Bab 8

Teori Anggaran untuk Administrasi Publik.....dan Para Administrator

Publik

Gerasimos A. Gianakis dan Clifford P. McCue

Bab ini menguraikan pendekatan pada pengembangan teori anggaran dalam

administrasi publik yang mengkarakterkan subjek sebagai sumber proses alokasi

dari organisasi publik – organisasi yang bekerja dalam lingkungan sangat

berpolitik dan dimana batasannya bisa dimasuki, khususnya selama proses

formal pembuatan anggaran. Pendekatan ini merefleksikan asumsi bahwa sebagai

aplikasi administrasi publik harus berusaha untuk mengembangkan teori-teori

yang mempunyai kegunaan bagi para manajer publik. Teori – teori tersebut harus

mengenali kemungkinan dan hambatannya, tindakan atau meniadakan sifat dari

tindakan lingkungan dari manajemen publik. Pengembangan teori praktek

anggaran dalam administrasi publik difasilitasi jika bidangnya memandang

proses anggaran dari pandangan praktisioner manajemen publik. Para praktisi

mempraktekkan dalam organisasi publik; struktur, budaya, proses dan prosedur

dari organisasi publik dan jaringan dari hubungan lingkungan menetapkan

tindakan lingkungan dari para manajer yang ditempatkan.

Asumsi kedua digambarkan dalam pendekatan ini adalah “bidang

pinjaman dari istilah lain” administrasi publik harus berusaha untuk

mengembangkan fokus mensintesis bidang pinjamannya dari istilah lain dan

mendefinisikan dirinya sendiri sebagai disiplin ilmu yang berbeda dari lainnya.

Tanpa fokus keunikan bidang secara sederhana menduplikasi teori dan konsep

dikembangkan dalam disiplin ilmu lainnya. Administrasi publik ditetapkan disini

sebagai studi susunan organisasi untuk mengantarkan pengetahuan sosial sebagai

pelayanan publik, memberikan pilihan pemerintahan untuk struktur pemerintahan

makrososial dan proses politik. Tanggungjawab untuk mengoptimalkan goodness

of fit (istilah dalam statistik tingkatan yang diamati sesuai dengan nilai yang

diharapkan oleh suatu teori) antara teknologi operasional dan susunan organisasi

untuk mengantarkan mereka sebagai layanan publik dan untuk mengelola kerja

dari hari ke hari dari organisasi kompleks poin pada kebutuhan untuk meminjam

istilah lain dari beragam kebijakan yang ada, sebagaimana dari sejumlah bidang

yang diperlukan untuk menyoroti fungsi organisasi. Fokus pada operasi

organisasi publik menilai peminjaman istilah-istilah ini dan pengembangan teori

anggaran akan dibahas dalam konteks ini.

Organisasi publik didefinisikan disini sebagai totalitas dari sistem layanan

jasa publik dan sistem pendukung administratif dalam yurisdiksi politik yang ada.

Keragaman dari sistem pengantaran layanan yang mengkompromikan mereka

dan perbedaan yang diperlukan yang harus dibayarkan pada keahlian substantif

dalam proses pengambilan kebijakan yang berarti bahwa organisasi publik sangat

berbeda dan sistem yang sangat kompleks - sehingga banyak konsep dari

organisasi integrasi tunggal bisa menjadi lenyap, terutama pada level

pemerintahan pusat, dimana diuraikan secara lengkap. Karakteristik diam dari

organisasi publik digambarkan lebih rinci dalam bagian selanjutnya dan tingkatan

dimana anggaran negara dan daerah bisa berbeda dari anggaran pemerintah pusat

dan karena itu bisa memerlukan pendekatan berbeda untuk teori pengembangan

yang juga dibahas. Hal ini diikuti dengan pengujian teori anggaran tradisional,

yang telah dikembangkan untuk fokus pada level pemerintah pusat dan karena itu

mengabaikan pendekatan berbasis organisasi dan tidak menghasilkan teori yang

mempunyai kegunaan bagi para praktisi. Bab ini ditutup dengan eksplorasi

implikasi bahwa pendekatan berbasis organisasi diadakan untuk

mengembangkan teori deskriptif/eksplanatori (gambaran/penjelasan), teori

asumtif, teori normatif dan teori instrumental dalam administrasi publik.

Organisasi Publik

Pemerintah Federal/pusat adalah perusahaan besar yang terdiri dari beragam

organisasi, masing-masingnya menikmati tingkatan otonomi dari kewenangan

eksekutif utama dikarenakan memungkinkan legislasi, penyusunan struktural atau

pertimbangan praktis. Untuk tujuan penelitian, agensi ini bisa dijadikan

pendekatan sebagaimana dalam aktor politik independen daripada sebagai elemen

dari suatu organisasi tunggal. Agensi pemerintah daerah juga bisa menjadi lebih

ketat bersama dengan lingkungan kerja individual dan unsur – unsur politik

daripada dengan satu sama lainnya, tetapi mereka lebih sering bukan sebagai

anggota dari organisasi tunggal. Negara memanifestasikan karakteristik

struktural dari baik pemerintah pusat dan daerah. Kewenangan eksekutif

gubernur biasanya melemah ketika sejumah pejabat negara terpilih meningkat.

Organisasi pemerintah daerah juga diperkuat oleh fakta bahwa para legislator

biasnaya adalah para politisi yang bekerja paruh waktu dan badan legislatif tidak

biasanya mengakses pada kapasitas analitis independen – seperti Congressional

Budget Office (Rapat Anggaran Kantor) atau the General Accounting

Office/Kantor Akuntansi Umum. Kebutuhan bahwa anggaran lokal harus

seimbang juga meminta penanganan manajerial lebih kuat.

