BAB I

PENDAHULUAN

A. Latar Belakang

Berdasarkan Pembukaan Undang- Undang Dasar Negara Republik

Indonesia Tahun 1945, tujuan didirikannya negara Republik Indonesia

adalah “untuk membentuk suatu Pemerintah Negara Indonesia yang

melindungi segenap bangsa Indonesia dan seluruh tumpah darah Indonesia

dan untuk memajukan kesejahteraan umum, mencerdaskan kehidupan

bangsa, dan ikut melaksanakan ketertiban dunia yang berdasarkan

kemerdekaan, perdamaian abadi dan keadilan sosial”. Dalam rumusan

tersebut terdapat tujuan dengan fungsi kedalam (ditujukan untuk bangsa

Indonesia) dan fungsi keluar (ditujukan untuk dunia internasional). Tujuan

dengan fungsi kedalam dapat diringkas menjadi:

1. Melindungi segenap bangsa dan seluruh tumpah darah/ wilayah

Indonesia;

2. Menyejahterakan rakyat Indonesia;

3. Mencerdaskan rakyat Indonesia.

1

Dalam rangka mencapai tujuannya, negara dijalankan oleh suatu

pemerintah, dengan kata lain pemerintah adalah pelaksana kekuasaan negara.

Pemerintah merupakan suatu organisasi yang berwenang untuk merumuskan dan

melaksanakan keputusan- keputusan yang mengikat bagi seluruh penduduk di

dalam wilayahnya1. Secara teoretis, Pemerintah memiliki dua kedudukan yaitu

sebagai salah satu organ negara dan sebagai administrasi negara2. Sebagai organ

negara, pemerintah bertindak untuk dan atas nama negara. Sedangkan sebagai

administrasi negara, pemerintah dapat bertindak baik dalam lapangan pengaturan

(regelen) maupun dalam lapangan pelayanan (bestuuren)3.

B. Rumusan Masalah

Berdasarkan latar belakang diatas maka dapat dirumuskan permasalahan sebagai

berikut:

Bagaimanakah tinjauan yuridis terhadap pelaksanaan fungsi pelayanan yang

dilakukan oleh aparat pemerintah?

1 Miriam Budihardjo, 2008, Dasar- Dasar Ilmu Politik, Gramedia Pustaka Tama, Jakarta, hlm. 52.2 Iskatrinah, Pelaksanaan Fungsi Hukum Administrasi Negara Dalam Mewujudkan Pemerintahan Yang Baik, Litbang Pertahanan Indonesia, Balitbang DepHan 2004.3 Ibid.

2

BAB II

PEMBAHASAN

A. Definisi Pelayanan

Terdapat beberapa definisi/ pengertian mengenai pelayanan, diantaranya:

1. Pandangan Soetopo:

Suatu usaha untuk membantu menyiapkan (mengurus) apa yang

diperlukan orang lain4.

2. Pandangan Ivancevich, Lorenzi, Skinner dan Crosby:

Pelayanan adalah produk- produk yang tak kasat mata (tidak dapat

diraba) yang melibatkan usaha- usaha manusia yang menggunakan

peralatan5.

3. Pandangan Groonroos:

Pelayanan adalah suatu aktivitas atau serangkaian aktivitas yang

bersifat tidak kasat mata (tidak dapat diraba) yang terjadi sebagai

akibat adanya interaksi antara konsumen dengan karyawan atau

hal- hal lain yang disediakan oleh perusahaan pemberi pelayanan

4 Yuli Sudoso Hastono, 2008, tesis “Pelayanan Publik di Bandara Polonia Medan”, Program magister Studi Pembangunan Sekolah Pasca Sarjana Universitas Sumatera Utara, hlm. 6.5 Ibid.

3

yang dimaksudkan untuk memecahkan permasalahan konsumen/

pelanggan6.

4. Pandangan Edi Suharto, Phd:

Segala bentuk jasa pelayanan, baik dalam bentuk barang maupun

jasa publik yang pada prinsipnya menjadi tanggung jawab dan

dilaksanakan oleh negara untuk mempertahankan atau

meningkatkan kualitas kehidupan orang banyak7.

B. Definisi Pelayanan Publik

1. Pandangan Pamudji:

Berbagai aktivitas yang bertujuan memenuhi kebutuhan masyarakat

akan barang dan jasa8.

2. Pandangan Lay:

Pelayanan umum atau pelayanan publik merupakan istilah yang

menggambarkan bentuk dan jenis pelayanan pemerintah kepada

rakyat atas dasar kepentingan umum9.

