Determinasi Struktural Dan Kultural Birokrasi: Studi kasus di NTT

8/18/2019 Determinasi Struktural Dan Kultural Birokrasi: Studi kasus di NTT

1/83

KARAKTER BIROKRASI LOKAL/SANLIMA1

Karakter Birokrasi Lokal STUDI DETERMINASI STRUKTURAL DAN KULTURAL PADA BIROKRASI

PEMERINTAHAN KABUPATEN NGADA

Tim Penulis:

Blasius Urikame UdakDavid PandieJermi Haning

Patricius UsfomenyLaurensius P.S. RaniFr. Stanley Jawa, SVD

Diterbitkan atas kerjasama

YAYASAN PEDULI SESAMA (SANLIMA)Jl. Tugu Adipura No.1 Penfui Kupang, NTT

Telp/Fax : 0380-882071, E-mail : [email protected]

Dengan

ffTHE FORD FOUNDATION


2/83


Buat rekan terbaik kami,

Blasius Urikame Udakatas inspirasi dan kerja yang cemerlang...


3/83


Pengantar Tim Penulis

MENCARI BUDAYA BIROKRASI MULTIKULTUR

Mencari budaya birokrasi baru, adalah suatu pernyataan yang mengingatkan bahwa

memang ada sesuatu yang kosong, sesuatu yang hilang atau sesuatu yang ada tidak

bermanfaat lagi berhubungan dengan penampilan budaya birokrasi yang

disfungsional. Itulah kata ―reinventing‖ menjadi frasa baru yang merangsang untuk

menemukan kembali sejatinya sebuah birokrasi pemerintahan yang beradab. Yaitu

birokrasi yang berwajah manusia dan memancarkan keadilan bagi rakyat yang

dilayani. Bahwa budaya birokrasi berkaitan dengan nilai, norma dan sistem

kepercayaan yang menjadi way of life yang menuntun dan mengarahkan perilaku

birokrasi.

Secara klasik, kehadiran birokrasi sebagai sebuah organisasi modern yang diilhami

oleh Max Weber, merupakan suatu upaya untuk membangun suatu kultur organisasi

yang memisahkan kepentingan domestik dan publik. Birokrasi bertumbuh atas asas

rasionalitas dan legal, telah mereduksi segala kemungkinan tumbuhnya vested

interested untuk mengoreksi kultur organisasi feodalistik serta kesetiaan buta

dalam organisasi berbasis semangat kharismatik. Keunggulan rasionalisasi birokrasi

bertumbuh bersamaan dengan abad pencerahan yang diadopsi sebagai model paling

menjanjikan untuk mengembangkan peradaban manusia dan mengelola sebuah

kekuasaan negara yang adil.

Adopsi budaya birokrasi legal-rasional bukan tanpa soal. Bahwa teori ini kemudian

menuai kritik pedas yang dialamatkan pada mesin birokrasi yang begitu formalistik

dan mekanistik. Organisasi ini kemudian menjadi begitu kaku, tak berwajah

manusiawi dan dikatakan sebagai ―organisasi yang angker‖. Budaya birokrasi legal-

rasional yang tumbuh dalam kebudayaan barat, dianggap sebagai model paling ideal

dan patut diimitasi oleh organisasi publik di negara dunia ketiga. Namun, pesan

teoretik yang begitu indah, akhirnya harus bertemu dengan kenyataan lingkungan

non-barat, khususnya di masyarakat Indonesia yang begitu feodalistik dan

menjunjung tinggi asas partikularistik. McGregor yang mengungkapkan Teori X dalam

manajemen barat, begitu yakin bahwa manusia mempunyai keunggulan yang dapat

didayagunakan kemampuan intelektualnya untuk pengembangan organisasi. Tetapi

kemudian, Teori Z yang berlatar kebudayaan Jepang menjadi referensi baru dalam

memperkenalkan budaya birokrasi yang dapat bertumbuh karena dimensi ikatan

kekeluargaan. Siapapun yang bekerja dalam organisasi, ia harus menganggap

organisasi itu miliknya, maka patut ia bekerja keras untuk mempertahankan miliknya.

Tetapi perjumpaan teori birokrasi modern dan birokrasi tradisional tidak dapat


4/83


berlangsung dengan baik. Terdapat sejumlah perilaku menyimpang yang terjadi

akibat perkawinan budaya birokrasi. Bahwa kita secara formal-normatif telah

menganut sistem birokrasi modern, tetapi ketika diterapkan, semuanya hanya

verbalistis, tak ada faedahnya sebagai penuntun perilaku birokrasi. Istilahnya good

theory, but poor practices .

Fred W. Riggs sebagai seorang pakar administrasi negara, meneliti khusus soal

birokrasi di negara berkembang dan menamakannya sebagai suatu ―model prismatik

birokrasi‖. Model birokrasi ini bercirikan formalistik dan tindan (tumpang tindih)

antara kepentingan pribadi dan kepentingan umum. Disebut formalistik karena,

peraturan yang menjadi dasar hukum untuk menuntun tindakan dan perilaku birokrasi

seringkali berbeda dengan penerapannya. Demikian juga, organisasi birokrasi yang

legal rasional tidak dapat memisahkan antara kepentingan yang bersifat umum

dengan kepentingan partikularistik. Bahkan kepentingan partikularistik ini begitu

kuat, sehingga birokrasi sendiri menjadi lahan untuk mencapai kepentingan-

kepentingan yang bersifat komunal.

Ketika pelaksanaan otonomi daerah, banyak harapan yang membumbung tinggi,

karena dalam desentralisasi pemerintahan akan berimplikasi pada peningkatan

keadilan dan semakin baiknya pelayanan kepada masyarakat. Namun dalam praktek

selama lima tahun terakhir, geliat otonomi daerah banyak yang melenceng dari

filosofinya. Desentralisasi yang bersifat devolusi, terlalu membuka ruang yang

begitu besar bagi daerah untuk mengatur dan mengurus rumah tangga sendiri yang

akhirnya dipersepsipkan secara sempit dengan multitafsir dari setiap daerah.

Otonomi daerah tidak memunculkan harapan untuk melahirkan birokrasi yang

berbasis pada rakyat (people-based bureaucracy ), tetapi malah muncul ethnic-based

bureaucracy . Otonomi ternyata membangkitkan rivalitas suku dan etnis untuk

menguasai birokrasi pemerintahan daerah. Kenyataan ini begitu kuat dan menjadi

tarik-menarik yang diperhitungkan dalam pemilihan langsung kepala daerah, dimana

sentimen etnik dan agama dieksploitasi dalam kalkulasi untuk menangguk suara.

Perpolitikan berbasis etnik ini begitu menguat dan jika tidak dikelola serta dikontrol

akan menjadi ―bom waktu‖ yang memicu radikalisme komunal yang berujung pada

konflik terbuka di daerah. Rivalitas etnik untuk menguasai birokrasi daerah

tercermin kuat dalam desain rekruitmen dan promosi serta pelayanan publik di

daerah. Bahwa secara diam-diam pola diskriminasi dan marjinalisasi berbasis etnik

dan kepentingan politik menjadi model baru di daerah, sebagaimana teori

paternalistik birokrasi yang memperkenankan diterapkannya sistem rekruitmenberdasarkan nepotisme dan interes politik (spoil system). Birokrasi dengan demikian

kehilangan roh integritasnya untuk melayani rakyat, karena dia sendiri telah menjadi

alat kelompok-kelompok dominan dalam politik identitas.


5/83


Di sini birokrasi pemerintahan mengalami suatu siklus sejarah yang berputar

kembali, yaitu dari birokrasi komunal—birokrasi feodal---birokrasi kolonial---

birokrasi penguasa---birokrasi etnik yang komunal. Bayangan tentang birokrasi yang

netral dan adil dalam masyarakat yang yang majemuk ini menjadi pekerjaan rumah

untuk menemukan kembali sejatinya sebuah birokrasi pemerintahan daerah.

Penelitian ini sebagai upaya mengungkapkan ranah birokrasi dalam siklus perubahanbirokrasi di atas. Bahwa birokrasi berbasis etnis begitu menggejala kuat dalam

panampilan budaya birokrasi daerah. Birokrasi tercabik-cabik dalam dominasi etnik

dan kepentingan politik, membuat format birokrasi daerah mengalami disfungsional,

karena jabatan bukanlah suatu prestasi, tetapi suatu prestise yang diperoleh tanpa

tempaan profesionalisme. Ada kesan kuat bahwa etnik menjadi sumberdaya politik

yang bersifat ampuh untuk membangkitkan budaya parochial dalam birokrasi.

Kajian ini, sangat bermakna sebagai koreksi total terhadap penyelenggaraan

pemerintahan daerah yang non-demokratis. Salah satu hal yang perlu diperhatikan

adalah merumuskan suatu model birokrasi yang multikultur. Bahwa kehadiranbirokrasi dalam ruang publik yang multi-etnik, multi-kultur adalah suatu keniscayaan

yang tak terelakkan. Karena itu, dibutuhkan suatu konsep multikultural sebagai suatu

kesadaran tentang pentingnya menghargai semua etnik dan kultur yang ada dalam

suatu wilayah politik. Prinsipnya adalah kesamaan dan keadilan, dimana unsur

mayoritas menghargai unsur minoritas, dan semuanya berada dalam tatanan yang

adil. Model birokrasi multikultural sangat penting menghargai pengalaman negara-

negara Balkan yang hancur lebur karena ketegangan dan konflik etnik yang tak bisa

didamaikan. Keragaman budaya harus dilihat sebagai kekayaan yang perlu dikelola

untuk mendapat hasil yang optimal dan bukan sesuatu yang selalu dipertentangkan.

Budaya birokrasi multikultural diharapkan menjadi model untuk membangun

pemerintahan daerah yang demokratis, adil dan aman. Birokrasi sesungguhnya suatu

miniatur multikultural yang indah dan bukan miniatur konflik kekerasan yang

diskriminatif.

Penelitian dan penerbitan hasilnya dalam bentuk buku ini merupakan kerjasama

Yayasan Peduli Sesama (Sanlima Kupang) dengan The Ford Foundation dalam

program Local Capacity Strengthening to Support Good Governance in Nusa

Tenggara Timur . Akhirnya kami haturkan terima kasih yang mendalam kepada semua

pihak yang membantu hingga terlaksananya penelitian dan penerbitan buku ini.

Kepada the Ford Foundation atas dukungan finansialnya, Bpk. Dr. Hans Antlov

sebagai Program Officer Government and Civil Society yang memungkinkan hal ini

terlaksana, Bupati Ngada dan seluruh jajaran Pemkab Ngada yang membantu dengan

berbagai bentuk fasilitas selama penelitian berlangsung, singkatnya seluruh pihak

yang telah berkontribusi. Semoga buku ini bisa bermanfaat di tengah kelangkaan

studi dan publikasi lokal di Nusa Tenggara Timur.


6/83


Kupang, November 2005

Tim Penulis

Daftar Isi

Pengantar Tim Penulis ..............................................................................................................

Daftar Isi ...................................................................................................................................

I. PENDAHULUAN

1. Latar Belakang ............................................................................................................

2. Perumusan Masalah ....................................................................................................