Meskipun organisasi publik pemerintah adalah organisasi yang dikenal,

merupakan organisasi yang sangat berbeda. Para agensi individual merespon pada

unsur khusus dan menggunakan pandangan khusus adalah apa yang menjadi

proses pembuatan kebijakan sangat desentralisasi dikarenakan perlunya

perbedaan pada keahlian utamanya dalam pembuatan keputusan. Organisasi yang

kurang terintegrasi sangat mudah terpengaruh lingkungan politik dan menjadi

subjek pada kekuatan besar utama. Kekuatan - kekuatan ini tidak dapat dielakan

menghambat efisiensi alokasi dari sumber proses alokasi. Skema alokasi bisa

menjadi murni fungsi dari kekuatan politik dan dalam memeranginya daripada

produk pandangan konsensus memandang kebutuhan aktual dari kewilayahan;

singkatnya alokasi itu menyerupai proses yang ada di pemerintahan pusat.

Akan tetapi, organisasi pemerintah daerah bersama dalam satu dimensi

yang secara substansial berada di bawah kendali eksekutif: proses alokasi

sumber. Proses anggaran formal adalah satu-satunya waktu yang mana agensi

individual terdiri dari organisasi pemerintah daerah harus nyatakan bahwa

mereka adalah para anggota dari organisasi yang sama. Fungsi staff pusat lainnya

seperti personal, keuangan atau pengolahan data bis menggunakan pendekatan

fungs staff dari agensi individual. Sentralitas dari Kongres dalam proses anggaran

pemerintah pusat, bersama dengan kehadiran dari kebutuhan untuk

diseimbangkan, membuat pernyataan ini kurang mungkin atau bahkan relevan,

pada level pemerintah federal/pusat. Kepala eksekutif dari organisasi pemerintah

lokal bisa mengendalikan format dari penetapan waktu mendengarkan aspirasi

publik. Kepala eksekutif juga mengeluarkan pengaruh kuat dan sisi lain dari

sistem alokasi sumber; proses perkiraan pendapatan, struktur dana dari yurisdiksi

dan operasi dari dana jasa internal, target neraca dana, kebijakan utang, program

pengembangan ekonomi, proses anggaran modal, kesesuaian pendukung, level

kendali anggaran, sebagaimana penentuan awal dari poin neraca.

Penekanan pada integrasi organisasi dalam eksekutif tunggal tidak berarti

bahwa penulis meminta proses anggaran pada teknik dilibatkan dalam persiapan

dari dokumen anggaran eksekutif, yang telah ditetapkan bisa menjadi dasar baik

untuk pembentukan teori anggaran (Cope, 1989). Anggaran eksekutif hanya

meringkas hasil dari proses sumber alokasi organisasi publik untuk presentasi

pada proses anggaran formal. Tidak pula proses anggaran formal bukan pula

proses anggaran eksekutif yang mendapatkan sifat keberlanjutan dari proses

alokasi sumber – karakteristik yang hanya dimulai untuk dikenal oleh para ahli

teori anggaran (Rubin, 1993: Forrester dan Mullins, 1992). Sumber proses

alokasi dari organisasi publik dikarakterkan oleh rangkaian keberlanjutan

pemisahan, berlebiha dan fragmentasi, tetapi saling tergantung, susunan

keputusan yang paralel (Rubin, 1993).

Proses anggaran formal dan anggaran eksekutif menyediakan tidak lebih

daripada ringkasan potret dinamika antar hubungan dari dimensi ini proses

alokasi sumber. Struktur dan hubungan lingkungan dari organisasi publik, akan

tetapi, memberikan tempat untuk memandang interaksi ini. Pandangan ini juga

memungkinkan seseorang untuk menentukan apakah interaksi ini menghasilkan

penghargaan, yang diarahkan pada kebutuhan aktual dari komunitas. Hal ini akan

membantu merealisasikan janji dari manajemen publik profesional untuk

keberhasilan dan efektifitas dalam pengantaran layanan publik.

TEORI ANGGARAN TRADISIONAL

Anggaran publik telah dipelajari dari tiga bidang, biasanya pandangannya

beragam: Ekonomi, manajemen dan ilmu politik (Caiden, 1990). Studi berasal

dalam ekonomi cenderung untuk fokus pada sifat dari barang-barang publik dan

alokasi efisiensi campuran barang dan jasa diberikan oleh pemerintah. Beragam

aturan keputusan dan proses alokasi dibahas atas kegunaan relatif mereka dalam

pandangan ini. Usaha terbaru telah berusaha untuk menyusun model dari

pengambilan keputusan sektor publik menggunakan konsep dari mikro ekonomi.

Introspeksi diri dari administrator publik sebagai diri yang tertarik dalam

pemaksimalan anggaran dalam skenario ini. Ekonomi menawarkan logika,

kehebatan matematika dan bentuk tunggal yang menghindari isu terhadap nilai –

nilai politik, tetapi, para ahli telah menawarkan panduan kecil sangat berguna

bagi penganggar dari dunia yang serba praktis” (Caiden, 1990: 233).

Para ilmuwan sosial secara alamiah menyoroti dimensi politik sumber

proses alokasi dan peran anggaran dalam proses pengambilan kebijakan.

