1

KKAJIANAJIAN H HUBUNGANUBUNGAN A ANTARANTARA P PEMERINTAHEMERINTAH P PUSATUSATDENGANDENGAN P PEMERINTAHEMERINTAH D DAERAHAERAH

((TTinjauan injauan DDari ari SSudut udut PPandang Manajemen Pemerintahan)andang Manajemen Pemerintahan)

DR. H. Zaidan NawawiDR. H. Zaidan Nawawi

2

A. Pendahuluan A. Pendahuluan

Maju mundurnya negara ditentukan oleh kualitasMaju mundurnya negara ditentukan oleh kualitasmanajemennya (Peter F. Drucker, 1995)manajemennya (Peter F. Drucker, 1995)

Sudut pandang manajemen dalam konteks HubunganSudut pandang manajemen dalam konteks HubunganPemerintah Pusat – Daerah :Pemerintah Pusat – Daerah : Pola pembagian kewenanganPola pembagian kewenangan Rentang kendaliRentang kendali Pertanggungjawaban, pembinaan & pengawasanPertanggungjawaban, pembinaan & pengawasan

Krisis multidimensional yang melanda Indonesia (1997 – skrg)Krisis multidimensional yang melanda Indonesia (1997 – skrg)lebih disebabkan oleh salah urus (lebih disebabkan oleh salah urus (mismanagementmismanagement) pada semua) pada semuatingkatan dan semua sektor (Ross H. McLeod, 1998)tingkatan dan semua sektor (Ross H. McLeod, 1998)

3

Kondisi faktual dalam hub. Pusat – Daerah :Kondisi faktual dalam hub. Pusat – Daerah :

Posisi Pemerintah Pusat lemah :Posisi Pemerintah Pusat lemah : Segi PolitikSegi Politik

- Tidak adanya mayoritas pemenang Pemilu- Tidak adanya mayoritas pemenang Pemilu- Krisis kenegarawanan elit politik- Krisis kenegarawanan elit politik- Bentuk pemerintahan quasi Presidensil- Bentuk pemerintahan quasi Presidensil

Segi EkonomiSegi Ekonomi- Hutang pemerintah & swasta yang sangat besar- Hutang pemerintah & swasta yang sangat besar- Masalah perimbangan keuangan Pusat - Daerah- Masalah perimbangan keuangan Pusat - Daerah

Segi HankamSegi Hankam- Institusi militer & polisi yang rawan perpecahan- Institusi militer & polisi yang rawan perpecahan

Pemerintah DaerahPemerintah Daerah-- Ketidakpuasan kebijakan politik & Hukum Pem. PusatKetidakpuasan kebijakan politik & Hukum Pem. Pusat

seiring berlakunya UU 22/1999 & 25/1999seiring berlakunya UU 22/1999 & 25/1999

4

B.B. Prinsip Umum Hubungan Antarsatuan PemerintahanPrinsip Umum Hubungan Antarsatuan PemerintahanDalam Sistem Negara KesatuanDalam Sistem Negara Kesatuan

1. Dilihat dari Pola Pembagian Kewenangannya 1. Dilihat dari Pola Pembagian Kewenangannya

Delegasi kewenangan (Delegasi kewenangan (delegation of authoritydelegation of authority) mutlak) mutlakDilakukan baik dalam rangka Desentraliasi maupunDilakukan baik dalam rangka Desentraliasi maupunDekonsentrasi (Khsusnya Indonesia yg sangat luas)Dekonsentrasi (Khsusnya Indonesia yg sangat luas)

Pembagian kewenangan antara Pem. Pusat – Subnasional (Daerah)Pembagian kewenangan antara Pem. Pusat – Subnasional (Daerah)Tergantung pada karakteristik masing2 negara :Tergantung pada karakteristik masing2 negara : Menurut Smith (Dlm Hague, Harrop & Breslin, 1993 :277),Menurut Smith (Dlm Hague, Harrop & Breslin, 1993 :277),

membagi kewenangan menurut 2 sistem :membagi kewenangan menurut 2 sistem :1).1). Sistem Ganda (Sistem Ganda (dual Systemdual System))