3. Tujuan dan Kegunaan Penelitian ..............................................................................

II. BIROKRASI, SEBUAH REVIEW TEORITIK

1. Terminologi Birokrasi ...............................................................................................

2. Ragangan Teori Klasik dan Modern Birokrasi ...................................................

3. Profil Birokrasi Indonesia Kontemporer ..............................................................4. Pembaruan Birokrasi .................................................................................................

III. METODE PENELITIAN

1. Variabel Penelitian ....................................................................................................

2. Lokasi dan Waktu Penelitian ...................................................................................

3. Populasi dan Sampel ..................................................................................................

4. Teknik Pengumpulan Data ........................................................................................

5. Pengolahan dan Analisis Data ..................................................................................

IV. GAMBARAN UMUM KABUPATEN NGADA

V. DETERMINAN STRUKTURAL DAN KULTURAL BIROKRASI PEMERINTAHAN

KABUPATEN NGADA

A. Determinan Struktural Birokrasi ..........................................................................

1. Sistem Konsekuensi ..................................................................................................

1.1 Pola Kompetisi ...............................................................................................

1.2 Pola Pengukuran Kinerja .............................................................................

1.3 Pola Insentif .................................................................................................

2. Sistem Pertanggungjawaban (Akuntabilitas) .....................................................

2.1 Mekanisme Pertanggungjawaban Organisasi .........................................

2.2 Substansi Pertanggungjawaban ................................................................

3. Struktur Kekuasaan (Birokras) .............................................................................

a. Ukuran Birokrasi ..........................................................................................

b. Pola Pengawasan dan Pengendalian .........................................................


7/83


8/83


PENDAHULUAN

A. Latar Belakang

Studi menyangkut perkembangan negara–negara berkembang termasuk Indonesia

menunjukkan bahwa birokrasi merupakan elemen penting dan sentral dalam segenap

proses pembangunan. Birokrasi pemerintah dianggap sebagai satu–satunya lembaga

yang secara konstitusional memiliki kapasitas sebagai agen pembaharuan dan

pembangunan bangsa.

Katz (1986) memberikan dua alasan pokok mengapa birokrasi mempunyai peranan

utama dalam pembangunan nasional. Pertama, birokrasi mempunyai in put – in put

(tenaga –tenaga penggerak) yang diperlukan untuk pembangunan; kedua, kekurangan

bertindak dari berbagai kalangan masyarakat, ketidakcukupan pasar bebas dan

kebutuhan – kebutuhan idiologi tertentu. Peranan birokrasi pemerintahan yang

dominan dalam dinamika pembangunan merupakan suatu kenyataan yang harus diakui

dan hal ini sebagai akibat dari kebutuhan tenaga – tenaga penggerak yang semakin

besar dalam mendukung pembangunan dan modernisasi.

Pembangunan pada negara berkembang pada dasarnya bersifat sangat kompleks

yang melibatkan banyak faktor baik politik, ekonomi dan sosial budaya dengan

tingkat kompleksitas persoalan yang sangat tinggi pula. Namun di sisi lain, kapasitas

kelembagaan di negara – negara berkembang baik itu lembaga politik, ekonomi dan

sosial budaya juga masih rendah. Kondisi ini akhirnya harus menempatkan birokrasi

pemerintah sebagai lembaga utama dalam proses pembangunan tersebut.

Birokrasi dalam posisinya sebagai agen pembangunan tersebut cenderung makin

besar skala kekuasaan dan strukturnya sebagai implikasi dari peranannya tersebut.

Peran birokrasi mulai dikondisikan untuk mengontrol, mengatur, menstabilkan danmenjaga kontinuitas pembangunan yang hampir menyentuh segala aspek kehidupan

dan domaian.

Dalam perkembangan selanjutnya intervensi birokrasi dalam pembangunan justru

mulai mengalami kegagalan yang disebabkan oleh proses administrasi dan

manejemen birokrasi yang buruk. Dalam beberapa studi (Waterson,1979) ditemukan

1


9/83


bahwa hambatan paling utama dalam mengimplementasikan proyek dan program

pembangunan, bukan karena keterbatasan sumber pendanaan, tetapi karena

administrative capacity . Masalah ini dapat diamati pada beberapa hal: sistem

administrasi yang ―anachronistic‖; kompotensi personalia birokrasi yang kurang

memadai; prosedur birokrasi yang lambat; kurangnya koordinasi; kurang efektifnya

organisasi birokrasi; penyalahgunaan jabatan administrasi (maladministrasi).Kegagalan birokrasi sebagai agen pembangunan ini pada dasarnya telah berimplikasi

serius terhadap kegagalan berbagai program pembangunan dan kondisi kemiskinan

dan ketertinggalan yang terus membingkai negara – negara berkembang. Ini adalah

harga yang harus dibayar dan ditanggung.

Mencermati kondisi di atas, Philip Quarhes Van Ufford (1998) menjelaskan bahwa

saat ini birokrasi pemerintahan sedang mengalami posisi krisis dan taruhannya

adalah peran mereka dalam pembangunan. Pertanyaannya adalah apakah birokrasi

saat ini mampu mengatasi persoalan kemiskinan, kelaparan, kekeringan? Ataukah

mereka sendiri sedang dalam posisi menjadi biang kemacetan dan kegagalan yangada?

Terlepas dari kekhawatiran di atas, pada dasarnya peranan birokrasi tetap penting

dalam agenda pembangunan di negara–negara berkembang. Persoalannya adalah

bagaimana birokrasi dapat mengikuti perubahan dan dinamika pembangunan serta

perubahan tuntutan masyarakat yang cepat.

Uraian di atas menandaskan ada persoalan untuk menemukan gap dalam

pembangunan, antara apa yang diharapkan dan apa yang sesungguhnya terjadi. Studi

terhadap birokrasi sebenarnya adalah studi untuk menemukan mata rantai yang

hilang untuk menutupi gap yang ada yang dicari pada variable–variable birokrasi.

B. Perumusan Masalah

Dalam konteks pembangunan di berbagai negara termasuk Indonesia, birokrasii

mempunyai peranan yang penting sebagai agen pembaruan. Keinginan untuk

melakukan proses pembangunan yang besar telah mendorong adanya dominasii

birokrasi sebagai pelaku pembangunan utama yang dilatarbelakangi oleh asumsii

bahwa birokrasi adalah satu–satunya lembaga yang memiliki kapasitas yang memadai

untuk mengemban tugas tersebut. Dalam perkembangan selanjutnya, peran ini justrumenjadi over productive di mana birokrasi menjadi gurita yang menggerogoti seluruh

aspek kehidupan masyarakat. Berbagai studi empirik selanjutnya membuktikan

bahwa kegagalan berbagai program pembangunan di Indonesia justru disebabkan

oleh rendahnya kapasitas administratif atau manajemen birokrasi yang ditandai

dengan berbagai realitas patologi birokrasi.


10/83


Terkait dengan konsep tersebut maka menarik untuk mencermati realitas kinerja

birokrasi di tingkat lokal sebagai salah satu upaya mengkaji dinamika proses

pembangunan di daerah. Karena itu rumusan masalah penelitian ini adalah:

―Bagaimana Determinasi Struktural dan Kultural Birokrasi Dalam Membentuk

Perilaku Birokrasi Di Kabupaten Ngada? ”

C. Tujuan dan Kegunaan Penelitian

Tujuan Penelitian

Kajian penelitian ini dilakukan dengan tujuan untuk :

1. Mengungkapkan determinasi aspek struktural birokrasi dalam mempengaruhi pola

perilaku birokrasi di Kabupaten Ngada;

2. Mengungkapkan determinasi aspek budaya patrimonial dalam mempengaruhi pola

perilaku birokrasi di Kabupaten Ngada.

Kegunaan Penelitian

Hasil penelitian dan kajian ini diharapkan dapat bermanfaat untuk :

1. Kepentingan praktis, yaitu untuk memberikan masukan bagi pemerintah daerah

dalam melakukan penataan birokrasi lokal;

2. Kepentingan teoritis, yaitu memberikan masukan dalam rangka pengembangan

kajian terhadap birokrasi.


11/83


BIROKRASI, SEBUAH REVIEW TEORITIK

A. Terminologi Birokrasi

Istilah birokrasi sesungguhnya berasal dari kata Bahasa Perancis bereaumonia yang

merujuk pada suatu pernyataan dari Vincent de Gouruay pad abab 17 sebagai suatu

penyakit dalam pemerintahan. Kata ini kemudian berubah menjadi bureaucratia

(Perancis), bureukratic atau burokratic (Jerman), burocrazia (Italia), bureaucracy

(Inggris) dan di-Indonesia-kan menjadi birokrasi . Selanjutnya kata bureaucracy

dapat diturunkan menjadi bureacrat , bureaucratic, bureaucratism, bureaucratist dan bureaucratization.

Dalam perkembangan konsep birokrasi, akan ditemui banyak konsep tentang

birokrasi yang dikonotasi dengan berbagai hal yang kadang sangat membingungkan.

Albrow (1989) yang kemudian dielaborasi oleh Pandie (2000) mencoba menangkap

pengertian birokrasi yang tersebar tersebut dan mencoba membuat semacam

taksonomi birokrasi dalam tujuh konsep birokrasi sebagai berikut :

1. Birokrasi Sebagai Organisasi Rasional

Terminologi ini terutama diwakili oleh pemikiran Weber yang merumuskan tipe ideal

birokrasi sebagai bentuk organisasi yang di dalamnya terdapat mekanisme social

yang memaksimumkan efisiensi dalam pencapaian tujuannya. Peter Blau (1989)

sebagai penganut weberian memandang birokrasi sebagai organisasi yang

berdasarkan rasionalitas; birokrasi akan memberikan kontribusi terhadap kinerjanya

yang lebih akurat, bersinambung, disiplin, ajeg sehingga birokrasi secara teknis

merupakan tipe organisasi yang paling memuaskan. Perkembangan dunia modern yang

mengagungkan rasionalitas menjadi bukti empiris tentang kemampuan organisasii

rasional sebagai pemacu transformasi sosial dalam masyarakat industri. Rasionalitas

birokrasi yang dianut oleh sektor negara dan swasta telah memungkinkan terjadinyadinamika perkembangan ekonomi dan pelayanan yang memuaskan.

2. Birokrasi Sebagai Inefisiensi

Terminologi ini dibangun sebagai kritik terhadap proposisi birokrasi yang diajukan

oleh para weberian. Para penganut birokrasi sebagai inefisiensi mencoba melihat sisi

2


12/83


gelap dari birokrasi yang justru counter-produktive terhadap efisiensi itu sendiri.

Terminologi ini berakar pada gejala patologi birokrasi yang ditandai oleh

kelambanan, kurang inisiatif, formalisasi yang berlebihan, korupsi, duplikasi,

tertutup dan infleksibilitas. Gagasan patologi sebenarnya bersumber pada

pandangan Alvin Gouldner yang mencoba mencari apa yang disebut metaphysical

patos sebagai sisi gelap birokrasi.

Goodsell (1994) mengkategorikan kritik terhadap rasionalitas birokrasi dalam tiga

kategori :

Kinerja pelayanan yang unacceptable;

Memobilisasi kekuatan politik yang berbahaya;

Sebagai alat represi terhadap individu

Sosiolog Robert K. Merton melihat inefisiensi dalam konsep disfunction yaitu

deviasi fungsi birokrasi yang dibaca dalam fenomena yang dikenal sebagai goal

displacement , sebagai tindakan yang menempatkan cara–cara lebih penting daripadatujuan. Hal ini mengakibatkan terjadinya formalisme organisasi yang mendewakan

aturan di atas segalanya, yang tercermin dalam rigiditas dan ketidakmampuan

organisasi membuat inovasi yang berakibat pada kecenderungan organizational break

down.

