Pengantar Policy Analysis Matrix (PAM)

Lecture 2 of 4

Pengantar Policy Analysis Matrix (PAM)Dalam upaya meningkatkan produktivitas pertanian, pemerintah pusat, provinsi, maupun daerah bisa mengintervensi sektor pertanian dengan menggunakan tiga bentuk kebijakan kebijakan harga, kebijakan investasi publik, dan kebijakan makroekonomi. Kebijakan makroekonomi hanya bisa diterapkan pada tingkat pusat dan memerlukan analisis tersendiri, oleh para ahli ekonomi makro. Dilain pihak, para ahli ekonomi pertanian melakukan pengkajian tentang pengaruh kebijakan harga dan kebijakan investasi. Namun demikian, dampak kebijakan harga dan kebijakan investasi pertanian dapat dikaji melalui satu pendekatan yang sama yaitu Policy Analysis Matrix (PAM). Hasil analisis PAM dapat menunjukkan pengaruh individual maupun kolektif dari kebijakan harga dan kebijakan faktor domestik. PAM juga memberikan base line information yang penting bagi Benefit-Cost analysis untuk kegiatan investasi di bidang pertanian. Tujuan utama dari Bab ini adalah menjelaskan bagaimana dan mengapa metoda PAM digunakan pada analisis harga maupun analisis proyek.

Isu dan Tujuan Analisis PAM

Metode PAM membantu pengambil kebijakan baik di pusat maupun di daerah untuk menelaah tiga isu sentral analisis kebijakan pertanian. Isu pertama berkaitan dengan pertanyaan apakah sebuah sistem usahatani memiliki daya saing pada tingkat harga dan teknologi yang ada yakni, apakah petani, pedagang, dan pengolah mendapatkan keuntungan pada tingkat harga aktual. Sebuah kebijakan harga akan merubah nilai output atau biaya input dan dengan sendirinya keuntungan privat. Perbedaan keuntungan privat sebelum dan sesudah kebijakan menunjukkan pengaruh perubahan kebijakan atas daya saing pada tingkat harga aktual (harga pasar).

Isu kedua adalah dampak investasi publik, dalam bentuk pembangunan infrastruktur baru, terhadap tingkat efisiensi sistem usahatani. Efisiensi diukur dengan tingkat keuntungan sosial (social profitability), yaitu tingkat keuntungan yang dihitung berdasarkan harga efisiensi. Investasi publik yang berhasil (misalnya, investasi dalam bentuk jaringan irigasi atau transportasi) akan meningkatkan nilai output atau menurunkan biaya input. Perbedaan keuntungan sosial sebelum dan sesudah adanya investasi publik menunjukkan peningkatan keuntungan sosial.

Isu ketiga berkaitan erat dengan isu kedua, yaitu dampak investasi baru, dalam bentuk riset atau teknologi pertanian, terhadap tingkat efisiensi sistem usahatani. Sebuah investasi publik dalam bentuk penemuan benih baru, teknik budidaya, atau teknologi pengolahan hasil akan meningkatkan hasil usahatani atau hasil pengolahan, dan dengan sendirinya meningkatkan pendapatan atau menurunkan biaya. Perbedaan keuntungan sosial sebelum dan sesudah investasi dalam bentuk riset menunjukkan manfaat dari investasi tersebut.

Ketiga tujuan utama dari metode PAM diatas pada hakekatnya adalah memberikan informasi dan analisis untuk membantu pengambil kebijakan pertanian dalam ketiga isu sentral diatas. Sebuah tabel PAM untuk suatu usahatani memungkinkan seseorang untuk menghitung tingkat keuntungan privat sebuah ukuran dayasaing usahatani pada tingkat harga pasar atau harga aktual. Dengan melakukan hal yang sama untuk berbagai sistem usahatani lainnya memungkinkan kita untuk melakukan urutan (ranking) dayasaing pada tingkat harga aktual untuk berbagai sistem usahatani tersebut. Perhitungan keuntungan privat atau dayasaing ditempatkan pada baris pertama dari sebuah Tabel PAM. Hasil perhitungan tersebut dapat digunakan sebagai baseline untuk Benefit-Cost Analysis pada tingkat harga aktual (privat), akan dijelaskan pada petemuan berikutnya.

