CONCEPT_PAPER_PENCEGAHAN_BENCANA_BANJIR_YLI_OXFAM.pdf

of 20

CONCEPT PAPER

Perencanaan Penyelenggaraan Penanggulangan Bencana Banjir

Berbasis Wilayah DAS (Daerah Aliran Sungai)

Untuk Mewujudkan

VISI INDONESIA BEBAS BANJIR

Disusun oleh:

Yayasan Lestari Indonesia

(Gunawan, Aris Sustiyono, Anggoro, M)

Direvisi oleh:

1. Prof. Dr. Ir. Naik Sinukaban, M.Sc

2. Dr. Al. Sentot Sudarwanto, S.H. M.Hum.

3. Lukman Hakim, Msi.

Kerjasama,

YOGYAKARTA, Oktober 2014

of 20

CONCEPT PAPER

Perencanaan Penyelenggaraan Penanggulangan Bencana Banjir

Berbasis Wilayah DAS (Daerah Aliran Sungai)

Abstrak

Maksud dan tujuan penulisan Concept Papaer ini adalah untuk menyamakan

persepsi stakeholders terkait sebab akibat dan proses terjadinya bencana banjir. Dan

merumuskan rekomendasi penyusunan perencanaan penyelenggaraan penanggulangan

bencana banjir berbasis wilayah daerah aliran sungai (DAS) dan penguatan kapasitas

penyelenggara penanggulangan bencana di daerah, penguatan kapasitas kelembagaan

pengelola DAS. Idea penyusunan Concept Paper ini berawal dari pernyataan para pihak

yang hadir dalam Workshop Meningkatkan Koordinasi Kesiapsiagaan Terhadap

Ancaman Banjir Sungai Bengawan Solo, yang dilaksanakan pada Bulan Desember

Tahun 2013 di Surakarta. Dalam workshop tersebut disepakati bahwa penanggulangan

bencana banjir selain dengan kesiapsiagaan juga harus dilakukan upaya pencegahan

secra terpadu dan terintegrasi mulai dari hulu sampai hilir.

Untuk memahami keterkaitan banjir dengan wilayah DAS dan permasalahan yang

ada di dalamnya, kemudian diselenggarakan Simposium Regional Revitalisasi Sungai

Bengawan Solo; Menyelaraskan Tata Kehidupan dan Ekosistem di Surakarta dan

dilanjutkan di Jakarta dengan Simposium Nasional Membangun Sinergi Antar

Multistakeholder Dalam Menghadapi Ancaman Bencana Hidrologi di Indonesia. Dari

kedua simposium tersebut diperoleh gambaran umum sebab akibat bencana banjir, serta

gambaran hambatan dan kendala yang dialami stakeholders dalam penyelenggaraan

penanggulangan bencana banjir.

Untuk melengkapi informasi yang sudah di hasilkan dalam workshop dan

simposium, kemudian dilakukan kajian literatur dengan pendekatan induktif dan

deduktif melalui kegiatan desk review dan focus group discusion (FGD) yang

melibatkan pihak-pihak yang berkompeten dan representatif dari unsur masyarakat sipil

(CSO), lembaga swadaya masyarkat (LSM) dan akademisi. Kajian literatur ditujukan

kepada peraturan perundang-undangan, hasil kajian lain, dan kebijakan

penyelenggaraan penanggulangan bencana banjir yang sudah diterapkan.

Kesimpulan yang dapat ditarik adalah: (1) bencana banjir sangat terkait erat dengan

kondisi wilayah DAS; (2) penyelenggaraan penanggulangan bencana banjir di daerah

of 20

belum sesuai seperti yang di mandatkan dalam UU PB, khususnya pada tahapan

prabencana dalam situasi tidak terjadi bencana; (3) ketentuan-ketentuan yang diatur

dalam peraturan perundang-undangan di bidang penanggulangan bencana tidak cukup

untuk menjawab permasalahan bencana banjir di wilayah DAS lintas provinsi dan DAS

lintas kabupaten/ kota.

Dalam concept paper ini, berdasarkan hasil workshop, simposium dan kajian

literatur, direkomendasikan perlu penyusunan perencanaan penanggulangan bencana

banjir berbasis wilayah DAS dan penguatan kapasitas kelembagaan penyelenggara

penanggulangan bencana di daerah.

Kata kunci: Kebijakkan, Perencanaan, Penanggulangan Bencana, Banjir, Daerah

Aliran Sungai (DAS)

I. LATAR BELAKANG

Wilayah Negara Kesatuan Republik Indonesia memiliki kondisi geografis,

geologis, hidrologis, dan demografis yang unik dan spesifik yang tidak ada di

wilayah lain di dunia. Secara geografis, wilayah Indonesia terletak di daerah

khatulistiwa di antara Benua Asia dan Australia serta di antara Samudera Pasifik

dan Hindia, berada pada pertemuan tiga lempeng tektonik utama dunia merupakan

wilayah teritorial yang sangat rawan terhadap bencana alam seperti gempa bumi,

dan letusan gunung api. Selain itu, Indonesia yang beriklim tropis dengan dua

musim, yaitu musim penghujan dan musim kemarau juga sangat rawan terjadinya

bencana yang terkait hidroklimatologis seperti angin puting beliung, banjir,

kekeringan dan kebakaran hutan.

Dengan sumber daya alam yang melimpah, jumlah penduduk yang mencpai

237,6 juta jiwa dengan penyebaran tidak merata serta ketimpangan sosial dan

masalah penyimpangan pemanfaatan kekayaan alam dapat meningkatkan eskalasi

dan macam bencana. Bencana yang muncul tidak hanya bersumber dari gejala

alam tapi juga berkaitan dengan prilaku manusia terhadap alam/ lingkungan.