3. Birokrasi Sebagai Kekuasaan yang Dijalankan oleh Pejabat

Terminologi ini bersumber dari konsep lahirnya birokrasi yang dikemukan oleh De

Gournay. Menurutnya, birokrasi merupakan cabang keempat dari kekuasaan

(eksekutif, legislatif dan yudikatif), yaitu kekuasaan yang dijalankan oleh pejabat.

W.R. Sharp (Pandie dan Kuahaty; 2000) menyebut birokrasi sebagai pelaksana

kekuasaan oleh para administrator yang professional. Dalam defenisi – defenisi di

atas, terkandung maksud untuk menguraikan bahwa birokrasi menjadi bentuk

kekuasaan yang berasal dari golongan pejabat yang dapat disejajarkan dengan

aristokrasi (kekuasaan oleh bangsawan) dan demokrasi (kekuasaan yang berasal dari

rakyat)

4. Birokrasi Sebagai Administrasi Negara

Birokrasi dalam pengertian umum, selalu sinonim dengan konsep administrasi negara

yang oleh Stillman II (1992) mempunyai beberapa pengertian :

the executive branch of government (cabang pemerintahan eksekutif)

the formulation and implementation of public policies (perumusan dan

implementasi kebijakan publik)


13/83


the involvement in a considerable range of problem concerning human

behavior and cooperative human effort (kegiatan yang berkaitan dengan

persoalan prilaku manusia dan usaha kerjasama dalam organisasi negara)

a field than can be differentiated in several ways from private

administration (suatu bidang ilmu yang dalam beberapa hal berbeda

administrasi privat/bisnis) the production of public goods and services (produksi barang–barang dan

jasa publik untuk melayani ―citizens – consumers ‖). Dalam hal ini diartikan

sebagai public servant atau public services.

5. Birokrasi Sebagai Sebuah Organisasi

Prajudi Atmosudirdjo (1990) mengartikan birokrasi sebagai organisasi dari setiap

negara modern yaitu keseluruhan struktur–struktur, unit-unit organisasi dan proses-

proses, di mana di dalamnya terjadi keputusan–keputusan yang oleh negara

dinyatakan atau dianggap sebagai mengikat semua pihak yang bersangkutan.

Birokrasi dalam pengertian sebagai organisasi berciri sebagai bentuk organisasi yang

berskala besar, kompleks, formal dan modern. Sebagai organisasi birokrasi memilikii

spesialisasi, hierarki, otoritas, status, rantai komando, kompetensi atau kualifikasi.

Birokrasi identik dengan big organization atau large scale organization.

6. Birokrasi Sebagai Administrasi yang Dijalankan oleh Pejabat

Konsep ini berhubungan dengan suatu kerangka eksplisit bagi analisis organisasi

yang dengannya organisasi dilihat sebagai struktur–struktur, di mana staf-staf

administrasi yang menjalankan otoritas keseharian merupakan bagian yang penting.

Di dalam staf-staf itu terdiri dari orang-orang yang diangkat dan mereka disebut

birokrasi-birokrasi.

7. Birokrasi Sebagai Masyarakat Modern

Birokrasi menjadi lambang masyarakat modern karena azasnya berpijak pada

rasionalitas dan efisiensi. Masyarakat tradisional adalah masyarakat yang masih

dikuasai oleh kekuatan magis, tradisi, mitos-mitos dan kekuatan dogmatika. Struktur

masyarakat tradisional yang berbasis pada bidang pertanian, yang pola organisasinya

belum didasarkan atas pembagian kerja dan spesialisasi. Hanya dalam masyarakat

modern yang telah mengalami diferensiasi struktur dan pertimbangan–pertimbangan

rasionalitas yang dapat mengadopsi model organisasi birokrasi. Itulah sebabnya

rasionalisasi dalam birokrasi merupakan persyarat untuk mengerahkan secara penuh

pengetahuan teknologi dalam melakukan produksi yang bersifat massal atau dengan

kata lain suatu persyarat dalam proyek modernisasi. Spesialisasi, hierarki,


14/83


wewenang, sistem peraturan dan hubungan–hubungan yang tidak bersifat pribadi

(impersonal ) merupakan ciri–ciri birokrasi yang berasosiasi dengan ciri masyarakat

modern.

B. Ragangan Teori Klasik dan Moderen Birokrasi

Ragangan teori ini dibangun dari kerangka teori Pandie (2000) :

1. Teori Klasik Birokrasi

a. Karl Marx

Marx mulai mengelaborasi konsep birokrasi dengan menganalisis dan mengkritik

falsafah Hegel mengenai negara. Analisis hegelian menggambarkan bahwaadministrasi negara atau birokrasi sebagai suatu jembatan antara negara (the

state) dengan masyarakat/rakyatnya (the civil society ). Di antara keduanya,birokrasi pemerintah merupakan perantara (medium) yang memungkinkan pesan–

pesan dari kepentingan khusus tersebut tersalurkan ke kepentingan umum. Tiga

susunan ini (negara, birokrasi dan masyarakat rakyat) diterima oleh Marx akan

tetapi diubah isinya. Birokrasi Hegel meletakkan pengertiannnya dengan

melawankan antara kepentingan khusus dan umum, maka Marxis mengkritiknya

bahwa meletakan birokrasi semacam itu tidak mempunyai arti apa – apa. Menurut

Marx, negara itu tidak mewakili kepentingan umum akan tetapi mewakili

kepentingan khusus dari klas dominan.

Birokrasi menurut Marxis merupakan suatu instrumen dimana klas dominan

melaksanakan dominasinya atas klas sosial lainnnya. Marx yang terkenal dengan

teori kelasnya itu menegaskan bahwa birokrasi itu tidak bisa netral dan harus

memihak, yakni memihak pada kelas yang dominan.

b. Gaetano Mosca

Mosca mencoba menelaah birokrai sebagai topik sentral dalam kajian struktur

politik, antara the ruling dan the ruled (penguasa dan yang dikuasai). Dalam

bukunya The Ruling Class (1895), ia membagi masyarakat (societies ) atas dua

kelas: kelas berkuasa dan kelas yang dikuasai. Kelas pertama memonopoli

kekuasaan politik dan menikmati keuntungannya denga melaksanakan kekuasaan

tersebut, sementara kelas kedua dikontrol oleh kelas pertama.

Lebih lanjut dijelaskan bahwa elit birokrasi dengan keahlian, kompetensi dan

jabatannya akhirnya menjadi kelas yang disebut bureaucratic state. Geral

Caiden (Lane,1986) menyebut sebagai administrative state dimana semua


15/83


problem masyarakat dimasukan dalam arena publik yang kemudian

diimplementasikan oleh birokrasi publik, sekaligus memonitornya. Rakyat

kemudian memandang institusi administrasi yang paling baik, sehingga mereka

menyetujui penguatan birokrasi pemerintah. Penguatan negara administrasi

cenderung akan menjauhkan semboyang pemerintahan dari, oleh dan untuk rakyat

dan berubah menjadi pemerintah berasal dari birokrat, oleh birokrat dan untukbirokrat.

c. Robert Michels

Michels menegaskan bahwa birokrasi diperlukan untuk menjamin eksistensi suatu

negara moderen. Dalam bukunya Political Parties dia menjelaskan bahwa negara

moderen membutuhkan birokrasi yang besar karena melaluinya kelas dominan

secara politik menjamin dominasinya. Birokrasi sebagai sumber kekuasaan bagi

kelas politik dominan, sebagai sumber keamanan bagi bahagian terbesar kelas

menengah, tetapi di pihak lain merupakan sumber operasi bagi the rest ofsociety . Konsentrasi kekuasaan pada kelas menengah ini (birokrasi) disebut

Michels sebagi oligarki yang merujuk pada adanya kecenderungan kekuasaan yang

terkonsentrasi di tangan beberapa orang pada level top organisasi. Dari studi

ekonomi-politik birokrasi, ia menyimpulkan bahwa tekanan ke arah oligarki yang

makin kuat sehingga disebutnya sebagai the iron law of oligarchy (Sulivan and

Thompson,1987). Akibatnya para elit penguasa bebas melaksanakan kekuasaan

birokrasi menurut keinginan mereka.

d. Max Weber

Konsep birokrasi Weber dibicarakan dalam kerangka teori tentang domination.

Ada tiga tipe domination yang diajukan yaitu; pertama. charismatic domination

yaitu keabsahan bentuk hubungan kekuasaan bersumber pada kualitas

supranatural pribadi si pemimpin; kedua, traditional domination yaitu bentuk

hubungan kekuasaan yang memperoleh keabsahan karena bersumber pada

tradisi; ketiga, legal rasional domination yang melihat keabsahan bentuk

hubungan kekuasaan dari kenyataan bahwa kekuasaan bersumber pada ketentuan

atau peraturan formal.

Birokrasi dalam bentuknya yang paling rasional memprasyaratakan proposisi-

proposisi menurut legitimasi dan otoritas, serta memiliki ciri tertentu sebagai

berikut :

1. Para anggota staf secara pribadi bebas, hanya menjalankan tugas-tugas

impersonal jabatan mereka;

2. Adanya hirarki jabatan yang jelas;

3. Fungsi – fungsi jabatan ditentukan secara jelas;


16/83


4. Para pejabat diangkat berdasarkan suatu kontrak;

5. Mereka dipilih berdasarkan kualifikasi profesional, idelanya didasarkan suatu

diploma (ijasah) yang diperoleh melalui suatu ujian;

6. Mereka memiliki gaji dan biasanya juga hak–hak pensiun. Gaji berjenjang

menurut kedudukan dan hirarki. Pejabat dapat selalu menempati posnya, dan

dalam keadaan – keadaan tertentu ia juga dapat diberhentikan;7. Pos jabatan adalah lapangan kerjanya sendiri atau lapangan kerja pokok;

8. Terdapat suatu struktur karir, dan promosi dimungkinkan berdasarkan

senioritas maupun keahlian (merit) dan menurut pertimbangan keunggukan

(superior);

9. Pejabat mungkin tidak sesuai baik dengan posnya maupun dengan sumber-

sumber yang tersedia di pos tersebut;

10. Ia tunduk pada system disipliner dan kontrol yang seragam.

2. Teori Modern Birokrasi

a. Pluralism dan Government Overload

Pluralism merupakan ciri moderernisasi barat, khususnya pada abab ke-20,

dimana kekuasaan politik terfragmantasi dan terdefusi secara meningkat. Sistem

politik modern yang pluralist telah menyeimbangkan penggunaan kekuasaan yang

tumpah tindih antara asosiasi ekonomi, professional, agama, etnik dan lain-lain.

Tiap kelompok memainkan pengaruh tertentu terhadap proses policy-making ,

tetapi tidak monopoli antara yang satu terhadap yang lain, karena ada check and

balance.

Dalam system yang pluralistik ini birokrasi tidak mampu untuk berkuasa sendiri,

karena dikontrol ketat oleh pelbagai kelompok interest. Pengaruh yang mungkin

terjadi, jika birokrasi dapat mempengaruhi parlemen.

