Sengketa Tanah di Indonesia

i

SENGKETA TANAH DI INDONESIA PERSPEKTIF TUJUAN HUKUM DAN UNSUR-UNSUR SISTEM HUKUM Jakarta, 16 Desember 2009 Revised Version: 3

DAFTAR ISI 1. PENDAHULUAN.............................................................................................................1

1.1. Latar Belakang ...........................................................................................................1 1.2. Identifikasi Permasalahan ...........................................................................................1 1.3. Perumusan Masalah ....................................................................................................2 1.4. Tujuan Penelitian........................................................................................................2 1.5. Manfaat Penelitian ......................................................................................................2 1.6. Metode Penelitian .......................................................................................................3

1.6.1. Sifat Penelitian ..................................................................................................3 1.6.2. Data dan Informasi ............................................................................................3 1.6.3. Metode Analisis ................................................................................................3 1.6.4. Sistematika Penulisan ........................................................................................3

2. SEJARAH PENGUASAAN ATAS TANAH ....................................................................5

2.1. Di Masa Kekuasaan VOC, 1602-1799 ........................................................................5 2.2. Di Masa Kekuasaan Willem Daendels, 1800-1811 .....................................................5 2.3. Di Masa Kekuasaan Thomas Stamford Raffles, 1811-1816 ........................................6 2.4. Di Masa Kekuasaan van der Capellen, 1816-1823 ......................................................7 2.5. Di Masa Kekuasaan Johanes van den Bosch, 1830-1870 ............................................7 2.6. Di Masa Berlakunya Agrarische Wet Stb.1870 No.55.................................................7 2.7. Di Masa Berlakunya Agrarische Besluit Stb.1870 No.118 ..........................................8 2.8. Di Masa Kekuasaan Jepang, 1942-1945......................................................................9

3. KEBIJAKAN PERTANAHAN ....................................................................................... 11

3.1. Definisi Tanah .......................................................................................................... 11 3.2. Hukum Agraria......................................................................................................... 11

3.2.1. Pengertian Hukum Agraria .............................................................................. 11 3.2.2. Hukum Agraria Kolonial ................................................................................. 12 3.2.3. Status Hak Tanah semasa Hukum Agraria Kolonial ......................................... 15 3.2.4. Masa Peralihan ke Hukum Agraria Nasional ................................................... 16 3.2.5. Hukum Agraria Nasional ................................................................................. 19

3.3. Politik Agraria .......................................................................................................... 20 3.3.1. Politik Agraria Kolonial .................................................................................. 20 3.3.2. Politik Agraria Nasional .................................................................................. 22

3.4. Hak Penguasaan atas Tanah ...................................................................................... 24 3.4.1. Hak Negara Menguasai Tanah ......................................................................... 25 3.4.2. Hak Ulayat (Masyarakat Hukum Adat) atas Tanah .......................................... 25 3.4.3. Hak-hak Individu atas Tanah ........................................................................... 26 3.4.4. Perubahan Kepemilikan Hak atas Tanah .......................................................... 29

4. PROFIL SENGKETA TANAH ....................................................................................... 31

4.1. Konflik Didefinisikan ............................................................................................... 31

Sando Sasako

ii

4.2. Sebab Konflik .......................................................................................................... 32 4.3. Bentuk Umum Konflik Tanah .................................................................................. 32 4.4. Bentuk Konflik Tanah antara Negara dan Rakyatnya ............................................... 34 4.5. Bentuk Konflik Tanah menurut Status Tanah ........................................................... 35

4.5.1. Kasus Tanah Eigendom .................................................................................. 35 4.5.2. Kasus Tanah Erfpacht ..................................................................................... 36 4.5.3. Kasus Tanah PJKA ......................................................................................... 36 4.5.4. Kasus Tanah Yasan ........................................................................................ 37

5. TINJAUAN SENGKETA TANAH ................................................................................ 39

5.1. Tinjauan Sengketa Tanah: Perspektif Latar Belakang Budaya .................................. 39 5.2. Tinjauan Sengketa Tanah: Perspektif Substansi Hukum ........................................... 43 5.3. Tinjauan Sengketa Tanah: Perspektif Struktur Hukum ............................................. 47 5.4. Tinjauan Sengketa Tanah: Dimensi Kepastian Hukum ............................................. 51 5.5. Tinjauan Sengketa Tanah: Dimensi Keadilan ........................................................... 55

6. PENUTUP ..................................................................................................................... 59

6.1. Kesimpulan ............................................................................................................. 59 6.2. Rekomendasi ........................................................................................................... 61

DAFTAR PUSTAKA ......................................................................................................... 63

SENGKETA TANAH DI INDONESIA PERSPEKTIF TUJUAN HUKUM DAN UNSUR-UNSUR SISTEM HUKUM

1

1. PENDAHULUAN a 1.1. Latar Belakang Dari 7.491 kasus sengketa tanah yang tercatat di akhir tahun 2007, BPN hanya bisa menyelesaikan 1.778 kasus selama tahun 2008. Sampai akhir tahun 2008, kasus sengketa tanah hanya berkurang 23% menjadi 5.713 kasus.1 Tugas BPN yang lain sejak 2007 sampai 2014 adalah redistribusi lahan pertanian seluas 9,25 juta hektar, terdiri dari 1,25 juta hektar tanah negara yang berada dalam pengelolaan BPN dan sisanya berupa lahan hutan. Selama tahun 2008, dari target 300.000 hektar, BPN hanya bisa meredistribusi 267.363 hektar lahan kepada petani. Luas tanah yang akan diredistribusikan BPN semakin besar dibandingkan ketika program land reform (PPAN) mulai dicanangkan sesuai amanat dan langkah korektif dalam Tap MPR No.IX/2001 tentang Pembaruan Agraria dan Pengelolaan Sumber Daya Alam. Program ini rencananya akan meredistribusi 8,15 juta hektar tanah bekas kawasan hutan di 104 kabupaten di 17 provinsi. Redistribusi lahan menggunakan model asset reform (pemberian hak milik atas tanah kepada petani penggarap) dan dilanjutkan dengan access reform (memberikan kesempatan pengembangan produksi).2 Dalam prosesnya, langkah redistribusi lahan pertanian ke petani banyak mengalami kendala dan hambatan yang berujung pada terciptanya konflik penguasaan tanah. Beberapa kasus hipotetis adalah konflik antara petani penggarap dan ‘pemilik’ lahan hutan yang diberikan kuasa oleh Menteri Kehutanan. Penunjukan dan peruntukkan kawasan hutan yang diperluas tidak diikuti oleh proses penataan batas dengan segala kelengkapan berita acara tata batasnya (BATB) yang dilakukan bersama dengan pemilik tanah. Di sisi lain, masyarakat asli maupun pendatang mendapatkan akses tanah melalui proses-proses yang sah sesuai aturan hukum setempat. Proses bisa dilakukan secara turun-temurun ataupun melalui izin dari tetua masyarakat. Proses ini dilakukan dengan niat baik, yakni untuk memenuhi kebutuhan hidup. Batas-batas kawasan hutan yang akan dipakai dan yang akan dilepas untuk program land reform yang tidak jelas dan tegas berpotensi menghabiskan waktu dan energi serta biaya yang tidak sedikit demi kepastian penguasaan lahan bagi petani penggarap. Di sisi lain, penegasan objek land reform semakin diperlukan ketika program tersebut berhadapan dengan dinamika perluasan kebutuhan wilayah dan status tanah bagi petani (penggarap). Biaya yang cukup mahal dirasakan keluarga petani miskin dalam mendapatkan kemudahan eksekusi proses redistribusi lahan yang bisa mencukupi kebutuhan dasar hidupnya. Proses ini rentan terhadap terciptanya redistribusi yang adil. Petani yang berada mampu membayar lebih banyak untuk bidang tanah yang lebih luas. 1.2. Identifikasi Permasalahan Pola konflik pertanahan di Indonesia telah bergeser dari konflik horisontal di masa orde lama menjadi konflik vertikal di masa orde baru. Pengambilan tanah rakyat dilakukan dengan berbagai cara, mulai dari penggusuran sampai kepada penggunaan kekerasan, penaklukan, dan manipulasi ideologis dengan cara-cara yang melanggar hak-hak asasi manusia.3

1 Fitri Nur Arifenie, “Ribuan Kasus Sengketa Tanah Masih Belum Beres,” Kontan, 16.06.2009. 2 Usep Setiawan, Agar Reforma Agraria 2008 Tepat Sasaran, Tanpa Korban, kpa.or.id; dalam Martua T.

Sirait, Saifullah Z.A., Ibang Lukman Nurdin, “Lesson Learned RATA Garut dan Bengkunat: Suatu Upaya Membedah Kebijakan Pelepasan Kawasan Hutan dan Redistribusi Tanah Bekas Kawasan Hutan”, Warta Tenure, Working Group on Forest Land Tenure, World Agroforestry Centre, April 2009.

3 M. Mas’oed, “Pengantar”, dalam Noer Fauzi, ed., Tanah dan Pembangunan, Pustaka Sinar Harapan, Jakarta, 1997, hal.9; dalam Hambali Thalib, Sanksi Pemidanaan dalam Konflik Pertanahan: Kebijakan Alternatif Penyelesaian Konflik Pertanahan di luar Kodifikasi Hukum Pidana, 2/p, Kencana Prenada Media, Jakarta, Sept.2009, hal.6-7.

Sando Sasako

2

Pada masa orde lama, konflik pertanahan lebih didominasi antara rakyat dengan rakyat; dan pada masa orde baru, konflik pertanahan melebar ke arah konflik antara rakyat biasa dengan rakyat yang berpunya (investor) yang lebih sering didukung dengan intervensi pemerintah. Corak dan akar konflik pertanahan yang terjadi dalam kenyataan menunjukkan bahwa penyelesaiannya senantiasa menempatkan masyarakat pemilik tanah dari lapisan bawah pada posisi yang dikalahkan. Dengan kata lain, apabila terjadi konflik, maka masyarakat lapisan bawah tersebut hampir selalu tidak memperoleh perlindungan hukum. Fakta lain menunjukkan bahwa pada tingkat penegakan hukum, ternyata konflik pertanahan terkait dengan beberapa aspek hukum sekaligus. Studi hukum normatif yang dilakukan Philipus M. Hadjon memperlihatkan bahwa dalam kasus-kasus pertanahan tertentu terdapat keterkaitan antara aspek tata usaha negara dengan aspek perdata, atau keterkaitan antara aspek tata usaha negara dengan aspek pidana.4 Adanya kecenderungan kriminalisasi di bidang pertanahan dan semakin kompleksnya konflik pertanahan yang multi-dimensi dan modus operandi yang semakin variatif berdampak pada tuntutan adanya kebijakan baru pada hukum pidana yang relevan dengan rasa keadilan hukum masyarakat dan perkembangan otonomi daerah.5 Penyelesaian konflik pertanahan secara formal oleh para pencari keadilan (melalui proses perdata; proses pidana termasuk proses di luar kodifikasi hukum pidana; dan proses tata usaha negara) belum terlaksana secara efektif dan kurang memberikan perlindungan hukum kepada para pemilik hak atas tanah. 1.3. Perumusan Masalah 1. Bagaimana terjadinya proses dan bentuk (serta hak) penguasaan atas tanah di Indonesia

(legal and historical perspectives)? 2. Bagaimana prinsip dan aplikasi kebijakan pertanahan di Indonesia (doktrin tanah)? 3. Bagaimanakah tujuan hukum dan/atau politik (hukum) agraria di Indonesia? 4. Bagaimanakah bentuk dan perlindungan atas pengakuan hak-hak atas tanah di Indonesia? 5. Bagaimanakah sengketa tanah ditinjau dari sudut budaya hukum? 6. Bagaimanakah sengketa tanah ditinjau dari sudut substansi hukum? 7. Bagaimanakah sengketa tanah ditinjau dari sudut struktur hukum? 8. Bagaimanakah sengketa tanah ditinjau dalam dimensi kepastian hukum? 9. Bagaimanakah sengketa tanah ditinjau dalam dimensi keadilan? 1.4. Tujuan Penelitian 1. Melakukan studi dan analisis kebijakan pertanahan di Indonesia pada umumnya, dan

khususnya terhadap perlindungan hak-hak atas tanah. 2. Untuk memperoleh pengetahuan dan pemahaman atas perkembangan aspirasi dan

penerapan serta konsekuensi aplikasi kebijakan pertanahan di Indonesia. 1.5. Manfaat Penelitian 1. Untuk menambah sumbangan pemikiran dan khazanah tulisan tentang pemahaman atas

konsekuensi aplikasi kebijakan pertanahan di Indonesia. Pemahaman demikian perlu diteliti guna mendapatkan gambaran secara akademik.

2. Secara teoritis, hasil penelitian ini diharapkan dapat menjadi dasar pengembangan ilmu kebijakan pertanahaan di Indonesia.

3. Secara praktis, hasil penelitian ini diharapkan dapat menjadi referensi bagi pihak-pihak yang merasa perduli dengan hak-hak rakyat atas tanah dan sebagai dasar pembuatan

4 Philipus M. Hadjon, Perlindungan Hukum bagi Rakyat di Indonesia, Bina Ilmu, Surabaya, 1987, hal.9-

10. 5 Hambali Thalib, Sanksi Pemidanaan dalam Konflik Pertanahan, hal.7-8.


3

kebijakan pertanahan yang lebih pro-rakyat, khususnya pada aspek perlindungan hak-hak atas tanah rakyat.

1.6. Metode Penelitian a 1.6.1. Sifat Penelitian Penelitian untuk makalah ini merupakan penelitian hukum normatif dan socio-legal. Penelitian hukum normatif bertujuan mengidentifikasi konsep atau gagasan dan asas-asas hukum dengan menekankan pada kajian terhadap berbagai teori atau konsep dan praktek, khususnya di bidang pertanahan. Sementara penelitian socio-legal bertujuan memperoleh gambaran atas konsep yang abstrak diwujudkan dalam prakteknya serta mendapatkan penjelasan bermakna tentang gejala hukum yang diinterpretasi secara faktual. 1.6.2. Data dan Informasi Data dan informasi dalam penelitian ini berupa dokumen berbentuk buku teks, file digital, jurnal, peraturan perundang-undangan, makalah, artikel, dan tulisan ilmiah lainnya. Data dan informasi yang diperoleh berasal dari perpustakaan, toko buku, internet, wawancara langsung dengan beberapa narasumber pokok yang bisa memberikan conclusive perpectives atas tema makalah ini. 1.6.3. Metode Analisis Dalam melakukan analisa terhadap sumber data dan informasi, beberapa pendekatan dilakukan, bisa secara satu per satu atau secara bersamaan, tergantung konteks yang ingin dibahas. Pendekatan yang dimaksud adalah pendekatan perundang-undangan (statute), pendekatan konseptual, dan pendekatan pembandingan. 1.6.4. Sistematika Penulisan Bab I : Berisi tentang latar belakang penelitian, identifikasi masalah, tujuan dan kegunaan

penelitian, kerangka pemikiran, metode penelitian, dan sistematika penulisan. Bab II : Berisi tentang sejarah penguasaan atas tanah. Bab III : Berisi tentang kebijakan pertanahan aktual dan hak penguasaan atas tanah. Bab IV : Berisi tentang profil sengketa tanah di Indonesia, mulai dari asal, proses, sampai

solusi. Bab V : Berisi kesimpulan dan saran.

Sando Sasako

4


5

2. SEJARAH PENGUASAAN ATAS TANAH a 2.1. Di Masa Kekuasaan VOC, 1602-1799 VOC (Verenigde Oost Indische Compagnie) didirikan sebagai badan usaha yang bergerak di bidang perdagangan dengan maksud untuk mencegah terjadinya persaingan di antara para pedagang Belanda. VOC mendapat hak monopoli perdagangan rempah-rempah di Asia Selatan dengan membeli murah dan menjual mahal guna memperoleh keuntungan sebesar-besarnya. VOC tidak mempermasalahkan beberapa hal berikut: 1. hak atas tanah yang berada di tangan rakyat dan raja-raja di Indonesia 2. hukum adat dan kebiasaan yang berlaku di tengah masyarakat. Beberapa kebijakan politik pertanian VOC yang sangat menindas rakyat Indonesia: 1. Contingenten.

Petani harus menyerahkan sebagian dari hasil pertaniannya kepada kompeni (penguasa kolonial VOC) sebagai bentuk pembayaran pajak atas hasil pertanian.

2. Verplichte leveranten. Para raja wajib menjual seluruh hasil panen kepada kompeni dengan harga yang sudah ditetapkan sendiri oleh VOC.

3. Roerendiensten. Bagi rakyat, yang tidak memiliki lahan pertanian, wajib membayar pajak dalam bentuk kerja paksa (rodi).

2.2. Di Masa Kekuasaan Willem Daendels, 1800-1811 Daendels memberlakukan tiga hak penguasaan atas tanah, yakni: 1. Hak Eigendom

Dalam bahasa Belanda, eigendom diartikan sebagai suatu hak pemilikan tetap terhadap suatu aset tanah atau bangunan, biasanya di daftar Letter C.6 Istilah eigendom atas tanah/bangunan sering diasosiasikan dengan milik Belanda/asing non-Belanda. Pemilik-pemilik tanah bangunan eigendom bisa saja: a. Orang asing berkewarganegaraan WNI di zaman Belanda, sebagai pemilik awal. b. Ahli waris orang asing berkewarganegaraan WNI, yang mengalami naturalisasi

kewarganegaraan pasca wafatnya orang asing tersebut. c. WNI dan pribumi yang tidak mampu melaksanakan konversi/pendaftaran ulang sesuai

permintaan negara selama periode 1964-1974.

2. Hak Pertuanan Tanah Partikelir merupakan tanah eigendom dengan sifat dan corak khusus, yakni pemilik tanah memiliki sifat kenegaraan dengan istilah landheerlijke atau hak pertuanan. Tanah partikelir tersebut dijual ke masyarakat non-pribumi seperti orang Cina, Arab, Belanda. Hak Pertuanan atas Tanah Partikelir diberikan pemerintah kolonial kepada tuan tanah. Tuan tanah mempunyai hak kekuasaan penuh atas tanah partikelir yang dikuasainya. Akibatnya, penyalahgunaan kekuasaan menjadi suatu hal yang tidak terelakkan. Beberapa bentuk hak-hak pertuanan: a. Hak untuk mengangkat atau mensahkan pemilikan serta memberhentikan kepala-kepala

kampung/desa.

6 Verponding adalah surat nomor tagihan pajak atas tanah/bangunan yang dimaksudkan. Verponding

diganti dengan istilah Surat Pajak Hasil Bumi dan Bangunan, dan diperbarui dengan sebutan SPPT PBB. http://irmadevita.com/2009/eigendom-erfpacht-opstal, diakses 23.12.2009.

Sando Sasako

6

b. Hak untuk menuntut kerja paksa (rodi) atau memungut uang pengganti kerja paksa dari penduduk.

c. Hak untuk mengadakan pungutan-pungutan berupa uang atau hasil-hasil pertanian dari penduduk.

d. Hak untuk mendirikan pasar-pasar. e. Hak untuk memungut biaya pemakaian jalan dan penyeberangan. f. Hak untuk mengharuskan penduduk tiga hari sekali memotong rumput bagi keperluan

tuan tanah, sehari dalam seminggu untuk menjaga rumah atau gudang-gudangnya, dan sebagainya.

Tanah-tanah yang dibeli oleh orang Cina kemudian disebut dengan landerijenbezitsrecht, yaitu hak yang dengan sendirinya diperoleh seorang timur asing pemegang hak usaha di atas tanah partikelir, yang sewaktu-waktu dapat dibeli kembali oleh pemerintah. Penjualan tanah eigendom dilakukan Daendels pada wilayah-wilayah di perkotaan seperti Batavia, Semarang, dan Surabaya. Termasuk kedalam wilayah Batavia adalah Tangerang, Bekasi, dan Karawang. Kebijakan pertanahan Daendels dibuat berdasarkan kesimpulan pendapatnya bahwa eigendom atas tanah tidak dikenal oleh rakyat. Rakyat Hindia Belanda sejak dahulu sudah biasa bekerja di bawah perintah bupati dan kepala daerah lainnya. Rakyat merasa lebih berbahagia diperlakukan sebagai penanam, asal menerima upah yang layak, daripada sebagai empunya atau yang menyewa tanah dalam keadaannya yang masih ‘biadab’ itu. 2.3. Di Masa Kekuasaan Thomas Stamford Raffles, 1811-1816 Berdasarkan penelitian Raffles, semua tanah di daerah swapraja di Jawa merupakan milik raja, sementara rakyat hanya sekedar memakai dan menggarapnya. Rakyat meminjam tanah dengan pembayaran berupa hasil pertanian. Penelitian Raffles dilakukan oleh panitia (Komisi) pimpinan MacKenzie guna mendapatkan statistik tentang kondisi agraria di Indonesia. Peralihan kolonialisme di Indonesia dari tangan kekuasaan Kerajaan Belanda ke tangan Kerajaan Inggris membuat semua tanah koloni menjadi milik Raja Inggris. Rakyat Indonesia yang menguasai dan menggunakan tanah diwajibkan membayar pajak sewa tanah (land rent) sebesar 2/5 dari hasil tanah garapan kepada Raja Inggris, seperti halnya pembayaran sewa tanah ke raja-raja di Jawa. Aplikasi sistem sewa tanah yang diterapkan Raffles didasarkan pengalaman Inggris di India yang melakukan penarikan pajak bumi melalui sistem pengelolaan agraria dengan mengandalkan pada: 1. Jagirdar (bangsawan taklukan), yang memiliki komitmen politik dengan Raja Inggris

untuk menyerahkan sejumlah upeti. 2. Zamindar (tuan tanah), petani biasa yang ditunjuk sebagai penarik pajak yang

menganggap diri sebagai pemilik wilayah dan menjadi tuan tanah. Beberapa ketentuan tentang pajak tanah semasa Raffles: 1. Pajak tanah dibebankan kepada kepala desa, bukannya langsung kepada para petani. 2. Kepala desa diberi kekuasaan untuk menetapkan jumlah sewa yang wajib dibayar setiap

petani. 3. Besarnya pajak sewa tanah yang sanggup dibayar petani menentukan luas tanah yang

boleh dimiliki. 4. Kepala desa diberi kekuasaan penuh untuk mengadakan perubahan pemilikan tanah petani,

bila diperlukan atas dasar demi kelancaran pemasukan pajak tanah yang nominalnya relatif bernilai tetap.


7

2.4. Di Masa Kekuasaan van der Capellen, 1816-1823 Kebijakan pertanahan Raffles diteruskan oleh Belanda sampai tahun 1819 dan antara tahun 1926-1830. Selama berkuasa (1819-1826), Capellen menghapuskan ketentuan sewa tanah7 dan perdagangan bebas. Dengan alasan hendak memperbaiki kesalahan Daendels dan Raffles, Belanda kemudian melakukan pembelian kembali tanah partikelir (di Sukabumi). Kebijakan Capellen dibuat berdasarkan tujuan politik kolonialisme, meliputi: 1. Menghilangkan segala ketidakadilan bagi rakyat. 2. Melindungi dan mendidik rakyat untuk mempersiapkan kemerdekaannya. 3. Kolonialisme pasti berakhir pada kemerdekaan negara yang dijajah. 4. Memberi keuntungan kepada negeri Belanda. Kebijakan Capellen ini menimbulkan kesulitan keuangan bagi pemerintah Belanda. Akibatnya, dia kemudian diganti oleh Du Bus de Gisignies (1826-1830) dengan tujuan: 1. mempertahankan landrente stelsel. 2. membentuk desa-desa baru dan membuka lahan-lahan baru. 3. rakyat menjadi pengusaha sendiri, tidak lagi sebagai buruh harian di perusahaan barat. 4. hak petani atas ladang-ladangnya harus dijamin. 5. hak tanah Indonesia harus diperkuat secara barat. 2.5. Di Masa Kekuasaan Johanes van den Bosch, 1830-1870 Bosch memberlakukan sistem tanam paksa (cultuur stelsel) atas tanaman yang laku di pasar internasional. Hasil pertanian harus diserahkan seluruhnya ke pemerintah kolonial tanpa mendapat imbalan sepeser pun. Bagi rakyat yang tidak memiliki tanah pertanian diwajibkan menyerahkan tenaga kerjanya sebanyak seperlima masa kerja dalam satu tahun, atau selama 66 hari. Penguasa koloni tidak memiliki tanah sendiri yang cukup luas dan jaminan yang kuat dalam mengusahakan dan mengolah tanah untuk waktu yang cukup lama. Penguasa koloni tidak bisa bersaing dengan pengusaha asing, tetapi membatasi swasta di perkebunan besar. Swasta hanya dibolehkan menyewa tanah-tanah negara yang masih kosong dari penguasa koloni. Pada tahun 1833, sistem tanam paksa mencatat tertanamnya 1.700.000 batang pohon teh yang bisa menghasilkan 16.833 pon daun teh. Di tahun 1841, luas kebun teh di Jawa mencapai 3.000 bau (2.129 ha) dan meningkat menjadi 4.500 bau (3.193 ha) di tahun 1846.8 Tanam paksa oleh ratusan ribu rakyat Indonesia juga berlaku pada kopi, tebu, dan nila. Sistem tanah paksa, selama 1832-1867, memberikan keuntungan bagi pemerintah kolonial sebanyak 967 juta gulden. Keuntungan yang sangat besar ini menarik swasta bermodal besar untuk bisa menikmati madu kolonialisme Belanda di Indonesia. Kaum liberal berhasil mengamandemen konstitusi Belanda di tahun 1848 dengan memasukkan ketentuan bahwa pemerintahan di tanah jajahan harus diatur dengan konstitusi tersendiri. Konstitusi Indonesia yang pertama selesai dibuat pada tahun 1854 dengan nama Regeling Regelment (RR). Salah satu ayat dalam pasal 62 RR ini menyebutkan bahwa Gubernur Jenderal boleh menyewakan tanah dengan ketentuan-ketentuan yang akan ditetapkan ordonansi. Salah satu tujuan utama gerakan kaum liberal adalah agar dengan asas domein itu, pemerintah koloni memberikan kesempatan kepada pengusaha swasta untuk dapat menyewa tanah dalam jangka panjang dan murah. 2.6. Di Masa Berlakunya Agrarische Wet Stb.1870 No.55

7 http://en.wikipedia.org/wiki/User:Taqyu05, diakses 23.12.2009. 8 Robert Fortune di tahun 1843 menemukan bahwa teh hitam dan hijau menjadi wujud karena prosesnya,

bukan karena tanamannya.

Sando Sasako

8

Beberapa ketentuan yang diatur dalam AW: 1. Penghapusan (politik) monopoli kolonial yang konservatif. 2. Pemerintah kolonial tidak ikut campur dalam bidang usaha. 3. Pemberlakuan politik liberalisme perdagangan, di mana pengusaha diberikan kesempatan

dan kebebasan mengembangkan usaha dan modalnya di bidang pertanian di Indonesia. Kedudukan hukum AW: 1. diundangkan dalam Stb.1870 No.55. 2. sebagai tambahan 5 ayat baru bagi 3 ayat yang sudah ada di pasal 62 dari Regeling

Reglement (RR) Stb.1854 No.2. 3. pasal 62 dari RR diubah menjadi pasal 51 Indische Staatsregeling (IS) Stb.1925 No.447. Isi pasal 51 dari IS adalah sebagai berikut: 1. Gubernur Jenderal tidak boleh menjual tanah. 2. Gubernur Jenderal boleh menjual tanah yang tidak luas, yakni tanah yang diperuntukkan

bagi perluasan kota dan desa serta pembangunan kegiatan usaha. 3. Gubernur Jenderal dapat menyewakan tanah menurut ketentuan Ordonansi, kecuali tanah

milik masyarakat pribumi asal pembukaan hutan dan tanah tempat penggembalaan milik desa (ulayat).