Iklim sudah dan akan terus berubah, perubahan iklim ini menimbulkan

potensi bencana di Indonesia1. Dari laporan para ahli di dunia, iklim global

1Nurhayati. (2014). Peran BMKG dalam menghadapi Bencana Hidrometeorologi. Presentasi dalam Simposium Nasional, Yayasan Lestari Indonesia Oxfam, Jakarta.

of 20

mengalami perubahan yang cukup signifikan dan Indonesia sebagai negara

kepulauan juga terpengaruh dengan adanya perubahan iklim tersebut. Hasil

kajian yang dilakukan oleh Intergovernmental Panel on Climate Change (IPCC),

sebuah panel ahli internasional yang ditunjuk untuk mengkaji aspek-aspek

ilmiah tentang perubahan iklim dan memberikan masukan kepada Unaited

Nations Framework Convention on Climate Change (UNFCCC), bahwa dampak

perubahan iklim di kawasan Asia Tenggara, termasuk di Indonesia,

diperkirakan akan meningkatkan ancaman terhadap ketahanan pangan,

kesehatan manusia, ketersediaan air, keragaman hayati, dan kenaikan muka

air laut2.

Cuaca ekstrim seperti curah hujan yang tinggi memang menjadi faktor

pemicu terjadinya banjir. Tetapi selain itu masih ada penyebab lain yang

mengakibatkan terjadinya banjir. Perubahan iklim memicu lebih banyak cuaca

ekstrem yang menghasilkan bencana, seperti yang terjadi di Daerah Khusus

Ibukota (DKI) Jakarta pada Januari hingga Februari 2013.3 Pemerhati sekaligus

pakar lingkungan dari Universitas Riau, Tengku Ariful Amri, mengatakan, cuaca

ekstrem yang melanda sebagian besar wilayah Tanah Air adalah dampak dari

terhambatnya siklus hidrologi4. Berubahnya pola siklus hidrologi ini menurut

Tengku Ariful Amri disebabkan karena adanya perubahan kondisi wilayah DAS.

Menurut Data dan Informasi Bencana Indonesia Badan Nasional

Penanggulangan Bencana (DIBI-BNPB) kejadian banjir di Indonesia yang dicatat

mulai Tahun 1815 2014 sebanyak 5,541 kejadian, atau sebanyak 37 % dari

seluruh kejadian jenis bencana. Sedangkan sebaran jumlah kejadian bencana

banjir terbanyak berada di pulau Jawa. Kemudian melihat data jumlah penduduk

hasil sensus penduduk Tahun 2010, penduduk pulau Jawa mendominasi dengan

jumlah mencapai 58 % dari 237,6 juta jiwa. Hal ini mengindikasikan bahwa

kerusakan wilayah DAS sebagai salah satu penyebab terjadinya banjir lebih

banyak dipengaruhi oleh kegiatan manusia yang tidak ramah terhadap lingkungan.

2http://www.wwf.or.id/?29541/Laporan-IPCC-ke-5-Kelompok-Kerja-I-Perubahan--Iklim--Nyata--Umat

Manusia-Menghadapi-Ancaman-Serius diakses pada tanggal 07 Oktober 2014 pukul 14:19 WIB

3http://sains.kompas.com/read/2013/01/20/17502648/Enam.Dampak.Perubahan.Iklim.pada.Hidup.Kita

diakses pada tanggal 06 Oktober 2014 pukul 14:47 WIB

4http://www.republika.co.id/berita/nasional/lingkungan/12/01/06/lxcuef-ini-dia-faktor-penyebab cuaca-

ekstrem-di-indonesia diakses pada tanggal 07 Oktober 2014 pukul 14:13 WIB

of 20

II. TUJUAN

Penyusunan Concept Paper ini bertujuan untuk:

1. Menyamakkan persepsi stakeholders terkait sebab akibat bencana banjir;

2. Merumuskan rekomendasi penyusunan perencanaan penyelenggaraan

penanggulangan bencana banjir berbasis wilayah daerah aliran sungai

(DAS);

Keluaran yang diharapkan adalah:

1. Adanya kesamaan persepsi dari stakeholders terhadap penyebab dan

akibat bencana banjir;

2. Adanya rekomendasi penyusunan perencanaan penyelenggaraan

penanggulangan bencana banjir berbasis DAS;

Kajian ini difokuskan pada aspek non teknis. Untuk mempertajam analisis,

ruang lingkup kajian ini dibatasi pada: (1) pengumpulan dan analisis data

sekunder tentang sebab akibat dan proses terjadinya banjir; (2) analisis kebijakan

penyelenggaraan penangulangan bencana banjir; (3) penyusunan rekomendasi

penyusunan perencanaan penyelenggaraan penanggulangan bencana banjir

berbasis wilayah DAS.

III. METODOLOGI

Dalam penyusunan Concept Paper ini menggunakan dua pendekatan, yaitu

dengan pendekatan induktif dan pendekatan deduktif.

1. Pendekatan induktif dilakukan dengan cara analisis pengalaman empirik

berkenaan dengan penanggulangan bencana banjir. Untuk mengeksplorasi

dan mencari data melalui kegiatan Desk Review, workshop, simposium dan

focus group dicussion (FGD) dengan melibatkan pihak-pihak yang

berkompeten dan representatif. Pihak yang terlibat adalah masyarakat sipil

(CSO), lembaga swadaya masyarkat (LSM), akademisi dan pemerintah.

