HUBUNGAN ANTAR PEMERINTAHAN

“HUBUNGAN KEPEGAWAIAN PUSAT DAN

DAERAH”

Dosen Pembimbing :

Shinta Happy Yustiari, S.AP, MPA

Untuk memenuhi tugas mata kuliah hubungan antar pemerintahan

Oleh:

KELOMPOK 5

1. SEPTINIA EKA SILVIANA (115030101111069)2. IMRO’ATUL MUFIDA (115030107111092)3. ALIEN SHERLY C B (115030100111088)4. NIKE VIKY ANDITA (115030102111001)5. QAMARUDDIN (115030113111007)6. TRINANDHA YUDHA I (115030107111088)7. WIJANARKO (115030107111045)8. ARYO SEPTIAN H (0910313008)

Kelas H

JURUSAN ILMU ADMINISTRASI PUBLIK

FAKULTAS ILMU ADMINISTRASI

UNIVERSITAS BRAWIJAYA

MALANG

2013

HUBUNGAN KEPEGAWAIAN PUSAT DAN DAERAH

Pengertian Kepegawaian

Salah satu sumber daya yang diperlukan Pemerintah dalam

menyelenggarakanpemerintahan yang pada pokoknya adalah “menyelenggarakan

kepentingan umum”,adalah sumber daya manusia yang disebut “pegawai”.Secara

umum kata “pegawai” diartikan sebagai “orang yang bekerja pada pemerintah atau

perusahaan, dan sebagainya”. Ada pula yang mengartikan pegawaisebagai orang yang

melakukan pekerjaan dengan mendapatkan imbalan jasa berupagaji dan tunjangan

dari pemerintah atau badan usaha swasta”.Dari pengertian pegawai tersebut di atas,

ruang lingkup pembicaraan ataupembahasan tentang “pegawai” ini, adalah khusus

mengenai segala sesuatu yangberkaitan dengan “Pegawai” yang bekerja pada

Pemerintah. Pegawai yang bekerja pada Pemerintah, disebut sebagai “Pegawai Negeri”.

Definisi Administrasi Kepegawaian :

PAUL PIGOR:

• Administrasi kepegawaian adalah suatu kecakapan atau seni dari perolehan,

pengembangan dan pemeliharaan angkatan kerja sedemikian rupa untuk

melaksanakan fungsi serta tujuan organisasi dengan se-efisien dan se-ekonomis

mungkin.

THE LIANG GIE:

• Administrasi kepegawaian adalah segenap aktivitas yang bersangkutan dengan

masalah penggunaan tenaga kerja untuk mencapai tujuan tertentu. Masalah

pokoknya terutama berkisar pada penerimaan, pengembangan, pemberian balas

jasa dan pemberhentian.

PegawaiNegeriadalahsaranaataualat yang menggerakkandanmenggiatkan agar

segalakegiatanorganisasitersebutdapatberjalansesuaidengantujuan yang

telahditetapkan.PegawaiNegeriinilah yang mengerjakansegalapekerjaanataukegiatan-

kegiatanPemerintahdalampenyelenggaraanpemerintahan(administrasi)

danpembangunan(menyelenggarakankegiatan-

kegiatanpemerintahsesuaidenganbidangtugas, tanggungjawab, danwewenang yang

telahditetapkan, dalamrangkapencapaiantujuannegara).

2

Dasar Hukum Kepegawaian

HubunganhukumantaraPemerintahdengansarana yang berbentukmanusia yang

disebutsebagaiPegawaiNegeri,

menimbulkankaidah“HukumKepegawaian”.Hubunganhukum (rechtsbetrekking)

antaraPemerintahdenganPegawaiNegeri,merupakan “hubungandinaspublik” yang

diaturolehperaturan-peraturanhukum publicdantidakdiaturolehperaturan-

peraturanmengenaiperjanjiankerjamenurut hokumprivat.Pengaturanhukum yang

mengaturtentangkepegawaianmerupakansuaturangkaianperaturan-peraturan,baik yang

bersifatpokoksebagaipayungnya yangberbentukUndangUndang(UU), maupun yang

bersifatpelaksanadariaturanpokoksepertiPeraturanPemerintah (PP), PeraturanPresiden

(Perpres), KeputusanMenteriPendayagunaanAparatur Negara (Kep.Menpan),

PeraturanKepalaBadanKepegawaianNegara, yang

seluruhnyaterangkaidalamsatusistemhukum, yaitu “HukumKepegawaian”.

