52

BAB II

TINJAUAN UMUM

A. Ruang Lingkup Urusan Pemerintahan

Air merupakan kebutuhan pokok bagi makhluk hidup termasuk manusia.

Keberadaan air baik kualitas maupun kuantitas akan berpengaruh pada kehidupan

manusia. Berdasarkan Peraturan Menteri Kesehatan No.492 Tahun 2010 tentang

kualitas air minum, air minum yang memenuhi syarat kesehatan adalah air yang

memenuhi syarat kesehatan baik fisik, kimia, maupun bakteriologi juga air minum

harus memenuhi kebutuhan manusia baik secara kuantitas maupun kontinuitas.

Dalam Undang-Undang Nomor 23 Tahun 2014 tentang Pemerintah Daerah

menyebutkan bahwa Urusan Pemerintahan terdiri atas urusan pemerintahan

absolut, urusan pemerintahan konkuren, dan urusan pemerintahan umum. Dalam

penyediaan air minum yang menggunakan skema SPAM Regional termasuk pada

urusan pemerintahan konkuren dimana Urusan Pemerintahan yang dibagi antara

Pemerintah Pusat dan Daerah provinsi dan Daerah Kabupaten/Kota dan bersifat

wajib karena berkaitan dengan pelayanan dasar.

Dalam pelaksanaan otonomi, dikenal tiga bentuk asas dalam

penyelenggaraan pemerintahan daerah yakni salah satunya adalah asas

desentralisasi.

Terdapat beberapa pemaknaan asas desentralisasi dari masing-masing

pakar yaitu :

a. Desentralisasi sebagai penyerahan kekuasaan dan kewenangan,

b. Desentralisasi sebagai pelimpahan kekuasaan dan kewenangan,

53

c. Desentralisasi sebagai pembagian, penyebaran, pemencaran, dan

pembagian kekuasaan dan kewenangan serta,

d. Desentralisasi sebagai sarana dalam pembagian dan pembentukan daerah

pemerintahan.

Maka secara garis besar, asas desentralisasi adalah pelimpahan kekuasaan

dan kewenangan dari pusat kepada daerah dimana kewenangan yang bersifat

otonom diberi kewenangan dapat melaksanakan pemerintahanya sendiri tanpa

intervensi dari pusat.65

Desentralisasi pada dasarnya terjadi setelah sentralisasi melalui asas

dekonsentrasi tidak dapat melaksanakan tugas pemerintahan secara baik dalam arti

pemerintahan gagal dalam mewujudkan pemerintahan yang demokratis.Suatu

pemerintahan yang mampu mengakomodasikan unsure-unsur yang bersifat

kedaerahan berdasarkan aspirasi masyarakat daerah. Oleh karena itu urusan

pemerintahan yang merupakan wewenang emerintah (pusat) sebagian harus

diserahkan kepada organ Negara lain yang ada didaerah (pemerintah daaerah),

untuk diurus sebagai rumah tangganya. Proses penyerahan sebagian urusan

pemerintahan kepada daerah untuk menjadi urusan rumah tangganya inilah yang

disebut desentralisasi.66

Philipus M. hadjon, mengemukakan:67

Desentralisasi mengandung makna

bahwa wewenang untuk mengatur dan mengurus urusan pemerintahan tidak

semata-mata dilakukan oleh pemerintah pusat, melainkan dilakukan juga oleh

satuan-satuan pemerintahan yang lebih rendah, baik baik dalam bentuk satuan

65

Jazim Hamidi, Optik Hukum Peraturan Daerah Bermasalah, Prestasi Pustaka, Jakarta, 2011,

hal. 17-18. 66

Titik Triwulan, Pengantar Hukum Tata Usaha Negara Indonesia, Prestasi pustaka, Jakarta,

2010. hal. 122 67

Ibid, h.122

54

territorial maupun fungsional. satuan-satuan pemerintahan yang lebih rendah

diserahi dan dibiarkan mengatur dan mengurus sendiri sebagian urusan

pemerintahan.

Berkaitan dengan urusan desentralisasi, Bagir Manan, mengemukakan:68

Ditinjau dari sudut penyelenggaraan pemerintahan, desentralisasi antara lain

bertujuan “meringankan” beban pekerjaan pusat. Dengan desentralisasi berbagai

tugas dan pekerjaan dialihkan kepada daerah.Pusat, dengan demikian dapat lebih

memusatkan perhatian pada hal-hal yang bersangkutan dengan kepentingan

nasional atau Negara secara keseluruhan.Pusat tidak perlu mempunyai aparat

sendiri di daaerah kecuali dalam batas-batas yang diperlukan. Namun demikian,

tidaklah berarti dalam lingkungan desentralisasi tidak boleh ada fungsi

dekonsentrasi.

Berdasarkan pendapat tersebut dapat disimpulkan bahwa antara

desentralisasi dan dekonsentrasi bukanlah suatu pilihan tetapi sesuatu yang harus

ada ( dapat dilaksakan secara bersama-sama dalam penyelenggaraan pemerintahan

pada suatu Negara kesatuan). Baik desentralisasi maupun merupakan merupakan

ciri suatu Negara bangsa dan keduanya berangkat dari suatu titik awal yang

sentralistik, sebagaimana dikemukakan oleh Herbert H. Werlin, bahwa

sesungguhnya desentralisasi tidak terjadi tanpa sentralisasi.

Ismail Husni, mengemukakan:69

Dengan mengikuti sejarah pertumbuhan

dan perkembangan organisasi-organisasi modern dibeberapa Negara. Dapat

diketahui bahwa desentralisasi pada hakikatnya merupakan suatu konsep yang

68

Ibid, h.122 69

Ibid, h. 123-124

55

lahir setelah sentralisasi mencapai wujudnya.Ini berarti bahwa desentalisasi tak

mungkin lahir tanpa didahului sentralisasi, sebab sebelum desentalisasi

dilaksanakan sentralisasilah yang mula-mula diperlukan.

Berdasarkan pemikiran para ahli tersebut di akonstas, maka antara

desentralisasi dan dekonsentrasi memiliki persamaan, namun terdapat

perbedaan.Penyelenggaraan dekonsentrasi dilaksanakan dalam suatu area hokum

administrasi sehingga antara organ pemerintah yang ada dipusat dengan

pemerintah yang menyelenggarakan dekonsentrasi di daerah terdapat suatu

hubungan yang hirarki.Dalam hubungan yang demikian itu, tidak ada suatu

penyerahan wewenang.Penyelenggaraan pemerintahan dekonsentrasi hanya

merupakan pelaksana dari kebijakan yang telah ditetapkan dari pusat.Hal ini

berarti bahwa dekonsentrasi adalah unsur sentralisasi.

Berbeda dengan dekonsentrasi, desentralisasi berangkat dari, saat mana

sentralisasi tidak mampu lagi menyesuaikan dengan kondisi suatu Negara kesatuan

yang memiliki wilayah yang luas dengan jumlah penduduk yang besar, yang

terdiri dari berbagai suku, adat istiadat dan agama, dengan kondisi demikian

sentralisasi menghadapi tantangan berupa tuntutan-tuntutan daerah karena

pemerintahan yang sentralistik dilaksanakan berdasarkan kebijakan pusat,

konsekuaensi dari luas wilayah, keragaman suku, adat istiadat, dan agama adalah

daerah memiliki kebutuhan dan kepentingan yang berbeda-beda sehingga

diperlukan suatu pemerintahan yang mampu mengakomodasi kepentiusangan yang

berbeda setiap daerah.

56

Pemerintah yang sentralistik tidak mampu secara bersamaan

mengakomodasi berbagai kepentingan yang berbeda-beda, sehingga kepada daerah

harus diberi wewenang untuk mengurus kebutuhan dan kepentinganya itu menjadi

urusan rumahtangganya.