2. Pendekatan deduktif dikerjakan dengan cara analisis perspektif dan

konseptual dari buku-buku yang membahas mengenai DAS dan bencana

alam, khususnya bencana banjir, analisis regulasi dan kebijakan.

of 20

Penyusunan Concept Paper ini berpijak dari pernyataan para pihak yang

hadir dalam Workshop Meningkatkan Koordinasi Kesiapsiagaan Terhadap

Ancaman Banjir Sungai Bengawan Solo, yang dilaksanakan pada Bulan

Desember Tahun 2013 di Surakarta. Dalam workshop tersebut disepakati bahwa

penanggulangan bencana banjir selain dengan kesiapsiagaan juga harus dilakukan

upaya pencegahan untuk pengurangan ancaman bencana maupun kerentanan

pihak yang terancam bencana.

Untuk memahami keterkaitan banjir dan wilayah DAS serta untuk memahami

permasalahan yang ada di Sungai Bengawan Solo kemudian diselenggarakan

Simposium Regional Revitalisasi Sungai Bengawan Solo; Menyelaraskan Tata

Kehidupan dan Ekosistem di Surakarta dan dilanjutkan di Jakarta dengan

Simposium Nasional Membangun Sinergi Antar Multistakeholder Dalam

Menghadapi Ancaman Bencana Hidrologi di Indonesia. Dari kedua simposium

tersebut diperoleh gambaran umum sebab akibat bencana banjir, serta gambaran

hambatan dan kendala yang dialami pemerintah daerah dalam penyelenggaraan

penanggulangan bencana banjir.

A. KERANGKA ANALISIS

1. Sebab Akibat Banjir

Banjir didefinisikan sebagai peristiwa atau keadaan dimana

terendamnya suatu daerah atau daratan karena volume air yang

meningkat. (Pusat Data dan Informasi, BNPB, 2008). Secara alamiah

banjir, adalah proses alam yang biasa dan merupakan bagian penting dari

mekanisme pembentukkan dataran di bumi. Proses terjadinya banjir

dibagi dua yaitu proses yang terjadi secara alamiah dan non alamiah.

Proses terjadinya banjir secara alamiah seperti, air hujan yang turun

sebagian tidak terserap oleh tanah dan menjadi aliran permukaan (run

off) kemudian menggenang di dataran yang lebih rendah. Sedangkan

proses terjadinya banjir secara non alamiah, karena ulah manusia sebagai

contoh adalah prilaku manusia membuang sampah ke sungai dan

mendirikan bangunan di sepadan sungai mengakibatkan terhambatnya

aliran air dan kemudian melimpas ke daratan.

Terjadinya banjir sangat terkait erat dengan siklus hidrologi yang

terjadi di wilayah DAS sebagaimana yang digambarkan pada Gambar 1.

of 20

Gambar 1.

Siklus Hidrologi

(Sumber : Rahayu dkk., Banjir dan Upaya Penanggulangannya,)

Siklus hidrologi menggambarkan mekanisme pendistribusian

massa air yang bergerak melalui berbagai media dan dalam berbagai

bentuk karena adanya pengaruh radiasi matahari dan gravitasi bumi.

Banjir terjadi pada saat pergerakan massa air dalam bentuk aliran

permukaan terhambat oleh rendahnya kapasitas pembuangan sehingga

terjadi genangan di wilayah yang lebih rendah5.

Kategori atau jenis banjir terbagi berdasarkan lokasi sumber aliran

permukaannya dan berdasarkan mekanisme terjadinya banjir.

Berdasarkan sumber aliran permukaannya, banjir ada dua jenis, yaitu

banjir kiriman dan banjir lokal. Sedangkan berdasarkan mekanisme

terjadinya, banjir bisa dibedakan antara banjir yang diakibatkan oleh

hujan dan banjir yang diakibatkan oleh selain hujan, seperti tsunami,

gelombang pasang (ROB) dan banjir akibat rusaknya bendungan

(Rahayu dkk, 2009).

2. Manajemen Bencana

Momentum upaya penanggulangan bencana di tingkat global

terjadi pasca bencana besar berupa gempa bumi dan tsunami yang

melanda beberapa negara di asia tenggara, termasuk Indonesia pada

tahun 2004. Setahun kemudian pada bulan Januari 2005, lahirlah

5 P. Rahayu, H. et al (2009) Banjir dan Upaya Penanggulangannya. ......

of 20

kesepakatan global tentang Kerangka Aksi Hyogo (Hyogo Framework

for Action/HFA). Kerangka Aksi ini ditandatangani oleh 168 negara

(termasuk Indonesia) di Kobe, Jepang pada World Conference on

Disaster Reduction. Jauh sebelum adanya kesepakatan tersebut,

sebetulnya sudah ada perhatian dari salah satu badan PBB (Perserikatan

Bangsa-Bangsa) tentang bencana. Pada tahun 1990-an Unaited Nations

Development Programe (UNDP) dan Unaited Nation Disaster Risk

Organization (UNDRO) sudah menjalankan program pelatihan

manajeman bencana, dalam program ini kemudian menerbitkan modul

dasar untuk pelatihan manajemen bencana.

Dalam Modul Dasar yang diterbitkan oleh UNDP/UNDRO dengan

judul Tinjauan Umum Manajemen Bencana edisi ke 2 pada tahun 1992

untuk Program Pelatihan Manajemen Bencana, Bencana adalah

gangguan yang serius dari berfungsinya satu masyarakat, yang

menyebabkan kerugian-kerugian yang besar terhadap lingkungan,

material dan manusia, yang melebihi kemampuan dari masyarakat yang

tertimpa bencana untuk menanggulangi dengan hanya menggunakan

sumber-sumber daya masyarakat itu sendiri. Bencana sering

diklasifikasikan sesuai dengan cepatnya serangan bencana tersebut

(secara tiba-tiba atau perlahan-lahan) atau sesuai dengan penyebab

bencana itu (secara alami atau karena ulah manusia).

