1. APA PENTINGNYA SUATU PENGAWASAN TERHADAP APBN DAN APBD.

Pengawasan APBN

Apabila APBN telah dilaksanakan tentunya diperlukan pengawasan. Siapakah yang melakukan pengawasan terhadap pelaksanaan APBN? Pengawasan menghendaki bahwa pelaksanaan APBN dilakukan sesuai dengan rencana aturan permainan, dan tujuan yang telah ditetapkan. Pengawasan terhadap pelaksanaan APBN terdiri atas pengawasan internal dan pengawasan eksternal. Perhatikan penjelasan masing-masing berikut ini!

1) Pengawasan Internal

Pengawasan internal adalah pengawasan yang dilakukan oleh suatu unit pengawas yang merupakan bagian dari organisasi yang diawasi.

Pengawasan pelaksanaan APBN dilakukan oleh aparat pemerintah berikut ini.

(a) Atasan dari kepala kantor/satuan kerja bagi anggaran rutin, dan atasan dari pimpinan proyek.

(b) Atasan langsung bendaharawan

(c) Direktur Jenderal dan Pejabat yang setingkat pada Departemen/ Departemen/Lembaga terhadap pelaksanaan PO (Petunjuk Operasional) dalam rangka pelaksanaan DIP pada proyek.

(d) Biro Keuangan Departemen/Lembaga dan Biro Keuangan

(e) Sekretaris Jenderal Departemen/Lembaga

(f) Inspektur Jenderal Departemen/Unit Pengawasan pada lembaga

(g) Direktur Jenderal Pengawasan Keuangan Negara

(h) Kantor Perbendaharaan dan Kas Negara

2) Pengawasan Eksternal

BPK (Badan Pemeriksa Keuangan) merupakan instansi pengawasan tertinggi dari pelaksanaan APBN. BPK adalah suatu badan atau lembaga tinggi negara lainnya. Hasil pemeriksaan yang dilakukan oleh BPK diserahkan kepada DPR, DPD, dan DPR sesuai dengan kewenangan {Lihat UUD 1945 (sesudah amendemen) Pasal 23E. Objek pemeriksaan BPK adalah meliputi:

(a) APBN,

(b) APBD,

(c) anggaran perusahaan-perusahaan milik negara, dan

(d) hakikatnya seluruh kekayaan milik negara .

Pengawasan APBD

Dalam rangka pelaksanaan pekarjaan dan untuk mencapai tujuan dari pemerintah yang telah direncanakan maka perlu ada pengawasan, karena dengan pengawasan tersebut, maka tujuan yang akan dicapai dapat dilihat dengan berpedoman rencana yang telah ditetapkan terlebih dahulu oleh pemerintah.

Dengan demikian pengawasan itu sangat penting dalam melaksanakan pekerjaan dan tugas pemerintahan, sehingga pengawasan diadakan dengan maksud untuk:

1. Mengetahui jalannya pekerjaan, apakah lancar atau tidak

2. Memperbaiki kesalahan-kesalahan yang dibuat oleh pegawai dan mengadakan pencegahan agar tidak terulang kembali kesalahan-kesalahan yang sama atau timbulnya kesalahan yang baru

3. Mengetahui pelaksanaan kerja sesuai dengan program seperti yang telah ditentukan dalam planning atau tidak

Berkaitan dengan tujuan pengawasan, Situmorang dan Juhir mengemukakan agar terciptanya aparat yang bersih dan berwibawa yang didukung oleh suatu sistem manajemen pemerintah yang berdaya guna dan berhasil guna serta ditunjang oleh partisipasi masyarakat yang konstruksi dan terkendali dalam wujud pengawasan masyarakat (control social) yang obyektif, sehat dan bertanggung jawab.

Berdasarkan pendapat para ahli di atas, dapat diketahui bahwa pada pokoknya tujuan pengawasan adalah membandingkan antara pelaksanaan dan rencana serta instruksi yang telah dibuat, untuk mengetahui ada tidaknya kesulitan, kelemahan atau kegagalan serta efisiensi dan efektivitas kerja dan untuk mencari jalan keluar apabila ada kesulitan, kelemahan dan kegagalan atau dengan kata lain disebut tindakan korektif.