4. Hak erfpacht, yakni hak yang zakelijk (hak benda) dan yang diinginkan oleh pengusaha-pengusaha, sesuai ketentuan Ordonansi, diberikan paling lama 75 tahun.

5. Gubernur Jenderal menjaga jangan sampai terjadi pemberian tanah yang melanggar hak-hak rakyat pribumi.

6. Gubernur Jenderal tidak boleh mengambil tanah-tanah kepunyaan rakyat asal pembukaan hutan yang dipergunakan untuk keperluan sendiri, demikian juga tanah-tanah sebagai tempat penggembalaan umum atau atas dasar lain yang merupakan kepunyaan desa, kecuali untuk kepentingan umum berdasarkan pasal 133 atau untuk keperluan penanaman tanaman-tanaman yang diselenggarakan atas perintah penguasa menurut peraturan-peraturan yang bersangkutan, semuanya dengan pemberian ganti kerugian yang layak.

7. Tanah-tanah yang dipunyai oleh orang-orang pribumi dengan hak pakai pribadi yang turun temurun (yang dimaksudkan adalah hak milik adat) atas permintaan pemiliknya yang sah dapat diberikan kepadanya dengan hak eigendom, dengan pembatasan-pembatasan yang diperlukan sebagai yang ditetapkan dengan Ordonansi dan dicantumkan dalam surat eigendom-nya, yaitu mengenai kewajibannya terhadap negara dan desa yang bersangkutan, demikian juga mengenai wewenangnya untuk menjual kepada bukan pribumi.

8. Persewaan atau serah pakai tanah oleh orang-orang pribumi kepada non-pribumi dilakukan menurut ketentuan yang diatur dengan Ordonansi.

AW lahir atas desakan pemodal besar swasta Belanda sejalan dengan politik monopoli (sistem tanam paksa) pemerintah dalam bidang pertanahan di mana pihak penguasa Belanda terbatas kemungkinannya memperoleh tanah-tanah yang luas dan kuat haknya. AW menandai pengembangan besar-besaran perusahaan swasta Belanda di Indonesia. AW memberikan hak erfpacht yang pertama-tama kepada 15 perusahaan perkebunan milik swasta Belanda. Pemberlakuan AW, khusunya selama periode 1900-1914, menandakan kebijakan pemerintah Hindia Belanda yang sedang mencari bentuk pemerintahan yang mensejajarkan Barat dan Timur dan mendudukkan keduanya dalam satu kesatuan politik. Perubahan ini dilatarbelakangi oleh keinginan merdeka dari rakyat. 2.7. Di Masa Berlakunya Agrarische Besluit Stb.1870 No.118


9

Salah satu peraturan pelaksanaan atas ketentuan-ketentuan AW adalah Koninklijk Besluit, atau lebih dikenal dengan sebutan Agrarische Besluit Stb.1870 No.118. AB terdiri atas 3 bab: 1. Pasal 1-7 berisi tentang hak atas tanah. 2. Pasal 8-8b berisi tentang pelepasan tanah. 3. Pasal 19-20 berisi tentang peraturan campuran. Hal-hal yang telah ditetapkan dalam peraturan ini akan diatur dengan ordonansi sesuai AW dan dasar-dasar dari Keputusan Agraria (AB). Dasar utama yang dijadikan prinsip adalah pasal 1 dari AB, yakni asas atau pernyatan umum tanah negara (Algemene Domeinbeginsel, Algemene Domeinverklaring), yakni pernyataan umum bahwa semua tanah yang tidak dapat dibuktikan sebagai hak eigendom, adalah tanah milik (domein) negara. Dasar pemberlakuan domein verklaring yang bersifat umum: 1. Pasal 20 dari AB, yang menyatakan asas domein (domein beginsel) hanya berlaku di

daerah-daerah Gubernemen di Jawa dan Madura. 2. Stb.1875 No.119a, yang menyatakan bahwa pernyataan domein juga berlaku untuk daerah

luar Jawa-Madura. Beberapa hal pokok dalam pernyataan domein khusus (Speciale Domein Verklaring): 1. Isinya:

“semua tanah kosong dalam daerah pemerintahan langsung … adalah domein negara, kecuali yang diusahakan oleh para penduduk asli dengan hak-hak yang bersumber pada hak membuka hutan. Mengenai tanah-tanah negara tersebut, kewenangan untuk memutuskan pemberiannya kepada pihak lain hanya ada pada pemerintah, tanpa mengurangi hak yang sudah dipunyai oleh penduduk untuk membukanya”.

2. Pemberlakuan wilayah Sumatera berdasarkan Stb.1874 No.94f. 3. Pemberlakuan wilayah Manado berdasarkan Stb.1877 No.55. 4. Pemberlakuan wilayah Kalimantan Selatan/Timur berdasarkan Stb.1888 No.58. Kesultanan Yogyakarta juga memberlakukan Domein Verklaring, sesuai pasal 1 dari AB, dalam bahasa Jawa, seperti yang tercantum dalam Rijksblad Yogyakarta No.16/1918. Isinya adalah sebagai berikut: Sakabahe bumi kang ora ana tanda yektine kadarbe ing liya mawawa wenang eigendom, dadi bumi kagungane keraton ingsun Ngayugyakarta. Khusus di Sumatera Barat, domein verklaring sebagaimana yang tercatat di dalam Ordonansi 14 September 1875 No.119a (S.1875-119a) tidak pernah dinyatakan secara terbuka oleh penguasa daerah setempat. Semasa menjabat, kebijakan Gubernur Ballot tersebut langsung ditegur Gubernur Jenderal Hindia Belanda. Ballot menolak menyebarluaskan domein verklaring di Sumatera Barat dengan alasan demi terciptanya ketenangan di daerah kekuasaannya. Dia pun siap menanggung konsekuensi dari Gubernur Jenderal atas kebijakannya tersebut. Kebijakan Ballot diikuti oleh Residen Jambi pada tahun 1930-an. 2.8. Di Masa Kekuasaan Jepang, 1942-1945 Berdasarkan UU Bala Tentara Jepang No.17/1942 jo Osamu Seirei No.2/1943, administrasi tanah-tanah partikelir dipegang oleh Siryooti Kanrikoosya. Pasal 1 dari UU No.17/1942 menegaskan bahwa semua tanah partikelir, sejak undang-undang tersebut berlaku, dinyatakan menjadi milik pemerintah Jepang. Tanah-tanah partikelir tidak lagi diusahakan atas dasar hak-hak pertuanan. Tanah-tanah partikelir yang dimiliki oleh rakyat Indonesia untuk sementara waktu tetap seperti biasa. Berdasarkan UU No.22/1942 tentang Perkebunan, Jepang membentuk Badan Pengawas Perkebunan (Saib’ai Kaigyo Kanrikordan) yang juga bertindak sebagai pemegang monopoli

Sando Sasako

10

pembelian dan kewajiban hasil perkebunan. Pada masa ini, tuan tanah yang menguasai hasil perkebunan juga bertindak sebagai lintah darat. Kebijakan pertanahan di Indonesia pada masa kolonialisme Jepang adalah sebagai berikut: 1. Memaksa tanah-tanah pertanian bisa meningkatkan hasil produksinya untuk membiayai

keperluan perang, tanpa mengindahkan kewajiban-kewajiban pemeliharaannya. 2. Penebangan hutan secara bebas yang merusak struktur tanah. 3. Pendinamitan sungai-sungai yang banyak ikannya. 4. Penggalian gunung-gunung untuk dijadikan terowongan rahasia bagi penyimpanan senjata

dan mesiu serta makanan tahan lama guna keperluan perang yang lama. 5. Mengangkut sejumlah petani untuk dijadikan romusha bagi kepentingan Jepang untuk

berperang.


11

3. KEBIJAKAN PERTANAHAN Pasal 33 ayat 3 dari UUD 1945 merupakan dasar politik agraria (kebijakan pertanahan) nasional. Ketentuan itu menegaskan bahwa bumi, air, dan kekayaan alam yang terkandung didalamnya dikuasai oleh negara, dan dipergunakan sebesar-besarnya untuk kemakmuran rakyat. Ketentuan bersifat imperatif ini mengandung perintah sekaligus memberikan kuasa kepada negara agar memanfaatkan bumi, air, dan kekayaan alam yang terkandung didalamnya, untuk kemakmuran rakyat Indonesia. 3.1. Definisi Tanah Tanah didefinisikan sebagai lapisan permukaan bumi memiliki fungsi ilmiah berikut:9 1. secara fisik sebagai tempat tumbuh dan berkembangnya perakaran penopang tegak

tumbuhnya tanaman dan menyuplai kebutuhan air dan udara; 2. secara kimiawi berfungsi sebagai gudang dan penyuplai hara atau nutrisi (senyawa organik

dan anorganik sederhana dan unsur-unsur esensial seperti: N, P, K, Ca, Mg, S, Cu, Zn, Fe, Mn, B, Cl); dan

3. secara biologi berfungsi sebagai habitat biota (organisme) yang berpartisipasi aktif dalam penyediaan hara tersebut dan zat-zat aditif (pemacu tumbuh, proteksi) bagi tanaman, yang ketiganya secara integral mampu menunjang produktivitas tanah untuk menghasilkan biomass dan produksi baik tanaman pangan, tanaman obat-obatan, industri perkebunan, maupun kehutanan.

Secara umum tanah berfungsi sebagai: 1. Tempat tumbuh dan berkembangnya perakaran. 2. Penyedia kebutuhan primer tanaman (air, udara, dan unsur-unsur hara). 3. Penyedia kebutuhan sekunder tanaman (zat-zat pemacu tumbuh: hormon, vitamin, dan

asam-asam organik; antibiotik dan toksin anti hama; enzim yang dapat meningkatkan kesediaan hara).

4. Sebagai habitat biota tanah, baik yang berdampak positif karena terlibat langsung atau tak langsung dalam penyediaan kebutuhan primer dan sekunder tanaman tersebut, maupun yang berdampak negatif karena merupakan hama & penyakit tanaman.

Bagi manusia, tanah berfungsi sebagai:10 1. Faktor produksi dan sumber ekonomi bagi penghidupan dan kehidupan individu. 2. Tempat untuk didiami. 3. Tempat kuburan. 3.2. Hukum Agraria a 3.2.1. Pengertian Hukum Agraria11 Menurut Utrecht, hukum agraria dalam arti sempit sama dengan Hukum Tanah. Keduanya merupakan bagian dari Hukum Tata Usaha Negara, yang menguji perhubungan-perhubungan

9 Abdul Madjid, Definisi Tanah, Fungsi dan Profil Tanah, http://dasar2ilmutanah.blogspot.com/2008/02/

definisi-tanah-fungsi-dan-profil-tanah.html, 16.02.2008, diakses pada 27.12.2009. 10 Suparman Marzuki, “Konflik Tanah di Indonesia”, Makalah, Workshop Hasil Penelitian di Tiga

Wilayah: Mendorong Pengakuan, Penghormatan, dan Perlindungan Hak Masyarakat Adat di Indonesia, Lombok, 21-23.10.2008.

11 Urip Santoso, Hukum Agraria dan Hak-hak atas Tanah, cet. 5, Kencana Prenada Media, Jakarta, Maret 2009, hal.5-7.

Sando Sasako

12

hukum istimewa yang diadakan guna memungkinkan para pejabat yang bertugas mengurus permasalahan agraria. Menurut Mertokusumo, hukum agraria adalah keseluruhan kaidah hukum, baik yang tertulis maupun yang tidak tertulis yang mengatur agraria. Menurut Mustofa, kaidah hukum yang tertulis adalah hukum agraria dalam bentuk hukum undang-undang dan peraturan-peraturan tertulis lainnya yang dibuat oleh negara. Sementara kaidah hukum yang tidak tertulis adalah hukum agraria dalam bentuk hukum adat agraria yang dibuat oleh masyarakat adat setempat; dan yang pertumbuhan, perkembangan, serta berlakunya dipertahankan oleh masyarakat adat yang bersangkutan. Menurut Soebekti dan Tjitrosoedibio, hukum agraria (Agrarische Recht) adalah keseluruhan ketentuan hukum, baik perdata, tata negara (Staatsrecht), tata usaha negara (Administratifrecht), yang mengatur berbagai hubungan antara orang, termasuk badan hukum dengan bumi, air, dan ruang angkasa dalam seluruh wilayah negara dan mengatur pula wewenang-wewenang yang bersumber pada hubungan-hubungan tersebut. Menurut Harsono, hukum agraria merupakan sekelompok bidang hukum, yang masing-masingnya mengatur hak-hak penguasaan atas sumber-sumber daya alam tertentu sesuai definisi agraria. Kelompok berbagai bidang hukum tersebut meliputi: 1. Hukum Tanah, mengatur hak-hak penguasaan atas tanah, dalam arti sempit. 2. Hukum Kehutanan, yang mengatur hak-hak penguasaan atas hutan (Hak Penguasaan

Hutan) dan hasil hutan (Hak Memungut Hasil Hutan). 3. Hukum Air, mengatur hak-hak penguasaan atas air. 4. Hukum Perikanan, mengatur hak-hak penguasaan atas kekayaan alam yang terkandung di

dalam air. 5. Hukum Pertambangan, mengatur hak-hak penguasaan atas bahan-bahan galian sesuai

Undang-Undang Pokok Pertambangan. 6. Hukum Penguasaan atas Tenaga dan Unsur-unsur dalam Ruang Angkasa, mengatur hak-

hak penguasaan atas tenaga dan unsur-unsur dalam ruang angkasa sesuai pasal 48 dalam Undang-Undang Pokok Agraria.

Secara legalitas formal, hukum agraria mencakup: 1. Hak Penguasaan atas Tanah yang bersifat personal atau individual, seperti hak bangsa

Indonesia atas tanah, hak negara atas tanah, hak ulayat, hak perseorangan atas tanah. 2. Hak Penguasaan atas Tanah yang bersifat sosial, seperti hukum lingkungan hidup dalam

kaitannya dengan tata guna tanah, land reform. 3. Hak Penguasaan atas Tanah yang bersifat komersil, seperti hukum (kuasa) pertambangan,

hukum kehutanan (Hak Pengusahaan Hutan), hukum pengairan (Hak Guna Air), hukum ruang angkasa (Hak Ruang Angkasa).

3.2.2. Hukum Agraria Kolonial Hukum agraria kolonial masih berlaku di Indonesia sampai ada peraturan atau ketentuan hukum yang baru dan secara tegas serta spesifik menyatakan sebagai pengganti hukum agraria yang lama. Khusus untuk Hukum Agraria Administratif yang diatur berdasarkan Agrarische Wet dan Agrarische Besluit, pernyataan kata atau posisi “pemerintahan Kerajan Belanda” digantikan oleh kata atau posisi “pemerintahan Republik Indonesia”. Hukum agraria kolonial membagi status tanah menjadi dua, yakni: 1. Tanah-tanah barat, seperti tanah eigendom, opstal, erfpacht, atau lainnya. 2. Tanah-tanah Indonesia, seperti tanah ulayat, tanah milik, tanah usaha, tanah kas desa,

tanah gogolan, tanah bengkok, tanah ganjaran, tanah kuburan, tanah penggembalaan (pangonan), tanah agrarische eigendom, dan lainnya.


13

Dualisme status tanah dalam hukum agraria barat berdampak pada dualisme pendaftaran tanah. 1. Pendaftaran tanah-tanah barat.

Tanah-tanah barat atau non-pribumi hampir semuanya terdaftar pada kantor pendaftaran tanah menurut Overschrijvingsordonnantie atau ordonansi balik nama (S. 1834-27) dan dimuat di dalam Engelbrecht tahun 1954 halaman 570. Tanah dinyatakan terdaftar dalam bentuk tanda bukti berupa sertifikat yang diberikan kepada pemegang haknya. Pendaftaran tanah tipe ini disebut dengan rechts cadaster atau legal cadaster. Tanah-tanah barat ini tunduk pada ketentuan-ketentuan hukum agraria barat, misalnya mengenai cara memperolehnya, peralihannya, lenyapnya (hapusnya), pembebanannya dengan hak-hak lain dan wewenang serta kewajiban-kewajiban yang empunya hak.

2. Pendaftaran tanah-tanah Indonesia. Pendaftaran tanah rakyat dalam rangka penetapan subjek hukum yang berkewajiban membayar pajak atas tanah disebut fiscaal cadaster. Pendaftaran tipe ini tidak menghasilkan sertifikat, melainkan tanda bukti pembayaran pajak atas tanah misalnya petok, pipil, girik, ketitir, verponding Indonesia. Tanah-tanah rakyat yang tunduk pada hukum adat tidak dilakukan pendaftaran tanah, tidak bersertifikat, dan tidak memiliki jaminan kepastian hukum. Tanah-tanah Indonesia, tanah-tanah dengan hak-hak Indonesia, hampir semuanya belum terdaftar, kecuali: a. tanah-tanah agrarische eigendom (S. 1837-38), b. tanah-tanah milik di dalam kota Yogyakarta (Rijksblad Yogyakarta tahun 1926 No.13), c. tanah-tanah milik di dalam kota-kota di daerah Surakarta (Rijksblad Surakarta tahun

1938 No.14), d. tanah-tanah grant di Sumatera Timur.

Hak agrarische eigendom merupakan hak yang berasal dari hak milik adat yang atas permohonan pemiliknya melalui suatu prosedur tertentu diakui keberadaannya oleh pengadilan. Hak ini tunduk pada hukum agraria barat. Hak ini diatur dalam Koninklijk Besluit Stb.1872 No.117 dan Stb.1873 No.38. Karesidenan Surakarta dan Yogyakarta memberlakukan sistem (stelsel) apanage, semua tanah adalah milik raja. Rakyat boleh memakai lahan pertanian dengan kompensasi penyerahan sebagian hasil tanah. Bila tanah pekarangan, kompensasi kepada raja berupa kerja paksa. Dengan berpijak pada doktrin keputusan raja (Beschikking Raja) merupakan keputusan penguasa untuk memakai dan mengusahakan tanah tertentu, hak apanage bisa dilimpahkan raja kepada: a. Pengikut setia seperti anggota keluarga atau hamba-hambanya bisa mendapatkan tanah

berikut pelimpahan hak raja dan kekuasaan menyuruh rakyat untuk kerja paksa. b. Pengusaha asing, berdasarkan Stb.1918 No.20, dalam bentuk hak konversi (beschikking

konversi). Dualisme status tanah dalam hukum agraria barat juga berdampak pada dualisme lembaga penjaminan tanah. 1. Lembaga Hypotheek berlaku pada tanah-tanah barat. Dua dasar hukumnya:

a. KUH Perdata, pasal 1162-1332. b. Overschrijvings Ordonnantie (S. 1834-27).

Sando Sasako

14

2. Lembaga Credietverband berlaku bagi tanah-tanah yang tunduk pada hukum adat. Lembaga perkreditan rakyat ciptaan Belanda ini bertujuan membantu rakyat pribumi yang miskin. Dua dasar hukumnya: a. Stb.1908 No.542, yang diubah dengan b. Stb.1937 No.190.

3. Lembaga Pemegang Tanah Lokal (Jawa: jonggolan; Bali: makantah; Batak: Tahan). Kreditur memberikan utangan, debitur menyerahkan tanah sebagai jaminan utang. Debitur tidak boleh melakukan perbuatan hukum atas tanah yang dijaminkan tersebut selama utangnya belum dibayar lunas.

Hukum agraria kolonial terbagi dalam 5 kelompok, yakni: 1. Hukum Agraria Adat.

Hukum agraria adat merupakan keseluruhan kaidah hukum agraria yang bersumber pada hukum adat dan berlaku bagi tanah-tanah yang dipunyai dengan hak-hak atas tanah yang diatur oleh hukum adat (setempat). Tanah tersebut sering disebut tanah adat. Hukum agraria adat, yang terdapat dalam hukum adat tentang tanah dan air (bersifat intern), memberikan pengaturan bagi sebagian terbesar tanah di negara. Hukum agrari adat diberlakukan bagi tanah-tanah yang tunduk pada hukum adat; misalnya tanah (hak) ulayat, tanah milik perseorangan yang tunduk pada hukum adat.

2. Hukum Agraria Barat. Hukum agraria barat merupakan keseluruhan kadiah hukum agraria yang bersumber pada hukum perdata barat, khususnya Boergerlijk Wetboek (BW). Hukum agraria yang terdapat dalam BW ini bersifat eksternal dan mengatur sebagian kecil tanah yang bernilai tinggi. Tanah yang dimaksud dikenakan hak eigendom, hak opstal, hak erfpacht, rechts van Gebruik. Hukum agraria tipe ini diberlakukan atas dasar konkordansi.

3. Hukum Agraria Administratif. Hukum agraria administratif merupakan keseluruhan peraturan atau putusan yang merupakan pelaksanaan politik agrari pemerintah dalam kedudukannya sebagai penguasa. Sumber pokok hukum tipe ini adalah Agrarische Wet Stb. 1870 No.55, yang dilaksanakan dengan Agrarische Besluit Stb. 1870 No.118. Besluit ini memberikan landasan hukum bagi penguasa dalam melaksanakan politik pertanahan atau agrarianya.

4. Hukum Agraria Swapraja. Hukum agraria swapraja merupakan keseluruhan kaidah hukum agraria yang bersumber pada peraturan-peraturan tanah di daerah swapraja (Yogyakarta, Aceh), yang memberikan pengaturan bagi tanah-tanah di wilayah swapraja bersangkutan. Pemerintah swapraja memberikan hak atas tanah (milik adat) dalam bentuk Grant Sultan, khusus kepada kaula swapraja dan didaftar di kantor pejabat swapraja.

5. Hukum Agraria AntarGolongan. Hukum agraria antargolongan merupakan hukum yang digunakan untuk menyelesaikan sengketa (kasus) agraria (tanah). Termasuk status tanah yang diatur adalah tanah-tanah yang dibeli oleh orang Cina (landerijenbezitsrecht) dan tanah agrarische eigendom.

Ketentuan-ketentuan pokok dan asas-asas hukum agraria barat yang bersumber pada KUH perdata barat mencirikan hukum agrarian barat: 1. berjiwa liberal individualistis, 2. berpangkal dan berpusat pada individu, serta


15

3. pengertian hak eigendom sebagai hak atas benda, yaitu tanah yang penuh dan mutlak yang memberikan wewenang sepenuhnya kepada yang empunya benda (eigenaar).

3.2.3. Status Hak Tanah semasa Hukum Agraria Kolonial 1. Hak Eigendom

Ayat 1 dari pasal 51 di IS (pengganti ayat 1 dari pasal 62 di RR) melarang Gubernur Jenderal menjual tanah-tanah landsdomein. Tetapi, ayat 2 dari pasal 51 di IS mengecualikan atas tanah tanah yang kecil yang luasnya tidak lebih dari 10 bouw (0,7 ha). Pemberian tanah dilakukan untuk keperluan perluasan kota atau desa atau untuk mendirikan usaha usaha kerajinan. Jadi, cara memperoleh eigendom tersebut antara lain karena penjualan tanah oleh pemerintah atau penyerahan atas tanah kepada orang lain. Tanah-tanah yang tunduk kepada hukum adat dapat juga diberikan eigendom, bila telah dibebaskan terlebih dahulu dari hak adatnya dan diajukan permohonan kepada pemerintah. Menurut pasal 570 KUHPer, eigendom adalah hak untuk dengan bebas mempergunakan suatu benda sepenuhnya dan untuk menguasai seluas-luasnya, asal tidak bertentangan dengan UU atau peraturan-peraturan umum yang ditetapkan oleh instansi (kekuasaan) yang berhak menetapkannya, serta tidak menganggu hak-hak orang lain; semua itu kecuali pencabutan eigendom untuk kepentingan umum dengan pembayaran yang layak menurut peraturan peraturan umum.

2. Hak Opstal Hak opstal adalah hak untuk mempunyai rumah, bangunan, atau tanam-tanaman di atas tanah orang lain. Hak ini diberikan berdasarkan S.1872-124 untuk paling lama 30 tahun, sedangkan luasnya tanah terbatas yaitu paling banyak hanya 10 bauw. Tanah yang dapat diberikan dengan hak opstal hanya tanah negara bebas. Milik tanah perorangan dan desa dapat juga diberikan hak opstal, yaitu setelah memberikan ganti rugi kepada yang melepaskan haknya.

3. Hak Erfpacht Hak erfpacht adalah hak benda yang paling luas yang dapat dibebankan atas benda orang lain. Pasal 720 KUHPer menyebutkan bahwa pemegang erfpacht mempunyai hak untuk mengusahakan dan merasakan hasil benda itu dengan penuh. Hak ini bersifat turun-temurun, dan banyak diminta untuk keperluan pertanian. Di Jawa dan Madura, hak erfpacht diberikan untuk pertanian besar, tempat-tempat kediaman di pedalaman, perkebunan, dan pertanian kecil. Untuk di daerah luar Jawa, erfpacht diberikan hanya untuk pertanian besar, perkebunan, dan pertanian kecil.

4. Hak Sewa Gubernur Jenderal berwenang untuk menyewakan tanah negara bagi kepentingan perkebunan selama 20 tahun. Belakangan, hak sewa ini diganti dengan hak erfpacht. Orang bumi putera diperbolehkan menyewakan tanahnya kepada bukan bumi putera. Perkebunan-perkebunan di Jawa memerlukan tanah-tanah dari rakyat dengan sewa yang murah. Walau kegiatan sewa-menyewa ini kelihatannya bersifat sukarela, dalam prakteknya, perusahaan-perusahaan perkebunan melalui campur tangan pegawai-pegawai pemerintah melakukan paksaan agar rakyat menyerahkan tanah mereka untuk disewa. Dari hak sewa ini kemudian timbullah apa yang dikenal dengan hak-hak konversi di daerah-daerah swapraja.

Sando Sasako

16

Antara swapraja dengan pengusaha pertanian terjalin hubungan tertentu. Swaparaja menyediakan tanah, buruh, dan air. Sebagai imbalannya, pengusaha pertanian membayar penggantian setiap tahun kepada swapraja. Pada mulanya, lama jangka waktu hak konversi ini adalah 50 tahun.

5. Hak Pakai Hak pakai atas tanah negara ini diberikan kepada gereja-gereja atau badan-badan sosial untuk jangka waktu tertentu. Hak pakai diatur pasal 821 dari KUHPer.

6. Hak Pinjam Peminjaman tanah negara diatur oleh S.1940-427. Hak pinjam (sanggan) diberikan untuk keperluan untuk rumah sakit yang mendapat subsidi.