Proses terjadinya bencana tidak terlepas dengan adanya bahaya,

kerentanan dan kapasitas yang ada di masyarakat. Bencana terjadi saat

bahaya muncul dalam lingkungan masyarakat dengan kerentanan yang

tinggi sementara kapasitasnya rendah. Faktor-faktor penyebab bencana

antara lain; kemiskinan, pertumbuhan penduduk, urbanisasi yang cepat,

transisi-transisi di dalam praktek-praktek kultural, degradasi lingkungan,

kurangnya kesadaran dan informasi, perang dan kerusuhan sipil

(UNDP/UNDRO, 1992).

Pengertian bencana secara normatif tercantum dalam Pasal 1 UU

PB disebutkan; Bencana adalah peristiwa atau rangkaian peristiwa yang

mengancam dan mengganggu kehidupan dan penghidupan masyarakat yang

disebabkan, baik oleh faktor alam dan/ atau faktor nonalam maupun faktor

of 20

manusia sehingga mengakibatkan timbulnya korban jiwa

manusia,kerusakan lingkungan, kerugian harta benda, dan dampak psikologis.

Definisi manajemen bencana menurut UNDP/UNDRO adalah

sekumpulan kebijakan dan keputusan- keputusan administratif dan

aktivitas-aktivitas operasional yang berhubungan dengan berbagai

tahapan dari semua tingkatan bencana. Di Indonesia, dalam UU PB tidak

menggunakan istilah manajemen bencana, tetapi dengan istilah

penanggulangan bencana yang pengertiannya disebutkan dalam Pasal

1, Penyelenggaraan penanggulangan bencana adalah serangkaian

upaya yang meliputi penetapan kebijakan pembangunan yang berisiko

timbulnya bencana, kegiatan pencegahan bencana, tanggap darurat, dan

rehabilitasi.

Seiring meningkatnya perhatian dan kesadaran manusia terhadap

permasalahan bencana, kemudian muncul konsep pengurangan risiko

bencana (PRB). Salah satu peneliti yang mengenalkan konsep ini adalah

John Twigg dari University College London pada tahun 2007. Sedangkan

pengertian PRB adalah sebuah pendekatan sistematis untuk

mengidentifikasi, menilai, dan mengurangi risiko bencana (Jhon Twigg,

2009).

Istilah PRB kemudian digunakan oleh berbagai lembaga NGO

(Non Goverment Organization) sebagai istilah yang memayungi untuk

membantu mengintegrasikan bencana dan pekerjaan pembangunan. Para

penggagas konsep ini berpandangan bahwa dalam mengatasi

permasalahan bencana, faktor bahaya, baik bahaya alamiah atau bahaya

akibat prilaku manusia tidak bisa sama sekali dihilangkan. Usaha yang

bisa dilakukan dengan mengurangai kerentanan dan meningkatkan

kapasitas lingkungan dan masyarakat dengan mengintegrasikannya

dalam proses pembangunan. Proses pembangunan selain berdampak

positif bagi perkembangan masyarakat, disisi lain juga menciptakan

kerentanan-kerentanan. Pada Gambar 2 berikut ini bisa dilihat hubungan

antara bencana dengan pembangunan.

of 20

Gambar 2.

Hubungan Bencana dengan Pembangunan

(Sumber: UNDP/UNDRO, Tinjauan Umum Manajemen Bencana)

Dalam proses PRB bahaya yang ada di identifikasi dan dihitung

risiko-risiko yang mungkin muncul di masa yang akan datang. Tugas

keseluruhan dari manajemen risiko harus mencakup baik estimasi dari

besarnya risiko khusus dan juga evaluasi terhadap betapa pentingnya

risiko. Proses manajemen risiko mempunyai dua bagian: penilaian risiko

dan evaluasi risiko. Penilaian risiko memerlukan penghitungan risiko dari

data dan pemahaman proses-proses yang terlibat. Evaluasi risiko adalah

penilaian bahwa satu masyarakat menempatkan risiko-risiko yang

menghadang mereka dalam menentukan apa yang harus dilakukan

terhadap risiko-risiko tersebut (UNDP/UNDRO, 1992)

3. Kebijakan Pemerintah

Kebijakan pemerintah atau kebijakan publik diartikan sebagai

pengalokasian nilai-nilai kekuasaan untuk seluruh masyarakat yang

keberadaannya mengikat. Dalam hal ini hanya pemerintah yang dapat

melakukan suatu tindakan kepada masyarakat dan tindakan tersebut

merupakan bentuk dari sesuatu yang dipilih oleh pemerintah yang

merupakan bentuk dari pengalokasian nilai-nilai kepada masyarakat.

Definisi kebijakan publik menurut Easton ini dapat diklasifikasikan

of 20

sebagai suatu proses management, yang merupakan fase dari serangkaian

kerja pejabat publik.6

Namun dalam hal ini kebijakan diartikan dalam arti sempit, yaitu

kebijakan yang masih harus dijabarkan terlebih dahulu di dalam berbagai

peraturan perundang-undangan. Di dalam Pasal 1 Undang Undang

Nomor 25 Tahun 2004 Tentang Sistem Perencanaan Pembangunan,

kebijakan adalah arah/ tindakan yang diambil oleh Pemerintah Pusat/

Daerah untuk mencapai tujuan.

