PELAKSANAAN PERATURAN MENTERI KESEHATAN

NOMOR 21 TAHUN 2016 TENTANG PENGGUNAAN DANA KAPITASI

JAMINAN KESEHATAN NASIONAL

DI PUSKESMAS KOTA SEMARANG

TESIS

Untuk memenuhi sebagian persyaratan

Mencapai derajat sarjana S-2

Program Magister Ilmu Hukum

Konsentrasi Hukum Kesehatan

diajukan oleh

Ni Ketut Sri Budiani

NIM 14.C2.0006

Kepada

FAKULTAS PASCASARJANA

UNIVERSITAS KATOLIK SOEGIJAPRANATA

SEMARANG

2017

PELAKSANAAN PERATURAN MENTERI KESEHATAN

NOMOR 21 TAHUN 2016 TENTANG PENGGUNAAN DANA KAPITASI

JAMINAN KESEHATAN NASIONAL

DI PUSKESMAS KOTA SEMARANG

TESIS

Untuk memenuhi sebagian persyaratan

Mencapai derajat sarjana S-2

Program Magister Ilmu Hukum

Konsentrasi Hukum Kesehatan

diajukan oleh

Ni Ketut Sri Budiani

NIM 14.C2.0006

Kepada

FAKULTAS PASCASARJANA

UNIVERSITAS KATOLIK SOEGIJAPRANATA

SEMARANG

2017

iii

T E S I S

PELAKSANAAN PERATURAN MENTERI KESEHATAN

NOMOR 21 TAHUN 2016 TENTANG PENGGUNAAN DANA KAPITASI

JAMINAN KESEHATAN NASIONAL

DI PUSKESMAS KOTA SEMARANG

diajukan oleh :

Ni Ketut Sri Budiani

NIM 14.C2.0006

telah disetujui oleh : Pembimbing Utama 23 – 3 - 2017 Dr. Y. Budi Sarwo, SH., MH tanggal ............................... Pembimbing Pendamping 23 – 3 - 2017 dr. Daniel Budi Wibowo, M.Kes tanggal ...............................

iv

v

KATA PENGANTAR

Alhamdulillah puji syukur kehadirat Allah SWT yang telah

melimpahkan rahmat dan karunia-Nya, sehingga penulis dapat

menyelesaikan tesis ini yang dibuat untuk memenuhi salah satu

persyaratan dalam meyelesaikan pendidikan untuk memperoleh gelar

Magister Hukum Kesehatan pada Program Magister Ilmu Hukum Unika

Soegijapranata Semarang. Penelitian berjudul “Pelaksanaan Peraturan

Menteri Kesehatan Nomor 21 Tahun 2016 tentang Penggunaan Dana

Kapitasi Jaminan Kesehatan Nasional di Puskesmas Kota Semarang”

diharapkan dapat bermanfaat dalam ilmu pengetahuan dan masyarakat.

Program Jaminan Kesehatan Nasional (JKN) yang diselenggarakan

oleh Badan Penyelenggara Jaminan Sosial Kesehatan (BPJS) Kesehatan

bertujuan memberikan perluasan akses kesehatan bagi masyarakat

khususnya pelayanan kesehatan dasar di Puskesmas yang dibayar dengan

sistem kapitasi atau per kapita yang terdaftar di Puskesmas. Adanya

program JKN mengakibatkan dana kapitasi yang diterima oleh Puskesmas

meningkat drastis mengingat peserta JKN sebagian besar terdaftar di

Puskesmas. Dalam pemanfaatan dana kapitasi terdapat Puskesmas yang

belum menerapkan pola pengelolaan keuangan badan layanan umum

daerah sehingga terdapat Puskesmas yang belum tertib administrasi.

Tujuan pengaturan penggunaan dana kapitasi JKN di Puskesmas Kota

Semarang adalah agar tertib administrasi pengelolaan keuangan daerah

terkait dengan pembayaran dana kapitasi oleh BPJS Kesehatan kepada

vi

Puskesmas sehingga diharapkan dapat meningkatkan mutu pelayanan

kesehatan dalam penyelenggaraan Jaminan Kesehatan Nasional (JKN) di

Puskesmas.