Macam-Macam Pengawasan

Dalam hal pengawasan dapat diklasifikasikan macam-macam pengawasan berdasarkan berbagai hal, yaitu:

a. Pengawasan langsung dan pengawasan tidak langsung

Pengawasan langsung adalah pengawasan yang dilakukan secara pribadi oleh pimpinan atau pengawas dengan mengamati, meneliti, memeriksa, mengecek sendiri secara on the spot di tempat pekerjaan dan menerima laporan-laporan secara langsung pula dari pelaksana. Sedangkan pengawasan tidak langsung diadakan dengan mempelajari laporan-laporan yang diterima dari pelaksana, baik lisan maupun tertulis, mempelajari pendapat-pendapat masyarakat dan tanpa pengawasan.

b. Pengawasan Preventif dan Represif

Walaupun prinsip pengawasan adalah preventif, namun bila dihubungkan dengan waktu pelaksanaan pekerjaan, dapat dibedakan antara Pengawasan Preventif dan Pengawasan Represif. Pengawasan Preventif berkaitan dengan pengesahan Peraturan Daerah atau Keputusan Kepala Daerah tertentu. Karena tidak semua Peraturan Daerah dan Keputusan Kepala Daerah memerlukan pengesahan. Selama pengesahan belum diperoleh, Peraturan Daerah atau Keputusan Kepala Daerah yang bersangkutan belum berlaku dan pengawasan ini dilakukan melalui preaudit sebelum pekerjaan dimulai. Misal dengan mengadakan pengawasan terhadap persiapan-persiapan, rencana kerja, rencana anggaran, rencana penggunaan tenaga dan sumber-sumber lain. Sedang Pengawasan Represif dapat berbentuk penangguhan berlaku atau pembatalan. Suatu Peraturan Daerah atau Keputusan Kepala Daerah yang sudah berlaku dan mempunyai kekuatan mengikat dapat ditangguhkan atau dibatalkan karena bertentangan dengan kepentingan umum atau peraturan perundang-undangan yang lebih tinggi tingkatannya dan pengawasan ini dilakukan melalui post audit dengan pemeriksaan terhadap pelaksanaan di tempat, meminta laporan pelaksanaan dan sebagainya.

c. Pengawasan Intern dan Pengawasan Ekstern

Pengawasan Intern, adalah pengawasan yang dilakukan oleh aparat dalam organisasi itu sendiri. Pada dasarnya pengawasan harus dilakukan oleh pucuk pimpinan sendiri. Akan tetapi di dalam praktek hal ini tidak selalu mungkin. Oleh karena itu setiap pimpinan dalam organisasi pada dasarnya berkewajiban membantu pucuk pimpinan untuk mengadakan pengawasan secara fungsional sesuai dengan bidang tugasnya masing-masing. Sedangkan Pengawasan Ekstern adalah pengawasan yang dilakukan oleh aparat dari luar organisasi sendiri. Seperti pengawasan dibidang keuangan oleh Badan Pemeriksa Keuangan sepanjang meliputi seluruh Aparatur Negara dan Direktorat Jenderal Pengawasan Keuangan Negara terhadap Departemen dan Instansi pemarintah lain.

Macam-macam pengawasan ini didasarkan pada pengklasifikasian pengawasan. Disamping itu pula ada beberapa macam pengawasan dilihat dari bidang pengawasannya, yakni:

a. Pengawasan anggaran pendapatan (budgetary control)

b. Pengawasan biaya (cost control)

c. Pengawasan barang inventaris (inventory control)

d. Pengawasan produksi (production control)

e. Pengawasan jumlah hasil kerja ( quality control)

2.LANDASAN HUKUM TENTANG PENGAWASAN DAN PENGGELOLAAN KEUNGAN

DAERAH (UUD,PERATURAN PEMERINTAH DAN PERATURAN MENTERI)

UNDANG-UNDANG DASAR

BAB VIII

Hal Keuangan

Pasal 23

(1)

Anggaran Pendapatan dan Belanja ditetapkan tiap-tiap tahun dengan Undang-undang. Apabila Dewan Perwakilan Rakyat tidak menyetujui anggaran yang diusulkan Pemerintah, maka Pemerintah menjalankan anggaran tahun yang lalu.

