BIROKRASI SEBAGAI AGEN PEMBANGUNAN DI TIMUR TENGAH

PENDAHULUAN

Birokrasi di negara Timur Tengah menjadi alat prinsipil di mana masyarakat dibimbing ke arah pembangunan. Birokrasi dibentuk agar menyediakan fungsi regulasi dan pelayanan untuk merencanakan dan melaksanakan program-program esensial sosial-ekonomi.

Jika birokrasi tidak mampu menyediakan pelayanan yang cukup, masyarakat tentu akan marah dan sistem politik mungkin tidak stabil disebabkan keterasingan yang berakar dari dislokasi dan kekurangan ekonomi, yang selanjutnya mengurangi rencana jangka panjang modernisasi.

Istilah modernisasi seperti digunakan di sini bergantian dengan pembangunan, dengan ketentuan bahwa modernisasi yang sesungguhnya terdiri dari perubahan sosio-ekonomi dan politik yang berarti, bermanfaat, bertahap dan terintegrasi. Istilah itu tidak hanya sinonim dengan pertumbuhan ekonomi, yang tidak bisa terjadi sepanjang waktu tanpa evolusi yang tepat di dalam struktur administratif.

I. Peran Negara

Birokrasi merupakan agen negara. Menurut definisinya, birokrasi adalah struktur politik yang memiliki otoritas sipil dan kekuasaan politik yang tinggi, berfungsi sebagai basis pemerintahan rakyat, dan secara permanen menempati wilayah terbatas dan mempunyai organisasi yang secara politik berada di bawah kedaulatan pemerintah.

Agar tercapai keteraturan dan terlaksana tujuan pembangunan dalam wilayah negara, maka negara memerlukan kemampuan administrative dan militer untuk mempertahankan keamanan dan melindungi dari serangan asing, serta alat-alat yang terlembagakan untuk mengumpulkan dan mengeluarkan keuangan untuk mencapai tujuan ini.

Negara-negara Timur Tengah ini bergeser dari warisan sejarah kekaisaran Ottoman ke negara-negara hari ini. Tetapi dalam konteks modern negara-bangsa, warisan nilai Ottoman masih relevan dalam bentuk yang tersisa. Timur Tengah di sini secara mendalam dibatasi merentang dari Maroko di Barat ke Pakistan di Timur, meluas dari utara ke Turki dan ke Selatan, Sudan. Meskipun negara-negara Timur Tengah tercakup di sini, namun penekanannya terletak pada Mesir.

Beberapa negara bervariasi dalam keadaannya, kualitas kenegaraannya. Negara-negara yang kuat secara konseptual dibedakan dari negara-negara lemah. Mengikuti warisan pemerintahan yang tersentralisasi ala Ottoman, seperti negara modern Turki dan Mesir, negara-negara kuat adalah negara yang mampu menggali sumber dayanya dan berhasil menyediakan pelayanan kepada masyarakat. Negara-negara yang surplus penghasilan, baik dari petroleum atau sumber-sumber lainnya (secara fungsional pembedaan tersebut tidak signifikan) membentuk pengecualian. Warga negara sekarang menuntut negara memberi pelayanan yang tidak terbatas pada keamanan fisik, meningkatkan peluang pada penetrasi administratif (arus ke bawah) tetapi juga pembangkitan tuntutan popular (arus ke atas).

Birokrasi benar-benar berada di bawah kepemimpinan politik yang dianggap krusial bagi ketahanan, legitimasi dan peningkatan rezim. Birokrasi akan memainkan peranan positif atau negatif dalam membuat peraturan atau menentukan hasil-hasil kebijakan.

II. Birokrasi Publik yang Dibatasi

Pelayanan sipil administratif terdiri dari bagian birokrasi publik yang meliputi sektor publik juga perusahaan-perusahaan negara. Militer secara normal cukup jelas dan berbeda, tetapi ia mungkin memikul tugas-tugas administratif, khususnya jika tentara dalam keadaan masa damai seperti di Mesir.