Penulis menyadari bahwa akan sulit menyelesaikan penelitian ini

tanpa bantuan dari berbagai pihak. Oleh karena itu, dalam kesempatan ini

penulis ingin menyampaikan ucapan terima kasih dan penghargaan yang

setinggi-tingginya kepada :

1. Prof. Dr. Ir. Y. Budi Widyanarko, M.Sc, selaku Rektor Unika

Soegijapranata.

2. Dr. Lindayani, MP, selaku Dekan Fakultas Pascasarjana Unika

Soegijapranata Semarang.

3. Prof. Dr. Agnes Widanti, SH., CN selaku Ketua Program Magister Ilmu

Hukum Konsentrasi Hukum Kesehatan Unika Soegijapranata

Semarang.

4. Dr. Endang Wahyati Y., S.H., M.H., Sekretaris Program Magister Ilmu

Hukum Konsentrasi Hukum Kesehatan Unika Soegijapranata

Semarang dan sebagai penguji yang telah bersedia meluangkan

waktunya untuk menguji dan memberikan arahan, saran dan masukan

yang sangat membangun dalam memperbaiki tesis ini.

5. Dr. Y. Budi Sarwo, SH., MH., selaku Pembimbing Utama yang telah

menyisihkan sebagian waktu, tenaga dan ilmunya yang berharga untuk

memberikan arahan, saran, dorongan dan bimbingan hingga

terselesaikannya tesis ini.

vii

6. dr. Daniel Budi Wibowo, M.Kes selaku Pembimbing Pendamping yang

telah menyisihkan sebagian waktu, tenaga dan ilmunya yang berharga

untuk memberikan arahan, saran, dorongan dan bimbingan hingga

terselesaikannya tesis ini.

7. Bapak dan Ibu Dosen yang telah memberikan ilmunya kepada penulis

selama kuliah serta karyawan bagian administrasi yang banyak

membantu selama penulis kuliah di Program Magister Ilmu Hukum

Konsentrasi Hukum Kesehatan Unika Soegijapranata Semarang.

8. Suami dan anak-anak tercinta, orangtua serta mertua yang selalu

memberikan semangat dan dukungan baik mental dan spiritual.

9. Teman-teman angkatan 21 yang saling memberikan dukungan dalam

menyelesaikan studi ini.

10. Semua pihak yang tidak bisa penulis sebutkan satu persatu, yang telah

membantu memberikan informasi, referensi dan masukan yang sangat

bermanfaat dalam menyelesaikan studi ini.

Penulis menyadari bahwa dalam penyusunan tesis ini masih jauh

dari sempurna karena keterbatasan kemampuan, pengalaman dan waktu

penulis. Untuk itu, penulis sangat mengharapkan kritik dan saran yang

bersifat membangun dari berbagai pihak. Semoga karya tulis ilmiah ini

bermanfaat bagi semua pihak.

Semarang, Maret 2017

Penulis

viii

DAFTAR ISI

Halaman

HALAMAN SAMPUL DEPAN .......................................................... i

HALAMAN JUDUL .......................................................................... ii

HALAMAN PERSETUJUAN ........................................................... iii

HALAMAN PENGESAHAN ............................................................. iv

KATA PENGANTAR ....................................................................... v

DAFTAR ISI .................................................................................... viii

DAFTAR TABEL ............................................................................. xii

DAFTAR LAMPIRAN ...................................................................... xiii

HALAMAN PERNYATAAN ............................................................. xiv

ABSTRAK ....................................................................................... xv

ABSTRACT ..................................................................................... xvi