Dengandemikian, “HukumKepegawaian”

dapatdikatakansebagaikeseluruhanrangkaianperaturan-peraturanyang

mengatursegalasesuatutentangPegawaiNegeri.

Pengaturanpokok yang mengaturtentang “Kepegawaian”

dalamperspektifhukumnasional yang berfungsisebagailandasanhukumnya, adalah:

UNDANG UNDANG REPUBLIK INDONESIA NOMOR 8 TAHUN 1974

TENTANG POKOK-POKOK KEPEGAWAIAN

(DisahkandanDiundangkanpadatanggal 6 Nopember 1974; LN.RI.Tahun 1974 No.55 –

TLN.RI.No.3041) [UU.No.8/1974] SebagaimanaTelahDiubahDengan UNDANG

UNDANGREPUBLIK INDONESIA NOMOR 43 TAHUN 1999 TENTANG

PERUBAHAN ATAS UNDANG UNDANG NOMOR 8 TAHUN 1974 TENTANG

POKOK POKOK KEPEGAWAIAN (DisahkandanDiundangkanpada tanggal30

September 1999; LN.RI. Tahun 1999 No.169 – TLN.RI.No.380)

[UU.No.43/1999].Undang-undangkepegawaianmengaturmengenaiPegawaiNegeriSipil

(PNS),baik PNS Pusatmapun PNS Daerah, yang meliputikedudukan, kewajiban,

danhakPegawaiNegeri, sertamanajemenPegawaiNegeriSipil (PNS) yang

menyangkutformasi, pengadaan, kepangkatan, jabatan, pengangkatan,

pemindahandanpemberhentian PNS, sumpah, kodeetikdanperaturandisiplin,

3

pendidikandanpelatihan, kesejahteraan, penyelenggaraanpembinaankepegawaian,

danperadilankepegawaian.

Sistem Kepegawaian Daerah

Penyelenggaraan pemerintah derah memerlukan sumber daya manusia sebagai

pelaksananya. Sumber daya manusia pada pemerintah daerah merupakan unsur yang

sangat menentukan dalam penyelenggaraan pemerintah daerah. Pemerintahan daerah

akan dapat diselenggarakan dengan baik sehingga tujuan dapat dicapai secara efektif

dan efisien jika didukung oleh sumber daya manusia yang kompeten. Sumber daya

manusia pada pemerintahan daerah disebut pegawai pemerintah daerah. Pegawai

pemerintah daerah adalag pegawai negeri sipil pada pemerintah daerah. Pegawai negeri

sipil adalah unsur aparatur negara yang bertugas memberikan pelayanan kepada

masyarakat secara profesioanal, jujur, adil dan merata dalam penyelenggaraan tugas

negara, pemerintahan, dan pembangunan.

Administrasi kepegawaian merupakan suatu sistem terbuka yang terdiri dari

unsur-unsur (komponen) yang dikendalikan kearah sasaran agar mencapai hasil yang

optimal. Untuk itu sistem mendapat input berupa informasi tentang kebutuhan pegawai

yang diperlukan, keadaan pasar tenaga kerja dan lain-lain. Input diproses dalam sistem

menghasilkan output. proses yang terjadi dalam sistem adalah interaksi unsur yang

berhubungan secara seri yaitu suatu kegiatan merupakan kelanjutan dari seri

sebelumnya.

Sebagaimana telah diuraikan diatas bahwa sistem kepegawaian memiliki

pengertian lebih luas bukan hanya berkaitan dengan sistem pengangkatan pegawai tetapi

juga meliputi perencanaan, pembinaan karier, pengendalian dan sebagainya. Dalam

sistem pemerintahan daerah dikenal tiga sistem pengelolaan pegawai daerah sebagai

berikut:

Integratet system: suatu sistem kepegawaian, dimana manajamen kepegawaian

mulai dari rekutmen, penempatan, pengembangan, penilaian sampai dengan

penggajian dan pensiun ditentukan oleh pusat. Sistem ini umumnya

dilaksanakan di negara-negara berkembang, karena ketidakmampuan daerah

untuk menggaji pegawai. Disamping itu pegawai juga di fungsikan juga sebagai

alat perekat negara dan bangsa.