7. Hak Milik Hak ini memberikan kebebasan penuh kepada pemiliknya dalam batas-batas yang diperbolehkan oleh hak persekutuan. Pemiliknya mempunyai segala hak untuk melakukan transaksi atas tanah. Di mana hak persekutuan masih kuat, maka adalah terlarang untuk mengalihkan hak milik kepada orang luar persekutuan. Tetapi di mana hak persekutuan luntur, perpindahan tanah kepada orang luar atau orang asing bagi persekutuan itu, berjalan dengan sendirinya. Corak dan sifat yang lain dari hak milik atas tanah adalah apa yang disebut dengan pekulen. Di berbagai daerah Jawa Tengah, sawah-sawah pekulen diberikan kerena jabatan kepala desa.

8. Hak Memungut Hasil Hak memungut hasil adalah hak yang diperdapat dengan persetujuan kepala persekutuan, untuk mengolah sebidang tanah, untuk satu atau beberapa kali panen. Di samping itu, terdapat juga hak memungut hasil hutan, dengan memberikan tanda tanda pada areal hutan yang dinikmatinya.

9. Hak Pakai Hak pakai adalah hak mengolah tanah dan memungut hasil yang diperoleh dari tanah pertanian orang lain. Hak ini paling sering diketemukan di Minangkabau dan Minahasa di mana tanah pertanian adalah milik bersama keluarga. Biasanya tanah diserahkan kepada keluarga tertentu untuk dikerjakan.

10. Hak gadai dan hak sewa. 3.2.4. Masa Peralihan ke Hukum Agraria Nasional Aturan Peralihan UUD 1945, pasal 2, menegaskan bahwa segala badan negara dan peraturan yang ada masih berlaku, selama belum diadakan yang baru. Termasuk dalam hal ini adalah penegasan masih berlakunya hukum agraria kolonial selama tidak bertentangan dengan UUD 1945 dan ketentuan tersebut belum dicabut, belum diubah, atau belum diganti dengan hukum yang baru. Aturan Peralihan UU 1945 (khususnya pasal 2) memiliki inti yang hampir sama dengan yang disebutkan dalam: 1. pasal 192 dari UUD (Konstitusi) Republik Indonesia Serikat, dan 2. pasal 142 dari UUD Sementara 1950.


17

Beberapa hal pokok selama masa peralihan adalah sebagai berikut:12 1. Menggunakan kebijakan dan tafsir baru.

Salah satu contoh nyata adalah penggantian doktrin domein verklaring (negara merupakan pemilik tanah) dengan doktrin bahwa negara adalah organisasi kekuasaan seluruh rakyat Indonesia yang hanya menguasai tanah.

2. Menghapus hak-hak konversi. UU No.5/1950 menghapus hak-hak konversi tanah raja ke pengusaha asing, termasuk lembaga konversi dan hipotek yang membebaninya. UU No.13/1948 mencabut pemberlakuan Stb.1918 No.20.

3. Penghapusan tanah partikelir. UU No.1/1958 tentang Penghapusan Tanah-tanah Partikelir (dan PP No.18/1958) meniadakan: a. hak-hak pemilik atas tanah partikelir, dengan pembayaran ganti rugi oleh negara. b. hak-hak pertuanan atas tanah partikelir. c. status tanah partikelir. d. semua tanah partikelir menjadi tanah negara. e. semua tanah eigendom yang luasnya lebih dari 10 bau menjadi tanah negara.

4. Perubahan peraturan persewaan tanah rakyat. UU No.6/1952 jo UU Darurat No.6/1951 memasukkan 3 pasal (8a, 8b, 15a) kedalam 2 ketentuan hukum yang mengatur persewaan tanah rakyat di Jawa dan Madura kepada perusahaan perkebunan besar dan orang-orang non-pribumi, yakni: a. Grondhuur Ordonanntie Stb.1918 No.88 untuk daerah pemerintahan langsung. b. Voerstenlands Grondhuurreglement Stb.1918 No.20 untuk (daerah-daerah swapraja)

Surakarta dan Yogyakarta. Ketentuan baru tersebut mengatur beberapa hal berikut: a. Lama persewaan tanah rakyat untuk tanaman tebu dan lainnya dibatasi paling lama 1

tahun atau 1 tahun tanaman, dari ketentuan sebelumnya 21,5 tahun. b. Menteri Pertanian berwenang menentukan lokasi tanah rakyat yang boleh disewa. c. Menteri Dalam Negeri, kemudian Menteri Agraria, berwenang menetapkan harga

sewa tanah sesuai perkembangan harga yang berlaku.

5. Peraturan tambahan untuk mengawasi pemindahan hak atas tanah. a. UU Darurat No.1/1952 menyatakan pemindahan tanah-tanah dan barang-barang tetap

lainnya yang tunduk pada hukum Eropa masih berlaku. b. UU No.24/1954, pasal 1, menyatakan sambil menunggu peraturan lebih lanjut, untuk

sementara setiap serah-pakai lebih dari 1 tahun dan perbuatan-perbuatan yang berwujud (pemindahan hak mengenai tanah dan barang tetap lainnya yang tunduk pada hukum Eropa) hanya dapat dilakukan setelah mendapat izin dari Menteri Kehakiman.

c. Berdasarkan UU No.76/1957, pemberian izin dari Menteri Kehakiman dialihkan ke Menteri Agraria.

d. UU No.28/1956 tentang pengawasan terhadap pemindahan hak-hak atas tanah perkebunan erfpacht, eigendom, dan hak kebendaan lainnya.

e. PP No.21/1959 jo PP No.35/1956 tentang pengawasan terhadap pemindahan hak atas tanah-tanah perkebunan konsesi.

12 Urip Santoso, Hukum Agraria dan Hak-hak atas Tanah, hal.36-43.

Sando Sasako

18

6. Kenaikan canon dan cijn.

UU No.78/1957 mengharuskan peninjauan kembali minimal setiap 5 tahun nilai uang sewa pemakaian tanah (d/h uang wajib tahunan berupa canon dan cijn) yang dibayarkan perkebunan besar. Hukum agraria kolonial memberlakukan canon dan cijn yang nilainya kecil semata hanya sebagai tanda pengakuan pemilikan tanah dengan hak erfpacht atau konsesi. Canon adalah uang wajib tahunan bagi pemegang hak erfpacht. Cijn adalah uang wajib tahunan bagi pemegang hak konsesi yang dimiliki perusahaan perkebunan besar.

7. Larangan dan penyelesaian soal pemakaian tanah tanpa izin. a. UU No.1/1956 jo UU Darurat No.8/1954 mencegah meluasnya pemakaian tanah-

tanah perkebunan besar oleh rakyat tanpa izin pengusahanya dan untuk menyelesaikan masalah pemakaian tanah yang sudah ada.

b. UU No.1/1961 jo UU No.51 Prp Tahun 1960 melarang pemakaian tanah tanpa izin yang berhak atau yang menguasai. Pemakaian tanah tanpa izin yang berhak atau kuasanya adalah perbuatan yang dilarang dan diancam dengan hukuman pidana, tetapi tidak selalu harus dilakukan penuntutan pidana. Penyelesaian masalah dapat dilakukan dengan cara lain seperti relokasi atau pengosongan secara paksa.

8. Peraturan perjanjian bagi hasil (tanah pertanian).

UU No.2/1960 tentang Perjanjian Bagi Hasil mengharuskan pihak-pihak yang membuat perjanjian bagi hasil dibuat secara tertulis demi kemudahan pengawasan dan tindakan yang diperlukan terhadap perjanjian bagi hasil yang merugikan penggarapnya. Perjanjian bagi hasil biasanya dibuat secara lisan berdasarkan kesepakatan pemilik tanah dan penggarap tanah dan diatur menurut hukum adat setempat.

9. Semua hak atas tanah versi hukum barat dan beberapa hak atas tanah versi hukum adat dikonversi menjadi hak milik. a. Hak-hak eigendom, agrarische eigendom, hak milik, hak yasan, andarbent, hak atas

druwe, hak atas druwe desa, pasini, grant sultan, landerijenbezitsrecht, altijddurende erfpacht, hak usaha atas bekas tanah partikelir, dan

b. Hak-hak lainnya sesuai hukum adat. c. Hak-hak gogolan, sanggam, pekulen dan lainnya yang bersifat tetap bisa dikonversi

menjadi hak milik.

10. Peraturan dan tindakan mengenai tanah-tanah perkebunan. Berdasarkan UU No.29/1956, Menteri Agraria dan Menteri Pertanian berwenang menjaga berfungsinya tanah-tanah perkebunan. Atas pertimbangan Menteri Pertanian, Menteri Agraria dapat membatalkan hak erfpacht bila perusahaan perkebunan tidak mengusahakan lahan perkebunan yang dimilikinya dengan memberi ganti rugi atas tanaman dan bangunan di atas tanah tersebut. Berdasarkan UUPA, hak erfpacht untuk perusahaan kebun besar menjadi HGU selama sisa waktu hak erfpacht tersebut, tetapi selama-lamanya 20 tahun. Sementara bagi hak erfpacht untuk pertanian kecil menjadi hapus dan selanjutnya diselesaikan menurut ketentuan-ketentuan yang diadakan oleh Menteri Agraria.


19

11. Beberapa hak atas tanah yang dikonversi menjadi HGU meliputi hak vrucktgebruik, gebruik, grant controleur, bruikleen, ganggan bauntuik, anggaduh, bengkok, lungguh, pituwas, dan hak konsesi.

12. Beberapa hak atas tanah yang dikonversi menjadi HGB meliputi hak eigendom pemerintah asing, hak eigendom badan-badan hukum, dan sebagian hak opstal, dan hak erfpacht.

13. Beberapa hak atas tanah yang dikonversi menjadi Hak Pakai meliputi hak gogolan,

pekulen, dan sanggam yang bersifat tidak tetap.

14. Hak-hak swapraja dan bekas swapraja dihapuskan.

15. Peralihan tugas dan wewenang agraria. a. Sampai tahun 1955, urusan agraria diatur Kementerian Dalam Negeri. b. Keppres No.55/1955 memisahkan urusan agraria ke Kementerian Agraria. c. Keppres No.190/1957 memindahkan Jawatan Pendaftaran Tanah dari Kementerian

Kehakiman ke Kementerian Agraria. d. UU No.7/1958 mengalihkan tugas dan wewenang agraria dari Menteri Dalam Negeri

ke Menteri Agraria serta pejabat-pejabat di daerah. 3.2.5. Hukum Agraria Nasional Menurut sifatnya, hukum agraria nasional terbagi atas hukum agraria privat (perdata) dan hukum agraria administratif. Hukum agraria perdata mencakup keseluruhan ketentuan hukum yang bersumber pada hak perseorangan dan badan hukum yang memperbolehkan, mewajibkan, melarang diperlakukan perbuatan hukum yang berhubungan dengan tanah (objeknya). Termasuk ke dalam perbuatan hukum yang dimaksud adalah jual-beli, hak atas tanah sebagai jaminan utang (hak tanggungan), pewarisan. Hukum agraria administratif mencakup keseluruhan ketentuan hukum yang memberi wewenang kepada pejabat dalam menjalankan praktek hukum negara dan mengambil tindakan terhadap permasalahan agraria yang timbul. Termasuk ke dalam praktek hukum yang dimaksud adalah pendaftaran tanah, pengadaan tanah, pencabutan hak atas tanah. Beberapa peraturan dan ketentuan yang dicabut oleh UUPA No.5/1960: 1. Peraturan tentang Domein Verklaring yang bersifat umum dan khusus:

a. Tersebut dalam pasal 1 Agrarische Besluit Stb.1870 No.118. b. Tersebutnya Algemene Domein Verklaring dalam Stb.1875 No.119a. c. Tersebutnya Domein Verklaring untuk Sumatera dalam pasal 1 Stb.1874 No.94f. d. Tersebutnya Domein Verklaring untuk Karesidenan Manado dalam pasal 1 Stb.1877

No.55. e. Tersebutnya Domein Verklaring untuk residentie zuider en Osterafdeling van Borneo

dalam pasal 1 Stb.1888 No.58. 2. Agrarische Wet Stb.1870 No.55 yang termuat dalam pasal 51 IS Stb.1925 No.447. 3. Koninklijk Besluit (Keputusan Raja) No.29 tertanggal 16 April 1872 (Stb.1872 No.117)

dan peraturan pelaksanaannya. 4. Credietverband yang tersebut dalam Stb.1908 No.542 jo Stb.1937 No.191 dan ketentuan

mengenai hipotek yang tersebut dalam Buku II KUH Perdata Indonesia (khususnya tentang pembebanan hak tanggungan atas tanah beserta benda-benda yang berkaitan dengan tanah).

Sando Sasako

20

5. Buku II KUH Perdata Indonesia khususnya tentang bumi, air, kekayaan alam yang terkandung didalamnya, kecuali ketentuan tentang hipotek yang masih berlaku sampai 36 tahun setelah UUPA diberlakukan.13

3.3. Politik Agraria a 3.3.1. Politik Agraria Kolonial Politik agraria adalah garis besar kebijakan dalam rangka memelihara, mengawetkan, memperuntukkan, mengusahakan, mengambil manfaat, mengurus, dan membagi tanah dan sumber alam lainnya, termasuk hasilnya untuk kepentingan kesejahteraan rakyat dan pemerintah. Politik agraria dapat dilaksanakan melalui penjelmaan dalam sebuah Undang-Undang agraria yang memuat berbagai asas, dasar, dan masalah agraria, dan dilengkapi dengan peraturan pelaksanaannya. Politik agraria kolonial di Indonesia dibuat berdasarkan prinsip dagang, demi mendapatkan hasil bumi atau bahan baku dengan harga yang serendah mungkin, untuk dijual dengan harga yang setinggi-tingginya. Keuntungan dari transaksi ini dinikmati oleh penguasa koloni yang merangkap sebagai pengusaha. Politik agraria kolonial yang diterapkan berdasarkan Agrarische Wet (AW) Stb. 1870 No.55 bermaksud memberikan kesempatan kepada perusahaan-perusahaan pertanian swasta (asing) untuk berkembang di Hindia Belanda (Indonesia) dan melindungi hak-hak rakyat Indonesia atas tanahnya. Tujuan utama AW adalah: 1. adanya kesempatan (kepastian) bagi swasta asing untuk mendapatkan bidang tanah yang

luas dari pemerintah untuk waktu yang cukup lama dengan membayar uang sewa (canon) yang murah.

2. Memungkin orang asing menyewa atau mendapatkan hak pakai atas tanah langsung dari rakyat pribumi (orang Bumi Putera), menurut peraturan yang ditetapkan dalam Ordonansi.

Tujuan sekunder AW adalah sebagai berikut: 1. Pembelian tanah dengan cara apa pun tidak boleh mendesak hak bumi putera. 2. Pemerintah hanya boleh mengambil tanah Bumi Putera apabila diperlukan untuk

kepentingan umum atau untuk tanaman-tanaman yang diharuskan dari pihak atasan dengan memberi ganti rugi.

3. Bumi Putera diberi kesempatan mendapat hak atas tanah yang kuat, yakni hak eigendom bersyarat (agrarische eigendom).

4. Diadakan peraturan sewa-menyewa antara Bumi Putera dengan non-Bumi Putera. Sebagai peraturan pelaksanaan dari AW, Belanda mengeluarkan Agrarische Besluit (AB) Stb.1870 No.118. Inti besluit ini ada pada pasal 1 yang terkenal dengan nama Domein Verklaring (pernyataan kepemilikan). Dengan adanya pernyataan domein/kepemilikan ini, maka hubungan antara negara dan tanah bersifat langsung. Negara sebagai subjek hukum diidentikkan dengan perseorangan. Akibatnya, hubungan antara negara dan tanah bersifat privat rechtelijk, yaitu negara merupakan pemilik tanah. Pernyataan domein ini mendeklarasikan bahwa semua tanah yang ada di seluruh wilayah Hindia Belanda adalah domein (milik) mutlak pemerintah Kerajaan (Hindia) Belanda, karena penduduk Bumi Putera tidak mempunyai hak eigendom. Pernyataan domein verklaring digunakan untuk keperluan:

13 Pasal 29 dari UU No.4/1996 tentang Hak Tanggungan atas Tanah beserta Benda-benda yang berkaitan

dengan Tanah.


21

1. Memberi hak (barat) atas tanah seperti yang diatur dalam BW (KUH Perdata), seperti hak eigendom, hak opstal, hak erfpacht.

2. Memberi hak atas tanah menurut hukum adat. 3. Mempertahankan hak pemerintah (kolonial). Siapa saja yang mengaku mempunyai hak

eigendom harus bisa membuktikannya. Besluit yang menjadi petunjuk pelaksanaan AW berdampak pada ketimpangan (kekacauan) dalam penggunaan dan pemilikan tanah. Hak atas tanah yang dikenal oleh penduduk Bumi Putera adalah hak milik menurut hukum adat dan bersifat tidak mutlak. Sebagai pembeda antara hak negara atas tanah dengan hak rakyat atas tanah, pemerintah kolonial menetapkan dua domein negara, yakni: 1. Vrij Landsdomein, tanah negara yang bebas, yakni di atas tanah tersebut tidak ada hak-hak

penduduk Bumi Putera. 2. Onvrij Landsdomein, tanah negara yang tidak bebas, yakni di atas tanah tersebut sudah ada

hak-hak penduduk Bumi Putera maupun desa. Sebagai bentuk perlindungan hukum terhadap tanah milik Bumi Putera dari pembelian orang-orang Belanda atau bangsa Eropa lainnya, pemerintah kolonial kemudian mengeluarkan kebijakan Grond Vervreemdingsverbod Stb.1875 No.179. Ketentuan (No.179/1875) ini melarang pemindahan hak milik (adat) atas tanah dari orang-orang Indonesia asli kepada orang bukan Indonesia asli. Oleh karena itu, semua perjanjian yang bertujuan untuk memindahkan hak tersebut, baik secara langsung maupun tidak langsung, adalah batal demi hukum. Contoh pelepasan hak atas tanah secara langsung adalah berupa penjualan, penghibahan, pewarisan, penunjukkan tanah kepada orang (legaat), atau penunjukkan dengan surat wasiat. Bila pembeli tanah dilakukan dengan menggunakan perantara (strooman), pelepasan hak menjadi bersifat tidak langsung. Dalam prakteknya, setiap sistem koloni memiliki ciri yang khas, antara lain berupa wujudnya praktek-praktek:14 1. Dominansi.

Golongan penjajah yang minoritas berkuasa atas penduduk yang mayoritas. Dominasi kekuasaan ini ditopang oleh keunggulan militer kaum penjajah dalam menguasai dan memerintah penduduk pribumi.

2. Eksploitasi. Penduduk pribumi diperas tenaga dan hasil produksinya untuk diserahkan kepada pihak penjajah untuk kepentingan dan kemakmuran bangsa dan negara penjajah.

3. Diskriminasi. Pembedaan ras dan etnis antara masyarakat pribumi yang inferior dan terbelakang dengan bangsa penjajah yang superior dan maju.

4. Dependensi. Masyarakat penjajah menciptakan kondisi ketergantungan masyarakat pribumi -dalam hal modal, teknologi, pengetahuan, dan ketrampilan- yang membuat mereka semakin lemah dan miskin.

Sistem kolonialisme tersebut, menurut Soetiknjo, berdampak pada:15

14 Noer Fauzi, Petani dan Penguasa: Dinamika Perjalanan Politik Agraria Indonesia, INSIST, KPA,

Pustaka Pelajar, Yogyakarta, Agustus 1999, hal.20-21; dalam Urip Santoso, Hukum Agraria dan Hak-hak atas Tanah, hal.28.

Sando Sasako

22

1. tidak adanya kesatuan hukum (adanya dualisme hukum); 2. tidak adanya kesamaan dalam status subjek hukum (masyarakat pribumi, masyarakat non-

pribumi, orang barat/Eropa, orang timur asing, orang keturunan asing); 3. tidak adanya tertib hukum (penyalahgunaan hak tidak ditindaklanjuti); 4. tidak adanya keadilan distributif (sebagian kecil orang menguasai tanah yang lebih luas,

sebagian besar orang menguasai tanah yang sangat sempit); 5. tidak adanya keadilan alokatif (sebagian besar lahan di Jawa-Madura-Bali sudah siap

pakai; sebagian besar lahan di luar Jawa-Madura-Bali belum siap pakai). 3.3.2. Politik Agraria Nasional Hukum adat sebagai dasar pembentukan hukum agraria nasional dibuat berdasarkan pertimbangan utama bahwa sebagian besar masyarakat Indonesia tunduk pada hukum adat. Hukum adat yang dijadikan dasar adalah berbagai asar, konsepsi, lembaga, dan sistem hukumnya. Penyederhanaan hukum ini berdampak pada kemudahan pemahaman dan pelaksanaan hukum agraria nasional oleh masyarakat dan untuk masyarakat. Politik agraria nasional, menurut Notonagoro, mempertimbangkan hal-hal berikut:16 1. Faktor formal.

Secara legalistik formal, sampai saat ini Indonesia masih menggunakan beberapa hukum agraria formal, kecuali pada aturan-aturan yang telah ada penggantinya. Hal ini ditegaskan dalam pasal 2 dari Aturan Peralihan di UUD 1945.

2. Faktor material. Mengupayakan adanya kesatuan (unifikasi) hukum yang berlaku secara nasional dan meniadakan dualisme hukum yang diwariskan pemerintahan kolonial. Dualisme hukum terjadi pada hukumnya itu sendiri berikut subjek dan objeknya. Dampaknya adalah selalu terjadi perbedaan aplikasi sistem hukum yang ingin dipakai, termasuk hak dan kewajiban hukum yang menyertai. Dualisme hukum menjadi kompleks ketika terlalu banyaknya delik-delik khusus yang tidak sederhana dan tidak mudah dipahami oleh masyarakat awam serta ketidakadilan penggolongan/pengkastaan di dalam masyarakat. Hukum Agraria Barat: a. memberlakukan KUH Perdata dan AW. b. berlaku bagi orang-orang yang tunduk pada hukum barat. Hukum Agraria Adat: a. memberlakukan hukum adat setempat. b. berlaku bagi orang-orang yang tunduk pada hukum adat.

3. Faktor ideal (tujuan negara). Hukum agraria nasional dibuat dengan tujuan untuk mewujudkan kesejahteraan dan kemakmuran yang sebesar-besarnya bagi seluruh rakyat Indonesia, sesuai amanat pasal 33 ayat 3 dari UUD 1945. Hukum agraria kolonial dibuat dengan tujuan untuk kepentingan, keuntungan, kesejahteraan, dan kemakmuran pemerintah Hindia Belanda, orang-orang dari golongan Belanda, Eropa, Timur Asing.

15 cf. Imam Soetiknjo, “Pelaksanaan Undang-Undang Pokok Agraria dalam rangka Menyukseskan Pelita

V”, Makalah, Universitas 17 Agustus 1945, Surabaya, 1989, hal.2-3; dalam Urip Santoso, Hukum Agraria dan Hak-hak atas Tanah, hal.31-33.

16 Notonagoro, Politik Hukum dan Pembangunan Agraria di Indonesia, Bina Aksara, Jakarta, 1984, hal.1-6.


23

4. Faktor ideologi politik. Hukum agraria nasional membolehkan pemerintah untuk mengadopsi hukum agraria negara lain setelah memfilternya sesuai Pancasila dan UUD 1945.

5. Faktor agraria modern. a. Kepentingan sosial; agar tidak terjadi friksi antara pemilik tanah dan bukan-pemilik

tanah demi kesejahteraan rakyat. b. Kepentingan ekonomi; agar terciptanya kondisi dan hasil produksi yang optimal. c. Masalah etika; agar tidak terjadi pelanggaran etika dan moral demi kesejahteraan

bersama. d. Masalah ideal fundamental; berupa perolehan hak penguasaan tanah tanpa batas dan

jumlah. Beberapa maksud pokok dalam politik agraria nasional:17 1. Menempatkan negara sebagai organisasi kekuasaan seluruh rakyat Indonesia yang hanya

berwenang menguasai sumber daya agraria, dan menegaskan bahwa negara bukan lagi sebagai pemilik sumber daya agraria.

2. Mewujudkan kesatuan dan kesederhaan hukum agraria, yakni kesatuan di bidang hukum, hak atas tanah, hak jaminan atas tanah, dan pendaftaran tanah, serta menempatkan hukum adat sebagai dasar pembentukannya.

3. Mewujudkan jaminan kepastian hukum melalui penyelenggaraan pendaftaran atas bidang-bidang tanah yang ada di seluruh wilayah Indonesia.

4. Mengakhiri penghisapan feodal diiringi dengan usaha pemerataan kemakmuran dan keadilan melalui land reform atas hak-hak pemilikan dan penguasaan atas tanah demi memenuhi kepentingan rakyat Indonesia dengan tidak mengabaikan unsur-unsur bersendi pada hukum agama.

5. Merencanakan persediaan dan peruntukkan bumi, air, dan kekayaan alam yang terkandung didalamnya serta penggunaannya sesuai daya dukung dan kemampuannya.

Pendaftaran tanah di seluruh wilayah Indonesia bersifat rechts cadaster, yakni yang bertujuan memberikan jaminan kepastian hukum terhadap hak-hak atas tanah. Termasuk didalamnya pendaftaran atas tanah-tanah yang tunduk pada hukum adat. Pada masa penjajahan, pendaftaran atas tanah-tanah yang tunduk pada hukum adat bertujuan untuk menetapkan siapa yang berkewajiban membayar pajak atas tanah (fiscaal cadaster). Beberapa prinsip dalam politik agraria nasional: 1. Nasionalisme dalam kesatuan wilayah dan kepentingan bangsa. 2. Penguasaan wilayah oleh negara. 3. Mengakui individualisme WNI dan fungsi-fungsi sosial dari hak penguasaan atas tanah. 4. Kesamaan hukum bagi setiap WNI untuk memiliki hak atas tanah. 5. Tanah pertanian harus dikerjakan sendiri secara aktif dan mencegah cara-cara yang

bersifat pemerasan. 6. Pemakaian wilayah dilakukan secara terencana. Beberapa prinsip dalam hukum adat yang dijadikan sebagai dasar hukum agraria nasional: 1. Alam dan seluruh kekayaan yang ada padanya merupakan ciptaan Tuhan (pasal 1 ayat 2

dari UUPA).

17 cf Muchsin, “Konflik Sumber Daya Agraria dan Upaya Penegakkan Hukumnya”, Makalah, Seminar

Pertanahan Nasional 2002, Pembaruan Agraria, STPN, Yogyakarta, 16 Juli 2002, hal.9.

Sando Sasako

24

2. Hak ulayat (atau hak masyarakat hukum adat) hanya berwenang dan berkewajiban untuk menguasai, menggunakan, dan memelihara kekayaan alam di dalam batas lingkungan wilayah hak ulayat, bukannya hak memiliki (pasal 2 dari UUPA).

3. Hukum adat juga mengakui hak-hak individu atas tanah termasuk kesempatan memiliki hak tersebut (pasal 16 dari UUPA).

4. Hak individu atas tanah memiliki fungsi sosial bahwa didalam hak individu tersebut terdapat hak masyarakat (pasal 6 dari UUPA).

5. Kepentingan hak atas tanah yang sifatnya individual maupun sosial (kemasyarakatan) dilakukan secara gotong royong, dalam artian untuk mencegah konflik batas tanah, persaingan, pemerasan, dan praktek-praktek yang tidak berkeadilan sosial (pasal 12 ayat 1 dari UUPA).