BAB I. PENDAHULUAN .................................................................. 1

A. Latar belakang masalah ............................................................. 1

B. Perumusan masalah ................................................................... 7

C. Tujuan penelitian ......................................................................... 8

D. Manfaat penelitian ...................................................................... 9

E. Kerangka pemikiran .................................................................... 10

1. Kerangka konsep .................................................................... 11

2. Kerangka teori ........................................................................ 12

F. Metode penelitian ....................................................................... 14

1. Metode pendekatan ............................................................... 14

2. Spesifikasi penelitian ............................................................. 15

3. Jenis data .............................................................................. 16

4. Metode pengumpulan data .................................................... 17

5. Metode sampling ................................................................... 19

6. Metode penyajian data .......................................................... 22

7. Metode analisis data ............................................................. 22

ix

G. Penyajian tesis ......................................................................... 24

H. Jadwal Penelitian ....................................................................... 25

BAB II. TINJAUAN PUSTAKA ......................................................... 26

A. Pelayanan kesehatan ................................................................ 26

1. Pengertian Pelayanan Kesehatan ........................................ 26

2. Upaya Pelayanan Kesehatan ............................................... 27

3. Pembiayaan Kesehatan ....................................................... 29

B. Jaminan Kesehatan Nasional (JKN) ......................................... 30

C. Fasilitas Kesehatan ................................................................... 30

D. Puskesmas ............................................................................... 31

E. Dana Kapitasi dalam Jaminan Kesehatan nasional (JKN) ....... 34

1. Pengertian Dana Kapitasi dan Jaminan Kesehatan

Nasional (JKN) .................................................................... 34

2. Standar Tarif Pelayanan Kesehatan dalam JKN ................... 35

3. Pemanfaatan Dana Kapitasi di FKTP ................................... 36

4. Pembinaan dan Pengawasan Penggunaan Dana Kapitasi ... 40

F. Teori efektifitas hukum ............................................................. 44

G. Peran ........................................................................................ 45

H. Kepemimpinan .......................................................................... 46

I. Instrumen yuridis pemerintahan ............................................... 48

BAB III. HASIL PENELITIAN DAN PEMBAHASAN ........................ 51

A. Hasil Penelitian ........................................................................... 51

1. Gambaran umum obyek penelitian ....................................... 52

a. Puskesmas rawat inap .................................................... 52

1) Puskesmas Tlogosari Kulon ...................................... 52

2) Puskesmas Gunungpati ............................................. 53

3) Puskesmas Srondol ................................................... 54

b. Puskesmas non rawat inap ............................................. 55

1) Puskesmas Genuk ..................................................... 55

x

2) Puskesmas Tlogosari Wetan ..................................... 56

3) Puskesmas Tambakaji ............................................... 56

4) Puskesmas Padangsari ............................................. 57

5) Puskesmas Gayamsari .............................................. 58

6) Puskesmas Kagok ..................................................... 59

c. Dinas Kesehatan Kota Semarang ................................... 60

2. Hasil Wawancara dengan narasumber ................................ 61

a. Dinas Kesehatan Kota Semarang ................................... 61

1) Bidang Promosi Kesehatan, Pemberdayaan dan

Kesehatan Lingkungan (PKPKL) ............................... 62

2) Bidang Pelayanan Kesehatan Dinas Kesehatan

Kota Semarang........................................................... 63

3) Subbagian Keuangan Dinas Kesehatan Kota

Semarang .................................................................. 65

b. Kepala Puskesmas ......................................................... 67

1) Puskesmas rawat inap .............................................. 67

2) Puskesmas non rawat inap ....................................... 72

c. Bendahara kapitasi JKN di Puskesmas .......................... 73

1) Puskesmas rawat inap .............................................. 73

2) Puskesmas non rawat inap ....................................... 74

B. Pembahasan .............................................................................. 76

1. Pengaturan Penggunaan Dana Kapitasi JKN di Puskesmas

Setelah Berlakunya Peraturan Menteri Kesehatan Nomor

21 Tahun 2016 ...................................................................... 76

a. Dasar Hukum Penggunaan Dana Kapitasi JKN di

Puskesmas Kota Semarang setelah berlakunya

Peraturan Menteri Kesehatan Nomor 21 Tahun 2016 ..... 77

b. Bentuk Pengaturan Penggunaan Dana Kapitasi JKN

di Puskesmas Kota Semarang Setelah Berlakunya

Peraturan Menteri Kesehatan Nomor 21 Tahun 2016 ..... 87

xi

2. Pelaksanaan Penggunaan Dana Kapitasi JKN di Puskesmas

Kota Semarang setelah dikeluarkannya Peraturan

Menteri Kesehatan Nomor 21 Tahun 2016 ........................... 91

a. Pembayaran Jasa Pelayanan Kesehatan ....................... 91

b. Pembayaran Dukungan Biaya Operasional

Pelayanan Kesehatan ...................................................... 94

3. Faktor-faktor yang mempengaruhi Pelaksanaan Peraturan

Menteri Kesehatan Nomor 21 Tahun 2016 terhadap

penggunaan dana kapitasi JKN di Puskesmas Kota

Semarang .............................................................................. 100

a. Faktor Yuridis .................................................................. 101

b. Faktor Teknis .................................................................. 106