3. Berdasarkan Keputusan Menteri Pendayagunaan Aparatur Negara

Nomor 63/ KEP/ M.PAN/ 7/ 2003:

6 Ibid.7 Edi Suharto, makalah “Penerapan Kebijakan Pelayanan Publik Bagi Masyarakat Dengan Kebutuhan Khusus Pengalaman Departemen Sosial”, Disampaikan pada Focused Group Discussion (FGD) “Kajian Penerapan Pelayanan Khusus (Service for Customers with Special Needs) pada Sektor Pelayanan Publik, Lembaga Administrasi Negara, Sahira Butik Hotel, Bogor 9 – 10 Oktober 2008.8 Yuli Sudoso Hastono, op cit, hlm. 7. 9 Priyanto Susiloadi, Peran Pemerintah dan Partisipasi Masyarakat Dalam Pelayanan Publik, dimuat dalam Spirit Publik Volume 2 Nomor 2 Oktober 2006, hlm. 82.

4

Segala kegiatan pelayanan yang dilaksanakan oleh penyelenggara

pelayanan publik sebagai upaya pemenuhan kebutuhan penerima

pelayanan maupun pelaksanaan ketentuan perundang- undangan10.

4. Berdasarkan Undang- Undang Nomor 25 Tahun 2009 tentang

Pelayanan Publik:

Pelayanan publik adalah kegiatan atau rangkaian kegiatan dalam

rangka pemenuhan kebutuhan pelayanan sesuai dengan peraturan

perundang undangan bagi setiap warga negara dan penduduk atas

barang, jasa, dan / atau pelayanan administratif yang disediakan

oleh penyelenggara pelayanan publik11.

C. Asas- Asas Pelayanan Publik

Sebagaimana dicantumkan dalam Pasal 4 Undang- Undang Nomor 25

Tahun 2009 tentang Pelayanan Publik, bahwa dalam rangka upaya

memberikan pelayanan yang terbaik kepada masyarakat terdapat asas- asas

yang harus dijadikan pedoman dalam pelayanan publik oleh aparat

pemerintah, diantaranya:

1. Kepentingan umum:

Pemberian pelayanan tidak boleh mengutamakan kepentingan

pribadi dan/ atau golongan.

2. Kepastian hukum:

10 Ibid.11 Pasal 1 Undang- Undang Nomor 25 Tahun 2009 tentang Pelayanan Publik.

5

Jaminan terwujudnya hak dan kewajiban dalam penyelenggaraan

pelayanan.

3. Kesamaan hak:

Pemberian pelayanan ticiak membedakan suku, ras, agama,

golongan, gender, dan status ekonomi.

4. Keseimbangan hak dan kewajiban:

Pemenuhan hak harus sebanding dengan kewajiban yang harus

dilaksanakan, baik oleh pemberi maupun penerima pelayanan.

5. Keprofesionalan:

Pelaksana pelayanan harus memiliki kompetensi yang sesuai

dengan bidang tugas.

6. Partisipatif:

Peningkatan peran serta masyarakat dalam penyelenggaraan

pelayanan dengan memperhatikan aspirasi, kebutuhan, dan

harapan masyarakat.

7. Persamaan perlakuan/ tidak diskriminatif:

Setiap warga negara berhak memperoleh pelayanan yang adil.

8. Keterbukaan:

Setiap penerima pelayanan dapat dengan mudah mengakses

dan memperoleh informasi mengenai pelayanan yang

6

diinginkan

9. Akuntabilitas:

Proses penyelenggaraan pelayanan harus dapat dipertanggung

jawabkan sesuai dengan ketentuan peraturan perundang-undangan.

10. Fasilitas dan perlakuan khusus bagi kelompok rentan:

Pemberian kemudahan terhadap kelompok rentan sehingga tercipta

keadilan dalam pelayanan.

11. Ketepatan waktu:

Penyelesaian setiap jenis pelayanan dilakukan tepat waktu sesuai

dengan standar pelayanan.

12. Kecepatan, kemudahan dan keterjangkauan:

Setiap jenis pelayanan dilakukan secara cepat, mudah, dan

terjangkau.

D. Bidang- Bidang Pelayanan Pemerintah

Bidang- bidang atau sektor- sektor yang menjadi sasaran pelayanan publik

oleh aparat pemerintah, antara lain12:

1. Pendidikan.

2. Pengajaran.

12 Sebagaimana dicantumkan dalam Pasal 5 ayat (2) Undang- Undang Nomor 25 Tahun 2009 tentang Pelayanan Publik.

7

3. Pekerjaan dan usaha.

4. Tempat tinggal.

5. Komunikasi dan informasi.

6. Lingkungan hidup.

7. Kesehatan.

8. Jaminan sosial

9. Energi

10. Perbankan

11. Perhubungan

12. Sumber Daya Alam.

13. Pariwisata

14. dan sektor strategis lainnya.