6. Oleh masyarakatnya, kepala adat diberikan hak mengatur, merencanakan, dan memimpin pemanfaatan tanah milik masyarakat adat. Berdasarkan hal itu, kepala adat berhak untuk melimpahkan hak atas tanah kepada individu, seperti hak milik/hak yasan, hak pakai, hak sewa, hak membuka tanah, hak menikmati hasil hutan (UUPA: pasal 2, 4, 16).

7. Diskriminasi hak WNI dan WNA atas tanah dalam penguasaan dan pemanfaatan kekayaan alam. WNI boleh memiliki hak atas tanah, mengolah, dan memetik hasil (tanah) hutan. WNA hanya boleh memetik hasil (tanah) hutan dengan izin kepala adat, tetapi tidak boleh memiliki hak atas tanah (pasal 9 dari UUPA).

3.4. Hak Penguasaan atas Tanah Hak atas tanah adalah hak atas sebagian tertentu permukaan bumi, yang berbatas, berdimensi dua dengan ukuran panjang dan lebar. Hak atas tanah adalah hak yang memberi wewenang kepada pemegang haknya untuk mempergunakan atau mengambil manfaat dari tanah yang dihakinya. Kata ‘mempergunakan’ mengacu pada pengertian mendirikan bangunan; sementara ‘mengambil manfaat’ diartikan sebagai pemanfaatan tanah untuk keperluan pertanian, perikanan, peternakan, perkebunan. Hak penguasaan atas tanah adalah hak yang berisi serangkaian wewenang, kewajiban, atau larangan bagi pemegang haknya untuk berbuat sesuatu mengenai tanah yang dihakinya. Sesuatu yang boleh, wajib, atau dilarang untuk diperbuat, yang merupakan isi hak penguasaan itulah yang menjadi tolok ukur pembeda di antara hak-hak penguasaan atas tanah yang diatur dalam Hukum Tanah. Hak-hak penguasaan atas tanah dalam Hukum Tanah Nasional memiliki hierarki berikut: 1. Hak bangsa Indonesia atas tanah, beraspek publik dan privat. 2. Hak menguasai dari negara atas tanah, beraspek publik. 3. Hak ulayat masyarakat hukum adat, beraspek publik dan privat. 4. Hak-hak individu, beraspek privat, meliputi:

a. Hak-hak atas tanah. b. Wakaf tanah hak milik. c. Hak jaminan atas tanah (tanggungan). d. Hak milik atas satuan rumah susun.

Hak penguasaan atas tanah bisa meliputi hak atas tanah dan bangunan serta tanaman yang ada di atas tanah yang dimaksud. Hubungan hukum demikian disebut berasas perlekatan (accessie). Ketika hubungan hukum mengecualikan hak atas bangunan dan tanaman yang ada di atas tanah, hubungan hukum menjadi berasaskan pemisahan horisontal (horizontale scheiding). Hak penguasaan atas tanah sebagai objek Hukum Tanah memiliki dua bentuk, yakni: 1. Hak penguasaan atas tanah sebagai lembaga hukum.


25

Hak tipe ini belum dihubungkan dengan tanah dan orang atau badan hukum tertentu sebagai subjek atau pemegang haknya. Beberapa ketentuan yang berlaku: a. memberi nama pada hak penguasaan yang bersangkutan. b. menetapkan isi dan waktu penguasaannya, serta mengatur apa saja yang boleh, wajib,

dan dilarang untuk diperbuat oleh pemegang hak. c. mengatur hal-hal mengenai subjeknya, siapa yang boleh menjadi pemegang haknya,

dan syarat-syarat bagi penguasaannya. d. mengatur hal-hal mengenai tanahnya.

2. Hak penguasaan atas tanah sebagai hubungan hukum yang konkret. Hak tipe ini sudah dihubungkan dengan hak tertentu sebagai objeknya dan orang atau badan hukum tertentu sebagai subjek atau pemegang haknya. Beberapa ketentuan yang berlaku: a. mengatur hal-hal mengenai penciptaannya menjadi suatu hubungan yang konkret,

dengan nama atau sebutan hak penguasaan atas tanah tertentu. b. mengatur hal-hal mengenai pembebanannya dengan hak-hak lain. c. mengatur hal-hal mengenai pemindahannya kepada pihak lain. d. mengatur hal-hal mengenai hapusnya. e. mengatur hal-hal mengenai pembuktiannya.

3.4.1. Hak Negara Menguasai Tanah Kewenangan negara di bidang pertanahan merupakan pelimpahan tugas masyarakat bangsa (public) untuk mengatur penguasaan dan memimpin penggunaan tanah bersama yang merupakan kekayaan nasional. Hak menguasai dari negara atas tanah bertujuan untuk mencapai kemakmuran rakyat sebesar-besarnya, termasuk didalamnya dalam bentuk kebahagiaan, kesejahteraan, dan kemerdekaan dalam masyarakat dan negara hukum Indonesia yang merdeka, berdaulat, adil, dan makmur. Dalam pelaksanaannya, hak ini dapat dikuasakan atau dilimpahkan kepada daerah-daerah swatantra (pemerintah daerah) dan masyarakat hukum adat, bila diperlukan dan bila tidak bertentangan dengan kepentingan nasional. Termasuk kedalam subjek pengganti pemerintah pusat adalah badan otorita, perusahaan negara, dan perusahaan daerah. Beberapa hak yang dilimpahkan seperti Hak Pengelolaan (HPL), hak penguasaan atas tanah-tanah tertentu, atau lainnya. 3.4.2. Hak Ulayat (Masyarakat Hukum Adat) atas Tanah Pelaksanaan hak ulayat atau yang sejenis dari masyarakat huum adat, selama masih wujud, harus sesuai dengan kepentingan nasional dan negara berdasarkan kesatuan dan persatuan bangsa serta tidak boleh bertentangan dengan undang-undang dan/atau peraturan yang lebih tinggi (pasal 3 dari UUPA). Termasuk kedalam hak ulayat masyarakat hukum adat adalah serangkaian wewenang dan kewajiban suatu masyarakat hukum adat, yang berhubungan dengan tanah yang terletak di dalam lingkungan wilayahnya. BPN mendefinisikan hak ulayat sebagai kewenangan yang menurut adat dipunyai oleh masyarakat hukum adat tertentu atas wilayah tertentu yang merupakan lingkungan hidup para warganya untuk mengambil manfaat dari sumber daya alam, termasuk tanah dalam wilayah tersebut, bagi kelangsungan hidup dan kehidupannya, yang timbul dari hubungan secara

Sando Sasako

26

lahiriah dan batiniah secara turun temurun dan tidak terputus anatara masyarakat hukum adat tertentu dengan wilayah yang bersangkutan.18 Salah satu lingkup hak ulayat adalah tanah, disebut tanah ulayat. Tanah ulayat didefinisikan sebagai bidang tanah yang diatasnya terdapat hak ulayat dari masyarakat hukum adat tertentu. Hak ulayat dikelola oleh masyarakat hukum adat, yakni sekelompok orang yang terikat oleh tatanan hukum adatnya sebagai warga bersama suatu persekutuan hukum karena kesamaan tempat tinggal atau pun atas dasar keturunan. Hak ulayat masyarakat hukum adat dianggap masih ada ketika beberapa kondisi berikut terpenuhi, antara lain: 1. terdapat sekelompok orang yang masih merasa terikat oleh tatanan hukum adatnya sebagai

warga bersama suatu persekutuan hukum tertentu, yang mengakui dan menerapkan ketentuan-ketentuan persekutuan tersebut dalam kehidupan sehari-hari;

2. terdapat tanah ulayat tertentu yang menjadi lingkungan hidup para warga persekutuan hukum tersebut dan tempatnya mengambil keperluan hidupnya sehari-hari; dan

3. terdapat tatanan hukum adat mengenai pengurusan, penguasaan, dan penggunaan tanah ulayat yang berlaku dan ditaati oleh para warga persekutuan hukum tersebut.

Pengakuan mengenai keberadaan hak ulayat masyarakat hukum adat diberikan berdasarkan penelitian dan penentuan yang dilakukan oleh pemerintah daerah dengan mengikutsertakan para tetua hukum adat, masyarakat hukum adat yang ada di daerah yang bersangkutan, LSM, dan berbagai instansi yang mengelola sumber daya alam. Pengakuan keberadaan dinyatakan dalam peta dasar pendaftaran tanah dengan membubuhkan suatu tanda kartografi, gambaran batas-batasnya bila memungkinkan, serta mencatatnya dalam daftar tanah. 3.4.3. Hak-hak Individu atas Tanah Secara fisik, hak atas tanah adalah hak atas permukaan bumi, yang memiliki batas, dan berdimensi dua, berukuran panjang dan lebar. Hak-hak individu atas tanah adalah hak yang memberi wewenang kepada pemegang haknya (perseorangan, sekelompok orang secara bersama-sama, badan hukum) untuk memakai, dalam arti menguasai, menggunakan, dan/atau mengambil manfaat dari bidang tanah tertentu. Kata ‘menggunakan’ didefinisikan sebagai digunakan untuk kepentingan non-pertanian seperti bangunan. Sementara frase ‘mengambil manfaat’didefinisikan sebagai alat untuk memenuhi berbagai kepentingan seperti pertanian, perikanan, peternakan, dan perkebunan. Hak-hak atas tanah bisa berupa: 1. Hak Milik. 2. Hak Pakai atas Tanah. 3. Hak Guna Usaha (HGU). 4. Hak Guna Bangunan (HGB). 5. Hak Sewa untuk Bangunan. 6. Hak Membuka Tanah. 7. Hak Memungut Hasil Hutan. 8. Hak Gadai Tanah. 9. Hak Usaha Bagi Hasil (Perjanjian Bagi Hasil). 10. Hak Menumpang. 11. Hak Sewa Tanah Pertanian. Hak-hak individu atas tanah bisa berupa:

18 Pasal 1 dari Peraturan Menteri Agraria / Kepala Badan Pertanahan Nasional (Permen Agraria/Kepala

BPN) No.5/1999 tentang Pedoman Penyelesaian Masalah Hak Ulayat Masyarakat Hukum Adat.


27

1. hak atas tanah. 2. wakaf tanah hak milik. 3. hak tanggungan. 4. hak milik atas satuan rumah susun. 3.4.3.1.Wakaf Tanah Hak Milik Beberapa dasar hukum tentang wakaf tanah hak milik meliputi: 1. UUPA, pasal 49, ayat 3. 2. PP No.28/1977 tentang Perwakafan Tanah Milik. 3. Peraturan Menteri Dalam Negeri No.6/1977 tentang Tata Cara Pendaftaran Tanah

mengenai Perwakafan Tanah Milik. Wakaf, menurut PP No.28/1977, didefinisikan sebagai perbuatan hukum seseorang atau badan hukum yang memisahkan sebagian dari harta kekayaannya yang berupa tanah milik dan melembagakannya untuk selama-lamanya untuk kepentingan peribadatan atau keperluan umum lainnya sesuai ajaran agama Islam. Wakaf tanah hak milik didefinisikan sebagai hak penguasaan atas tanah bekas tanah hak milik, yang oleh pemiliknya (seseorang atau badan hukum) dipisahkan dari harta kekayaannya dan melembagakannya untuk selama-lamanya guna kepentingan peribadatan atau keperluan umum lainnya sesuai dengan ajaran agama Islam. 3.4.3.2.Hak Tanggungan Beberapa dasar hukum tentang Hak Tanggungan, antara lain: 1. UUPA (pasal 25, 33, 39, 51) 2. UU No.4/1996 tentang Hak Tanggungan atas Tanah beserta Benda-benda yang berkaitan

dengan Tanah. Hak Tanggungan didefinisikan sebagai hak jaminan yang dibebankan pada hak atas tanah, berikut atau tidak berikut benda-benda lain yang merupakan satu kesatuan dengan tanah itu, untuk keperluan pelunasan utang tertentu, yang memberikan kedudukan dan yang diutamakan pada kreditur-kreditur tertentu dibanding kreditur-kreditur lain. Keistimewaan kreditur tertentu terletak pada kewenangannya untuk menjual lelang bidang tanah yang dijaminkan, seandainya debitur cedera janji untuk melunasi utangnya. Hak tanggungan merupakan satu-satunya hak jaminan atas tanah dalam Hukum Tanah Nasional. Hak Tanggungan dapat dibebankan kepada: 1. Hak Milik, 2. Hak Guna Usaha, 3. Hak Guna Bangunan, 4. Hak Pakai atas Tanah Negara. 3.4.3.3.Hak Milik atas Satuan Rumah Susun Beberapa dasar hukum tentang hak milik atas satuan rumah susun antara lain: 1. UUPA (pasal 4, ayat 1). 2. UU No.16/1985 tentang Rumah Susun. 3. PP No.4/1988 tentang Rumah Susun. Rumah susun didefinisikan sebagai bangunan gedung bertingkat yang dibangun dalam suatu lingkungan, yang terbagi dalam bagian-bagian yang distrukturkan secara fungsional dalam arah horisontal maupun vertikal dan merupakan satuan yang masing-masingnya dapat

Sando Sasako

28

dimiliki dan digunakan secara terpisah, terutama untuk tempat hunian, yang dilengkapi dengan bagian bersama (publik), benda bersama, dan tanah bersama. Sementara satuan rumah susun didefinisikan sebagai rumah susun yang peruntukan utamanya digunakan secara terpisah sebagai tempat hunian, yang mempunyai sarana penghubung ke jalan umum. Satuan rumah susun dapat dimiliki oleh perseorangan atau badan hukum yang memenuhi syarat sebagai pemegang hak atas tanah. Bagi rumah susun yang dibangun di atas tanah berstatus hak milik, HGB, atau Hak Pakai atas Tanah Negara, maka subjek hukum yang dapat memiliki satuan rumah susun adalah perseorangan atau badan hukum yang memenuhi syarat sebagai subjek Hak Milik, HGB, dan Hak Pakai atas Tanah Negara. Hak milik atas satuan rumah susun didefinisikan sebagai hak milik atas satuan yang bersifat perseorangan dan terpisah, meliputi juga hak atas bagian bersama, tanah bersama, dan tanah bersama yang semuanya merupakan satu kesatuan yang tidak terpisahkan dengan satuan yang bersangkutan. Tanah tempat berdirinya rumah susun bisa dimiliki atau dikuasai secara bersama oleh seluruh pemilik satuan rumah susun. Penguasaan atas tanah tersebut bisa berbentuk hak milik, HGB, Hak Pakai atas Tanah Negara, atau Hak Pengelolaan. Satuan rumah susun dapat dialihfungsi menjadi sarana non-hunian. Khusus untuk rumah susun yang dibangun di atas tanah berstatus Hak Pengelolaan, penyelenggara pembangunan rumah susun berkewajiban menyelesaikan status HGB diatas Hak Pengelolaan tersebut sesuai dengan ketentuan dan aturan hukum yang berlaku sebelum menjual satuan rumah susun yang bersangkutan. Dalam rangka memberikan jaminan kepastian hukum atas pemilikan satuan rumah susun, pemerintah menerbitkan tanda bukti hak berupa Sertifikat Hak Milik atas Satuan Rumah Susun. Sertifikat tersebut terdiri dari: 1. Salinan Buku Tanah dan Surat Ukur atas Hak Tanah Bersama menurut PP yang berlaku. 2. Gambar denah tingkat rumah susun bersangkutan yang menunjukkan satuan rumah susun

yang dimiliki. 3. Pertelaan mengenai besarnya bagian hak atas bagian bersama, benda bersama, dan tanah

bersama yang bersangkutan. 3.4.3.4.Hak-hak atas Tanah Hak atas tanah (permukaan bumi) dapat diberikan kepada dan dimiliki oleh orang, baik sendiri ataupun bersama dengan orang lain atau badan hukum privat atau publik. Hak atas tanah bersumber dari hak menguasai dari negara atas tanah. Hak atas tanah bisa bersifat sementara, tetap, atau akan ditetapkan berdasarkan undang-undang. Hak atas tanah bersifat sementara ketika proses kepemilikan berunsur pemerasan, feodal, atau sejenisnya yang bertentangan dengan UUPA. Beberapa bentuk hak atas tanah yang bersifat sementara meliputi: 1. Hak Gadai (gadai tanah). 2. Hak Usaha Bagi Hasil (Perjanjian Bagi Hasil). 3. Hak Menumpang. 4. Hak Sewa Tanah Pertanian. Hak-hak atas tanah bersifat tetap selama UUPA masih berlaku atau belum dicabut dengan undang-undang yang baru. Beberapa bentuk hak atas tanah yang bersifat tetap meliputi: 1. Hak Milik. 2. Hak Guna Usaha. 3. Hak Guna Bangunan. 4. Hak Pakai.


29

5. Hak Sewa untuk Bangunan. 6. Hak Membuka Tanah. 7. Hak Memungut Hasil Hutan. Hak Membuka Tanah dan Hak Memungut Hasil Hutan diberikan sebagai pengejawantahan hak ulayat masyarakat hukum adat dan menyesuaikan dengan sistematika hukum adat. Berdasarkan asal atau sumber, hak atas tanah bisa dibedakan menjadi bersifat primer atau sekunder. Hak atas tanah bersifat primer ketika tanah berasal dari tanah negara. Beberapa bentuk hak atas tanah yang bersifat primer: 1. Hak Milik. 2. Hak Guna Usaha. 3. Hak Guna Bangunan atas Tanah Negara. 4. Hak Pakai atas Tanah Negara. Hak atas tanah bersifat sekunder ketika tanah berasal dari tanah milik pihak lain. Beberapa bentuk hak atas tanah yang bersifat sekunder antara lain: 1. Hak Guna Bangunan atas Tanah Hak Pengelolaan. 2. Hak Guna Bangunan atas Tanah Hak Milik. 3. Hak Pakai atas Tanah Hak Pengelolaan. 4. Hak Pakai atas Tanah Hak Milik. 5. Hak Sewa untuk Bangunan. 6. Hak Gadai (gadai tanah). 7. Hak Usaha Bagi Hasil (Perjanjian Bagi Hasil). 8. Hak Menumpang. 9. Hak Sewa Tanah Pertanian. 3.4.4. Perubahan Kepemilikan Hak atas Tanah Hak milik atas tanah terjadi berdasarkan: 1. Keputusan hukum adat karena adanya pembukaan tanah (hutan) untuk dijadikan lahan

pertanian atau tempat hunian. 2. Keputusan hukum adat karena adanya delta/penumpukan tanah di tepi sungai, danau, laut

membentuk lidah tanah (aanslibbing). 3. Penetapan (BPN dengan mengatasnamakan) pemerintah melalui Surat Keputusan

Pemberian Hak. SKPH ini harus didaftarkan ke Kantor Pertanahan setempat untuk dicatat dalam Buku Tanah dan penerbitan Sertifikat Hak Milik (SHM) atas tanah.

4. Ketentuan perundang-undangan. SHM menjadi tanda bukti hak atas tanah, hak pengelolaan, tanah wakaf, hak milik atas satuan rumah susun, dan hak tanggungan yang masing-masingnya sudah dibukukan dalam buku tanah yang bersangkutan. Kepemilikan hak atas tanah bisa berubah ketika ada proses pewarisan, jual-beli, tukar-menukar, hibah, lelang, atau sebagai bentuk penyertaan modal. Hak milik atas tanah bisa hilang atau hapus ketika ada beberapa yang faktor yang menjadi sebabnya, antara lain: 1. Pencabutan hak, yakni ketika tanah dialokasikan untuk kepentingan umum, termasuk

kepentingan bangsa dan negara serta kepentingan bersama dari rakyat; sementara pemilik hak atas tanah berhak mendapat ganti kerugian yang layak dan menurut cara yang diatur undang-undang (pasal 18 dari UUPA).

2. Penyerahan sukarela oleh pemiliknya. 3. Ditelantarkan. 4. Subjek haknya tidak memenuhi syarat sebagai subjek hak milik atas tanah.

Sando Sasako

30

5. Peralihan hak yang mengakibatkan tanahnya berpindah kepada pihak lain yang tidak memenuhi syarat sebagai subjek hak milik atas tanah.

6. Bencana alam atau bencana buatan manusia seperti perang.


31

4. PROFIL SENGKETA TANAH A 4.1. Konflik Didefinisikan Sengketa -sebagai wujud nyata (manifest) dari konflik-19 mempunyai implikasi dan berpotensi menimbulkan dampak negatif baik bagi pihak yang bersengketa maupun bagi masyarakat sekitar, termasuk lingkungan alam beserta isinya. Beberapa ukuran yang bisa dijadikan indikator dampak sengketa meliputi: 1. waktu, tenaga, pikiran, dan biaya penyelesaian sengketa; 2. produktivitas dan koordinasi kerja individu dan organisasi yang terlibat langsung maupun

tidak langsung; 3. tingkat kepercayaan individu dan organisasi yang terlibat langsung dan tidak langsung; 4. objek sengketa berada dalam keadaan status quo, idle, tidak bisa produktif. Konflik merupakan suatu tingkah laku yang dibedakan dengan emosi-emosi tertentu yang sering dihubungkan dengan adanya pertentangan, misalnya kebencian atau permusuhan. Konflik dapat terjadi pada lingkungan yang paling kecil, yakni individu, berkembang ke taraf kelompok, dan sampai pada lingkup yang luas, yakni masyarakat.20 1. Pada taraf di dalam diri seseorang, konflik menunjuk kepada adanya pertentangan,

ketidakpastian, atau berbagai emosi dan dorongan yang antagonistik di dalam diri seseorang.

2. Pada taraf kelompok, konflik ditimbulkan dari berbagai konflik yang terjadi di dalam diri individu, dari perbedaan pada para anggota kelompok dalam berbagai tujuan, nilai, norma, minat, dan motivasi menjadi anggota kelompok.

3. Pada taraf masyarakat, konflik juga bersumber pada perbedaan di antara berbagai nilai dan norma kelompok dengan berbagai nilai dan norma kelompok yang bersangkutan. Berbagai perbedaan dalam tujuan, nilai, norma, dan minat disebabkan adanya perbedaan pengalaman hidup dan sumber-sumber sosio-ekonomis di dalam suatu kebudayaan tertentu dengan yang ada di dalam kebudayaan-kebudayaan lain.

Berbagai ahli berpendapat bahwa konflik merupakan sesuatu yang tidak dapat dicegah timbulnya. Konflik berpotensi mempunyai kegunaan positif yang fungsional dan konstruktif. Di sisi lain, konflik juga berpotensi mempunyai kegunaan negatif yang disfungsional dan destruktif. Upaya untuk memecahkan konflik selalu timbul selama adanya kehidupan suatu kelompok. Sifat dan intensitas konflik berbeda menurut tahap perkembangan kelompok. Pemecahan konflik bisa terjadi ketika kelompok telah berkembang mencapai suatu titik di mana terdapat kesepakatan yang mendasar dalam kelompok terjadi dengan pasti. Enam cara generik dalam upaya mengatasi konflik, antara lain: 1. Elimination, pengunduran diri salah satu pihak yang terlibat di dalam konflik, yang

diungkapkan dengan: a. Kami mengalah. b. Kami mendongkol. c. Kami ke luar. d. Kami membentuk kelompok kami sendiri.

19 Christopher W. Moore, The Mediation Process: Practical Strategies for Resolving Conflict, Jossey-Bass

Publishers, San Fransisco, 1996, hal.17; dalam Maria S.W. Sumardjono, Nurhasan Ismail, dan Isharyanto, Mediasi Sengketa Tanah, hal.2.

20 Abu Ahmadi, Ilmu Sosial Dasar, cet.4, Rineka Cipta, Jakarta, Mei 2003, hal.280.

Sando Sasako

32

2. Subjugation atau domination, pihak yang memiliki kekuatan terbesar dapat memaksa pihak lain untuk mentaatinya. Cara ini bukanlah solusi yang memuaskan bagi pihak-pihak yang terlibat.

3. Majority rule, suara terbanyak ditentukan melalui voting, guna menentukan keputusan, tanpa mempertimbangkan argumentasi. Pada hakikatnya, majority merupakan salah satu bentuk dari subjugation.

4. Minority consent, kelompok mayoritas yang menang, tetapi kelompok minoritas tidak merasa dikalahkan dan bisa menerima keputusan serta sepakat untuk melakukan kegiatan bersama.

5. Compromise, kedua atau semua sub-kelompok yang terlibat di dalam konflik, berusaha mencari dan mendapatkan jalan tengah (half way).

6. Integration, berbagai pendapat yang bertentangan didiskusikan, dipertimbangkan, dan ditelaah kembali sampai kelompok mencapai suatu keputusan yang memuaskan bagi semua pihak. Integrasi merupakan cara pemecahan konflik yang paling matang.

4.2. Sebab Konflik Konflik terjadi karena adanya perbedaan kepentingan. Kepentingan setiap individu bisa bersifat fisik (biologis) atau non-fisik (sosial, psikologis). Perbedaan fisik dan non-fisik dalam perkembangan setiap individu bermuara pada perbedaan persepsi dan ekspektasi serta upaya pemenuhan kebutuhannya. Maslow mengklasifikasikan kebutuhan manusia atas kebutuhan dasar dan kebutuhan kognitif (ekspresi, rasa, dan estetika). Lima kebutuhan dasar manusia meliputi: 1. Kebutuhan fisiologis dasar: gaji, makanan, pakaian, perumahan. 2. Kebutuhan akan rasa aman: lingkungan kerja yang bebas dari segala bentuk ancaman. 3. Kebutuhan untuk dicintai dan disayangi: kesempatan yang diberikan untuk menjalin

hubungan yang akrab dengan orang lain. 4. Kebutuhan untuk dihargai: pemberian penghargaan, mengakui hasil karya individu. 5. Kebutuhan aktualisasi diri: kesempatan dan kebebasan untuk merealisasikan cita-cita atau

harapan individu. Keyakinan individu sebagai bentuk lain dari persepsi dan ekspektasi merupakan resultante daripada perkembangan sosio-kultural dan situasional serta pengalaman hidupnya. Keyakinan individu bisa berbentuk prasangka pada mulanya yang kemudian melahirkan praktek-praktek diskriminasi. Sisi lain daripada keyakinan individu berupa etnosentrisme, yakni chauvinisme terhadap satu suku tertentu. Perbaikan keyakinan ke arah sikap terbuka dan berlapang dada bisa berjalan dengan baik ketika setiap individu bisa membuka cakrawala berpikir melalui pendidikan, adanya perbaikan kondisi sosial-ekonomi di tingkat masyarakat bawah, serta pengajaran untuk bisa bersikap terbuka dan berlapang-dada ketika ada konflik. Tahapan awal konflik berbentuk disorganisasi, yang bila tidak diselesaikan dengan baik akan menimbulkan disintegrasi. Tahapan disintegrasi dinyatakan dalam bentuk emosi massa yang meluap dan meluas serta menimbulkan konflik sosial yang meruncing dalam bentuk aksi protes, aksi mogok, pemberontakan, dan lainnya. 4.3. Bentuk Umum Konflik Tanah Secara garis besar, permasalahan tanah di Indonesia terbagi dua:21 1. Terkonsentrasinya pemilikan dan penguasaan tanah pada sekelompok kecil masyarakat.