Pandangan politik telah didominasi oleh teori incrementalism (paham yang

mendukung terhadap perubahan), yang dimulai sebagai teori deskriptif tetapi

mencapai status normatif dalam sebagian lingkaran. Dalam ringkasannya,

incrementalism menyatakan bahwa anggaran berubah hanya secara marjinal dari

tahun ke tahun dan realokasi utama bisa menjadi mahal dan harus dihindari dalam

menyoroti pengetahuan mengenai isu kebijakan sektor publik; proses alokasi

sumber dibagi-bagi, proses atas-bawah dikarakterkan dengan perbedaan pada

keahlian khusus dan alokasi sebelumnya. Fokus dari pendekatan berbasis

organisasi pada pengembangan teori anggaran adalah pada bagaimana sifat dari

organisasi publik mempengaruhi proses alokasi sumber dan bagaimana sifat dari

proses alokasi sumber mempengaruhi kerja dari organisasi publik.

Organisasi publik tidak dapat dihindari pada level lokal sebagaimana

menjadi masalah pada level pemerintah pusat, meskipun kurang bekerjasama

pada proses sumber alokasi. Karena itulah mengapa para praktisi dalam

organisasi publik mengalami proses anggaran sebagai sistem alokasi sumber

internal dari organisasi mereka daripada sebagai proses yang murni politik.

Potensi area produktif untuk penelitian adalah prospek untuk meningkatkan

kapasitas dari proses alokasi penelitian untuk melayani peran integratif dalam

organisasi publik. Jika para pembuat keputusan penting dalam beragam area

pengantaran pelayanan lebih dipasangkan dan berbagi pandangan operasional

dan keputusan dasar, skema alokasi sumber mereka hasilkan akan menjadi lebih

responsif pada kebutuhan komunitas. Para ilmuwa politik secara khusus

menggunakan pendekatan agensi publik sebagai aktor politik utama dalam proses

pembuatan kebijakan dan dimensi organisasi dari fungsi agensi biasanya

diabaikan. Semakin sedikit ambisi manajemen sekolah fokus pada kegunaan

relatif dari format anggaran relatif dan pada tempat dari teknik analitis dan

perencanaan kebijakan formal dalam proses anggaran.

Resep tertulis dari orientasi manajemen adalah biasanya berdasarkan

pada studi deskriptif atau Explanatory (penjelasan), diasosasikan dengan salah

satu dari tiga pandangan. Pandangan manajemen adalah salah satu dari asosiasi

paling jelas dengan administrasi publik. Anggaran didekati sebagai proses teknis,

dan para administrator publik dibentuk sebagai teknisi yang terpisah dari

organisasi dimana mereka bekerja. Para ahli teori mampu untuk menghindari isu

nilai melalui pemisahan ini, tetapi pengembangan teori dihambat oleh pertanyaan

yang telah ada dari dulu: Apa tujuan dari teknis efisiensi?

Salah satu alasan bahwa resep teori anggaran telah dipisahkan dari

deskripsi teori anggaran adalah sebagian besar telah berdasarkan pada studi proses

anggaran federal dan adopsi sebelumnya telah menyebar pada level negara dan

daerah. Substansi dari deskripsi perubahan dominan proses anggaran nasional

jelas membatasi relevansi dari alat-alat manajemen, tetapi teori deskriptif lain

dari anggaran berasal dari analisis proses pusat yang akan membatasi relevansi

pada level pusat dan daerah. Akan tetapi, proses negara dan lokal sangat berbeda

(Hackbart dan Carson 1993) dan karena itu, di wilayah tersebut nampak sedikit

menjanjikan daripada pengembangan teori tunggal dari anggaran publik daripada

proses anggaran nasional. Teori “Grandness/Utama” berasal dari fokus pada

pemerintah federal, akan tetapi, pada akhirnya dikurangi oleh keterbatasan yang

bersifat umum bagi level lain pemerintahan.

Fragmentasi konseptual yang mengkarakterkan teori anggaran

mencerminkan sifat multidimensi dari subjek (Caiden, 1990), keragaman

pendekatan dilakukan (Schick, 1988) dan struktur terpisah dari bidang

administrasi publik secara umum. Namun, sebagian ahli teori memandang

anggaran, itu sendiri sebagai disiplin ilmu yang khusus (Caiden, 1990: Cope,

1989), dari istilah pinjaman administrasi publik dan menjadi digunakan hingga

sekarang. Pandanga dan hasil dari sejumlah disiplin ilmu terhadap beragam

fenomena relevan diimpor oleh administrasi publik tetapi tidak pernah

disintesiskan untuk membentuk pandangan teori yang unik. Pandangan

manajemen pada teori anggaran dimana administrasi publik gagal untuk

mengarahkan pertimbangan efisiensi alokasi dari ahli ekonomi, isu politik yang

berhubungan dengan persamaan distribusi atau tantangan pada relevansi analisis

dimiliki oleh model incrementalist (pendukung perubahan).

Para praktisioner ditinggalkan dengan susunan mengesankan alat-alat

tindakan tetapi tidak ada panduan realistis pada tindakan. Bailey (1968)

menyatakan bahwa teori instrumental – yang, memandu pada tindakan dalam

situasi khusus seperti pandangan manajemen pada anggaran publik yang berusaha

untuk dikembangkan – harus berdasarkan pada studi normatif dan

deskriptif/penjelasan dari fenomena tertentu yang dipertimbangkan. Akan tetapi,

dalam ketiadaan tahap selanjutnya, ahli teori aliran manajemen, termasuk mereka

yang fokus pada anggaran eksekutif, cenderung untuk menganggap status

normatif pada teori instrumental (Rubin, 1990: Cope, 1989). Menurut Bailey

(1968), teori normatif harus berusaha untuk menentukan masa depan dengan

mengenali nilai – nilai yang harus menetapkan tindakan administratif. Isu nilai

ini adalah mereka yang mana dalam administrasi publik menghindari dengan

fokus pada tekniknya daripada pada permintaan lingkungan dan sifat dari

organisasi dimana mereka bekerja – yaitu, pada konteks manajemen publik. Fakta

bahwa reformasi anggaran telah luas digunakan oleh pemerintah pusat dan daerah

(Rubin, 1990) bisa menjadi cukup disamping poin pentingnya: Apakah mereka

membantu dan apakah perbuatan mereka membantu?