Birokrasi dengan demikian sebagai bagian dalam struktur negara yang pluralist,

bukan hirarki yang monolitik. Secara empiris, pada kondisi pluralist hal yang

menguntungkan bagi birokrasi adalah mencari penyesuaian timbal balik dengan

lembaga lain (mutual adjustments with other ), dalam bentuk aliansi, koalisi,

pertukaran, persuasi, ancaman dan cara manipulasi.

Salah satu versi pendekatan pluralis yang popular dewasa ini adalah tesis

government overload, sebagaimana yang diusulkan oleh Michael Crozier, S.P.

Huntington, Daniel Bell dan lain-lain. Menurut tesis ini, ada tekanan yang kuat

terhadap pemerintah untuk memenuhi tuntutan publik yang begitu kompleks yangdihasilkan oleh revolusi entitlements . Revolusi ini diakibatkan oleh eskalasi yang


17/83


makin tinggi dari kelompok aktivis politik dan meningkatnya harapan masyarakat

terhadap pemerintah. Selanjutnya seiring dengan perkembangan masyarakat

modern, ekspansi peranan pemerintah dalam ekonomi dan masyarakat makin

kompleks dalam bentuk government overload atau big government.

b. The Technocratic View

Anti tesis pandangan pluralisme diekspresikan oleh aliran pemikiran teknokratik

(the technocratic school of thought) . Aliran pemikiran ini muncul di Perancis

sebagai fenomena dalam sistem politik dimana teknokrat mempunyai pengaruh

yang menentukan dalam administrasi (birokrasi) dan ekonomi. Teknokratik adalah

kelompok pemikir yang terhimpun dalam birokrasi guna menopang efektivitas

sistem politik. Etzioni-Halevi (1983), mengidentifikasi teknokratik-birokratik

dalam beberapa indikator :

1. Peningkatan intervensi pemerintah;

2. Peningkatan kompleksitas tugas-tugas pemerintah;3. Ekspertasi yaitu kebutuhan kelompok ahli yang mempunyai ekspert yang

berpengetahuan;

4. Information. Untuk membuat keputusan politik, setiap pemimpin politik

membutuhkan informasi yang akurat. Tiap unit birokrasi harus mampu

memanipulasi informasi untuk mempengaruhi keputusan;

5. Time and number sebagai alat kontrol dalam birokrasi.

c. The Corporotorist View

Konsep corporotorist atau corpotorism secara umum didefenisikan sebagai

konfigurasi institusional ketika kebijakan publik dikerjakan melalui interaksi

antara elit negara dan pemimpin – pemimpin organisasi perwakilan kepentingan

atau korporasi dalam jumlah yang dibatasi.

Menurut Schmitter (dalam Santoso,1993) dijelaskan bahwa corpororism terbagi

atas dua tipe : pertama, state corporotorism. Tipe ini ditandai dengan dominasi

negara atas kelompok korporasi (himpunan kelompok kepentingan) dengan

melakukan represi melalui kekuatan politik yang otoriter; kedua, societal

corporotorism yaitu peranan – peranan kelompok korporasi begitu dominan

terhadap negara dalam perumusan – perumusan kebijakan publik dan ini biasanya

terjadi pada negara – negara barat yang berbentuk kapitalis dan demokratik.

Di bawah model ini, peranan birokrasi sangat minimal. Ada dua alasan pengabaian

birokrasi ini yaitu formalisasi peraturan yang membuat kinerja birokrasi

pemerintah sangat lamban dan kaku, serta kapasitas aparatur negara yang

rendah dan korupsi yang tinggi.


18/83


d. Marxist View

Dalam bukunya Manifesto of the Communist Party (1969), Marx bersama Engels

menegaskan secara keras bahwa eksekutif negara moderen adalah komite untuk

mengelola kepentingan dari kelas berjuis. Menurut teori Marxits, Negarabekerja atas tiga pertimbangan : pertama, orang-orang yang berada dalam pos-

pos komando negara cendrung untuk menjadi kelas dominan atau cendrung

memperoleh privilege yang memadai untuk menguasai dan memberi warna

terhadap hubungan-hubungan sosial, pendidikan dan cara panjang. Kelas ini

membentuk opini publik dalam hegemoni kekuasaan.

Kedua, kelas kapitalis yaitu mereka yang mempunyai kekuatan ekonomi, menjadi

kelompok penekan yang dominan dalam masyarakat kapitaslis, dan pemerintahberada dalam tekanan kelas kapitalis. Ketiga, tindakan-tindakan negara dalam

sistem produksi kapitalis, secara struktural tunduk pada rasionalitas kapitalis(meskipun secara terbatas). Aparatur negara (birokrasi) berkewajiban

mempromosikan kepentingan-kepentingan kelas kapitalis karena melalui cara

demikian birokrasi dapat mengambil keuntungan rente dan sekaligus mengamakan

kekuasaanya. Birokrasi secara mendasar menjadi tulang punggung negara untuk

mempromosikan kelas penguasa, dan otonom dalam kepentingannya. Pertumbuhan

birokrasi adalah signifikan dengan kelas penguasa sehingga ada kecendrungan

yang kuat mempertahankan status qou .

C. Profil Birokrasi Indonesia Kontemporer

Pemerintahan Indonesia sejak awal orde baru telah mulai melakukan pembenahan

terhadap birokrasi secara lebih serius sebagai upaya untuk mewujudkan

keberhasilan pembangunan ekonomi. Birokrasi mulai ditata menjadi suatu birokrasi

bertipe legal rasional yang ditandai oleh tingkat spesialisasi yang tinggi, struktur

kewenangan hirarkis dengan batas – batas kewenangan yang jelas, hubungan antar-

anggota organisasi yang tidak bersifat pribadi, rekrutmen berdasarkan kemampuan

teknis dan lain sebagainya. Kualitas ini ingin dicapai melalui pengaturan struktural

seperti hirarki wewenang, pembagian kerja, profesionalisme, system pengupahan

yang semua berdasarkan atas peraturan perundangan.

Dalam perkembangannya sosok birokrasi legal formal tidaklah sepenuhnya dapat

diwujudkan dengan baik yang nampaknya sangat dipengaruhi oleh banyak faktor dan

birokrasi Indonesia dewasa ini belumlah mampu melepaskan dirinya dari akar

historis dan budayanya. Emmerson (dalam Santoso,1993) mengatakan bahwa

birokrasi Indonesia dewasa ini masih mencerminkan percampuran dan perpaduan


19/83


antara karakteristik birokrasi modern yang legal rasional dengan kararakteristik

birokrasi yang berakar pada sejarah. Warisan budaya aristokrasi, orientasi ke atas,kesadaran prestise dan status yang amat kuat, pengaruh misticsim dalam

pengambilan keputusan masih tetap mewarnai perjalanan birokrasi Indonesia.

Merujuk pada karya F.W. Riggs (1996) yang berjudul Administrasi Negara – NegaraBerkembang: Teori Masyarakat Prismastis , dapat dikatakan bahwa birokrasi yang

berkembang di Indonesia saat ini merupakan birokrasi yang lahir dari rahim

masyarakat prismastic yaitu masyarakat yang ditandai dengan saling terbenturnya

nilai-nilai tradisional dengan nilai–nilai modern. Secara struktural ditampilkan ciri–

ciri sebagaimana birokrasi modern, namun secara kultural, birokrasi di Indonesia

masih membawa semangat feodalisme dalam segala aspeknya.

Pola prilaku birokrasi Indonesia saat ini pada dasarnya dipengaruhi oleh berbagai

faktor yang merupakan suatu hasil dari proses sejarah dari zaman kerajaan

tradisional, kolonial dan birokrasi Indonesia modern saat ini (Santoso,1993;Wignjosoeroto,1989; Hariandja, 1999).

1. Birokrasi Kerajaan

Birokrasi sebagai korps pegawai negara telah eksis di Indonesia sejak zaman pra

kolonial yaitu zaman kerajaan Hindu Jawa dan Mataram Islam. Korps ini disebut abdi

dalem. Para abdi dalem oleh raja diberikan hak–hak atas tanah, menarik pajak tanpa

peraturan dan batasan yang jelas. Karir dan posisinya sangat tergantung pada

kecerdikan mereka dalam memelihara dan memanfaatkan hubungan pribadinya

denga raja. Para abdi dalem ini kemudian berkembang menjadi kelas sosial tersendiri

yang terpisah dari masyarakat. Mereka berkesempatan menurunkan kedudukannya

jika raja berkenan. Anggota keluarga lainnya mendapat kesempatan untuk menduduki

jabatan birokrasi, sehingga birokrasi bukan saja lembaga dengan fungsinya tetapi

juga sebuah lapisan sosial. Dengan demikian posisi dan status setidaknya ditentukan

oleh pertalian darah dengan keluarga kerajaan.

2. Birokrasi Kolonial

Tujuan pemerintahan kolonial adalah eksploitasi dan penguasaan politik. Untuk

melaksanakan tujuan tersebut birokrasi dibentuk. Priyayi sebagai ambtenaar

mempunyai kedudukan sebagai penyelenggara kekuasaan kolonial. Dengan memakai

para priyayi, maka secara umum pihak Belanda telah mengadopsi sistem dan struktur

birokrasi tradisional yang dinilai sangat menguntungkan dalam mengukuhkan

kekuasaan Belanda terhadap masyarakat pribumi. Sebenarnya ada perubahan dalam

birokrasi kolonial dimana priyayi tidak diangkat berdasarkan kualifikasi genelogis

tetapi berdasarkan kriteria rasional. Tetapi karena priyayi ini telah berkembang


20/83


menjadi suatu kelas sosial dan mereka mempunyai kesempatan untuk melestarikan

posisi sosial mereka, akhirnya kepriyayiannnya ini juga menjadi suatu hal yang turun

temurun sepertinya halnya abdi dalem.

3. Birokrasi Indonesia Kontemporer

Dalam memahami perilaku birokrasi di Indonesia, selain dengan menggunakan

pendekatan kultural seperti yang dijelaskan di atas, dapat juga digunakan

pendekatan lain yaitu model bureaucratic polity (masyarakat politik birokratik).

Usman (1998) menjelaskan bahwa permasalahan yang paling penting di Indonesia

pada masa orde baru adalah terjadinya apa yang lazimnya disebut politisasi birokrasi

publik. Kondisi ini pada awalnya dimaksudkan untuk meredakan konflik–konflik

internal birokrasi (tinggalan orde lama), tetapi dalam perkembanganya justru

menciptakan bentuk pelayanan yang tidak adil dan berkembangnya birokrasi

partisipan. Para birokrasi sangat sulit menolak keinginan rezim politik yang berkuasa.

Selanjutnya dijelaskan bahwa dalam perspektif sosiologi, ada dua implikasi daripolitisasi birokrasi tersebut. Pertama, posisi birokrasi menjadi sangat marginal dan

tidak memiliki bargaining power; kedua, pelembagaan hubungan ― kekeluargaan‖ pada

proses promosi dalam organisasi publik.

