Pengaruh Sistem Pemerintahan terhadap Kinerja BirokrasiOLEH: SETA BASRI 2 KOMENTARBIROKRASI DAN DEMOKRASIShare:

digg Pengaruh sistem pemerintahan parlementer ataupun presidensil terjadi pada performa kerja suatu birokrasi, yang terutama di Negara-negara demokratis tidak lepas begitu saja dari proses pemilihan pejabat publik yang dihasilkan. Legitimasi atas keberhasilan suatu Pemilihan Umum, sebagai missal, sangat menentukan dukungan masyarakat atas pejabat-pejabat publik yang nantinya duduk di struktur birokrasi. Ini kemudian juga berhubungan dengan jenis sistem pemerintahan yang dianut atau diatur konstitusi suatu Negara. Potret Indonesia

Pada bagian-bagian awal telah dipaparkan, persoalan dasar dari hubungan demokrasi dan birokrasi adalah melakukan harmonisasi antara paradoks-paradoks yang dikandungnya. Demokrasi menghendaki keterbukaan, kompetisi, pelibatan seluruh warganegara, sementara birokrasi menghendaki efektivitas, hirarki keputusan, dan keketatan.

Di dunia, dikenal 2 jenis sistem pemerintahan yang banyak dipakai: Presidensil dan Parlementer. Dalam sistem Presidensil, Presiden adalah kepala pemerintahan. Ia dipilih langsung dari suatu Pemilu. Pasca pemilu selesai dan menang, kemudian presiden memiliki hak prerogative untuk menyusun kabinet menteri dan menjalankan birokrasi. Partai-partai yang kalah biasanya membentuk oposisi di tingkat parlemen guna mengkritisi kebijakan-kebijakan yang dijalankan presiden dari partai yang menang. Sementara, anggota parlemen dari partai yang menang relative menggalang dukungan bagi kebijakan presiden dari partai mereka.

Dalam sistem parlementer persoalannya berbeda. Dari satu pemilu sudah termaktub jelas komposisi perolehan kursi di parlemen. Pemimpin dari partai yang menang biasanya otomatis menjadi Perdana Menteri. Perdana Menteri ini menjadi kepala pemerintahan. Namun, ia tidak dapat “leluasa” memilih anggota kabinet menterinya. Ia harus memperhatikan komposisi suara. Semakin besar perolehan suara suara partai, semakin banyak “jatah” kursi menteri yang didapat suatu partai peserta pemilu. Kerumitan ini pun ditambah sebagian partai yang menyatakan diri selaku oposisi.

Di antara dua model ini (parlementer dan presidensil), juga terdapat sejumlah varian yang disebut hybrid (semi-parlementer atau semi-presidensil). Model hybrid ini biasanya diterapkan untuk mengatasi sejumlah kebuntuan hubungan legislatif-eksekutif dalam sistem presidensil ataupun demi pembentukan pemerintahan yang lebih efektif dalam sistem parlementer. Indonesia, yang meski konstitusinya menganut sistem presidensil pada prakteknya adalah semi-parlementer. Ini akibat fragmentasi partai politik yang menyebar sehingga satu partai pemenang pemilu tidak menguasai 50 plus 1 kursi di parlemen.

Akibat tidak menguasai parlemen, partai pemenang pemilu lakukan koalisi. Ini guna mengefektifkan proses ratifikasi undang-undang yang diajukan presiden di legislatif. Sebagai kompensasisnya, partai yang diajak koalisi meminta sejumlah syarat, misalnya “jatah” di kementerian.

Jadi, kendati di sistem presidensil presiden punya hak prerogative menentukan menteri, ini menjadi tidak berlaku tatkala suara partai presiden bukanlah mayoritas 50 plus satu di parlemen. Kabinet yang meritokrasi tidaklah dapat diwujudkan oleh sebab belum tentu calon menteri yang diajukan partai peserta koalisi adalah expert di bidang kedepartemenannya. Menteri-menteri inilah yang nantinya menjalankan roda birokrasi harian Negara.