Pemda dijalankan secara terpisah dari Pem. Pusat/Pemda dijalankan secara terpisah dari Pem. Pusat/dari eksekutifnya di daerahdari eksekutifnya di daerah

2).2). Sistem Gabungan (Sistem Gabungan (Fused SystemFused System))Pem. Pusat dan Pemda dilaksankaan bersama2 dlm 1 unit,Pem. Pusat dan Pemda dilaksankaan bersama2 dlm 1 unit,dgn seorg pejabat pemerintah yg ditunjuk utk mengawasidgn seorg pejabat pemerintah yg ditunjuk utk mengawasijalannya pemerintahan setempatjalannya pemerintahan setempat

5

Campo & Sundaram (2001 : 130) membedakan Campo & Sundaram (2001 : 130) membedakan pembagian kewenangan menurut 2 prinsip :pembagian kewenangan menurut 2 prinsip :

1. Prinsip Ultra Vires 1. Prinsip Ultra Vires ultra vires (beyond the power) ultra vires (beyond the power) principlesprinciples

Entitas subnasional menjalankan kekuasaan termasuk Entitas subnasional menjalankan kekuasaan termasuk membuatmembuat

keputusan yang didelegasikan secara spesifik oleh Pem. keputusan yang didelegasikan secara spesifik oleh Pem. PusatPusat2. Prinsip Kompetensi Umum 2. Prinsip Kompetensi Umum (General Competence (General Competence principle)principle)

Entitas subnasional dapat menyelenggarakan semua Entitas subnasional dapat menyelenggarakan semua kekuasaankekuasaan

yang tidak dicadangkan untuk Pem. Pusatyang tidak dicadangkan untuk Pem. Pusat

Sejarah hubungan Pusat – Daerah, karena pengaruh Belanda diwarnai Sejarah hubungan Pusat – Daerah, karena pengaruh Belanda diwarnai dengan 3 (tiga) ajaran rumah tangga formil, materiil dan riil.dengan 3 (tiga) ajaran rumah tangga formil, materiil dan riil.Ajaran rumah tangga formil :Ajaran rumah tangga formil : Bahwa suatu daerah secara formil telah diberikan kekuasaanBahwa suatu daerah secara formil telah diberikan kekuasaan

untuk berotonomi (namun batas2nya tidak jelas)untuk berotonomi (namun batas2nya tidak jelas)Ajaran rumah tangga materiil :Ajaran rumah tangga materiil : Kekuasaan yang ditransfer diatur scr rinci dalam undang-undangKekuasaan yang ditransfer diatur scr rinci dalam undang-undang

(terkesan seragam dan kaku)(terkesan seragam dan kaku)Ajaran rumah tangga riil :Ajaran rumah tangga riil : Kewenangan pangkal yang diberikan sesuai kemampuan daerahKewenangan pangkal yang diberikan sesuai kemampuan daerah

(dapat ditambah atau berkurang)(dapat ditambah atau berkurang)

6

UU 1/1945UU 1/1945 ajaran rumah tangga riilajaran rumah tangga riil UU 22/1948 UU 22/1948 ajaran rumah tangga materiilajaran rumah tangga materiil UU 18/1965UU 18/1965 UU 5/1974UU 5/1974 ajaran rumah tangga riilajaran rumah tangga riil UU 22/1999UU 22/1999

UU 22/1999UU 22/1999

Ajaran rumah tangga riilAjaran rumah tangga riil(penjelasan Umum UU 22/1999)(penjelasan Umum UU 22/1999)

Prinsip kompetensi umum (Prinsip kompetensi umum (General Competence PrincipleGeneral Competence Principle))(Pasal 7 ayat (1) UU 22/1999)(Pasal 7 ayat (1) UU 22/1999)

