69

BAB II

TINJAUAN UMUM PENGATURAN SISTEM DAN TAHAPAN

PEMILIHAN KEPALA DAERAH

2.1 Pengertian Pengaturan Sistem dan Tahapan Pemilihan Kepala Daerah

2.1.1 Pengaturan.

Kata “pengaturan” menurut Kamus Besar Bahasa Indonesia (KBBI) 76

berarti “proses, cara, perbuatan mengatur”. Apabila dikaitkan dengan kalimat

“Pengaturan Sistem dan Tahapan dalam Pemilihan Kepala Daerah”, kata

“pengaturan” dalam konteks ini, dapat diartikan sebagai proses, cara atau

perbuatan mengatur melalui norma-norma hukum tertentu yang melahirkan sistem

dan tahapan pemilihan kepala daerah (yang selanjutnya disebut Pilkada). Oleh

karena sistem dan tahapan Pilkada tersebut diatur dalam peraturan perundang-

undangan, maka pengaturan tersebut sangat erat kaitannya dengan proses

pembentukan atau penyusunan peraturan perundang-undangan tentang Pilkada.

Menurut Jimly Asshiddiqie, norma-norma yang bersifat mengatur

(regeling) dengan isi norma yang bersifat umum dan abstrak (general and

abstract norms) itu, dituangkan dalam bentuk tertulis tertentu yang disebut

sebagai peraturan perundang-undangan. Disebut peraturan (regels) karena produk

hukum tersebut memang merupakan hasil atau “outcome” dari suatu rangkaian

aktifitas pengaturan (regeling).77

76 Departemen Pendidian Nasional, Kamus Besar Bahasa Indonesia, Edisi ke-4, PT. Gramedia

Pustaka Utama, Jakarta, h. 99.

77

Jimly Asshiddiqie I, op.cit, h.19-20.

70

Pada hakikatnya, penyusunan peraturan perundang-undangan

dimaksudkan untuk mengatur kepentingan manusia dan peraturan perundang-

undangan itu harus dapat dilaksanakan, baik oleh penegak hukum maupun

masyarakat.78

Oleh karena itu, dalam menyusun dan merancang peraturan

perundang-undangan harus memperhatikan asas-asas hukum pembentukan

peraturan perundang-undangan yang baik, serta landasan filosofis, sosiologis, dan

yuridis. Hal ini sangat penting mengingat kualitas produk peraturan perundang-

undangan sangat ditentukan oleh asas-asas, landasan, proses, serta tata cara

pengaturan baik aspek formil maupun materiil materi muatan yang dituangkan di

dalam suatu peraturan perundang-undangan.

Berdasarkan Pasal 1 angka 1, 2, 3, dan 4 Undang-Undang No. 12 Tahun

2011 tentang Pembentukan Peraturan Perundang-Undangan, diatur pengertian

tentang Pembentukan Peraturan Perundang-undangan, Peraturan Perundang-

undangan, Undang-Undang, dan Peraturan Pemerintah Pengganti Undang-Undang

sebagai berikut:

1. Pembentukan Peraturan Perundang-undangan adalah pembuatan Peraturan Perundang-undangan yang mencakup tahapan perencanaan,

penyusunan, pembahasan, pengesahan atau penetapan, dan

pengundangan.

2. Peraturan Perundang-undangan adalah peraturan tertulis yang memuat norma hukum yang mengikat secara umum dan dibentuk atau

ditetapkan oleh lembaga negara atau pejabat yang berwenang melalui

prosedur yang ditetapkan dalam Peraturan Perundang-undangan.

3. Undang-Undang adalah Peraturan Perundang-undangan yang dibentuk oleh Dewan Perwakilan Rakyat dengan persetujuan bersama Presiden.

4. Peraturan Pemerintah Pengganti Undang-Undang adalah Peraturan Perundang-undangan yang ditetapkan oleh Presiden dalam hal ihwal

kegentingan yang memaksa.

78 Salim dan Erlies Septiana Nurbani, 2013,“Penerapan Teori Hukum pada Penelitian Tesis

dan Disertasi”, PT. RajaGrafindo Persada, Jakarta,. 2013, h. 4.

71

Sesuai dengan judul penelitian ini yaitu “Pengaturan Sistem dan Tahapan

Pemilihan Kepala Daerah Berdasarkan Undang-Undang No. 1 Tahun 2015

tentang Penetapan Peraturan Pemerintah Pengganti Undang-Undang No. 1 Tahun

2015 tentang Pemilihan Gubernur, Bupati, dan Walikota Menjadi Undang-

Undang”, maka aspek “pengaturan” sistem dan tahapan Pilkada yang akan diteliti

adalah pengaturan dalam Peraturan Pemerintah Pengganti Undang-Undang (yang

selanjutnya disebut Perppu) No.1 Tahun 2014 yang kemudian ditetapkan menjadi

Undang-Undang No. 1 Tahun 2015. Di samping itu, juga akan diteliti ketentuan-

ketentuan terkait dengan perubahan secara terbatas terhadap Undang-Undang No.

1 Tahun 2015 yang pengaturannya dituangkan dan ditetapkan dalam Undang-

Undang No. 8 Tahun 2015.

Dalam penelitian ini, jenis peraturan perundang-undangan yang diteliti

adalah undang-undang dan peraturan pemerintah pengganti undang-undang

(Perppu). Untuk dapat lebih memahami kedua jenis peraturan perundang-

undangan dimaksud, diperlukan gambaran umum mengenai jenis, hierarki, serta

proses pengaturan atau penyusunan kedua jenis peraturan perundang-undangan

tersebut.

2.1.1.1 Jenis dan Hierarki Peraturan Perundang-Undangangan.

Berdasarkan Pasal 7 Undang-Undang No. 12 Tahun 2011 tentang

Pembentukan Peraturan Perundang-Undangan, dinyatakan jenis dan hierarki

peraturan perundang-undangan sebagai berikut:

(1) Jenis dan hierarki Peraturan Perundang-undangan terdiri atas:

a. Undang-Undang Dasar Negara Republik Indonesia Tahun 1945;

72

b. Ketetapan Majelis Permusyawaratan Rakyat; c. Undang-Undang/Peraturan Pemerintah Pengganti Undang-Undang; d. Peraturan Pemerintah; e. Peraturan Presiden; f. Peraturan Daerah Provinsi; dan g. Peraturan Daerah Kabupaten/Kota.

(2) Kekuatan hukum Peraturan Perundang-undangan sesuai dengan

hierarki sebagaimana dimaksud pada ayat (1).

Mengenai kedudukan jenis peraturan perundang-undangan lainnya selain

yang diatur dalam Pasal 7 di atas, diatur dalam Pasal 8 Undang-Undang No. 12

Tahun 2011 sebagai berikut:

(1) Jenis Peraturan Perundang-undangan selain sebagaimana dimaksud

dalam Pasal 7 ayat (1) mencakup peraturan yang ditetapkan oleh

Majelis Permusyawaratan Rakyat, Dewan Perwakilan Rakyat, Dewan

Perwakilan Daerah, Mahkamah Agung, Mahkamah Konstitusi, Badan

Pemeriksa Keuangan, Komisi Yudisial, Bank Indonesia, Menteri,

badan, lembaga, atau komisi yang setingkat yang dibentuk dengan

Undang-Undang atau Pemerintah atas perintah Undang-Undang,

Dewan Perwakilan Rakyat Daerah Provinsi, Gubernur, Dewan

Perwakilan Rakyat Daerah Kabupaten/Kota, Bupati/Walikota, Kepala

Desa atau yang setingkat.

(2) Peraturan Perundang-undangan sebagaimana dimaksud pada ayat (1)

diakui keberadaannya dan mempunyai kekuatan hukum mengikat

sepanjang diperintahkan oleh Peraturan Perundang-undangan yang

lebih tinggi atau dibentuk berdasarkan kewenangan.

Berdasarkan Pasal 119 Undang-Undang No. 15 Tahun 2011 tentang

Penyelenggara Pemilu, untuk penyelenggaraan Pemilu KPU membentuk

peraturan KPU dan keputusan KPU. Jika ketentuan ini dikaitkan dengan jenis dan

hierarki peraturan perundang-undangan, peraturan KPU dan keputusan KPU

tersebut termasuk dalam kategori jenis peraturan perundang-undangan lainnya

selain yang diatur dalam Pasal 7 Undang-Undang No. 12 Tahun 2011.

73

Pengaturan mengenai peraturan KPU dan keputusan KPU mengikuti Pasal

8 Undang-Undang No. 12 Tahun 2011. Dengan demikian, peraturan perundang-

undangan sebagaimana dimaksud pada Pasal 8 ayat (1), termasuk di dalamnya

peraturan KPU dan Keputusan KPU diakui keberadaannya dan mempunyai

kekuatan hukum mengikat sepanjang diperintahkan oleh Peraturan Perundang-

undangan yang lebih tinggi atau dibentuk berdasarkan kewenangan.

2.1.1.2 Pembentukan Undang-Undang.

Berdasarkan Pasal 1 angka 1 Undang-Undang No. 12 Tahun 2011 tentang

Pembentukan Peraturan Perundang-Undangan, yang dimaksud dengan

pembentukan peraturan perundang-undangan adalah pembuatan peraturan

perundang-undangan yang mencakup tahapan perencanaan, penyusunan,

pembahasan, pengesahan atau penetapan, dan pengundangan.

Salah satu jenis peraturan perundang-undangan adalah undang-undang.

Tahapan perencanaan penyusunan undang-undang dilakukan dalam Program

Legislasi Nasional (Prolegnas). Prolegnas merupakan skala prioritas program

pembentukan undang-undang dalam rangka mewujudkan sistem hukum nasional.

Penyusunan Prolegnas dilaksanakan oleh DPR dan Pemerintah dan ditetapkan

dengan keputusan DPR.

Menurut Pasal 18 Undang-Undang No. 12 Tahun 2011 tentang

Pembentukan Peraturan Perundang-Undangan, penyusunan daftar Rancangan

Undang-Undang didasarkan atas:

a. Perintah Undang-Undang Dasar Negara Republik Indonesia Tahun 1945;

b. Perintah Ketetapan Majelis Permusyawaratan Rakyat; c. Perintah Undang-Undang lainnya;

74

d. Sistem perencanaan pembangunan nasional; e. Rencana pembangunan jangka panjang nasional; f. Rencana pembangunan jangka menengah; g. Rencana kerja pemerintah dan rencana strategis DPR; dan h. Aspirasi dan kebutuhan hukum masyarakat.

Dalam Pasal 23 Undang-Undang No. 12 Tahun 2011 tentang

Pembentukan Peraturan Perundang-Undangan, diatur mengenai isi Prolegnas

berupa daftar kumulatif terbuka tentang pembentukan undang-undang yang sudah

direncanakan. Juga diatur bahwa dalam keadaan tertentu, baik DPR maupun

Presiden dalam mengajukan Rancangan Undang-Undang di luar Prolegnas apabila

sangat dibutuhkan. Adapun rincian ketentuan dalam Pasal 23 Undang-Undang

No. 12 Tahun 2011 dimaksud yaitu:

(1) Dalam Prolegnas dimuat daftar kumulatif terbuka yang terdiri atas:

a. Pengesahan perjanjian internasional tertentu; b. Akibat putusan Mahkamah Konstitusi; c. Anggaran Pendapatan dan Belanja Negara; d. Pembentukan, pemekaran, dan penggabungan daerah Provinsi

dan/atau Kabupaten/Kota; dan

e. Penetapan/pencabutan Peraturan Pemerintah Pengganti Undang-Undang.

(2) Dalam keadaan tertentu, DPR atau Presiden dapat mengajukan

Rancangan Undang-Undang di luar Prolegnas mencakup:

a. Untuk mengatasi keadaan luar biasa, keadaan konflik, atau bencana

alam; dan

b. Keadaan tertentu lainnya yang memastikan adanya urgensi

nasional atas suatu Rancangan Undang-Undang yang dapat

disetujui bersama oleh alat kelengkapan DPR yang khusus

menangani bidang legislasi dan menteri yang menyelenggarakan

urusan pemerintahan di bidang hukum.