Peran sektor privat di Mesir, misalnya, menjadi substansial, meskipun ia seharusnya membedakan antara perusahaan tipe kedai yang berskala luas dan kecil. Sektor publik menjadi sangat penting di era pasca Nasser. Ia meliputi sektor publik infitah, infitah pribadi, dan usaha privat asing bersama di antara yang lainnya. Infitah merupakan pembukaan ekonomi Sadat terhadap perdagangan dan investasi asing.

Ketika diakui bahwa ekonomi Mesir didominasi oleh sektor publik yang tidak efisien, sektor privat harus juga disalahkan karena memiliki komitmen minim terhadap pembangunan jangka panjang negara.

Sektor publik adalah kepanjangan tangan dari struktur administratif. Menurut definisi, ia mengejar tujuan kebijakan publik dengan cara kepemilikan mayoritas dan pengawasan perusahan-perusahaan publik non-finansial yang terlibat dalam produksi dan penjualan barang dan jasa, serta juga dengan cara kepemilikan mayoritas dan pengawasan terhadap lembaga-lembaga finansial publik.

Singkatnya, lembaga-lembaga pemerintahan, perusahaan-perusahaan publik non-finansial dan finansial merupakan sektor publik dan alat untuk mencapai tujuan kebijakan publik.

III. Proliferasi Birokrasi

Seiring fenomena semakin banyaknya negara, terjadi proliferasi struktur-struktur birokratis. Peningkatan besar pada sejumlah personel administratif seringkali melebihi angka peningkatan populasi.

Mesir yang telah diamandemin oleh pengalaman kolonial beberapa tahun yang lalu, sering menyediakan keahlian asing pada negara-bangsa yang lebih baru dengan struktur yang sedikit berkembang. Seperti eksportir sistem birokratis, SDM yang berkeliling menyediakan perubahan pengetahuan dan justifikasi perluasan. Para birokrat pribumi barangkali mengkaji luar negeri, lalu kembali dengan model-model asing yang meyakinkan bahwa proliferasi yang lebih birokratis adalah lebih baik.

Apakah birokrasi yang semakin besar adalah alat atau penjamin pembangunan? Kebanyakan negara-negara Timur Tengah melampaui pengawasan populasi pada persediaan pelayanan tujuan pembangunan jangka panjang yang dilakukan negara. Sebagian berargumen bahwa birokratisasi yang berlebihan mungkin bisa menjadi rintangan, bukan alat, pada pembangunan yang sebenarnya (misalnya berlawanan dengan pertumbuhan). Meskipun demikian, antusiasme terhadap administrasi pembangunan yang menyebar-luas tampaknya tak terbatas. Tepatnya, Mesir memiliki menteri administrasi pembangunan.

IV. Birorakrasi sebagai Agen Pembangunan

Birokrasi, baik definisi secara sempit atau luas, dilihat sebagai agen pembangunan dengan memodernisasi rezim mobilis. Para birokrat tidak hanya melaksanakan hukum tetapi di dalam absennya institusi parlemen biasanya bekerja banyak untuk menciptakannya.

V. Perbandingan Orientasi Rezim pembangunan

Memperhatikan negara Turki, Tunisia, Mesir, Algeria dan Syiria di awal tahun, Tahtinen menguji peranan partai tunggal dalam proses moderenisasi (Tahtinen, 1973). Di Mesir ia melihat rezim yang membangun sebuah partai bernama Persatuan Sosialis Arab setelah 1962. Ia menyatakan bahwa sebuah rezim militer tidak dapat menjangkau luas skala modernisasi tanpa sistem partai tunggal dominan. Dengan catatan birokrasi menjadi agen pembangunan yang punya kontrol sebesar mungkin untuk mengarahkan modernisasi.