Dalam Undang-Undang Nomor 10 Tahun 2004 Tentang

Pembentukan Perundang-Undangan Pasal 7 ayat (1) disebutkan jenis dan

hierarki peraturan perundang-undangan adalah sebagai berikut : a.

Undang-Undang Dasar Negara Republik Indonesia Tahun 1945; b.

Undang-Undang/ Peraturan Pemerintah Pengganti Undang-Undang; c.

Peraturan Pemerintah; d. Peraturan Presiden; e. Peraturan Daerah.

B. DATA

Dalam kajian ini menjaring informasi tentang penyebab dan dampak

banjir, kebijakan dan strategi penanggulangan bencana, hambatan dan

kendala yang dihadapi, pada tahapan prabencana ketika tidak terjadi bencana.

Data sekunder diperoleh dari instansi terkait, sedangkan workshop dan

simposium dilakukan dengan melibatkan stakeholders dari unsur

decision/policy maker di tingkat pusat, provinsi dan kabupaten/kota,

terutama dari Badan Penanggulangan Bencana Daerah (BPBD), instansi yang

menangani pengelolaan wilayah sungai (WS) dan instansi yang berwenang

dalam pengelolaan DAS. Dari unsur intermediaries, FGD dilakukan dengan

pakar dari perguruan tinggi, profesional dan pemerhati bidang sumberdaya air

dan DAS, serta LSM yang peduli terhadap masalah banjir dan pengelolaan

DAS.

6 Drs. Hessel Nogi S. Tangkilisan, MSi, Teori dan Konsep Kebijakan Publik dalam Kebijakan Publik

yang Membumi, konsep, strategi dan kasus, Yogyakarta : Lukman Offset dan YPAPI, 2003,

of 20

IV. HASIL KAJIAN

A. Temuan Hasil Workshop, Simposium, dan Penelusuran Data Sekunder

Dari hasil workshop dan simposium, terungkap penyebab banjir di

wilayah DAS Bengawan Solo antara lain: (1) tingginya curah hujan dengan

durasi yang panjang; (2) berkurangnya daerah tangkapan air di wilyah hulu

karena alih fungsi lahan, sementara upaya penghijauan belum optimal; (3)

terjadinya pendangkalan di waduk dan sungai dari sedimen yang menumpuk

karena tingkat erosi yang cukup tinggi; (4) daya tampung sungai dan drainase

yang tidak memadai dan kurang terpelihara; (5) banyak sampah padat yang

dibuang ke sungai maupun drainase dan masih ada bangunan yang didirikan

di bantaran sungai sehingga menghambat aliran air, dalam hal ini kesadaran

masyarakat masih rendah. Berdasarkan data dan informasi yang berhasil

dikumpulkan, dan dilihat dari proses terjadinya banjir yang terjadi di wilayah

DAS Bengawan Solo lebih banyak dipengaruhi oleh faktor non alam, yaitu

karena faktor manusia.

Sedangkan akibat atau dampak banjir di DAS Bengawan Solo yaitu; (1)

adanya korban jiwa baik yang meninggal atau sakit; (2) terganggunya

aktifitas sosial ekonomi dan proses pendidikan di masyarakat; (3)

terganggunya akses transportasi antar daerah; (4) terganggunya ases air bersih

bagi masyarakat; (5) menurunnya produktifitas hasil pertanian; (6) kerusakan

infrastruktur di wilayah sekitar sungai; (7) munculnya bahaya sekunder

seperti menyebarnya wabah penyakit.

Melihat persebaran wilayah yang terdampak banjir Sungai Bengawan

Solo dan penyebab terjadinya banjir, dalam kajian ini juga mengidentifikasi

stakeholders dari unsur decision/policy maker terkait pemanfaatan dan

pengelolaan wilayah DAS lintas provinsi. Dari identifikasi dan penelusuran

data sekunder, stakeholders tersebut yaitu: (1) BP DAS (Balai Pengelolaan

Daerah Aliran Sungai), di koordinasikan oleh Kementerian Kehutanan; (2)

BBWS (Balai Besar Wilayah Sungai), di koordinasikan oleh Kementerian

Pekerjaan Umum; (3) pemerintah daerah, baik Pemerintah Provinsi dan

Pemerintah Kabupaten/ Kota. Berdasarkan peraturan perundang-undangan

yang ada, Stakeholders inilah yang memiliki kewenangan dan tanggung

jawab dalam menentukan kebijakan-kebijakan dalam pembangunan di

wilayah DAS.

of 20

Kemudian sektor-sektor yang mempengaruhi kondisi wilayah DAS,

antara lain; (1) sektor kehutanan; (2) sektor pertanian; (3) sektor SDA

(sumber daya air); dan (4) sektor pemukiman. Ke 4 (empat) sektor tersebut

masing-masing memiliki regulasi dan kebijakan sendiri-sendiri dalam

mengimplemntasikan program kerjanya. Meskipun dalam peraturan

perundang-undangan mengintruksikan untuk melakukan koordinasi dan

sinkronisasi dalam menerapkan kebijakannya, tetapi pada kenyataannya hal

tersebut belum dilakukan secara optimal.

Usaha penanggulangan banjir sudah dilakukan baik oleh pemerintah

daerah maupun pemerintah pusat mulai pada tahapan prabencana, saat

terjadinya bencana dan setelah terjadinya bencana. Berdasarkan informasi

yang terhimpun, penyelenggaraan penanggulangan bencana banjir pada

tahapan ketika terjadinya bencana atau pada saat tanggap darurat, pemerintah

daerah dan masyarakat terlihat lebih siap. Sedangkan penyelenggaraan

penanggulangan bencana banjir pada tahapan prabencana belum

menunjukkan hasil yang optimal. Pemerintah daerah selaku penanggung

jawab penyelenggaraan penanggulangan bencana di daerah mengahadai

berbagai hambatan dan kendala, antar lain: a) tidak adanya aturan hukum

yang spesifik mengatur tentang penanggulangan bencana banjir; b)

kewenangan pemerintah daerah terbatas pada wilayahnya masing-masing,

sementara persolaan banjir faktor penyebabnya tidak selalu berada di

wilayahnya; c) belum memadainya kapasitas penyelenggara penanggulangan

bencana yang ada di daerah.