Tahapan selanjutnya adalah penyusunan undang-undang. Ketentuan

tentang penyusunan undang-undang diantaranya diatur berdasarkan Pasal 43 dan

Pasal 44 Undang-Undang No. 12 Tahun 2011 tentang Pembentukan Peraturan

Perundang-Undangan sebagai berikut:

75

Ketentuan dalam Pasal 43 Undang-Undang No. 12 Tahun 2011:

(1) Rancangan Undang-Undang dapat berasal dari DPR atau Presiden. (2) Rancangan Undang-Undang yang berasal dari DPR sebagaimana

dimaksud pada ayat (1) dapat berasal dari DPD.

(3) Rancangan Undang-Undang yang berasal dari DPR, Presiden, atau DPD harus disertai Naskah Akademik.

(4) Ketentuan sebagaimana dimaksud pada ayat (3) tidak berlaku bagi Rancangan Undang-Undang mengenai:

a. Anggaran Pendapatan dan Belanja Negara; b. penetapan Peraturan Pemerintah Pengganti Undang-Undang menjadi

Undang-Undang; atau

c. pencabutan Undang-Undang atau pencabutan Peraturan Pemerintah Pengganti Undang-Undang.

(5) Rancangan Undang-Undang sebagaimana dimaksud pada ayat (4) disertai

dengan keterangan yang memuat pokok pikiran dan materi muatan yang

diatur.

Ketentuan Pasal 44 Undang-Undang No. 12 Tahun 2011:

a. Penyusunan Naskah Akademik Rancangan Undang-Undang dilakukan sesuai dengan teknik penyusunan Naskah Akademik;

b. Ketentuan mengenai teknik penyusunan Naskah Akademik sebagaimana dimaksud pada ayat (1) tercantum dalam Lampiran I

yang merupakan bagian tidak terpisahkan dari Undang-Undang ini.

Pembahasan Rancangan Undang-Undang (RUU) dilakukan oleh DPR

bersama Presiden atau menteri yang ditugasi. Pembahasan RUU dilakukan

melalui 2 (dua) tingkat pembicaraan, yaitu pembicaraan tingkat 1 (satu) dalam

rapat komisi, rapat gabungan komisi, rapat Badan Legislasi, rapat Badan

Anggaran, atau rapat Panitia Khusus dan pembicaraan tingkat 2 (dua) dalam rapat

paripurna. RUU dapat ditarik kembali sebelum dibahas bersama oleh DPR dan

Presiden. Sedangkan untuk rancangan undang-undang yang sedang dibahas,

hanya dapat ditarik kembali berdasarkan persetujuan bersama DPR dan Presiden.

Mekanisme pengesahan RUU diatur berdasarkan Pasal 72 dan Pasal 73

Undang-Undang No. 12 Tahun 2011, yaitu:

76

Pasal 72 Undang-Undang No. 12 Tahun 2011:

(1) Rancangan Undang-Undang yang telah disetujui bersama oleh DPR dan Presiden disampaikan oleh Pimpinan DPR kepada Presiden untuk

disahkan menjadi Undang-Undang.

(2) Penyampaian Rancangan Undang-Undang sebagaimana dimaksud pada ayat (1) dilakukan dalam jangka waktu paling lama 7 (tujuh) hari

terhitung sejak tanggal persetujuan bersama.

Pasal 73 Undang-Undang No. 12 Tahun 2011:

(1) Rancangan Undang-Undang sebagaimana dimaksud dalam Pasal 72

disahkan oleh Presiden dengan membubuhkan tanda tangan dalam

jangka waktu paling lama 30 (tiga puluh) hari terhitung sejak

Rancangan Undang-Undang tersebut disetujui bersama oleh DPR dan

Presiden.

(2) Dalam hal Rancangan Undang-Undang sebagaimana dimaksud pada

ayat (1) tidak ditandatangani oleh Presiden dalam waktu paling lama

30 (tiga puluh) hari terhitung sejak Rancangan Undang-Undang

tersebut disetujui bersama, Rancangan Undang-Undang tersebut sah

menjadi Undang-Undang dan wajib diundangkan.

(3) Dalam hal sahnya Rancangan Undang-Undang sebagaimana dimaksud

pada ayat (2), kalimat pengesahannya berbunyi: Undang-Undang ini

dinyatakan sah berdasarkan ketentuan Pasal 20 ayat

(4) Undang-Undang Dasar Negara Republik Indonesia Tahun 1945.

(5) Kalimat pengesahan yang berbunyi sebagaimana dimaksud pada ayat

(3) harus dibubuhkan pada halaman terakhir Undang-Undang sebelum

pengundangan naskah Undang-Undang ke dalam Lembaran Negara

Republik Indonesia.

2.1.1.3 Pembentukan Perppu.

Mengenai penyusunan Peraturan Pemerintah Pengganti Undang-Undang

(Perppu) diatur dalam Pasal 52 Undang-Undang No. 12 Tahun 2011:

(1) Peraturan Pemerintah Pengganti Undang-Undang harus diajukan ke DPR dalam persidangan yang berikut.

(2) Pengajuan Peraturan Pemerintah Pengganti Undang-Undang sebagaimana dimaksud pada ayat (1) dilakukan dalam bentuk

pengajuan Rancangan Undang-Undang tentang penetapan Peraturan

Pemerintah Pengganti Undang-Undang menjadi Undang-Undang.

77

(3) DPR hanya memberikan persetujuan atau tidak memberikan persetujuan terhadap Peraturan Pemerintah Pengganti Undang-

Undang.

(4) Dalam hal Peraturan Pemerintah Pengganti Undang-Undang mendapat persetujuan DPR dalam rapat paripurna, Peraturan Pemerintah

Pengganti Undang-Undang tersebut ditetapkan menjadi Undang-

Undang.

(5) Dalam hal Peraturan Pemerintah Pengganti Undang-Undang tidak mendapat persetujuan DPR dalam rapat paripurna, Peraturan

Pemerintah Pengganti Undang-Undang tersebut harus dicabut dan

harus dinyatakan tidak berlaku.

(6) Dalam hal Peraturan Pemerintah Pengganti Undang-Undang harus dicabut dan harus dinyatakan tidak berlaku sebagaimana dimaksud

pada ayat (5), DPR atau Presiden mengajukan Rancangan Undang-

Undang tentang Pencabutan Peraturan Pemerintah Pengganti Undang-

Undang.

(7) Rancangan Undang-Undang tentang Pencabutan Peraturan Pemerintah Pengganti Undang-Undang sebagaimana dimaksud pada ayat (6)

mengatur segala akibat hukum dari pencabutan Peraturan Pemerintah

Pengganti Undang-Undang.

(8) Rancangan Undang-Undang tentang Pencabutan Peraturan Pemerintah Pengganti Undang-Undang sebagaimana dimaksud pada ayat (7)

ditetapkan menjadi Undang-Undang tentang Pencabutan Peraturan

Pemerintah Pengganti Undang-Undang dalam rapat paripurna yang

sama sebagaimana dimaksud pada ayat (5).

Sedangkan untuk pembahasan Rancangan Undang-Undang tentang

Peraturan Pemerintah Pengganti Undang-Undang (Perppu) daitur dalam Pasal 73

Undang-Undang No. 12 Tahun 2011 sebagai berikut:

(1) Pembahasan Rancangan Undang-Undang tentang Penetapan Peraturan Pemerintah Pengganti Undang-Undang dilaksanakan melalui

mekanisme yang sama dengan pembahasan Rancangan Undang-

Undang.

(2) Pembahasan Rancangan Undang-Undang tentang Pencabutan Peraturan Pemerintah Pengganti Undang-Undang dilaksanakan melalui

mekanisme khusus yang dikecualikan dari mekanisme pembahasan

Rancangan Undang-Undang.

(3) Ketentuan mengenai mekanisme khusus sebagaimana dimaksud pada ayat (2) dilaksanakan dengan tata cara sebagai berikut:

a. Rancangan Undang-Undang tentang Pencabutan Peraturan

Pemerintah Pengganti Undang-Undang diajukan oleh DPR atau

Presiden;

78

b. Rancangan Undang-Undang tentang Pencabutan sebagaimana

dimaksud dalam huruf a diajukan pada saat Rapat Paripurna DPR

tidak memberikan persetujuan atas Peraturan Pemerintah Pengganti

Undang-Undang yang diajukan oleh Presiden; dan

c. Pengambilan keputusan persetujuan terhadap Rancangan Undang-

Undang tentang Pencabutan sebagaimana dimaksud dalam huruf b

dilaksanakan dalam Rapat Paripurna DPR yang sama dengan rapat

paripurna penetapan tidak memberikan persetujuan atas Peraturan

Pemerintah Pengganti Undang-Undang tersebut.

2.1.2 Sistem.

Menurut Kamus Hukum (Dictionary of Law Complete Edition), yang

dimaksud sistem adalah:79

Tatanan atau kesatuan yang utuh yang terdiri dari bagian-bagian atau

unsur-unsur yang saling berkaitan erat satu sama lain yaitu kaedah atau

pernyataan tentang apa yang seharusnya, sehingga sistem hukum

merupakan sistem normatif.

Sedangkan menurut B.N Marbun dalam Kamus Hukum Indonesia, sistem

diartikan sebagai “perangkat unsur yang secara tertentu saling berkaitan sehingga

membentuk satu totalitas”, sistem juga diartikan sebagai “susunan yang teratur

dari pandangan, teori, asas, dan sebagainya”.80

Menurut Soebekti sebagaimana dikutip oleh Rusli Muhammad dalam

bukunya berjudul Sistem Peradilan Pidana Indonesia, pengertian tentang sistem

yaitu:

Sistem adalah suatu susunan atau tatanan yang teratur, suatu keseluruhan

yang terdiri atas bagian yang berkaitan satu sama lain, tersusun menurut

suatu rencana atau pola, hasil dari suatu pemikiran untuk mencapai tujuan.

Dalam suatu sistem yang baik tidak boleh terjadi suatu pertentangan atau

perbenturan antara bagian-bagian tersebut, dan juga tidak boleh terjadi

79 M. Marwan dan Jimmy P., 2009, Kamus Hukum (Dictionary of Law Complete Edition),

Reality Publisher, Surabaya, h. 569.

80

B. N. Marbun, 2009, Kamus Hukum Indonesia, Edisi ke-2, Pustaka Sinar Harapan, Jakarta,

h. 316.

79

suatu duplikasi atau tumpang tindih (overlapping) diantara bagaian-bagian

itu.81

Istilah sistem berasal dari bahasa Yunani yang disebut “systema”, artinya

keseluruhan yang terdiri atas bermacam-macam bagian. Istilah sistem adalah

susunan yang teratur dari suatu teori, asas suatu mekanisme pemerintahan.

Bellefroid mengemukakan bahwa sistem hukum adalah keseluruhan aturan hukum

yang diatur secara terpadu berdasarkan asas-asas tertentu.82

Adapun menurut Mariam Darus Badrulzaman, sistem hukum berada di

atas bagian tertib hukum. Asas-asas ini diperoleh melalui konstruksi yuridis,

dengan cara menganalisis atau mengolah data-data yang sifatnya nyata (konkret)

untuk kemudian mengambil sifat-sifatnya yang umum (abstrak). Aturan-turan

hukum membentuk dirinya dalam sistem hukum dan mempunyai akar, batang,

cabang, dahan, ranting, tangkai, daun, bunga, buah, dan sebagainya.83

Dalam penelitian ini, pengertian sistem dikaitkan dengan sistem Pemilu,

termasuk didalamnya sistem Pilkada. Sistem Pemilu dapat dikatakan sebagai

suatu susunan atau tatanan yang teratur, suatu keseluruhan yang terdiri atas

bagian yang berkaitan satu sama lain, tersusun menurut suatu rencana atau pola

untuk mencapai tujuan penyelenggaraan Pemilu.