E. Ruang Lingkup Pelayanan Pemerintah

Ruang lingkup pelayanan publik oleh aparat pemerintah meliputi:

1. Pelayanan Barang dan Jasa Publik13:

Pelayanan barang dan jasa publik meliputi:

a. Pengadaan dan penyaluran barang dan jasa publik yang

dilakukan oleh instansi pemerintah yang sebagian atau

seluruh dananya bersumber dari anggaran pendapatan dan

belanja negara dan/atau anggaran pendapatan dan belanja

daerah.

13 Sebagaimana dicantumkan dalam pasal 5 ayat (3) dan (4) Undang- Undang Nomor 25 Tahun 200 tentang Pelayanan Publik.

8

Secara teoritis, dalam hal ini hanya pemerintah saja yang

melakukan pelayanan publik.

Contoh pengadaan dan penyaluran barang publik:

penyediaan obat untuk flu burung yang pengadaannya

menggunakan anggaran pendapatan dan belanja negara di

Departemen Kesehatan; kapal penumpang yang dikelola

oleh PT (Persero) PELNI untuk memperlancar pelayanan

perhubungan antar pulau yang pengadaannya

menggunakan anggaran pendapatan dan belanja negara di

Departemen Perhubungan; penyediaan infrastruktur

transportasi perkotaan yang pengadaannya menggunakan

anggaran pendapatan dan belanja daerah14.

Contoh pengadaan dan penyaluran jasa publik:

pelayanan kesehatan (rumah sakit dan puskesmas),

pelayanan pendidikan (sekolah dasar, sekolah menengah

pertarna, sekolah menengah atas, dan perguruan tinggi) ,

pelayanan navigasi laut (mercu suar dan lampu suar),

pelayanan peradilan, pelayanan kelalulintasan (lampu lalu

lintas), pelayanan keamanan jasa kepolisian) , dan

pelayanan pasar15.

14 Penjelasan Pasal 5 Undang- Undang Nomor 25 Tahun 2009 tentang Pelayanan Publik.15 Penjelasan Pasal 5 Undang- Undang Nomor 25 Tahun 2009 tentang Pelayanan Publik.

9

b. Pengadaan dan penyaluran barang dan jasa publik yang

dilakukan oleh suatu badan usaha yang modal pendiriannya

sebagian atau seluruhnya bersumber dari kekayaan negara

dan/atau kekayaan daerah yang dipisahkan.

Dengan kata lain, pada contoh ini yang melakukan

pelayanan publik adalah Badan usaha Milik Negara

(BUMN) atau badan usaha Milik Daerah (BUMD). Disini

selain pemerintah, pihak swasta juga dapat berperan dengan

penyertaan modal dalam BUMN atau BUMD. Secara

teoritis, dalam hal ini pemerintah bersama swasta

melakukan pelayanan publik.

Contoh pengadaan dan penyaluran barang publik:

Listrik hasil pengelolaan PT (Persero) PLN; air bersih hasil

pengelolaan perusahaan daerah air minum16.

Contoh pengadaan dan penyaluran jasa publik:

Jasa pelayanan transportasi angkutan udara/ laut/ darat yang

dilakukan oleh PT (Persero) Garuda Indonesia, PT (Persero)

Merpati Airlines, PT (Persero) Pelni, PT (Persero) KAI, dan

PT (Persero) DAMRI, serta jasa penyediaan air bersih yang

dilakukan oleh perusahaan daerah air minum17.

c. Pengadaan dan penyaluran barang dan jasa publik yang

pembiayaannya tidak bersumber dari anggaran pendapatan

16 Penjelasan Pasal 5 Undang- Undang Nomor 25 Tahun 2009 tentang Pelayanan Publik.17 Penjelasan Pasal 5 Undang- Undang Nomor 25 Tahun 2009 tentang Pelayanan Publik.

10

dan belanja negara atau anggaran pendapatan dan belanja

daerah atau badan usaha yang modal pendiriannya sebagian

atau seluruhnya bersumber dari kekayaan negara dan/ atau

kekayaan daerah yang dipisahkan, tetapi keterscdiaannya

menjadi misi negara18 yang ditetapkan dalam peraturan

perundang undangan.

Dengan kata lain, pada contoh ini yang melakukan

pelayanan publik hanyalah swasta tanpa kehadiran

pemerintah. Secara teoritis, hal tersebut dimungkinkan

dengan suatu pemberian suatu ijin dari pemerintah kepada

swasta.