21 Adrian Sutedi, Tinjauan Hukum Pertanahan, Pradnya Paramita, Jakarta, 2009, hal.295.


33

2. Lemahnya jaminan kepastian hukum atas kepemilikan, penguasaan, dan penggunaan tanah.

KPA mengklasifikasikan konflik agraria di Indonesia menjadi 7 macam, yakni:22 1. Perkebunan besar. 2. Hutan dan kawasan konservasi. 3. Taman nasional. 4. Pertambangan. 5. Fasilitas umum. 6. Pembangkit Listrik Tenaga Air. 7. Nelayan dan konflik perkotaan. Dalam bukunya Kebijakan Pertanahan, Sumardjono memetakan permasalahan tanah kedalam 4 kelompok, yakni:23 1. Penggarapan rakyat atas tanah areal kehutanan, perkebunan, dan lainnya. 2. Berhubungan dengan pelanggaran ketentuan tentang land reform. 3. Ekses-ekses dalam penyediaan tanah untuk keperluan pembangunan. 4. Sengketa perdata berkenaan dengan masalah tanah. Dalam bukunya yang lain, Mediasi Sengketa Tanah, Sumardjono et al mengelompokkan berbagai kasus di bidang pertanahan menjadi 5 tipologi, yakni:24 1. Berkenaan dengan penggarapan rakyat atas tanah-tanah perkebunan, kehutanan, dan

lainnya. 2. Berkenaan dengan pelanggaran peraturan land reform. 3. Berkenaan dengan ekses-ekses penyediaan tanah untuk pembangunan. 4. Sengketa perdata berkenaan dengan masalah tanah. 5. Sengketa berkenaan dengan tanah ulayat. Rajagukguk mengklasifikasikan sengketa tanah di Indonesia ke dalam pola-pola berikut:25 1. antara rakyat dan pemerintah tentang ganti-rugi; 2. antara rakyat dan swasta (dukungan pemerintah) tentang ganti-rugi; 3. antara rakyat dan pihak perkebunan serta kehutanan mengenai tanah garapan; 4. antara rakyat dan rakyat tentang masalah kepemilikan, penggarapan, warisan, dan sewa-

menyewa. Menurut objeknya, beberapa bentuk sengketa tanah menurut Sutedi meliputi: 1. Sengketa yang menyangkut tanah perkebunan, yakni berbentuk pendudukan dan

penyerobotan tanah-tanah perkebunan yang telah dilekati dengan HGU, baik yang masih berlaku maupun yang sudah habis masa berlakunya.

2. Sengketa yang berkaitan dengan kawasan hutan, khususnya pemberian Hak Pengusahaan Hutan (HPH) atas kawasan hutan dimana terdapat tanah yang dikuasai oleh masyarakat

22 Usep Setiawan, “Reforma Agraria: Antara Janji Manis versus Ketimpangan, Konflik dan Kelaparan

(Refleksi Konsorsium Pembaruan Agraria atas Kondisi Agraria di Indonesia Sepanjang Tahun 2005 dan Proyeksi Tahun 2006), Bahan Laporan Kondisi Agraria Tahun 2005 dan Proyeksi Tahun 2006,” Dunia Dalam KPA, Edisi Pasca Munas IV, Konsorsium Pembaruan Agraria, Jakarta, 14.04.2006.

23 Maria S.W. Sumardjono, Kebijakan Pertanahan: Antara Regulasi dan Implementasi, ed. 2, cet. 2, Penerbit Buku Kompas, Jakarta, Juni 2009, hal.193.

24 Maria S.W. Sumardjono, Nurhasan Ismail, dan Isharyanto, Mediasi Sengketa Tanah, cet. 2, Penerbit Buku Kompas, Jakarta, April 2008, hal.2.

25 Erman Rajagukguk, “Pemahaman Rakyat tentang Hak atas Tanah”, Prisma, 9 Sept. 1979.

Sando Sasako

34

hukum adat (tanah ulayat) serta yang berkaitan dengan kawasan pertambangan dan kawasan yang diklaim hutan tetapi senyatanya sudah merupakan non-hutan.

3. Sengketa yang berkaitan dengan kawasan pertambangan dan kawasan yang diklaim sebagai hutan, tetapi senyatanya sudah merupakan non-hutan.

4. Sengketa yang berkaitan dengan tumpang tindih atau sengketa batas, tanah bekas hak milik adat (girik) dan tanah bekas hak eigendom.

5. Sengketa yang berkaitan dengan tukar-menukar tanah bengkok desa atau tanah kas desa, sebagai akibat perubahan status tanah bengkok desa menjadi aset pemda.

6. Sengketa yang berkaitan dengan bekas tanah partikelir yang saat ini dikuasai oleh berbagai instansi pemerintah.

7. Sengketa yang berkaitan dengan putusan pengadilan yang tidak dapat diterima dan dijalankan.

4.4. Bentuk Konflik Tanah antara Negara dan Rakyatnya Menurut Bachriadi, ada 6 corak konflik tanah yang terjadi di Indonesia, yang mana semuanya bermuara pada kapitalisme, antara lain:26 1. Penetapan fungsi tanah dan kandungan hasil bumi serta beragam tanaman dan hasil

diatasnya sebagai sumber-sumber yang akan dieksploitasi secara masif. a. Penguasaan tanah adat suku Amungme di Timika, Irian, yang dialihkan ke PT Freeport

Indonesia dalam bentuk hak konsesi untuk mengeksploitasi emas dan tembaga. b. Penguasaan tanah adat suku Dayak Bentian di Kalimantan Timur ke PT Khalod Utama

untuk dijadikan Hutan Tanaman Industri. 2. Pelaksanaan program swasembada beras.

a. Penguasaan tanah secara besar-besaran ke segelintir pihak, di sisi lain, banyak petani yang tidak memiliki tanah, kecuali sebagai penggarap.

b. Keharusan petani menggunakan bibit unggul serta berbagai produk kimia modern lainnya.

3. Pengalihan dan penerbitan HGU serta pembangunan Perusahaan Inti Rakyat (PIR) dan program sejenis seperti Tebu Rakyat Intensifikasi. a. Tanah Jaluran di Sumatera Utara. b. Tanah Jenggawa di Jawa Timur. c. Tanah Badega di Jawa Barat. d. Tanah Bangkuna di Lampung. e. Tanah Paguyaman di Gorontalo. f. Tanah Rindang Allo di Toraja.

4. Penggusuran tanah untuk industri pariwisata, real estate, kawasan industri, pergudangan, pembangunan pabrik. a. Tanah Lomanis di Cilacap, Jawa Tengah, untuk pembangunan pabrik olefin. b. Tanah enam desa di Tuban, Jawa Timur, untuk perluasan pabrik Semen Gresik.

5. Penggusuran dan pengambil-alihan tanah rakyat untuk pembangunan sarana umum. a. Pembangunan Waduk Kedung Ombo. b. Pembangunan Waduk Nipa. c. Pembangunan Pembangkit Listrik Tenaga Bumi (PLTB) di Dieng.

6. Pencabutan hak rakyat atas tanah untuk keperluan pelestarian lingkungan dengan pembuatan taman nasional atau hutan lindung.

Beberapa upaya manipulasi sejenis untuk mendapatkan hak rakyat atas tanah:

26 Bachriadi, Pembangunan, Konflik Pertanahan, dan Resistensi Petani (dalam Tanah dan Pembangunan),

Pustaka Sinar Harapan, Jakarta, 1997, hal.71.


35

1. Mendelegitimasi penguasaan hak rakyat (adat) atas tanah bagi pihak-pihak baik yang sudah maupun yang belum mempunyai bukti kepemilikan (sertifikat) formal. a. Tanah garapan sekitar 30 tahun tanpa sertifikat merupakan sasaran empuk tidak adanya

bukti kepemilikan hak rakyat (adat) atas tanah, melainkan tanah negara. b. Menganulir otentitas sertifikat tanah rakyat (adat) melalui pernyataan ‘aspal’ (asli tapi

palsu) atau ‘aspor’ (asli tapi salah prosedur). 2. Mengagungkan posisi negara.

a. Bersemangat kerakyatan. b. Memakmurkan rakyatnya melalui pengorbanan (tanah) rakyat. c. Sebagai penguasa dan pemilik serta pemberi izin kepemilikan tanah.

i. Menetapkan ganti rugi tanah secara pihak. ii. Pemancangan palang, tanda larangan, pematokan tanah, perataan tanah,

pembuldoseran wilayah proyek. iii. Mengembangkan program bedol desa atau transmigrasi massal bagi penduduk yang

memiliki tanah yang penting untuk keperluan proyek. iv. Mengecilkan permasalahan tanah menjadi beraspek pidana atau perdata saja.

3. Memanipulasi tanda tangan (atau cap jempol) persetujuan rakyat untuk melepas hak atas tanah secara fisik, ideologis, atau berdasarkan tekanan (berbentuk intimidasi, teror, atau kekerasan fisik). a. Calo tanah ‘mendatangi’ penduduk dari rumah ke rumah, guna mendapatkan rendahnya

harga pelepasan hak atas tanah. b. Subjektif dengan mematikan (kriminalisasi) hak-hak perdata individu atau tokoh

masyarakat yang paling keras mempertahankan hak atas tanah mereka i. dengan menstigma sosial dan politik (bagi eks napi, PKI) dan ii. dengan menstigma sebagai pembangkang, pengacau, anti-pembangunan. iii. dengan pencegatan, menangkap, memenjarakan dengan alasan yang dibuat-buat. iv. dengan mengisolasi wilayah proyek. v. dengan menetapkan penghuni lama di wilayah bekas bencana (kebakaran) tidak

diizinkan untuk membangun kembali. vi. dengan mengabaikan hak individu bagi keperluan administrasi kependudukan atau

kepemerintahan lainnya. c. Objektif terhadap wilayah melalui ‘bencana’ buatan alam atau buatan manusia seperti

dijadikan wilayah tempat latihan berperang, banjir, kebakaran (karena kelalaian), atau sejenisnya.27

4.5. Bentuk Konflik Tanah menurut Status Tanah a 4.5.1. Kasus Tanah Eigendom Sekitar 90% sengketa tanah perkotaan berstatus hak eigendom berawal dari pendudukan oleh instansi atau individu berdasarkan rekomendasi P3MB (Panitia Pelaksanaan Penguasaan Milik Belanda).28 Aksi pendudukan dilakukan menyusul pernyataan keadaan Darurat Perang oleh Presiden Soekarno dalam rangka Pembebasan Irian Barat. Tanah obyek P3MB adalah semua tanah milik perorangan Warga Negara Belanda yang tidak terkena UU No.86/1958 tentang Nasionalisasi Perusahaan-Perusahaan Belanda yang

27 N. Fauzi, Penghancuran Populisme dan Pembangunan Kapitalisme, Dinamika Politik Agraria

Indonesia pasca Kolonial (dalam Reformasi Agraria), Lembaga Penerbit Fakultas Ekonomi Universitas Indonesia, Jakarta, 1997, hal.8.

28 PP No.46/2002 tentang Tarif atas Jenis Penerimaan Negara Bukan-Pajak yang berlaku di BPN, Pasal 20: Kepada Penerima hak atas tanah obyek P3MB dan Presidium Kabinet Dwikora Tahun 1965 (Prk.5) sepanjang bukan Instansi Pemerintah, wajib membayar sebesar 25% dari Nilai Perolehan Tanah kepada Pemerintah.

Sando Sasako

36

pemiliknya telah meninggalkan wilayah Indonesia sebagaimana dimaksud dalam UU No.3/Prp/1960. Tanah Obyek Presidium Kabinet Tahun 1965 (Prk 5) adalah semua tanah kepunyaan Badan-badan Hukum Belanda yang direksi/pengurusnya sudah meninggalkan Indonesia dan menurut kenyataannya tidak lagi menyelenggarakan ketatalaksanaan dan usahanya dinyatakan jatuh kepada Negara dan dikuasai Pemerintah RI sebagaimana dimaksud dalam Peraturan Presidium Kabinet Dwikora RI No.5/Prk/1965. UUPA membolehkan WNI mengkonversikan tanah eigendom menjadi hak milik sampai 24 September 1980, kecuali WNA atau WNI dengan dua kewarganegaraan. Banyak WNA yang melepas pengkonversian hak eigendom-nya menjadi hak pakai. Tanah eigendom yang terlantar tersebut ditempati oleh rakyat setempat. Berdasarkan pasal 33 UUD 1945 (dan domein verklaring yang masih diterapkan di Indonesia), tanah ex-eigendom tersebut menjadi tanah (milik) negara. Pokok permasalahan yang mencuat adalah, siapa yang berhak menjadi pemilik tanah ex-eigendom tersebut: 1. Apakah pemerintah daerah sebagai (ahli waris atau) bentuk jelmaan peralihan kepemilikan

tanah milik pemerintah kolonial Belanda yang memiliki hak eigendom, atau 2. Rakyat atau ahli waris tanah yang meminta kembali tanah yang ‘pernah direbut’ oleh

pemerintah kolonial Belanda, atau 3. Rakyat atau ahli waris tanah yang mendapat ganti rugi yang layak atas tanah yang ‘pernah

direbut’ oleh pemerintah kolonial Belanda, atau 4. Rakyat setempat yang memakai tanah yang ditelantarkan pemegang hak eigendom

tersebut tetapi tidak mengalihkan hak kepemilikannya dari negara (atau pewaris pemilik tanah sebelum dikuasai Belanda); di sisi lain, individu tersebut telah ‘melepaskan’ haknya terlebih dahulu.

4.5.2. Kasus Tanah Erfpacht UUPA mengkonversi (hak atas) tanah erfpacht menjadi HGU yang kadaluwarsa pada tanggal 24 September 1980, yakni 20 tahun setelah UUPA berlaku. Berdasarkan pasal 33 UUD 1945 (dan domein verklaring yang masih diterapkan di Indonesia), tanah ex-HGU tersebut menjadi tanah (milik) negara. Pokok permasalahan yang mencuat adalah, siapa yang berhak menjadi pemilik tanah ex-HGU (erfpacht) tersebut: 1. Apakah PTPN sebagai (ahli waris atau) bentuk jelmaan nasionalisasi perusahaan-

perusahaan Belanda yang memiliki hak erfpacht, atau 2. Rakyat atau ahli waris tanah yang meminta kembali tanah yang ‘pernah direbut’ oleh

pemerintah kolonial Belanda, atau 3. Rakyat atau ahli waris tanah yang mendapat ganti rugi yang layak atas tanah yang ‘pernah

direbut’ oleh pemerintah kolonial Belanda, atau 4. Individu yang memakai tanah yang ditelantarkan pemegang hak erfpacht tersebut tetapi

tidak mengalihkan hak kepemilikannya atau HGU-nya dari negara (atau pewaris pemilik tanah sebelum dikuasai Belanda); di sisi lain, individu tersebut telah ‘melepaskan’ haknya terlebih dahulu.

4.5.3. Kasus Tanah PJKA Permen Agraria No.9/1965 mengkonversi hak tanah (dalam penguasaan) PJKA menjadi Hak Pengelolaan. Pengakuan Hak Pengelolaan diberikan dalam bentuk Sertifikat Hak Pengelolaan setelah Hak Pengelolaan didaftarkan (sesuai Permen Agraria No.1/1966). Tanah PJKA menjadi bermasalah ketika semua tanah PJKA belum terdaftar dan ingin dikelola oleh pihak ketiga (PT Podholanggeng) dalam rangka Kerja Sama Operasional (KSO) dengan PJKA.


37

Secara de facto, beberapa bidang tanah telah diberikan kepada para pegawai untuk ditempati. Secara yuridis, tanah tersebut masih merupakan tanah negara, yang mana semua subjek hukum memiliki hak yang sama untuk menempati tanah tersebut dan mendapat pengakuan hak milik atau HGB sesuai aturan (proses permohonan hak atas tanah) yang berlaku. 4.5.4. Kasus Tanah Yasan Status tanah yasan merupakan tanah hak yang tunduk pada hukum adat. Tanah tersebut merupakan bagian dari hak ulayat masyarakat setempat. Dengan demikian hak yasan tersebut merupakan bagian tak terpisahkan dari hak ulayat. Keberadaan hak ulayat sepenuhnya didasarkan pada pengakuan baik dari masyarakat yang bersangkutan maupun dari masyarakat yang ada di sekitarnya. Dengan kata lain, keberadaan hak ulayat tersebut tidak pernah didaftarkan secara formal, sehingga secara yuridis tidak dapat dibuktikan adanya sertifikat hak ulayat. Tidak adanya bukti semacam ini menimbulkan kasus-kasus yang didasarkan pada klaim-klaim oleh pihak lain atas tanah yasan tersebut (kasus perhutani, kasus kodam/seruni).

Sando Sasako

38


39

5. TINJAUAN SENGKETA TANAH a 5.1. Tinjauan Sengketa Tanah: Perspektif Latar Belakang Budaya Pada mulanya, penduduk berkumpul di suatu wilayah karena statusnya sebagai makhluk sosial. Setiap individu memiliki kelebihan dan kekurangannya masing-masing. Kebutuhannya diharapkan bisa dipenuhi dari individu yang lain. Proses yang berlangsung selama ribuan tahun kemudian menjelma dengan istilah urbanisasi. Urbanisasi menyebabkan terjadinya konsentrasi penduduk dan peningkatan kepadatan penduduk di suatu wilayah, perkotaan khususnya. Dalam prosesnya, dari sekumpulan orang tersebut kemudian terlahirlah kelas-kelas dalam masyarakat seperti kelas pelopor, penguasa, pemimpin, dan lainnya. Terbentuknya pemimpin dikarenakan ada sekelompok masyarakat yang bersedia mengikuti orang yang dijadikan pemimpin. Di kelas masyarakat yang lain, ada yang menjadi pelopor dan pengikut, ada yang aktif dan ada yang pasif. Bagi sebagian masyarakat yang dituakan, yang dijadikan pemimpin, mereka mendapatkan beberapa penghormatan. Penghormatan fisik berupa pemberian upeti dari kelompok masyarakat yang dipimpinnya. Penghormatan non-fisik berbentuk pemberian akuan bahwa segala sesuatu yang berada di bawah kepemimpinannya merupakan milik pemimpin, termasuk didalamnya pengakuan bahwa tanah merupakan milik pemimpin. Pemimpin di beberapa wilayah dinobatkan sebagai kepala suku, raja, dan/atau Daulat Tuanku. Sementara itu, masyarakat yang aktif mencari sumber kehidupan dan penghidupan kemudian berkelompok membentuk suatu kaum membuka lahan. Masyarakat yang pasif dan/atau belakangan tidak mau membuka lahan untuk diri mereka, melainkan sebagai masyarakat pemakai lahan. Dari sini tercipta hubungan patron-client, tuan (pemilik) tanah dan pemakai tanah. Kebutuhan terhadap tanah semakin berkembang seiring pertambahan jumlah penduduk dan peningkatan aktivitas ekonomi. Penduduk membutuhkan tanah sebagai sumber penghidupan dan tempat untuk kehidupannya. Penduduk di kelas lain, masyarakat kapitalis, membutuhkan tanah sebagai sarana investasinya. Beberapa kelas atau kelompok masyarakat yang memiliki keterbatasan tidak bisa berharap lain untuk mendapatkan sebidang lahan kecuali dari pemerintah yang melaksanakan program transmigrasi atau lainnya. Atas nama pembangunan, pemerintah mengalokasikan tanah untuk berbagai macam program seperti transmigrasi, irigasi, swasembada pangan, prasarana umum, perumahan, atau lainnya. Banyak pengalokasian tanah yang dilakukan pemerintah sejalan dengan terjadinya alih fungsi lahan pertanian yang produktif ke program-program pembangunan yang konsumtif seperti perumahan (mewah), lapangan golf, jalan tol, dan lainnya. Tidak jarang, lahan yang direalokasikan oleh pemerintah merupakan lahan milik masyarakat suku yang tinggal dekat lahan tersebut. Lahan yang direalokasikan oleh pemerintah biasanya berbentuk tanah ulayat, hutan suku, hutan daerah, hutan pemerintah daerah (swapraja), dan lainnya, yang mana semua jenis (status hukum) tanah ini tidak bersertifikat. Pasal 2 dari UU No.5/1967 tentang Kehutanan meniadakan status (hukum) tanah yang hidup dan berkembang di tengah masyarakat. Pasal 2 tersebut membagi status lahan hutan menjadi Hutan Negara dan Hutan Milik. Hutan Milik adalah yang tumbuh atau ditanam diatas tanah yang diberikan kepada Daerah Swatantra dengan Hak Pakai atau Hak Pengelolaan mempunyai status sebagai Hutan Negara. Hutan Negara didefinisikan sebagai hutan yang tumbuh diatas tanah yang bukan hak milik. Prinsip (domein verklaring) warisan penjajah Belanda ini masih digunakan sampai saat ini.

Sando Sasako

40

Dasar hukum yang digunakan pemerintah merealokasikan tanah adalah undang-undang khusus yang sifatnya lex specialis derogat lex generalis (aturan hukum khusus yang mengesampingkan aturan hukum umum). Beberapa aturan khusus yang menonjol meliputi: 1. UU Pokok Pertambangan (UU No.11/1967). 2. UU Pokok Transmigrasi. 3. UU Pokok Irigasi. 4. UU Pokok Kehutanan (UU No.5/1967). UU No.11/1967 juga mengebiri hak tanah masyarakat adat dengan ketentuan mewajibkan pemilik tanah memberi izin kepada pemegang kuasa pertambangan melalui musyawarah untuk mufakat. Di sisi lain, Departemen Kehutanan bisa memaksa pindah penghuni hutan selama puluhan tahun begitu status hutan berubah menjadi hutan lindung. UU Pokok Agraria (UU No.5/1960) yang bersifat umum tidak berlaku di kawasan hutan. Kawasan hutan memiliki yurisdiksi tersendiri dan diatur secara khusus dalam UU No.5/1967. UUPA yang berbasis hukum adat dan bersemangat nasionalisme serta sosialisme harus mengalah dengan nilai-nilai kapitalisme. Berbagai aturan khusus tersebut menisbikan berbagai macam definisi dan konsep serta fungsi tentang pembentukan negara, termasuk didalamnya teori perjanjian masyarakat. Bahwa negara dibentuk pada hakikatnya adalah untuk melindungi kepentingan rakyatnya. Sebelum adanya negara dan pemerintahan, tanah pada hakikatnya merupakan milik seluruh rakyat anggota berbagai persekutuan. Ada semacam aturan di tengah masyarakat bahwa bagi siapa yang mampu mengerjakannya, maka tanah tersebut menjadi miliknya. Perasaan hukum semacam ini hidup terus dari dahulu hingga sekarang. Tanah menjadi hak dan kepentingan bagi setiap pihak yang menggarapnya. Pandangan ini berlaku di seluruh dunia. Sipadan-Ligitan bisa menjadi contoh kasus terbaru. Tanah ulayat tidak hanya berwujud tanah yang dijadikan perkampungan, sawah, ladang, kebun, melainkan juga meliputi hutan-belukar, padang ilalang, rawa-rawa, sungai-sungai, dan laut di sekitarnya. Anggota persekutuan yang ingin membuka tanah untuk dijadikan ladang atau persawahan harus meminta izin dahulu kepada kepala persekutuannya. Bilamana tanah yang akan dibuka itu belum pernah dibuka oleh orang lain dan kepala persekutuan tidak berkeberatan, pemohon setelah membayar sejumlah uang untuk keperluan kas persekutuan, sang anggota diizinkan membuka tanah yang dimaksud. Kepala persekutuan dapat menyatakan keberatannya ketika tanah yang hendak dibuka tersebut diperuntukkan bagi keperluan umum seperti pekuburan umum, padang ternak bersama, pekarangan mesjid atau sekolah, atau hutan larangan. Bilamana tanah dikerjakan terus-menerus dan diolah sedemikian rupa, dengan mempergunakan tenaga dan modal sehingga nilai tanah meningkat, maka hubungan penggarap dengan tanah berubah menjadi hubungan kepemilikan. Terciptalah hak milik atas tanah menurut hukum adat. Di pedesaan, proses terjadinya hak milik sebagaimana dianut oleh hukum adat tersebut masih terjadi. Penggarap tanah yang demikian merasa telah menggarap tanahnya sendiri, terutama bila telah dilakukan secara turun-temurun. Tanah yang telah menjadi hak milik tersebut dapat diwariskan, dijual, digadaikan, atau dipindahtangankan kepada orang lain, dengan syarat penerima hak milik adalah juga anggota persekutuan yang bersangkutan. Orang diluar persekutuan dilarang mempunyai hak milik atas tanah, melainkan hak memungut hasil tanah. Jika tanah ditelantarkan dalam waktu yang cukup lama, maka tanah akan kembali lagi kepada kekuasaan persekutuan dan setiap anggota berhak membukanya kembali dengan memberikan hak prioritas kepada bekas pemilik atau penggarap. Batasan lama bervariasi menurut tempat berlakunya (yurisdiksi) hukum adat dan jenis lahan yang ditelantarkan.


41

Selain hak milik, hukum adat mengenal pula hak-hak individual lainnya atas tanah seperti hak keutamaan, hak memungut hasil, hak pakai, hak gadai, dan hak sewa. Di beberapa daerah, hak ulayat tetap kuat sampai saat ini, melainkan khususnya di pulau Jawa. Hak ulayat persekutuan telah menyusut, bahkan musnah. Beberapa sebab mencakup semakin terbatasnya tanah yang dapat diusahakan, tekanan dari pemerintah pusat, pajak dan/atau sewa tanah dari raja, dan/atau pembagian tanah raja. Sebab utama adalah ketika (masyarakat persekutuan) desa tidak lagi berwenang terhadap tanah, tidak ada lagi halangan bagi seseorang untuk memiliki tanah dan mengalihkannya kepada pihak lain, seperti yang terjadi pengalihan tanah secara besar-besaran di Kedu. Hak ulayat persekutuan (beschikkingsrecht) kepada desa berubah menjadi saksi dan/atau administratur segala urusan perjanjian mengenai tanah.29

29 Erman Rajagukguk, “Pemahaman Rakyat tentang Hak atas Tanah”.

Sando Sasako

42


43

5.2. Tinjauan Sengketa Tanah: Perspektif Substansi Hukum Sebagai lanjutan dari kajian empiris terhadap hukum, studi hukum kritis menggugat teori, doktrin, atau asas-asas hukum seperti netralitas hukum, otonomi hukum, dan pemisahan hukum dengan politik. Keberadaannya di wilayah yurisprudensi membuat studi hukum kritis mentransformasikan alur berpikir normologik ke nomologik.30 Dalam kenyataannya, hukum tidak dapat dipisahkan dari politik; dan hukum tidak tercipta dalam suatu ruang hampa yang bebas nilai. Berbagai proses hukum yang terjadi bekerja dalam realitas yang tidak netral dan sarat dengan nilai-nilai subjektif. Proses hukum yang terjadi tidak berjalan sesuai dengan konstruksi teori. Hukum lahir melalui pertempuran politik yang cenderung memihak dan subjektif untuk golongan tertentu. Muara dari pernyataan ini adalah “hukum itu cacat sejak dilahirkan”. Beberapa bentuk cacat (produk) hukum: 1. Semangat produk hukum yang (sebagai contoh menindas dan mengeksploitasi serta) tidak

sesuai dengan berbagai indikator seperti ideologi dan hal-hal prinsipil lainnya. 2. Landasan konstitusional yang tidak sempurna. 3. Cacat konstitusional (sebagai contoh karena membatasi hak dan kebebasan). 4. Cacat asas legalitas dalam hal wewenang, prosedur, dan substansi.31 5. Memuat kontradiksi internal yang mendasar. 6. Pengertian dari beberapa ketentuan tidak jelas. 7. Belum adanya peraturan pelaksanaan. 8. Beberapa peraturan pelaksanaan dijalankan tidak sesuai isi dan jiwa UUPA. Khusus untuk hukum agraria di Indonesia, cacat hukum yang paling dasar meliputi:32 1. Reproduksi substansi hukum agraria kolonial warisan Belanda ke dalam hukum agraria

nasional sampai saat ini. Substansi hukum yang direproduksi adalah prinsip domein verklaring dengan nama Hak Menguasai Negara (HMN) dalam UUPA.