Sistem Pemilu diantaranya terdiri dari sub sistem berupa aturan Pemilu

(electoral law), proses Pemilu (electoral process), badan penyelenggara (electoral

body), dan penyelesaian sengketa Pemilu (electoral dispute). Menurut standar-

standar internasional untuk Pemilu, tidak ada sistem Pemilu yang terbaik yang

81 Rusli Muhammad, 2011, Sistem Peradilan Pidana Indonesia, UII Press, Yogyakarta, h.13.

82

Pipin Syarifin dan Dedah Jubaedah, 2012, Ilmu Perundang-Undangan, Bandung, CV.

Pustaka Setia, h.65

83

Ibid, h. 66.

80

cocok untuk semua dan tidak ada standar yang diakui secara universal. Pilihan

sistem Pemilu perlu dibuat dengan mengingat tujuan yang diinginkan. Pengaruh

yang dapat diakibatkan oleh sistem Pemilu yang berbeda pada akhirnya bersifat

kontekstual dan tergantung pemisahan dan pembagian tertentu dalam masyarakat.

Oleh karena itu pemilihan sistem Pemilu merupakan keputusan kelembagaan yang

paling penting untuk negara demokrasi manapun.84

Adapun uraian dari masing-masing sub sistem Pemilu di atas adalah

sebagai berikut:85

1. Aturan Pemilu (electoral law), yaitu aturan dan prosedur yang memungkinkan suara yang telah dipungut dalam suatu pemilihan

diterjemahkan menjadi kursi yang dimenangkan dalam badan

legislatif dan badan lainnya.

2. Proses Pemilu (electoral process), yaitu tahapan Pemilu dari persiapan, pelaksanaan, sampai pada penyelesaian Pemilu.

3. Badan penyelenggara (electoral body), yaitu KPU dan Bawaslu sebagai satu kesatuan fungsi penyelenggaraan Pemilu

4. Sengketa Pemilu (electoral dispute), yaitu tahap penyelesaian yang juga sering disebut sengketa Pemilu.

Secara konseptual, jika dilihat dari sistem penyelenggaraan Pilkada,

terdapat varian pilihan yang bisa dijadikan pijakan untuk penyelenggaraan

Pilkada. Pilihan terhadap masing-msing varian tersebut, didasarkan pada

pertimbangan-pertimbangan filosofis, sosiologis, ekonomis, politis, demokratis

dan sebagainya. Pilihan terhadap sistem itu antara lain adalah:86

1. First Past the Post System. Sistem ini merupakan sistem yang sederhana dan efisien. Calon kepala daerah yang memperoleh suara

terbanyak, otomatis memenangkan Pilkada dan menjadi kepala daerah.

84 Standar-Standar Internasional Untuk Pemilihan Umum Pedoman Peninjauan Kembali

Kerangka Hukum, The International IDEA, Seri Buku Panduan, Sweden, 2001, h. 25.

85

Ketut Sukawati Lanang P. Perbawa, 2013, Eksistensi KPU dalam Sistem Pemilu di

Indonesia, Panakom Publishing, Denpasar, h.47-48.

86

Gregorius Sahdan dan Muhtar Haboddin, 2009, Evaluasi Kritis Penyelenggaraan Pilkada di

Indonesia, Ed., IPD, Yogyakarta, h. 6.

81

Sistem ini dikenal juga dengan sebutan sistem mayoritas sederhana

(Simple majority). Walaupun seorang calon kepala daerah memperoleh

suara di bawah 50%, asalkan suaranya lebih dan calon yang lain, dia

otomatis menjadi kepala daerah.

2. Preferential Voting System atau Approval Voting System. Pemilih memberikan peringkat pertama, kedua, ketiga dan seterusnya terhadap

calon-calon kepala daerah pada saat pemilihan. Seorang calon akan

memenangkan Pilkada langsung, jika perolehan suaranya mencapai

peringkat pertama yang terbesar. Sistem mi disebut juga dengan istilah

simple majority.

3. Two round system atau run-off system. Pemilihan dilakukan dua putaran, dengan catatan jika tidak ada calon yang memperoleh

mayoritas absolut atau tidak ada calon yang memperoleh lebih dan 50

%, maka akan diselenggarakan pemilihan putaran kedua yang hanya

diikuti dua pasangan calon yang memperoleh suara terbanyak dalam

putaran pertama.

4. Sistem electoral college. Setiap daerah pemilihan diberikan bobot suara sesuai dengan jumlah penduduk. Pemenang di setiap daerah

pemilihan berhak memperoleh keseluruhan suara Dewan Pemilih.

Calon yang memperoleh Dewan Pemilih terbesar akan memenangkan

Pilkada langsung.

5. Sistem Nigeria. Seorang calon akan memenangkan Pilkada langsung apabila memperoleh mayoritas suara sederhana dan mengumpulkan

sedikitnya 25 % dan 2/3 suara dan daerah pemilihan yang ada.

Dalam penyelenggaraan Pilkada di Indonesia, pengaturan sistem dan

tahapan Pilkada seringkali mengalami perubahan-perubahan dalam jangka waktu

relatif singkat dan bahkan di tengah tahapan penyelenggaraan yang tengah

berlangsung, sehingga terlihat tidak konsisten dan menimbulkan berbagai dampak

yang luas. Di samping itu, sistem yang diterapkan tidak jarang menimbulkan

kontroversi sehingga berpengaruh terhadap proses persiapan, pelaksanaan,

maupun hasil pemilihan kepala daerah itu sendiri. Oleh karena itu, evaluasi dan

kajian mendalam tentang sistem mana yang akan diterapkan pada masa yang akan

datang sangat penting dan strategis.

Menurut Janedjri M. Gaffar, pada era reformasi terjadi perubahan dalam

pemilihan kepala daerah. Pertama-tama pemilihan kepala daerah dilakukan oleh

82

DPRD secara penuh, bukan mengusulkan nama kepada presiden seperti pada

masa Orde Baru. Dengan Undang-Undang No. 22 Tahun 1999 tentang Otonomi

Daerah, kepala daerah dan wakil kepala daerah dilipih oleh DPRD. Selanjutnya

dengan Undang-Undang No. 32 Tahun 2004 tentang Pemerintahan Daerah,

ditentukan bahwa kepala daerah dan wakil kepala daerah dipilih secara langsung

oleh rakyat.87

Perubahan cara pemilihan kepala daerah dimaksudkan agar sesuai dan

dapat mencapai tujuan otonomi daerah. Kepala daerah yang dipilih diharapkan

benar-benar sesuai dengan aspirasi dan mampu memenuhi harapan rakyat di

daerah. Kepala daerah yang dipilih secara langsung oleh rakyat diharapkan benar-

benar berpihak kepada rakyat, tidak hanya mementingkan elit politik saja.88

Berdasarkan uraian di atas, maka yang dimaksud sistem dalam penelitan

ini adalah sistem Pilkada, yang secara umum dapat dibagi menjadi dua yaitu

sistem Pikada secara langsung oleh rakyat dan secara tidak langsung melalui

DPRD dengan sub-sub sistem yang menyertainya seperti aturan Pemilu (electoral

law), proses Pemilu (electoral process), badan penyelenggara (electoral body),

dan penyelesaian sengketa Pemilu (electoral dispute) sesuai dengan pilihan sistem

yang diambil.

2.1.3 Tahapan.

Menurut Kamus Besar Bahasa Indonesia (KBBI), kata “tahapan” berarti

“tingkatan” atau “jenjang”89

. Apabila dikaitkan dengan judul dalam penelitian ini,

87 Janedjri M. Gaffar, 2013, Politik Hukum Pemilu, Konpress, Jakarta, (selanjutnya disingkat

Janedjri M. Gaffar II), h. 121.

88

Ibid.

89

Departemen Pendidikan Nasional, op. cit, h. 1376.

83

yaitu “Pengaturan Sistem dan Tahapan dalam Pemilihan Kepala Daerah”, maka

pengertian kata “tahapan” adalah “tingkatan” atau “jenjang” dalam hal

penyelenggaraan pemilihan kepala daerah (Pilkada).

Pengaturan tahapan Pilkada sangat dipengaruhi oleh dinamika politik dan

hukum, hubungan pusat dan daerah, sistem Pilkada (sistem langsung atau tidak

langsung/melalui DPRD) serta peraturan perundang-undangan yang dijadikan

sebagai dasar penyelenggaraan Pilkada. Di Indonesia hingga saat ini dikenal dua

sistem Pilkada yaitu secara langsung oleh rakyat pemilih maupun secara tidak

langsung melalui DPRD. Pengaturan sistem Pilakda yang berbeda jelas akan

melahirkan tahapan Pilkada yang berbeda pula. Namun demikian, meskipun

sistem Pilkadanya sama, pengaturan maupun praktek pelaksanaan tahapan Pilkada

seringkali berbeda-beda. Hal tersebut tidak terlepas dari adanya berbagai faktor

yang mempengaruhi pelaksanaan Pilkada itu sendiri.

Dalam penyelenggaraan Pilkada, regulasi yang dijadikan acuan

diantaranya adalah undang-undang tentang Pilkada dan peraturan KPU tentang

tahapan atau jadwal Pilkada. Berdasarkan peraturan perudang-undangan tersebut

disusun tahapan penyelenggaraan Pilkada yang pada umumnya dibagi menjadi

dua tahapan pokok, yaitu tahapan persiapan dan tahapan penyelenggaraan atau

pelaksanaan.

Sebagai gambaran umum tentang pengaturan tahapan Pilkada, berikut

diuraikan pengaturan tahapan Pilkada berdasarkan Undang-Undang No. 32 Tahun

2004 (sistem langsung) dan berdasarkan Undang-Undang No. 22 Tahun 2014

84

tentang Pemilihan Gubernur, Bupati, dan Walikota (sistem tidak langsung/

melalui DPRD).

Pengaturan tahapan Pilkada berdasarkan Pasal 65 Undang-Undang No. 32

Tahun 2004 tentang Pemerintahan Daerah, adalah sebagai berikut:

(1) Pemilihan kepala daerah dan wakil kepala daerah dilaksanakan melalui masa persiapan, dan tahap pelaksanaan.

(2) Masa persiapan sebagaimana dimaksud pada ayat (1) meliputi: a. Pemberitahuan DPRD kepada kepala daerah mengenai berakhirnya

masa jabatan;

b. Pemberitahuan DPRD kepada KPUD mengenai berakhirnya masa jabatan kepala daerah;

c. Perencanaam penyelenggaraan, meliputi penetapan tata cara dan jadwal tahapan pelaksanaan pemilihan kepala daerah;

d. Pembentukan Panitia Pengawas, PPK, PPS dan KPPS; e. Pemberitahuan dan pendaftaran pemantau.

(3) Tahap pelaksanaan sebagaimana dimaksud pada ayat (1) meliputi: a. Penetapan daftar pemilih; b. Pendaftaran dan Penetapan calon kepala daerah/wakil kepala

daerah;

c. Kampanye; d. Pemungutan suara; e. Penghitungan suara; dan f. Penetapan pasangan calon kepala daerah/wakil kepala daerah

terpilih, pengesahan, dan pelantikan.

(4) Tata cara pelaksanaan masa persiapan sebagaimana dimaksud pada ayat (2) dan tahap pelaksanaan sebagaimana dimaksud pada ayat (3)

diatur KPUD dengan berpedoman pada Peraturan Pemerintah.

Undang-Undang No. 32 Tahun 2004 dan perubahannya mengatur sistem

Pilkada secara langsung. Artinya bahwa pemilihan dilakukan secara langsung oleh

warga negara yang dinyatakan memiliki hak pilih. Pemilihan dilakukan secara

Luber dan Jurdil di TPS-TPS yang telah disediakan.

Sedangkan pengaturan tahapan Pilkada berdasarkan Pasal 6 Undang-

Undang No. 22 Tahun 2014 tentang Pemilihan Gubernur, Bupati, dan Walikota

sebagai berikut :

85

(1) Pemilihan diselenggarakan melalui tahapan persiapan dan tahapan pelaksanaan.