Emmerson dan Wilner (Hariandja,1999) menjelaskan bahwa nilai–nilai tradisional

secara subtansial terus berlanjut, meskipun dalam berbagai segi memperlihatkan

ekspresi baru. Hal ini dapat diamati bagaimana sampai saat ini posisi dan status

sosial masih berkaitan erat dengan hirarki birokrasi seperti bagaimana pegawai

negeri sipil diorganisir dalam organisasi tunggal yang posisi kepemimpinannya

diterapkan sesuai dengan tingkat jabatan dalam birokrasi.

D. Pembaruan Birokrasi

Wajah birokrasi Indonesia penuh dengan cacat akibat deviasi-deviasi yang

terpelihara yang memunculkan penyakit atau patologi birokrai. Secara teoritik

Merton menyebut gejala ini sebagai dysfunction dan yang lainnya merumuskannya

sebagai bureau pathology . Ada banyak cara yang ditawarkan untuk mengreformasi

birokrasi. Patologi birokrasi Indonesia pada umumnya disebabkan oleh beberapa hal

(Siagian,1994) :

1. Patologi yang timbul karena persepsi dan gaya manejerial para pejabat di

lingkungan birokrasi;

2. Patologi yang disebabkan karena kurangnya atau rendahnya pengetahuan dan

keterampilan para petugas pelaksana berbagai kegiatan operasional;

3. Patologi yang timbul karena tindakan para anggota birokrasi yang melanggar

norma-norma hukum dan peraturan perundangan yang berlaku;


21/83


4. Patologi dimanifestasikan dalam perilaku para birokrat yang bersifat

disfungsional atau negatif;

5. Patologi yang merupakan akibat situasi internal dalam berbagai instansi dalam

lingkungan pemerintah.

Dari berbagai potret birokrasi itu maka sangat diperlukan suatu proses pembaruanatau reformasi birokrasi secara mendasar. Ada beberapa pendekatan yang

berkembang dalam kaitan melakukan reformasi birokrasi ini yaitu pendekatan atau

perubahan paradigma administrasi publik menjadi manajemen publik. Ada beberapa

alasan perlu dilakukannya perubahan paradigma ini yaitu : (1) pendekatan adminstrasi

terlalu normatif; (2) model tersebut kurang memiliki akurasi yang deskriptif; (3)

bahwa model normatif gagal untuk mengidentifikasi mekanisme terbaik administrasi

publik yang kondusif terhadap efektivitas dan efisiensi operasionalnya (Lane,1998).

Kristiadi (1998) mencatat beberapa hal dalam upaya menuntun model manajemen

publik dalam mereformasi birokrasi Indonesia :1. Bagaimana membangun manajemn publik yang bercirikan good governance;

2. Bagaimana membangun manajemen publik yang memungkinkan terwujudnya

keseimbangan baru antara peranan pemerintah yang tepat dengan peranan

masyarakat yang partisipatif, sekaligus mengindahkan kaidah–kaidah

internasional;

3. Bagaimana mempersiapkan unsur–unsur organisasi yang mendukung

terwujudnya manajemen publik yang memenuhi ketiga kriteria di atas;

4. Ke arah manakah pengembangan paradigma dan ilmu manajemen publik yang

dapat mendukung terwujudnya pratik–pratik manajemen publik yang

memenuhi kriteria di atas.

Selain pendekatan manajemen di atas, juga muncul pendekatan untuk

mewirausahakan birokrasi yang disponsori oleh David Osborne dan Ted Gabler

dengan bukunya Reinventing Government serta David Orborne bersama Peter

Plastrik dalam bukunya Memangkas Birokrasi sebagai strategi dalam

mengimplementasikan prinsip- prinsip pemerintahan wirausaha.

Reinventing government sebagaimana yang diusulkan bukan dimaksudkan untuk

menggantikan peran para administrator dalam sektor publik melainkan dimaksudkan

untuk mengubah cara pandang klasik para birokrat menjadi cara pandang yang lebih

dinamis yang dirumuskan dalam 10 prinsip sebagai berikut:

1. Birokrasi yang lebih banyak mengarahkan ketimbang mengayuh;

2. Lebih memberi wewenang ketimbang melayani;

3. Menumbuhkan semangat persaingan dalam pemberian pelayan publik;

4. Merubah birokrasi yang digerakan oleh aturan;

5. Prinsip membiayai hasil dan bukn membiayai masukan;


22/83


6. Berorientasi pada kebutuhan masyarakat pelanggan, ketimbang struktur;

7. Berorientasi hasil bukan pegeluaran;

8. Lebih bersifat mencegah daripada mengobati;

9. Dari hirarki menuju partisipasi dan team work ;

10. Mendongkrak perubahan melalui mekanisme pasar.

Lebih lanjut Osborne dan Plastrik (2000) menegaskan pentingnya pemahaman yang

luas terhadap makna pembaharuan birokrasi tersebut sehingga tidak menjadi tidak

tepat sasaran. Pembaruan oleh keduanya didefenisikan sebagai tranformasi sistem

dan organisasi pemerintah secara fundamental guna menciptakan peningkatan

dramatis dalam efektivitas, efisiensi dan kemampuan mereka untuk melakukan

inovasi. Transformasi ini dicapai dengan mengubah tujuan, sistem insentif,

pertanggungjawaban, struktur kekuasaan, dan budaya sistem dan organisasi

pemerintah. Pembaharuan adalah menciptakan organisasi dan sistem pemerintah

yang terus-menerus berinovasi, yang secara kontinu memperbaiki kualitas mereka,

tanpa mendapat tekanan dari pihak luar. Pembaharuan adalah penciptaan sektorpemerintah yang mempunyai dorongan dari dalam untuk melakukan perbaikan yang

oleh sebagaian orang disebut ―sistem pembaruan diri‖.

Hal menarik yang ditawarkan oleh Osborne dan Plastrik adalah mencoba membedah

sumber permasalahan pada birokrasi yang disebut dengan melihat kembali kode

genetika dari birokrasi. Mengambil pengandaian dari dunia pertanian, dijelaskan

bahwa semua organisme dibentukan oleh DNA yaitu instruksi berkode yang

menentukan siapa dan apa mereka. Dengan mengubah DNA suatu organisme maka

kemampauan dan prilaku baru akan muncul pula. Hal yang sama dianalogikan juga

pada sistem pemerintahan. Mereka bergerak sangat lamban dan birokratis pada

dasarnya karena mereka dirancang untuk demikian.

Dalam sistuasi demikian, solusi yang ditawarkan adalah rekayasa genetika atau

mengubah DNA dari sistem tersebut. Disimpulkan bahwa bagaian – bagian paling

fundamental dari birokrasi pada umumnya menyangkut hal – hal sebagai berikut :

1. Tujuan Sistem

Bagian kritis pertama adalah bagaimana menentukan tujuan sistem organisasi

pemerintah. Jika suatu organisasi tidak jelas tujuannnya atau mempunyai tujuan

ganda dan saling bertentangan maka organisasi tersebut tidak bisa mencapai kinerja

yang baik.

Strategi memperjelas tujuan disebut sebagai strategi inti karena berkaitan dengan

fungsi inti pemerintahan: fungsi mengarahkan. Strategi ini menghapus fungsi– fungsi


23/83


yang tidak lagi menjalankan tujuan pemerintah yang sebenarnya, fungsi yang lebih

baik jika dikerjakan oleh sektor swasta atau tingkat pemerintahan yang lain.

Strategi ini memisahkan fungsi mengarahkan dan fungsi melaksanakan, sehingga tiap

organisasi dapat memusatkan pada satu tujuan dan meningkatkan kemampuan

pemerintah untuk mengarahkan dengan menciptakan mekanisme yang bisa

mengdefenisikan tujuan dan strategi.

2. Insentif

Bagian penting kedua dari DNA sistem pemerintah adalah DNA yang menentukan

sistem insentif pemerintah. DNA birokratis memberi insentif yang kuat kepada

pegawai untuk taat aturan dan tunduk. Inovasi hanya akan membawa kesulitan,

status qou terus-menerus mendatangkan hadiah. Pegawai dibayar sama tanpa

memandang hasil. Dan sebagaian besar organisasi adalah monopoli atau mendekati

monopoli yang diisolasi dari kegagalan mereka.

3. Pertanggungjawaban

Hal ini berkaiatan dengan kepada siapa seharusnya organisasi pemerintah

bertanggungjawab, apa yang harus dipertanggungjawabkan. Sebagian besar entitas

pemerintah bertanggungjawab kepada pejabat terpilih yang membuat entitas

tersebut. Karena itu pejabat ditekan terus-menerus untuk menjawab tuntutan

kelompok–kelompok kepentingan, mereka lebih sering peduli terhadap penggunaan

sumber daya pemerintah daripada terhadap hasil-hasil yang mereka peroleh.

4. Kekuasaan

Dalam sistem birokrasi, sebagian besar kekuasaan tetap berada di puncak hirarki.

Dan biasanya para pejabat mempertahan kekuasaan sebanyak mungkin di tangannya.

Para manejer lini mempunyai kekuasaan yang terbatas dan kekeluasaan mereka

dihambat oleh instruksi anggaran yang rinci, aturan kepegawaian, sistem pengadaan,

pratek–pratek auditing dan sebagainya. Pegawai hampir tidak memiliki kekuasaan

untuk mengambil keputusan. Akibatnya, organisasi-organisasi pemerintah lebih

tanggap pada peraturan baru daripada kepada perubahan situasi atau kebutuhan

pelanggan.

5. Budaya

Akhirnya, bagian kritis dari DNA sistem pemerintah adalah DNA yang menentukan

budaya organisasi pemerintah yaitu menyangkut nilai-nilai, norma, sikap dan harapan

pegawai. Budaya sangat dipengaruhi oleh bagian DNA lainnya baik itu tujuan, sistem

insentif, sistem pertanggungjawaban dan struktur kekuasaannya. Ubahlah unsur–


24/83


unsur ini maka budaya akan berubah. Tetapi budaya tidak selalu berubah persis

seperti apa yang diharapkan para pemimpinnnya. Kadang-kadang budaya akan

memperkeras resistensi. Seringkali budaya akan berubah lamban sekali dalam

memuaskan pelanggan dan pembuat kebijakan.

Sistem birokrasi menggunakan spesifikasi yang rinci, unit-unit fungsional dan uraianpekerjaan untuk membentuk hal-hal yang harus dikerjakan pegawai. Spesifikasi ini

membuat inisiatif menjadi resiko. Apabila pegawai terbiasa dengan kondisi ini maka

mereka akan menjadi pembawa budaya ini. Mereka menjadi reaktif, menggantungkan

diri, takut mengmbil inisiatif. Dengan cara demikian, DNA birokrasi menciptakan

budaya takut, menyalahkan dan sikap defensif.


25/83


METODE PENELITIAN

A. Variabel Penelitian

1. Determinan Struktural Birokrasi

1.1. Sistem Konsekuensi

Pola kompetisi

Pola pengukuran kinerja

Pola insentif

1.2. Sistem pertanggungjawaban Mekanisme pertanggungjawaban organisasi

Isi pertanggungjawaban

Akses masyarakat

1.3. Struktur Kekuasaan

Pola pengambilan keputusan

Pola pengawasan dan pengendalian

2.

Determinan Budaya Patrimonial

2.1. Budaya Organisasi

Pola – pola prilaku Nilai –nilai yang dianut

2.2. Pola Promosi

Hubungan kekeluargaan

Hubungan etnik

Hubungan politik

2.3. Polarisasi dalam birokrasi

Klik etnik

Klik politik

B. Lokasi dan Waktu Penelitian

Penelitian ini dilakukan pada Birokrasi Pemerintahan Kabupaten Ngada Propinsi Nusa

Tenggara Timur yang dilakukan sejak bulan Februari sampai Maret 2005.