4

Separated system: suatu sistem kepegawaian dimana manajamen mulai dari

rekruktmen sampai penggajian dan pensiunan dilakukan oleh masing-masing

daerah. Umumnya sistem ini dilaksanakan di negara- negara maju, karena

daerah mampu menggaji pegawainya. Di negara yang telah maju masalah

integrasi bangsa telah selesai. Oleh karena itu, yang menjadi komitmen adalah

profesionalisme pegawai dalam memberika pelayanan publik.

Unified System: suatu sistem kepegawaian dimana manajamen kepegawaian

dilakukan oleh suatu lembaga tingkat nasional yang khusus dibentuk untuk

keperluan itu.

Sedangkan sistem pengangkatan pegawai secara umum dapat dibedakan menjadi:

Spolis System

Sistem ini pengangkatan pegawai didasarkan atas keanggotaan partai. Sistem ini yang

paling tua dan sudah banyak negara yang tidak menggunakan sistem ini, karena kurang

memperhatikan faktor kecakapan yang sangat penting bagi tercapainya efesiensi kerja.

Nepotism System

Dalam sistem ini pengangkatan pegawai lebih didasarkan pada keluarga, saudara dan

teman dekat.

Patronage System

Pengangkatan pegawai atas sistem ini didasarkan atas keinginan untuk membantu

pegawai tersebut.

5

Local Government Personnel System

Separate System

Unified System

Integrated System

Merit System

Pengangkatan pegawai atas sistem ini didasarkan atas kecakapan. Sistem ini

beranggapan bahwa Negara akan maju apabila pegawai-pegawainya terdiri atas orang-

orang yang cakap.

Career system

Sistem ini menekankan bahwa dalam pengangkatan pertama pegawai didasarkan atas

kecakapan, sedangkan dalam pengembangan lebih lanjut masa kerja pegawai

diperhitungkan dan ikut menentukan.

Kepegawaian Daerah Amerika Serikat

Banyak literatur pemerintahan daerah AS yang ternyata tidak memasukkan

bahasan mengenai kepegawaian daerah. Petunjuk yang berharga justru diberikan oleh

United Nations (1956) tentang local governement personnel system. Ada tiga jenis

sistem kepegawaian daerah yang diterapkan berbagai negara di dunia ini. Pertama

adalah separatepersonnel system for each local authority, yang berarti bahwa setiap

pemerintah daerah memiliki kekuasaan untuk menunjuk dan memberhentikan

pegawainya sendiri, serta pegawai tidak dapat berpindah atau dipindah ke yurisdiksi lain

oleh badan pusat. Jenis yang kedua adalah unified local government personnel system,

yang berarti bahwa semua atau sebagian kategori pegawai pemerintah daerah

membentuk single career service di seluruh negeri yang terpisah darinational civil

service. Penunjukan, promosi, perpindahan, dan pemberhentian pegawai dalam masa

bakti biasanya dikelolah oleh badan pada tingkat nasional. Jenis yang ketiga adalah

integrated national and local personnel system, yang berarti bahwa pegawai dari

pemerintah pusat, negara bagian, dan daerah merupakan bagian tugas yang sama

sehingga tidak hanya perpindahan antar daerah yang dimungkinkan tetapi juga antara

pemerintah daerah, negara bagian maupun pusat.

Mengacu pada pembagian jenis tersebut maka sistem kepegawaian yang

diterapkan di AS adalah jenis yang pertama, separate system. Setiap pemerintah daerah

mempunyai tanggung jawab utama administrasi kepegawaian termasuk kekuasaan

tunggal untuk menunjuk dan memberhentikan pegawainya. Para pegawai juga tidak

dapat berpindah baik atas prakarsa sendiri maupun birokrasi yang lebih tinggi dari

daerah yang satu ke daerah yang lain, ke pemetintah negara bagian atau pemerintah

pusat. Pada dasarnya, mengacu pada bahasan tipe pemerintah daerah di AS yang

6

beraneka ragam maka pejabat pemerintah daerah dapat dibagi menjadi elected dan

appointed officer (Burns, Peltason, & Cronin : 1978). Anggota council dan

commissionerjelas merupakan elected officer, sementara untuk mayor, city manageror

administrator, dan head of departments ada yang berupa elected officerdan ada pula

yang appointed officer. Selanjutnya, pegawaipemerintah daerah pada umumnya adalah

appointed officer yangmemiliki karier sebagai pegawai daerah.