(2) Tahapan persiapan sebagaimana dimaksud pada ayat (1), meliputi:

a. penyusunan program, kegiatan, dan jadwal Pemilihan; b. pengumuman pendaftaran bakal calon gubernur, bakal calon

bupati, dan bakal calon walikota;

c. pendaftaran bakal calon gubernur, bakal calon bupati, dan bakal calon walikota;

d. penelitian persyaratan administratif bakal calon gubernur, bakal calon bupati, dan bakal calon walikota; dan

e. uji publik. (3) Tahapan pelaksanaan sebagaimana dimaksud pada ayat (1) meliputi:

a. penyampaian visi dan misi; b. pemungutan dan penghitungan suara; dan c. penetapan hasil pemilihan.

Jika Pasal 65 Undang-Undang No. 32 Tahun 2004 tentang Pemerintahan

Daerah menganut sistem Pilkada secara langsung, maka berbeda halnya dengan

Pasal 6 Undang-Undang No. 22 Tahun 2014 tentang Pemilihan Gubernur, Bupati,

dan Walikota yang mengadut sistem Pilkada secara tidak langsung yaitu melalui

anggota DPRD.

Berdasarkan uraian dan gambaran umum di atas, dalam penelitian ini,

yang dimaksud dengan tahapan Pilkada adalah tingkatan atau jenjang pemilihan

kepala daerah yang terdiri tahapan persiapan dan tahapan penyelenggaraan.

Masing–masing tahapan tersebut dirinci lebih lanjut berdasarkan ketentuan

peraturan perundang-undangan yang berlaku.

Secara umum tahapan untuk Pilkada dengan sistem langsung pada

prinsipnya terdiri dari:

a. Perencanaan Program, Tahapan, dan Anggaran;

b. Pembentukan Badan Penyelenggara Ad Hoc;

c. Pemutakhiran Data Pemilih;

86

d. Tahap Pencalonan;

e. Tahap Kampanye;

f. Tahap Pemungutan, Penghitungan dan Rekapitulasi Hasil

Penghitungan Suara;

g. Tahap Pengusulan Pengesahan Pengangkatan Calon Terpilih.

Dalam praktik penyelenggaraan Pilkada dari masa ke masa, rincian

mengenai tahapan Pilkada ini seringkali mengalami perubahan sesuai dengan

peraturan perundang-udangan yang dijadikan dasar dalam penyusunan dan

pelaksanaannya.

2.1.4 Pemilihan Kepala Daerah.

2.1.4.1 Dalam Undang-Undang tentang Penyelenggara Pemilu.

Pengaturan pengertian tentang Pilkada dalam peraturan perundang-

undangan di Indonesia terus mengalami perkembangan dan perubahan. Hal ini

tidak terlepas dari sistem dan tahapan Pilkada yang diterapkan dalam peraturan

perundang-undangan yang dijadikan sebagai dasar dalam pengaturannya.

Pengertian tentang Pilkada sebagaimana diatur berdasarkan Undang-

Undang No. 22 Tahun 2007 tentang Penyelenggara Pemilu adalah sebagai berikut:

a. Dalam Pasal 1 angka 1 dinyatakan bahwa “Pemilihan Umum, selanjutnya disebut Pemilu, adalah sarana pelaksanaan kedaulatan

rakyat yang diselenggarakan secara langsung, umum, bebas, rahasia,

jujur, dan adil dalam Negara Kesatuan Republik Indonesia

berdasarkan Pancasila dan Undang-Undang Dasar Negara Republik

Indonesia Tahun 1945”.

b. Dalam Pasal 1 angka 4 dinyatakan bahwa” Pemilu Kepala Daerah dan Wakil Kepala Daerah adalah Pemilu untuk memilih kepala daerah dan

wakil kepala daerah secara langsung dalam Negara Kesatuan Republik

Indonesia berdasarkan Pancasila dan Undang-Undang Dasar Negara

Republik Indonesia Tahun 1945”.

87

Dengan diberlakukannya Undang-Undang No. 15 Tahun 2011 tentang

Penyelenggara Pemilu dan dicabutnya Undang-Undang No. 22 Tahun 2007,

pengertian tentang Pemilu masih tetap sama dengan Pasal 1 angka 1 Undang-

Undang No. 22 Tahun 2007, sedangkan untuk pengertian Pilkada mengalami

perubahan.

Pengertian Pilkada menurut Pasal 1 angka 4 Undang-Undang No. 15

Tahun 2011 tentang Penyelenggara Pemilu menjadi “Pemilihan Gubernur, Bupati,

dan Walikota adalah pemilihan untuk memilih gubernur, bupati, dan walikota

secara demokratis dalam Negara Kesatuan Republik Indonesia berdasarkan

Pancasila dan Undang-Undang Dasar Negara Republik Indonesia Tahun 1945”.

Dalam undang-undang ini, penggunaan kata “ langsung” diganti dengan kata

“demokratis”. Namun demikian, meskipun telah terjadi perubahan, dalam

praktiknya penyelenggaraan Pemilukada bedasarkan Undang-Undang No. 32

Tahun 2004 beserta perubahannya dan Undang-Undang No 15 Tahun 2011

sampai dengan tahun 2014 tetap diselenggarakan secara langsung.

2.1.4.2 Dalam Undang-Undang Pemerintahan Daerah dan Undang-Undang Pilkada.

a. Dalam Undang-Undang No. 32 Tahun 2004 tentang Pemerintahan Daerah.

Dalam Pasal 56 Undang-Undang No. 32 Tahun 2004:

(1) Kepala daerah dan wakil kepala daerah dipilih dalam satu pasangan calon yang dilaksanakan secara demokratis berdasarkan asas langsung,

umum, bebas, rahasia, jujur, dan adil.

(2) Pasangan calon sebagaimana dimaksud pada ayat (1) diajukan oleh

partai politik atau gabungan partai politik.

Dalam Pasa1 57 Undang-Undang No. 32 Tahun 2004:

(1) Pemilihan kepala daerah dan wakil kepala daerah diselenggarakan oleh

KPUD yang bertanggungjawab kepada DPRD.

88

(2) Dalam melaksanakan tugasnya, KPUD menyampaikan laporan

penyelenggaraan pemilihan kepala daerah dan wakil kepala daerah

kepada DPRD.

b. Dalam Undang-Undang No. 22 Tahun 2014.

Dalam Pasal 1 angka 5 Undang-Undang No. 22 Tahun 2014 tentang

Pemilihan Gubernur, Bupati, dan Walikota diatur bahwa Pemilihan gubernur,

bupati, dan walikota yang selanjutnya disebut Pemilihan adalah pelaksanaan

kedaulatan rakyat di provinsi dan kabupaten/kota untuk memilih gubernur, bupati,

dan walikota secara demokratis melalui lembaga perwakilan rakyat.

Berdasarkan undang-undang ini, pemilihan kepala daerah dilaksanakan

secara demokratis berdasarkan asas bebas, terbuka, jujur, dan adil. Gubernur

dipilih oleh anggota DPRD Provinsi secara demokratis berdasar asas bebas,

terbuka, jujur, dan adil dan Bupati dan walikota dipilih oleh anggota DPRD

kabupaten/kota secara demokratis berdasar asas bebas, terbuka, jujur, dan adil.

c. Dalam Perppu No. 1 Tahun 2014.

Dalam Pasal 1 ayat (1) Pepu No. 1 Tahun 2014 yang telah ditetapkan

menjadi Undang-Undang No. 1 Tahun 2015 dinyatakan bahwa Pemilihan

Gubernur, Bupati, dan Walikota yang selanjutnya disebut Pemilihan adalah

pelaksanaan kedaulatan rakyat di Provinsi dan Kabupaten/Kota untuk memilih

Gubernur, Bupati, dan Walikota secara langsung dan demokratis.

d. Dalam Undang-Undang No. 8 Tahun 2015.

Sedangkan dalam Pasal 1 ayat (1) Undang-Undang No. 8 Tahun 2015

diatur bahwa Pemilihan Gubernur dan Wakil Gubernur, Bupati dan Wakil Bupati,

serta Walikota dan Wakil Walikota yang selanjutnya disebut Pemilihan adalah

89

pelaksanaan kedaulatan rakyat di wilayah provinsi dan kabupaten/kota untuk

memilih Gubernur dan Wakil Gubernur, Bupati dan Wakil Bupati, serta Walikota

dan Wakil Walikota secara langsung dan demokratis.

Dalam penelitian ini, digunakan pengertian Pilkada sebagaimana diatur

dalam Pasal 1 ayat (1) Undang-Undang No. 8 Tahun 2015. Hal ini didasari

pemikiran bahwa pengertian tersebut merupakan pengertian terbaru yang berlaku

secara sah sejalan dengan perubahan terhadap Undang-Undang No. 1 Tahun 2015

sebagaimana dituangkan dalam Undang-Undang No. 8 Tahun 2015 tersebut.

2.2 Sejarah Perkembangan Sistem Pemerintahan dan Otonomi Daerah

Sejarah perkembangan desentralisasi dan otonomi daerah di Indonesia

mengalami pasang surut sejak jaman kolonial Belanda, jaman penjajahan Jepang

sampai Indonesia merdeka. Perkembangan tersebut sesuai dengan dinamika

administrasi pemerintahan juga terus berkembang.

Menurut Samsul Wahidin , perkembangan itu tidak terlepas dari dinamika

politik serta tarik ulur kepentingan antara pusat dan daerah, serta pemerintahan

negara secara urnum. Pada perspektif waktu, dalam arti periodisasi berlakunya

kebijakan negara tentang otonomi daerah ini bisa diklarifikasi berdasarkan rezim

pemegang kendali pemerintahan negara yang juga terus berganti.90

Pengaruh kebijakan politik dan kekuasaaan rezim menjadi salah satu

elemen yang mempengaruhi, bahkan menentukan pasang surutnya perjalanan

otonomi daerah di Indonesia. Pola hubungan pusat dan daerah yang

90 Samsul Wahidin, 2013, Hukum Pemerintahan Daerah Pendulum Otonomi Daerah Dari

Masa ke Masa, Pustaka Pelajar, Yogyakarta, h.7.

90

mencerminkan otonorni daerah ini berkembang dinamis seiring berjalannya

waktu, sesuai dengan keinginan rejim yang berkuasa, yang mencerminkan

orientasi dan kepentingannya.

Samsul Wahidin membagi dimensi kesejarahaan perkembangan otonomi

daerah di Indonesia berdasakan periodisasi sebagai berikut:91

1. Masa Penjajahan (Belanda dan Jepang) 2. Masa Setelah Kemerdekaan (tahun 1945 — 1959) 3. Masa Orde Lama (1959 — 1965) 4. Masa Orde Baru (1965 — 1998) 5. Masa Reformasi (1999 — sekarang)

Pada masing-masing periode tersebut, dikeluarkan peraturan perundang-

undangan yang dijadikan acuan normatif dalam penerapan kebijakan pengelolaan

pemerintahan daerah. Adapun uraian ringkas dari masing-masing periode adalah

sebagai berikut:

2.2.1 Masa Penjajahan (Belanda dan Jepang).

Pada saat Indonesia dijajah oleh Belanda, ditetapkan sejumlah produk

hukum yang berkaitan dengan pengelolaan pemerintahan daerah. Produk hukum

dimaksud adalah Reglement op het Beleid der Regering van Nederlandsch Indie

(Staatsblad 1885 No. 2). Produk hukum setingkat undang-undang ini dipandang

sebagai acuan normatif yang secara operasional dijadikan sebagai dasar

pengelolaaan pemerintahan daerah di Indonesia.

Substansi dalam produk hukum (disingkat RBR) tersebut terdiri dari dua

hal pokok, yaitu: Pertama, muatan pengelolaan yang secara internal lebih

mengarah pada mekanisme desentralisasi, meskipun dalam tataran praktis yang

91

Ibid.

91

lebih ditekankan dan dilaksanakan adalah dekonsentrasi. Kedua, secara geografis

telah ditetapkan kawasan yang merujuk pada kondisi wilayah geografis tersebut.