Dari pandangan praktek administrator publik, proses sumber alokasi

berusaha untuk menciptakan dan terus menerus menciptakan kembali organisasi

publik. Kesesuaian tujuan dan teknologi selalu dipertanyakan, dikarenakan

perbedaan dalam nilai politik dan kekurangan umum dari efek sebab dan akibat

pengetahuan terhadap banyak isu publik. Tujuan dan teknologi ini

dimanifestasikan dalam skema alokasi sumber; proses anggaran bisa berpotensi

merubah tujuan organisasi, memungkinkan teknologi baru yang mempunyai

implikasi terhadap sumber alokasi dan melegitimasi susunan organisasi

alternatif. Sifat dari proses ini dan dasar dimana keputusan dibuat merupakan

dasar dari manajemen publik, menggambarkan lingkungan praktek administrator

dan meniadakan dasar teori dari administrasi publik.

Sedikit studi telah menggunakan pendekatan pengganggaran dari

pandangan ini. Model yang paling banyak dikembangkan disediakan oleh Miller

(1991) dalam teori dia tentang manajemen finansial pemerintahan. Miller

membangun teori interpretatif dari manajemen finansial, dimana manajer

finansial harus menangani dengan kerancuan dan ketidakpastian ditimbulkan oleh

susunan sosial dari realita organisasi dengan beragam aktor memanifestasi

sejumlah pandangan dan interpretasi dari mekanisme organisasi, proses dan

fenomena lain, seperti proses anggaran. Bagi Miller, teori manajemen finansial

berdasarkan pada asumsi bahwa ada pertimbangan bersama tentang tujuan

organisasi dan teknologi dalam organisasi publik dan hal ini mungkin tidak ada

dalam organisasi pemerintah. Dalam skenario ini, para manajer anggaran

memanipulasi simbol dan menghasilkan ritual dipusatkan pada elemen umum dari

sumber hambatan. Hal ini berfungsi untuk menjembatani sejumlah visi alternatif

dari perusahaan organisasi dibuat memungkinkan oleh ketiadaan “ penyebaran

pernyataan ‘ membuat profit” (Miller, 1991: 101). Anggaran kantor menjadi

aktor organisasi penting dan menggabungkan metafora (kiasan-kiasan) dalam

lingkungan yang dikarakterkan oleh kelangkaan sumber.

Rubin (1979) membahas respon dari lima universitas negara untuk

mengurangi anggaran dalam usaha untuk menentukan hubungan antara

pengurangan sumber dan konsep organisasi “Loose coupling/pelepasan kendali”

(Orton dan Weick, 1990). Lynch mengembangkan pendekatan pada

penganggaran publik yang fokus dalam menjelaskan aspek tersebut dari

penganggaran publik melibatkan pembuatan kebijakan, manajemen dan antar

hubungan kebijakan dan manajemen. Dengan pengetahuan teori yang lebih baik

dari fenomena tersebut, seseorang bisa menggunakan pemahaman yang

memahami untuk memperdebatkan perubahan tersebut dalam cara dimana

aktivitas diadakan dalam birokrasi (Lynch, 1989: 325).

Akan tetapi, model ini berdasar pada level “sistem “ abstrak, yang mana

dia mengenalinya menjadi tidak bisa diakses oleh para praktisi. Banyak teori

organisasi cenderung untuk mengaktifkan subjeknya, dan konsep abstrak bisa

menjadi isu dimana organisasi mendasarkan pendekatan pada teori anggaran.

Studi – studi lain telah membahas dimensi organisasi dari proses anggaran khusus,

seperti perkiraan (Klay, 1985), susunan keputusan (Whicker dan Sigelman, 1991),

adopsi reformasi anggaran (Rubin, 1990), proses penambahan anggaran

(Forrester dan Mullins, 1992) dan perilaku analis anggaran (McCue, 2000;

Thurmaier, 1995; Willoughby, 1993). Studi ini mengindikasikan bahwa hubungan

penting eksis antara struktur dari organisasi publik dan sifat dari proses anggaran

wilayah dan mereka menyoroti wilayah dimana teori organisasi mungkin

mampu untuk menjelaskan hubungan tersebut.

ORGANISASI-BERBASIS TEORI ANGGARAN

Salah satu dari tujuan organisasi terhadap proses anggaran adalah untuk

meningkatkan kapasitas dari manajemen organisasi untuk membuat keputusan

alokasi sumber optimal. Dalam mendorong tujuan ini, proses alokasi sumber

harus berfungsi sebagai pembalas dari kekuatan pusat yang dihasilkan oleh sifat

yang sangat berbeda dari organisasi publik multilayanan. Format anggaran dan

proses harus dibahas untuk kegunaan relatif dalam pandangan tersebut, dalam

menyoroti kapasitas yang ada dari staff manajemen. Sebagai tambahan pada

ketentuan dalam proses alokasi sumber harus meningkatkan kapasitas staff

manajemen untuk membuat keputusan alokasi sumber optmal, ditempatkan

disini bahwa kriteria akhir untuk menentukan optimalitas adalah ketentuan dan

pengembangan dasar ekonomi organisasi. Organisasi pemerintah lokal

memberikan sumber dari dasar ekonomi atas kekuasaannya dan fungsi dasar

dari manajemen publik profesional adalah untuk mempertahankan sumber aliran

organisasi.