2. UUPA mewarisi rezim property rights hukum barat. Pasal 16 membagi jenis hak ke dalam berbagai UU sektoral dan juga diterapkan di wilayah-wilayah tradisional yang tidak mengenal rezim hak tersebut.

Sejumlah studi empiris memperlihatkan adanya perbedaan yang sangat nyata antara hak kategoris dan hak konkret. Hak kategoris didefinisikan sebagai konsep hukum yang membentuk hubungan umum hak antara kategori individu atau kelompok dengan kategori sumber daya. Hak kategoris mencakup berbagai aturan dan prinsip umum yang diungkapkan dalam istilah-istilah umum dimana tanah dan air secara mudah diperoleh, dipindahkan, ataupun dialihkan. Beberapa contoh kategori kepemilikan meliputi HPH (hak penguasaan hutan), HGU (hak guna usaha), hak pengelolaan, hak pakai. Pada hak konkret, hubungan hak dibentuk antara orang atau kelompok konkret dengan sumber daya konkret, dimana kriteria hukum (dari kategori) hadir dalam hubungan sosial yang konkret. Dalam konteks ini, hak privat yang diagung-agungkan dan ditulis ulang dalam UUPA seringkali tidak kompatibel dengan kondisi empiris dalam hubungan hak di Indonesia. Masyarakat Kayan, Limbai, dan Punan, sebagai contoh, tidak begitu tegas membedakan kawasan milik perorangan dengan hak orang lain untuk memanfaatkan sumber daya di suatu

30 Nomologik didefinisikan sebagai studi dan penemuan hukum-hukum fisik dan logis umum. Adi Sulistiyono, Ilmu Hukum, Universitas Sebelas Maret, Surakarta, 16.10.2009.

31 Siti Kotijah, Penyalagunaan Wewenang dan Cacat Prosedur, Fakultas Hukum Universitas Mulawarman, Samarinda, 27.11.2008.

32 Bernadus Steni, Transplantasi Hukum, Posisi Hukum Lokal, dan Persoalan Agraria, 14.05.2008.

Sando Sasako

44

kawasan. Prinsip penguasaan lahan hutan berdasarkan siapa yang membuka hutan pertama kali. Tetapi, orang luar, dalam arti sesama rumah panjang, desa/dusun atau sesuku, boleh memakai asalkan minta ijin terlebih dahulu. Reproduksi, adopsi, transplantasi atau berbagai istilah sejenis lainnya terhadap hukum agraria kolonial (dalam bentuk konsep, asas, dan isi) berdampak sistemik pada jurang ketimpangan yang lebar dan dalam antara apa yang tertera dalam teks hukum (legalistik formal) dengan implementasi dan kenyataannya di lapangan. Praktek-praktek adopsi demikian sering dilakukan tanpa melalui filter dan proses refleksi yang mendalam terhadap realitas sosial. Beberapa pasal hukum warisan kolonial dipertahankan secara ketat. Hal ini berdampak pada kontekstualisasi hukum dan klaim pemakaian basis hukum yang berbeda. Kontekstualisasi hukum seringkali berbeda antara negara tempat bersemainya (berbagai pemikiran, asas, dan rumusan hukum) dengan tempat penggunaannya. Konsep hukum barat tidak asimetris dalam konteks aplikasinya di Indonesia, termasuk didalamnya gagasan, pengetahuan, dan sejarah yang membingkainya. Manipulasi rezim properti barat yang berbasis akumulasi modal sering menimbulkan konflik lapangan yang meminta korban, dalam hal ini hak-hak masyarakat (adat) lokal yang bernaung di bawah kekuatan hukum (adat) lokal. Pemerintah atas nama negara dan dengan berbasis hak menguasai negara, secara sepihak seringkali mengeluarkan izin kawasan kepada pihak ketiga, walau kawasan tersebut sudah digarap, dihuni, dan dimiliki oleh masyarakat (adat) lokal. Hukum (barat) yang modern percaya bahwa kekuatan rasio berlaku universal dan menjadi alat utama penemuan kebenaran yang sifatnya universal. Keyakinan ini menolak pandangan hukum alam bahwa kebenaran juga dapat dicapai melalui universalitas nilai tertentu, termasuk pilihan moral. Kodifikasi hukum Perancis yang dilakukan Napoleon sangat mendasarkan diri pada substansi dan esensi dari kaidah-kaidah sosial yang secara de facto berlaku dan diyakini masyarakat. Hukum Perancis memberi tempat istimewa bagi pluralisme sosial yang wujud. Hukum negara tidak menjadi batu sandungan bagi tertib hukum lokal dan sebaliknya, hukum lokal mendukung dan menjadi isi dari hukum negara. Savigny berpendapat bahwa: 1. Hukum itu tidak dibuat, melainkan ada dan tumbuh bersama rakyat, masyarakat, bangsa. 2. Pertumbuhan hukum pada hakekatnya merupakan proses yang tidak disadari tetapi bersifat

organik. Oleh karena itu, peraturan perundang-undangan tidak lebih penting dibandingkan dengan kebiasaan.

3. Hukum yang mulai tumbuh dari yang diyakini masyarakat primitif sampai ke arah hukum yang lebih kompleks dalam peradaban modern, memaksa kesadaran hukum masyarakat harus diwakili oleh sarjana hukum yang memahami rumusan dan prinsip hukum secara lebih teknis.

4. Hukum tidak bersifat universal. Setiap masyarakat memiliki dan mengembangkan sendiri kebiasaan hukumnya, seperti halnya bahasa, tingkah laku, dan konstitusinya. Jiwa bangsa (volkgeist) menjelmakan dirinya pada hukum rakyat.

Pluralisme hukum yang ada di masyarakat bisa saling mendukung, melengkapi, mengabaikan atau mengacaukan satu dengan yang lain. Sehingga, hukum yang efektif dan nyata dalam masyarakat adalah hasil dari proses kompetisi, interaksi, negosiasi dan isolasi yang bersifat kompleks dan tidak dapat diprediksi. Pluralisme masyarakat penuh dengan berbagai sifat seperti paternalistis, feodalisme, primordialisme kesukubangsaan, keistimewaan historis-genealogis, dan lainnya. Proses interaksi dan perubahan sosial yang wujud dalam hukum yang plural bisa berjalan tanpa harus didominasi dan dipreteli dengan berbagai syarat yang ditetapkan secara semena-mena oleh hukum negara. Berbagai upaya untuk memperkuat dan meneguhkan kembali


45

berbagai hukum (adat) lokal perlu didukung legitimasinya demi merebut kembali hak-hak adat yang dirampas oleh hukum negara di masa lalu. Secara tertulis, pemerintah kolonial Belanda mengakui pluralisme (struktur pemerintahan yang berbasis kelembagaan lokal). Dalam praktek dan kenyataannya, Belanda membuat hak-hak baru yang mendelegitimasi hukum adat lokal melalui sertifikasi tanah sebagai bukti formal kepemilikan tanah. Pengakuan atas struktur dan hukum adat dinyatakan dalam: 1. S-1906 No.83, melalui IGO (Inlandshe Gemeente Ordonantie), pemerintah kolonial

Belanda mengakui Pemerintahan Desa di Jawa dan Madura, dan 2. S-1938 No.490, melalui IGOB (Inlandshe Gemeente Ordonantie Biutengewsten),

pemerintah kolonial Belanda mengakui struktur pemerintahan adat di 10 wilayah di luar Jawa-Madura.

Pengakuan atas struktur dan hukum adat menjadi strategi upaya preservasi agar masyarakat adat tidak memiliki peluang dan kesempatan untuk mengklaim hak-hak yang setara. Di atas tanah-tanah masyarakat adat, hukum barat secara bebas diterapkan karena kawasan-kawasan tersebut sudah sejak dini ditetapkan sebagai kawasan negara (domein verklaring) berdasarkan AW-1870, AB-1870, dan Bosch Ordonantie-1920 (Peraturan Pelaksana tentang Kehutanan). Berbagai ketentuan ini merupakan unifikasi hukum yang sifatnya memaksakan penggunaan hukum nasional yang satu dan sama dari Sabang sampai Merauke. Hal ini tetap dilakukan pemerintah Indonesia sejak merdeka. Pemerintah seakan menutup diri untuk berdialog dengan berbagai hukum adat dalam hal penentuan batas, syarat, dan berbagai bentuk lainnya. Pengakuan atas struktur dan hukum adat juga dilakukan pemerintah Indonesia melalui pernyataan bahwa UUPA dibuat berdasarkan hukum adat. Hukum adat tersebut bersumber kepada kesadaran hukum rakyat. Akan tetapi, hukum adat yang dimaksud adalah hukum adat yang telah di-saneer (difilter), yakni:33 1. Tidak bertentangan dengan kepentingan nasional dan negara yang mengutamakan

persatuan dan kesatuan bangsa. 2. Sesuai dengan sosialisme Indonesia. 3. Sesuai dengan peraturan-peraturan UUPA. 4. Sesuai dengan peraturan perundang-undangan lainnya. 5. Sesuai dengan unsur-unsur yang bersandar pada hukum agama. 6. Di sisi lain, UUPA secara tegas menolak unsur-unsur hukum adat dalam proses terjadinya

hak milik, yakni sampai terbentuknya ketentuan pelaksanaannya. UUPA mendefinisikan 3 kewenangan pokok negara (domein verklaring ala UUPA): 1. Mengatur dan menyelenggarakan peruntukan, penggunaan, persediaan, dan pemeliharaan

sumber-sumber agraria. 2. Menentukan dan mengatur hubungan-hubungan hukum antara orang-orang dan bumi, air,

dan ruang angkasa. 3. Menentukan dan mengatur hubungan-hubungan hukum antara orang-orang dan perbuatan-

perbuatan hukum mengenai bumi, air, dan ruang angkasa. Dalam pelaksanaannya di sektor kehutanan, misalnya, Menteri Kehutanan atas nama negara dan pemerintah berdasarkan UU Kehutanan memiliki kewenangan berikut: 1. mengatur dan mengurus segala sesuatu yang berkaitan dengan hutan, kawasan hutan, dan

hasil hutan;


Sando Sasako

46

2. menetapkan status wilayah tertentu sebagai kawasan hutan atau kawasan hutan sebagai bukan kawasan hutan; dan

3. mengatur dan menetapkan hubungan-hubungan hukum antara orang dengan hutan, serta mengatur perbuatan-perbuatan hukum mengenai kehutanan.

Prinsip serupa terjadi untuk sektor ekonomi yang lain seperti perkebunan dan sumber daya air. Ketiga undang-undang sektoral tersebut mewajibkan adanya pengakuan hukum sebagai basis legal bagi masyarakat untuk mendapatkan akses terhadap agraria dan sumber daya alam lainnya. Pengakuan hukum melalui sertifikasi dan/atau perizinan diberikan setelah proses standarisasi dan keseragaman prosedur hukum dalam kepastian ukuran, tahapan, dan standar hukum. Tahapan sertifikasi menjelma menjadi bersifat birokratis, tidak ramah, dan berbiaya tinggi. Untuk mendapatkan hak hasil hutan, masyarakat (hukum) adat harus mendapatkan izin dari: 1. Pemerintah provinsi melalui sertifikat pengakuan. 2. Menteri kehutanan melalui sertifikat areal hutan adat. 3. Menteri/Gubernur/Bupati/Walikota melalui ijin pemanfaatan hasil hutan. Permasalahan atas dasar hukum mana yang akan dipakai semakin aktual dan mencuat ketika terjadi sengketa tanah. Ketika itu terjadi, reaksi pragmatis yang pertama didengungkan adalah tuntutan keberadaan legalistik formal atas beberapa hal, antara lain:34 1. Peraturan tentang rencana dan tata guna tanah (pasal 14 UUPA). 2. Peraturan tentang hak milik dan terjadinya hak milik menurut hukum adat (pasal 22 dan

50 UUPA). 3. Peraturan tentang sewa tanah pertanian (pasal 53 UUPA). 4. Peraturan tentang hak tanggungan (pasal 51 dan 57 UUPA). 5. Peraturan tentang penyelesaian tanah terlantar (pasal 27 UUPA). 6. Peraturan pelaksanaan pasal 46 dan 47 UUPA.



47

5.3. Tinjauan Sengketa Tanah: Perspektif Struktur Hukum Menurut komponennya, sistem hukum35 terbagi atas budaya hukum, substansi hukum, dan struktur hukum. Fungsi dari sistem hukum adalah sebagai kontrol sosial (ibarat polisi), penyelesaian sengketa (dispute settlement), skema distribusi barang dan jasa (goods distributing scheme), dan pemeliharaan sosial (social maintenance).36 Ketiga komponen yang dirumuskan Lawrence M. Friedman tersebut merupakan prasyarat terwujudnya kepastian hukum dalam suatu sistem pemerintahan yang berlandaskan hukum. Ketiga komponen tersebut harus saling terintegrasi satu sama lainnya. Salah satu unsur saja tidak bisa terpenuhi, kepastian hukum hanya akan menjadi sebuah “wacana” dan “mimpi” di siang bolong.37 Mattei melihat sistem hukum dunia menganut pada salah satu dari tiga kategori sistem hukum, yakni peraturan hukum profesional, hukum politik, dan hukum tradisional. Sementara itu, tiga sumber utama norma sosial dalam masyarakat yang mempengaruhi perilaku individu adalah politik, hukum dan filsafat, dan tradisi agama. Sistem hukum selalu didefinisikan dalam skema tripartit sesuai dengan sumber perilaku sosial yang memainkan peran utama di atara mereka.38 Menurut Nasution, ketiga komponen dalam sistem hukum tidak akan pernah dapat bekerja sendiri di luar model negara yang hendak dibangun oleh aktor-aktor pemegang keputusan di sebuah negara.39 Model negara otoritarian-statis ala orde baru, tentu ditopang dengan produk normatif yang sejalan dengan praktik-praktik yang memberi keleluasaan pada praktik-praktik otoritarian dan represif penguasa. Model negara demokrasi (konstitusional) membutuhkan konstruksi hukum yang memberi peluang dan perlindungan bagi masyarakat sipil untuk berkontribusi dalam pengelolaan negara berdasarkan prinsip-prinsip demokrasi, konstitusionalisme, hak asasi manusia, nilai-nilai sosial (keagamaan, kesusilaan, dan kesopanan), serta hukum yang berkeadilan dan berprikemanusiaan. Prinsip negara berdasarkan hukum, demokratis, dan lainnya, seharusnya menjadi acuan nilai dalam setiap langkah strategis pembangunan hukum, mulai dari perencanaan hukum (legislation planning), proses pembuatan hukum (law making process), sampai pada penegakan hukum (law enforcement), dan kesadaran hukum (law awareness). Komponen struktur hukum adalah bagian dari sistem hukum yang bergerak di dalam suatu mekanisme. Mekanisme institusi yang dimaksud meliputi trias politica (lembaga legislatif, eksekutif, dan yudikatif), dan berbagai badan yang diberi wewenang untuk menerapkan dan menggerakkan hukum.40 Mekanisme dan tatanan tersebut terdiri dari institusi dan kelembagaan hukum Kepolisian, Komisi Kepolisian Nasional, Kejaksaan, Komisi Kejaksaan, Komnas HAM, KPK, Komisi Yudisial, Kehakiman, Mahkamah Agung, Mahkamah Konstitusi, pemasyarakatan, dan

35 Menurut ajarannya, pemikiran sistem hukum terbagi atas teori-teori H.L.A. Hart, Ronald Dworkin,

Anthony Allots, dan McCormick-Weinberger. Menurut jenisnya, sistem hukum di dunia dikelompokkan menjadi 6, antara lain sistem hukum sipil, common law, hukum sosialis, hukum Islam, hukum adat (dan/atau hukum timur jauh), dan hukum Afrika sub-Sahara (negara-negara Afrika di selatan Gurun Sahara).

36 ajrc-aceh.org, Sistem Hukum, Tranparansi, dan Keadilan, 03.XII.2008. 37 Junanto Herdiawan, “Kepastian Hukum?…..”, Baru Bisa “Mimpi”, kompasiana.com, 23.10.2008. 38 Benny S. Tabalujan, Perkembangan Hukum di Negara Berkembang: Peran Budaya Hukum,

studihukum.wordpress.com, 22.10.2009. 39 Adnan Buyung Nasution, Visi Pembangunan Hukum Tahun 2025: Akses Terhadap Keadilan dalam

Negara Demokrasi Konstitusional, dgip.go.id, 13.10.2008. 40 Muchsin, Ikhtisar Ilmu Hukum, Badan Penerbit Iblam, Jakarta, 2006, hal.50.

Sando Sasako

48

kepengacaraan41 yang harus ditata dalam sebuah struktur hukum yang sistemik. Termasuk dalam upaya penataan struktur hukum adalah pembangunan akses masyarakat terhadap hukum (keadilan), dan pembangunan pengawasan perilaku penegak hukum.42 Struktur yang tepat berpengaruh terhadap peningkatan kinerja organisasi dan diiringi dengan ketatalaksanaan yang baik dan berorientasi kepada pelayanan masyarakat. Beberapa ciri ketatalaksanaan yang baik meliputi: 1. keberadaan pengaturan, sistem, dan prosedur yang sederhana dan tidak berbelit-belit. 2. keberadaan dukungan sarana dan prasarana hukum serta pendidikan hukum. 3. peningkatan integritas moral dan profesionalisme serta sikap mental aparat hukum. 4. menegakkan akuntabilitas aparatur. 5. meningkatkan dan menciptakan pengawasan yang efektif dan komprehensif. Semua upaya pembangunan hukum tersebut dilakukan dalam rangka: 1. meningkatkan kesadaran hukum, 2. mengembalikan kepercayaan masyarakat, 3. meningkatkan kualitas pelayanan publik, 4. menyelenggarakan proses peradilan yang cepat, mudah, murah dan terbuka, serta bebas

korupsi, kolusi, dan nepotisme dan tetap menjunjung tinggi asas keadilan dan kebenaran. 5. mewujudkan lembaga peradilan yang mandiri dan bebas dari pengaruh penguasa dan

pihak manapun. 6. menyelesaikan proses peradilan pelanggaran hukum dan HAM yang belum tuntas. 7. terciptanya kepastian dan keadilan hukum. Secara singkat, pelaksanaan pembangunan struktur hukum terbagi menjadi 3 kegiatan, yakni Penegakan Hukum, Pelayanan Hukum, dan Sistem Jaringan Dokumentasi dan Informasi Hukum.43 Tujuan pelaksanaan pembangunan hukum adalah untuk menjamin adanya pemerintahan yang bersih (clean government) dan layak (good government) serta tegaknya supremasi hukum. Supremasi hukum diperlukan sebagai tulang punggung reformasi demi keberlangsungan kehidupan demokrasi dan kehidupan masyarakat sipil yang dicita-citakan.44 Beberapa persyaratan keberhasilan pelaksanaan pembangunan hukum antara lain: 1. melibatkan lembaga budaya, agar bisa membedakan sistem hukum yang tertulis (legalistik

formal) dengan sistem hukum yang berlaku di masyarakat. Budaya hukum bisa berupa persepsi masyarakat tentang hukum, harapan masyarakat terhadap hukum, dan pandangan masyarakat mengenai peranan hukum dalam masyarakat. Budaya hukum diperlukan untuk berjalannya suatu sistem hukum. Sementara itu, budaya hukum seseorang tergantung kepada sub-culture, yaitu pengaruh dari berbagai nilai, pendidikan, agama, posisi, dan kepentingan. Artinya, substansi hukum yang dihasilkan, bekerjanya aparatur penegak hukum, taat atau tidak seseorang kepada hukum bergantung kepada faktor-faktor yang mempengaruhi sub-culture tersebut.45

2. memenuhi asas-asas kewajiban prosedural (fairness), 3. adanya keterbukaan sistem (transparancy),

41 Tb. Ronny Rahman Nitibaskara dan Bambang Widodo Umar, Sosiologi Hukum, tantyasudhirajati.org, 17.09.2008.

42 Bappenas, Kajian Penyusunan Indikator Pembangunan Hukum dan HAM, Direktorat Hukum dan HAM Bappenas, 03.VI.2008.

43 Andi Mattalatta, Menteri Hukum dan Hak Asasi Manusia, Sambutan pada Upacara Peringatan Hari Ulang Tahun Proklamasi Kemerdekaan RI Ke-64, Jakarta, 17.08.2009.

44 Hendarman Supandji, Jaksa Agung, Law Enforcement: Harapan dan Tantangan, setneg.go.id, 25.03.2008.

45 Erman Rajagukguk, “Kata Pengantar” dalam Yanti Garnasih, Kriminalisasi Pencucian Uang, 2003; dalam Ronny F. Sompie, Pembangunan Aparatur Penegak Hukum, bekasinews.com, 11.VIII.2008.


49

4. adanya pengungkapan kerja yang dicapai (disclosure), 5. adanya pertanggungjawaban publik (accountability), dan 6. dapat dipenuhi kewajiban untuk peka terhadap aspirasi masyarakat (responsibility). Berbagai tujuan dan harapan serta persyaratan pembangunan hukum bermuara kepada perbaikan struktur (kelembagaan) hukum. Perbaikan yang dimaksud berangkat dari adanya permasalahan yang krusial dalam penyelenggaraan sistem dan politik hukum di Indonesia, khususnya pada aspek struktur hukum, mencakup:46 1. Kurangnya independensi kelembagaan hukum,

terutama lembaga-lembaga penegak hukum sehingga membawa akibat besar dalam sistem penegakan hukum. Intervensi terhadap kekuasaan kehakiman misalnya, telah mengakibatkan terjadinya partialitas dalam berbagai putusan, walaupun hal seperti ini menyalahi prinsip-prinsip impartialitas dalam sistem peradilan. Akumulasi terjadinya putusan-putusan yang meninggalkan prinsip impartialitas dalam jangka panjang telah berperan terhadap terjadinya degradasi kepercayaan masyarakat kepada sistem hukum maupun hilangnya kepastian hukum.

2. Akuntabilitas kelembagaan hukum. Independensi dan akuntabilitas merupakan dua sisi uang logam. Oleh karena itu independensi lembaga hukum harus disertai dengan akuntabilitas. Namun demikian dalam praktek, pengaturan tentang akuntabilitas lembaga hukum tidak dilakukan dengan jelas, baik kepada siapa atau lembaga mana ia harus bertanggung jawab maupun tata cara bagaimana yang harus dilakukan untuk memberikan pertanggungjawabannya. Hal yang demikian telah memberikan kesan tiadanya transparansi di dalam semua proses hukum. Namun penting juga untuk disadari bahwa sistem pertanggungjawaban kekuasaan kehakiman dapat mengurangi independensi kekuasaan kehakiman.

3. Sumber daya manusia di bidang hukum. Secara umum, kualitas SDM di bidang hukum, dari mulai para peneliti hukum, perancang peraturan perundang-undangan sampai tingkat pelaksana dan penegak hukum masih perlu peningkatan, termasuk dalam hal memahami dan berperilaku responsif gender. Rendahnya kualitas SDM di bidang hukum juga tidak terlepas dari belum mantapnya sistem pendidikan hukum yang ada. Apalagi sistem, proses seleksi serta kebijakan pengembangan SDM di bidang hukum yang diterapkan ternyata tidak menghasilkan SDM yang berkualitas. Disamping itu, sinyalemen tentang kurangnya integritas dari para pelaku hukum juga sangat memprihatinkan. Bahkan ada sementara pihak yang justru mengambil keuntungan dari situasi yang ada. Ini semua berpengaruh besar terhadap memudarnya supremasi hukum serta semakin menambah derajat ketidakpercayaan masyarakat terhadap sistem hukum yang ada.

4. Sistem peradilan yang tidak transparan dan terbuka. Masalah ini mengakibatkan hukum belum sepenuhnya memihak pada kebenaran dan keadilan karena tiadanya akses masyarakat untuk melakukan pengawasan terhadap penyelenggaraan peradilan. Kondisi tersebut juga diperlemah dengan profesionalisme dan kualitas sistem peradilan yang masih belum memadai sehingga membuka kesempatan terjadinya penyimpangan kolektif di dalam proses peradilan sebagaimana dikenal dengan istilah mafia peradilan.

5. Pembinaan dengan sistem satu atap oleh Mahkamah Agung

46 acehrecoveryforum.org, Pembenahan Sistem dan Politik Hukum, 23.08.2006. Lihat juga Badan Pembinaan Hukum Nasional, “Identifikasi Permasalahan dalam Penyelenggaraan Sistem dan Politik Hukum Rencana Pembangunan Jangka Menengah (RPJM) 2004-2009”, dalam Grand Design Pembangunan Hukum, Jakarta, 22.03.2008.

Sando Sasako

50

merupakan upaya untuk mewujudkan kemandirian kekuasaan kehakiman dan menciptakan putusan pengadilan yang tidak memihak (impartial). Cetak biru (blue print) yang dibuat dalam rangka mendukung Mahkamah Agung untuk melaksanakan pembinaan satu atap lembaga peradilan telah dibuat secara komprehensif. Ini dimaksudkan untuk menetapkan langkah-langkah prioritas dalam pembenahan lembaga peradilan.

Sistem peradilan yang tertutup dan tidak transparan bisa terlihat pada berbagai kasus yang mencuat ke media massa atau pun tidak. Di tingkat pra-peradilan, berbagai alasan hukum yang dicari bertujuan melemahkan fakta hukum yang ada sekaligus memperkuat alasan penghentian penyelidikan atau penyidikan dengan alasan:47 1. sesuai kebenaran fakta hukum. 2. tidak sesuai dengan aturan hukum yang dipakai. Di tingkat pengadilan, tidak jarang upaya pelemahan hasil penyidikan tersebut dilakukan dalam mekanisme sidang pengadilan. Berbagai alasan tersebut merefleksikan tidak optimalnya budaya hukum untuk menciptakan situasi dan kondisi yang dapat memungkinkan bekerjanya sistem hukum secara maksimal. Berbagai alasan dalam hukum acara pidana menjadi dasar yang sangat kuat untuk mendapatkan: 1. Putusan sela dengan alasan dakwaan Jaksa Penuntut Umum tidak sesuai dengan rumusan

pasal 143 UU No.8/1981 tentang KUHAP) atau 2. Putusan bebas murni dengan alasan tidak cukup bukti, walaupun sebenarnya bukti tersebut

cukup. Berdasarkan survei upaya reformasi hukum selama periode 1950-1990-an, David Linnan mendapatkan 3 kesimpulan yang saling melengkapi dan dapat menjelaskan kegagalan reformasi hukum di Indonesia, antara lain:48 1. pendekatan ilmu politik dan sosiologi yang menekankan peran elit penguasa, 2. pendekatan budaya dan psikologi yang menekankan peran sikap feudal orang Jawa atau

Indonesia, 3. interpretasi disfungsi organisasi yang menekankan dampak problem mendasar dalam

organisasi pemerintah Indonesia, terutama di bawah UUD 1945. Poin ini merupakan sebab utama kegagalan reformasi hukum selama Orde Baru.