Wilayah administratif dibagi menjadi tingkatan yang jika dikaitkan dengan

wilayah administratif, dikenal dengan sebutan sebagai berikut: 92

a. gewest (yang kemudian disebut residentie), setara dengan Karesidenan

b. afdeeling district, setara dengan Kabupaten/Kota

c. onderdistrict, setara dengan Kawedanan (di atas Kecamatan)

Beberapa tahun kemudian, pemerintahan kolonial merubah tatanan

administrasi pemerintahan daerah tersebut dengan dikeluarkannya Decentralisatie

Wet (Staastblaad Tahun 1903 No. 329). Makna otonomi daerah dalam ketentuan

yang diatur dalam produk hukum tersebut pada prinsipnya lebih terinci. Pada

periode ini dibentuk satuan pemerintahan (gewest) yang punya kewenangan lebih

besar dan bahkan ada yang mandiri dalam pengelolaan keuangan daerah.

Penyelenggaraan pemerintahan daerah dilaksanakan oleh sebuah raad atau dewan

di masing-masing daerah. Dewan inilah yang menjadi cikal bakal perwakilan

daerah dalam mekanisme pemerintahan lokal.

Kendatipun secara administratif pelaksanaan pemerintahan daerah bersifat

struktural, namun di daerah darah tersebut diakomodasikan sistem pemerintahan

lokal. Selain pembentukan pemerintahan dengan mekanisme pemerintahan

formal, juga diakomodir sistem pemerintahan yang merupakan persekutuan asli

rakyat daerah setempat yang dilegitimasi dengan dasar hukum berupa

zelfbestuurende lanschappen, atau persekutuan masyarakat adat. Misalnya ada

92 Ibid, h.18.

92

masyarakat adat di Jawa, Nagori di Rantau Kuatan (Riau), Nagari di

Minangkabau, Ratin dan Penghulu di Siak, Subak di Bali, Marga di Sumatera

Selatan, Lembang di Toraja, dan sebagainya.

Setelah Belanda dikalahkan oleh Jepang, Indonesia beralih dan

pemerintahan Belanda ke pemerintahan Jepang. Konsekuensinya pun terjadi

perubahan mekanisme pemerintahan daerah yang kemudian dikelola berdasarkan

mekanisme pemerintahan Jepang.

Perubahan tersebut secara mendasar terjadi pada struktur pemerintahan.

Jika masa pemerintahan sebelumnya terdiri atas gubernur jenderal, gubernur,

residen dan controleur, kasunan, bupati, wedana dan asisten wedana, diadakan

perubahan. Struktur disesuaikan dan mengacu pada struktur pemerintahan Jepang

dan style pemerintahan militer yang represif dan sepenuhnya berdasarkan

komando.

Struktur lebih disederhanakan, berdasarkan penguasaan yang didasarkan

pada kawasan yang berbasis militer. Pengaturan kekuasaan militer ini dipimpin

oleh komando di bawah komando angkatan darat dan kawasan yang dipimpin

komando angkatan laut, khususnya yang ada di Kawasan Timur Indonesia

(Katimin). Dengan demikian sifatnya struktur kewilayahan atau teritorial yang

dibagi ke dalam tiga komando oleh pasukan angkatan perang Jepang yang

selanjutnya berubah menjadi Pasukan Beladiri Jepang yang merupakan

representasi pemerintahan Jepang.

Masa pemerintahan penjajah Jepang di Indonesia relatif singkat jika

dibandingkan dengan penjajahan Belanda, yaitu sekitar 3,5 (tiga setengah) tahun.

93

Hal ini mengakibatkan belum sepenuhnya struktur yang dibangun itu mapan

dalam pelaksanaannya. Struktur pemerintahan belum tersosialisasi dan

menemukan bentuknya sesuai keinginan pemerintahan Jepang, sampai kemudian

sejarah mencatat Jepang menyerah tanpa syarat kepada pasukan Sekutu.

2.2.2 Masa Setelah Kemerdekaan (1945 — 1959).

Kemerdekaan yang ditandai dengan proklamasi kemerdekaan 17 Agustus

tahun 1945 adalah titik balik sejarah Indonesia. Pada masa ini pemerintahan di

Indonesia belum dapat dijalankan secara efektif karena berbagai upaya

konsolidasi sebagai negara yang baru merdeka sangat diperlukan dan

mendesaknya pengakuan kedaulatan dari negara lain. Di samping itu, mekanisme

pemerintahan daerah masih mencari bentuk.

Sejarah pelaksanaan desentralisasi dalam sistem pemerintahan di

Indonesia dimulai sejak berdirinya Negara Republik Indonesia pada tahun 1945,

yaitu berdasarkan Undang-Undang No. 1 Tahun 1945 tentang Kedudukan Komite

Nasional Daerah. Undang-Undang ini bermaksud mengatur mengenai Komite

Nasional Daerah (KND) menjadi Badan Perwakilan Rakyat Daerah (BPRD), yang

berlaku untuk semua daerah, kecuali daerah kesultanan Yogyakarta dan

kesultanan Surakarta. Dalam pelaksanaan tugas pemerintahan sehari-hari dibentuk

badan eksekutif yang dipilih oleh kepala daerah. Dengan demikian, kepala daerah

berfungsi sebagai ketua BPRD juga sebagai ketua badan eksekutif daerah. Bentuk

daerah otonom yang dikenal adalah kabupaten, karesidenan, dan daerah istimewa.

Dalam Undang-Undang No. 22 Tahun 1948 tentang Pemerintahan Daerah,

wilayah Negara RI tersusun dalam tiga tingkat, yakni provinsi, kabupaten (kota

94

besar), dan desa (kota kecil, negara, dan marga) yang berhak mengatur dan

mengurus rumah tangganya sendiri. Daerah istimewa tetap dikenal dalam undang-

undang ini. Pemerintahan daerah terdiri dari DPRD dan Dewan pemerintahan

Daerah (DPD). DPD dipilih oleh dan dari DPRD atas dasar perwakilan

berimbang.

Selain kedua undang-undang tersebut di atas, pada periode ini juga

diberlakukan Undang-Undang No. 1 Tahun 1957 yang mengacu pada Pasal 89,

Pasal 131, dan Pasal 132 UUDS Tahun 1950. Berdasarkan Undang-Undang No. 1

Tahun 1957 daerah otonom yang dimaksudkan sebagai daerah yang berhak

mengatur dan mengurus rumah tangganya sendiri, yang disebut daerah swatantra

dan daerah istimewa. Wilayah Negara Indonesia dibagi dalam daerah besar dan

daerah kecil yang berhak mengurus rumah tangganya sendiri, terdiri atas daerah

tingkat I, daerah tingkat II, dan daerah tingkat III. Pemerintah daerah terdiri dan

Dewan Perwakilan Rakyat Daerah (DPRD) dan Dewan Pemerintah Daerah

(DPD). Kepala daerah karena jabatannya adalah ketua serta anggota Dewan

Pemerintah Daerah. Anggota-anggota Dewan Pemerintahan Daerah dipilih oleh

dan dari anggota DPRD.

Pada periode tersebut daerah sudah diberikan keleluasaan untuk mengatur

dan mengurus rumah tangganya sendiri, dengan asas otonomi daerah yang seluas-

luasnya. DPRD merupakan penanggung jawab utama dalam pelaksanaan

desentralisasi, sementara dewan pemerintahan daerah lebih banyak menangani

tugas pembantuan selain urusan yang diserahkan oleh DPRD.

95

2.2.3 Masa Orde Lama (1959 — 1965).

Masa Orde Lama disebut dengan masa demokrasi terpimpin. Masa ini

diawali dengan Dekrit Presiden 5 Juli 1959 yang mengakhiri kemelut dan

ketidakpastian ketatanegaraan di Indonesia dan kembali berlakunya UUD yang

disahkan tanggal 18 Agustus 1945, yang populer dengan nama UUD 1945. Hal ini

menandai kembalinya era pemerintahan presidensial dengan kewenangan besar

ada di tangan presiden.

Pengelolaan pemerintahan daerah diatur berdasarkan produk yang dibuat

pada masa itu yaitu Penetapan Presiden (Penpres) No. 6 Tahun 1959 dan

Penetapan Presiden (Penpres) No. 5 Tahun 1960. Pada periode 1959-1966,

dikeluarkan Penetapan Presiden No. 6 Tahun 1959 tentang Pemerintahan Daerah

dengan dasar Pasal 18 UUD 1945 dan sekaligus sebagai implementasi Dekrit

Presiden tanggal 5 Juli 1959. Berdasarkan penetapan presiden (Penpres) tersebut,

Pemerintahan daerah terdiri atas kepala daerah dan Dewan Perwakilan Rakyat

Daerah (DPRD). Kepala daerah adalah alat pemerintah daerah dan alat pemerintah

pusat. Dalam menjalankan tugas, kepala daerah dibantu oleh Badan Pemerintah

Harian (BPH) dengan tugas membantu kepala daerah dalam urusan di bidang

rumah tangga daerah otonom dan tugas pembantuan dalam pemerintahan.

Dalam Penpres tersebut, DPRD hanya berwenang dalam bidang legislatif

dan penetapan APBD. Berdasarkan Undang-Undang Nomor 18 Tahun 1966

tentang Pokok-Pokok Pemerintahan Daerah, wilayah Negara RI terbagi habis

dalam daerah-daerah yang berhak mengatur dan mengurus rumah tangganya

sendiri dan tersusun dalam tiga tingkatan, yakni Provinsi atau Kota Raya sebagai

96

daerah tingkat I, Kabupaten atau Kotamadya sebagai daerah tingkat II, dan

Kecamatan atau Kota Praja sebagai daerah tingkat III. Pemerintah daerah terdini

atas kepala daerah dan DPRD. Kepala daerah dibantu wakil kepala daerah dan

Badan Pemerintah Harian (BPH). Pimpinan DPRD dalam menjalankan tugas

mempertanggungjawabkan kepada kepala daerah. Pada era ini struktur

pemerintahan sangat sentralistis atau mekanisme pengendalian pusat terhadap

daerah sangat ketat. Istilah otonomi nyata dan seluas-luasnya secara formal tetap

disebutkan, tetapi tidak dijabarkan. Undang-undang pemerintahan daerah dalam

periode ini, dan Penpres No. 6 Tahun 1959 menupakan produk hukum yang

konservatif.

2.2.4 Masa Orde Baru (1965 — 1998).

Rezim berikutnya yang berkuasa adalah Orde Baru. Orde Baru dimulai

ketika dikeluarkan SUPERSEMAR (Surat Perintah Sebelas Maret) yang secara

formal memberikan kekuasaan penuh kepada penguasa Orde Baru. Pada periode

itu, politik yang pada masa pemerintahan Orde Lama dijadikan panglima

digantikan dengan ekonomi sebagai panglimanya. Pengelolaan pemerintahan

daerah dari pola sentralistik yang menjadi tema Orde Lama diganti. Otonomi

daerah mengalami dinamika kembali, ditandai dengan diberlakukannya Undang-

Undang baru yaitu UU No. 5 Tahun 1974 tentang Pokok Pokok Pemerintahan di

Daerah.

Berdasarkan undang-undang ini, desentralisasi ditekankan sebagai

penyerahan urusan pemerintahan dan pemerintah atau daerah tingkat atasnya

kepada daerah untuk menjadi urusan rumah tangganya sendiri. Otonomi daerah

97

didefinisikan sebagai hak, wewenang, dan kewajiban daerah untuk mengatur dan

mengurus rurnah tangganya sendiri sesuai dengan peraturan perundang-undangan

yang berlaku.

Dalam rangka pelaksanaan asas desentralisasi, dibentuk dan disusun

daerah tingkat I dan daerah tingkat II. Di dalam Undang-Undang No. 5 Tahun

1974 tersebut, istilah otonomi nyata dan seluas-luasnya tidak lagi dipergunakan

dan diganti dengan otonomi yang nyata dan bertanggung jawab. Dominasi pusat

atas daerah terlihat pada ketentuan yang memberikan keleluasaan kepada pusat

untuk menentukan kepala daerah/wilayah tanpa terikat pada peringkat hasil

pemilihan oleh DPRD.