Kebijakan pemerintah terkait penanggulangan bencana banjir yang

kemudian dijabarkan dalam peraturan perundang-undangan antara lain; (1)

Undang-Undang Nomor 7 Tahun 2004 Tentang Sumber Daya Air, dengan

istilah daya rusak air; (2) Peraturan Pemerintah Nomor 38 Tahun 2011

Tentang Sungai (PP 34/2011); (3) Undang-Undang Nomor 24 Tahun 2007

Tentang Penanggulangan Bencana; (4) Peraturan Pemerintah Nomor 21

Tahun 2008 Tentang Penyelenggaraan Penanggulangan Bencana; (5)

Peraturan Menteri Dalam Negeri Nomor 33 Tahun 2006 Tentang Pedoman

Umum Mitigasi Bencana; (6) Instruksi Presiden Republik Indonesia Nomor 4

Tahun 2012 Tentang Penanggulangan Bencana Banjir Dan Tanah Longsor.

of 20

B. Analisis

1. Penyebab dan Proses Terjadinya Banjir

Dari data sekunder dan informasi yang terkumpul, penyebab banjir

pada dekade sebelum tahun 1970-an lebih disebabkan oleh faktor alam,

yaitu dari curah hujan. Seperti banjir besar yang pernah terjadi di Sungai

Bengawan Solo pada Tahun 1966. Seiring pesatnya proses pembangunan

dan pesatnya pertambahan jumlah penduduk, penyebab banjir setelah

tahun 1970-an lebih disebabkan oleh faktor non alam, yaitu karena

prilaku manusia yang kurang bijak dalam memanfaatkan lingkungan.

Aktifitas pembangunan yang tidak ramah lingkungan dalam beberapa

dekade terakhir telah mengubah kondisi wilayah DAS secara massif,

terutama di Pulau Jawa. Hal ini terbukti dari data kejadian bencana banjir

yang sebagian besar terjadi di Pulau Jawa dengan jumlah penduduk

mencapai 58 % dari total jumlah penduduk Indonesia pada tahun 2010.

Untuk menemukan pemahaman yang utuh, perlu dilihat juga

keterkaitan bencana banjir dengan wilayah DAS. Pengertian DAS

menurut Pasal 1 Undang-Undang Nomor 7 Tahun 2004 Tentang

Pengelolaan Sumber Daya Air (UU SDA) dan Pasal 1 Peraturan

Pemerintah Nomor 37 Tahun 2012 Tentang Pengelolaan Daerah Aliran

Sungai, yaitu;

Daerah aliran sungai adalah suatu wilayah daratan yang

merupakan satu kesatuan dengan sungai dan anak-anak sungainya, yang

berfungsi menampung, menyimpan, dan mengalirkan air yang berasal

dari curah hujan ke danau atau ke laut secara alami, yang batas di darat

merupakan pemisah topografis dan batas di laut sampai dengan daerah

perairan yang masih terpengaruh aktivitas daratan.

DAS sebagai suatu kesatuan ekosistem yang terdiri dari wilayah

daratan, sungai dan anak sungainya yang berfungsi menampung,

menyimpan dan mengalirkan air hujan merupakan bagian dari siklus

hidrologi. Terhambatnya siklus hidrologi akan memicu terjadinya cuaca

ekstrim seperti curah hujan yang tinggi. Hal ini seperti yang disampaikan

of 20

Tengku Ariful Amri, pemerhati sekaligus pakar lingkungan dari

Universitas Riau7.

Perubahan kondisi wilayah DAS sangat dipengaruhi oleh kinerja

beberapa sektor yang ada di dalam wilayah DAS. Sektor-sektor yang

memiliki pengaruh kuat antara lain, sektor kehutanan, sektor pertanian,

sektor sumber daya air dan sektor pemukiman. Selain ke 4 (empat) sektor

tersebut juga masih ada sektor yang lain seperti sektor pertambangan.

Tetapi untuk konteks di Jawa, sektor ini tidak terlalu signifikan dalam

mempengaruhi kondisi DAS.

2. Kebijakan Penanggulangan Bencana Banjir

Jauh sebelum lahirnya UU PB, permasalahan banjir sebetulnya

sudah disinggung dalam UU SDA dengan istilah daya rusak air yang

dalam hal ini bisa dikatakan sebagai banjir. Dalam UU SDA ini daya

rusak air di definisikan sebagai daya air yang dapat merugikan

kehidupan. Kemudian pada bab V (lima) tentang pengendalian daya

rusak air sudah diatur secara detail siapa yang bertanggung jawab dan

bagaimana strategi pengendalian daya rusak air, yang diatur mulai Pasal

51 sampai Pasal 58. Sedangkan dalam PP 38/2011 Tentang Sungai

diataur dalam Pasal 34 sampai Pasal 48.

Pendekatan yang digunakan dalam UU SDA dan PP 34/2011 ini

sudah lebih tepat dengan berbasis pada kesatuan wilayah sungai (WS).

Pengertia WS menurut UU SDA adalah kesatuan wilayah pengelolaan

sumber daya air dalam satu atau lebih daerah aliran sungai dan/atau

pulau pulau kecil yang luasnya kurang dari atau sama dengan 2.000 km2.