(2)

Segala pajak untuk keperluan negara berdasarkan Undang-undang.

(3)

Macam dan harga mata uang ditetapkan dengan Undang-undang.

(4)

Hal keuangan negara selanjutnya diatur dengan Undang-undang.

(5)

Untuk memeriksa tanggung-jawab tentang keuangan negara diadakan suatu Badan Pemeriksa Keuangan, yang peraturannya ditetapkan dengan Undang-undang. Hasil pemeriksaan itu diberitahukan kepada Dewan Perwakilan Rakyat.

PERATURAN PEMERINTAH

1. PERATURAN PEMERINTAH REPUBLIK INDONESIA

NO 58 TAHUN 2005

TENTANG PENGELOLAAN KEUANGAN DAERAH

2. PERATURAN PEMERINTAH REPUBLIK INDONESIA

NO 39 TAHUN 2007

TENTANG PENGELOLAAN KEUANGAN NEGARA DAN DAERAH

PERATURAN MENTERI

1. PERATURAN MENTERI DALAM NEGERINOMOR 13 TAHUN 2006

TENTANG PEDOMAN PENGELOLAAN KEUANGAN DAERAH

3.HUBUNGAN ANTARA PENGAWASAN DAN NEGARA HUKUM

PENGAWASAN PEMERINTAH DALAM KONSEP NEGARA KESATUAN

1. Hubungan Pemerintah Pusat Dan Pemerintah Daerah

Secara teoritis Clark dan Stewart membedakan hubungan Pemerintah Pusat dengan Pemerintah Daerah menjadi 3 (tiga) model,yaitu:

a. The Relative Authonomy Model. Model hubungan seperti ini dimaksudkan adalah adanya pemberian kebebasan yang relative besar kepada Pemerintah Daerah dengan tetap menghormati eksistensi Pemerintah Pusat. Dalam model hubungan seperti ini, penekanannya terletak pada pemberian kebebasan pemerintah daerah dalam kerangka kekuasaan/tugas dan tanggung jawab yang telah dirumuskan di dalam peraturan perundang-undangan.

b. The Agency Model. Model dimana Pemerintah Daerah tidak mempunyai kekuasaan yang cukup berarti sehingga keberadaannya tidak lebih hanya sekedar agen Pemerintah Pusat yang bertugas untuk menjalankan kebijaksanaan Pemerintah Pusat. Karenanya pada model hubungan seperti ini, berbagai petunjuk rinci dalam peraturan perundang-undangan sebagai mekanisme kontrol sangat menonjol. Hubungan Pemerintah Pusat dan Pemerintah Daerah dengan model seperti ini, pendapatan asli daerah tidak menjadi suatu hal yang vital, karena keuangan daerah didominasi oleh bantuan dari pemerintah pusat.

c. The Interaction Model. Model hubungan antara Pemerintah Pusat dan Pemerintah Daerah dimana keberadaan dan peran Pemerintah Pusat ditentukan oleh interaksi yang terjadi antara Pemerintah Pusat dan Pemerintah Daerah.

Model hubungan Pemerintah Pusat dan Pemerintahan Daerah tidak hanya berpaku pada tiga teori tersebut di atas, karena selain Clark dan Stewart, Ismail Suny membedakan hubungan Pemerintah Pusat dan Pemerintah Daerah menjadi 5 (lima) model, yaitu:

a. Negara kesatuan dengan otonomi terbatas;

b. Negara kesatuan dengan otonomi luas;

c. Negara quasi federal dengan provinsi atas kebaikan Pemerintah Pusat. Dalam model seperti ini Pemerintah Pusat menentukan apakah keputusan-keputusan yang ditetapkan oleh daerah berlaku atau tidak berlaku, sehingga model ini juga dikenal dengan model federal semu.

d. Negara federal dengan Pemerintahan Federal. Beberapa Negara yang menganut model pemerintahan seperti ini seperti: Amerika Serikat (AS), Australia, Kanada, dan Swiss;

e. Negara Konfederasi. Dalam bentuknya yang paling ekstrim, Negara yang menganut model ini adalah apabila Pemerintah Pusat bergantung kepada Negara-negara anggota konfederasi atau Negara-negara anggota common wealth.