Dengan kata lain, DPRD adalah mesin politik pemerintah pusat untuk

mencalonkan kepala daerah/wilayah. Kepala daerah selain sebagai organ

daerah juga sebagai aparat pusat dan kedudukannya sebagai penguasa tunggal di

daerah. Kontrol pusat atas daerah dilakukan dengan mekanisme pengawasan

preventif, represif, dan pengawasan umum. Dengan demikian, desentralisasi

diwujudkan dengan implementasi peran pusat yang sangat dominan dalam

berbagai aspek.

Dalam pemerintahan Orde Baru, stabilitas politik sebagai prasyarat utama

dalam pelaksanaan pembangunan. Kekuatan rezim Orde Baru yang bersumber

pada sistem politik otoriter birokratik menempatkan militer sebagai kekuatan

utama dalam menciptakan stabilitas politik. Dalam menjaga stabilitas politik

inilah, pemerintahan Orde Baru menjalankan berbagai strategi politik dan

menempatkan militer dalam birokrasi politik.

98

2.2.5 Masa Reformasi (1999 — sekarang).

Pemerintahan Orde Baru yang sentralistik dan otoriter tidak mampu

membendung arus tuntutan perubahan yang menginginkan demokratisasi dan

keterbukaan dalam penyelenggaraan pemerintahan.

Pada masa reformasi, terjadi perubahan besar dalam sistem pemerintahan

terutama dalam hal hubungan antara pemerintahan pusat dan daerah yang ditandai

dengan penggantian Undang-Undang No. 5 Tahun 1974 dengan Undang-Undang

No. 32 Tahun 1999 tentang Pemerintah Daerah, serta Undang-Undang No. 25

Tahun 1999 tentang Perimbangan Keuangan antara Pemerintah Pusat dan Daerah,

yang kemudian diubah lagi dengan Undang-Undang No. 32 Tahun 2004 dan

Undang-Undang No. 33 Tahun 2004.

Perubahan yang sangat fundamental yaitu amandemen terhadap Undang-

Undang Dasar 1945 sampai empat kali (1999, 2000, 2001, 2002) terjadi pada

masa ini. Dalam amandemen tersebut, Pasal 18 Undang-Undang Dasar 1945

mengalami perubahan dan penambahan sejumlah ayat baru, yang pada intinya

memperjelas sistem pemerintahan daerah. Pasca amandemen, pemerintah daerah

menjalankan ekonomi seluas-luasnya, kecuali urusan-urusan pemerintahan yang

oleh undang-undang ditentukan sebagai urusan pemerintah pusat. Kemudian

pemerintah daerah juga berhak menetapkan peraturan daerah dan peraturan

lainnya untuk melaksanakan ekonomi dan tugas pembantuan. Selain itu, juga

diatur bahwa Pemerintah Daerah Provinsi, Daerah Kabupaten, dan Kota memiliki

Dewan Perwakilan Rakyat Daerah yang anggota-anggotanya dipilih melalui

pemilihan umum. Hal ini merupakan perkembangan baru dan jauh lebih terinci

99

jika dibandingkan dengan Pasal 18 sebelum amandemen.

Perubahan terhadap materi Pasal 18 Undang-Undang Dasar 1945 tersebut

jelas dimaksudkan untuk proses pembentukan sistem pemerintahan demokrasi

yang sesuai dengan karakteristik Bangsa Indonesia, dimana pemerintah daerah

dan kepala daerah selaku pimpinan tertinggi pemerintahan di daerah lebih

dioptimalkan tugas dan fungsinya untuk kepentingan rakyatnya.

Pada periode ini lahir dua undang-undang tentang pemerintahan daerah

yang dianggap aspiratif mengakomodasikan prinsip-prinsip demokrasi dalam

sistem pemerintahan daerah di Indonesia. Kedua undang-undang tersebut adalah

Undang-Undang No. Tahun 1999 tentang Pemerintahan Daerah dan Undang-

Undang No. 32 Tahun 2004 tentang Pemerintahan Daerah. Undang-Undang No.

32 Tahun 2004 merupakan revisi terhadap Undang-Undang No. 22 Tahun 1999

yang sudah tidak sesuai dengan perkembangan sistem ketatanegaraan yang

berkembang di Indonesia.

Sejalan dengan perkembangan jaman, Undang-Undang No. 32 Tahun

2004 tentang Pemerintahan Daerah kemudian diganti dengan Undang-Undang No.

23 Tahun 2014. Pertimbangan penggantian undang-undang tersebut antara lain

adalah:93

a. Bahwa penyelenggaraan pemerintahan daerah diarahkan untuk mempercepat terwujudnya kesejahteraan masyarakat melalui

peningkatan pelayanan, pemberdayaan, dan peran serta masyarakat,

serta peningkatan daya saing daerah dengan memperhatikan prinsip

demokrasi, pemerataan, keadilan, dan kekhasan suatu daerah dalam

sistem Negara Kesatuan Republik Indonesia;

93 Lihat bagian menimbang Undang-Undang No. 23 Tahun 2014 tentang Pemerintahan

Daerah.

100

a. Bahwa efisiensi dan efektivitas penyelenggaraan pemerintahan daerah perlu ditingkatkan dengan lebih memperhatikan aspek-aspek hubungan

antara Pemerintah Pusat dengan daerah dan antar daerah, potensi dan

keanekaragaman daerah, serta peluang dan tantangan persaingan

global dalam kesatuan sistem penyelenggaraan pemerintahan negara;

b. Bahwa Undang-Undang Nomor 32 Tahun 2004 tentang Pemerintahan Daerah tidak sesuai lagi dengan perkembangan keadaan,

ketatanegaraan, dan tuntutan penyelenggaraan pemerintahan daerah

sehingga perlu diganti.

Dalam Undang-Undang No. 23 Tahun 2014, yang dimaksud dengan

pemerintahan daerah adalah penyelenggaraan urusan pemerintahan oleh

pemerintah daerah dan dewan perwakilan rakyat daerah menurut asas otonomi

dan tugas pembantuan dengan prinsip otonomi seluas-luasnya dalam sistem dan

prinsip Negara Kesatuan Republik Indonesia sebagaimana dimaksud dalam

Undang-Undang Dasar Negara Republik Indonesia Tahun 1945.

Sedangkan yang dimaksud dengan pemerintah daerah adalah kepala

daerah sebagai unsur penyelenggara pemerintahan daerah yang memimpin

pelaksanaan urusan pemerintahan yang menjadi kewenangan daerah otonom.

Wilayah Negara Kesatuan Republik Indonesia (NKRI) berdasarkan

Undang-Undang No. 23 Tahun 2014, dibagi atas daerah provinsi dan daerah

provinsi itu dibagi atas daerah kabupaten dan kota. Daerah kabupaten/kota

dibagi atas kecamatan dan kecamatan dibagi atas kelurahan dan/atau desa.

Daerah provinsi dan kabupaten/kota merupakan daerah dan masing-masing

mempunyai pemerintahan daerah. Daerah provinsi selain berstatus sebagai daerah

juga merupakan wilayah administratif yang menjadi wilayah kerja bagi gubernur

sebagai wakil pemerintah pusat dan wilayah kerja bagi gubernur dalam

menyelenggarakan urusan pemerintahan umum di wilayah daerah provinsi.

101

Daerah kabupaten/kota selain berstatus sebagai daerah juga merupakan wilayah

administratif yang menjadi wilayah kerja bagi bupati/wali kota dalam

menyelenggarakan urusan pemerintahan umum di wilayah Daerah

kabupaten/kota.

Mengenai kekuasaan pemerintahan diatur dalam Pasal 5 Undang-Undang

No. 23 Tahun 2014 sebagai berikut:

(1) Presiden Republik Indonesia memegang kekuasaan pemerintahan

sesuai dengan Undang-Undang Dasar Negara Republik Indonesia

Tahun 1945.

(2) Kekuasaan Pemerintahan sebagaimana dimaksud pada ayat (1)

diuraikan dalam berbagai Urusan Pemerintahan.

(3) Dalam menyelenggarakan Urusan Pemerintahan sebagaimana

dimaksud pada ayat (2), Presiden dibantu oleh menteri yang

menyelenggarakan Urusan Pemerintahan tertentu.

(4) Penyelenggaraan Urusan Pemerintahan sebagaimana dimaksud pada

ayat (2) di Daerah dilaksanakan berdasarkan asas Desentralisasi,

Dekonsentrasi, dan Tugas Pembantuan.

2.3 Perkembangan Pengaturan Sistem Pengisian Jabatan Kepala Daerah

Pengaturan hukum yang melandasi keberlakuan undang-undang

pemerintahan daerah di Indonesia, tidak terlepas dan adanya dinamika

keberlakuan konstitusi negara RI, baik itu UUD 1945, Konstitusi RIS, UUDS

1950, kembali ke UUD 1945 sampai pasca amandemen UUD NRI 1945.

Menurut Wendy Melfa, dinamika keberlakuan konstitusi negara, dalam

kaitannya dengan cita-cita membentuk satuan pemerintah tingkat daerah yang

otonom sesungguhnya telah secara mantap diperjuangkan oleh para pejuang

kemerdekaan dan dituangkan dalam UUD 1945 sebagai salah satu tujuan negara

untuk mewujudkan cita-cita otonomi daerah, hal tersebut bukan sekedar tuntutan

102

efisiensi dan efektifitas pemerintahan semata, melainkan sebagai tuntutan

konstitusional yang berkaitan dengan prinsipp rinsip demokrasi dan negara

berdasarkan atas hukum.94

Dinamika keberlakuan konstitusi negara membawa pengaruh pada

dinamika keberlakuan undang-undang pemerintahan daerah, dan untuk

selanjutnya juga menyebabkan dinamika model pengisian jabatan kepala daerah.

Menurut Wendy Melfa, dari kajian terhadap perkembangan sistem atau

model pengisian jabatan kepala daerah, dapat disimpulkan ada lima periode

tahapan dinamika model pengisian jabatan kepala daerah, yaitu:95

a. Periode UUD NRI 1945 b. Periode Konstitusi RIS c. Periode UUDS 1950

Periode kembali ke UUD NRI 1945

d. UUD NRI 1945 setelah diamandemen

Adapun uraian singkat atau tinjauan umum dari masing-masing

periode dimaksud adalah sebagai berikut:

2.3.1 Periode UUD 1945 (18 Agustus 1945-27 Desember 1949).

Pengaturan ketentuan tentang pemilihan kepala daerah, terdapat di dalam

ketentuan peraturan tentang pemerintahan daerah di Indonesia. Pemikiran dasar

tersebut dirumuskan di dalam Pasal 18 UUD 1945, yaitu:

Pembagian daerah Indonesia atas daerah besar dan kecil denganbentuk

susunan pemerintahannya ditetapkan dengan undang-undang dengan

memandang dan mengingati dasar permusyawaratan dalam sistem

pemerintahan negara, dan hak-hak asal usul dalam daerah-daerah yang

bersifat istimewa.

94 Wendy Melfa, 2013, op. cit., h.77.

95

Ibid. h.78.

103

Ketentuan Pasal 18 UUD 1945 tersebut mengatur pemerintahan daerah

sangat singkat, sehingga tidak mudah untuk mendapatkan arahan bagi pengaturan

pemerintahan daerah pada umumnya. Pada masa ini belum terdapat undang-

undang yang mengatur pemerintahan daerah secara khusus. Aturan yang

digunakan adalah aturan yang ditetapkan oleh PPKI. Selain itu digunakan UU No.

1 Tahun 1945 tentang Komite Nasional Daerah dan Undang-undang No. 22

Tahun 1948 tentang Pemerintahan Daerah.

Mekanisme rekruitmen pengisian jabatan kepala daerah menurut Undang-

Undang No. 1 Tahun 1945 adalah melalui pemilihan oleh Komite Nasional

Daerah (KND) semacam badan legislatif, dimana komite ini memilih 5 (lima)

orang diantara anggotanya untuk duduk di badan eksekutif yang salah satunya

menjadi kepala daerah yang bertindak sebagai ketua merangkap anggota.

Sedangkan status kepala daerah didalam badan legislatif hanya sebagai ketua,

tetapi tidak memiliki hak suara. Untuk wakil kepala daerah berasal dari ketua

KND yang sebelumnya, yang secara otomatis menjadi wakil ketua KND pada saat

kepala daerah terpilih. Dalam hal kepala daerah berhalangan, maka Wakil Ketua

KND menggantikan posisi kepala daerah.