3


26/83


C. Populasi dan Sampel

Populasi dalam penelitian ini adalah seluruh aparat birokrasi pemerintahan

Kabupaten Ngada yang berjumlah 1830 orang yang tersebar dalam Dinas,

Sekretariat Daerah, dan Badan serta yang tersebar di seluruh kecamatan.

Sample ditentukan dengan teknik cluster purposive sampling, dimana

organisasi birokrasi pemerintahan di kabupaten Ngada diklaster berdasarkanbentuk organisasi yaitu dinas, badan dan organisasi sekretariat dan dari

masing – masing kelompok tersebut ditentukan responden secara sengaja

dengan memperhatian tingkat eselon dan non eselon.

Tabel 1. Kerangka Sampling

No Cluster Komponen Responden

Eselon

II

Eselon

III

Eselon

IV

Non Eselon

1 Dinas 10 20 30 40

2 Badan 6 20 30 403 Bagian Sekretariat 3 11 37 40

Jumlah 19 51 97 120

Informan penelitian yang diambil untuk melengkapi pengumpulan data yaitu

meliputi anggota DPRD, tokoh masyarakat dan masyarakat umum yang

jumlahnya disesuaikan dengan kebutuhan data yang diperlukan.

D. Teknik Pengumpulan Data

Library research yaitu dengan mempelajari berbagai literatur dan dokumen –

dokumen yang ada hubungannnya dengan obyek penelitian Pengumpulan data primer yang dilakukan dengan menggunakan kuesioner,

wawancara mendalam dan berstruktur serta focus group discussion.

E. Pengolahan dan Analisis Data

Data yang terkumpul ditabulasi dan dianalisis dengan menggunakan teknik deskriptif

kualitatif yang dipadukan dengan perbandingan teoritik.


27/83


GAMBARAN UMUM KABUPATEN NGADA

Kabupaten Ngada merupakan salah satu dari 16 kabupaten/kota di Propinsi Nusa

Tenggara Timur, yang secara geografis terletak di antara 8-9 0 lintang selatan dan

1200450 1210500 bujur timur. Bagian utara berbatasan dengan Laut Flores, bagian

selatan berbatasan dengan Laut Sawu, bagian timur berbatasan dengan Kabupaten

Ende dan bagian barat berbatasan dengan Kabupaten Manggarai. Kabupaten Ngada

tergolong daerah yang beriklim tropis. Sebagian besar wilayahnya adalah padang

rumput yang ditumbuhi pepohonan seperti kemiri, asam, kayu manis dan sebagainya

serta kaya dengan fauna, antara lain hewan-hewan besar, hewan-hewan kecil danunggas. Daerah ini juga kaya dengan obyek wisata seperti Taman Laut 17 Pulau

(Riung), panorama alam seperti air terjun, gua alam, sumber air panas (Mengeruda)

dan wisata budaya seperti peninggalan batu megalith, rumah adat tradisional (Bena).

Secara administratif, Kabupaten Ngada terdiri dari 14 kecamatan, 143 desa dan 30

kelurahan. Luas Kabupaten Ngada sampai dengan tahun 2002 mencapai 3.037,88 km2

dengan jumlah penduduk sebesar 234.020 jiwa lebih yang tersebar pada 14

kecamatan. Selanjutnya dapat dilihat pada tabel berikut :

4


28/83


Tabel 1

Keadaan Penduduk Kabupaten Ngada

Keadaan Tahun 2002No Kecamatan Jumlah

Penduduk

Luas

Wilayah(Km2)

Kepadatan

Penduduk/Km2

Jumlah

Desa/Kel

1 Aimere 19.673 234,76 84 11

2 Ngada Bawa 19.611 44,46 441 9

3 Golewa 30.401 250,72 121 20

4 Mauponggo 27.321 141,89 193 19

5 Nangaroro 19.028 264,27 72 12

6 Boawae 29.465 325,42 91 20

7 Bajawa 16.785 256,22 66 12

8 Riung 19.737 683,00 29 10

9 Aesesa 33.482 503,29 67 23

10 Soa 14.047 151,76 93 10

11 Wolowae 4.470 182,09 25 5

12 Jere Buu 6

13 Keo Tengah 11

14 Riung Barat 5

Jumlah 234.020 3.037,88 77 173

Sumber : Ngada Dalam Angka, 2002

Gambaran mengenai komposisi penduduk yang bekerja menunjukan pada tahun 2001

sebagian besar penduduk yang bekerja memiliki lapangan usaha di sektor pertanian

101.446 orang atau 86.82 persen. Dilihat dari status pekerjaan utamanya, sebanyak7.773 atau 6,65 persen penduduk bekerja sebagai buruh. Hal yang menarik adalah

jumlah penduduk yang bekerja dengan status pekerja keluarga mencapai sebanyak

60.682 orang atau 51.93 persen dari penduduk yang bekerja. Sebagaian besar

penduduk bekerja dengan jam kerja antara 25-34 jam dan 35-44 jam kerja

seminggu. Sekitar 42.466 orang dari 116.853 orang yang bekerja atau 36.34 persen

berkerja antara 25-34 jam per minggu dan 28.23 persen bekerja antara 25-34 jam

per minggu.

Rata-rata anak yang pernah dilahirkan menurut Sensus Penduduk 2000 dan Susenas

2001 terlihat bahwa secara keseluruhan rata-rata yang dilahirkan oleh wanita umurspesifik 45-49 tahun menurun dari 4.23 persen pada tahun 2000 menjadi 4.17

persen pada tahun 2001. Sedangkan angka kematian bayi di Kabupaten Ngada pada

periode 1977-1987 telah menurun cukup besar. Pada tahun 1987 angka kematian bayi

adalah 72 per 1000 kelahiran. Oleh karena itu, angka harapan hidup pada periode ini

menjadi meningkat dari 47,9 tahun pada tahun 1977 menjadi 59,5 tahun 1987.


29/83


Menyangkut mata pencararian, menurut data Susenas 2002, sebanyak 124.461 orang

menpunyai pekerjaan, sedangkan jumlah usia produktif (usia 15-50 tahun) tercatat

mencapai 109.130 jiwa atau 47.75% dari total penduduk Kabupaten Ngada.

Berdasarkan hal tersebut dapat ditarik kesimpulan bahwa sebanyak 15.331 penduduk

di luar usia produktif sudah mempunyai pekerjaan, sehingga bisa diartikan terdapat

sebagian penduduk yang seharusnya menuntut ilmu atau terdapat sebagain penduduk yang seharusnya beristirahat atau pensiun ternyata masih melaksanakan aktivitas

seperti biasa untuk mencari nafkah yang dapat dilihat pada tabel berikut.

Tabel 2

Keadaan Ketenagakerjaan Penduduk Kabupaten Ngada

Tahun 2002No Status Pekerjaan Jumlah Persen

1 Angkatan Kerja 125.447

a. Bekerja 124.461 99.36

b. Mencari pekerjaan 806 0,642 Bukan Angkatan Kerja 18.086

a. Sekolah 8.120 44,90

b. Lainnya 9.965 55,10

c. TT 1 0.01

Sumber : Ngada Dalam Angka,2002

Menyangkut jenis pekerjaan, sebagian besar penduduk Kabupaten Ngada

bermatapencaharian sebagai petani atau bekerja pada sektor pertanian. Keadaan

penduduk menurut mata pencaharian dapat dilihat pada tabel berikut :


30/83


Tabel 3

Keadaan Penduduk Menurut Lapangan Usaha Di Kabupaten Ngada

Tahun 2002

No Lapangan Usaha Jumlah Persen

1 Pertanian Tanaman Pangan 96.345 77,30

2 Perkebunan 8.950 7.18

3 Jasa 7.853 6.30

4 Industri 3.467 2.78

5 Perdangan 2.886 2.32

6 Perikanan 1.302 1.04

7 Peternakan 1.227 0.98

8 Lainnya 1.016 0.82

9 Pertanian lainnya 972 0.78

10 Angkutan 614 0.49

11 TT 9 0.01Jumlah 124.641 100.00

Sumber : Ngada Dalam Angka, 2002

Berikutnya menyangkut keadaan tingkat pendidikan penduduk, berdasarkan hasil

publikasi BPS tahun 1996 dan tahun 1999 diperoleh gambaran sebagai berikut :

Angka melek huruf meningkat dari 86,4 persen menjadi 92,3 persen

Rata-rata lama sekolah meningkat dari 5.7 persen menjadi 6.3 persen

Angka buta huruf usia dewasa 7.7 persen

Angka partisipasi sekolah usia SD mencapai 95 persen

Angka partisipasi usia sekolah SLTP mencapai 69.6 persen Angka partisipasi usia sekolah SLTA mencapai 30.3 persen

Angka partisipasi sekolah usia PT mencapai 3.1 persen

Angka putus sekolah usia SD dan SLTP hanya mencapai 3.7 persen

Angka putus sekolah usia SLTA hanya mencapai 28.3 persen

Angka putus sekolah usia PT hanya mencapai 26.8 persen

Menurut hasil SUSENAS 2001, terkait angka butu huruf penduduk Kabupaten

Ngada, nampak bahwa penduduk berumur 10 tahun ke atas yang buta huruf pada

tahun 2001 tercatat 14.443 orang (8.60 persen) dimana penduduk perempuan

memiliki jumlah hampir dua kali lebih besar dibandingkan penduduk laki-laki.

Pada tahun 2001 banyaknya penduduk berumur 10 tahun ke atas yang tidak atau

belum pernah sekolah, masih sekolah dann tidak sekolah lagi masing-masing 12.400

orang (7,38 persen) , 26.580 orang (15.83 persen) dan 128.952 (76.79 persen).


31/83


Selanjutnya, gambaran mengenai jumlah sekolah, guru dan murid serta rasio

guru/sekolah dan murid/sekolah dapat dilihat pada tabel berikut.

Tabel 4

Data Jumlah Sekolah, Guru dan Murid Di Kabupaten Ngada

Tahun 2002N

o

Jenjang Jumlah Rataan

Guru/Sekolah

Rataan

Murid/SekolahSekolah Guru Murid

1 SD 274 1.796 34.983 6.6 127.7

2 SLTP 47 593 8.874 12.6 188.8

3 SMU Umum 11 254 3.516 23.1 319.6

4 SMU Kejuruan 3 87 1.525 26.8 459.5

a. STM 2 67 1.212 33.5 606.0

b. SMEA 1 20 313 20 313.0


Keadaan penduduk menurut agama terlihat bahwa pada umumnya penduduk

Kabupaten Ngada memeluk agama Katolik (205.505 orang); sementara Protestan

2.001 orang; Islam 15.790 orang; Hindu 192 orang dan Budha 2 orang.

Selanjutnya menyangkut kondisi perekonomian, PDRB Kabupaten Ngada sebesar Rp.

1.510.475 sedangkan menurut harga konstant, PDRB Kabupaten Ngada pada tahun

1999 sebesar Rp.156.033.480.000 dan pada tahun 2000 sebesar Rp.