Tujuan desentralisasi adalah agar penyelenggaraan pemerintahan didaerah

lebih disesuaikan dengan keadaan daerah masing-masing. Dalam rangka

desentralisasi dibentuk daerah otonom. Dalam rangka desentralisasi daerah otinom

berada diluar hirarki organisasi pemerintahan pusat.Desentralisasi menunjukan

pola hubungan kewenangan antara organisasi, dan bukan pola hubungan intra

organisasi.

Berkaitan dengan hal tersebut, Rasyid mengemukakan tiga elemen pokok

dalam desentralisasi: pertama, pembentukan organisasi pemerintahan daerah

otonom, kedua, pembagian wilayah Negara menjadi daerah otonom, dan ketiga,

penyerahan wewenang untuk mengatur dan mengurus urusan pemerintahan kepada

daerah otonom. Dalam Negara kesatuan kedua aktivitas tersebut dilakukan oleh

pemerintah melalui proses hukum. Dengan kata lain bahwa dalam proses

desentralisasi adalah wewenang pemerintah pusat.70

Secara etimologi istilah desentralisasi berasal dari bahasa Latin yaitu

decentrum yang berarti terlepas dari pusat. Menurut Inu Kencana Syafie,

desentralisasi adalah perlawanan kata dari sentralisasi, karena penggunaan kata

“de” dimaksudkan sebagai penolakan kata sesudahnya. Menurut Inu,

70

Ryass Rasyid, Desentralisasi dalam Menunjang Pembangunan Daerah dalam Pembangunan

Administrasi di Indonesia, PT.Pustaka LP3ES, Jakarta, 2008, Hal. 28

57

Desentralisasi adalah:71

“Penyerahan segala urusan, baik pengaturan dalam arti

pembuatan peraturan perundang-undangan maupun penyelenggaraan pemerintahan

itu sendiri, dari pemerintah pusat kepada pemerintah daerah, untuk selanjutnya

menjadi urusan rumah tangga pemerintah daerah tersebut”.

Desentralisasi sebagai suatu sistem yang dipakai dalam bidang

pemerintahan merupakan kebalikan dari sentralisasi.Dalam sistem sentralisasi,

kewenangan pemrintah baik dipusat maupun didaerah, dipusatkan dalam tangan

pemerintah pusat. Pejabat-pejabat di daerah hanya melaksanakan kehendak

pemerintah pusat. Dalam sistem desentralisasi, sebagian kewenangan pemerintah

pusat dilimpahkan kepada pihak lain untuk dilaksanakan.

Menurut jimly, pentingnya desentralisasi pada esensinya agar persoalan

yang kompleks dengan dilatarbelakangi oleh berbagai faktor heterogenitas dan

kekhususan daerah yang melingkunginya seperti budaya, agama, adat istiadat, dan

luas wilayah yang jika ditangani semuanya oleh pemerintah pusat merupakan hal

yang tidak mungkin akibat keterbatasan dan kekurangan yang dimiliki pemerintah

pada hampir semua aspek. Namun sebaliknya adalah hal yang tidak realistis jika

semua didesentralisasikan kepada daerah dengan alasan cerminan dari prinsip

demokrasi, oleh karenanya pengawasan dan pengendalian pusat kepada daerah

sebagai cerminan dari sentralisasi tetap dipandang mutlak sepanjang tidak

melemahkan atau bahkan memandulkan prinsip demokrasi itu sendiri.72

Menurut Muluk, pengertian desentralisasi berkaitan dengan pengertian

negara karena negara itu merupakan tatanan hukum (legal order), maka pengertian

71

Inu Kencana Syafei, Sistem Pemerintahan Indonesia, Jakarta, Rineka Cipta, 2012, Hal. 17 72

Jimly Asshiddigie, Pokok- Pokok Hukum Tata Negara Pasca Reformasi, Jakarta, PT. Bhuana

Ilmu Populer, hal. 423. (selanjutnya disebut Jimly Asshidiqie II), 2015.

58

desentralisasi itu menyangkut berlakunya sistem tatanan hukum dalam suatu

negara. Ada kaidah-kaidah hukum yang berlaku sah untuk seluruh wilayah negara

yang disebut kaidah sentral (central norms) dan ada pula kaidah-kaidah hukum

yang berlaku sah dalam bagian-bagian wilayah yang berbeda yang disebut

desentral atau kaidah lokal (decentral or local norms). Jadi apabila berbicara

tentang tatanan hukum yang desentralistik, maka hal ini akan dikaitkan dengan

lingkungan (wilayah) tempat berlakunya tatanan hukum yang sah tersebut.73

Dennis A. Rondinelli dan Cheema, merumuskan definisi desentralisasi

dengan lebih merujuk pada perspektif yang lebih luas namun tergolong perpektif

administrasi, bahwa desentralisasi adalah:

The transfer of planning, decision making, or administrative authority from

central government to its field organizations, local administrative units, semi

autonomous and parastatal organizations, local government, or local non-

government organization.

Definisi ini tidak hanya mencakup penyerahan dan pendelegasian

wewenang di dalam struktur pemerintahan, tetapi juga telah mengakomodasi

pendelegasian wewenang kepada organisasi non pemerintah (LSM).

Selain asas desentralisasi, terdapat juga asas dekonsentrasi dalam otonomi

daerah. Asas dekonsentrasi adalah pendelegasian wewenang pusat kepada daerah

yang bersifat menjalankan peraturan-peraturan dan keputusan-keputusan pusat

lainya yang tidak berbentuk peraturan, yang tidak dapat berprakarsa menciptakan

peraturan dan/ atau membuat keputusan bentuk lainya untuk kemudian

73

Khairul Muluk,, Desentralisasi dan Pemerintahan Daerah, Malang, Bayumedia Publishing,

2005, Hal. 11

59

dilaksanakan sendiri.Pendelegasian dalam asas dekonsentrasi berlangsung antara

petugas perorangan pusat dipemerintahan pusat kepada petugas perorangan pusat

dipemerintahan.74

Laica marzuki menjelaskan bahwa dekonsentrasi adalah: “Dekonsentrasi

merupakan ambtelijke decentralisastie atau delegatie van bevoegheid, yaitu

pelimpahan kewenangan dari alat perlengkapan Negara dipusat kepada instansi

bawahan, guna melaksanakan pekerjaan tertentu dalam penyelenggaraan

pemerintahan” Sementara maddick berpendapat bahwa: “The delegation of

authority adequate for the discharge of specified functions to staff a central

department who are situated outside the headquarters”. 75

Penegakan hukum merupakan suatu usaha untuk mewujudkan ide-ide

keadilan, kepastian hukum dan kemanfaatan sosial menjadi kenyataan. Jadi

penegakan hukum pada hakikatnya adalah proses perwujudan ide-ide. Penegakan

hukum adalah proses dilakukannya upaya tegaknya atau berfungsinya norma-

norma hukum secara nyata sebagai pedoman pelaku dalam lalu lintas atau

hubungan-hubungan hukum dalam kehidupan bermasyarakat dan bernegara.

Penegakan hukum merupakan usaha untuk mewujudkan ide-ide dan

konsepkonsep hukum yang diharapakan rakyat menjadi kenyataan. Penegakan

hukum merupakan suatu proses yang melibatkan banyak hal.76

Menurut Jimly Asshiddiqie, Pada pokoknya penegakan hukum merupakan

upaya yang secara bersengaja dilakukan untuk mewujudkan cita-cita hukum dalam

74

Philipus M. Hadjon, Pengantar Hukum Administrasi Indonesia (Introduction to the Indonesian

Administrative Law), Yogyakarta, Gajah Mada University Press, 2015, Hal. 119 75

Ibid., Hal. 119 76

Shant Dellyana,1988, Konsep Penegakan Hukum. Liberty, Yogyakarta, 2008, hal 32

60

rangka menciptakan keadilan dan kedamaian dalam kehidupan bermasyarakat,

berbangsa dan bernegara.77

Bahwa desentralisasi mengandung makna wewenang untuk mengatur

urusan pemerintahan tidak semata-mata dilakukan oleh Pemerintah Pusat,

melainkan juga oleh satuan-satuan pemerintahan yang lebih rendah. Desentralisasi

mengandung makna bahwa wewenang untuk mengatur urusan pemerintahan tidak

semata-mata dilakukan oleh Pemerintah Pusat, melainkan juga oleh satuan-satuan

teritorial dan fungsional. Satuan-satuan pemerintahan yang lebih rendah diserahi

dan dibiarkan mengatur dan mengurus sendiri sebagian urusan pemerintahan.78

Dengan demikian terjadi penyerahan urusan kepada daerah atau dengan

kata lain daerah diberi hak untuk mengatur dan mengurus rumah tangga sendiri

yang disebut Otonomi Daerah. Tujuan pemberian otonomi kepada daerah adalah

untuk memungkinkan daerah yang bersangkutan mengatur dan mengurus rumah

tangganya sendiri sehingga kepada daerah diberi wewenang-wewenang untuk

melaksanakan berbagai urusan pemerintahan sebagai urusan rumah tangganya.