BAB IV. PENUTUP ......................................................................... 110

A. SIMPULAN ................................................................................. 110

B. SARAN ....................................................................................... 115

BAGIAN AKHIR .............................................................................. 117

A. Daftar pustaka ............................................................................ 117

B. Lampiran ..................................................................................... 121

xii

DAFTAR TABEL

Halaman

Tabel I. Daftar Puskesmas sebagai Obyek Penelitian ................. 21

Tabel II. Daftar Puskesmas sebagai Obyek Penelitian ................. 52

Tabel III. Daftar Tenaga Kesehatan di Puskesmas Tlogosari Kulon . 53

Tabel IV. Daftar Tenaga Kesehatan di Puskesmas Gunungpati ....... 54

Tabel V. Daftar Tenaga Kesehatan di Puskesmas Srondol ............. 55

Tabel VI. Daftar Tenaga Kesehatan di Puskesmas Genuk ............... 55

Tabel VII. Daftar Tenaga Kesehatan di Puskesmas Tlogosari Wetan 56

Tabel VIII.Daftar Tenaga Kesehatan di Puskesmas Tambakaji ......... 57

Tabel IX. Daftar Tenaga Kesehatan di Puskesmas Padangsari ....... 58

Tabel X. Daftar Tenaga Kesehatan di Puskesmas Gayamsari ........ 59

Tabel XI. Daftar Tenaga Kesehatan di Puskesmas Kagok ............... 59

xiii

DAFTAR LAMPIRAN

Halaman

Lampiran 1. Surat Ijin Penelitian Dinas Kesehatan Kota Semarang 121

Lampiran 2. Jawaban Surat Ijin Penelitian Dinas Kesehatan Kota

Semarang .................................................................... 122

Lampiran 3. Jawaban Surat Ijin Penelitian Puskesmas di Kota

Semarang .................................................................... 123

Lampiran 4. Daftar Pertanyaan Wawancara Narasumber ............... 123

Lampiran 5. Format Lembar Persetujuan Narasumber .................... 135

Lampiran 6. Peraturan Menteri Kesehatan Nomor 21 Tahun 2016

Tentang Penggunaan Dana Kapitasi Jaminan

Kesehatan Nasional Untuk Jasa Pelayanan

Kesehatan dan Dukungan Biaya Operasional

Pada Fasilitas Kesehatan Tingkat Pertama Milik

Pemerintah Daerah ...................................................... 136

Lampiran 7. Keputusan Walikota Semarang Nomor 440/196/2016

Tentang Alokasi Dana Kapitasi Jaminan Kesehatan

Nasional Pada Pusat Kesehatan Masyarakat di Kota

Semarang Tahun 2016 ................................................ 156

xiv

xv

ABSTRAK

Puskesmas merupakan Fasilitas Kesehatan Tingkat Pertama (FKTP) milik pemerintah yang menyelenggarakan pelayanan medik dasar termasuk promotif dan preventif di masyarakat. Pelayanan kesehatan yang diberikan oleh Puskesmas kepada peserta program Jaminan Kesehatan Nasional (JKN) wajib dibayar oleh BPJS Kesehatan dengan tarif kapitasi. Tarif kapitasi atau dana kapitasi adalah besaran pembayaran per bulan yang dibayar dimuka kepada Puskesmas berdasarkan jumlah peserta yang terdaftar tanpa memperhitungkan jenis dan jumlah pelayanan kesehatan yang diberikan oleh Puskesmas. Ketentuan penggunaan dana kapitasi di Puskesmas diatur dalam Peraturan Menteri Kesehatan Nomor 21 Tahun 2016 tentang Penggunaan Dana Kapitasi Jaminan Kesehatan Nasional untuk Jasa Pelayanan Kesehatan dan Dukungan Biaya Operasional Pada Fasilitas Kesehatan Tingkat Pertama Milik Pemerintah Daerah. Peneliti ingin mengetahui penggunaan dana kapitasi di Puskesmas mengingat dana kapitasi yang dibayarkan sangat besar.