Undang-Undang No. 1 Tahun 1945 yang hanya terdiri dari enam pasal

tidak mengatur semua aspek pemerintahan daerah yang berlaku sebagai hukum

positif. Oleh karena itu, pemerintah rnenyempurnakannya dengan menerbitkan

Undang-Undang No. 22 Tahun 1948 tentang Undang-Undang Pokok

Pemerintahan Daerah yang dianggap dapat lebih memenuhi harapan rakyat.

Undang-undang ini memuat beberapa aspek penting, antara lain bahwa

104

penyelenggaraan pemerintahan daerah didasarkan pada asas desentralisasi dan

azas tugas pembantuan (medebewind). Udang-undang ini adalah undang-undang

yang pertama kalinya mengatur susunan dan kedudukan pemerintahan daerah di

Indonesia.

Undang-Undang No. 22 Tahun 1948 lahir setelah sistem pemerintahan

yang dianut pada saat itu sudah berubah dari sistem pemerintahan presidensiil ke

sistem pemerintahan parlementer, dengan satu indikasi bahwa menteri-menteri

tidak lagi bertanggungjawab kepada Presiden, tetapi kepada Komite Nasional

Indonesia Pusat (KNIP). Perkembangan ketatanegaraan (sistem pemerintahan)

ditingkat pemerintah pusat tersebut mempengaruhi penyelenggaraan

pernerintahan di daerah, yang secara tidak langsung harus memperbaharui

landasan hukurn pelaksanaan pemerintahan di daerah sebagai dasar

pelaksanaannya.

Pada periode ini, berdasarkan Undang-Undang No. 22 Tahun 1948, kepala

daerahnya diangkat, masing-masing sebagai berikut:

1. Gubernur (Provinsi) diangkat oleh Presiden dari calon-calon yang

diajukan oleh DPRD Provinsi

2. Bupati/Walikota diangkat oleh Menteri Dalam Negeri dari calon yang

diajukan oleh DPRD Kabupaten/ Kota

3. Kepala Desa diangkat oleh Gubernur dari calon yang diajukan oleh

DPRD desa (kota kecil)

105

4. Kepala daerah istimewa diangkat oleh Presiden dari keturunan

keluarga yang berkuasa di daerah itu di jaman sebelum Republik

Indonesia dengan syarat tertentu

Kepala daerah dapat diberhentikan oleh pejabat yang mengangkat atas usul

DPRD yang bersangkutan. Di dalam undang-undang ini juga tidak ditegaskan

keberadaanWakil KDH. Untuk mewakili KDH jika berhalangan oleh Dewan

Pemerintah Daerah ditunjuk seorang diantara anggotanya.

2.3.2 Periode UUD RIS 1949 (27 Desember 1949-17 Agustus 1950).

Pada periode ini walaupun Indonesia sudah merdeka Belanda belum

mengakui kedaulatan NKRI dan ingin menguasai kembali melalui agresi militer.

Balanda berusaha rnenguasai kembali Indonesia dengan membentuk negara

federal, sehingga pada saat itu diberlakukan UUD Republik Indonesia Serikat

(RIS) Tahun 1949. Negara bagian pertama terbentuk adalah Negara Indonesia

Timur (NIT), dimana undang-undang pemerintahan daerah yang sempat dibentuk

untuk NIT yaitu Undang-Undang No. 44 Tahun 1950 yang materinya sebagian

besar diambil dari Undang-Undang No. 22 Tahun 1948. Negara serikat hasil

bentukan Belanda tidak bertahan lama, karena keinginan negara-negara bagian

untuk bergabung dalam Negara Kesatuan Republik Indonesia (NKRI) sehingga

pada akhirnya negara kesatuan terbentuk kembali dan konstitusi RIS 1949

diadakan perbaikan dan penyesuaian seperlunya menjadi UUDS 1950.

2.3.3 Periode UUDS 1950 (17 Agustus 1950 – 5 Juli 1959).

Pada masa ini berlaku Undang-Undang Dasar Sementara (UUDS) Tahun

1950. Pasal 131 ayat (2) UUDS 1950 menganut prinsip otonomi seluas-luasnya,

106

yang kemudian dijabarkan dalam Undang-Undang No. 1 Tahun 1957 tentang

Pokok-Pokok Pemerintahan Daerah.

Pemerintahan Daerah didasarkan pada asas desentralisasi dan tugas

pembantuan (medebewind). Asas dekonsentrasi tidak diatur, karena

penyelenggaraan pemerintahan pusat di daerah dilakukan oleh pamong praja

secara terpisah. Prinsip otonomi yang dianut yaitu otonomi riil dan seluas-luasnya

sesuai dengan kemampuan dan potensi tiap-tiap daerah. Urusan pemerintahan

sebagai urusan rumah tangga daerah tidak dirinci dalam undang-undang

pemenintah daerah, melainkan ditentukan dalam peraturan pembentukan tiap-tiap

daerah.

Di dalam Undang-Undang No. 1 Tahun 1957 telah ada wacana untuk

mengadakan pemilihan kepala daerah secara langsung, tetapi karena pertimbangan

kondisi politik, sosial dan budaya, maka oleh pembentuk undang-undang tersebut

untuk sementara ditunda. Berdasarkan Pasal 5 Undang-Undang No. 1 Tahun 1957

tentang Pokok-Pokok Pemerintahan Daerah, pemerintah daerah terdiri dari

DPRD dan Dewan Pemerintah Daerah. Terkait dengan mekanisme pengisian

jabatan kepala daerah, pada prinsipnya terkait dengan pengaturan pemilihan, cara

pengangkatan dan pemberhentian kepala daerah, Undang-Undang No. 1 Tahun

1957 mengamanatkan untuk diatur secara khusus di dalam undang-undang lain

tersendiri.

Untuk mengisi kekosongan hukum karena belum ada undang-undang

yang mengatur tentang pemilihan kepala daerah, untuk sementara kepala daerah

dipilih oleh DPRD dengan memperhatikan syarat-syarat kecakapan dan

107

pengetahuan yang diperlukan bagi jabatan tersebut. Dan hasil pemilihan oleh

DPRD memerlukan pengesahan lebih dahulu dari:

a. Presiden apabila mengenai kepala daerah di tingkat ke I

b. Menteri Dalam Negeri atau penguasa yang ditunjuk olehnya apabila

mengenai kepala daerah di tingkat II dan ke III

Kepala daerah dipilih untuk satu masa pemilihan DPRD atau bagi yang

dipilih antar waktu guna mengisi lowongan kepala daerah, untuk sisa masa

pemilihan tersebut. Kemudian terkait dengan pengaturan secara umum mengenai

syarat-syarat kecakapan dan pengetahuan, serta cara pemilihan maupun

pengesahan kepala daerah akan diatur lebih lanjut di dalam Peraturan Pemerintah.

2.3.4 Periode Kembali ke UUD 1945 (5 Juli 1959-18 Agustus 2000).

Berdasarkan Dekrit Presiden 5 Juli 1959, UUD 1945 dinyatakan berlaku

lagi dimana substansinya tidak mengalami perubahan. Pada masa ini kemudian

dilakukan pembaharuan dengan maksud untuk merombak politik ketatanegaraan

dengan membentuk pemerintahan daerah yang bersifat gotong-royong.

Perombakan itu dilakukan dengan Penetapan Presiden No. 6 Tahun 1959 tentang

Pemerintahan Daerah dan Penetapan Presiden No. 5 Tahun 1960 tentang DPRD-

GR dan sekretariat daerah.

Undang-undang pemerintahan daerah yang pertama dikeluarkan

berdasarkan Pasal 18 UUD 1945, yaitu Undang-Undang No. 18 Tahun 1965

tentang Pemerintahan Daerah. Didalam Undang-Undang No. 18 Tahun 1965,

paradigma kedudukan dan fungsi kepala daerah diarahkan untuk menjamin

kelangsungan kesatuan negara serta adanya pimpinan nasional.

108

Kepala daerah merupakan unsur terpenting dalam daerahnya. Untuk

menjamin kepercayaan rakyat daerah kepada seorang kepala daerah, haruslah

diangkat oleh pemerintah pusat dari calon yang jumlahnya sedikit-dikitnya dua

dan sebanyak-banyaknya empat, yang diajukan oleh DPRD yang bersangkutan.

Dengan adanya Wakil Kepala Daerah, hal itu tidak berarti bahwa pimpinan

pemerintahan daerah berada dalam dua tangan, yang mempunyai kewenangan dan

tanggungjawab penuh adalah tetap kepala daerah.

Mekanisme pengisian jabatan Kepala Daerah dan Wakil Kepala Daerah

diatur didalam Pasal 11 yang berbunyi:

Kepala Daerah dan Wakil Kepala Daerah diangkat dan diberhentikan oleh:

a. Presiden bagi Daerah tingkat I b. Menteri Dalam Negeri dengan persetujuan Presiden bagi daerah

tingkat II

c. Kepala Daerah tingkat I dengan persetujuan Menteri Dalam Negeri bagi Daerah tingkat III yang ada dalam Daerah tingkat I

Ketentuan mengenai pengangkatan kepala daerah berdasarkan Undang-

Undang No. 18 Tahun 1965 diatur dalam pasal-pasal sebagai berikut:

a. Pasal 12 ayat (1) mengatur bahwa: Kepala Daerah tingkat I diangkat oleh Presiden dari sedikitnya dua dan

sebanyak-banyaknya empat orang calon yang diajukan Dewan

Perwakilan Rakyat Daerah yang bersangkutan.

b. Pasal 13 ayat (1) mengatur bahwa: Kepala Daerah tingkat II diangkat oleh Menteri Dalam Negeri dengan

persetujuan Presiden dari sedikit-dikitnya dua dan sebanyak-

banyaknya empat orang calon yang diajukan oleh Dewan Perwakilan

Rakyat Daerah yang bersangkutan.

c. Pasal 14 ayat (1) mengatur bahwa: Kepala Daerah tingkat III diangkat oleh oleh Kepala Daerah tingkat I

dengan persetujuan Menteri Dalam Negeri dari sedikit-dikitnya dua

atau sebanyak-banyaknya empat orang calon yang diajukan oleh

Dewan Perwakilan Rakyat Daerah yang bersangkutan.

109

2.3.5 Periode UUD NRI 1945 Pasca Amandemen (18 Agustus 2000-sekarang).

Amandemen kedua terhadap UUD 1945 mengakibatkan perubahan yang

prinsip dalam penyelenggaraan pemerintahan daerah. Sebelum amandemen

pemerintahan daerah diatur sangat singkat hanya dalam satu pasal yaitu Pasal 18,

pasca amandemen menjadi tiga pasal yaitu Pasal 18, Pasal 18A, dan Pasal 18B.

Menurut Wendy Melfa, pasca amandemen terdapat prinsip-prinsip

penyelenggaraan pemerintahan daerah yang diatur dalam pasal-pasal tersebut,

yaitu:96

a. Prinsip teritorial berdasarkan Pasal 18 ayat (1) b. Prinsip demokrasi berdasarkan Pasal 18 ayat (3) dan (4) c. Prinsip otonomi yang seluas-luasnya berdasarkan Pasal 18 ayat (5) d. Prinsip kekhususan dan keragaman berdasarkan Pasal 18 ayat (1) e. Prinsip pengakuan dan penghormatan satuan pemerintah daerah yang

bersifat khusus, serta satuan-satuan masyarakat hukum adat beserta

hak-hak tradisionalnya, berdasarkan Pasal 18 B ayat (1) dan (2).

Sehubungan dengan prinsip-prinsip tersebut, maka Undang-Undang No.

22 Tahun 1999 tidak sesuai lagi dengan keadaan, ketatanegaraan dan tuntutan

penyelenggaraan otonomi daerah, sehingga dirubah dengan Undang undang No.