Contoh:

kebijakan memberantas atau mengurangi penyakit gondok

yang dilakukan melalui pemberian yodium pada setiap

garam (di luar garam industri); kebijakan pengadaan tabung

gas tiga kilo gram untuk kelompok masyarakat tertentu

dalam rangka konversi minyak tanah ke gas19.

2. Pelayanan Administratif yang Diatur dalam Peraturan Perundang-

Undangan.

18 Misi negara adalah kebijakan untuk mengatasi permasalahan tertentu, kegiatan tertentu, atau mencapai tujuan tertentu yang berkenaan dengan kepentingan dan manfaat orang banyak, sebagai contoh: jasa pelayanan kesehatan bagi masyarakat miskin oleh rumah sakit swasta; jasa penyelenggaraan pendidikan oleh pihak swasta harus mengikuti ketentuan penyelenggaraan pendidikan nasional; jasa pelayanan angkutan bus antarkota atau dalam kota, rute dan tarifnya ditentukan oleh pemerintah.19 Penjelasan Pasal 5 Undang- Undang Nomor 25 Tahun 2009 tentang Pelayanan Publik.

11

Selain pelayanan publik dalam pengadaan barang dan jasa, aparat

pemerintah juga melakukan pelayanan publik yang bersifat

administratif, antara lain20:

a. Tindakan administratif pemerintah yang diwajibkan oleh

negara dan diatur dalam peraturan perundang-undangan

dalam rangka mewujudkan perlindungan pribadi, keluarga,

kehormatan, martabat, dan harta benda warga negara.

Contoh:

pelayanan pemberian dokumen oleh pemerintah, antara lain

yang dimulai dari seseorang yang lahir memperoleh akta

kelahiran hingga meninggal dan memperoleh akta kematian,

termasuk segala ha1 ihwal yang diperlukan oleh penduduk

dalam menjalani kehidupannya, seperti memperoleh izin

rnendirikan bangunan, izin usaha, sertifikat tanah, dan surat

nikah21.

b. Tindakan administratif oleh instansi non pemerintah yang

diwajibkan oleh negara dan diatur dalam peraturan

perundang-undangan serta diterapkan berdasarkan

perjanjian dengan penerima pelayanan.

Contoh:

pelayanan pemberian dokumen oleh instansi di luar

pemerintah, antara lain urusan perbankan, asuransi,

20 Sebagaimana dicantumkan dalam Pasal 5 ayat (7) Undang- Undang Nomor 25 Tahun 2009 tentang pelayanan Publik.21 Penjelasan Pasal 5 Undang- Undang Nomor 25 Tahun 2009 tentang Pelayanan Publik.

12

kesehatan, keamanan, pengelolaan kawasan industri, dan

pengelolaan kegiatan sosial22.

F. Ijin untuk Keterlibatan Swasta dalam Pelayanan Publik

Dalam Pedoman Organisasi dan Tata Kerja Unit Pelayanan

Perizinan Terpadu di Daerah, izin diberikan dalam pengertian sebagai

dokumen yang dikeluarkan oleh pemerintah daerah berdasarkan peraturan

daerah atau peraturan lain yang merupakan bukti legalitas, menyatakan sah

atau diperbolehkannya seseorang atau badan untuk melakukan usaha atau

kegiatan tertentu23. Pemberian pengertian izin tersebut menunjukkan

adanya penekanan pada izin yang tertulis, yakni berbentuk dokumen,

sehingga yang disebut sebagai izin tidak termasuk yang diberikan secara

lisan24. Izin dapat berbentuk dispensasi, lisensi dan konsesi.

1. Dispensasi:

a. Pandangan Spelt dan ten Berge:

Pelepasan, pembebasan (dispensasi) merupakan kekecualian

yang sungguh- sungguh, yakni merupakan kekecualian yang

sungguh- sungguh, yakni merupakan kekecualian atas

larangan sebagai aturan umum. Pemberian perkenan

22 Penjelasan Pasal 5 Undang- Undang Nomor 25 Tahun 2009 tentang Pelayanan Publik.23 Y. Sri Pudyatmoko, 2009, Perizinan Problem dan Upaya Pembenahan, Grasindo, Jakarta, hlm.8.24 Ibid.

13

berhubungan erat dengan keadaan- keadaan khusus

peristiwa25.

b. Pandangan van der Pot:

Dispensasi merupakan keputusan administrasi negara yang

membebaskan suatu perbuatan dari kekuasaan suatu

peraturan yang menolak perbuatan itu26.

c. Pandangan Amrah Muslimin:

Dispensasi adalah suatu pengecualian dari ketentuan-

ketentuan umum, dalam hal pembuat undang- undang

sebenarnya pada prinsipnya tidak berniat mengadakan

pengecualian27.

