KAJIAN TEORITIS DAN EMPIRIS RANCANGAN PERDA PENERTIBAN PEDAGANG KAKI LIMA

A. Kajian Teoritis

Reformasi administrasi publik, secara normatif merupakan bagian dari rekayasa sosial (social re-engineering) guna mengatasi krisis multidimensi yang melanda Indonesia. Urgensi reformasi administrasi publik berkaitan dengan adanya tuntutan akan pengelolaan pemerintahan khususnya Pemerintah Daerah dalam menjalankan fungsinya, yaitu pelayanan kepada masyarakat (services), membuat kebijakan atau ketentuan bagi kepentingan masyarakat (regulation), dan mengupayakan pemberdayaan (empowerment).

Melalui reformasi, masyarakat akan dapat mengetahui sejauh mana kinerja birokrasi pemerintah, disamping masyarakat diletakkan pada kedudukan yang sesungguhnya, yaitu sebagai pemilik pemerintahan. Dalam hal ini pengertian reformasi administasi menurut Zauhar bahwa reformasi administrasi merupakan suatu pola yang menunjukkan peningkatan efektivitas pemanfaatan sumber daya yang tersedia untuk mencapai tujuan yang telah ditetapkan. Dengan demikian dalam reformasi administrasi, perhatian lebih dicurahkan pada upaya dan bukan semata-mata hasil.

Secara internal tujuan reformasi adalah untuk menyempurnakan atau meningkatkan kinerja. Adapun secara eksternal yang berkaitan dengan masyarakat adalah menyesuaikan sistem administrasi terhadap meningkatnya kebutuhan masyarakat, melihat reformasi atau pembaharuan dari dua sisi, yaitu perubahan struktur dan kinerja.

Penyelenggaraan pemerintahan baik melalui administrasi pemerintah, pembangunan maupun pelayanan kepada masyarakat merupakan salah satu upaya peningkatan stabilitas politik dan kesatuan bangsa. Pemberian otonomi kepada daerah ditujukan agar daerah mampu bertanggung jawab untuk mengatur dan mengurus rumah tangganya sendiri. Oleh karena itu, maka Pemerintah Daerah dituntut untuk memberdayakan ekonomi masyarakat di daerahnya, sehingga kesejahteraan masyarakat di daerah tersebut cepat tercapai.

Pembentukan rancangan Peraturan Daerah tentang Penataan dan Pemberdayaan Pedagang Kaki Lima, telah memenuhi persyaratan asas pembentukan peraturan perundang-undangan, sebagaimana yang diatur dalam Pasal 5 Undang-Undang Nomor 12 Tahun 2011 tentang Pembentukan Peraturan Perundang-Undangan, yang meliputi asas kejelasan tujuan, asas kelembagaan atau pejabat pembentuk yang tepat, asas kesesuaian antara jenis, hierarki dan materi muatan, asas dapat dilaksanakan, asas kedayagunaan dan kehasilgunaan, asas kejelasan rumusan, dan asas keterbukaan, disamping itu pembentukan Pembentukan rancangan Peraturan Daerah tentang Penataan dan Pemberdayaan Pedagang Kaki Lima juga telah memenuhi persyaratan sesuai dengan prinsip pemerintahan yang baik (good governance) yaitu transparan, akuntabel, profesional, efektif dan efisien. Dalam hal ini masyarakat memiliki peran serta seluas-luasnya, baik dalam merumuskan, menetapkan, melaksanakan maupun dalam mengevaluasi kebijakan Pemerintah Daerah.

Pembentukan rancangan Peraturan Daerah tentang Penataan dan Pemberdayaan Pedagang Kaki Lima dalam penyelenggaraannya harus diupayakan untuk segera dilaksanakan karena telah memenuhi ketentuan Pasal 2 Undang-Undang Nomor 32 Tahun 2004 tentang Pemerintahan Daerah, yang menentukan bahwa:

(1)Negara Kesatuan Republik Indonesia dibagi atas daerah-daerah Provinsi dan daerah Provinsi itu dibagi atas Kabupaten dan Kota yang masing-masing mempunyai Pemerintahan Daerah.

(2)Pemerintahan Daerah sebagaimana dimaksud pada ayat (1) mengatur dan mengurus sendiri urusan pemerintahan menurut asas otonomi dan tugas pembantuan.

(3)Pemerintahan Daerah sebagaimana dimaksud pada ayat (2) menjalankan otonomi seluas-luasnya, kecuali urusan pemerintahan yang menjadi urusan pemerintah, dengan tujuan meningkatkan kesejahteraan masyarakat, pelayanan umum dan daya saing daerah.