Dengan kata lain, persoalan hubungan antara birokrasi dan demokrasi tidaklah sederhana. Pengharmonisasian paradoks yang terkandung dalam hubungan birokrasi dan demokrasi juga harus memperhatikan polarisasi (pengkutuban) ataupun fragmentasi partai-partai politik yang ada di suatu Negara. Ini dengan asumsi birokrasi yang terbentuk di suatu Negara tidaklah lepas dari komposisi perolehan suara partai-partai. Setiap partai adalah agen mobilisasi yang punya kepentingan mewujudkan suara konstituennya dalam kebijakan-kebijakan Negara.

Bagaimana mewujudkan strong government di sebuah Negara demokratis, sebab itu, menjadi persoalan yang harus diperhatikan. Strong government ini penting guna menjamin efektifnya suatu birokrasi. Sebab, kerja-kerja birokrasi membutuhkan kejelasan dan ketetapan sebuah instruksi. Apa yang terjadi apabila kebijakan politik terus dalam kondisi pro dan kontra ataupun sering berubah-ubah?

Bentuk Sistem Pemerintahan

Presidensial dan Parlementer meruapakan 2 jenis sistem pemerintahan yang popular saat ini. Tentu saja, di antara kedua model tersebut terdapat sejumlah varian yang disebut “hybrid.” Mengapa persoalan kedua bentuk sistem pemerintahan tersebut penting dalam masalah tata hubungan antara birokrasi dan demokrasi? Apa hubungan antara kedua bentuk sistem pemerintahan tersebut dengan masalah polarisasi politik?

Masalah tata hubungan antara birokrasi dan demokrasi haruslah dipandang secara komprehensif. Demokrasi merupakan mekanisme yang menghasilkan pejabat-pejabat public. Pejabat-pejabat public ini kemudian yang akan mengangkat staf-staf birokrasi yang tersebar di anekan departemen Negara. Dalam mengangkat staf tersebut, terdapat sejumlah cara berbeda terkait dengan model sistem pemerintahan yang berlaku di Negara tersebut.

Lalu, polarisasi politik muncul dengan efek berbeda terkait model sistem pemerintahan yang berlaku. Dalam sistem parlementer, polarisasi politik inheren (melekat) di dalam bangunan eksekutif akibat eksekutif merupakan hasil langsung dari komposisi suara hasil pemilu. Sementara, dalam sistem presidensil, polarisasi politik secara diametral terbangun antara eksekutif vis a vis legislatif.

Polarisasi politik ini kemudian berpengaruh terhadap roda birokrasi. Seperti diketahui, birokrasi merupakan lini pemerintah yang langsung berhadapan dengan layanan masyarakat atau warganegara. Dalam menjalankan roda birokrasi, birokrat memerlukan “payung” hukum sebab dasar mengambil suatu kebijakan.

Masyarakat merupakan entitas yang dinamik yang selalu mengalami perubahan setiap saat. Butuh undang-undang baru terkait perkembangan yang terjadi di tengah masyarakat. Eksekutif tidak dapat begitu saja menerbitkan undang-undang tanpa ada persetujuan dari legislatif. Jika hubungan antara eksekutif dan legislatif kurang harmonis, maka dapat dipastikan produk sebuah undang-undang baru akan mendapat kendala. Ujungnya, birokrasi kesulitan dalam menerapkan suatu peraturan terkait perkembangan baru itu.

Sebab itu, perlu kiranya disampaikan sejumlah kelebihan dan kekurangan yang melekat pada baik sistem presidensil maupun parlementer. Telaah atas kelebihan dan kekurangan masing-masingnya akan mempermudah analisis atas polarisasi politik yang menjadi kendala kerja birokrasi.