Tujuan kedua dari analisis PAM adalah menghitung tingkat keuntungan sosial sebuah usahatani dihasilkan dengan menilai output dan biaya pada tingkat harga efisiensi (social opportunity costs). Dengan melakukan hal yang sama untuk berbagai sistem usahatani lainnya memungkinkan kita untuk membuat urutan tingkat efisiensi dari berbagai sistem usahatani. Perhitungan tingkat keuntungan sosial ditempatkan pada baris kedua dari Tabel PAM. Hasil perhitungan ini dapat digunakan sebagai informasi dasar (baseline information) untuk perhitungan social benefit-cost analysis, pada tingkat harga efisiensi, akan dijelaskan pada petemuan berikutnya.

Tujuan ketiga dari analisis PAM adalah menghitung transfer effects, sebagai dampak dari sebuah kebijakan. Dengan membandingkan pendapatan dan biaya (untuk selanjutnya akan kita sebut sebagai budget), sebelum dan sesudah penerapan kebijakan, kita bisa menentukan dampak dari kebijakan tersebut. Metoda PAM menghitung dampak kebijakan yang mempengaruhi output maupun faktor produksi (lahan, tenaga kerja dan modal). Penentuan efek transfer dari sebuah kebijakan ditempatkan pada baris ketiga dari sebuah Tabel PAM, seperti diuraikan secara terinci pada Bab 5.

Beberapa Identitas (Identity) dalam Policy Analysis Matrix

Sebuah matrix adalah sebuah urutan angka-angka (atau simbol) yang mengikuti dua aturan perhitungan pertama, hubungan angka-angka lintas kolom dan, kedua, hubungan angka-angka lintas baris. Kedua hubungan tersebut disebut sebagai identitas matrik karena kedua hubungan tersebut secara definisi benar adanya. Seorang analis dapat menentukan berbagai identitas pada sebuah matriks selama definisinya diterapkan secara konsisten. Matrks PAM terdiri atas dua identitas, identitas tingkat keuntungan (profitability identity) dan identitas penyimpangan (divergences identity).

Identitas keuntungan pada sebuah Tabel PAM adalah hubungan perhitungan lintas kolom dari tabel (sering juga disebut sebagai matrik) tersebut. Keuntungan didefinisikan sebagai pendapatan dikurangi biaya. Semua angka dibawah kolom bernama profits dengan sendirinya identik dengan selisih antara kolom yang berisi revenue dan kolom yang berisi costs (termasuk di dalamnya biaya input tradable dan faktor domestik).

Identitas penyimpangan (divergences identity) adalah hubungan lintas baris dari matrik. Divergensi menyebabkan harga privat suatu komoditas berbeda dengan harga sosialnya. Divergensi meningkat, baik oleh karena pengaruh kebijakan yang distortif, yang menyebabkan harga privat berbeda dengan harga sosialnya, atau karena kekuatan pasar gagal menghasilkan harga efisiensi. Semua angka pada baris ketiga dari Tabel PAM didefinisikan sebagai effects of divergences dan sama dengan selisih antara angka pada baris pertama, yang dinilai dengan harga privat (private prices), dan angka pada baris kedua, yang dinilai dengan harga sosial (social prices).Identitas Keuntungan (Profitability Identity) Keuntungan Privat

Gambar 2.1. hanya memperlihatkan angka-angka yang ada pada baris pertama dari Tabel PAM, yang berisikan nilai-nilai yang dihitung berdasarkan harga privat (harga aktual yang terjadi di pasar). Huruf A adalah simbol untuk pendapatan pada tingkat harga privat, huruf B adalah simbol untuk biaya input tradable pada tingkat harga privat, huruf C adalah simbol biaya faktor domestik pada tingkat harga privat, dan huruf D adalah simbol keuntungan privat.