Dalam Pasal 1 ayat (3) Undang-Undang Dasar 1945, menegaskan bahwa Indonesia adalah Negara Hukum, konsekwensi yuridis dari pernyataan tersebut maka setiap tindakan aparatur pemerintah dalam melaksanakan tugasnya harus didasarkan pada aturan hukum.

Pemerintah adalah keseluruhan sistem pelaksanaan kekuasaan dan wewenang, baik mekanisme maupun prosedurnya didalam organisasi kenegaraan yang meliputi eksekutif, legislatif dan yudikatif. Adapun tugas pemerintah adalah menyelenggarakan kepentingan umum. Yang dimaksud dengan kepentingan umum yaitu kepentingan bangsa, masyarakat dan Negara. Pelaksanaan kepentingan umum oleh Negara merupakan tugas pokok Negara dalam rangka pelaksanaan tujuan Negara.

Dalam Pembukaan Undang-Undang Dasar 1945 dinyatakan bahwa "Negara melindungi segenap bangsa Indonesia dan seluruh tumpah darah Indonesia, memajukan kesejahteraan umum ...".

Penyelenggaraan kepentingan umum, dalam rangka memajukan kesejahteraan umum, tidak akan efektif apabila hanya dilaksanakan secara sentralisasi oleh Pemerintah Pusat. Oleh karena itu, sebagian tugas-tugas Pemerintah Pusat dilimpahkan kepada daerah sebagai konsekwensi dari pelaksanaan asas desentralisasi. Dalam Pasal 18 Undang-Undang Dasar 1945 dinyatakan bahwa:

(1)Negara Kesatuan Republik Indonesia dibagi atas daerah-daerah propinsi dan daerah propinsi itu dibagi atas kabupaten dan kota, yang tiap-tiap propinsi, kabupaten dan kota itu mempunyai Pemerintahan Daerah, yang diatur dengan undang-undang.

(2)Pemerintahan daerah propinsi, daerah kabupaten dan kota mengatur dan mengurus sendiri urusan pemerintahan menurut asas otonomi dan tugas pembantuan.

Dengan demikian tujuan pembagian daerah Indonesia menjadi Provinsi dan Kabupaten/Kota adalah agar daerah yang bersangkutan dapat mengurus sendiri urusan pemerintahan didaerahnya masing-masing atas dasar otonomi daerah. Untuk mengimplementasikan otonomi daerah, pemerintah telah mengeluarkan Undang-Undang Nomor 32 Tahun 2004 tentang Pemerintahan Daerah, yang materinya berupa pelimpahan wewenang Pemerintah Pusat kepada daerah otonom dalam semua sektor kehidupan, dengan pembatasan-pembatasan tertentu. Berdasarkan Pasal 2 Undang-Undang Nomor 32 Tahun 2004 tentang Pemerintahan Daerah dinyatakan bahwa:

(1)Negara Kesatuan Republik Indonesia dibagi atas daerah-daerah provinsi dan daerah provinsi itu dibagi atas kabupaten dan kota yang masing-masing mempunyai Pemerintahan Daerah.

(2)Pemerintahan Daerah sebagaimana dimaksud pada ayat (1) mengatur dan mengurus sendiri urusan pemerintahan menurut asas otonomi dan tugas pembantuan.

(3)Pemerintahan Daerah sebagaimana dimaksud pada ayat (2) menjalankan otonomi seluas-luasnya, kecuali urusan pemerintahan yang menjadi urusan pemerintah, dengan tujuan meningkatkan kesejahteraan masyarakat, pelayanan umum dan daya saing daerah.

Dengan demikian tujuan pemberian otonomi luas kepada daerah adalah agar daerah dapat mengelola wewenangnya sendiri, sehingga pelayanan umum dapat berjalan dengan baik, daya saing daerah menjadi kuat dan pada akhirnya dapat mempercepat kesejahteraan masyarakat. Pelayanan publik merupakan hal yang penting dan terkait dengan peran Pemerintah Daerah, salah satu komponen pelayanan publik tersebut adalah melakukan pengaturan (regulasi) di daerahnya terhadap seluruh aspek kehidupan.