Sistem Pemerintahan Parlementer

Sistem parlementer murni merupakan kesalingtergantungan murni antara eksekutif dan legislatif.1 Kekuasaan kepala eksekutif (perdana menteri) harus didukung oleh mayoritas legislatif dan dapat jatuh lewat mosi tidak percaya parlemen. Perdana menteri dalam sistem parlementer punya posisi hampir setara dengan menteri-menteri lain, kendati punya wewenang tertentu yang lebih tinggi dalam membuat keputusan.

Menteri-menteri dalam sistem parlementer sekaligus pula anggota parlemen. Pemerintah, sebab itu, bertanggung jawab kepada parlemen. Sebab itu, hubungan antara eksekutif dan legislatif cukup erat.

Kelebihan sistem parlementer adalah: Pertama, ketidakstabilan eksekutif yang inheren membuat sistem ini sangat fleksibel dalam merespon perkembangan-perkembangan terbaru di tingkat warganegara. Partai-partai harus dimintai persetujuan terlebih dahulu guna membentuk suatu pemerintahan. Persetujuan ini pada sisi selanjutnya membuat negosiasi politik antara perdana menteri dan parlemen jauh lebih mudah ketimbang di sistem presidensil.

Kedua, kelebihan sistem parlementer adalah kemampuannya menyelesaikan kebuntuan hubungan eksekutif-legislatif. Administrasi Negara memerlukan dukungan perangkat legislasi. Jika orang yang menjalankan kebijakan berbeda dengan yang membuatnya, maka akan muncul kontroversi dalam implementasi sebuah kebijakan. Sistem parlementer diyakini mampu membangun sinergis antara undang-undang yang dibuat dengan pelaksanaannya.

Ketiga, kelebihan dari sistem parlementer adalah kemampuannya untuk terbuka ketimbang tertutup. Dalam sistem parlementer, eksekutif mau tidak mau harus melakukan power-sharing dengan parlemen dalam mengimplementasikan suatu kebijakan. Dengan kata lain, eksekutif dan legislatif membangun suatu pemerintahan yang didasarkan pada kolegialitas. Sejumlah peneliti menemukan, pemerintahan kolegialitas ini banyak menemui kemajuan dalam peningkatan GNP, tingkat pengangguran yang rendah, tingkat protes atau kerusuhan yang juga rendah.2

Namun, di samping kelebihan, sistem pemerintahan parlementer juga menemui sejumlah kekurangan. Salah satunya adalah kurangnya pemisahan kekuasaan di sistem ini kemungkinan membuat eksekutif mendominasi parlemen. Namun, kemampuan mendominasi ini sesungguhnya hanya terdapat di hasil pemilu di mana satu partai memperoleh suara 50 persen plus satu. Di hasil pemilu dengan suara partai berkuasa kurang dari mayoritas, sulit bagi perdana menteri mendominasi parlemen, tentunya.

Kekurangan lain dari sistem parlementer adalah ia menghendaki stabilitas eksekutif. Pada kenyataannya, akibat kekuasaan parlemen, dapat saja seorang perdana menteri diberhentikan di tengah jalan andaikan mayoritas anggota parlemen berhasil menggalang koalisi untuk itu. Inilah yang terjadi di Indonesia tatkala berlaku demokrasi liberal pertama 1950 – 1959.

Sistem Pemerintahan Presidensil

Banyak diyakini, sistem presidensil membawa pada instabilitas dan konflik. Eksekutif berasal dari pemilu tersendiri yang beda dengan pemilu untuk legislatif. Ada kemungkinan partai pemenang pemilu parlemen kalah dalam pemilu presiden. Sebab itu, eksekutif tidak punya hubungan dekat dengan parlemen akibat dua pemilu berbeda ini: Ia bertanggung jawab langsung kepada pemilih (seluruh warganegara).