Dalam skenario ini, proses alokasi sumber dari organisasi publik melayani

fungsi pengembangan untuk baik struktur internal dari organisasi dan

hubungannya dengan lingkungan eksternal. Kebutuhan untuk mempertahankan

dasar ekonomi dari fungsi wilayah kekuasaan sebagai pemusatan dalam

organisasi publik, dalam banyak cara yang sama sebagai kebutuha untuk

membuat profit ada dalam sektor swasta. Hal ini bukan berarti bahwa

penentuan keoptimalan dari tindakan tidak berakhir menjadi suatu fungsi nilai –

nilai sosial dan kekuatan politik. Pendekatan yang diuraikan disini memberikan

kerangka kerja untuk mengembangkan teori untuk menginformasikan dan

memandu tindakan dari para partisipan, khususnya administrator publik

profesional. Maka, pendekatan berbasis organisasi pada teori anggaran juga

memberikan janji untuk pengembangan teori normatif anggaran berakar dalam

profesi dari manajemen publik.

Isu ini dibahas ddalam bagian ini menggunakan kerangka kerja Bailey

untuk tujuan teori dalam administrasi publik. Bagi Bailey, “ empat kategori yang

saling melengkapi dan mempersatukan diperlukan jika perbaikan dalam proses

pemerintahan, terjadi: teori deskriptif/explanatory (penjelasan)” (Bailey, 1968:

129). Implikasi bahwa pendekatan berbasis organisasi pada teori anggaran

berada dalam setiap bidang yang dibahas dibawah. “ Perbaikan dalam proses

pemerintahan” ditetapkan disini sebagai pemaksimalan jumlah “ secara politis

melegitimasi tujuan-tujuan “ yang bisa dicapai dalam “ cara-cara yang secara

konstitusional dimandatkan” (Bailey, 1968: 129); definisi ini mengikatkan profesi

administrasi publik untuk meningkatkan efisiensi dalam menggunakan sumber

publik: sebagaimana dikembangkan dibawah, tanggungjawab tidak dibatasi pada

efisiensi teknologi, tidak pula hanya fungsi dari profesional keuangan.

Teori Asumsi

Bailey mendefinisikan teori asumsi sebagai “ pendapat yang menafsirkan

asumsi dasar tentang sifat dari manusia dan tentang kendali dari lembaga”

(Bailey, 1968: 133). Dia menentang kecenderungan administrasi publik untuk

menafsirkan model administratif dan teknik manajemen tanpa memandang

konteks dimana mereka akan diimplementasikan. Meskipun bidangnya telah

membuat sebagian kemajuan dalam menggambarkan kepasifan lembaga dan

dalam menentukan proses perubahan organisasi (atau, setidaknya bidang teori

organisasi telah membuat kemajuan tersebut), sedikit kemajuan telah dibuat dalam

memahami dan mengkarakterkan organisasi publik manusia.

Ilmu politik dan ekonomi cenderung untuk tidak mengkontekstualisasika

para manajer publik. Dalam studi-studi proses alokasi sumber publik, manajer

publik dianggap sebagai aktor politik atau ekonomi berusaha untuk

memaksimalkan ketertarikan dirinya sendiri dan karakterisasi ini didorong oleh

kecenderungan untuk fokus pada proses alokasi sumber nasional, yang

memungkinkan bagi pendekatan agensi dimana para manajer ini berfungsi

sebagai aktor individual. Maka, “ birokrat pemaksimal anggaran” telah menjadi

aliran utama teori anggaran, disamping bukti bahwa para manajer publik akan

sering menolak dana dihubungkan dengan asums mereka pada tugas-tugas yang

bisa mengkompromikan kapasitas mereka untuk mengejar misi utama organisasi

mereka (Wilson, 1989) dan hasilnya bahwa para manajer publik berusaha untuk

mengembangkan hanya porsi kebebasan dari anggaran mereka (Blais dan Dion,

1991) atau secara sederhana berusaha untuk memaksimalkan otonomi mereka

perlukan untuk berfungsi sebagai manajer profesional.

Dua perdebatan tersebut mengindikasikan isu dimana teori asumsi dari

administrasi publik harus difokuskan. Birokrat pemaksimalkan anggaran,

sebagiannya, kegagalan karakterisasi dari manajer publik dalam proses alokasi

sumber publik, karena bidang dari administrasi publik tidak mengembangkan

alternatif. Hal ini membuat dunia praktek terbuka pada serangan dari para

pembaharu yang mendukung teknik manajemen sektor swasta atau pemasaran

berbasis alternatif pada provisi sektor publik dari pelayanan inti. Kegagalan

bidang untuk menggambarkan manajemen publik dan para manajer telah berubah

bahwa mereka telah digambarkan secara negatif - sebagai manajemen swasta

yang “hancur” dan bisa disogok atau manajer swasta yang tidak kompeten.