PendapatanBiayaKeuntungan

InputFaktor

Harga Privat (harga aktual/pasar)

PrivatABCD

Sosial

Divergensi

Gambar 2.1. Keuntungan Privat dalam Policy Analisis MatrixDalam analisis PAM secara empiris, pendapatan dan biaya privat (simbol A, B, dan C) didasarkan pada data yang diperoleh dari usahatani maupun pengolahan hasil. Simbol D, keuntungan privat, diperoleh dengan menerapkan indentitas keuntungan. Menurut kaidah identitas tersebut, D identik dengan A (B+C). Oleh karena itu, keuntungan privat pada PAM adalah selisih dari pendapatan privat dengan biaya privat.

Perhitungan keuntungan privat, dari data budget usahatani dan pengolahan hasil, dilakukan untuk mengukur dayasaing. Oleh karena itu, salah satu dampak penting dari kebijakan pertanian dapat ditunjukkan oleh baris pertama Tabel PAM. Prosedur untuk menghitung keuntungan privat diuraikan pada Bab 3.

Untuk membandingkan sistem usahatani yang berbeda digunakan rasio. Dalam menghitung rasio, satuan (seringkali disebut sebagai numeraire), seperti Rupiah per kilogram padi, dihilangkan. Oleh karena itu, perhitungan rasio dilakukan untuk menghindarkan diri dari membandingkan keuntungan per kilogram padi, misalnya, dengan keuntungan per kilogram kedele. Untuk membandingkan dayasaing sistem usahatani yang berbeda dihitung private benefit-cost ratio (PBCR) untuk setiap sistem, dan selanjutnya kedua rasio tersebut dibandingkan. PBCR adalah pendapatan privat dibagi dengan biaya privat, atau PBCR = A/(B+C).

Identitas Keuntungan (Profitability Identity) Keuntungan Sosial (Social Profits)

Gambar 2.2. hanya menyajikan angka-angka yang terdapat pada baris kedua, berisikan angka-angka budget yang dinilai dengan harga sosial (harga yang akan menghasilkan alokasi terbaik dari sumberdaya, dan dengan sendirinya menghasilkan pendapatan tertinggi). Huruf E adalah simbol pendapatan yang dihitung dengan harga sosial (pendapatan sosial), huruf F adalah simbol biaya input tradabel sosial, huruf G adalah simbol biaya faktor domestik sosial, dan huruf H adalah simbol keuntungan sosial. Sebuah negara akan mencapai pertumbuhan ekonomi yang tinggi dengan mengedepankan aktivitas-aktivitas yang menghasilkan keuntungan sosial yang tinggi (H positif yang besar).

PendapatanBiayaKeuntungan

InputFaktor

Harga Sosial (harga efisiensi)

Privat

SosialEFGH

Divergensi

Gambar 2.2. Keuntungan Sosial dalam Policy Analysis Matrix

Pendapatan dan biaya pada tingkat harga sosial (simbol E, F, dan G) didasarkan pada estimasi the social opportunity costs dari komoditas yang diproduksi dan input yang digunakan. Estimasi harga sosial ini kemudian dikalikan dengan jumlah output maupun input yang digunakan (yang juga digunakan untuk menghitung biaya maupun keuntungan privat pada baris pertama Tabel PAM). Simbol H, keuntungan sosial, diperoleh dengan menggunakan identitas keuntungan yaitu H = E (F+G). Dengan demikian keuntungan sosial adalah selisih antara penerimaan sosial (social revenues) dengan biaya sosial (social costs).

Perhitungan keuntungan sosial, yang dilakukan dengan mengalikan estimasi harga sosial dengan input-output fisik, mengukur tingkat efisiensi sistem usahatani. Prosedur untuk menghitung keuntungan sosial akan dijelaskan pada uraian berikut, sedangkan uraian yang lebih terinci disajikan pada prtemuan berikutnya.

Harga sosial (harga efisiensi) untuk input maupun output tradabel adalah harga internasional untuk barang yang sejenis (comparable) harga impor untuk komoditas impor, dan harga ekspor untuk komoditas ekspor. Nilai efisiensi (social opportunity cost) untuk memproduksi satu ton komoditas impor (misalnya, beras untuk Indonesia) adalah jumlah devisa yang dihemat karena tidak mengimpor satu ton beras. Sama hal nya dengan itu, social opportunity cost untuk memproduksi satu ton komoditas ekspor (misalnya, minyak sawit untuk Indonesia) adalah jumlah devisa yang diperoleh dengan mengekspor satu ton komoditas ekspor tersebut.