Ammons Ec Glass (1989) bahwa pejabat yang bertindak sebagai appointed

executiue dalam pemerintahan daerah di AS tersebut mempunyai tanggung jawab untuk

mengimplementasikan kebijakan legislatif dan mengarahkan penyampaian layanan

publik daerah. Seleksi yang harus mereka jalani biasanya bersifat kompetitif, misterius,

dan paradoks. Kompetitif karena ada banyak pesaing berbakat yang dapat mengisi

posisi-posisi eksekutif daerah. Misterius karena ada banyak faktor yang masuk dalam

penilaian sehingga sulit ditebak nilai mana yang hendak didahulukan ketimbang nilai

lainnya. Paradoks karena seleksi tersebut melibatkan tak hanya persoalan pribadi tetapi

juga persoalan publik. Pegawai daerah pada umumnya diangkat melalui merit systern

(Burns, Peltason, Cronin : 1978). Patronage systemtidak sepenuhnya hilang bahkan

dalam yurisdiksi tertentu ia membantu mengenali orang yang tepat dan berada di pihak

yang benar. Namun praktik ini tak lagi lazim. Mahkamah Agung telah menyatakan

bahwa sistem patronase sudah tidak konstitusional bagi pegawai negeri untuk dipecat

atas alasan politik. Kini banyak daerah yang lebih menerima merit system sehingga

memperoleh pegawai yang berkualitas dan kompetitif.

Kepegawaian Daerah Indonesia

Perubahan kebijakan desentralisasi juga diikuti dengan perubahan di bidang

kepegawaian negara dari UU nomor 8 tahun 1974 menjadi UU nomor 43 tahun 1999.

Berdasarkan kebijakan desentralisasi dan kepegawaian yang lama, tampaknya sistem

kepegawaian daerah yang berlaku dalam praktik lebih mirip dengan integrated national

and local personnel system. Kelebihan nyata dari cara tersebut adalah kemampuan yang

luar biasa dari pemerintah untuk menempatkan pegawainya di lokasi yang paling

terpencil sekalipun (Niessen, 1999) guna memberikan pelayanan dan terutama

menjalankan tugas pembangunan. Namun demikian, kelemahan yang masih tampak dari

pengelolaan pegawai negeri ini masih berkisar pada fenomena understaffed and

overstaffed, bahwa pada waktu yang bersamaan pemerintah daerah mengalami

7

kelebihan pegawai yang kurang cocok kualifikasinya dengan pekerjaan namun di lain

pihak ia juga mengalami kekurangan pegawai dengan kualifikasi yang sesuai dengan

pekeriaan (Ikhsan, 2001).

Kebijakan baru desentralisasi dan kepegawaian daerah tampaknya ingin

membenahi hal tersebut dengan memberikan kewenangan yang lebih besar bagi

pemerintah daerah untuk mengelola sendiri pegawai negerinya sekaligus tetap berada

dalam kerangka Negara Kesatuan Republik Indonesia. Kebijakan ini mengarah pada

jenis separate personnel system for each local authority. Kebijakan kepegawaian

bertujuan untuk mendorong pengembangan otonomi daerah. Pemerintah Pusat

menetapkan norma, standar, dan prosedur mengenai pengangkatan, pemindahan,

pemberhentian, penetapan pensiun, gaji, tunjangan, kesejahteraan, hak dan kewaiiban,

serta kedudukan hukum baik PNS Daerah maupun PNS Pusat. Daerah mempunyai

kewenangan untuk melakukan pengangkatan, pemindahan, pemberhentian, penerapan

pensiun, gaji, tunjangan dan kesejahteraan pegawai, serta pendidikan dan pelatihan

sesuai dengan kebutuhan dan kemampuan daerah yang ditetapkan dengan Peraturan

Daerah berdasarkan peraturan perundang-undangan. Dengan demikian untuk PNS

Daerah, Pemerintah Pusat memiliki kewenangan untuk menetapkan kebijakan normatif

kepegawaian yang berlaku seragam seluruh Indonesia sementara pelaksanaannya

menjadi kewenangan Daerah.