Beda dengan parlementer, dalam presidensil presiden langsung memilih menteri yang menjadi subordinasinya. Presiden merupakan satu-satunya eksekutif di dalam pemerintahan. Parlemen terpisah dengan presiden, yang fungsinya hanya mengawasi kinerja presiden.

Kelebihan dari sistem presidensil adalah stabilitas posisi presiden dalam jangka tertentu, sesuai konstitusi, 4 atau 5 tahun. Presiden punya legitimasi yang lebih tinggi oleh sebab ia dipilih langsung oleh seluruh warganegara, bukan seperti perdana menteri yang disepakati hanya oleh anggota parlemen. Kelebihan lain dari presidensil adalah, terjadinya pemisahan kekuasaan dengan parlemen mampu membatasi tirani pemerintaha oleh parlemen.

Sementara itu, kekurangan dari sistem presidensil adalah kuatnya kemungkinan kebuntuan politik antara eksekutif dan legislatif. Ini terutama mengemuka di Negara-negara dengan sistem kepartaian yang terfragmentasi. Eksekutif kemungkinan tidak dapat menjalankan kebijakan apapun akibat selalu “ditakling” oleh parlemen dalam hal penjelasan maupun ratifikasi undang-undang.

Selain itu, presidensil dianggap kaku. Sulit bagi presiden mengajukan undang-undang secara langsung akibat ia harus menghadapi parlemen terlebih dahulu. Berbeda halnya dengan parlementer, di mana perdana menteri merupakan bagian “tak terpisah” dari parlemen.

Posisi Birokrasi dalam Setiap Sistem Pemerintahan

Birokrasi pada intinya merupakan bagian dari kerja eksekutif. Selaku implementasi undang-undang, eksekutif memiliki “tangan” yaitu birokrasi. Birokrasi ini tersebar menurut departemen-departemen ataupun kementerian-kementerian yang ada di suatu Negara. Dalam sistem presidensil, menteri diangkat secara prerogative oleh presiden, dan dengan demikian presiden memiliki kendali atas staf dan kebijakan yang ada di suatu birokrasi. Dengan lain perkataan, terdapat suatu “hirarki” antara presiden dengan birokrasi Negara.

Di sisi lain, sistem parlementer menghendaki pembagian kursi kementerian didasarkan pada komposisi suara parlemen. Menteri, adalah anggota parlemen yang tidak bertanggung jawab kepada presiden tetapi kepada parlemen. Sebab itu, garis kebijakan suatu kementerian ada kalanya punya perbedaan (dalam derajat tertentu) dengan kebijakan si perdana menteri. Persoalan yang kemudian muncul adalah, ketidaksinergisan kebijakan yang dikembangkan perdana menteri dengan kementerian.

Pada titik ini, kinerja suatu birokrasi berkait erat dengan polarisasi politik yang berkembang di sistem kepartaian. Dalam sistem politik dengan polarisasi hanya 2 partai seperti Amerika Serikat, polarisasi menjadi sederhana dan negosiasi relative mudah dibentuk akibat kesederhanaan jumlah. Namun, bahaya muncul jika satu partai menguasai parlemen sementara partai lainnya menguasai eksekutif. Kebuntuan politik kemungkinan muncul dan menghambat kinerja birokrasi.

Namun, sistem presidensil ini menemui kesulitan tatkala polarisasi politik terjadi di lebih dari 2 partai politik seperti Indonesia. Partai pemenang pemilu parlemen tidak beroleh suara mayoritas. Suara tersebar di aneka partai politik dengan ideology politik serta platform partai yang berlainan. Polarisasi ini kemudian berimbas pada eksekutif, di mana partai pemenang yang tidak mayoritas mengajukan calon yang terpaksa harus menggandeng partner koalisi. Partner koalisi ini ternyata memiliki agenda politik tersendiri yang tidak sinergis dengan presiden.