7

Beberapa masalah Pembagian Kewenangan Pusat – Daerah :Beberapa masalah Pembagian Kewenangan Pusat – Daerah :

1.1. Kewenangan bidang lain mnrt Pasal 7 (1) UU 2/1999 tidak cukupKewenangan bidang lain mnrt Pasal 7 (1) UU 2/1999 tidak cukupdiatur secara rinci dalam PP 25/2000diatur secara rinci dalam PP 25/2000 menimbulkan tafsiran gandamenimbulkan tafsiran ganda

2.2. Kewenangan wajib mnrt Pasal 11 (2) UU 22/1999 tidak disertaiKewenangan wajib mnrt Pasal 11 (2) UU 22/1999 tidak disertaipenjelasan yang memadai.penjelasan yang memadai. Kewenangan wajib tsb yg dijalankan scr sektoral masih diaturKewenangan wajib tsb yg dijalankan scr sektoral masih diatur

oleh berbagai per-uu-an yg tidak scr otomatis batal karenaoleh berbagai per-uu-an yg tidak scr otomatis batal karenakehadiran UU 22/1999.kehadiran UU 22/1999.

UU kewenangan sektoral tsb harus dicabut, diperbaiki atauUU kewenangan sektoral tsb harus dicabut, diperbaiki ataudiganti dengan UU sejenis.diganti dengan UU sejenis.

3.3. Pengakuan Kewenangan Daerah K/K (Kepmendari 130-67/2002)Pengakuan Kewenangan Daerah K/K (Kepmendari 130-67/2002)tidak cukup kuat karena keberadaan TAP MPR III/MPR/2000.tidak cukup kuat karena keberadaan TAP MPR III/MPR/2000. Kepmendagri tsb tidak dapat dijadikan dasar hukum dlmKepmendagri tsb tidak dapat dijadikan dasar hukum dlm

penetapan Perda ttg Kewenangan Daerah K/K.penetapan Perda ttg Kewenangan Daerah K/K.4. 4. Fungsi Pembinaan & Pengawasan Pem. Pusat belum dilaksanakanFungsi Pembinaan & Pengawasan Pem. Pusat belum dilaksanakan

dengan baik dan meratadengan baik dan merata5.5. Penyerahan kewenangan pemerintahan yg sangat luas kepadaPenyerahan kewenangan pemerintahan yg sangat luas kepada

Daerah K/K blm diikuti dgn sumber pembiayaan yg memadai.Daerah K/K blm diikuti dgn sumber pembiayaan yg memadai.

8

2. Dilihat dari Pola Pertanggungjawabannya2. Dilihat dari Pola Pertanggungjawabannya

UU 5/1974 UU 5/1974 Pola Pertanggungjawaban ke atasPola Pertanggungjawaban ke atas UU 22/1948UU 22/1948 UU 1/1957UU 1/1957 Pola PertanggungjawabanPola Pertanggungjawaban UU 18/1965UU 18/1965 ke sampingke samping UU 22/1999UU 22/1999

Asumsi dasar Pola Pertanggungjawaban ke samping :Asumsi dasar Pola Pertanggungjawaban ke samping :1. Kesadaran politik masyarakat sudah cukup tinggi1. Kesadaran politik masyarakat sudah cukup tinggi2. Partai Politik yang idealis2. Partai Politik yang idealis3. Adanya kepatuhan terhadap produk perundang-undangan3. Adanya kepatuhan terhadap produk perundang-undangan