Di Indonesia, pegawai negeri dapat digolongkan ke dalam 3 lenis, yakni:

Pegawai Negeri Sipil, Anggota Tentara Nasional Indonesia, Anggota Kepolisian Negara

republik Indonesia. Pegawai Negeri Sipil dibagi menjadi dua, yakni PNS Pusat dan PNS

Daerah. Jenis yang terakhir inilah yang merupakan salah satu jenis pegawai yang

menjalankan Perangkat Daerah dalam penyelenggaraan pemerintah daerah. Selain PNS

Daerah, ada pula jenis pegawai lain yang bekerja dalam pemerintahan daerah yang

disebut Pegawai Tidak Tetap namun tidak tergolong sebagai PNS.

Secara definitif, PNS Daerah adalah PNS daerah provinsi, daerah kabupaten,

dan daerah kota yang gajinya dibebankan pada APBD dan bekerja pada Pemerintah

Daerah atau dipekerjakan di luar instansi induknya yang gajinya dibebankan pada

instansi yang menerima bantuan. Pegawai Tidak Tetap adalah pegawai yang diangkat

untuk jangka waktu tertentu guna melaksanakan tugas pemerintahan dan pembangunan

8

yang bersifat teknis profesional dan administrasi sesuai kebutuhan dan kemampuan

organisasi lain.

Khusus untuk pelaksanaan kebijakan mutasi PNS Daerah ditentukan bahwa

mutasi antar daerah kabupaten dan daerah kota dalam daerah provinsi diatur oleh

gubernur. Sedangkan mutasi antar daerah provinsi diatur oleh Pemerintah Pusat. Mutasi

antar daerah provinsi danlata:u antar daerah kabupaten dan daerah kota didasarkan pada

kesepakatan daerah otonom tersebut. Untuk sumber daya manusia potensial, provinsi

memiliki kewenangan alokasinya sehingga bisa saja terjadi perpindahan PNS Daerah

antar daerah kabupaten/kota atau ke provinsi. Sekretaris Daerah merupakan SDM

potensial yang kewenangan pengangkatannya berada di tangan pemerintah provinsi

sehingga dapat dialokasikan dari daerah lain.

Secara umum, kebijakan kepegawaian daerah yang baru ini menganut beberapa

prinsip (lihat Tjokoramidioio, 2001). Pertama, pegawai pemerintah daerah harus netral

dari pengaruh semua golongan dan partai politik. Tentu hal ini merupakan perubahan

besar karena sebelumnya pegawai negeri merupakan anggota dan alat dari partai politik

tertentu (Golkar) selama kurun waktu yang cukup panjang. Kedua, pengisian pegawai

pemerintah daerah melalui cara pengangkatan (appointed) bukannya pemilihan (elected)

Ketiga, dalam pengangkatan dan pemberian pelayanan kepada masyarakat harus

mengedepankan prinsip profesionalisme' Keempat, pembinaan pegawai berdasarkan

sistem prestasikerja (merit system) dankarier (career system) yang dititikberatkan pada

sistem prestasi kerja. kelima rekrutmen pegawai pemerintah daerah harus memberikan

kesempatan yang sama bagi seluruh warga negara (equality principle).

Dengan baru dimulainya perubahan sistem kePegawaian daerah dari

integratedke separate personnel system, maka efektivitas sistem ini sendiri masih

membutuhkan waktu yang cukup paniang untuk dievaluasi. Meskipun kebiiakan

normatifnya seragam seluruh Indonesia, pelaksanaannya di lapangan bergantung pada

kesiapan masing-masing daerah. Sedap daerah memiliki deraiat kekentalan yang khas

dalam hal spoil atau patronage system. Ada yang masih kuat mendasarkan diri pada

suku, keluarga, daerah, alumni, partai politilg golongan dan lain sebagainya. Selain itu,

geiala formalisme luga masih tampak kuat di daerah meski dengan kadar yang

berbedabeda. Semua ini tentu memengaruhi kualitas profesionalisme,keadilan, dan

efektivitas dari pelaksanaan merit system. Meski praktik tersebut tidak konstitusional

9

lagi, namun dalam kenyataan sehari-hari masih sangat mungkin terladi dan dapat

memicu pesatnya praktik KKN bila tanpa pengawasan yang efektif dan memadai.

Pegawai Pusat dan Pegawai Daerah

10