Secara kuantitatif, sentralisasi atau desentralisasi dari suatu tatanan hukum mungkin berbeda-beda derajatnya. Derajat sentralisasi dan desentralisasi ditentukan oleh perbandingan jumlah dan kepentingan relative dari norma-norma pusat dan daerah dari tatanan hukum tersebut. Oleh sebab itu, dapat dibedakan antara desentralisasi dan sentralisasi keseluruhan dengan desentralisasi dan sentralisasi sebagian. Sentralisasi bersifat keseluruhan jika semua norma berlaku bagi seluruh territorial. Desentralisasi bersifat keseluruhan jika semua norma hanya berlaku bagi bagian-bagian territorial yang berbeda. Dalam kasus pertama, desentralisasi memiliki derajat nol, sedangkan dalam kasus kedua sentralisasi yang memiliki derajat nol. Jika sentralisasi atau desentralisasi tidak keseluruhan, kita sebut desentralisasi bagian dan sentralisasi bagian, yang dengan demikian adalah sama. Sentralisasi dan desentralisasi keseluruhan hanya merupakan kutub-kutub ideal. Ada derajat minimum bagi sentralisasi, dan ada juga derajat maksimum bagi desentralisasi yang tidak bisa dilampaui tanpa menghilangkan masyarakat hukum tersebut; paling tidak, satu norma, yaitu norma dasar, harus merupakan norma pusat, harus berlaku bagi keseluruhan teritorial, kalau tidak, teritorial ini tidak akan menjadi teritorial dari satu tatanan hukum semata dan kita tidak bisa brebicara tentang desentralisasi sebagai pembagian teritorial dari satu masyarakat hukum yang sama. Hukum positif hanya mengenal sentralisasi dan desentralisasi bagian.

Kita menyebut desentralisasi sempurna apabila pembuatan norma-norma daerah adalah yang terakhir (final) dan tidak terikat oleh norma-norma pusat. Pembuatan norma ini disebut yang terakhir apabila tidak ada kemungkinan dihapusnya dan digantikannya norma daerah ini oleh suatu norma pusat

Dari filosofi bentuk Negara, terdapat dua pola dasar pembagian kekuasaan dari kewenangan yang digunakan, yaitu: pertama, pola general competence atau open arrangement, yang dinamakan otonomi luas, yakni urusan yang dilakukan oleh pemerintah pusat bersifat limitif dan sisanya (urusan residual) menjadi kewenangan Pemerintah Daerah. Di Negara Federal, limitasi (pembatasan) kekuasaan atau kewenangan Pemerintah Pusat untuk menjalankan urusan pemerintahan secara eksplisit tersurat di dalam konstitusinya, sedangkan di negara kesatuan tercantum dalam undang-undang atau aturan hukum yang rendah. Kedua, pola ultravires atau otonomi terbatas adalah urusan-urusan daerah yang ditentukan secara limitif (terbatas) dan sisanya menjadi kewenangan Pemerintah Pusat. Pembatasan ini dilakukan dalam suatu undang-undang atau Peraturan Pemerintah.

4. HUBUNGAN ANTARA PENGAWASAN DAN DEMOKRASI

Terbukanya jalan menuju demokrasi sebagai buah reformasi ternyata menyisakan sejumlah agenda penting yang musti segera diselesaikan dengan segera. Proses pemulihan ekonomi akibat krisis tampaknya belum menampakkan hasil yang signifikan karena beberapa persoalan fundamental belum bisa dituntaskan oleh kabinet pimpinan Gus Dur. Salah satu persoalan dimaksud adalah masih rendahnya akuntabilitas sektor publik. Dapat kita saksikan betapa kepentingan pribadi dan kelompok masih mendominasi proses politik baik di level daerah maupun pusat. Masih maraknya perebutan jabatan publik melalui money politics, tidak transparansnya pengambilan beberapa kebijakan publik dan masih maraknya kasus korupsi setidaknya menandai betapa akuntabilitas publik masih menjadi barang langka di Indonesia. Pandangan yang menyesatkan tentang jabatan publik dan kekayaan negara oleh sementara oknum tidak dapat disangkal lagi merupakan penyebab utama dari rendahnya akuntabilitas sektor publik, yang pada akhirnya berdampak pada sulitnya proses pemulihan ekonomi.