Akibat ketidaksinergisan antara presiden dari partai pemenang pemilu dengan partner koalisi, membuat roda birokrasi menjadi tersendat. Di Indonesia, masalah DPT (Daftar Pemilih Tetap) kemungkinan diakibatkan KPU yang “kebingungan” akibat roda-roda birokrasi bawah yang kurang sinergis kerjanya. Misalnya, gubernur dari partai A, wakil gubernur dari partai B, bupati atau walikota dari partai B. Adalah sifat murni dari partai-partai politik punya kepentingan mandiri, yang terkadang lagi sekadar mementingkan kepentingan kelompok mereka bukan Negara secara keseluruhan.

Birokrasi yang efisien adalah yang terdiri atas ukuran, struktur, dan skill yang mampu mendistribusikan kualitas layanan kepada public dan berkontribusi pada tujuan politik dan social ekonomi Negara.3 Dengan kata lain, persoalan penting adalah bagaimana melakukan pembatasan intervensi kompetisi politik dan pengaruh eksekutif-legislatif atas kerja-kerja birokrasi.

Para pejabat yang dipilih lewat pemilu memiliki jangka waktu kekuasaan. Presiden Indonesia, sebagai missal, maksimal hanya dapat memerintah 2 x 5 tahun. Demikian pula para menteri yang terlibat di dalam kabinetnya, termasuk para anggota parlemen. Ini berbeda dengan para staf birokrasi, yang pekerjaan mereka berlangsung hingga masa pensiun, atau dengan pernyataan yang lebih tegas: Lebih lama dari politisi.

Kerja birokrasi ditujukan kepada umum, tanpa diskriminasi afiliasi partai politik. Sebab itu, biasanya para pegawai negeri dan militer tidak diperkenankan menjadi aktivis partai politik, yang jika berkehendak demikian, harus keluar terlebih dulu dari status pegawai negeri dan kemiliterannya.

Namun, kerja-kerja dari birokrasi ini “rentan” terhadap pengaruh politik dari para pejabat politik yang terpilih lewat pemilu. Presiden, anggota parlemen, gubernur, walikota, menteri-menteri, bahkan bupati kerap member pengaruh tersendiri terhadap kinerja birokrasi. Terkadang, mereka mempengaruhi birokrasi agar mengadopsi kebijakan yang popular hanya bagi konstituen partainya, bukan warganegara secara keseluruhan.

Problem “sterilitas” birokrasi dari pengaruh politik ini diantaranya dibahas oleh Matthew J. Stephenson.4 Artikelnya melakukan penentangan atas pendapat yang berkembang bahwa pengaruh politik dari para politisi yang terpilih merupakan keniscayaan. Pendapat ini berdasarkan asumsi, politisi yang dipilih merepresentasikan suara mayoritas pemilih. Sebab itu, pengaruh yang diberikan oleh politisi kepada birokrasi adalah wajar. Pandangan politisi fleksibel terhadap perkembangan masyarakat, sementara birokrasi tidak.

Stephenson menolak argument ini dengan menyatakan posisi seorang pejabat yang terpilih lewat pemilu selalu memiliki bias penyimpangan.5 Ia mengambil contoh, seorang presiden dari Partai Republik di Amerika Serikat selalu cenderung “menyimpang” dari kepentingan mayoritas warganegara oleh sebab presiden tersebut bercorak konservatif. Sementara, presiden dari Partai Demokrat cenderung lebih liberal dari warganegara. Argumen ini diperkuat dengan kenyataan, bahwa pejabat politik yang dipilih lewat pemilu punya keterbatasan waktu kekuasaan.

Namun, pemisahan antara “birokrat” dan “politisi” menjadi sulit. Kerja-kerja birokrasi ditentukan oleh kesepakatan antara eksekutif dan legislatif.6 Jadi, kerja-kerja birokrasi sesungguhnya pun merupakan produk politik. Para pengambil keputusan (politisi) sebab itu memiliki kepentingan tertentu dalam kinerja birokrasi. Birokrasi, sebab itu, sulit memisahkan diri dari pengaruh politisi. Kebijakan-kebijakan pengaturan yang dilakukan birokrasi merupakan hasil, baik dari intervensi politik maupun birokrasi.