Pengembangan teori asumsi dalam administrasi publik menyatakan bahwa

para peneliti mempelajari para manajer publik dalam konteks dimana mereka

berfungsi – yaitu organisasi publik. Para penulis telah memberikan perhatian

tidak untuk menghubungkan polemik ini pada teori anggaran dengan pendekatan

paradigmatik tertentu pada penelitian ilmu, sebagian dengan mendorong dialog

dengan para praktisi, tetapi teori asumsi memerlukan para peneliti untuk

memahami praktek dari pandangan para praktisi. Penelitian positivistik

cenderung untuk menstandarkan atau membuat pengacakan konteks dan banyak

“pemisahan teori-praktek” dalam administrasi publik dikarenakan dominasi dan

batasan dari paradigma positivis (Harmon, 1981; Miller dan King, 1988). Selain

itu, ada studi “ personal manusia dan kapasitas kelembagaan” (Bailey, 1968: 135)

dalam memandang pada kekuatan administrasi publik bidang tersebut dihadapkan

pada pertanyaan dasar: peran dari ahli dalam masyarakat demokratis – isu yang

sebagian besar berusaha untuk mendapatkan solusi. Dua faktor ini telah

mengarahkan penekanan pada pengembangan teknik tanpa konteks, daripada

membangun konteks. Teori – teori asumsi disini meminta definisi profesi dan

konteks organisasi yang dipraktekan; dalam cara ini, kapasitas personal dan

lembaga digambarkan dan prospek untuk meningkatkan kapasitas ini

ditingkatkan.

Teori – teori Explanatory Descriptive (Penjelasan Deskripsi)

Bailey menyatakan bahwa “ kita tidak dapat memperbaiki apa yang tidak

dapat digambarkan dan dijelaskan” (Bailey, 1968: 131). Disini dia fokus sekali

pada sifat dari organisasi yang dipraktekan administrator publik. Apa yang harus

dijelaskan dari teori anggaran untuk administrasi publik? Penelitian harus fokus

pada penentu dari elemen proses anggaran ditetapkan secara umum, sebagaimana

penentu dari hasil anggara didukung oleh ilmu politik dan standar normatif untuk

campuran hasil ditargetkan oleh ahli ekonomi. Teori anggaran untuk administrasi

publik harus mampu untuk menjelaskan proses anggaran nasional dalam

menyoroti pilihan masyarakat untuk struktur makropolitik ddan ekonomi,

perbedaan dalam proses anggaran negara dan daerah, sebagaimana perbedaan

diantara proses nasional, negara dan daerah. Faktor – faktor mempengaruhi

evolusi dan pengembangan sistem anggaran harus juga dibahas.

Fokus yang berpotensi menghasilkan atas usaha ini adalah organisasi

publik. Konsep, elemen dan isu – isu diuraikan diatas bisa dibahas oleh disiplin

ilmu lainnya, tetapi bidang dari administrasi publik harus mengerjakannya dalam

istilah organisasi publik karena fokus disiplin definitif dari bidang tersebut.

Fokus pada organisasi publik akan memungkinkan bidangnya untuk

mengembangkan teori kemungkinan proses alokasi sumber dalam istilah dan

konteks yang familiar bagi para praktisioner. Kemungkinan faktor – faktor

kesatuan termasuk tingkat dari perbedaan organisasi dan integrasinya, kapasitas

manajerial, adanya teknologi dan bentuk dari pemerintahan, sebagaimana faktor

lingkungan seperti pertentangan politik, budaya politik, dasar ekonomi dan

variabel demografis.

Administrasi publik juga adalah bidang yang harus menjadi target yang

terjadi dalam organisasi publik dan bagaimana proses organisasi dan struktur

mempengaruhi hasil anggaran dan prosesnya. Organisasi publik adalah dimana

sejarah sosial, politik dan struktur ekonomi, budaya politik untuk tindakan

bersama dan sumber kapasitas, yang menjadi studi selanjutnya dari disiplin ilmu

lainnya, memenuhi struktur organisas, pengembangan, budaya dan kapasitas

pengambilan keputusan yang menjadi studi yang sesuai untuk administrasi

publik. Dalam kerangka kerja yang digambarkan disini, sebelumnya

dioperasionalisasikan sebagai lingkungan dari organisasi publik dan isu anggaran

publik bisa menggunakan pendekatan sebagai studi “ goodness of fit (dalam

statistik dimana tingkatan data yang diamati sesuai dengan nilai yang diharapkan

dari teori) antara faktor – faktor lingkungan ini dan manajerial organisasi publik,

operasional dan subsistem perencanaan strategis. Faktor – faktor organisasi

termasuk sumber dan substansi nilai dan kecenderungan bahwa analis anggaran

menggunakannya untuk mengevaluasi permintaan sumber, peran dari proses

anggaran sebagai mekanisme komunikasi organisasi dimana misi agensi dan

antar hubungannya diungkapkan, fungsi simbolis dan baru dari proses formal

anggaran dan tingkatan dimana proses keputusan paralel yang terdiri dari sumber

proses alokasi digambarkan oleh Rubin (1993) diintegrasikan dan dirasionalkan

dalam organisasi.

Hal yang perlu “ diperbaiki” melalui usaha ini adalah untuk

mengembangkan teori deskriptif/penjelasan dari proses alokasi sumber dari

pandangan organisasi adalah kapasitas manajer organisas untuk menghasilkan

keputusan “ baik”. Sifat dari “kebaikan” ini diuraikan dalam bagian teori

normatif berikut. Pengembangan instrumen untuk mendorong tujuan ini harus

didasarkan dalam teori deskriptif/eksplanatori dari fungsi sumber alokasi para

manajer publik bekerja dalam organisasi publik digambarkan disini. Jika tidak,

teori – teori instrumental tindakan manajerial didasarkan dalam teori manajemen

swasta dan mereka merefleksikan bidang normatif manajemen sektor publik

harus secara sederhana buat untuk menyerupai manajemen sektor swasta.