Harga sosial (harga efisiensi) untuk faktor domestik (lahan, tenaga kerja, dan modal) juga diestimasi dengan prinsip social opportunity cost. Namun, karena faktor domestik tidak diperdagangkan secara internasional, sehingga tidak memiliki harga internasional, maka social opportunity-costnya diestimasi melalui pengamatan lapangan atas pasar faktor domestik di pedesaan. Tujuannya adalah untuk mengetahui berapa besar output atau pendapatan yang hilang karena faktor domestik digunakan untuk memproduksi komoditas tersebut (misalnya beras) dibandingkan dengan apabila digunakan untuk komoditas lainnya (the next best alternative commodity), misalnya tebu atau kedele.

Untuk membandingkan tingkat efisiensi komoditas yang berbeda dihitung the social benefit-cost ratio (SBCR) untuk setiap usahatani, dan kemudian membandingkannya. SBCR adalah rasio antara pendapatan sosial dengan biaya sosial, atau SBCR = E/(F+G).Identitas Divergensi (Divergences Identity)

Gambar 2.3. menampilkan seluruh (dua belas) entry untuk sebuah Tabel PAM, yang menggunakan simbol huruf A sampai L. Pada tabel ini telah ditambahkan baris ketiga, yang disebut sebagai baris effects of divergences. Seperti telah diutarakan dimuka, divergences (selanjutnya kita sebut sebagai divergensi) timbul karena adanya distorsi kebijakan atau kegagalan pasar. Kedua hal tersebut menyebabkan harga aktual berbeda dengan harga efisiensi. Sel dengan simbol huruf I mengukur tingkat divergensi revenue atau pendapatan (yang disebabkan oleh ditorsi pada harga output), simbol J mengukur tingkat divergensi biaya input tradabel (disebabkan oleh distorsi pada harga tradabel input), simbol K mengukur divergensi biaya faktor domestik (disebabkan oleh distorsi pada harga faktor domestik), dan simbol L mengukur net transfer effects (mengukur dampak total dari seluruh divergensi).

PendapatanBiayaKeuntungan

InputFaktor

PrivatABCD

SosialEFGH

Efek DivergensiIJKL

Gambar 2.3. Identitas Divergensi dalam Policy Analisis Matrix

Efek divergensi (baris ketiga) dihitung dengan mengunakan identitas divergensi (divergences identity). Menurut aturan perhitungan tersebut, semua entry yang ada di baris ketiga (efek divergensi) adalah selisih antara baris pertama (usahatani yang diukur dengan harga aktual atau harga privat) dengan baris kedua (usahatani yang diukur dengan harga sosial). Oleh karena itu, I = A - E, J = B F, K = C G, dan L = D H. Hal-hal yang menyebabkan terjadinya divergences akan diuraikan pada bagian berikut, sedangkan prosedur dan estimasi empirisnya akan diuraikan secara lebih terincilebih lanjut pada pertemuan selanjutnya.

Salah satu penyebab terjadinya divergensi adalah kegagalan pasar (market failure). Pasar dikatakan gagal apabila tidak mampu menciptakan harga yang bersaing, yang mencerminkan social opportunity cost, yang menciptakan alokasi sumberdaya maupun produk yang efisien. Ada tiga jenis kegagalan pasar yang menyebabkan divergensi. Pertama, monopoli (penjual yang menguasa harga di pasar) atau monopsoni (pembeli menguasai harga pasar). Kedua, negative externalities (biaya, dimana pihak yang menimbulkan terjadinya biaya tersebut tidak mungkin dibebani biya yang ditimbulkannya) atau positive externalities (manfaat, dimana pihak yang menimbulkan manfaat tersebut tidak mungkin menerima kompensasi atau imbalan atas manfaat yeng ditimbulkannya tersebut). Ketiga, pasar faktor domestik yang tidak sempurna (tidak adanya lembaga yang dapat memberikan pelayanan yang kompetitif serta informasi yang lengkap).