Jalinan rumit ini di antaranya dapat diambil benang merahnya lewat identifikasi kepentingan antara politisi dan birokrat. Politisi termotivasi bertindak untuk memuaskan para pemilih, dan sebab itu ia dapat memenangkan pemilu. Birokrat, termotivasi oleh karir serta tercapainya tujuan-tujuan birokrasi yang ia pimpin. Birokrat biasanya kurang terpolarisasi secara politik ketimbang politisi, tetapi kurang fleksibel.

Motivasi dari birokrat dan politisi ini merupakan suatu “pendamai” dalam konteks intervensi birokrasi oleh kekuasaan politik. Politisi memiliki nilai lebih dalam pandangan birokrat akibat fleksibilitas dan kelonggaran waktunya. SEmentara, birokrat memiliki nilai tersendiri bagi politisi

akibat kemampuan teknisnya dalam menyelesaikan sejumlah persoalan yang sedang menjadi isu public. Cara pandang ini kemungkinan dapat menjembatani polarisasi yang kemungkinan muncul dalam politik suatu Negara.

Serumit apapun polarisasi politik yang muncul, setiap politisi pasti punya kepentingan hendak terpilih kembali sebagai pejabat public. Sebab itu ia harus membuktikan kepada pemilihnya bahwa ia mampu menyelesaikan sejumlah persoalan. Sebab itu, ia lalu bergantung kepada para birokrat, yang juga bergantung pada para politisi dalam pengembangan karir birokrasi dan promosi-promosi yang mungkin akan ia peroleh jika berhasil menyelesaikan suatu tugas.

Kesimpulan

Kesatu. Polarisasi politik muncul dalam Negara yang menerapkan demokrasi, dan ini muncul lewat fragmentasi suara hasil pemilihan umum.Kedua. Polarisasi politik berbeda fokus masalahnya bergantung pada anutan sistem pemerintahan yang digariskan konstitusi, apakah presidensil, parlementer, ataukah hybrid.Ketiga. Efek polarisasi politik terhadap kinerja birokrasi lebih kentara di sistem parlementer ketimbang presidensil, oleh sebab kementerian dalam parlementer terdiri atas komposisi wakil partai yang berbeda baik platform maupun kepentingan.Keempat. Efek polarisasi politik juga terjadi di sistem presidensil, di mana eksekutif dapat mengalami kebuntuan politik dalam menggolkan suatu undang-undang selaku payung hukum kerja birokrasi di tingkat parlemen.Kelima. Suatu bentuk yang ideal adalah, birokrasi melakukan pembatasan pengaruh politik pejabat yang dipilih lewat pemilu. Ini dengan dasar jangka waktu, skill, dan cakupan kerja birokrasi berbeda dengan para pejabat yang dipilih lewat pemilu.Keenam. Intervensi kekuasaan politik atas birokrasi dapat diselami lewat kepentingan inheren dari birokrat dan politisi.-------------------------------------------Referensi

Alberto Messina and Guido Tabellini, Bureaucrats of Politicians? Part I: A Single Policy Task, (Harvard University and Bocconi University, 2006)H. Emre Bagce, The Role of Political Institutions in Tackling Political Fragmentation and Polarization: Presidentialism versus Parlementarism, (C.U. Iktisadi ve Idari Bilimler Dergisi, Cilt 3, Sayi I, 2002)Jean Encrinas-Franco, Reengineering the Bureaucracy: Issues and Problems, (Senate of the Philippines: Policy Insight, April, 2005)Matthew J. Stephenson, Optimal Political Control of the Bureaucracy, (Michigan: Michigan Law Review, Vol.107:53, October 2008) tags:peran birokrasi nega