Salah satunya adalah bidang perhubungan khususnya pengujian berkala kendaraan

bermotor.

Pandangan yang sama juga disampaikan oleh Soerjono Seokanto. Beliau

mengatakan inti dan arti penegakan hukum terletak pada kegiatan menyerasikan

hubungan nilai-nilai yang terjabarkan didalam kaidah-kaidah yang mantap dan

77

Jimly Asshiddiqie, , Agenda Pembangunan Hukum Nasional Di Abad Globalisasi, Cetakan III,

Balai Pustaka, Jakarta, 2008, hal 93 78

Philipus M. hadjon, Pengantar Hukum Administrasi Indonesia (Introduction to the Indonesia

Administrative Law), Cet. Pertama, Gadjah Mada University Press, Yogyakarta, 2003, hal.

111.

61

mengejawantah dan sikap tindak sebagai rangkaian penjabaran tahap akhir, untuk

menciptakan, memelihara dan mempertahankan kedamaian pergaulan hidup.79

Dikatakan bahwa penegakan hukum bukanlah semata-mata berarti

pelaksanaan perundang-undangan, walaupun didalam kenyataan di Indonesia

kecenderungannya adalah demikian, sehingga pengertian “law enforcement”

begitu populer.

Jika kita menarik kesimpulan dari kedua pendapat diatas dapat dirumuskan

pengertian dari penegakan hukum adalah sebagai suatu kegiatan yang dilakukan

secara bersengaja dalam upaya menyerasikan nilai-nilai yang tercermin dalam

perilaku masyarakat untuk menciptakan, memelihara dan mempertahankan

kedamaian pergaulan hidup.

Penegakan hukum adalah proses dilakukannya upaya untuk tegaknya atau

berfungsinya norma-norma hukum secara nyata sebagai pedoman perilaku dalam

lalu lintas atau hubungan-hubungan hukum dalam kehidupan bermasyarakat dan

bernegara. Ditinjau dari sudut subjeknya, penegakan hukum itu dapat dilakukan

oleh subjek yang luas dan dapat pula diartikan sebagai upaya penegakan hukum

oleh subjek dalam arti yang terbatas atau sempit.

Dalam arti luas, proses penegakan hukum itu melibatkan semua subjek

hukum dalam setiap hubungan hukum. Siapa saja yang menjalankan aturan

normatif atau melakukan sesuatu atau tidak melakukan sesuatu dengan

mendasarkan diri pada norma aturan hukum yang berlaku, berarti dia menjalankan

atau menegakkan aturan hukum. Dalam arti sempit, dari segi subjeknya itu,

79 Soerjono Soekanto. Faktor-Faktor Yang Mempengaruhi Penegeakan Hukum Cetakan Kelima,

Raja Grafindo Persada, Jakarta, 2004, hal. 42

62

penegakan hukum itu hanya diartikan sebagai upaya aparatur penegakan hukum

tertentu untuk menjamin dan memastikan bahwa suatu aturan hukum berjalan

sebagaimana seharusnya. Dalam memastikan tegaknya hukum itu, apabila

diperlukan, aparatur penegak hukum itu diperkenankan untuk menggunakan daya

paksa.80

Pengertian penegakan hukum itu dapat pula ditinjau dari sudut objeknya,

yaitu dari segi hukumnya. Dalam hal ini, pengertiannya juga mencakup makna

yang luas dan sempit. Dalam arti luas, penegakan hukum itu mencakup pula nilai-

nilai keadilan yang terkandung di dalamnya bunyi aturan formal maupun nilai-

nilai keadilan yang hidup dalam masyarakat.

Tetapi, dalam arti sempit, penegakan hukum itu hanya menyangkut

penegakan peraturan yang formal dan tertulis saja. Karena itu, penerjemahan

perkataan ‘law enforcement’ ke dalam bahasa Indonesia dalam menggunakan

perkataan ‘penegakan hukum’ dalam arti luas dan dapat pula digunakan istilah

‘penegakan peraturan’ dalam arti sempit. Pembedaan antara formalitas aturan

hukum yang tertulis dengan cakupan nilai keadilan yang dikandungnya ini bahkan

juga timbul dalam bahasa Inggeris sendiri dengan dikembangkannya istilah ‘the

rule of law’ versus ‘the rule of just law’ atau dalam istilah ‘the rule of law and not

of man’ versus istilah ‘the rule by law’ yang berarti ‘the rule of man by law’.

Dalam istilah ‘the rule of law’ terkandung makna pemerintahan oleh hukum, tetapi

bukan dalam artinya yang formal, melainkan mencakup pula nilai-nilai keadilan

yang terkandung di dalamnya. Karena itu, digunakan istilah ‘the rule of jus law’.

80

L. Tanya, Bernard, Teori Hukum, Strategi Tertib Manusia Lintas Ruang dan Generasi, Genta

Publishing, Yogyakarta, 2013, hal. 231.

63

Dalam istilah ‘the rule of law and not of man’ dimaksudkan untuk menegaskan

bahwa pada hakikatnya pemerintahan suatu negara hokum modern itu dilakukan

oleh hukum, bukan oleh orang. Istilah seRiauknya adalah ‘the rule by law’ yang

dimaksudkan sebagai pemerintahan oleh orang yang menggunakan hukum sekedar

sebagai alat kekuasaan belaka.81

Dengan uraian di atas jelaslah kiranya bahwa yang dimaksud dengan

penegakan hokum itu kurang lebih merupakan upaya yang dilakukan untuk

menjadikan hukum, baik dalam arti formil yang sempit maupun dalam arti

materiel yang luas, sebagai pedoman perilaku dalam setiap perbuatan hukum, baik

oleh para subjek hukum yang bersangkutan maupun oleh aparatur penegakan

hukum yang resmi diberi tugas dan kewenangan oleh undang-undang untuk

menjamin berfungsinya norma-norma hukum yang berlaku dalam kehidupan

bermasyarakat dan bernegara. Dari pengertian yang luas itu, pembahasan kita

tentang penegakan hukum dapat kita tentukan sendiri batas-batasnya. Apakah kita

akan membahas keseluruhan aspek dan dimensi penegakan hukum itu, baik dari

segi subjeknya maupun objeknya atau kita batasi hanya membahas hal-hal tertentu

saja, misalnya, hanya menelaah aspek-aspek subjektifnya saja. Makalah ini

memang sengaja dibuat untuk memberikan gambaran saja mengenai keseluruhan

aspek yang terkait Seperti disebut di muka, secara objektif, norma hukum yang

hendak ditegakkan mencakup pengertian hukum formal dan hukum materiel.