Revolusi rezim Mesir seharusnya mewarisi pengalaman yang banyak jika birokrasi tidak selalu efektif pada saat itu, khususnya di dalam hak asasi mereka. Struktur administrasi pada 1952 menyerupai Ottoman Turki, rekrutmen biasanya diambil tidak atas kriteria pencapaian tapi sedikit penghargaan atas dasar nilai askriptif. Secara jaringan politik atau jaringan keluarga, tidak bisa tidak, telah ditekankan. Permasalahan disebabkan oleh ketidakefisienan dan kebanyakan staf.

Rezim meminta untuk mengontrol dan menyetir birokrasi agar mencapai tujuan dari pembangunan. Perkenalan atas darah biru, termasuk tentara kantoran di tahun-tahun berikutnya, beberapa dengan cetakan manajemen yang baru dengan kesepakatan di tangan.

Banyak permasalahan saat itu tapi pemerintah bertekad untuk menekannya lewat pembangunan. Keluhan terhadap birokrasi mengingatkan kepada penilaian Presiden Nasser pada saat ulang tahun revolusi yang kedua. Kita terwarisi sebuah warisan yang berat: sebuah harta karun terpendam sebuah ketidakseimbangan budget dan pemerintah yang korup. Sungguh sogok menyogok, permasalahan partai, kepentingan pribadi, dan penyalahgunaan kekuasaan oleh pejabat pemerintah. Namun bagi Berger mengharapkan untuk memajukan profesionalisasi dan rasionalisasi. (Berger, 1957,pp; 123,177).

Partai Syuriah Bahtist, dalam jabatan Tahtinan telah mewarisi sebagian besar pelayanan sipil sekular. Bagaimanapun sejak 1963 loyalitas terhadap partai lebih besar daripada sikap profesionalisme. Selain partai tunggal berprinsip sebagai wasit, dan pembuat aturan. Tahtinan menemukan partai Bath lebih efektif daripada sistem partai yang lainnya dalam dampak administrasi moderat (Tahtinan, 1973, p 166). Ekonomi Syuriah menimbulkan permasalahan oleh pertukaran kasus kekurangan makanan negara asing dan ongkos menjaga perdamaian di Libanon.

Lingkungan birokrasi menutup diri yang sulit untuk melakukan bisnis dan berkontribusi terhadap penerbangan kapital. Dalam sebuah langkah terhadap rasional ekonomi, rencana 1986-1990, menunjukkan rencana Perdana Menteri Sabah Baqjaji, menyebut hanya untuk meningkatkan investasi. Mengurangi menghabiskan defense menjadi sebuah pertimbangan, ketika investasi pertanian dan industri telah diatur untuk ditingkatkan (Middle East Review, 1988, p.161-167). Jendral Hafez Al-Asad, yang menjadi perwakilan Presiden Republik Arab Suriah mengemukakan poin-poin penting tantangan politik penekanan ekonomi dan permasahan sosial.

Tahtinan menyimpulkan penghargaan terhadap harga yang tinggi dalam pidato awalnya di Turki, Tunisia, Algeria, dan Mesir (Tahtinen, 1973, p.179). Tunisia, lebih dari yang lainnya, PSD telah beruntung untuk memasuki era ketergantungan yang baru dengan poin-poin penting yang efektif. Administrasi pribadi para pribumi melengkapkan agenda pembangunan. Namun orang Tunisia mengurangi kesalahan administratif dalam prakteknya menahan esensi para administrator Prancis ketika memindahkan seluruh birokrasi orang Tunisia.

Tidak dapat disangkal Tunisia relatif homogen dan mengurangi kekacauan etnik untuk berkontribusi dengan baik. Tahtinan dan yang lainnya sering berbicara aala Weberian tentang jasa dan sebabnya berdasarkan kriteria perekrutan yang efektif. Birokrasi modern membutuhkan implementasi dari agenda pembangunan, ini merupakan kebenaran yang tidak dapat ditolak. Loyalitas dan kompetensi dibutuhkan untuk berubah-rubah terhadap ketetapan eksklusif dalam struktur birokrasi di mana kriteria politik menjadi prioritas.