161.063.164.000. Berdasarkan hal ini maka laju pertumbuhan ekomomi Kabupaten

Ngada pada tahun 2000 sebesar 3.22%. Gambaran lengkap PDRB Kabupaten Ngada

dapat dilihat pada tabel berikut :


32/83


Tabel 5

Gambaran Umum PDRB Kabupaten Ngada

Keadaan Tahun 2000No Lapangan Usaha Jumlah

(Ribuan Rp)

1 Pertanian 183.960.893a. Tanaman Bahan Makanan 110.100.748

b. Tanaman Perkebunan Rakyat 33.876.321

c. Peternakan dan hasilnya 28.909.808

d. Kehutanan 1.990.904

e. Perikanan 9.083.112

2 Pertambangan dan Penggalian 4.578.108

3 Industri Pengolahan 4.578.108

a. Migas 8.200.973

b. Non Migas

4 Listrik dan Air Bersih 2.719.148

a. Listrik 794.234

b. Air bersih 1.924.914

5 Bangunan/konstruksi 32.025.550

6 Perdagangan 32.039.460

a. Perdagangan besar dan eceran 30.834.979

b. Restoran dan rumah makan 925.712

c. Hotel 278.769

7 Pengangkutan dan komunikasi 18.469.430

a. Angkutan 17.094.217

- Angkutan jalan raya 15.671018

- Angkutan laut 528.775- Angkutan udara

- Jasa angkutan 836.156

b. Komunikasi 1.375.213

8 Keuangan, Persewaan dan Jasa Perusahan 13.079.283

a. Bank 4.749.100

b. Lembaga keuangan nirlaba 4.739.512

c. Sewa bangunan 3.521.200

d. Jasa Perusahaan 69.471

9 Jasa-jasa 58.408.564

a. Pemerintahan Umum 53.730.921

b. Swasta 4.677.643

- Sosial kemasyarakatan 2.609.336

- Hiburan dan rekreasi 76.798

- Perorangan 1.991.509

Jumlah 353.481.409



33/83


Menyangkut tingkat kemiskinan penduduk, pada tahun 1996 jumlah penduduk yang

hidup di bawah garis kemiskinan diperkirakan mencapai 23.952 orang atau 11,27

persen dari seluruh Penduduk Kabupaten Ngada. Akibat krisis ekonomi yang terus

berkelanjutan, sampai dengan Februari tahun 1999, jumlah penduduk miskin

diperkirakan telah menjadi 42.933 orang atau 19,44 persen. Dibandingkan dengan

tahun 1996 jumlah penduduk miskin tersebut mengalami peningkatan sebesar 79.25persen. Selama periode 1996-1999, garis kemiskinan meningkat 210,62 persen. Garis

kemiskinan ini naik dikarenakan naiknya harga-harga pada pertengahan tahun 1997.


34/83


5DETERMINAN STRUKTURAL DAN KULTURAL PADA

BIROKRASI PEMERINTAHAN KABUPATEN NGADA

A DETERMINAN STRUKTURAL BIROKRASI

1. Sistem Konsekuensi

1.1

Pola Kompetisi

Sistem persaingan pada dasarnya penting untuk diperhatikan karena ia menyangkutsistem pengelolaan kepentingan antar individu yang dapat menjamin rasa puas aparat

dalam berkinerja.

Organisasi birokrasi Kabupaten Ngada pada dasarnya belum memiliki suatu sistem

kompetisi yang dibuat secara terlembaga dengan standar dan mekanisme yang jelas.

Ada kecendrungan para staf bekerja hanya pada bidangnya dengan programnya

sehingga hanya bergerak secara mekanistik dan di sisi lain ruang kompetisi ini juga

tidak dibangun dalam kerangka standar kinerja yang jelas dan hasil atau implikasi

kinerja yang terarah pula. Pola promosi misalnya cenderung masih bersifat kaku

berdasarkan aturan legalistik formal aturan kepegawaian sehingga tidakmemungkinkan adanya ruang kompetisi berdasarkan penilaian prestasi dalam proses

promosi.

Implikasi dari model ini adalah para staf cenderung memiliki motivasi untuk

berprestasi yang rendah dan selanjutnya berdampak pada tidak jelasnya kinerja

staf yang tidak terukur dengan baik dan hasil atau implikasi dari kinerja yang tidak

diapresiasi secara baik dan jelas pula.

Dinas Perhubungan misalnya, dalam membangun sistem kompetisinya cendrung dinilai

berdasarkan pelaksanaan tugas dan fungsi organisasi yang sudah ditentukan dalamPerda. Dinas perhubungan dibagi dalam dua subdinas yaitu Sub Dinas Sarana

Prasarana dan Sub Dinas Perhubungan Darat yang keduanya dijabarkan dalam seksi-

seksi. Dalam organisasi ini ada hubungan horisontal dan hubungan vertikal yaitu

hubungan atas dari seksi ke sub dinas dan ke dinas selain itu ada juga KTU yang

berperan mengkoordinir kegiatan administrasi yang dibagi atas beberapa bagian.

Hubungan ini bersifat teratur dalam uraian tugasnya yang selanjutnya tugas ini


35/83


dapat lebih fleksibel sesuai dengan kebutuhan organisasi. Struktur ini dianggap

bukan sebagai pemisahan tugas tetapi hanya pembagaian tugas sehingga antar bagian

dapat saling berhubungan sehingga ada hubungan horisontal antar bagian sehingga

semua dapat saling memahami tugas dan fungsi bagian lain.

Manfaat kompetisi yang fair tentu tidak bisa dipandang sebelah mata. Kompetisidalam olah raga dan bisnis, sebagai contoh, yang telah hadir ratusan tahun silam,

memungkinkan seseorang atlit/businessman tidak ragu-ragu melakukan investasi

yang besar demi suatu keuntungan di masa yang akan datang. Kompetisi

memungkinkan para orangtua mengirim anak-anak mereka pergi berlatih/mencari

ilmu hingga ke negeri seberang, menghabiskan waktu berjam-jam berlatih dan

belajar tanpa lelah dan putus asa. Prinsip kompetisi: ―the best is the winner ‖,

merangsang mereka untuk menemukan cara-cara terbaik, efisien dan efektif dalam

mengelola diri dan/atau usaha mereka agar mereka dapat menawarkan sesuatu yang

unggul, murah, ramah dan berkualitas. Sementara itu pengusaha yang tidak efisien

akan menjual barang/jasa yang mahal yang pada akhirnya akan gugur dalam proseskompetisi.

Kenyataan inilah yang harusnya menginspirasi dan meransang para pemimpin untuk

mereformasi sektor publik. Kebanyakan para calon pemimpin, sebagai contoh,

biasanya berjanji untuk mewujudkan keadaan yang ideal, memberantas KKN,

memberantas kemiskinan, mereformasi sektor publik, dan lain-lain, tetapi sangat

terbatas pernyataan tentang kebijakan yang akan diambil. Keadaan-keadaan ideal di

atas merupakan tujuan kebijakan, tetapi tentu saja hal-hal ini tidak terwujud jika

tidak ada suatu penjelasan tentang kebijakan yang akan diambil dan bagaimana

merealisasikannya.

Pada sektor swasta, kompetisi merupakan jiwa penggerak utama. Kompetisi

memungkinkan penunjukkan karyawan yang terbaik dalam mewujudkan tujuan

organisasi. Demikian juga seharusnya pada sektor publik. Kenyataan bahwa pada

tingkat yang lebih tinggi dalam hirarki birokrasi, jabatan yang tersedia semakin

berkurang, harusnya dapat mendorong para pemimpin untuk bisa mewujudkan suatu

iklim kompetisi dalam pengisian jabatan ini. Ke depan kemungkinan keterlibatan pihak

luar dalam mengisi jabatan-jabatan pada sektor publik akan semakin terbuka,

sehingga apabila calon-calon internal kurang memiliki kompetisi maka mereka tidak

akan bisa bersaing dengan calon eksternal yang umumnya memiliki kemampuan lebih.

Praktek promosi otomatis yang selama ini berlangsung dalam sektor publik yang

didasarkan pada senioritas, sangat berbeda dengan penciptaan suatu budaya

kompetisi. Pada praktek promosi otomatis, seorang karyawan memiliki insentif yang

sangat terbatas untuk bekerja lebih dan berprestasi lebih. Promosi otomatis ini

mematikan kompetisi. Yang terjadi selama ini adalah sepanjang tidak melakukan


36/83


sesuatu yang merupakan suatu pelanggaran, maka seseorang karyawan pemerintah

dipastikan akan dipromosikan setelah bekerja dan berada dalam pangkat/golongan

yang sekarang selama maksimal empat tahun.

Praktek yang terjadi adalah terjadinya kelebihan staf pada level yang lebih tinggi,

sebagai akibat dari promosi otomatis, baik itu yang berprestasi ataupun yang tidakberprestasi. Sehingga mereka yang berprestasi menjadi frustasi sebagai akibat dari

kurangnya pengakuan yang bermakna terhadap usaha mereka. Hal ini tentu bisa

mendorong mereka untuk meningggalkan sektor publik dimana mereka bisa

memperoleh penghargaan yang layak, atau mereka hanya sekadar menjadi kurang

termotivasi (dispirited ), yang berakibat pada menurunnya produktivitas. Pada saat

yang sama, ada insentif yang sangat terbatas untuk meningkatkan pendidikan atau

pengetahuan atau ketrampilan mereka mengingat kenyataan bahwa perubahan

pengetahuan yang akan mereka lakukan tidak akan membawa perubahan yang layak

dalam hal gaji atau promosi (Haning 2004).

Apa yang semestinya dijumpai adalah suatu sistem, dimana promosi hanya akan

terjadi bila ada kebutuhan untuk mengisi suatu posisi yang kosong, dan kompetisi

untuk pengisian jabatan tersebut didorong dengan memberi kesempatan kepada

pelamar-pelamar yang potensial, dan bukan merupakan hak yang otomatis.

Penekanannya harus selalu pada bagaimana memperoleh seorang pegawai yang

terbaik untuk mengisi setiap posisi. Dengan fokus ini, maka berbagai perubahan

dapat dilakukan.

Pertama, sistem yang menekankan pada senioritas dan kualifikasi pendidikan sebagai

prasyarat untuk menduduki posisi yang lebih tinggi harus dihentikan. Jika seorang

pegawai muda dengan pengalaman yang relatif sedikit mampu mendemonstrasikan

suatu kompetensi yang tinggi, maka semestinya tidak ada alasan yang lebih kuat

untuk tidak mengikutsertakannya dalam berkompetisi dengan pelamar-pelamar yang

lebih senior.

Kedua, pegawai negeri harusnya didorong untuk melamar posisi-posisi baik itu di

dalam maupun di luar badan/dinas/kantor/bagian mereka. Ada banyak manfaat yang

diperoleh dengan perputaran semacam itu, oleh karena mereka akan mengalami

lingkungan kerja dan praktek yang berbeda, dan unit yang mereka masuki tentu juga

memperoleh manfaat dari pengalaman mereka. Orang luar umumnya akan membawa

baik itu ide-ide yang baik maupun buruk; yang pertama tentu bisa diadopsi dan yang

terakhir dapat diabaikan. Sekali lagi dengan memberi kesempatan kepada sebanyak-

banyaknya pelamar, maka kesempatan untuk memperoleh yang terbaik itu akan lebih

besar.