Penyelenggaraan kepentingan umum dalam rangka memajukan kesejahteraan umum, tidak akan efektif apabila hanya dilaksanakan secara sentralisasi oleh Pemerintah Pusat. Oleh karena itu, sebagian tugas-tugas Pemerintah Pusat dilimpahkan kepada Pemerintah Daerah sebagai konsekwensi dari pelaksanaan asas desentralisasi. Dengan demikian pembagian daerah Indonesia menjadi Provinsi dan Kabupaten/Kota agar daerah yang bersangkutan dapat mengurus sendiri urusan pemerintahan di daerahnya masing-masing atas dasar otonomi daerah. Kegiatan pembangunan daerah sebagai bagian integral dari pembangunan nasional dilaksanakan berdasarkan prinsip otonomi daerah. Hal ini ditujukan untuk memberi kesempatan bagi peningkatan demokrasi dan kinerja daerah dalam rangka meningkatkan kesejahteraan masyarakat di daerah sendiri.

Sesuai dengan salah satu tujuan Negara yaitu berperan serta dalam ketertiban dunia, maka setiap orang wajib menjaga ketertiban dalam bemasyarakat, berbangsa dan bernegara. Berdasarkan hal tersebut, untuk mewujudkan harmonisasi antara kegiatan PKL dengan manfaat dan fungsi ruang milik publik agar terciptanya ketertiban, keindahan, keamanan dan kenyamanan dalam pemanfaatan ruang milik publik di rancangan Peraturan Daerah tentang Penataan dan Pemberdayaan Pedagang Kaki Lima.

Kajian yuridis merupakan pertimbangan secara hukum bahwa rancangan Peraturan Daerah tentang Penataan dan Pemberdayaan Pedagang Kaki Lima tersebut mempunyai landasan hukum yang kuat untuk diberlakukan di Kabupaten/Kota. Peraturan perundang-undangan yang dapat dijadikan sebagai dasar pembentukan rancangan Peraturan Daerah tentang Penataan dan Pemberdayaan Pedagang Kaki Lima antara lain:

1.Pasal 18 ayat (6) Undang-Undang Dasar Negara Republik Indonesia Tahun 1945;

2.Undang-Undang Nomor 8 Tahun 1981 tentang Hukum Acara Pidana (Lembaran Negara Republik Indonesia Tahun 1981 Nomor 76, Tambahan Lembaran Negara Republik Indonesia Nomor 3209);

3. Undang-Undang Nomor 32 Tahun 2004 tentang Pemerintahan Daerah (Lembaran Negara Republik Indonesia Tahun 2004 Nomor 125, Tambahan Lembaran Negara Republik Indonesia Nomor 4437) sebagaimana telah diubah untuk kedua kalinya dengan Undang-Undang Nomor 12 Tahun 2008 tentang Perubahan Kedua Atas Undang-Undang Nomor 32 Tahun 2004 tentang Pemerintahan Daerah (Lembaran Negara Republik Indonesia Tahun 2008 Nomor 59, Tambahan Lembaran Negara Republik Indonesia Nomor 4844); 7.Undang-Undang Nomor 38 Tahun 2004 tentang Jalan (Lembaran Negara Republik Indonesia Tahun 2004 Nomor 132, Tambahan Lembaran Negara Republik Indonesia Nomor 4444);

4.Undang-Undang Nomor 20 Tahun 2008 tentang Usaha Mikro, Kecil dan Menengah (Lembaran Negara Republik Indonesia Tahun 2008 Nomor 93, Tambahan Lembaran Negara Republik Indonesia Nomor 4866);

5.Undang-Undang Nomor 22 Tahun 2009 tentang Lalu Lintas dan Angkutan Jalan (Lembaran Negara Republik Indonesia Tahun 2009 Nomor 96, Tambahan Lembaran Negara Republik Indonesia Nomor 5025);

6.Undang-Undang Nomor 32 Tahun 2009 tentang Perlindungan dan Pengelolaan Lingkungan Hidup (Lembaran Negara Republik Indonesia Tahun 2009 Nomor 140, Tambahan Lembaran Negara Republik Indonesia Nomor 5059);

7.Undang-Undang Nomor 12 Tahun 2011 tentang Pembentukan Peraturan Perundang-Undangan (Lembaran Negara Republik Indonesia Tahun 2011 Nomor 82, Tambahan Lembaran Negara Republik Indonesia Nomor 5234);

8.Peraturan Pemerintah Nomor 27 Tahun 1983 tentang Pelaksanaan Undang-Undang Nomor 8 Tahun 1981 tentang Hukum Acara Pidana (Lembaran Negara Republik Indonesia Tahun 1983 Nomor 36, Tambahan Lembaran Negara Republik Indonesia Nomor 3208);