Penelitian ini menggunakan metode kualitatif dengan pendekatan yuridis sosiologis. Penelitian ini bersifat deskriptif analitis dilakukan di sembilan Puskesmas di Kota Semarang. Metode sampling yang digunakan yaitu purposive sampling. Penelitian menggunakan studi lapangan dan studi kepustakaan. Data yang telah terkumpul dianalisis secara kualitatif menggunakan peraturan perundang-undangan.

Penggunaan dana kapitasi di sembilan Puskesmas di Kota Semarang telah sesuai dengan ketentuan dalam Pasal (2), (3) dan (4) Peraturan Menteri Kesehatan Nomor 21 Tahun 2016 dan didukung peraturan teknis berupa Keputusan Walikota Semarang Nomor : 440/196/2016 tentang Alokasi Dana Kapitasi Jaminan Kesehatan Nasional Pada Pusat Kesehatan Masyarakat di Kota Semarang Tahun 2016 yang mengatur alokasi dana kapitasi sebesar 60% untuk jasa pelayanan kesehatan dan 40% untuk dukungan biaya operasional pelayanan kesehatan, dan ditetapkan maksimal sebesar 10% untuk obat, alat kesehatan dan bahan medis habis pakai dan minimal sebesar 30% untuk kegiatan operasional pelayanan kesehatan lainnya. Penggunaan dana kapitasi dipengaruhi oleh faktor yuridis yakni substansi, kultur dan sarana/fasilitas Puskesmas. Faktor teknis yang mempengaruhi yakni kemampuan petugas dalam pengadaan obat dan alat kesehatan melalui e-purchasing yang masih perlu ditingkatkan melalui pelatihan.

Kata kunci : dana kapitasi, Puskesmas, jasa pelayanan, biaya operasional.

xvi

ABSTRACT

Puskesmas as a primary health care facilities owned by the government provide basic medical services including promotion and preventive services for the participants in the National Health Insurance program (JKN). The medical services are paid by BPJS Kesehatan with capitation. Capitation is the amount of payment per month that is paid in advance to Puskesmas based on the number of participants enrolled regardless of the type and quantity of health services provided by Puskesmas. The regulation on the use of capitation in Puskesmas is set by Minister of Health’s Regulation Nr. 21 of 2016 on the Use of National Health Insurance Capitation Fund for Health Care Services and Operational Support Costs In Primary Health Care Facilities Owned by the Local Government. The researcher needs to know whether Puskesmas had implemented the regulation on the use of capitation because BPJS Kesehatan paid in large amount to Puskesmas.

This research uses a qualitative method and socio-legal approach. It is analytical-descriptive research that was conducted at Semarang by having location samples of nine primary health care facilities (Puskesmas). The sampling technique used was purposive sampling. This research used field studies and literature study as well and the gathered data were then qualitatively analyzed by using the relevant legislations.

The implementation of the use of capitation funds in nine Puskesmas in Semarang has been in accordance with Minister of Health’s Regulation Nr. 21 of 2016 and based on Semarang Mayor Decree Nr. 440/196/2016 on the Allocation of National Health Insurance Fund Capitation at Community Health Center in Semarang in 2016 which is governing the allocation of capitation funds to 60% for health services and 40% to support operational costs of health care, which is set at least 10% for drugs, medical devices and medical materials consumables and maximum of 30% for other health care operations. The use of capitation was influenced by juridical factors was the fact that influenced by legal substances, culture and facilities of Puskesmas. The technical factor was the fact that the abillity of officers in the procurement of drugs and medical devices via e-purchasing that still needs to be improved through training.

Keyword : capitation, primary health care facilities (Puskesmas), services, operating costs.