47 Ronny F. Sompie, Pembangunan Aparatur Penegak Hukum. 48 Benny S. Tabalujan, Perkembangan Hukum di Negara Berkembang: Peran Budaya Hukum.


51

5.4. Tinjauan Sengketa Tanah: Dimensi Kepastian Hukum Hak milik atas tanah yang didapatkan melalui pendaftaran tanah bersifat absolut dalam hal kepastian hukum (rechts cadaster atau legal cadaster). Pendaftaran tanah tersebut juga memberikan jaminan perlindungan hukum bagi si pemegang hak milik atas tanah melalui bukti kepemilikan tanah berupa sertifikat yang diberikan kepada pemegang haknya. Aktivitas pendaftaran tanah meliputi (UUPA, pasal 19): 1. pengukuran, perpetaan, dan pembukuan tanah 2. pendaftaran hak-hak atas tanah dan peralihan hak-hak tersebut. 3. pemberian surat-surat tanda bukti hak yang berlaku sebagai alat pembuktian yang kuat. Tujuan pendaftaran tanah (PP No.24/1997, pasal 3): 1. memberikan kepastian hukumdan perlindungan hukum kepada pemegang hak atas suatu

bidang tanah. 2. menyediakan informasi kepada pihak-pihak yang berkepentingan. 3. terselenggaranya tertib administrasi pertanahan. Penyelenggaraan pendaftaran tanah yang meliputi aspek teknis, aspek yuridis, dan aspek administrasi memang menghasilkan produk hukum berupa ketetapan hak sebagai wujud kepastian kepemilikan atas tanah. Walau demikian, hal tersebut belum memberikan jaminan kepastian hukum sepenuhnya. Subjek hak yang merasa mempunyai hak atas tanah masih dapat mempertahankan haknya dengan cara melakukan gugatan terhadap pihak-pihak yang namanya terdaftar dalam buku tanah. Kondisi ini dimungkinkan dalam pendaftaran tanah yang menggunakan sistem negatif. Dalam sistem ini, pelaksanaan pencatatan atau pembukuan suatu hak di dalam daftar tanah atas nama subjek hak, tidak mengakibatkan subjek hak yang sebenarnya berhak atas tanah akan kehilangan haknya. Di sisi lain, hak milik menjadi bersifat relatif ketika interpretasi atau penafsiran hukum terhadap hak milik atas tanah tidak dilakukan berdasarkan sertifikat hak milik, melainkan berdasarkan hukum adat dan kebiasaan yang biasanya tidak tertulis. Menurut jenis penguasaannya, hak milik terbagi atas penguasaan fisik (de facto) dan penguasaan yuridis (dalam bentuk sertifikat hak milik). Berdasarkan kepastian hukumnya, hak milik atas tanah dapat dibedakan menjadi:49 1. Kepastian hukum yang bersifat yuridis-normatif, dengan pengertian bahwa sertifikat hak

milik atas tanah yang diterbitkan secara sah atas nama seseorang atau badan hukum yang memperoleh tanah tersebut dengan iktikad baik.

2. Kepastian hukum yang bersifat yuridis-sosiologis, yakni ketika sertifikat hak milik atas tanah yang digugat telah mendapat putusan pengadilan yang berkekuatan hukum tetap (in kracht van gewijsde) dan menyatakan bahwa sertifikat tersebut diterbitkan secara sah.

Berdasarkan hukum adat, hak milik atas tanah diakui ketika tanah digarap dan dikerjakan secara terus-menerus dan diolah sedemikian rupa, dengan mempergunakan tenaga dan modal sehingga nilai tanah meningkat. Hubungan penggarap dengan tanah berubah menjadi hubungan kepemilikan. Terciptalah hak milik atas tanah menurut hukum adat. Tanah menjadi hak dan kepentingan bagi setiap pihak yang menggarapnya, terutama bila telah dilakukan dalam waktu yang cukup lama. Hal prinsipil ini berlaku internasional dan

49 Muchtar Wahid, Memaknai Kepastian Hukum Hak Milik atas Tanah: Suatu Analisis dengan Pendekatan

Terpadu secara Normatif dan Sosiologis, Penerbit Republika, Jakarta, Juni 2008, hal.155-157.

Sando Sasako

52

mendunia. Sipadan-Ligitan merupakan contoh kasus. Di sisi lain, hak kepemilikan atas tanah menjadi hilang atau hangus ketika tanah tidak diurus dan menjadi terlantar. Penafsiran hukum bisa berbeda di setiap (struktur) kelembagaan, mulai dari kepolisian, kejaksaan, KPK, pengadilan, dan lainnya. Termasuk didalamnya meliputi lembaga legislatif, eksekutif, dan yudikatif. Perbedaan terjadi karena adanya sub-culture yang berbeda. Sub-culture dimaksudkan sebagai pengaruh dari berbagai nilai, pendidikan, agama, dan posisi terhadap latar belakang hidup dan kehidupan seseorang, yang kemudian membentuk persepsi, kepentingan dan ekspektasi. Lembaga legislatif bertanggungjawab dalam hal pembentukan hukum (legalistik) formal. Sayangnya, saat pembuatan suatu produk hukum (tanah, misalnya), lembaga legislatif tidak berhasil sepenuhnya menemukan het stelsel verder te bouwen dengan verbouwen van het stelsel dari hukum adat.50 Selama belum ada kesatuan penafsiran hukum dalam hal berbagai ketentuan hukum tanah, selama itu pula perbedaan yang berujung pada konflik dan sengketa tanah tidak akan pernah selesai dengan baik. Langkah awal terbentuknya kesatuan penafsiran hukum dapat dilakukan dengan memperhatikan wujudnya perbedaan struktur dan sistem hukum adat dengan hukum barat. Lembaga-lembaga hukum adat tidak dapat ditafsirkan menurut tafsiran hukum barat, dan sebaliknya. Di tingkat lembaga hukum saja bisa terjadi perbedaan penafsiran hukum, apalagi di tingkat individu dari aparat hukum. Perbedaan penafsiran hukum semakin wujud dan mencolok ketika aparat hukum berhadapan dengan masyarakat umum. Aparat hukum yang mengerti hukum, seharusnya mengerti pula apa artinya keadilan dan bagaimana menegakkan keadilan itu. Dengan dasar perbedaan sub-culture, arti keadilan menjadi berbeda di setiap individu. Aparat hukum disinyalir banyak menyalahgunakan pemahamannya tentang hukum untuk kepentingannya sendiri. Praktek jual-beli pasal menjadi suatu keniscayaan ketika proses penegakkan keadilan sedang berlangsung. Aparat hukum banyak yang tidak mau ambil pusing ketika harus menegakkan keadilan. Ketimbang melakukan upaya interpretasi hukum yang menjunjung tinggi keadilan dan kebenaran, aparat hukum banyak yang ingin praktis dan bersikap pragmatis dengan selalu mengacu pada berbagai aturan yang sifatnya legalistik formal, birokratis, prosedural, dan kaku. Mereka bisa bersikap konservatif atau akomodatif. Mereka yang konservatif akan selalu menolak kasus dengan berpendapat keras bahwa belum ada ketentuan hukum tertulis yang mengatur. Mereka yang akomodatif akan selalu menerima kasus dengan berpedoman pada ketentuan yuridis atau sejenis dan cenderung memfungsikan dan memberlakukan berbagai aturan dan ketentuan yang bisa dipakai. Mereka yang konservatif biasanya hanya bisa membaca hukum secara literal, tetapi tidak bisa memahami tujuan dan prinsip-prinsip serta asas-asas dalam hukum. Mereka yang reaktif cenderung mempertanyakan apa dan bagaimana. Sementara mereka yang reflektif cenderung mempertanyakan mengapa dan bagaimana. Di tingkat lanjutan, pemahaman hukum yang reflektif biasanya cenderung berpikir kreatif dan bertindak konsekuen. Mereka biasanya dicirikan memenuhi persyaratan 4C, yakni comprehension, competence, courage, dan compassion. Interpretasi hukum yang seharusnya dilakukan bisa analogis terhadap berbagai prosedur atau tatacara. Interpretasi hukum yang dimaksud seharusnya pula menggunakan pendekatan socio-legal, yakni dengan menimbang dan memperhatikan hukum dan kebiasaan yang hidup di tengah masyarakat.

50 Soerjono Soekanto, Masalah, Kedudukan dan Peranan Hukum Adat, hal.72; dalam Erman Rajagukguk,

“Pemahaman Rakyat tentang Hak atas Tanah”.


53

Interpretasi atau penafsiran hukum merupakan salah satu metode penemuan hukum yang memberi penjelasan dan makna yang gamblang mengenai teks ketentuan hukum agar ruang lingkup kaedah dapat ditetapkan sehubungan dengan peristiwa tertentu yang konkret. Beberapa metode penemuan hukum yang digunakan hakim dalam menjabarkan putusannya:51 1. Interpretasi menurut bahasa (gramatikal). 2. Interpretasi teleologis atau sosiologis. 3. Interpretasi sistematis atau logis. 4. Interpretasi historis. 5. Interpretasi komparatif. 6. Interpretasi futuristik. Penjelasan yang terdapat di dalam setiap ketentuan hukum disebut interpretasi otentik. Interpretasi jenis ini tidak dimasukkan ke dalam teori atau ajaran tentang interpretasi hukum. Di luar daripada interpretasi otentik, suatu ketentuan hukum, termasuk didalamnya perjanjian hukum, membutuhkan interpretasi demi kejelasan dan kelengkapan serta ketegasan isi dan makna. Asas sens-clair ini (dalam pasal 1342 KUHPer) digunakan melalui penafsiran supaya tidak ada penyimpangan arti kata. Menurut keluasan, kedalaman, dan sifatnya, interpretasi hukum terbagi menjadi ekstensif dan restriktif. Interpretasi restriktif dibutuhkan guna membatasi penjelasan. Aplikasinya dinyatakan dalam frase ‘tidak termasuk’. Interpretasi ekstensif biasanya menggunakan arti yang sejenis (sinonim) dan diperluas. Penemuan hukum melalui interpretasi hukum bertujuan untuk menegakkan hukum. Hukum bertujuan memberi kepastian hukum (rechtssicherheit), kemanfaatan (zweckmässigkeit), dan keadilan (gerechtigkeit). Kepastian hukum merupakan perlindungan yustisiabel terhadap tindakan sewenang-wenang demi terciptanya ketertiban masyarakat. Ketiga unsur ini sering tidak bisa berjalan bersama, melainkan melalui kompromi. Kepastian hukum diartikan sebagai adanya kejelasan skenario prilaku yang bersifat umum dan mengikat semua warga masyarakat termasuk berbagai konsekuensi hukumnya. Kepastian hukum yang demikian dapat diciptakan melalui hukum kebiasaan dan/atau hukum perundang undangan negara.52 Di masyarakat tradisional yang memberlakukan hukum tidak tertulisnya, kepastian hukum diperoleh melalui pitutur atau wejangan dan kontrol informal yang menjadi sarana sosialisasi dan internalisasi norma hukum di setiap warga masyarakat dan sekaligus menjadi cerminan tentang keberadaan norma hukum itu sendiri. Dalam perkembangannya, seiring dengan meluasnya keanggotaan kelompok dan semakin terstrukturnya kekuasaan yang memuncak pada terbentuknya organisasi negara. Tuntutan akan kepastian hukum mengalami perubahan bentuk ke arah yang lebih konkret, yakni hukum yang tertulis dalam peraturan perundang-undangan. Penciptaan kepastian hukum, terutama dalam peraturan perundang-undangan, memerlukan persyaratan yang berkenaan dengan struktur internal dari norma hukum itu sendiri, yakni: 1. Kejelasan konsep yang digunakan.

Norma hukum berisi deskripsi mengenai prilaku tertentu yang kemudian disatukan ke dalam konsep tertentu pula. Prilaku yang berkaitan dengan hubungan hukum antara orang dengan tanah yang membentuk kewenangan disertai kewajiban tertentu kepada orang

51 Sudikno Mertokusumo, Bab-bab tentang Penemuan Hukum, Citra Aditya Bakti, Bandung, 1993, hal.11-

21. 52 Nurhasan Ismail, Perkembangan Hukum Pertanahan: Pendekatan Ekonomi-Politik, Perubahan Pilihan

Kepentingan, Nilai Sosial, dan Kelompok Diuntungkan, Perkumpulan untuk Pembaharuan Hukum Berbasis Masyarakat dan Ekologis-Magister Hukum Universitas Gadjah Mada, Jakarta, Des.2007, hal.23-25.

Sando Sasako

54

tersebut untuk menguasai dan menggunakan tanah disatukan ke dalam konsep ‘hak atas tanah’. Konseptualisasi rangkaian prilaku yang saling terkait dapat menciptakan kepastian hukum jika konsep yang digunakan tidak berwayuh arti. Maksudnya, konsep tersebut harus menunjuk pada prilaku tertentu yang secara aktual dapat diidentifikasi. Konsep yang dapat dicontohkan sebagai perbandingan adalah syarat bagi orang asing untuk mempunyai tanah di Indonesia. Menurut UUPA, pasal 42 menetapkan orang asing yang berkedudukan di Indonesia sebagai syaratnya, yang diartikan pada orang asing yang berprilaku menetap dan menjalani kehidupan sosial sehari-harinya di Indonesia. Menurut PP No.41/1996, pasal 1 ayat (2) menetapkan orang asing yang hadir di Indonesia sebagai syaratnya. Hadir bisa berbentuk singgah, berkunjung pada waktu tertentu, atau untuk menetap untuk beberapa waktu. Konsep hadir di sini bisa berarti banyak, dan secara yuridis kurang bisa memberikan kepastian hukum. Walau demikian, secara sosiologis-politis, penggunaan konsep hadir sangat fungsional bagi kelompok masyarakat tertentu.

2. Kejelasan hierarki kewenangan lembaga pembentuk peraturan perundang-undangan. Dalam sistem hukum sipil, biasanya terdapat hierarki peraturan perundang-undangan. Setiap hierarki hanya dapat dibentuk oleh lembaga yang sudah ditunjuk. UU oleh lembaga legislatif, PP oleh lembaga eksekutif secara koordinatif, Perpres oleh pimpinan eksekutif, peraturan menteri, dan seterusnya. Hierarki mengandung konsekuensi bahwa peraturan perundang-undangan yang lebih rendah tidak boleh bertentangan dengan yang lebih tinggi. Peraturan yang lebih rendah hanya dapat dibuat jika peraturan yang lebih tinggi mendelegasikan untuk dibuatnya peraturan tersebut. Kejelasan hierarki ini penting karena menyangkut sah/tidaknya dan mengikat/tidaknya peraturan perundang-undangan yang dibuatnya. Kejelasan hierarki akan memberi arahan pembentuk hukum yang mempunyai kewenangan untuk membentuk suatu peraturan perundang-undangan tertentu.

3. Adanya konsistensi norma hukum perundang-undangan. Konsistensi di sini diartikan berbagai ketentuan dari sejumlah peraturan perundang-undangan yang terkait dengan satu subjek tertentu tidak saling bertentangan antara yang satu dengan yang lainnya. Secara vertikal, kepastian hukum dapat diwujudkan jika ketentuan dalam peraturan yang lebih rendah dengan lebih tinggi terdapat kesesuaian. Ketidaksesuaian akan menghadapkan warga masyarakat pada berbagai pilihan ketentuan yang berujung pada kebingungan untuk memilih. Akibatnya, antara warga masyarakat yang satu dengan lainnya dapat melakukan pilihan ketentuan yang berbeda menurut pertimbangan yang paling menguntungkan bagi setiap individu. Kondisi yang demikian menunjukkan tiadanya kejelasan mengenai skenario prilaku yang harus diikuti oleh semua orang.


55

5.5. Tinjauan Sengketa Tanah: Dimensi Keadilan Hukum bersifat umum, mengikat, berlaku bagi setiap orang, serta bersifat menyamaratakan. Hukum tidak identik dengan keadilan. Keadilan merupakan konsep yang abstrak dan tidak mudah untuk mengkongkretkannya dalam suatu rumusan yang dapat memberikan gambaran yang menjadi intinya. Secara singkat Mertokusumo mendefinisikan keadilan sebagai penilaian terhadap perlakuan seseorang terhadap yang lainnya dengan menggunakan norma-norma tertentu sebagai ukurannya.53 Delapan definisi keadilan menurut Rahardjo, antara lain:54 1. Memberikan kepada setiap orang yang seharusnya diterima. 2. Memberikan kepada setiap orang yang menurut aturan hukum menjadi haknya. 3. Kebajikan untuk memberikan hasil yang telah menjadi bagiannya. 4. Memberikan sesuatu yang dapat memuaskan kebutuhan orang. 5. Persamaan pribadi. 6. Pemberian kemerdekaan kepada individu untuk mengejar kemakmurannya. 7. Pemberian peluang kepada setiap orang mencari kebenaran. 8. Memberikan sesuatu secara layak. Menurut Rahardjo, hakikat keadilan berkaitan dengan pendistribusian sumber daya yang ada di dalam masyarakat. Termasuk dalam kategori sumber daya meliputi barang dan jasa, modal usaha, kedudukan dan peranan sosial, kewenangan, kekuasaan, kesempatan, dan sesuatu yang lain yang mempunyai nilai-nilai tertentu bagi kehidupan manusia. Keragaman definisi tentang keadilan menunjukkan bahwa upaya untuk mewujudkan sesuatu dapat disebut adil tidaklah mudah. Suatu prilaku yang oleh satu kelompok dikatakan adil, bagi kelompok lain dapat dinilai sebaliknya. Upaya yang dapat dilakukan adalah dengan mendekatkan keputusan hukum pada rasa keadilan yang dihayati oleh masyarakat agar pelaksanaan hukum dapat berkontribusi pada penciptaan ketertiban. Menurut James, ada dua ajaran utama yang bisa dijadikan acuan untuk menyatakan sesuatu itu adil, yakni utilitarianisme dan deontologikalisme.55 Utilitarianisme menekankan pada hasil yang dicapai dari pendistribusian sumber daya. Moto distribusi keadilan adalah the greatest good for the greatest number. Beberapa bentuk distribusi keadilan meliputi: 1. Keadilan komutatif, yakni ketika pendistribusian sumber daya dimaksudkan untuk

mendatangkan dampak positif secara sama kepada setiap orang. 2. Keadilan korektif, yakni ketika pendistribusian ditujukan bagi kelompok masyarakat yang

secara sosial ekonomi lemah atau kurang diuntungkan. 3. Keadilan kompensatoris, yakni ketika pendistribusian ditujukan bagi kelompok orang

yang mengalami kerugian karena tindakan kelompok lain. 4. Keadilan distributif, yakni ketika pendistribusian sumber daya disesuaikan dengan

kemampuan bertindak efisien. Deontologikalisme lebih menekankan kepada komitmen pada cara atau mekanisme untuk mewujudkan keadilan. Distribusi sumber daya dapat dinyatakan adil ketika pelaksanaannya didasarkan pada mekanisme atau prosedur yang baik atau standar. Mekanisme yang baik akan mendorong terciptanya keadilan.

53 Sudikno Mertokusumo, Mengenal Hukum: Suatu Pengantar, Liberty, Yogyakarta, 1999, hal.71-72. 54 Satjipto Rahardjo, Ilmu Hukum, Alumni, Bandung, 1982, hal.49-51. 55 Rachel James, Filsafat Moral, Kanisius, Yogyakarta, 2004, hal.187-233.

Sando Sasako

56

Ketidakpedulian pada hasil keadilan yang dicapai justru menciptakan kondisi negatif seperti ketidaktertiban dan ketidakbahagiaan. Keadilan yang tercipta karena prosesnya dinyatakan sudah adil, maka keadilan tersebut dinamakan keadilan formal. Cara atau prosedur bisa dinyatakan adil ketika 3 persyaratan terpenuhi, yakni kelayakan, kebebasan, dan kesamaan kedudukan. Keadilan formal menjadi tidak bermakna ketika hasilnya dinilai tidak adil oleh masyarakat. Integrasi keadilan distributif dan keadilan formal sangat ditentukan oleh pertimbangan hati nurani dan logika. Keadilan substansial dan keadilan formal seharusnya berpedoman kepada suara hati nurani disertai empati kepada nasib orang lain. Keadilan yang bersifat subjektif membuat upaya menyelesaikan sengketa tidak bisa dirasakan adil bagi semua pihak yang terlibat. Pertimbangan nilai objektif harus dibedakan secara jelas dari pertimbangan nilai subjektif yang menyatakan suatu kehendak dan perasaan dari subjeknya. Pembenaran fungsi non-rasional (seperti emosional) oleh fungsi rasional pada prinsipnya menjadi nihil (atau ditiadakan) ketika berhubungan dengan tujuan akhir dari suatu permasalahan. Ketika penegasan tentang tujuan akhir menjelma ke dalam bentuk postulat atau normal keadilan, maka tujuan tersebut selalu bersandar pada berbagai pertimbangan yang sifatnya relatif subjektif. Secara detil, perbedaan subjektivitas itu mungkin sangat kentara. Walau pun demikian, beberapa kesamaan inti dan pokok menjadi suatu keniscayaan. Sistem nilai yang ada dalam suatu masyarakat merupakan hasil interaksi dan pengaruh timbal balik setiap individu dalam suatu kelompok seperti keluarga, suku, kelas, kasta, atau profesi. Sebagai suatu produk masyarakat dan merupakan fenomena sosial, sistem nilai (moral dan keadilan) berbeda menurut hakikat di masyarakat tempat kelahirannya. Penilaian kriteria keadilan pada akhirnya diambil tidak berdasarkan pada banyaknya pertimbangan dan gagasan tentang realita atau pertimbangan nilai yang dibuat. Sebagai cita-cita irasional, keadilan tidak bisa menjadi objek pengetahuan, melainkan sebagai bentuk pengakuan kebutuhan bagi kemauan dan tindakan manusia.56 Kebutuhan yang berbeda merujuk pada kepentingan yang berbeda. Ketika kepentingan itu berseberangan, terjadilah konflik kepentingan. Penyelesaian konflik tidak bisa memuaskan kebutuhan semua pihak, melainkan ada pihak yang harus dikorbankan atau adanya kompromi di antara semua pihak yang terlibat konflik. Salah satu tujuannya adalah untuk menjamin perdamaian sosial bagi para subjeknya atas suatu dasar yang relatif permanen. Konflik yang bersifat subjektif ini tidak bisa diselesaikan dengan aplikasi tata hukum positif yang menuntut adanya pengetahuan rasionalitas dan pembuktian objektif. Tata hukum positif merupakan hukum apa adanya dan mengusahakan hukum yang nyata dan mungkin. Tata hukum positif merupakan teori yang benar-benar realistik dan emipirik, tetapi bukan hukum yang benar. Keadilan dalam arti legalitas adalah suatu kualitas yang berhubungan bukan dengan isi tata hukum positif, melainkan dengan penerapannya. Pengertian diartikan sesuai dengan dan diharuskan oleh setiap tata hukum positif, bisa itu yang sifatnya kapitalistik, komunistik, demokratik, atau otokratik. Keadilan bisa diartikan sebagai pemeliharaan tata hukum positif melalui penerapannya yang benar-benar sesuai dengan jiwa tata hukum positif tersebut. Keadilan tipe ini merupakan keadilan ‘berdasarkan hukum’. Keadilan tipe lain adalah yang berdasarkan kesepakatan. Kesepakatan bisa kuat ketika semua persyaratan berikut terpenuhi, antara lain:57 1. Substantif, yakni ada hal-hal yang nyata (uang, jasa, dan lainnya) yang merupakan hasil

perundingan.

56 Hans Kelsen, Teori Umum Hukum dan Negara: Dasar-dasar Ilmu Hukum Normatif sebagai Ilmu Hukum Deskriptif-Empirik, transl. Somardi, ed. rev., cet.3, Bee Media, Jakarta, 2007, hal.14-15.

57 Maria S.W. Sumardjono, Nurhasan Ismail, dan Isharyanto, Mediasi Sengketa Tanah, hal.102.


57

2. Komprehensif, yakni memuat semua isu yang menjadi sengketa. 3. Permanen, yakni penyelesaian untuk selama-lamanya. 4. Final, artinya meliputi semua detil dan bentuknya. 5. Tidak bersyarat, artinya penyelesaian sengketa tidak memerlukan syarat pemenuhan yang

akan datang. 6. Mengikat, artinya kesepakatan merupakan perjanjian formal yang mengikat para pihak

untuk melakukan hal-hal tertentu. Kesepakatan menjadi lemah ketika ada beberapa persyaratan terpenuhi: 1. Prosedural. 2. Parsial. 3. Temporer, bersifat sementara. 4. Memuat hal-hal yang bersifat umum. 5. Bersyarat. 6. Tidak mengikat, hanya memuat rekomendasi. Ketika perbuatan seseorang dinyatakan adil atau tidak adil berdasarkan hukum atau tidak berdasarkan hukum, perbuatan tersebut bisa dikatakan telah sesuai atau tidak sesuai dengan suatu norma hukum yang dianggap valid oleh subjek yang menilainya. Norma ini termasuk ke dalam tata hukum positif. Sebab perselisihan yang menuntut keadilan bisa berasal dari ‘6 ketidakadilan’ subjektif saat pendaftaran tanah, antara lain:58 1. Tidak terampil, kondisi yang merefleksikan terbatasnya skills dan kecerdasan.

Beberapa akibat dari kondisi tidak terampil ini meliputi: a. Salah mengambil data ukur. b. Keliru interpretasi bukti kepemilikan sehingga tidak sesuai substansi aturan. c. Penugasan yang melampaui kompetensi sehingga salah menyimpulkan riwayat

perolehan tanah. d. Keliru menerapkan aturan, dan sebagainya.

2. Tidak disiplin, kondisi yang merefleksikan sikap cenderung menyimpang dari aturan dan prosedur, seperti: a. Tidak mengkonfirmasikan batas tanah yang ditunjukkan pemohon yang berdampak

pada tumpang-tindihnya batas kepemilikan tanah. b. Tidak melengkapi data perolehan tanah yang cukup untuk mendukung validitas surat

bukti kepemilikan. c. Secara teknis prosedural yang sering diabaikan adalah pengembalian batas tanah

bersertifikat yang berbatasan sebelum pengukuran tanah yang dimohon. d. Tidak melakukan upaya konfirmasi atau penandatanganan gambar ukur (veldwerk)

tanah dengan tetangga berbatasan. e. Pengambilan keputusan dengan data yang lemah. f. Pemohon mengabaikan kewajiban pengamanan/pemeliharaan patik batas tanah yang

dimohon, dan sebagainya. 3. Tidak cermat, kondisi yang merefleksikan aparat yang kurang hati-hati dalam tugas akibat

beban psikologis atau pengaruh beban kerja yang tinggi sehingga berdampak pada: a. Tergesa-gesanya menyimpulkan. b. Kelirunya menganalisa data. c. Menggunakan data tidak otentik yang diajukan pemohon. d. Kurang lengkap mengambil data fisik atau data yuridis di lapangan.