9.Peraturan Pemerintah Nomor 34 Tahun 2006 tentang Jalan (Lembaran Negara Republik Indonesia Tahun 2006 Nomor 86, Tambahan Lembaran Negara Republik Indonesia Nomor 4655);

B. Kajian Empiris

Pedagang Kaki Lima atau disingkat PKL adalah istilah untuk menyebut penjaja dagangan yang menggunakan gerobak. Istilah itu sering ditafsirkan karena jumlah kaki pedagangnya ada lima. Lima kaki tersebut adalah dua kaki pedagang ditambah tiga "kaki" gerobak (yang sebenarnya adalah tiga roda atau dua roda dan satu kaki). Saat ini istilah PKL juga digunakan untuk pedagang di jalanan pada umumnya (www.wikipedia.org).

Sebenarnya istilah kaki lima berasal dari masa penjajahan kolonial Belanda. Peraturan pemerintahan waktu itu menetapkan bahwa setiap jalan raya yang dibangun hendaknya menyediakan sarana untuk pejalanan kaki. Lebar ruas untuk pejalan adalah lima kaki atau sekitar satu setengah meter (www.wikipedia.org).

Sekian puluh tahun setelah itu, saat Indonesia sudah merdeka, ruas jalan untuk pejalan kaki banyak dimanfaatkan oleh para pedagang untuk berjualan. Kalau dahulu sebutannya adalah pedagang emperan jalan, lama-lama berubah menjadi pedagang kaki lima. Padahal kalau mau merunut sejarah, mustinya sebutannya adalah pedagang lima kaki (www.wikipedia.org).

Secara umum, pedagang dapat diartikan sebagai penyalur barang dan jasajasa perkotaan. Adapun menurut McGee yang dikutip Young (1977) mendefinisikan pedagang kaki lima adalah The people who offer goods or services for sale from public places, primarily streets and pavement. Sedangkan Manning dan Tadjudin Noer Effendi (1985) menyebutkan bahwa pedagang kaki lima adalah salah satu pekerjaan yang paling nyata dan penting dikebanyakan kota di Afrika, Asia, Timur Tengah dan Amerika Latin (Rais dalam Umboh, 1990). Menurut Breman (1988) dalam Umboh (1990), pedagang kaki lima merupakan usaha kecil yang dilakukan oleh masyarakat yang berpenghasilan rendah (gaji harian) dan mempunyai modal yang terbatas. Dalam bidang ekonomi, pedagang kecil ini termasuk dalam sektor informal, di mana merupakan pekerjaan yang tidak tetap dan tidak terampil serta golongan-golongan yang tidak terikat pada aturan hukum, hidup serba susah dan semi kriminil pada batas-batas tertentu.

Dari pengertian/batasan tentang pedagang kaki lima sebagaimana dikemukakan beberapa ahli di atas, dapat dipahami bahwa pedagang kaki lima merupakan bagian dari kelompok usaha kecil yang bergerak di sektor informal. Secara khusus, pedagang kaki lima dapat diartikan sebagai distribusi barang dan jasa yang belum memiliki izin usaha dan biasanya berpindah-pindah. Menurut Sethurahman (1985) dalam Umboh (1990) bahwa istilah pedagang kaki lima biasanya untuk menunjukkan sejumlah kegiatan ekonomi yang berskala kecil, tetapi akan menyesatkan bila disebut dengan perusahaan berskala kecil karena beberapa alasan, antara lain :

1. Mereka yang terlibat dalam sektor ini pada umumnya miskin, berpendidikan rendah (kebanyakan para migran). Jelaslah bahwa mereka bukanlah kapitalis yang mencari investasi yang menguntungkan dan juga bukanlah pengusaha seperti yang dikenal pada umumnya.

2. Cakrawala mereka nampaknya terbatas pada pengadaan kesempatan kerja dan menghasilkan pendapatan yang langsung bagi dirinya sendiri.

3. Pedagang kaki lima di kota terutama harus dipandang sebagai unit-unit berskala kecil yang terlibat dalam produksi dan distribusi barang-barang yang masih dalam suatu proses evaluasi daripada dianggap sebagai perusahaan yang berskala kecil dengan masukan-masukan (input) modal dan pengolahan yang besar.