Kebijakan yang efisien adalah intervensi pemerintah untuk memperbaiki kegagalan pasar sehingga mengapuskan divergensi. Misalnya, regulasi monopoli untuk menurunkan harga penjual (seller prices), menyebabkan harga private dan harga sosial menjadi sama, dan meningkatkan pendapatan.

Penyebab kedua dari timbulnya divergensi adalah kebijakan pemerintah yang distortif. Kebijakan yang distortif, diterapkan untuk mencapai tujuan yang bersifat non-efisiensi (yaitu pemerataan atau ketahanan pangan), akan menghambat terjadinya alokasi sumberdaya yang efisien dan dengan sendirinya akan menimbulkan divergensi. Tarif impor beras, misalnya, bisa diterapkan untuk meningkatkan pendapatan petani (tujuan pemerataan) dan meningkatkan produksi beras dalam negeri (tujuan ketahanan pangan), namun akan menimbulkan kerugian efisiensi (efficiency losses) bila harga beras impor yang digantikannya ternyata lebih murah dari biaya sumberdaya domestik yang digunakan untuk memproduksi beras dalam negeri sehingga akan timbul trade-off. Pengambil kebijakan harus memberikan bobot tertentu kepada masing-masing tujuan yang saling bertentangan tersebut, untuk menentukan apakah kebijakan tarif impor perlu diterapkan atau tidak.

Secara teori, kebijakan yang paling efisien dapat dicapai apabila pemerintah mampu menciptakan kebijakan yang mampu menghapuskan kegagalan pasar, dan apabila pemerintah mampu mengesampingkan tujuan non-efisiensi dan menghapuskan kebijakan yang distortif. Apabila kedua hal tersebut menerapkan kebijakan yang efisien dan menghilangkan kebijakan yang distrortif dapat dilaksanakan, divergensi dapat dihilangkan dan efek divergensi (nilai-nilai yang ada di baris ketiga) akan menjadi nol. Pada saat seperti itu, entry yang ada pada baris pertama akan sama dengan yang ada di baris kedua, yakni pendapatan privat, biaya, dan keuntungan akan sama dengan pendapatan sosial, biaya sosial, dan keuntungan sosial (A = E, B = F, C = G, dan D = H).

Research Inputs dan Outputs pada PAM

Prinsip-prinsip dan prosedure PAM yang telah diuraikan dimuka akan lebih jelas lagi dengan data-data hasil penelitian di lapangan. Analis PAM hanya perlu memasukkan data sebagian saja dari PAM matriks (disebut sebagai research inputs). Dari 12 entry yang ada pada tabel PAM, hanya enam entry saja yang perlu diisi. Enam sisanya diperoleh dengan menggunakan kedua perhitungan identitas yang telah di bicarakan dimuka, yaitu identitas keuntungan dan identitas divergensi.

Research Inputs untuk Efisiensi dan Analisis Kebijakan

Gambar 2.4. menunjukkan keenam kategori research inputs dari analisis PAM yaitu sel-sel dengan simbol A, B, C, E, F, dan K.

PendapatanBiayaKeuntungan

InputFaktor

PrivatABCD

SosialEFGH

Efek DivergensiIJKL

Gambar 2.4. Research Inputs dalam Policy Analisis Matrix

Sebagian besar dari keenam research inputs diatas diperoleh dari berbagai aktivitas usahatani (budidaya, pemasaran, dan pengolahan). Data pendapatan privat (A) dan biaya privat (B, C) umumnya diperoleh langsung dari data pendapatan dan biaya (budget) usahatani. Data budget ini bersumber dari data sekunder (bersumber dari hasil penelitian orang lain) atau dari data primer (dari survey yang dilakukan sendiri).

Entry untuk pendapatan sosial (E) dan biaya input tradabel (F) sebagian diperoleh dari data budget usahatani dan sebagian lainnya diperoleh dari dokumen pemerintah atau dari sektor industry, seperti diuraikan dengan lebih rinci pada Bab 4. Informasi tentang hubungan input-output fisik (jumlah input per hektar atau per ton output) dianggap sama antara privat dan sosial. Namun, harga sosial akan berbeda dengan harga privat apabila terdapat kebijakan yang bersifat distortif dan kegagalan pasar yang menyebabkan terjadinya divergensi. Harga sosial untuk output tradabel maupun input tradabel adalah harga impor maupun ekspor dari keduanya, yang datanya diperoleh dari dokumen pemerintah maupun sektor industri.