2. Lisensi:

a. Pandangan Prajudi Atmo Sudirdjo:

Lisensi adalah izin untuk melakukan sesuatu yang bersifat

komersial serta mendatangkan keuntungan atau laba28.

b. Pandangan Michael Asimow:

“A ‘license’ includes the whole or a part of an agency permit, certificate, approval, registration, charter, membership, statutory exemption or other form of permission”29.

25 Philipus M. Hadjon, 1993, Pengantar Hukum perizinan, Penerbit Yudika, Surabaya, hlm.2-3.26 Y. Sri Pudyatmoko, op cit, hlm.8-9.27 Ibid, hlm.9.28 Ibid, hlm.9-10.

14

Terjemahan bebas:

Sebuah ‘lisensi’ meliputi keseluruhan atau sebagian dari ijin

dari badan pemerintah, sertifikat, registrasi, piagam,

keanggotaan, pengecualian dari peraturan atau bentuk lain

dari ijin.

c. Definisi Black’s Law Dictionary:

License as ‘the permission by competent authority to do an act, which, without such permission, would be illegal, a trespass, a tort, or otherwise not allowable’30.

Terjemahan bebas:

Lisensi sebagai ‘ ijin oleh penguasa yang sah untuk

melakukan suatu tindakan, yang tanpa ijin tersebut akan

menjadi ilegal, suatu pelanggaran, suatu ketidak benaran

atau tidak dibolehkan’.

3. Konsesi:

a. Pandangan Y. Sri Pudyatmoko:

Konsesi adalah suatu penetapan administrasi negara yang

secara yuridis sangat kompleks karena merupakan

29 Michael Asimow, 2003, , a Guide to Federal Agency Adjudication, American bar Association, Chicago, hlm.7.30 Jacob L. Hafter, Victoria L. Fedor, EMS and the Law, Jones and Bartlett Publisher, Sudbury Massachussets, 2004, hlm.41.

15

seperangkat dispensasi, izin, lisensi, disertai pemberian

semacam “wewenang pemerintahan” terbatas kepada

konsesionaris31.

b. Pandangan Michael Kerf:

“Concession broadly to refer to any arrangement in which a firm obtains from the government the right to provide a particular service under conditions of significant market power”32.

Terjemahan bebas:

Konsesi secara luas merujuk pada persetujuan dari

pemerintah yang melahirkan hak untuk menyediakan suatu

pelayanan tertentu dengan syarat- syarat kekuatan pasar

yang signifikan.

c. Pandangan Francois Llorens:

“There are six element in the definition of concession in French Law: The existence of the contract; The purpose of the public service covered under the contract; The delegation of the public service to a co-contracting party; The means of remuneration of the concession holder; The responsibility of initial investment costs; and The duration of the contract”33.

Terjemahan bebas:

31 Y. Sri Pudyatmoko, loc cit , hlm. 9.32 Michael Kerf, 1998, Concessions for Infrastructure: a Guide to Their Design and Award Volume 23, The World Bank Technical Paper No 399, World Bank, Washington, hlm.1.33 Daniel Hurstel & Mary-Ann Pecquet-Carpenter, 1995, Comparative Law Yearbook of International Business 1995, Kluwer Law International, London, hlm.33-34

16

Terdapat enam elemen dalam definisi konsesi dalam hukum

Prancis: adanya kontrak; tujuan pelayanan publik termaktub

dalam kontrak, delegasi pelaksanaan pelayanan publik pada

kontraktor swasta sebagai pendamping pemerintah,

pembayaran pelaksana konsesi, tanggung jawab biaya awal

investasi, durasi/ jangka waktu kontrak.

17

BAB III

PENUTUP

A. Kesimpulan

Ditinjau secara yuridis, dalam melaksanakan fungsi pelayanan publik,

aparat pemerintah dapat melakukannya dalam tiga opsi, yaitu:

1. Melakukannya sendiri tanpa keikutsertaan swasta;

2. Melakukannya bersama swasta;

3. Memberikan ijin pada swasta untuk melakukannya tetapi

pemerintah tidak ikut serta secara langsung.

B. Saran

Dalam rangka memberikan pelayanan publik yang sebaik- baiknya,

sebaiknya pemerintah memberikan ruang bagi keikutsertaan swasta tetapi

pemerintah harus tetap ikut campur sehingga kualitas pelayanan publik

tetap terjaga baik dan golongan ekonomi lemah/ rakyat miskin tetap dapat

menikmati pelayanan publik yang prima terutama dibidang kesehatan dan

pendidikan.

18