Dalam sebuah proses demokrasi, akuntabilitas publik memang menjadi hal yang sangat krusial. Ia menjadi sebuah persoalan yang teramat penting untuk diabaikan begitu saja karena menjadi prasyarat dasar dari keberhasilan demokrasi itu sendiri. Dapat dikatakan, demokrasi tanpa akuntabilitas sektor publik adalah absurd. Memperjuangkan hadirnya demokrasi tanpa disertai upaya menghadirkan proses pemerintahan yang accountable ibarat menjalankan sebuah mesin baru dengan oli bekas. Demokrasi tidak akan menemukan formatnya yang tepat jika akuntabilitas sektor publik tidak dikedepankan sebagai sebuah keharusan.

Mengukur Akuntabilitas Sektor Publik

Sebuah kriteria yang bisa dipakai untuk mengukur derajat akuntabilitas publik adalah akuntabilitas pengelolaan keuangan negara oleh pemerintah. Keuangan negara mempunyai peranan penting dalam hal ini karena ia merepresentasikan semua aktivitas dan kebijakan politik dan ekonomi pemerintah. Efektivitas dan efisiensi kebijakan publik akan terefleksikan dari besaran angka dalam laporan pertanggungjawaban APBN/APBD. Setiap tahun Presiden menyampaikan laporan pelaksanaan APBN di hadapan DPR sebagai bentuk progress report dari kebijakannya. Hal yang sama juga dilakukan oleh Kepala Daerah kepada DPRD.

Namun demikian sebuah persoalan muncul ketika dipertanyakan apakah pelaksanaan APBN/APBD oleh pemerintah itu selama ini memang benar-benar accountable, mengingat belum pernah terjadi seorang presiden atau kepala daerah turun jabatan gara-gara adanya kasus penyalahgunaan keuangan negara di sebuah instansi yang dipimpinnya. Padahal secara faktual, tidak jarang kasus korupsi dan sejumlah kasus penyalahgunaan jabatan publik terjadi pada instansi yang dipimpinnya selama ini. Pada titik ekstrem dapat dipertanyakan, bagaimana menjelaskan korelasi antara rekor korupsi di Indonesia dan laporan pertanggungjawaban APBN/APBD yang selalu diterima (accepted) oleh DPR/DPRD? Bagaimana mungkin di ruang sidang lembaga legislatif menerima pertanggungjawaban keuangan pemerintah sementara di luar sana ternyata banyak uang rakyat yang tercecer dan dimakan para pencoleng?

Dalam pandangan saya, pengesahan sebuah laporan pertanggungjawaban keuangan negera oleh para wakil rakyat jelas harus merupakan implikasi dari suksesnya pelaksanaan anggaran oleh pemerintah. Sukses di sini berarti tidak ada (atau minimnya) kebocoran dana sebagai akibat pemborosan dan penyelewengan keuangan atau kekayaan negara lainnya. Pengesahan pertanggungjawaban keuangan negara secara implisit harus diartikan sebagai sebuah persetujuan bahwa pemeritahan telah dilaksanakan secara efektif dan efisien.

Melihat fakta tersebut, tak pelak lagi bahwa yang harus dijadikan kambing hitam dalam hal ini tentunya efektivitas fungsi pengawasan keuangan negara di Indonesia. Sistem pengawasan memegang peranan kunci dalam menjembatani laporan pertanggungjawaban keuangan negara dan penyelenggaraan aktivitas pemerintah secara riil. Jika sistem pengawasan efektif, tentu akan mendorong pelaksanaan pemerintahan yang efektif sehinga tingkat penyelewengan keuangan negara minimal dan pada akhirnya laporan pertanggungjawaban APBN/APBD bisa diterima karena memang benar-benar accountable.