58 Muchtar Wahid, Memaknai Kepastian Hukum Hak Milik atas Tanah, hal.155-157.

Sando Sasako

58

e. Pemohon salah memberikan data bukti kepemilikan (surat pembelian non-akta, surat bukti pajak), dan sebagainya.

4. Tidak jujur, kondisi yang merefleksikan sikap pemohon yang melanggar ketentuan hukum dengan: a. Tidak memberikan bukti pemilikan yang sebenarnya. b. Tidak menunjukkan letak dan batas tanah yang pasti. c. Menyampaikan riwayat perolehan tanah yang tidak benar. d. Menghindari keterangan atau menyembunyikan fakta yang melemahkan pemiliknya. e. Menghadirkan saksi yang tidak kompeten, dan lainnya.

5. Tidak tahu, kondisi yang merefleksikan pemohon tidak mengetahui dengan pasti letak tanah yang dimohon, yang berdampak pada: a. Salah penunjukkan lokasi dan tumpang tindih dengan milik orang lain. b. Tidak sadar telah memperoleh tanahnya dari pihak bukan pemilik sebenarnya. c. Aparat tidak menyadari melakukan pendaftaran data fisik dan/atau data yuridis yang

tidak benar. 6. Sewenang-wenang, kondisi yang menunjukkan sikap pemohon yang:

a. Menggunakan hak secara melawan hukum. b. Memperoleh tanah secara tidak benar. c. Menggunakan surat kuasa palsu atau akta palsu. d. Memberi keterangan palsu tanpa memperdulikan kepentingan orang lain. e. Aparat tidak mengabaikan keberatan orang lain. f. Aparat mengesampingkan informasi masyarakat. g. Aparat tidak mencermati validitas data bahkan menggunakannya melampaui

kewenangannya, dan lainnya.


59

6. PENUTUP a 6.1. Kesimpulan Seperti halnya masyarakat di belahan dunia lainnya, masyarakat Indonesia juga melakukan serangkaian perjanjian masyarakat bagi keberlangsungan dan ketertiban kehidupan mereka. Bagi kelompok masyarakat yang ingin mencari penghidupan dan kehidupan yang lebih baik dari daerah asalnya, mereka kemudian merantau dan membuka daerah baru. Dalam perkembangannya, satu atau beberapa kaum dari kelompok masyarakat yang aktif tersebut kemudian menjadi pelopor pembukaan lahan baru dan sekaligus menjadi pemiliknya. Sementara sebagian lainnya lebih memilih menjadi pengikut, penyewa, penggarap, dan/atau lainnya. Pembagian kelas dalam masyarakat ini mengerucut menjadi pemimpin, tetua, yang dituakan, yang dimuliakan, atau lainnya. Pembagian kelas ini meliputi pembuatan dan penetapan serta pelaksanaan dan penegakkan ‘aturan main’ di daerah baru. Aturan main tersebut kemudian bertransformasi menjadi hukum adat. Walau penamaan dan detilnya pasti berbeda, pada prinsipnya, hukum adat di semua daerah memiliki karasteristik yang hampir sama. Pemikiran Renaissance (kebangkitan kembali) masyarakat Eropa pasca abad pertengahan dari keterpurukannya dimulai dari desakan pembelajaran ulang karya bangsa-bangsa Yunani dan Arab dalam hal ilmu alam, filosofi, dan matematika, ketimbang teks budaya. Mereka kemudian berlomba-lomba mencari tanah baru dengan menjelajahi dunia menyeberangi lautan luas. Beberapa negara kerajaan Eropa yang ekspansif meliputi Portugis, Spanyol, Inggris, dan Belanda. Empat negara ini disinyalir pernah ‘menyambangi’ Indonesia untuk dijadikan daerah koloni baru mereka. Dari keempat negara tersebut, hanya Belanda yang berhasil menguasai wilayah Indonesia dalam waktu yang ‘cukup’ lama. Keberhasilan Belanda menjajah Indonesia di masa lalu berkat politik membaur yang mereka terapkan. Mereka mempelajari berbagai adat-istiadat dan kebudayaan yang ada di Indonesia. Begitu mengetahui titik celah bagaimana bisa menguasai Indonesia ‘secara utuh’, mereka kemudian menerapkan politik adu domba. Mereka ‘memegang’ penguasa-penguasa daerah sekaligus menciptakan raja-raja kecil di bawah kekuasaan penguasa daerah masing-masing. Mulanya mereka memonopoli kekuasaan perdagangan. Secara perlahan, demi kesinambungan hasil produksi, mereka kemudian masuk ke wilayah-wilayah produksi. Dengan berpedoman pada adat dan budaya bahwa tanah adalah milik raja, pemimpin daerah, penguasa daerah, mereka kemudian menetapkan kebijakan pertanahan yang bisa memberikan keuntungan bagi kolonialisme mereka. Penjajah kemudian melangkah lebih jauh dengan memberlakukan kebijakannya yang terkenal dengan istilah domein verklaring. Walau secara eksplisit mereka mengakui hukum agraria adat, dalam prakteknya, penjajah justru menelikung dan menginjak-injak keberadaan hukum agraria adat yang masih hidup dan berkembang di tengah masyarakat. Mereka menciptakan berbagai macam hak atas tanah dan status tanah yang tingkatannya lebih tinggi dari hukum agraria adat serta memberlakukan hukum yang lebih tinggi pula kedudukannya dari hukum agraria adat. Kebijakan pertanahan yang dilakukan penjajah Belanda sampai saat ini masih diberlakukan oleh pemerintah Republik Indonesia. Dalam bahasa orde lama, orde baru, dan orde reformasi, dasar hukum yang digunakan pemerintah merealokasikan tanah adalah undang-undang khusus yang sifatnya lex specialis derogat lex generalis (aturan hukum khusus yang mengesampingkan aturan hukum umum). Sebagai lex generalis, UUPA yang menjadi dasar kebijakan pertanahan di Indonesia pun mengalami cacat hukum yang cukup parah, yakni cacat sejak dilahirkan. Cacat hukum yang paling substansil meliputi:

Sando Sasako

60

1. Reproduksi substansi hukum agraria kolonial warisan Belanda ke dalam hukum agraria nasional sampai saat ini. Substansi hukum yang direproduksi, diadopsi, dicangkok adalah prinsip domein verklaring dengan nama Hak Menguasai Negara (HMN) dalam UUPA.

2. UUPA mewarisi rezim property rights hukum barat. Pasal 16 membagi jenis hak ke dalam berbagai UU sektoral dan juga diterapkan di wilayah-wilayah tradisional yang tidak mengenal rezim hak tersebut.

Reproduksi terhadap hukum agraria kolonial (dalam bentuk konsep, asas, dan isi), atau berbagai istilah sejenis lainnya, berdampak sistemik pada jurang ketimpangan yang lebar dan dalam antara apa yang tertera dalam teks hukum (legalistik formal) dengan implementasi dan kenyataannya di lapangan. Praktek-praktek adopsi demikian sering dilakukan tanpa melalui filter dan proses refleksi yang mendalam terhadap realitas sosial. Hukum itu ada dan tumbuh bersama rakyat, masyarakat, bangsa. Kebiasaan hukum yang ada tersebut berbeda di setiap suku, masyarakat, dan bangsa, seperti halnya perbedaan budaya dan bahasa (daerah dan logat serta aksen). Jiwa bangsa (volkgeist) menjelmakan dirinya pada hukum rakyat. Sentralisasi kebijakan pertanahan yang sifatnya sektoral dan berbagai aturan hukum yang bersifat khusus dan sangat membatasi serta mengamputasi aturan dasar (UUPA) membuat pelaksanaan kebijakan pertanahan sering memicu sengketa tanah yang tidak berkesudahan. Secara substansi hukum saja, kebijakan pertanahan di Indonesia sudah cacat, apalagi saat pelaksanaan dan penegakkan hukumnya. Secara struktural, kelembagaan pembuat, pelaksana, dan penegak hukum terbagi atas konsep trias politica (lembaga legislatif, eksekutif, dan yudikatif), dan berbagai badan yang diberi wewenang untuk menerapkan dan menggerakkan hukum. Beberapa lembaga hukum yang pokok meliputi Kepolisian, Komisi Kepolisian Nasional, Kejaksaan, Komisi Kejaksaan, Komnas HAM, KPK, Komisi Yudisial, Kehakiman, Mahkamah Agung, Mahkamah Konstitusi, pemasyarakatan, dan kepengacaraan. Semua kelembagaan itu harus ditata dalam sebuah struktur hukum yang sistemik. Termasuk kedalam upaya penataan struktur hukum adalah pembangunan akses masyarakat terhadap hukum (keadilan), dan pembangunan pengawasan perilaku penegak hukum. Secara singkat, pelaksanaan pembangunan struktur hukum terbagi menjadi 3 kegiatan, yakni Penegakan Hukum, Pelayanan Hukum, dan Sistem Jaringan Dokumentasi dan Informasi Hukum. Tujuan pelaksanaan pembangunan hukum adalah untuk menjamin adanya pemerintahan yang bersih (clean government) dan layak (good government) serta tegaknya supremasi hukum. Supremasi hukum diperlukan sebagai tulang punggung reformasi demi keberlangsungan kehidupan demokrasi dan kehidupan masyarakat sipil yang dicita-citakan. Budaya hukum, substansi hukum, dan struktur hukum merupakan 3 komponen sistem hukum yang dirumuskan Lawrence M. Friedman demi terwujudnya kepastian hukum dalam suatu sistem pemerintahan yang berlandaskan hukum. Ketiga komponen tersebut harus saling terintegrasi satu sama lainnya. Salah satu unsur saja tidak bisa terpenuhi, kepastian hukum tidak lebih dari sekedar utopia, wacana, atau mimpi di siang bolong. Sebagai salah satu tujuan hukum, kepastian hukum hanya akan tercipta ketika persyaratan utamanya terpenuhi, yakni adanya kesatuan penafsiran hukum. Selama belum ada kesatuan penafsiran hukum dalam hal berbagai ketentuan hukum tanah, selama itu pula perbedaan yang berujung pada konflik dan sengketa tanah tidak akan pernah selesai dengan baik. Langkah awal terbentuknya kesatuan penafsiran hukum dapat dilakukan dengan memperhatikan wujudnya perbedaan struktur dan sistem hukum adat dengan hukum barat. Lembaga-lembaga hukum adat tidak dapat ditafsirkan menurut tafsiran hukum barat, dan sebaliknya.


61

Di tingkat lembaga hukum saja bisa terjadi perbedaan penafsiran hukum, apalagi di tingkat individu dari aparat hukum. Perbedaan penafsiran hukum semakin wujud dan mencolok ketika aparat hukum berhadapan dengan masyarakat umum. Aparat hukum yang mengerti hukum, seharusnya mengerti pula apa artinya keadilan dan bagaimana menegakkan keadilan itu. Dengan dasar perbedaan sub-culture, arti keadilan menjadi berbeda di setiap individu. Sub-culture dimaksudkan sebagai pengaruh dari berbagai nilai, pendidikan, agama, dan posisi terhadap latar belakang hidup dan kehidupan seseorang, yang kemudian membentuk persepsi, kepentingan dan ekspektasi. Aparat hukum disinyalir banyak menyalahgunakan pemahamannya tentang hukum untuk kepentingannya sendiri. Praktek jual-beli pasal menjadi suatu keniscayaan ketika proses penegakkan keadilan sedang berlangsung. Hak yang lebih buruk lagi adalah saat pembuatan berbagai produk hukum itu sendiri. Lembaga legislatif bertanggungjawab dalam hal pembentukan hukum (legalistik) formal. Sayangnya, saat pembuatan suatu produk hukum (tanah, misalnya), lembaga legislatif tidak berhasil sepenuhnya menemukan het stelsel verder te bouwen dengan verbouwen van het stelsel dari hukum adat. Itu dari segi idealisme dan prinsip hukum. Dalam prakteknya, hukum tidak dapat dipisahkan dari politik; dan hukum tidak tercipta dalam suatu ruang hampa yang bebas nilai. Proses hukum yang terjadi sering tidak berjalan sesuai dengan konstruksi teori. Berbagai proses hukum yang terjadi bekerja dalam realitas yang tidak netral dan sarat dengan nilai-nilai subjektif. Keadilan, sebagai tujuan hukum yang kedua, bersifat subjektif. Oleh karena itu, berbagai upaya menyelesaikan sengketa untuk terciptanya keadilan bagi semua pihak yang terlibat menjadi suatu keniscayaan dan merupakan kondisi yang sulit tercapai. Pertimbangan nilai objektif harus dibedakan secara jelas dari pertimbangan nilai subjektif yang menyatakan suatu kehendak dan perasaan dari subjeknya. Pembenaran fungsi nonrasional (emosional dan subjektif) oleh fungsi rasional (yang objektif) pada prinsipnya menjadi nihil (atau ditiadakan) ketika berhubungan dengan tujuan akhir dari suatu permasalahan. Sebagai cita-cita irasional, keadilan merupakan suatu bentuk pengakuan kebutuhan bagi kemauan dan tindakan manusia. Penilaian kriteria keadilan pada akhirnya diambil tidak berdasarkan pada banyaknya pertimbangan dan gagasan tentang realita atau pertimbangan nilai yang dibuat, melainkan pada kepentingan subjektif. Penyelesaian konflik tidak bisa memuaskan kebutuhan semua pihak, melainkan ada pihak yang harus dikorbankan atau adanya kompromi di antara semua pihak yang terlibat konflik. Salah satu tujuannya adalah untuk menjamin perdamaian sosial bagi para subjeknya atas suatu dasar yang relatif permanen. 6.2. Rekomendasi Berbagai konflik dan sengketa tanah berpangkal pada ketiadaan informasi pertanahan yang jelas. Indonesia rasanya mungkin perlu meneladani beberapa kebijakan pertanahan yang diterapkan William I, Pangeran Normandia yang berhasil menaklukan Inggris dan menjadi Raja Inggris (1066-1087). Invasi William merupakan kisah terakhir takluknya Inggris oleh bangsa asing. William sukses membangun pondasi ekonomi dan politik kerajaan Inggris. Demi menjaga kekuasaannya, desentralisasi secara luas dilaksanakan dengan memberikan otonomi kepada penguasa setempat, tetapi tidak kepada earl (bangsawan keturunan raja). Pedesaan dan manor (sistem land tenure dan organisasi ekonomi dan masyarakat pedesaan) diberikan otonomi dengan imbalan layanan ketentaraan dan pembayaran uang. Sherrif, atas nama raja, menjadi lembaga arbitrasi untuk kasus-kasus hukum lokal, dan beberapa fungsi lainnya.

Sando Sasako

62

Warisan William yang utama adalah The Domesday Book. Hasil survey (sensus, sekarang) kepemilikan tanah di tahun 1085 ini adalah dalam rangka menilai property dan menetapkan basis pajak. Setahun kemudian, semua pemilik tanah dituntut untuk membayar upeti (homage) kepada William. Pasca survey tanah, beberapa kebijakan William yang sudah kapitalis pada masanya meliputi: 1. William memberlakukan semua tanah adalah milik raja. 2. William meniadakan status kepemilikan tanah bangsawan Inggris (Anglo-Saxon barons).

Dua baron Inggris diperkenankan memiliki tanahnya selama 20 tahun sejak survey. 3. William menegakkan kelembagaan feodalisme demi memperkuat monarki. 4. William mengangkat suku Normandia sebagai bangsawan baru di kerajaannya sekaligus

meredistribusi lahan kekuasaannya kepada bangsawan baru tersebut. Zaman yang sudah semakin terbuka dan sangat kapitalistik ini membuat reformasi kebijakan pertanahan menjadi suatu hal yang sangat sulit, kecuali ada kemauan politik yang sangat kuat dari pemerintah. Sebagai badan yang terorganisasi, pemerintah memiliki kekuasaan atas beberapa hal, yakni: 1. membentuk ulang budaya hukum yang lebih memanusiakan manusia, tidak kaku, tidak

birokratis, tidak prosedural. 2. menciptakan struktur hukum (kelembagaan) pemerintah yang akuntabel dan lebih baik

serta bisa memiliki kesamaan dalam menafsirkan hukum. 3. menciptakan substansi hukum yang satu, jelas, transparan, terbuka, netral, independent,

konsisten, integratif, sesuai semangat kerakyatan lokal dan kebangsaan nasional tidak parsial, tidak sektoral, tidak membatasi aturan hukum yang sejajar, tidak kontradiktif.


63

DAFTAR PUSTAKA acehrecoveryforum.org, Pembenahan Sistem dan Politik Hukum, 23.08.2006.

Ahmadi, Abu, Ilmu Sosial Dasar, 4/p, Rineka Cipta, Jakarta, Mei 2003. ajrc-aceh.org, Sistem Hukum, Tranparansi, dan Keadilan, 03.XII.2008.

Ali, Zainuddin, Sosiologi Hukum, 4/p, Sinar Grafika, Jakarta, Des.2008. Arifenie, Fitri Nur, “Ribuan Kasus Sengketa Tanah Masih Belum Beres,” Kontan,

16.06.2009. Bachriadi, Pembangunan, Konflik Pertanahan, dan Resistensi Petani (dalam Tanah dan

Pembangunan), Pustaka Sinar Harapan, Jakarta, 1997. Badan Pembinaan Hukum Nasional, “Identifikasi Permasalahan dalam Penyelenggaraan

Sistem dan Politik Hukum Rencana Pembangunan Jangka Menengah (RPJM) 2004-2009”, dalam Grand Design Pembangunan Hukum, Jakarta, 22.03.2008.

Bappenas, Kajian Penyusunan Indikator Pembangunan Hukum dan HAM, Direktorat Hukum dan HAM Bappenas, 03.VI.2008.

Fauzi, N., Penghancuran Populisme dan Pembangunan Kapitalisme, Dinamika Politik Agraria Indonesia pasca Kolonial (dalam Reformasi Agraria), Lembaga Penerbit Fakultas Ekonomi Universitas Indonesia, Jakarta, 1997.

Fauzi, Noer, ed., Tanah dan Pembangunan, Pustaka Sinar Harapan, Jakarta, 1997.

Fauzi, Noer, Petani dan Penguasa: Dinamika Perjalanan Politik Agraria Indonesia, INSIST, KPA, Pustaka Pelajar, Yogyakarta, Agustus 1999.

Fuady, Munir, Sosiologi Hukum Kontemporer: Interaksi Hukum, Kekuasaan, dan Masyarakat, Citra Aditya Bakti, Bandung, 2007.

Garnasih, Yanti, Kriminalisasi Pencucian Uang, 2003. Hadikusuma, Hilman, Antropologi Hukum Indonesia, 2/p, Alumni, Bandung, 2006.

Hadjon, Philipus M., Perlindungan Hukum bagi Rakyat di Indonesia, Bina Ilmu, Surabaya, 1987.

Herdiawan, Junanto, “Kepastian Hukum?…..”, Baru Bisa “Mimpi”, kompasiana.com, 23.10.2008.

Ismail, Nurhasan, Perkembangan Hukum Pertanahan: Pendekatan Ekonomi-Politik, Perubahan Pilihan Kepentingan, Nilai Sosial, dan Kelompok Diuntungkan, Perkumpulan untuk Pembaharuan Hukum Berbasis Masyarakat dan Ekologis-Magister Hukum Universitas Gadjah Mada, Jakarta, Des.2007.

James, Rachel, Filsafat Moral, Kanisius, Yogyakarta, 2004. Kelsen, Hans, Teori Umum Hukum dan Negara: Dasar-dasar Ilmu Hukum Normatif sebagai

Ilmu Hukum Deskriptif-Empirik, transl. Somardi, 2/e, 3/p, Bee Media, Jakarta, 2007. Konsorsium Pembaruan Agraria, Refleksi atas Kondisi Agraria di Indonesia Sepanjang

Tahun 2005 dan Proyeksi Tahun 2006, Dunia Dalam KPA, Edisi Pasca Munas IV, Jakarta, 14.04.2006.

Kotijah, Siti, Penyalagunaan Wewenang dan Cacat Prosedur, Fakultas Hukum Universitas Mulawarman, Samarinda, 27.11.2008.

Sando Sasako

64

Lemek, Jeremias, Mencari Keadilan: Pandangan Kritis terhadap Penegakan Hukum di Indonesia, Galangpres, Yogyakarta, 2007.

Madjid, Abdul, Definisi Tanah, Fungsi dan Profil Tanah, http://dasar2ilmutanah.blogspot. com/2008/02/definisi-tanah-fungsi-dan-profil-tanah.html, 16.02.2008, diakses pada 27.12.2009.

Marzuki, Suparman, “Konflik Tanah di Indonesia”, Makalah, Workshop Hasil Penelitian di Tiga Wilayah: Mendorong Pengakuan, Penghormatan, dan Perlindungan Hak Masyarakat Adat di Indonesia, Lombok, 21-23.10.2008.

Mattalatta, Andi, Menteri Hukum dan Hak Asasi Manusia, Sambutan pada Upacara Peringatan Hari Ulang Tahun Proklamasi Kemerdekaan RI Ke-64, Jakarta, 17.08.2009.

Mertokusumo, Sudikno, Bab-bab tentang Penemuan Hukum, Citra Aditya Bakti, Bandung, 1993.

Mertokusumo, Sudikno, Mengenal Hukum: Suatu Pengantar, Liberty, Yogyakarta, 1999 Moore, Christopher W., The Mediation Process: Practical Strategies for Resolving Conflict,

Jossey-Bass Publishers, San Fransisco, 1996. Muchsin, “Konflik Sumber Daya Agraria dan Upaya Penegakkan Hukumnya”, Makalah,

Seminar Pertanahan Nasional 2002, Pembaruan Agraria, STPN, Yogyakarta, 16 Juli 2002.

Muchsin, Ikhtisar Ilmu Hukum, Badan Penerbit Iblam, Jakarta, 2006. Nasution, Adnan Buyung, Visi Pembangunan Hukum Tahun 2025: Akses Terhadap Keadilan

dalam Negara Demokrasi Konstitusional, dgip.go.id, 13.10.2008. Nitibaskara, Tb. Ronny Rahman dan Umar, Bambang Widodo, Sosiologi Hukum,

tantyasudhirajati.org, 17.09.2008. Notonagoro, Politik Hukum dan Pembangunan Agraria di Indonesia, Bina Aksara, Jakarta,

1984. Pandu, Yudha, ed., Keputusan Kepala Badan Pertanahan Nasional No.34/2007: Petunjuk

Teknis Penanganan dan Penyelesaian Masalah Pertanahan, Indonesia Legal Center Publishing, Jakarta, Mei 2009.

Peraturan Menteri Agraria / Kepala Badan Pertanahan Nasional (Permen Agraria/Kepala BPN) No.5/1999 tentang Pedoman Penyelesaian Masalah Hak Ulayat Masyarakat Hukum Adat.

Peraturan Pemerintah (PP) No.46/2002 tentang Tarif atas Jenis Penerimaan Negara Bukan-Pajak yang berlaku di BPN

Pramudya, Hukum itu Kepentingan, Sanggar Mitra Sabda, Salatiga, Juni 2007.

Rahardjo, Satjipto, Ilmu Hukum, Alumni, Bandung, 1982. Rajagukguk, Erman, “Pemahaman Rakyat tentang Hak atas Tanah”, Prisma, 9 Sept. 1979.

Santoso, Urip, Hukum Agraria dan Hak-hak atas Tanah, 5/p, Kencana Prenada Media, Jakarta, Maret 2009.

Setiawan, Usep, “Reforma Agraria: Antara Janji Manis versus Ketimpangan, Konflik dan Kelaparan”, dalan Konsorsium Pembaruan Agraria, Refleksi atas Kondisi Agraria di Indonesia Sepanjang Tahun 2005 dan Proyeksi Tahun 2006, Bahan Laporan, Dunia Dalam KPA, Edisi Pasca Munas IV, Jakarta, 14.04.2006.


65

Setiawan, Usep, Agar Reforma Agraria 2008 Tepat Sasaran, Tanpa Korban, kpa.or.id; dalam Martua T. Sirait, Saifullah Z.A., Ibang Lukman Nurdin, “Lesson Learned RATA Garut dan Bengkunat: Suatu Upaya Membedah Kebijakan Pelepasan Kawasan Hutan dan Redistribusi Tanah Bekas Kawasan Hutan”, Warta Tenure, Working Group on Forest Land Tenure, World Agroforestry Centre, April 2009.

Sihombing, B.F., Evolusi Kebijakan Pertanahan dalam Hukum Tanah Indonesia, 2/p, Toko Gunung Agung, Jakarta, Juni 2005.

Sirait, Martua T., et.al, “Lesson Learned RATA Garut dan Bengkunat: Suatu Upaya Membedah Kebijakan Pelepasan Kawasan Hutan dan Redistribusi Tanah Bekas Kawasan Hutan”, Warta Tenure, Working Group on Forest Land Tenure, World Agroforestry Centre, April 2009.

Soekanto, Soerjono, Masalah, Kedudukan dan Peranan Hukum Adat. Soetiknjo, Imam, “Pelaksanaan Undang-Undang Pokok Agraria dalam rangka Menyukseskan

Pelita V”, Makalah, Universitas 17 Agustus 1945, Surabaya, 1989. Sompie, Ronny F., Pembangunan Aparatur Penegak Hukum, bekasinews.com, 11.VIII.2008.

Steni, Bernadus, Transplantasi Hukum, Posisi Hukum Lokal, dan Persoalan Agraria, 14.05.2008.

Sulistiyono, Adi, Ilmu Hukum, Universitas Sebelas Maret, Surakarta, 16.10.2009. Sumardjono, Maria S.W., Kebijakan Pertanahan: Antara Regulasi dan Implementasi, 2/e,

2/p, Penerbit Buku Kompas, Jakarta, Juni 2009. Sumardjono, Maria S.W., Nurhasan Ismail, dan Isharyanto, Mediasi Sengketa Tanah, 2/p,

Penerbit Buku Kompas, Jakarta, April 2008. Supandji, Hendarman, Jaksa Agung, Law Enforcement: Harapan dan Tantangan,

setneg.go.id, 25.03.2008. Sutedi, Adrian, Tinjauan Hukum Pertanahan, Pradnya Paramita, Jakarta, 2009.

Tabalujan, Benny S., Perkembangan Hukum di Negara Berkembang: Peran Budaya Hukum, studihukum.wordpress.com, 22.10.2009.

Thalib, Hambali, Sanksi Pemidanaan dalam Konflik Pertanahan: Kebijakan Alternatif Penyelesaian Konflik Pertanahan di luar Kodifikasi Hukum Pidana, 2/p, Kencana Prenada Media, Jakarta, Sept.2009.

Wahid, Muchtar, Memaknai Kepastian Hukum Hak Milik atas Tanah: Suatu Analisis dengan Pendekatan Terpadu secara Normatif dan Sosiologis, Penerbit Republika, Jakarta, Juni 2008.

Silahkan berkontribusi terhadap publikasi ini melalui Bank Central Asia a/n Sando Sasako A/C No. 084.0789.934 Untuk informasi dan konsultasi lebih lanjut, Silahkan hubungi kami melalui saluran komunikasi berikut +62 851 0518 7118

Sengketa Tanah di Indonesia

Law

Transcript of Sengketa Tanah di Indonesia