Ben Aissa mempertanyakan kepatutan dari dominasi Weber sebagai model asing. Berbicara dengan subjek administrasi yang netral di negara Arab. Dia berpendapat bahwa politik dalam birokrasi tidak dapat ditolak oleh norma sebab akibat. Dalam faktanya dalam kecamata politik pemimpin politik administrasi netral adalah serupa dengan kekurangan tanggungjawab kewarganegaraan dia membuat kasus untuk sebuah aturan setengah kekuatan, yang mana menentang pekerjaan selain yang menarik birokrasi. Masyarakat dalam tuntutan akses untuk birokrasi, jika hanya membuat sistem pekerja untuk keuntungan pribadi (Ben Aissa, 1986, p. 50)

KESIMPULAN

Apakah birokrasi di Timur Tengah menjadi agen pembangunan yang efektif atau bagian yang bermasalah? Diyakini bahwa birokrasi menjadi agen pembangunan yang punya peran besar dalam mengarahkan modernisasi. Birokrasi juga menjadi agen yang mengontrol dan menggiring masyarakat ke arah pembangunan.

Namun di negara Timur Tengah, sebagian besar birokrasi masih menemui beberapa persoalan. Persoalan itu pada taraf tertentu bahkan menjadi salah satu penghambat tercapainya tujuan pembangunan. Setidaknya ada dua persoalan, yakni pengelolaan birokrasi yang masih sarat dengan kepentingan politik dan budaya setempat yang belum bisa sepenuhnya beranjak dari masa kerajaan.

Kebanyakan birokrasi masih dikelola oleh pihak yang berkuasa mulai dari anggota aparatur sampai pengelolaan sektor publik. Pengendalian birokrasi oleh penguasa membuat birokrasi berjalan tidak efektif dan kurang berorientasi pada hasil. Pelayanan yang diberikan juga kurang memuasakan serta potensi penyimpangan sangat besar. Menariknya, kondisi ini tidak serta merta dapat dirubah dengan mudah karena setiap upaya akan dihadapkan pada tradisi kerajaan/kekaisaran yang masih kental. Sehingga wajar jika terdapat banyak pandangan yang cenderung menentang konsep birokrasi ala Weberian.

Padahal, di tengah birokrasi yang demikian itu, rasionalisasi administratif ala Weber dan struktur sektor publik yang dikelola secara profesional diperlukan jika negara serius merealisasikan tujuan pembangunan. Sebab jika kondisi itu tetap dipertahankan, maka lambat laun gejolak politik akan mengemuka karena masyarakat merasa kurang puas dengan pelayanan yang diberikan. Apalagidemi alasan keamanan, ketertiban, dan pertahananbirokrasi dijalankan terlalu ketat (terlalu birokratis) sehingga kurang efektif dan efisien. Masyarakat tidak hanya diarahkan oleh birokrasi tetapi juga dikontrol, diawasi dan dikendalikan melalui birokrasi.

Kondisi birokrasi di banyak negara Timur Tengah menyerupai birokrasi Indonesia pada masa Orde Baru. Seluruh elemen dan fungsi birokrasi dikendalikan oleh penguasa sehingga hanya memperkuat rezim yang berkuasa. Kondisi ini tentunya sangat merugikan masyarakat dan negara karena masyarakat hanya dijadikan objek dari pembangunan. Oleh karena itu, diperlukan reformasi birokrasi di mana segala dimensi dan fungsi birokrasi dikelola secara efektif, efisien dan akuntabel dan melinbatkan masyarakat dalam kedudukannya sebagai subjek pembangunan. Partisipasi masyarakat diperlukan sehingga birokrasi yang ada dapat dijalankan sesuai harapan bersama