Hukum formal hanya bersangkutan dengan peraturan perundang-undangan

yang tertulis, sedangkan hukum materiel mencakup pula pengertian nilai-nilai

keadilan yang hidup dalam masyarakat. Dalam bahasa yang tersendiri, kadang-

81

Ibid., hal. 235

64

kadang orang membedakan antara pengertian penegakan hukum dan penegakan

keadilan. Penegakan hukum dapat dikaitkan dengan pengertian ‘law enforcement’

dalam arti sempit, sedangkan penegakan hukum dalam arti luas, dalam arti hukum

materiel, diistilahkan dengan penegakan keadilan. Dalam bahasa Inggeris juga

terkadang dibedakan antara konsepsi ‘court of law’ dalam arti pengadilan hukum

dan ‘court of justice’ atau pengadilan keadilan. Bahkan, dengan semangat yang

sama pula, Mahkamah Agung di Amerika Serikat disebut dengan istilah ‘Supreme

Court of Justice’. 82

Istilah-istilah itu dimaksudkan untuk menegaskan bahwa hukum yang

harus ditegakkan itu pada intinya bukanlah norma aturan itu sendiri, melainkan

nilai-nilai keadilan yang terkandung di dalamnya. Memang ada doktrin yang

membedakan antara tugas hakim dalam proses pembuktian dalam perkara pidana

dan perdata. Dalam perkara perdata dikatakan bahwa hakim cukup menemukan

kebenaran formil belaka, sedangkan dalam perkara pidana barulah hakim

diwajibkan mencari dan menemukan kebenaran materiel yang menyangkut nilai-

nilai keadilan yang harus diwujudkan dalam peradilan pidana. Namun demikian,

hakikat tugas hakim itu sendiri memang seharusnya mencari dan menemukan

kebenaran materiel untuk mewujudkan keadilan materiel. Kewajiban demikian

berlaku, baik dalam bidang pidana maupun di lapangan hukum perdata.

Pengertian kita tentang penegakan hukum sudah seharusnya berisi

penegakan keadilan itu sendiri, sehingga istilah penegakan hukum dan penegakan

keadilan merupakan dua sisi dari mata uang yang sama. Setiap norma hukum

82

Mochtar Kusumaatmaja dan Arief Sidharta. Pengantar Ilmu Hukum, Suatu Pengenalan

Pertama Ruang Lingkup Berlakunya Ilmu Hukum, Buku I, Penerbit Alumni, Bandung, 2000,

Hal. 39

65

sudah dengan sendirinya mengandung ketentuan tentang hak-hak dan kewajiban-

kewajiban para subjek hukum dalam lalu lintas hukum. Normanorma hukum yang

bersifat dasar, tentulah berisi rumusan hak-hak dan kewajibankewajiban yang juga

dasar dan mendasar. Karena itu, secara akademis, sebenarnya, persoalan hak dan

kewajiban asasi manusia memang menyangkut konsepsi yang niscaya ada dalam

keseimbangan konsep hukum dan keadilan. Dalam setiap hubungan hukum

terkandung di dalamnya dimensi hak dan kewajiban secara paralel dan bersilang.

Karena itu, secara akademis, hak asasi manusia mestinya diimbangi dengan

kewajiban asasi manusia. Akan tetapi, dalam perkembangan sejarah, issue hak

asasi manusia itu sendiri terkait erat dengan persoalan ketidakadilan yang timbul

dalam kaitannya dengan persoalan kekuasaan.

Unsur-unsur yang dapat ditarik dari pengertian penegakan hukum diatas,

yaitu :83

1. Adanya kegiatan yang dilakukan secara sengaja

Tanpa adanya usaha yang konkrit dari semua pihak, penegakan hukum

tidak akan mencapai cita-cita yang diharapkan. Cita-cita tanpa usaha sama

saja artinya sebagai sebuah angan-angan belaka. Penegakan hukum harus

dilakukan dengan suatu aksi atau tindakan yang nyata. Bukan hanya

wacana dan retorika.

Dalam konteks penegakan hukum aparat penegak hukum merupakan unsur

utama. Aparatur penegak hukum meliputi aparat penegak hukum

(orangnya) dan lembaga-lembaganya (institusi). Dengan demikian, proses

penegakan hukum pada pokoknya menyangkut soal orang, soal institusi

dan soal mekanisme kerja yang perlu dikembangkan atau diusahakan

dalam rangka benar-benar menjamin tegaknya hukum dan keadilan. Dan

proses peradilan itu sendiri haruslah dipahami mulai dari masyarakat

sampai ke masyarakat.

2. Sebagai upaya menyerasikan nilai-nilai yang tercermin dalam perilaku

masyarakat.

83 Riduan Syahrani, Rangkuman Intisari Ilmu Hukum, Citra Aditya Bakti, Bandung, 2009,

Hal. 49

66

Penegakan hukum merupakan proses untuk menyerasikan nilai-nilai yang

terjabarkan dalam kaidah-kaidah yang mengajewantah. Konsepsi yang

mempunyai dasar filosofis tersebut, memerlukan penjelasan lebih lanjut,

sehingga akan tanmpak lebih konkrit.

Didalam penegakan hukum nilai-nilai tersebut perlu diserasikan,

umpamanya ; perlu penyerasian antara nilai ketertiban dengan nilai

ketenteraman. Sebab, nilai ketertiban bertitik tolak pada keterikatan,

sedangkan nilai ketentraman titik tolaknya adalah kebebasan.

Pasangan nilai-nilai yang telah diserasikan tersebut secara lebih konkrit

terjadi dalam bentuk kaidah-kaidah, dalam hal ini kaidah hukum, yang

mungkin berisikan suruhan, larangan atau kebolehan.

3. Untuk menciptakan, memilihara dan mempertahankan kedamaian

pergaulan hidup.

Pasangan nilai-nilai yang telah diserasikan yang terjabarkan dalam kaidah-

kaidah tersebut kemudian menjadi patokan bagi perilaku atau sikap tindak

yang dianggap pantas, atau yang seharusnya. Perilaku atau sikap tindak

tersebut bertujuan untuk menciptakan, memelihara dan mempertahankan

kedamaian.

Pada umumnya tujuan hukum adalah mencapai ketenteraman didalam

pergaulan hidup masyarakat. Dari berbagai pandangan para pakar hukum,

hukum bertujuan mengatur tingkah laku manusia didalam dinamika

perikehidupan bermasyarakat, berbangsa dan bernegara.

Soerjono Soekanto mengatakan norma atau kaidah hukum bertujuan agar

tercapai kedamaian didalam kehidupan bersama, dimana kedamaian berarti suatu

keserasian antara ketertiban dengan ketenteraman, atau keserasian antara

keterikatan dengan kebebasan. Oleh karena itu upaya penegakan hukum dalam

kehidupan suatu bangsa merupakan bagian yang tidak terpisahkan dari kerangka

pembangunan nasional secara keseluruhan. Dengan demikian penegakan hukum

haruslah dilihat secara holistik sebagai upaya sadar, sistematis dan

berkesinambungan untuk membangun kehidupan bermasyarakat, berbangsa dan

bernegara yang semakin maju, sejahtera, aman dan tenteram di atas landasan

hukum yang adil dan pasti. Sedangkan fungsi penegakan hukum adalah tidak lain

67

daripada mencapai suatu keserasian antara kepastian hukum dengan

kesebandingan hukum.84

Dari kedua pengertian diatas maka asas dekonsentrasi diartikan sebagai

penyebaran kewenangan pusat kepada petugasnya yang tersebar diwilayah-

wilayah untuk melaksanakan kebijaksanaan pusat.

B. Pengawasan Pemungutan Retribusi PAM

Pengawasan pada dasarnya diarahkan sepenuhnya untuk menghindari

adanya kemungkinan penyelewengan atau penyimpangan atas tujuan yang akan

dicapai. melalui pengawasan diharapkan dapat membantu melaksanakan kebijakan

yang telah ditetapkan untuk mencapai tujuan yang telah direncanakan secara

efektif dan efisien. Bahkan, melalui pengawasan tercipta suatu aktivitas yang

berkaitan erat dengan penentuan atau evaluasi mengenai sejauhmana pelaksanaan

kerja sudah dilaksanakan. Pengawasan juga dapat mendeteksi sejauhmana

kebijakan pimpinan dijalankan dan sampai sejauhmana penyimpangan yang terjadi

dalam pelaksanaan kerja tersebut.