32 Tahun 2004 tentang Pemerintahan Daerah.

2.3.5.1 Undang-Undang No. 32 Tahun 2004.

Penyelengaraan pemerintahan daerah didasarkan pada proses

desentralisasi dan dekonsentrasi (secara terbatas). Di samping itu, juga

dimungkinkan pelaksanaan asas tugas pembantuan. Dekonsentrasi hanya

diterapkan pada wilayah provinsi, sedangkan kabupaten/kota hanya diterapkan

asas desentralisasi dan tugas tugas pembantuan. Berbeda dengan Undang-Undang

96 Ibid, h. 107.

110

No. 22 Tahun 1999 yang memberikan otonomi luas kepada kabupaten/ kota dan

otonomi terbatas pada provinsi, maka Undang-Undang No. 32 Tahun 2004 tidak

membedakan prinsip otonomi yang dianut provinsi dan kabupaten/kota. Hal ini

berarti bahwa baik provinsi maupun kabupaten/kota menganut prinsip otonomi

seluas-luasnya seperti yang digariskan dalam UUD 1945 setelah amandemen

kedua.

Kepala daerahnya berdasarkan Undang-Undang No. 32 Tahun 2004,

dipilih secara langsung oleh rakyat, yang calonnya diusulkan oleh Partai Politik

atau gabungan Partai Politik serta dapat juga melalui jalur perseorangan

(independent), setelah Pasal 58, Pasal 59, dan Pasal 60 Undang-Undang

No. 32 Tahun 2004 dihapus/diubah melalui keputusan MK No. 5/PUU-V/2007.

Wilayah NKRI dibagi atas provinsi, kabupaten dan kota. Untuk kabupaten/kota

hanya berstatus sebagai daerah otonom, sedang provinsi selain daerah otonom,

juga berstatus sebagai wilayah administratif.

Kepala daerah dan wakil kepala daerah dipilih secara langsung oleh

rakyat, yang persyaratan dan tata caranya ditetapkan dalam peraturan perundang-

undangan. Melalui undang-undang ini, KPUD Provinsi, KPUD Kabupaten/Kota

diberikan kewenangan sebagai penyelenggara Pilkada. KPUD yang dimaskud

dalam undang-undang ini adalah KPUD sebagaima dimaksud dalam Undang-

Undang No. 12 Tahun 2003 tentang Pemilihan Umum Anggota Dewan

Perwakilan Rakyat, Dewan Perwakilan Daerah, dan DPRD. Oleh karena itu tidak

diperlukan untuk membentuk dan menetapkan KPUD dan keanggotaanya yang

baru.

111

Mekanisme pengisian jabatan kepala daerah menurut undang-undang ini,

secara tegas dilaksanakan melalui pemilihan kepala daerah secara langsung,

sebagaimana dinyatakan di dalam Pasal 56 ayat (1) dan (2):

(1) Kepala daerah dan Wakil kepala daerah dipilih dalam satu pasangan calon yang dilaksanakan secara demokratis berdasarkan asas langsung,

umum, bebas, rahasia, jujur, dan adil.

(2) Pasangan calon sebagaimana dimaksud pada ayat (1) diajukan oleh partai politik atau gabungan partai politik.

Setelah calon kepala daerah ditetapkan sebagai pemenang di dalam

Pemilukada sebagaimana yang tertuang dan diatur didalam undang-undang ini,

maka sebelum menduduki jabatannya terlebih dahulu dilantik. Gubernur dan

Wakil Gubernur dilantik oleh Menteri Dalam Negeri atas nama Presiden, Bupati

dan Wakil Bupati atau Walikota dan Wakil Walikota dilantik oleh Gubernur atas

nama Presiden dalam suatu rapat paripurna istimewa DPRD.

Kepala daerah dan wakil kepala memegang jabatan selama 5 (lima) tahun

terhitung sejak pelantikan dan sesudahnya dapat dipilih kembali dalam jabatan

yang sama hanya untuk satu kali masa jabatan. Adapun biaya penyelenggaraan

pemilihan kepala daerah dan wakil kepala daerah dibebankan pada APBD daerah

yang bersangkutan.

Dalam kurun waktu perjalanan keberlakuan Undang-Undang No. 32

Tahun 2004 mengalami perubahan dan penyempurnaan sebagian bunyi isi

ketentuan undang-undang tersebut dengan diberlakukannya Undang-Undang No.

12 Tahun 2008 tentang Perubahan Kedua Atas Undang-Undang No. 32 Tahun

2004 tentang Pemerintahan Daerah. Undang-undang ini dibentuk bukan hanya

untuk menjawab sekaligus menjadi dasar hukum bagi keputusan Mahkamah

112

Konstitusi (MK) mengenai diperbolehkannya calon perseorangan (independen)

untuk ikut serta dalam pemilihan kepala daerah langsung, tetapi juga untuk

menutupi beberapa kelemahan di dalam Undang-Undang No. 32 Tahun 2004,

terutama terhadap hal-hal yang berkaitan dengan pengisian kekosongan jabatan

wakil kepala yang menggantikan kepala daerah yang meninggal dunia,

mengundurkan diri, berhenti, atau tidak dapat melakukan kewajibannya selama

enam bulan secara terus-menerus dalam masa jabatannya.

Secara prinsip, tidak ada perbedaan substansial dalam hal pengaturan

mekanisme pengisian jabatan kepala daerah. Akan tetapi didalam Undang-Undang

No. 12 Tahun 2008, diakomodasi ketentuan mengenai calon perseorangan.

Ketentuan mengenai mekanisme pengisian jabatan kepala daerah secara jelas

diatur dalam Pasal 56 yang menyatakan:

(1) Kepala daerah dan Wakil kepala daerah dipilih dalam satu pasangan calon yang dilaksanakan secara demokratis berdasarka asas langsung,

umum, bebas, rahasia, jujur, dan adil.

(2) Pasangan calaon sebagaimana dimaksud pada ayat (1) diusulkan oleh partai politik, gabungan partai po1itik, atau perseorangan yang

didukung oleh sejumlah orang yang memenuhi persyaratan

sebagaimana ketentuan dalam Undang-Undang ini.

Pengaturan mengenai peserta pemilihan kepala daerah dan wakil kepala

daerah secara tegas diatur didalam Pasal 59 ayat (1). Juga yang berkaitan dengan

ketentuan persyaratan dan mekanisme keikutsertaan pasangan calon perseorangan,

diatur dalam Pasal 59 ayat (2a) dan (2b) Undang-Undang No. 12 Tahun 2008.

113

2.3.5.2 Undang-Undang No. 22 Tahun 2014.

Penyelenggaraan pemerintahan daerah dan Pilkada yang didasarkan pada

norma hukum sebagaimana diatur dalam Undang-Undang No. 32 Tahun 2004 dan

perubahannya, yang telah berlangsung selama sekitar sepuluh tahun atau setara

dengan dua kali periode penyelenggaraan Pilkada, dalam perkembangannya

dipandang banyak kelemahan dan tidak lagi mampu menjawab kebutuhan dan

perkembangan jaman. Untuk mengatasi permasalahan tersebut, DPR bersama-

sama pemerintah kemudian membentuk undang-undang baru sebagai

penggantinya.

Setelah melalui proses dan perdebatan hukum yang panjang, Undang-

Undang No. 32 Tahun 2004 tentang Pemerintahan Daerah selanjutnya diganti

dengan diundangkannya dua undang-undang baru yaitu Undang-Undang No. 22

Tahun 2014 tentang Pemilihan Gubernur, Bupati, dan Walikota dan Undang-

Undang No. 23 tentang Pemerintahan Daerah. Dalam pembentukan kedua

undang-undang tersebut, memisahkan pengaturan antara urusan Pilkada dengan

urusan pemerintahan daerah. Jika dalam Undang-Undang No. 32 Tahun 2004

kedua urusan tersebut pengaturannya masih digabung dalam satu undang-undang,

maka selanjutnya dipisahkan ke dalam undang-undang tersendiri.

Ketentuan mengenai pengisian jabatan kepala daerah berdasarkan Undang-

Undang No. 22 Tahun 2014 tentang Pemilihan Gubernur, Bupati, dan Walikota

diatur dalam sejumlah pasal, yaitu:

1. Pasal 1 angka 5: Pemilihan gubernur, bupati, dan wakilota yang selanjutnya disebut

Pemilihan adalah pelaksanaan kedaulatan rakyat di provinsi dan

114

kabupaten/kota untuk memilih gubernur, bupati dan walikota secara

demokratis melalui lembaga perwakilan rakyat.

2. Pasal 1 angka 13: Pemilih untuk pemilihan gubernur adalah anggota DPRD provinsi atau

sebutan lainnya.

3. Pasal 1 angka 14: Pemilih untuk pemilihan bupati dan walikota adalah DPRD

kabupaten/kota.

Ketentuan Pasal 1 angka 5, angka 13, dan angka 14 Undang-Undang No.

22 Tahun 2014 tersebut mengatur bahwa sistem Pilkada menurut undang-undang

ini adalah sistem Pilkada tidak langsung, yaitu melalui DPRD. Hal ini berbeda

dengan pengaturan sistem Pilkada berdasarkan Undang-Undang No. 32 Tahun

2004 yang menganut sistem pemilihan secara langsung.

Penegasan mengenai pengisian jabatan kepala daerah, dalam hal ini

Gubernur dan Bupati/Walikota, melalui sistem Pilkada tidak langsung diatur

dalam Pasal 2 dan Pasal 3 Undang-Undang No. 22 Tahun 2014 sebagai berikut:

1. Pasal 2 Undang-Undang No. 22 Tahun 2014: Pemilihan dilaksanakan secara demokratis berdasarkan asas bebas,

terbuka, jujur, dan adil.

2. Pasal 3 Undang-Undang No. 22 Tahun 2014: (1) Gubernur dipilih oleh anggota DPRD Provinsi secara demokratis

berdasar asas bebas, terbuka, jujur, dan adil.

(2) Bupati dan Walikota dipilih oleh anggota DPRD kabupaten/kota secara demokratis berdasar asas bebas, terbuka, jujur, dan adil.

Selain diatur dalam Undang-Undang No. 22 Tahun 2014, ketentuan

mengenai pengisian jabatan kepala daerah juga diatur dalam Undang-Undang No.

23 Tahun 2014, diantaranya yaitu:

1. Pasal 101 ayat (1) huruf d menyatakan bahwa DPRD provinsi

mempunyai tugas dan wewenang untuk memilih Gubernur.

115

2. Pasal 154 ayat (1) huruf d menyatakan bahwa DPRD kabupaten/kota

mempunyai tugas dan wewenang memilih bupati/walikota.

Berdasarkan ketentuan dalam Undang-Undang No. 22 Tahun 2014 dan

Undang-Undang No. 23 Tahun 2014, pengisian jabatan Gubernur, Bupati, dan

Walikota dilakukan melalui pemilihan oleh anggota DPRD, sedangkan untuk

pengisian jabatan Wakil Gubernur, Wakil Bupati, dan Wakil Walikota dilakukan

oleh Gubernur, Bupati, dan Walikota terpilih dan dilakukan setelah Gubernur,

Bupati, dan Walikota tersebut dilantik. Adapun ketentuan mengenai jumlah Wakil

Gubernur, Wakil Bupati, dan Wakil Walikota diatur dalam Pasal 45 ayat (1) dan

ayat (2) Undang-Undang No. 22 Tahun 2014.

2.3.5.3 Perppu No. 1 Tahun 2014.

Sejalan dengan dikeluarkannya Perppu No. 1 Tahun 2014 tentang

Pemilihan Gubernur, Bupati, dan Walikota yang mencabut dan menyatakan tidak

berlaku Undang-Undang No. 22 Tahun 2014 sejak tanggal 2 Oktober 2014,

Presiden juga mengeluarkan Perppu No. 2 Tahun 2014 tentang Pemerintahan

Daerah yang pada intinya menghapus tugas dan wewenang DPRD Provinsi dalam

pemilihan Gubernur dan DPRD Kabupaten/Kota dalam pemilihan

Bupati/Walikota. Kedua Perppu tersebut mengembalikan sistem Pilkada ke sistem

pemilihan secara langsung oleh rakyat, khususnya warga negara yang memiliki

hak pilih.