9

MPRMPR

PEMERINTAHPUSAT

PEMERINTAHPUSAT

PEMERINTAHPROPINSI

PEMERINTAHPROPINSI

PEMERINTAHKAB./KOTA

PEMERINTAHKAB./KOTA

PEMERINTAHDESA

PEMERINTAHDESA

DPRDDPRD

DPRDDPRD

BPDBPD

PemerintahKecamatanPemerintahKecamatan

tanggung jawab

tanggung jawab

tanggung jawab

pen

gaw

asan

Pem

bin

aan

Pem

bin

aan Pembinaan Pengawsan

Ket. :Garis komandoGaris Penugasan

Orbitasi

Rakyat

10

3. Dilihat dari Rentang Kendali3. Dilihat dari Rentang Kendali

•Penyerahan/pelimpahan kewenanganperlu diikuti dengan pembinaan dan pengawasan

yang setara.•Rentang kendali (span of control) berkaitan dengan pola

pertanggungjawabanUU 22/1999 UU 22/1999 rentang kendalinya tidak rentang kendalinya tidak beraturanberaturan

krn tidak ada hubungan hirarkhikrn tidak ada hubungan hirarkhiPropinsi – K/K Propinsi – K/K (Psl 4 (2) (Psl 4 (2)

UU22/1999))UU22/1999))Berakibat :Berakibat :• Rentang kendali langsung Pusat – PropinsiRentang kendali langsung Pusat – Propinsi• Rentang kendali langsung Pusat – K/KRentang kendali langsung Pusat – K/K

• Banyaknya Perda bermasalahBanyaknya Perda bermasalah• Tidak efektif & efisien >< Desentralisasi Tidak efektif & efisien >< Desentralisasi

11

••Penjelasan Psl 4 ayat (2) UU/1999Penjelasan Psl 4 ayat (2) UU/1999••PP 20/2001PP 20/2001••PP 39/2001PP 39/2001

Membuka peluang adanya pola rentang kendaliMembuka peluang adanya pola rentang kendaliSecara berjenjangSecara berjenjangNamun dalam praktek pemerintahan yg ada :Namun dalam praktek pemerintahan yg ada :• Pemerintah Pusat lebih banyak melakukanPemerintah Pusat lebih banyak melakukan

Hubungan langsung dengan Daerah K/K TanpaHubungan langsung dengan Daerah K/K Tanpamelalui Gubernur sebagai Wakil Pemerintah Pusatmelalui Gubernur sebagai Wakil Pemerintah Pusat

• Sebaliknya, Daerah K/K melaporkan & memintaSebaliknya, Daerah K/K melaporkan & memintapetunjuk langsung ke Pemerintah Pusat tanpapetunjuk langsung ke Pemerintah Pusat tanpaMelalui Gubernur sebagai wakil Pem. PusatMelalui Gubernur sebagai wakil Pem. Pusatdi Daerah (berpengaruh thd posisi Gubernur)di Daerah (berpengaruh thd posisi Gubernur)

12

4.4. Dilihat dari Pembinaan & Pengawasan TerhadapDilihat dari Pembinaan & Pengawasan TerhadapNorma dan StandarNorma dan Standar

Secara umum, kewenangan pemerintahan Secara umum, kewenangan pemerintahan dikelompokkan dlmdikelompokkan dlm4 (empat) macam :4 (empat) macam :1).1). Kewenangan pengaturanKewenangan pengaturan2).2). Kewenangan pengurusanKewenangan pengurusan3).3). Kewenangan pembinaanKewenangan pembinaan4).4). Kewenangan pengawasanKewenangan pengawasan

PP 25/2000 :PP 25/2000 : Kewenangan Pemerintah PusatKewenangan Pemerintah Pusat

lebih banyak pada pengaturan, pembinaan dan pengawasanlebih banyak pada pengaturan, pembinaan dan pengawasan berkisar pada pembuatan kebijakan, penetapan norma,berkisar pada pembuatan kebijakan, penetapan norma,

standarisasi dan pembinaan & pengawasan.standarisasi dan pembinaan & pengawasan.- belum dilaksanakan scr optimal- belum dilaksanakan scr optimal