Hasil pengawasan ini harus dapat menunjukkan sampai di mana terdapat

kecocokan dan ketidakcocokan dan menemukan penyebab ketidakcocokan yang

muncul. Dalam konteks membangun manajemen pemerintahan publik yang

bercirikan good governance (tata kelola pemerintahan yang baik), pengawasan

merupakan aspek penting untuk menjaga fungsi pemerintahan berjalan

sebagaimana mestinya. Dalam konteks ini, pengawasan menjadi sama pentingnya

dengan penerapan good governance itu sendiri.

84

Soerjono Soekanto , Op.Cit, .hal 62

68

Pengawasan merupakan proses kegiatan untuk memastikan dan menjamin

bahwa tujuan dan sasaran serta tugas-tugas organisasi akan dan telah terlaksana

dengan baik sesuai dengan rencana, kebijakan, instruksi dan ketentuan-ketentuan

yang telah ditetapkan. Pengawasan berfungsi untuk mencegah secara dini

kemungkinan terjadinya penyimpangan, pemborosan, penyelewengan, hambatan,

kesalahan dan kegagalan dalam pencapaian tujuan dan sasaran serta pelaksanaan

tugas-tugas organisasi.

Dalam kamus bahasa Indonesia istilah “Pengawasan berasal dari kata awas

yang artinya memperhatikan baik-baik, dalam arti melihat sesuatu dengan cermat

dan seksama, tidak ada lagi kegiatan kecuali memberi laporan berdasarkan

kenyataan yang sebenarnya dari apa yang di awasi”.85

Menurut Prayudi: “Pengawasan adalah suatu proses untuk menetapkan

pekerjaan apa yang di jalankan, dilaksanakan, atau diselenggarakan itu dengan apa

yang dikehendaki, direncanakan atau diperhatikan”.86

Menurut Saiful Anwar, pengawasan atau kontrol terhadap tindakan

aparatur pemerintah diperlukan agar pelaksanaan tugas yang telah ditetapkan dapat

mencapai tujuan dan terhindar dari penyimpangan-penyimpangan.87

Dilain pihak menurut Sarwoto yang dikutip oleh Sujamto memberikan

batasan :”Pengawasan adalah kegiatan manager yang mengusahakan agar

pekerjaan-pekerjaan terlaksana sesuai dengan rencana yang ditetapkan atau hasil

yang dikehendaki”88

85

Sujanto, Beberapa Pengertian di Bidang Pengawasan, Ghalia Indonesia, 1986, hal 2. 86

Prayudi, Hukum Administrasi Negara, Ghalia Indonesia, Jakarta, 1981, hal 80

87 Saiful Anwar., Sendi-Sendi Hukum Administrasi Negara, Glora Madani Press, 2004, hal.127

88 Sujanto, Op.Cit, hal.13.

69

Dari beberapa defenisi yang di kemukakan di atas dapat di tarik

kesimpulan bahwa:

1. Pengawasan adalah merupakan proses kegiatan yang terus-menerus di

laksanakan untuk mengetahui pekerjaan apa yang sudah dilaksanakan,

kemudian di adakan penilaian serta mengoreksi apakah pelaksanaannya sesuai

dengan semestinya atau tidak.

2. Selain itu Pengawasan adalah suatu penilaian yang merupakan suatu proses

pengukuran dan pembandingan dari hasil-hasil pekerjaan yang nyata telah di

capai dengan hasil-hasil yang seharusnya di capai. Dengan kata lain, hasil

pengawasan harus dapat menunjukkan sampai di mana terdapat kecocokan

atau ketidakcocokan serta mengevaluasi sebab-sebabnya.

Akan tetapi kalau di terjemahkan begitu saja istilah controlling dari bahasa

Inggris, maka pengertiannya lebih luas dari pengawasan yaitu dapat diartikan

sebagai pengendalian, padahal kedua istilah ini berbeda karena dalam

pengendalian terdapat unsur korektif. Istilah pengendalian berasal dari kata kendali

yang berarti mengekang atau ada yang mengendalikan. Jadi berbeda dengan istilah

pengawasan, produk langsung kegiatan pengawasan adalah untuk mengetahui

sedangkan kegiatan pengendalian adalah langsung memberikan arah kepada objek

yang di kendalikan. Dalam pengendalian kewenangan untuk mengadakan tindakan

korektif itu sudah terkandung di dalamnya, sedangkan dalam pengertian

pengawasan tindakan korektif itu merupakan proses lanjutan. Pengendalian adalah

pengawasan ditambah tindakan korektif. Sedangkan pengawasan adalah

70

pengendalian tanpa tindakan korektif. Namun sekarang ini pengawasan telah

mencakup kegiatan pengendalian, pemeriksaan, dan penilaian terhadap kegiatan.

Pengawasan yang dilaksanakan oleh badan-badan pemerintah yang

bertingkat lebih tinggi terhadap badan-badan yang lebih rendah. Untuk

pengawasan dapat dikemukakan alasan-alasan berikut:89

- Koordinasi : mencegah atau mencari penyelesaian konflik / perselisihan

kepentingan misalnya di antara kotapraja-kotapraja.

- Pengawasan kebijakan : disesuaikannya kebijakan dari aparat pemerintah

yang lebih rendah terhadap yang lebih tinggi

- Pengawasan kualitas: kontrol atas kebolehan dan kualitas teknis

pengambilan keputusan dan tindakan-tindakan aparat pemeintah yang lebih

rendah.

- Alasan-alasan keuangan : peningakatan kebijaksanaan yang tepat dan

seimbang dari aparat pemerintah yang lebih rendah.

- Perlindungan hak dan kepentingan warga : dalam situasi tertentu mungkin

diperlukan suatu perlindungan khusus untuk kepentingan dari seorang

warga.

Menurut Prayudi, dalam mencapai pelaksanaan pengawasan terhadap

beberapa asas antara lain :

1. Asas tercapainya tujuan, ditujukan ke arah tercapainya tujuan yaitu

dengan mengadakan perbaikan untuk menghindari penyimpangan-

penyimpangan atau deviasi perencanaan.

2. Asas efisiensi, yaitu sedapat mungkin menghindari deviasi dari

perencanaan sehingga tidak menimbulkan hal-hal lain diluar dugaan.

3. Asas tanggung jawab, asas ini dapat dilaksanakan apabila pelaksana

bertanggung jawab penuh terhadap pelaksana perencanaan.

4. Asas pengawasan terhadap masa depan, maksud dari asas ini adalah

pencegahan penyimpangan perencanaan yang akan terjadi baik di

waktu sekarang maupun di masa yang akan datang.

5. Asas langsung, adalah mengusahakan agar pelaksana juga melakukan

pengawasan terhadap pelaksanaan kegiatan.

6. Asas refleksi perencanaan, bahwa harus mencerminkan karakter dan

susunan perencanaan.

89

Asshidiqie, Jimly. Perkembangan & konsolidasi Lembaga Negara Pasca Revormasi. Sinar

Grafika, Jakarta, 2012, Hal. 27.

71

7. Asas penyesuaian dengan organisasi, bahwa pengawasan dilakukan

sesuai dengan struktur organisasi dan kewenangan masing-masing.

8. Asas individual, bahwa pengawasan harus sesuai kebutuhan dan

ditujukan sesuai dengan tingkat dan tugas pelaksana.

9. Asas standar, bahwa pengawasan yang efektif dan efisien memerlukan

standar yang tepat, yang akan digunakan sebagai tolak ukur

pelaksanaan dan tujuan.

10. Asas pengawasan terhadap strategis, bahwa pengawasan yang efektif

dan efisien memerlukan adanya perhatian yang ditujukan terhadap

faktor-faktor yang strategis.

11. Asas kekecualiaan, bahwa efisiensi dalam pengawasan membutuhkan

perhatian yang di tujukan terhadap faktor kekecualian yang dapat

terjadi dalam keadaan tertentu, ketika situasi berubah atau tidak sama.