Teori Normatif

Meskipun dia menyatakan masalah diasosiasikan dengan artikulasi dari “negara

masa depan, “ nilai atau hasil” yang diinginkan, Bailey menyatakan bahwa “ jika

tujuan utama dari administrasi publik adalah perbaikan praktek, dalil normatif

adalah penting. Bagaimana kita bisa tahu bahwa perbaikan telah terjadi kecuali

nilainya ditetapkan sebagai pengukuran perkiraan?” (Bailey, 1968: 133? Masalah

dari mengembangkan teori normatif dalam lingkungan politik adalah terdiri dari

anggaran, dimana hasilnya adalah dorongan langsung dari pertentangan nilai-nilai

politik. Sebagaimana dinyatakan oleh Key (1940), penilaian terhadap status

normatif hasil anggaran pada akhirnya suatu fungsi dari filosofi politik.

Organisasi – berbasis pendekatan pada teori anggaran memungkinkan

para ahli teori normatif untuk fokus pada peran organisasi dari kantor keuangan

dan kompetensi khusus dari profesi. Kompetensi khusus tidak secara sederhana

disimpulkan pada aplikasi analisis rasional untuk menentukan campuran optimal

dari hasilnya. Peran profesional keuangan dalam perusahaan sektor swasta

adalah untuk memastikan kelangsungan hidup finansial jangka panjang dari

perusahaan; para profesional keuangan sektor publik, khususnya pada level lokal,

dimana kelangsungan bisa menjadi problematis, berbagi tanggungjawab yang

sama. Maka, satu dalil dari teori normatif untuk penganggaran pemerintah lokal

adalah profesional keuangan harus berusaha untuk melindungi kelangsungan

finansial jangka panjang dari organisasi pemerintah daerah.

Dalil ini tidak berarti bahwa profesional keuangan bisa menentukan

sumber alokasi yang bisa mengoptimalkan hasil ini melalui struktur analisis atau

mengimplementasikan solusi melalui kesanggupan berdasarkan pada keahlian

profesional. Akan tetapi, tanggungjawab profesional petugas keuangan

memandatkan bahwa dia membawa isu ini pada proses alokasi sumber, karena

hampir tidak ada unsur politik pada tujuan ini. Maka, tanggungjawab profesional

dia berada dalam memastikan proses anggaran yang lebih baik- yaitu yang

mempertimbangkan kelangsungan finansial jangka panjang dari organisasi dan

yang diinformasikan oleh analisis struktur aliran alternatif dari tindakan. Akan

tetapi, nilai profesional ini harus dimanifestasikan dalam istilah hasil, karena

tidak ada nilai politik yang akan berlangsung jika kelangsungan finansial dari

kekuasaan diabaikan terlalu lama.

Satu cara mengabaikan kelangsungan finansial jangka panjang dari

kekuasaan adalah untuk memberikan campuran barang dan jasa yang memenuhi

kebutuhan jangka pendek dari para pemilihnya. Maka, efisiensi alokasi dari

proses anggaran adalah juga tanggungjawab dari profesional keuangan.

Penekanan disini, sekali lagi, pada prosesnya, profesional keuangan harus

memberikan proses alokasi sumber yang memaksimalkan kemungkinan yang

akan menghasilkan responsif campuran dari barang dan jasa. Hal ini menguraikan

peminimalan kekuatan pemusatan yang mengkarakterkan multi layanan

organisasi publik, karena proses alokasi sumber harus berbeda dengan keahlian

utama ditematkan dalam banyak agensi yang terdiri dari organisasi. Pandangan

keputusan dari para manajer agensi ini adalah penting pada responsif dari

campuran alokasi dan ini mengimplikasikan bahwa profesional keuangan juga

mempunyai tanggungjawab pengembangan organisasi yang melayani usaha

membangun kapasitas manajerial.

Profesional keuangan harus berusaha untuk membangun pengetahuan dari

kekuasaan lokal kedalam organisasi publik dan melihat bahwa pengetahuan ini

mendasarkan informasi proses alokasi sumber organisasi. Proteksi dari

kelangsungan finansial jangka panjang dari organisasi dan produksi campuran

responsif dari hasil anggaran tidak akan berasal dari aplikasi standar profesional

atau teori – teori yang diterima. Dengan tujuan untuk memenuhi hasil ini, perlu

untuk mengetahui bidang dalam istilah pilihan layanan, sejarah politik, dan

budaya sosial dan kekurangan harus ditunjukan oleh organisasi. Kebutuhan ini

bisa lebih mempolitisasi proses dan konflik dengan kebutuhan untuk

mengembangkan tim manajemen bermanifestasi pada pandangan pembuatan

keputusan.

Teori Instrumental

Dengan mengenali dasar teori normatif dari proses anggaran, menjadi

memungkinkan untuk menggunakan teori deskriptif/eksplanatory untuk

mengembangkan teori – teori instrumental dalam pencarian tujuan normatif

tersebut. Bidang normatif diuraikan diatas fokus pada sifat dari sistem alokasi

sumber dari organisasi publik dan bagaimana sistem tersebut bisa ditempatkan

untuk menghasilkan hasil optimal. Usaha instrumen akan menargetkan kapasitas

dari staff manajemen untuk membuat “kebaikan” keputusan sumber alokasi,

memberikan kebutuhan untuk mempertahankan kelangsungan finansial jangka

panjang dari organisasi dan untuk menjadi responsif pada kebutuhan jangka

pendek dari tempat organisasi.