Dengan pengertian tersebut WS bisa berupa; WS dalam satu kabupaten/

kota, WS lintas kabupaten/kota, WS lintas provinsi, WS lintas negara,

dan WS strategis nasional. Pendekatan ini masih perlu dikaji lebih dalam

seberapa efektif dalam pengendalian daya rusak air atau bencana banjir,

pada kenyataannya kejadian bencana banjir masih terus terjadi dan

cenderung meningkat. Mengingat bahwa kejadian bencana banjir sangat

7 http://www.republika.co.id/berita/nasional/lingkungan/12/01/06/lxcuef-ini-dia-faktor-

penyebab cuaca-ekstrem-di-indonesia diakses pada tanggal 07 Oktober 2014 pukul 14:13 WIB

of 20

terkait dengan siklus hidrologi dan kesatuan ekosistem wilayah DAS,

pendekatan yang lebih tepat dalam penyelenggaraan penanggulangan

bencana banjir adalah berbasiskan wilayah kesatuan ekosistem DAS. Hal

ini juga mengingat dalam penentuan batas WS tidak ada dasar ilmih

seperti halnya dalam penentuan batas wilayah DAS.

Selain menggunakan UU SDA, PP 34/2011 pemerintah daerah

dalam upaya penanggulangan bencana banjir juga berpedoman pada

Peraturan Menteri Dalam Negeri Nomor 33 Tahun 2006 Tentang

Pedoman Umum Mitigasi Bencana. Dalam pedoman ini ruang

lingkupnya sudah lengkap meliputi kebijakan, strategi, manajemen,

upaya-upaya dan aspek koordinasi mitigasi bencana. Terkait kebijakan

disebutkan dalam pelaksanaan mitigasi bencana dilaksanakan secara

terpadu dan terkoordinir. Dalam salah satu strateginya sudah memasukan

prosedur kajian resiko bencana ke dalam perencanan tata ruang/tata guna

lahan. Dari segi langkah-langkah yang dilakukan dalam mitigasi bencana

banjir juga sudah cukup lengkap. Tetapi jika pedoman tersebut

dilaksankan dengan berbasis administratif sesuai dengan batas-batas

wilayah pemerintah daerah tentu tidak cukup untuk mengatasi

permasalahan bencana banjir yang terjadi di wilayah DAS lintas

pemerintah daerah.

UU PB yang lahir atas kesadaran betapa pentingnya peraturan

perundang-undangan sebagai landasan hukum dalam penanggulangan

bencana memberikan dimensi baru dalam usaha penanggulangan

bencana. Namun dalam UU PB ini juga belum muncul kesadaran bahwa

bencana banjir sangat terkait dengan siklus hidrologi yang terjadi dalam

wilayah DAS. Sehingga dalam UU PB ini tidak ada ketentuan yang

mengatur usaha pencegahan dan mitigasi bencana banjir yang berbasis

wilayah kesatuan ekosistem DAS. Kemudian untuk mengisi kekosongan

hukum terkait penanggulangan bencana banjir, pada tahun 2012 Presiden

Republik Indonesia mengeluarkan Instruksi Presiden Republik Indonesia

Nomor 4 Tahun 2012 Tentang Penanggulangan Bencana Banjir Dan

Tanah Longsor. Dalam Inpres ini disebutkan beberapa kementerian dan

lembaga negara yang di instruksikan untuk melakukan penanggulangan

bencana banjir dan tanah longsor mulai dari status siaga darurat, tanggap

of 20

darurat, transisi darurat ke pemulihan dan pasca bencana. Inpres ini juga

belum cukup untuk dijadikan landasan hukum dalam penyelnggaraan

penanggulangan bencana banjir pada tahapan prabencana.

V. KESIMPULAN DAN REKOMENDASI

A. Kesimpulan

Berdasarkan informasi, data dan literatur yang telah dikumpulkan dan

dianalisis menggunakan kerangka teori sebagaimana dijelaskan diatas, maka

dalam concept paper ini kesimpulannya sebagai berikut :

1. Penyebab bencana banjir lebih banyak disebabkan karena faktor non

alam, yaitu karena aktifitas manusia yang telah merubah kondisi wilayah

DAS. Proses pembangunan yang dilakukan di dalam DAS yang tidak

memperhatikan kelestarian ekosistem telah menimbulkan kerentanan-

kerentanan.

2. Penyelenggaraan penanggulangan bencana banjir di daerah belum sesuai

seperti yang diamanatkan dalam UU PB, khususnya pada tahapan

prabencana dalam situasi tidak terjadi bencana.

3. Tidak adanya aturan hukum yang secara lengkap dan spesifik mengatur

penanggulangan bencana banjir. Sedangkan ketentuan-ketentuan yang

diatur dalam peraturan perundang-undangan di bidang penanggulangan

bencana yang sudah ada tidak cukup untuk menjawab permasalahan

bencana banjir di wilayah DAS lintas provinsi dan DAS lintas kabupaten/

kota.

B. Rekomendasi

Permasalahan bencana merupakan permasalahan yang komplek

menyangkut semua unsur dalam masyarakat. Maka dari itu, urusan bencana

juga merupakan urusan bersama, dan membutuhkan keterlibatan semua pihak

dalam penyelesaiannya. Dalam negara hukum seperti di Indonesia kebijakan

pemerintah yang dijabarkan dalam peraturan perundang-undangan mutlak

diperlukan dalam rangka mencapai tujuan bangsa. Dengan banyaknya

kejadian bencana baik secara langsung maupun tidak langsung akan

menghambat proses pembangunan. Sedangkan proses pembangunan yang

of 20

tidak sesuai dengan prinsip-prinsip pembangunan berkelanjutan juga

berpotensi menimbulkan kerentanan-kerentanan baru di masyarakat.