12. Asas pengendalian fleksibel bahwa pengawasan harus untuk

menghindarkan kegagalan pelaksanaan perencanaan.

13. Asas peninjauan kemRiau, bahwa pengawasan harus selalu ditinjau,

agar sistim yang digunakan berguna untuk mencapai tujuan.

14. Asas tindakan, bahwa pengawasan dapat dilakukan apabila ada

ukuran-ukuran untuk mengoreksi penyimpangan-penyimpangan

rencana, organisasi dan pelaksanaan.90

Oleh karena pengawasan tersebut mempunyai sifat menyeluruh dan luas,

maka dalam pelaksanaanya diperlukan prinsip-prinsip pengawasan yang dapat

dipatuhi dan dijalankan, adapun prinsip-prinsip pengawasan itu adalah sebagai

berikut :

1. Objektif dan menghasilkan data. Artinya pengawasan harus bersifat

objektif dan harus dapat menemukan fakta-fakta tentang pelaksanaan

pekerjaan dan berbagai faktor yang mempengaruhinya.

2. Berpangkal tolak dari keputusan pimpinan. Artinya untuk dapat

mengetahui dan menilai ada tidaknya kesalahan-kesalahan dan

penyimpangan, pengawasan harus bertolak pangkal dari keputusan

pimpinan yang tercermin dalam:

a. Tujuan yang ditetapkan

b. Rencana kerja yang telah ditentukan

c. Kebijaksanaan dan pedoman kerja yang telah digariskan

d. Perintah yang telah diberikan

e. Peraturan-peraturan yang telah ditetapkan.

90

Prayudi, Op.Cit, hal. 86-87

72

3. Preventif. Artinya bahwa pengawasan tersebut adalah untuk menjamin

tercapainya tujuan yang telah ditetapkan, yang harus efisien dan efektif,

maka pengawasan harus bersifat mencegah jangan sampai terjadi

kesalahan-kesalahan berkembangnya dan terulangnya kesalahan-kesalahan.

4. Bukan tujuan tetapi sarana. Artinya pengawasan tersebut hendaknya tidak

dijadikan tujuan tetapi sarana untuk menjamin dan meningkatkan efisiensi

dan efektifitas pencapaian tujuan organisasi.

5. Efisiensi. Artinya pengawasan haruslah dilakuan secara efisien, bukan

justru menghambat efisiensi pelaksanaan kerja.

6. Apa yang salah. Artinya pengawasan haruslah dilakukan bukanlah semata-

mata mencari siapa yang salah, tetapi apa yang salah, bagaimana timbulnya

dan sifat kesalahan itu.

7. Membimbing dan mendidik. Artinya “pengawasan harus bersifat

membimbing dan mendidik agar pelaksana dapat meningkatkan

kemampuan untuk melakukan tugas-tugas yang ditetapkan.”91

Pengawasan adalah sebagai suatu proses untuk mengetahui pekerjaan yang

telah dilaksanakan kemudian dikoreksi pelaksanaan pekerjaan tersebut agar sesuai

dengan yang semestinya atau yang telah ditetapkan.

Di Indonesia dikenal bermacam-macam pengawasan yang secara teoretis

dibedakan atas pengawasan langsung dan tidak langsung, pengawasan preventif

dan represif, pengawasan internal dan eksternal. Bentuk pengawasan tersebut

dapat dijelaskan sebagai berikut :

1. Pengawasan Langsung dan Tidak Langsung.

Pengawasan langsung adalah pengawasan yang dilakukan secara pribadi

oleh pemimpin atau pengawas dengan mengamati, meneliti, memeriksa,

mengecek sendiri secara on the spot di tempat pekerjaan, dan menerima

laporan-laporan secara langsung dari pelaksana. Hal ini dilakukan dengan

inspeksi.

Sedangkan

Pengawasan tidak langsung diadakan dengan

mempelajari laporan-laporan yang diterima dari pelaksana baik lisan

maupun tulisan, mempelajari pendapat masyarakat dan sebagainya tanpa

on the spot.

2. Pengawasan Preventif dan Represif

Arti pengawasan preventif adalah pengawasan yang bersifat mencegah.

Mencegah artinya menjaga jangan sampai suatu kegiatan itu jangan sampai

terjerumus pada kesalahan. Pengawasan preventif adalah pengawasan yang

bersifat mencegah agar pemerintah daerah tidak mengambil kebijakan yang

91

Ibid, hal. 75

73

bertentangan dengan peraturan perundang-undangan yang berlaku.

Pengawasan epresif adalah pengawasan yang berupa penangguhan atau

pembatalan terhadap kebijakan yang telah ditetapkan daerah baik berupa

Peraturan Daerah, Peraturan Kepala Daerah, Keputusan DPRD maupun

Keputusan Pimpinan DPRD dalam rangka penyelenggaraan pemerintahan

daerah. Pengawasan represif berupa penangguhan atau pembatalan

terhadap kebijakan daerah yang dinilai bertentangan dengan kepentingan

umum, peraturan perundang-undangan yang lebih tinggi dan/atau peraturan

perundangundangan yang lainnya.

3. Pengawasan Internal dan Eksternal

Pengawasan internal adalah pengawasan yang dilakukan oleh aparat dalam

organisasi itu sendiri. Pengawasan intern lebih dikenal dengan pengawasan

fungsional. Pengawasan fungsional adalah pengawasan terhadap

pemerintah daerah, yang dilakukan secara fungsional oleh lembaga yang

dibentuk untuk melaksanakan pengawasan fungsional, yang kedudukannya

merupakan bagian dari lembaga yang diawasi seperti Inspektorat Jenderal,

Inspektorat Provinsi, Inspektorat Kabupaten/Kota. Sementara pengawasan

eksternal adalah pengawasan yang dilakukan oleh aparat dari luar

organisasi itu sendiri seperti Badan Pemeriksa Keuangan (BPK). 92

Berbicara tentang arti pengawasan dalam hukum administrasi negara maka

hal ini sangat erat kaitannya dengan peranan aparatur pemerintah sebagai

penyelenggaraan tugas-tugas umum pemerintah dan pembangunan. Tugas umum

aparatur pemerintah dan tugas pembangunan haya dapat dipisahkan, akan tetapi

tidak dapat dibedakan satu samalain. Aparatur pemerintah dalam melaksanakan

tugas pemerintahan juga sekaligus melaksanakan tugas pembangunan, demikian

juga halnya aparatur pemerintah dalam melaksanakan tugas pembangunan

bersamaan juga melaksanakan tugas pemerintahan.

Supaya perencanaan dan program pembangunan di daerah dapat berjalan

sesuai dengan apa yang diharapkan, maka hendaknya diperlukan pengawasan yang

lebih efektif di samping dapat mengendalikan proyek-proyerk pembangunan yang

ada di daerah. Dengan demikian untuk lebih memperjelas arti pengawasan

92

Peter Mahmud Marzuki. 2006. Penelitian Hukum. Kencana Prenada Media Group, Jakarta,

Hal. 28

74

dalamkacamata hukum administrasi negara yang akan dilakukan oleh aparatur

pengawasan maka berikut ini penulis akan mengemukakan pendapat guru besar

hukum administrasi negara Prayudi Atmosudirdjo menyatakan bahwa :

“Pengawasan adalah proses kegiatan – kegiatan yang membandingkan apa yang

dijalankan, dilaksanakan atau diselenggarakan itu dengan apa yang dikehendaki,

direncanakan atau diperintahkan”93

Berdasarkan kutipan di atas maka dapat difahami bahwa yang menjadi

tujuan pengawasan adalah untuk mempermudah mengetahui hasil pelaksanaan

pekerjaana dari aparatur pemerintah di daerah sesuai dengan tahap-tahap yang

telah ditentukan sebelumnya, dan sekaligus dapat melakukan tindakan perbaikan

apabila kelak terjadi penyimpangan dari rencana/program yang telah digariskan.