Desain Sistem Pengawasan

Sudah menjadi rahasia umum bahwa sebenarnya jumlah instansi yang bergerak pada bidang pengawasan keuangan negara terbilang banyak, bahkan boleh dikatakan berlapis-lapis. Akan tetapi lembaga-lembaga tersebut ternyata tidak bisa berfungsi optimal karena tidak berada dalam struktur yang tepat. Rancunya jalur pertanggungjawaban lembaga pengawasan fungsional dan ketergantungan/keterbatasan anggaran merupakan bukti akan hal itu.

Teoretis, kegiatan pengawasan harus dilakukan secara simultan oleh dua lembaga berbeda yaitu intern dan ekstern. Secara prinsip keduanya harus independen terhadap entitas yang diawasi, dalam hal ini pemerintah selaku pelaksana anggaran negara. Independensi ini sungguh penting mengingat hasil pengawasan harus disajikan secara fair. Akan tetapi pada kenyataannya independensi ini tidak pernah ada dalam dunia pengawasan di Indonesia. Sebagai bukti konkrit, BPKP dan inspektorat wilayah harus mempertanggungjawabkan atau melaporkan hasil pemeriksanaannya kepada presiden atau kepala daerah bersangkutan. Dari struktur orgasnisasi demikian sudah dapat dipastikan bahwa kegiatan pengawasan tidak akan efektif. Dengan kewenangannya, pemerintah dalam hal ini presiden atau kepada daerah tentu bisa mengabaikan hasil pemeriksaan lembaga pemeriksaan intern tersebut karena jika suatu temuan penyelewengan ditindaklanjuti sampai dengan tuntutan hukum misalnya, justru akan menjadi bumerang baginya. Sementara itu, BPK selaku lembaga tinggi yang mempunyai kewenangan tertinggi untuk memeriksa keuangan negara dan berada di luar jalur eksekutif, pada kadar tertentu juga tidak bisa dikatakan independen karena besar kecilnya anggaran juga masih ditentukan oleh Departemen Keuangan.

Dengan kenyataan tersebut, reformasi sistem pengawasan menjadi hal penting, bahkan suatu keharusan, yang patut dipertimbangkan pada saat ini. Keberadaan sistem pengawasan yang solid tidak saja dapat mendorong pelaksanaan pemerintahan yang efisien dan efektif, melainkan juga akan meningkatkan akuntabilitas sektor publik. Dengan lain kata, sistem pengawasan yang baik juga akan menjadi faktor penentu keberhasilan proses demokrasi di Indonesia.

Pada titik ini, saya ingin sekali mengemukakan beberapa pemikiran konkrit berkaitan dengan penciptaan desain sistem pengawasan yang ideal. Pertama, perlu dilakukan reposisi terhadap aparat pengawasan fungsional intern yang selama ini berada di bahwa garis eksekutif. Pengawasan intern sebaiknya dilakukan oleh lembaga yang bertanggungjawab kepada DPR/DPRD. Eksekutif, sebagai pelaksana tugas pemerintahan, seharusnya tidak terlibat dalam kegiatan pengawasan karena secara logika hal itu merupakan sesuatu hal yang rancu. Konsep ini paralel dengan praktik di dunia bisnis modern, dimana auditor intern berada di bawah dewan komisaris. Perintah pelaksanaan tugas pemeriksaan datang dari dewan dan untuk kepentingan dewan selaku pemegang kedaulatan. Dengan pola seperti ini, kegiatan pemeriksaan intern akan dapat berjalan independen dan aparat pemeriksa akan mempunyai tanggungjawab moral secara langsung kepada publik.

Kedua, sistem pengawasan harus menghadirkan lembaga pengawasan ekstern yang secara riil juga independen. Lembaga ini harus mempunyai kewenangan penuh untuk menentukan anggaran pemeriksaan dan persetujuan atas anggaran yang diajukan harus datang dari DPR. Ketidaktergantungan anggaran sedikit banyak akan menjadikan lembaga pengawasan dimaksud lebih powerful dan mampu menjaga integritas sistem pemerintahan tanpa ada campur tangan eksekutif.