Dalam semangat untuk berpartisipasi dalam upaya pencegahan dan

pengurangan risiko bencana banjir, concept paper ini merekomendasikan

kepada semua pihak terutama kepada pemerintahan baru yang sedang

berproses dalam penyusunan RPJMN (Rencana Pembangunan Jangka

Menengah Nasional) 2014 2019 sebagai berikut:

1. Bencana banjir merupakan dampak dari terganggunya sistem hidrologi di

dalam DAS, maka penyelenggaraan penanggulangan bencana banjir

dilakukan dengan berbasis wilayah daerah aliran sungai (DAS),

khususnya perencanan pada tahapan prabencana. Dokumen perencanaan

yang dimaksud antara lain; RENAS-PB (Rencana Nasional

Penanggulangan Bencana), RAN-PRB (Rencana Aksi Nasional

Pengurangan Risiko Bencana), RPBD (Rencana Penanggulangan

Bencana Daerah), RAD-PRB (Rencana Aksi Daerah Pengurangan Risiko

Bencana) dan Rencana Kontijensi Bencana Banjir.

2. Untuk memantapkan penyelenggaraan penanggulangan bencana di

daerah, perlu adanya penguatan kapasitas penyelenggara penanggulangan

bencana di daerah. Sedangkan dalam upaya pencegahan dan pengurangan

risiko bencana banjir yang terkait dengan wilayah DAS, perlu dilakukan

penguatan kelembagaan pengelola DAS dengan membentuk badan

otonom yang berwenang dan bertanggung jawab dalam pengelolaan

DAS. Pengelola DAS saat ini adalah Balai Pengelolaan Daerah Aliran

Sungai (BP DAS) yang menginduk pada Kementerian Kehutanan.

3. Dalam upaya pencegahan kerusakan ekosistem DAS/ lingkungan,

idealnya perencanaan pencegahan dilakukan secara terintegrasi dan

terpadu mulai dari hulu sampai hilir. Kebijakan yang perlu di

integrasikan antara lain ketentuan yang diatur dalam Pasal 53 UU 7/2004

PSDA, Pasal 34 Pasal 47 UU 24/2007 PB, Pasal 14 Pasal 52 UU

32/2009 PPLH dan PP 37/2012 Tentang Pengelolaan DAS. Kemudian

hasil inventarisasi SDA, kajian analisis resiko bencana, inventarisasi

lingkungan hidup dan inventarisasi DAS disusun dalam satu dokumen

sebagai dasar dalam perencanaan pembangunan.

of 20

DAFTAR PUSTAKA

Peraturan Perundang undangan

Undang-Undang Nomor 7 Tahun 2004 Tentang Sumber Daya Air

Undang-Undang Nomor 10 Tahun 2004 Tentang Pembentukan Perundang-Undangan

Undang-Undang Nomor 25 Tahun 2004 Tentang Sistem Perencanaan Pembangunan

Undang-Undang Nomor 24 Tahun 2007 Tentang Penanggulangan Bencana

Undang-Undang Nomor 32 Tahun 2009 Tentang Perlindungan dan Pengelolaan

Lingkungan Hidup

Peraturan Pemerintah No 38 Tahun 2011 Tentang Sungai

Peraturan Pemerintah Nomor 21 Tahun 2008 Tentang Penyelenggaraan

Penanggulangan Bencana

Peraturan Pemerintah Nomor 37 Tahun 2012 Tentang Pengelolaan Daerah Aliran

Sungai

Peraturan Menteri Dalam Negeri Nomor 33 Tahun 2006 Tentang Pedoman Umum

Mitigasi Bencana

Instruksi Presiden Republik Indonesia Nomor 4 Tahun 2012 Tentang Penanggulangan

Bencana Banjir Dan Tanah Longsor

Buku dan Makalah

Drs. Hessel Nogi S. Tangkilisan, MSi, Teori dan Konsep Kebijakan Publik dalam

Kebijakan Publik yang Membumi, konsep, strategi dan kasus, Yogyakarta,

Lukman Offset dan YPAPI, 2003

Lassa Jonatan. (2008) Kajian Disaster Risk Governance in Indonesia. PRIME

Project. Dapat di akses di http://www.zef.de/module/register/media/8b80_Lassa-

rise-of-risk.pdf

Nurhayati. (2014). Peran BMKG dalam menghadapi Bencana Hidrometeorologi.

Presentasi dalam Simposium Nasional, Yayasan Lestari Indonesia Oxfam,

Jakarta.

Harkunti P. Rahayu et al Banjir dan Upaya Penanggulangannya, Bandung, PROMISE

Indonesia (Program for Hydro - Meteorological Risk Mitigation Secondary

Cities in Asia). 2009.

Program Pelatihan Manajemen Bencana (1992) Tinjauan Umum Manajemen Bencana

(edisi ke 2), Unaited Nations Development Programe dan Unaited Nation

Disaster Risk Organization UNDP/UNDRO.

of 20

Dr John Twigg, (2009) Karakteristik Masyarakat Tahan Bencana (edisi ke 2) dapat di

akses di www.proventionconsortium.org/?pageid=90

CONCEPT_PAPER_PENCEGAHAN_BENCANA_BANJIR_YLI_OXFAM.pdf

Documents

Transcript of CONCEPT_PAPER_PENCEGAHAN_BENCANA_BANJIR_YLI_OXFAM.pdf