Sejalan dengan itu pemerintah pusat dalam hal melakukan pengawasan di daerah,

juga melakukan pelimpahan bidang pengawasan ini kepada setiap Gubernur, dan

Bupati. Di samping itu gubernur dengan aparatur pemerintah Daerah seharusnya

melakukan pengendalian terhadap semua proyek-proyek daerah, inpres dan

sebagainya dalam arti untuk mengetahui tahap-tahap kemajuan hasil pelaksanaan

pekerjaan untuk dilaporkan kepada Presiden melalui Menteri Dalam Negeri.

Saiful Anwar menyebutkan bahwa berdasarkan bentuknya pengawasan

dapat dibedakan sebagai berikut :

1. Pengawasan internal yaitu pengawasan yang dilakukan oleh suatu badan

atau organ yang secara organisatoris/struktural termasuk dalam lingkungan

pemerintahan itu sendiri. Misalnya pengawasan yang dilakukan pejabat

atasan terhadap bawahannya sendiri.

2. Pengawasan eksternal dilakukan oleh organ atau lembaga-lembaga yang secara organisatoris/struktural berada di luar pemerintah dalam arti

93 Jhon Salindeho, Tata Laksana Dalam Manajemen, Sinar Grafika, Jakarta, 2008, hal..80

75

eksekutif. Misalnya pengawasan keuangan dilakukan oleh Badan

Pemeriksa Keuangan (BPK).94

Penyelenggaraan pengawasan dapat dilakukan berdasarkan jenis-jenis

pengawasan yaitu :

1. Pengawasan dari segi waktunya

2. Pengawasan dari segi sifatnya.95

Pengawasan ditinjau dari segi waktunya dibagi dalam duya kategori yaitu

sebagai berikut :

1. Pengawasan a-priori atau pengawasan preventif yaitu pengawasan yang

dilakukan oleh aparatur pemerintah yang lebih tinggi terhadap keputusan-

keputusan dari aparatur yang lebih rendah. Pengawasan dilakukan sebelum

dikeluarkannya suatu keputusan atau ketetapan administrasi negara atau

peraturan lainnya dengan cara pengesahan terhadap ketetapan atau

peraturan tersebut. Apabila ketetapan atau peraturan tersebut belum

disahkan maka ketetapan atau peraturan tersebut belum mempunyai

kekuatan hukum.

2. Pengawasan a-posteriori atau pengawasan represif yaitu pengawasan yang

dilakukan oleh aparatur pemerintah yang lebih tinggi terhadap keputusan

aparatur pemerintah yang lebih rendah. Pengawasan dilakukan setelah

dikeluarkannya keputusan atau ketetapan pemerintah atau sudah terjadinya

tindakan pemerintah. Tindakan dalam pengawasan represif dapat berakibat

pencabutan apabila ketetapan pemerintah tersebut bertentangan dengan

peraturan perundang-undangan yang lebih tinggi. Dalam keadaan yang

mendesak tindakan dapat dilakukan dengan cara menangguhkan ketetapan

yang telah dikeluarkan sebelum dilakukan pencabutan.96

Pengawasan terhadap aparatur pemerintah apabila dilihat dari segi sifat

pengawasan itu, terhadap objek yang diawasi dapat dibedakan dalam dua kategori

yaitu :

1. Pengawasan dari segi hukum (rechtmatigheidstoetsing) misalnya

pengawasan yang dilakukan oleh badan peradilan pada prinsipnya hanya

menitik beratka pada segi legalitas. Contoh hakim Pengadilan Tata Usaha

Negara bertugas menilai sah tidaknya suatu ketetapan pemerintah. Selain

94 Saiful Anwar, Op.Cit, hal.127

95 Ibid. hal.128 96

Ibid. hal.128

76

itu tugas hakim adalah memberikan perlindungan (law proteciton) bagi

rakyat dalam hubungan hukum yang ada diantarra negara/pemerintah

dengan warga masyarakat.

2. Pengawasan dari segi kemanfaatan (doelmatigheidstoetsing) yaitu

pengawasan teknis administratif intern dalam lingkungan pemerintah

sendiri (builtincontrol) selain bersifat legalitas juga lebih menitik beratkan

pada segi penilaian kemanfaatan dari tindakan yang bersangkutan.97

C. Gambaran Umum PDAM Tirta Indragiri

Awalnya prasarana air bersih di Kabupaten Indragiri Hilir dibangun pada

tahun 1980 dengan paket BNA kapasitas 20 l/dt yang terletak di desa Pulau Palas

kurang lebih 13 Km dari kota Tembilahan. Dengan sistem paket Pengolahan

Lengkap, sungai Indragiri yang melintasi desa Pulau Palas dijadikan sebagai

sumber air baku bagi Instalasi Pengolahan Air (IPA) yang dibangun guna melayani

kebutuhan air bersih masyarakat di kota Tembilahan Ibukota Kabupaten Indragiri

Hilir.

Pada tahun 1983 prasarana yang dibangun telah mulai dioperasikan untuk

melayani kebutuhan air bersih masyarakat kota Tembilahan dengan membentuk

Badan Pengelola Air Minum (BPAM) berdasarkan Surat Keputusan Menteri

Pekerjaan Umum Republik Indonesia Nomor : 148/KPTS/CK/1983 Tanggal 20

Agustus 1983.

Pada tahun 1992, tepatnya Tanggal 28 Nopember 1992 Badan Pengelola

Air Minum (BPAM) diserah terimakan pengelolaanya dari Menteri Pekerjaan

Umum RI kepada Pemerintah Daerah Tingkat I Riau melalui Surat Keputusan

Menteri Pekerjaan Umum RI Nomor : 759/KPTS/1992, Tanggal 24 Nopember

97

Ibid. hal.129

77

1992, dan selanjutnya oleh Pemerintah Daerah Tingkat I Riau menyerahkan

kepada Pemerintah Daerah Tingkat II Indragiri Hilir melalui Berita Acara

Penyerahan Pihak Pertama (Pemda Tk. I Riau) Nomor : 174/BA/1992, dan Pihak

Kedua (Pemda Tk. II Indragiri Hilir) Nomor : 3584/UM.1992/690 Tanggal 28

Nopember 1992. Sebelumnya, tahun 1990, Pemerintah Daerah Tingkat II Indragiri

Hilir telah mengesahkan Peraturan Daerah Tentang Pendirian Perusahaan Daerah

Air Minum Tirta Indragiri Nomor : 2 Tahun 1990, dan telah disahkan oleh

Gubernur Kepala Daerah Tingkat I Riau, Nomor : KPTS.325/VI/91 Tanggal 15

Juni 1991. yang selanjutnya diundangkan dalam Lembaran Daerah Kabupaten

Daerah Tingkat II Indragiri Hilir Nomor : 11 Tahun 1991 Tanggal 25 September

1991 seri D Nomor 8. Dan selanjutnya sejak tahun disyahkannya Perda Pendirian

tersebut, pengelolaan sarana prasarana air minum sepenuhnya menjadi tanggung

jawab Perusahaan Daerah Air Minum (PDAM) Tirta Indragiri sebagai suatu Badan

Usaha Milik Pemerintah Kabupaten Indragiri Hilir yang dalam Peraturan Daerah

tersebut didirikan dengan tujuan sebagai berikut:

1. Memproduksi dan mendistribusikan air yang memenuhi syarat kesehatan

kepada masyarakat di kabupaten Indragiri Hilir,

2. Melaksanakan fungsi sebagai suatu perusahaan yang efisien sehingga mampu

memperoleh keuntungan untuk mengembangkan pelayanan tanpa melupakan

fungsi social kemasyarakatan,

3. Mampu menjadi salah satu alternatif sumber pendapatan asli daerah melalui

kontribusi keuntungan yang diperoleh tanpa mengabaikan upaya

pengembangan perusahaan dan tidak memberatkan masyarakat.