Selanjutnya menurut definisi International Labour Organization (ILO), pedagang kaki lima didefinisikan sebagai sektor yang mudah dimasuki oleh pendatang baru, menggunakan sumber-sumber ekonomi dalam negeri, dimiliki oleh keluarga berskala kecil, menggunakan teknologi padat karya, keterampilan yang dibutuhkan diperoleh di luar bangku sekolah, tidak dapat diatur oleh pemerintah dan bergerak dalam pasar persaingan penuh (Hadji Ali, 1985). Menurut Wirosardjono (1985) dalam Umboh (1990) pengertian pedagang kaki lima adalah kegiatan sektor marjinal (kecil-kecilan) yang mempunyai ciri sebagai berikut :

1. Pola kegiatan tidak teratur baik dalam hal waktu, permodalan maupun penerimaannya.

2. Tidak tersentuh oleh peraturan-peraturan atau ketentuan-ketentuan yang ditetapkan oleh pemerintah (sehingga kegiatannya sering dikategorikan liar).

3. Modal, peralatan dan perlengkapan maupun omsetnya biasanya kecil dan diusahakan dasar hitung harian.

4. Pendapatan mereka rendah dan tidak menentu.

5. Tidak mempunyai tempat yang tetap dan atau keterikatan dengan usaha-usaha yang lain.

6. Umumnya dilakukan oleh dan melayani golongan masyarakat yang berpenghasilan rendah.

7. Tidak membutuhkan keahlian dan keterampilan khusus sehingga secara luas dapat menyerap bermacam-macam tingkatan tenaga kerja.

8. Umumnya tiap-tiap satuan usaha yang mempekerjakan tenaga yang sedikit dan dari lingkungan keluarga, kenalan atau berasal dari daerah yang sama.

9. Tidak mengenal sistem perbankan, pembukuan, perkreditan dan sebagainya.

Sebagai saluran arus barang dan jasa, pedagang kaki lima merupakan mata rantai akhir sebelum mencapai konsumen dari satu mata rantai yang panjang dari sumber utamanya yaitu produsennya (Ramli, 1984 dalam Umboh, 1990). Berdasarkan barang atau jasa yang diperdagangkan, menurut Karafi dalam Umboh (1990), pedagang kaki lima dapat dikelompokkan sebagai berikut:

1). Pedagang minuman;

2). Pedagang makanan;

3). Pedagang buah-buahan;

4). Pedagang sayur-sayuran;

5). Pedagang daging dan ikan;

6). Pedagang rokok dan obat-obatan;

7). Pedagang buku, majalah dan surat kabar;

8). Pedagang tekstil dan pakaian;

9). Pedagang kelontong;

10).Pedagang loak;

11). Pedagang onderdil kendaraan, bensin dan minyak tanah;

12). Pedagang ayam, kambing, burung dan

13). Pedagang beras; dan

14). Penjual jasa.

Penelitian atau kajian mengenai penataan PKL di kota-kota di Indonesia memiliki model yang berbeda-beda, ada yang melalui pendekatan bottom-up dan ada pula yang menggunakan pendekatan yang partisipatif melalui diskusi/musyawarah sehingga menghasilkan kesepakatan bersama. Salah satu penelitian yang sudah dilakukan diantaranya di Kota Bogor dengan mengklasifikasikan PKL ke dalam 3 kelompok yaitu kelompok pembinaan, kelompok penataan, dan kelompok penertiban. Pengklasifikasian itu berdasarkan beberapa variabel yang digunakan yaitu : Skor komponen kemacetan, Skor dampak node yang ada di sekitar kawasan, Rata-rata tenaga kerja yang digunakan setiap pedagang, Rata-rata omset harian setiap pedagang, Rata-rata modal usaha setiap pedagang, dan Rata-rata durasi waktu berjualan (Sudarmadji, dkk., 2006).

Berdasarkan skor kemacetan tersebut, lalu dikelompokkan dengan menggunakan analisis faktor dan analisis kluster untuk mengelompokkan PKL kedalam 3 kelompok di atas sehingga penanganan atau program yang akan dilakukan sesuai jenis kelompoknya dimana kelompok pembinaan merupakan kelompok PKL yang mendapatkan prioritas pertama untuk ditangani.

Model penataan lain yang sekarang sedang menjadi contoh bagi kota-kota di Indonesia ialah model penataan PKL di Kota Solo. Model penataan PKL Kota Solo dilakukan dengan pendekatan dialogis dan komunikatif yang mengusung misi nguwongke wong cilik(memberi martabat pada orang kecil) dengan cara membuat kawasan PKL dan membuat kantong-kantong PKL melalui relokasi, gerobak, shelter, dan tenda (Kompas, 15-5-2008).