37/83


Ketiga, pelamar juga sebenarnya bisa dari luar. Sama halnya seperti yang diperoleh

dari perputaran antarunit, maka masuknya pihak luar, terutama dari sektor swasta,

akan membawa manfaat yang luar biasa.

Keempat, dalam rangka penilaian kemampuan seorang pelamar, maka praktek-praktek

yang selama ini dilakukan dalam menjaring para pejabat publik politik dapat diadopsi.Dengan suatu proyek ujicoba/percontohan, beberapa posisi yang strategis dapat

dibuka untuk setiap pegawai untuk melamar dengan memenuhi persyaratan

administratif tertentu dan bahkan suatu forum kompetisi untuk mengetahui apa

yang hendak mereka lakukan dan (visi dan misi) kemana suatu organisasi hendak

dibawa dapat diadakan agar publik secara transparan dapat mengetahui kapasitas

seseorang pejabat birokrat yang akan melayani mereka. Suatu tim perlu dibentuk

untuk mengelola pendekatan dan forum semacam ini.

Kompetisi dalam alokasi sumber daya kepada badan/kantor/dinas/bagian pada

pemerintah daerah juga merupakan suatu praktek yang telah lama diadopsi dinegara-negara barat. Dengan penekanan pada efisiensi, efektifitas dan

produktifitas maka mereka yang mampu yang memiliki kompetensilah yang umumnya

memperoleh lebih banyak resources .

Dalam prakteknya pada pemerintah daerah, keberadaan suatu badan, dengan tugas

pokok dan fungsi yang jelas tidaklah selamanya menjadi ukuran/standar alokasi

resources . New Zealand melakukan hal ini melalui prinsip purchaser/provider split

(pemisahan antara penjual dan pembeli) dimana setiap organisasi, termasuk di

dalamnya sektor swasta dan lembaga swadaya masyarakat bisa berpatisipasi dalam

pelaksanaan suatu program atau proyek tertentu. Kondisi yang tercipta adalah

terwujudnya suasana kompetisi antarunit-unit yang ada maupun antarunit

pemerintah dengan swasta. Mereka diberi kebebasan untuk mengajukan proposal

untuk perolehan dana guna memecahkan suatu persoalan tertentu yang masih

berkaitan. Sehingga yang terjadi adalah suatu badan, sebagai contoh Badan

Pemberdayaan Masyarakat Desa, yang selama ini memfokuskan diri pada upaya

pengentasan kemiskinan, bisa jadi tidak memperoleh alokasi dana yang cukup oleh

karena uang tersebut telah direbut oleh unit lain (Haning 2004).

Hal ini sebenarnya juga telah diadopsi oleh beberapa pemerintah daerah, seperti

yang terlihat dalam pengadopsian sistem anggaran kinerja. Dalam anggaran ini,

penekanannya bukan hanya pada pengelolaan inputs , tetapi juga pada processes dan

outputs . Outcomes sendiri tentu agak sulit untuk diukur atau menjadi tanggung-

jawab satu unit organisasi, mengingat tidak menentunya batas waktu dan pengaruh

faktor lain terhadap delivery of the outputs . Pengentasan kemiskinan, sebagai

contoh, hanya akan terwujud selama suatu jangka waktu panjang terntentu dan

sudah pasti bukan hanya merupkan kontribusi satu unit pemerintah.


38/83


Demikian pula dengan pengenaan sanksi yang bertitiktolak dari outputs , sebenarnya

sangat sulit dan dilematis. Kesulitannya terletak pada kenyataan bahwa suatu output

bisa jadi merupakan hasil kerja keroyokan beberapa unit, dan bukan hanya satu

individual unit. Sementara itu hal dilematisnya terletak pada kenyataan juga bahwa

pengurangan alokasi resources kepada suatu unit, sebagai contoh, sebagai akibatkegagalan unit tersebut dalam memenuhi target yang ditetapkan bisa berdampak

kepada keseluruhan cakupan pelayanan yang merupakan tanggung-jawab unit itu.

Untuk itu, solusi yang dipakai adalah dengan mendorong kehadiran lembaga

(pemerintah, swasta maupun civil society ) untuk berkompetisi dalam mengambilalih

pelayanan yang vakum tadi. Solusi kedua adalah dengan mengkombinasikan prinsip

punishment pengurangan alokasi resources dengan pengenaan sanksi pribadi kepada

pimpinan unit tersebut.

Kesemua ―best practices ‖ ini pada dasarnya bertujuan untuk menciptakan suatu

kondisi yang memungkinkan para pegawai untuk bekerja secara maksimal, tanpapaksaan tetapi dengan motivasi yang tinggi, berlomba-lomba membekali diri dan

membangun organisasi untuk menghasilkan sesuatu yang ―tidak seperti biasa‖ dengan

berbekal sesuatu ―yang hanya biasa‖. Sehingga prinsip efiensiensi, prinsip the right

man on the right place, dan prinsip the best deserves the best (yang terbaik

memperoleh yang terbaik) dapat terwujud (Haning 2004).

1.2 Pola Pengukuran Kinerja

Setiap organisasi dibentuk atau didirikan untuk mencapai suatu tujuan yang telah

ditetapkan. Untuk mengetahui sejauhmana tujuan organisasi telah tercapai perlu

dilakukan penilaian melalui evaluasi secara terus menerus terhadap kinerja

organisasi. Hal ini penting dilakukan, karena dengan melakukan penilaian terhadap

kinerja, oraganisasi dapat melakukan penilaian terhadap kinerja, perbaikan mutu.

Dengan demikian yang menjadi sasaran penilaian kinerja adalah tingkat keberhasilan

suatu organiasasi dalam kurung waktu tertentu.

Pengukuran kinerja menjadi suatu hal penting yang terabaikan oleh birokrasi

pemerintah dalam menjalankan keeksistensiannya sebagai pelayanan. Birokrasi

pemerintah tidak mengetahui secara pasti sudah sejauh mana mereka telah bekerja.

Penilaian kinerja adalah suatu kegiatan yang sangat penting yang dapat digunakan

sebagai ukuran keberhasilan dan dapat digunakan sebagai alat untuk melakukan

perubahan atau pembaharuan secara terarah dan sistimatis.

Kondisi ini agak berbeda dengan organisasi bisnis yang mau dan dapat dengan mudah

mengukur kinerja yang dilihat dari tingkat keuntungannya, maka birokrasi publik

tidak memiliki standar atau tolok ukur kinerjanya. Hal ini menyebabkan agak sulit


39/83


masyarakat dapat mengetahui atau memiliki informasi yang lengkap tentang kinerja

birokrasi. Informasi mengenai kualitas kinerja birokrasi masih bersifat sporadis

yang tersebar dalam berita di koran-koran, diskusi dan sebagainya. Namun informasi

yang valid yang disediakan oleh pemerintah sebagai hasil pengukuran dengan standar

yang jelas memang harus diakui sampai saat ini belum ada.

L.W. Rue dan L.W. Byars (1980) mendefenisikan kinerja sebagai tingkat pencapaian

hasil (the degree of accomplishment ). Atau dengan kata lain kinerja merupakan

tingkat pencapaian tujuan organisasi. Bagi pemerintah daerah yang mengemban

fungsi pemerintah yaitu pelayanan publik, penilaian kinerja sebenarnya memiliki arti

penting dalam menilai aspek kuantitas, kualitas, dan efisiensi pelayanan, motivasi

para birokrat pelaksana dan lain sebagainya. Tetapi persoalannya, apakah penilaian

yang dilakukan telah menggambarkan kinerja yang sebenarnya? Hal ini sangat

ditentukan oleh ketajaman dalam menentukan cakupan, cara dan indikator-

indokator yang digunakan. Suatu penilaian yang menggunakan cakupan, cara dan

indikator yang sangat terbatas akan memberikan hasil yang terbatas pula.

Salim dan Woodward (dalam Agus Dwiyanto,dkk; 2002) melihat kinerja berdasarkan

pertimbangan ekonomi, efesiensi, efektifitas dan persamaan pelayanan. Aspek

ekonomi dalam kinerja diartikan sebagai strategi untuk menggunakan sumber daya

seminimal mungkin dalam proses penyelenggaraan kegiatan pelayanan publik.

Efisiensi kinerja pelayanan publik juga dilihat untuk menunjuk suatu kondisi

tercapainya perbandingan terbaik atau proporsional antara input pelayanan dan

output pelayanan. Demikian pula, aspek efektifitas kinerja pelayanan publik ialah

untuk melihat tercapainya pemenuhan tujuan atau target pelayanan yang telah

ditentukan. Prinsip keadilan dalam pemberian pelayanan publik juga dilihat sebagai

ukuran untuk menilai seberapa jauh suatu bentuk pelayanan telah memperhatikan

aspek-aspek keadilan dan membuat publik memiliki akses yang sama terhadap sistem

pelayanan yang ditawarkan.

Selama ini, penilaian secara sistimatik terhadap kinerja pemerintah daerah belum

menjadi sebuah tradisi. Akibatnya, seringkali muncul perdebatan yang tidak

terselesaikan ketika terjadi hasil penilaian yang berbeda antara pihak yang satu

dengan pihak yang lain. Oleh karena itu kemudian menjadi sangat sulit untuk

mengatakan apakah kinerja pemerintah daerah itu buruk atau baik, rendah atau

tinggi, menurun atau meningkat dan sebagainya.

Dalam birokrasi pemerintahan Kabupaten Ngada, mekanisme yang digunakan dalam

mengukur kinerja personil masih sebatas evaluasi berkala. Hal ini pun dilakukan

setiap tiga bulan, enam bulan dan akhir tahun untuk mengetahui kinerja staf. Isi

evaluasi adalah kegiatan-kegitan secara kongkrit dari setiap program. Hasil evaluasi

diukur dengan selesai atau tidaknya suatu pekerjaan. Selanjutnya ada juga DP3


40/83


berkala yang berisikan penilaian terhadap aspek-aspek seperti kesetiaan, prestasi

kerja, tanggung jawab, kerjasama dan lain sebagainya, dengan kriteria penilaian amat

baik, baik dan cukup. DP3 ini adalah salah satu bahan yang digunakan dalam proses

kenaikan pangkat dan jika hasil DP3 hanya mendapat nilai cukup maka orang tersebut

kenaikan pangkatnya dapat ditunda. Penilaian terhadap aspek ini diberikan secara

berjenjang oleh pimpinan terhadap bawahan.

Menyangkut pengukuran kinerja lembaga, nampak juga bahwa birokrasi pemerintahan

Kabupaten Ngada juga belum memiliki suatu mekanisme pengukuran kinerja lembaga

yang dapat menjamin terukurnya kinerja sebuah instansi atau dinas secara tepat.

Ada kecendrungan pemerintah dalam mengukur kinerjanya hanya difokuskan pada

input yaitu berapa banyak yang dikeluarkan, berapa orang yang dilayani dan di sisi

lain pemerintah sedikit sekali atau secara intens memusatkan perhatian kepada

outcome atau hasil. Hal ini pada dasarnya selalu ada anggapan bahwa pemerintah

dengan segala tugas dan fungsinya akan sul

Determinasi Struktural Dan Kultural Birokrasi: Studi kasus di NTT

Documents

Transcript of Determinasi Struktural Dan Kultural Birokrasi: Studi kasus di NTT