Nilai sosial untuk faktor domestik (G) tidak bisa diperoleh secara langsung di lapangan atau dari dokumen pemerintah (karena tidak ada harga internasional untuk faktor domestik) namun harus dicari melalui pengkajian pasar faktor domestik. Pengkajian pasar faktor domestik dilakukan untuk mengetahui apakah terjadi divergensi pada masing-masing pasar faktor domestik tersebut yakni apakah ada kebijakan yang distortif atau kegagalan pasar yang terjadi. Oleh karena itu, entry untuk divergensi faktor domestik (K) menjadi sebuah research input, yang nantinya digunakan untuk menduga harga sosial faktor domestik, dengan mengurangkannya dari harga faktor domestik privat (baris pertama). Research Results dari Efisiensi dan Analisis Kebijakan

Enam kategori research results dari analisis PAM (D, G, H, I, J, and L) disajikan pada Gambar 2.5.

PendapatanBiayaKeuntungan

InputFaktor

PrivatABCD

SosialEFGH

Efek DivergensiIJKL

Gambar 2.5. Research Results dalam Policy Analysis Matrix

Research results pada analisis PAM diperoleh dengan menggunakan prinsip-prinsip identitas keuntungan dan identitas divergensi. Research result diperoleh secara langsung dengan menghitung perbedaan atau selisih dari berbagai entry dari research inputs.

Dua research results pertama keuntungan privat (D) dan keuntungan sosial (H) diperoleh dengan menggunakan identitas keuntungan (pendapatan dikurangi biaya sama dengan keuntungan). Keuntungan privat (D), mengukur daya saing, sama dengan pendapatan privat (A) dikurangi biaya privat (biaya input tradabel (B) dan biaya faktor domestik (C)). Sama hal nya keuntungan privat, keuntungan sosial (H) mengukur efisiensi, sama dengan pendapatan sosial (E) dikurangi biaya sosial (biaya input tradabel (F) dan biaya faktor domestik G)). Namun, perhitungan keuntungan sosial baru bisa dilakukan bila nilai faktor domestik sosial (G), yang juga merupakan sebuah research result, telah diketahui.

Dua research result lainnya output transfer (I) dan input tradabel transfer (J) diperoleh dengan menerapkan identitas divergensi (harga privat dikurangi harga sosial sama dengan efek divergensi). Output transfer (I), mengukur implisit pajak atau subsidi atas output, sama dengan pendapatan privat (A) dikurangi pendapatan sosial (E). Sama hal nya dengan itu, transfer input tradabel (J) mengukur implisit pajak atau subsidi atas input tradabel, sama dengan biaya input tradabel privat (B) dikurangi biaya input tradabel sosial (F).

Dua research results yang terakhir harga sosial faktor domestik (G) dan net transfer (L) tidak sesederhana research result lainnya. Seperti diuraikan dimuka, harga sosial faktor domestik (G) diperoleh dengan mengurangi harga faktor domestik privat (C) dengan divergensi yang menyebabkan timbulnya transfer faktor domestik (K). Karena menurut identitas divergensi C G = K maka C K = G. Result yang terakhir, yaitu Net Transfer (L), bisa dihitung baik dengan identitas keuntungan (I (J + K) = L) maupun identitas divergensi (D H = L). Dengan kata lain, Net Transfer bisa diartikan sebagai efek bersih (the Net Effect) dari seluruh divergensi atau selisih antara keuntungan privat dengan keuntungan sosial. Hasil ini dengan sendirinya menunjukkan sejauh mana kebijakan yang distortif dan kegagalan pasar secara implisit mensubsidi sistem usahatani (mentrasfer sumberdaya kedalam sistem) atau mem-pajak-i (dengan mengambil sumberdaya dari sistem).

PAM, Bab 2, hal. 17-18

PAM, hal 30-31

PAM, hal. 18-19

PAM, hal. 19-20

PAM, hal. 25-26

PAM, hal. 20-22

PAM, hal. 22-25

PAGE 8Agribisnis-UNSIL unang@unsil.ac.id