Kewenangan pengurusanKewenangan pengurusan bersifat operasional dlm bentuk pemberian pelayananbersifat operasional dlm bentuk pemberian pelayanan

langsung kpd masyarakat dgn jumlah & jenis yang relatiflangsung kpd masyarakat dgn jumlah & jenis yang relatifterbatasterbatas

13

Bab VIBab VIPemerintahan DaerahPemerintahan DaerahPasal 18Pasal 18

Pembagian darah Indonesia atas daerah besar dan kecil, denganPembagian darah Indonesia atas daerah besar dan kecil, denganbentuk susunan pemerintahannya ditetapkan dengan undang-undangbentuk susunan pemerintahannya ditetapkan dengan undang-undangdengan memandang dan mengingat dasar permusyawaratandengan memandang dan mengingat dasar permusyawaratandalam sistem pemerintahan negara dan hak-hak asal usul dalam daerah-dalam sistem pemerintahan negara dan hak-hak asal usul dalam daerah-daerah yang bersifat istimewa.daerah yang bersifat istimewa.Perubahan kedua tahun 2000 Pasal 18 diubah dan Bab VI ditambahPerubahan kedua tahun 2000 Pasal 18 diubah dan Bab VI ditambahdua pasal menjadi :dua pasal menjadi :(1)(1) Negara Kesatuan Republik Indonesia dibagi atas daerah-daerah provinsiNegara Kesatuan Republik Indonesia dibagi atas daerah-daerah provinsi

dan daerah provinsi itu dibagi atas kabupaten dan kota, yang tiap-tiapdan daerah provinsi itu dibagi atas kabupaten dan kota, yang tiap-tiapProvinsi, kabupaten, dan kota itu mempunyai pemerintahan daerah,Provinsi, kabupaten, dan kota itu mempunyai pemerintahan daerah,yang diatur dengan undang-undang;yang diatur dengan undang-undang;

(2)(2) Pemerintahan daerah provinsi, daerah kabupaten, dan kota mengaturPemerintahan daerah provinsi, daerah kabupaten, dan kota mengaturdan mengurus sendiri urusan pemerintahan menuru asas otonomi dan tugasdan mengurus sendiri urusan pemerintahan menuru asas otonomi dan tugasPembantuan;Pembantuan;

(3)(3) Pemerintahan daerah provinsi, daerah kabupaten, dan kota memilikiPemerintahan daerah provinsi, daerah kabupaten, dan kota memilikiDewan Perwakilan Rakyat Daerah yang anggota-anggotanya dipilihDewan Perwakilan Rakyat Daerah yang anggota-anggotanya dipilihMelalui Pemilihan Umum;Melalui Pemilihan Umum;

14

(4)(4) Gubernur, Bupati, dan Walikota masing-masing sebagai kepalaGubernur, Bupati, dan Walikota masing-masing sebagai kepalaPemerintahan daerah provinsi, kabupaten dan kota dipilih secara Pemerintahan daerah provinsi, kabupaten dan kota dipilih secara demokratis.demokratis.

(5)(5) Pemerintahan daerah menjalankan otonomi seluas-luasnya,Pemerintahan daerah menjalankan otonomi seluas-luasnya,Kecuali urusan pemerintahan yang oleh undang-undang Kecuali urusan pemerintahan yang oleh undang-undang

ditentukanditentukanSebagai urusan peemrintah pusat.Sebagai urusan peemrintah pusat.

(6)(6) Pemerintahan daerah berhak menetapkan peraturan daerah danPemerintahan daerah berhak menetapkan peraturan daerah danperaturan-peraturan lain untuk melaksanakan otonomi dan tugasperaturan-peraturan lain untuk melaksanakan otonomi dan tugaspembantuan;pembantuan;

(7)(7) Susunan dan tata cara penyelenggaraan pemerintahan daerahSusunan dan tata cara penyelenggaraan pemerintahan daerahdiatur dalam undang-undang.diatur dalam undang-undang.