Teori – teori instrumental akan fokus dalam meningkatkan sistem

anggaran alternatif memfasilitasi tujuan ini, sebagaimana tingkatan dimana

organisasi publik mampu menggunakan sistem anggaran alternatif. Dibahas disini

bahwa proses alokasi sumber bisa digunakan untuk mengembangkan dan

meningkatkan kapasitas manajerial untuk menyelesaikan kekuatan pemusatan

dari organisasi publik dan yang membatasi kapasitas manajerial bisa membuat

sebagian sistem anggaran tidak praktis. Pettijohn dan Grizzle (1997) telah

mendemonstrasikan bahwa format anggaran alternatif dan proses alokasi sumber,

sebagian besar dalam kendali organisasi publik pemerintah lokal, adalah tidak

netral pada proses kebijakan; organisasi – berbasis pendekatan pada teori

anggaran memberikan program untuk menguji bagaimana proses sumber alokasi

mempengaruhi hasil anggaran.

Pernyataan ini adalah mereka bisa bekerja melalui efek mereka pada

kapasitas manajerial dan komunikasi organisasi. Fokus pada organisasi juga

memungkinkan para peneliti untuk mencapai bidang lain dari studi administrasi

publik untuk teori – teori instrumental mengenai kapasitas manajerial dibangun

melalui sistem re-insentif, komunikasi organisasi dan perencanaan strategis dan

sistem administratif lainnya. Rubin menyatakan bahwa “ teori anggaran telah

menjadi terlalu membatasi tentang apa yang penting di jangka panjang” (Rubin,

1990: 187). Bidang tersebut harus diperluas, dan organisasi publik memberikan

tempat umum untuk pertimbangan tambahan ini.

KESIMPULAN

Irene Rubin telah menggambarkan penganggara sebagai “ bidang khusus

dari politik, dengan banyak karakteristiknya sendiri” (Rubin, “1993: 237). Aaron

Wildavsky menyatakan bahwa “ sebagian besar praktek penganggaran bisa terjadi

dalam zona ketidakjelasan antara politik dan efisiensinya” (Wildavsky, 1961:

186). Kita nyatakan bahwa bidang Rubin dalam pemusatan politik pada organisasi

publik, lembaga yang sering memanifestasikan ketidakpastian dan kontradiksi

disarankan oleh perbandingan Wildavsky. Ini tidak berarti, bagaimanapun,

bahwa administrasi publik harus secara sederhana membagi proses anggaran

eksekutif dalam area fokusnya sendiri. Organisasi publik dan hubungan

lingkungan merupakan konteks untuk proses anggaran formal, sebagaimana

proses anggaran eksekutif, sebagai bagian dari apa yang kita sebut sistem alokasi

sumber dari organisasi publik. Jika fokusnya pada organisasi publik yang

membedakan administrasi publik sebagai disiplin ilmu, dan yang akan

memberikan bidang tersebut untuk mengembangkan teori yang bisa diakses para

praktisi.

Kita telah mengindikasikan bagaimana pendekatan berbasis organisasi

pada penganggaran bisa menghasilkan pandangan teoritis kedalam empat bidang

untuk teori administrasi publik dikenali oleh Bailey (1968). Paling penting, empat

bidang ini bisa saling berhubungan melalui fokus organisasi. Teori – teori

deskriptif/eksplanator (gambaran/penjelasan) dari proses anggaran tidak perlu

dibatasi pada isu makropolitik/ekonomi dimana para praktisi administrasi publik

tidak lagi seperti kepentingan dari orang awam/biasa, dan pendekatan

instrumental tidak perlu dibatasi pada katalog tanpa teori dari alat – alat yang

membentuk administrasi publik sebagai manajemen swasta yang tidak sempurna.

Dasar nominatif digambarkan disini mendorong organisasi publik,

sebagaimana dimanifestasikan melalui para manajer publik, untuk melibatkan

komunitas sebagai organisasi terintegrasi. Lembaga publik tidak dapat

terhindarkan dari politik; isu penting untuk bidang ini adalah hubungan keahlian

penting dan peran politik. Proses sumber alokasi harus dipelajari sebagai cara

untuk menjelaskan hubungan ini dan sebagai alat untuk mengembangkan

pandangan pengambilan keputusan yang sesuai, yang kita pandang sebagai

komunitas secara keseluruhan. Profesional administrasi publik eksis dengan

tujuan untuk memaksimalkan kapasitas manajerial dari administrator publik; kita

telah berusaha untuk mendefinisikan pendekatan pada teori normatif, berdasarkan

pada tanggungjawab profesional dari profesional keuangan pada organisasi yang

dia layani, yang mewakili tujuannya. Kita memimpikan integrasi komunitas

organisasi para ahli yang melibatkan komunitas secara keseluruhan.

Bidang dari teori organisasi, dimana kita akan merubah teori membangun

dalam penganggaran, adalah bukan tanpa isu teoritisnya sendiri mengenai level

sesuai dari analisis, kebingungan konseptual, dan perdebatan metodologi yang

tidak bisa dihindarkan. Akan tetapi seseorang sedang mencari sesuatu, yang pada

akhirnya lebih menghasilkan untuk dicari yang kemungkinan ditemukan dimana

penjelasannya lebih baik. Pendekatan berbasis Organisasi juga memungkinkan

bidangnya untuk membawa pengetahuan dari area lain untuk menghasilkan proses

alokasi sumber; memberikan forum untuk membahas bagaimana sistem

insentifnya, teori motivasi, proses komunikasi, budaya organisasi, dan konsep lain

dihubungkan pada penganggaran. Bidang dari administrasi publik cenderung

untuk membagi beragam subjek yang berhubungan dengan bidang studinya, dan

ini cenderung untuk tidak mengkontekstualisasikan masing-masingnya. Jika lebih

mudah untuk menyoroti penjelasan pada setiap alat-alat ini yang mempunyai

kegunaannya sendiri, tetapi bidang tersebut sedang mencari manajemen publik.