Pasal 18APasal 18A(1)(1) Hubungan wewenang antara pemerintah pusat dan pemerintah Hubungan wewenang antara pemerintah pusat dan pemerintah daerahdaerah

provinsi, kabupaten, dan kota atau antara provinsi dan provinsi, kabupaten, dan kota atau antara provinsi dan kabupaten dan kabupaten dan kota, diatur dengan undang-undang dengan kota, diatur dengan undang-undang dengan memperhatikan kekhususanmemperhatikan kekhususan

dan Keragaman daerah;dan Keragaman daerah;(2)(2) Hubungan keuangan, pelayanan umum, pemanfaatan sumber Hubungan keuangan, pelayanan umum, pemanfaatan sumber dayadaya

alam dan sumber daya lainnya antara pemerintah pusat dan alam dan sumber daya lainnya antara pemerintah pusat dan pemerintah daerah diatur dan dilaksanakan secara adil dan pemerintah daerah diatur dan dilaksanakan secara adil dan

selaras selaras berdasarkan Undang-undang.berdasarkan Undang-undang.

15

Pasal 18BPasal 18B(1)(1)Negara mengakui dan menghormati satuan-satuan pemerintahan Negara mengakui dan menghormati satuan-satuan pemerintahan

daerah yang bersifat khusus atau bersifat istimewa yang diaturdaerah yang bersifat khusus atau bersifat istimewa yang diaturdengan undang-undang;dengan undang-undang;

(2)(2)Negara mengakui dan menghormati kesatuan-kesatuan Negara mengakui dan menghormati kesatuan-kesatuan masyarakatmasyarakat

hukum adat beserta hak-hak tradisionalnya sepanjang masih hukum adat beserta hak-hak tradisionalnya sepanjang masih hidup danhidup dan

Sesuai dengan perkembangan masyarakat dan prinsip Negara Sesuai dengan perkembangan masyarakat dan prinsip Negara KesatuanKesatuan

Republik Indonesia yang diatur dalam undang-undang.Republik Indonesia yang diatur dalam undang-undang.

16

Penyelenggaraan Kewenangan Dalam Rangka Dekonsentrasi

Menteri/ Pimpinan LPND

Presiden

Gubernur

Dinas PropinsiYang Relevan

PerangkatDaerah Propinsi

Unit PelaksanaKhusus

(1) (2) (3)

Keterangan:

1. Priode pelaksanaan Dekonsentrasi adalah Dinas Propinsi yang relevan dengan bidang yang dilimpahkanPerhubungan : Dinas PerhubunganPendidikan : Dinas Pendidikan, dsb

2. Apabila Belum ada Dinas Propinsi yang relevan, Gubernur dapat menugaskan perangkat Daerah lainnya;

3. Apabila Alternatif (1) dan (2) tidak tersedia, Gubernur + Direktorat ?+ Biro

17

Tata Cara Pelimpahan WewenangDalam Rangka Dekonsentrasi

a. Inisiatif dari Presiden

b. Inisiatif dari Menteri/Pimpinan LPND

Presiden

Gubernur

Dengan Keppres

Presiden

Menteri/Pimpinan LPND

GubernurIV

Usul kpd Presiden

Konsultasi Kewenangan yg. ada

Keppres

Keterangan: : Garis konsultasi : Garis Koordinasi: Garis Komando

12

3

4

18Gambar : Instansi Pemerintah di Daerah ; IV = Instansi Vertikal; PLND = Pimpinan Lembaga Nondepartemen; KBU = Kewenangan Bidang Utama; KBL = Kewenangan Bidang Lain

PEMERINTAH PUSAT

IV

MENTERI/ PLND

MENTERI/ PLND

IV

IV ? CAMAT

KDH K/K

DINAS DAERAH K/K

DINAS DAERAH KOP

PEJABAT

PEJABAT

Pasal 129 UU 22/1999 Jo

Psl 5 PP 39/2001

GUBERNUR KDH PROPINSI

5KU KBL