78

Pada awal beroperasinya, tahun 1992 PDAM Tirta Indragiri hanya

mengelola asset-asset yang telah dibangun sejak tahun 1983 dari proyek BPAM

yang dibangun oleh Departemen Pekerjaan Umum RI dengan kapasitas produksi

20 l/dt yang berada di desa Pulau Palas yang khusus untuk melayani masyarakat

dikota Tembilahan. Dengan rentang panjang pipa transmisi 10.500 m, yang

berdiameter 200 mm, jenis pipa ACP yang dibangun tahun 1984. Sedangkan untuk

pipa distribusinya berdiameter 250 mm jenis pipa DCIP, 250 mm jenis pipa PVC,

200 mm, 50 mm jenis pipa ACP, 150 mm, 100 mm, 75 mm dan 50 mm jenis pipa

PVC dengan keseluruhan panjang pipa distribusi di kota Tembilahan 17.750 m.

Dari kapasitas terpasang sebagaimana tersebut, jumlah pelanggan yang baru dapat

dilayani hanya 376 SR (sambungan rumah) pada tahun 1992 dengan jam

pelayanan 7 jam setiap harinya.Dengan kondisi yang masih sangat terbatas ini

praktis PDAM hanya mampu melayani 5,3 % dari jumlah penduduk kota

Tembilahan pada tahun tersebut.

Selanjutnya pada tahun 1993, melalui proyek pengembangan air bersih,

dibangun 1 paket Instalasi Pengolahan Air (IPA) lengkap dengan kapasitas 20 l/dt

di desa Pulau Palas, sehingga tahun 1994 PDAM Tirta Indragiri memiliki 2 unit

IPA dengan kapasitas 40 l/dt. Pada tahun yang sama jaringan pipa transmisi

ditambah sepanjang 10.500 m lagi dengan ukuran diameter 250 mm jenis pipa

PVC dari desa Pulau Palas ke kota Tembilahan, yang dengan demikian terdapat 2

jaringan pipa transmisi yang mensuplai reservoir 450 m3 yang dibangun tahun

1979-1980 pada buster pump parit 7 Tembilahan. Jaringan pipa distribusi terus

pula bertambah sampai akhir tahun 1993 sepanjang 30.000 m sehingga jumlah

79

keseluruhan panjang pipa distribusi dari diameter 250 mm s/d 75 mm dibangun

sejak tahun 1994 adalah 47.750 m yang berada di kota Tembilahan.

Sejak tahun 1994, dengan peningkatan kapasitas produksi dan jaringan

yang ada, PDAM Tirta Indragiri terus menambah jumlah pelanggan kota

Tembilahan. Pada tahun 1994 telah dapat melayani sebanyak 9,12 % penduduk

kota Tembilahan dengan jumlah sambungan rumah 1.009 SR. Namun sejalan

dengan berjalannya waktu, jaringan pipa transmisi yang dibangun tahun 1984 jenis

pipa SCP sudah mengalami banyak kebocoran, dan pada beberapa ruas pipa

sepanjang desa Pulau Palas ke buster pump parit 7 sering mengalami gangguan

akibat korosif. Keadaan ini membuat biaya perawatan cukup tinggi, dengan

kemampuan yang juga terbatas, suplai air bersih ke buster pump parit 7 sering

terganggu dan sering terjadi kemacetan. Kondisi inilah yang pada gilirannya

berdampak pada menurunnya pelayanan kepada pelanggan. Hampir 40 %

pelanggan yang ada sudah tidak mau lagi atau tidak disiplin membayar karena

tidak mendapat suplai air secara kontiniu.

Kondisi ini sampai akhir tahun 1998, meskipun kapasitas Instalasi

Pengolahan Air Bersih (IPA) sudah cukup memadai yaitu 110 l/dt, dengan panjang

pipa distribusi sudah mencapai 88.900 m yang berada di kota Tembilahan, dengan

cakupan pelayanan mencapai 14,7 % atau 3.095 Sambungan Rumah. Karena pipa

transmisi masih terbatas yang lama jenis ACP (dibangun tahun 1984) sudah tidak

mungkin lagi dipakai, pelayanan yang diberikan PDAM masih belum membaik,

terjadi banyak tunggakan karena komplain pelanggan yang tidak mendapatkan

suplai air bersih secara kontiniu.

80

Tahun 1999 s/d 2000 pipa transmisi dibangun dengan diameter 300 mm

jenis pipa PVC sepanjang 10.500 m, sejak tahun 2001 s/d awal tahun 2005

pelayanan semakin membaik, sehingga awal tahun 2005 PDAM Tirta Indragiri

untuk kota Tembilahan telah mampu menambah cakupan pelayanannya hingga

36,6 % atau 5.900 Sambungan Rumah, dengan kontinuitas pelayanan 24 jam,

tahun 2010 PDAM telah membangun jaringan pipa transmisi baru 16 inci jenis PE

100 yang akan diselesaikan tahun 2010 ini sepanjang 11.000 meter dari instalasi

Pulau Palas sampai ke Boster pump yang berada di parit 7 Tembilahan hulu.

Sejalan dengan bertambahnya usia, sebagai Perusahaan Daerah, PDAM

Tirta Indragiri terus berbenah dan mengembangkan kinerjanya, sampai awal tahun

2010 telah memiliki 1 kantor pusat yang berada di Tembilahan ibukota kabupaten

dan 18 cabang pelayanan yang berada di ibukota kecamatan, serta 4 unit pelayanan

desa yang berada dalam wilayah Kabupaten Indragiri Hilir dengan cakupan

pelayanan pada awal tahun 2010 mencapai 13.804 Sambungan Rumah.

Visi :

Menjadi Salah Satu PDAM Terbaik Untuk Katogori PDAM Kabupaten Se-

Sumatera 2017

Misi Perusahaan:

1. Memberikan layanan air minum kepada masyarakat secara

berkesinambungan dengan mengutamakan kepuasan pelanggan

2. Meningkatkan kontribusi perusahaan kepada Pemerintah Daerah

3. Meningkatkan profesionalisme Sumber Daya Manusia

4. Turut melestarikan Sumber Daya Air

81

Bentuk dari perusahaan ini adalah perseroan terbatas, sedangkan tipe

organisasi yang digunakan DAM Tirta Indragiri ini adalah organisasi Lini dan

Staff yang mempunyai ciri-ciri sebagai berikut:

1. Organisasi ini cukup besar, dengan beberapa cabang diseluruh indonesia.

2. Setiap orang bekerja dalam struktur yang jelas karena adanya pembagian

kerja.

3. Hubungan kerja antara atasan dan bawahan serta bagian satu dengan yang

lain berdasarkan garis komando dan koordinasii.

4. Manusia dalam tipe organisasi dikelompokkan dalam bagian :

1) Manusia yang berada digaris

2) Manusia yang berada distaff

Kelompok ini adalah mereka yang terlibat langsung dalam pelaksanaan

tugas-tugas yang bersifat operasional dalam organisasi. Orang-orang dalam

kelompok staff mereka yang melaksanakan tugas penunjang yang berarti

membantu tugas pokok berupa pemberian konsep ataupun saran dan nasihat.

Dalam organisasi ini terdapat pembagian tugas yang jelas dari para anggotanya.

Promosi jabatan dilakukan sesuai dengan perkembangan kebutuhan. Pengambilan

keputusan berdasarkan pertimbangan yang matang karena pimpinan selalu

memakai konsep musyawarah dalam memutuskan segala sesuatunya dan dalam

situasi yang mendadak pimpinan juga mengambil keputusan tanpa konsultasi

dengan beberapa staffnya. Prinsip organisasi ini adalah penempatan orang sesuai

dengan kemampuan latar belakang pendidikan dan pengalaman kerja. Struktur

organisasi pada DAM Tirta Indragiri disusun berdasarkan fungsifungsi yang

dijalankan, yaitu:

82

Gambar 2.1. Struktur Organisasi PDAM Tirta Indragiri

Sumber: PDAM Tirta Indragiri Tembilahan, 2017

83

Dari gambar struktur organisasi Perusahaan Daerah Air Minum Tirta

Indragiri Kabupaten Indragiri Hilir, maka sudah terlihat dengan jelas tentang tugas

dan tanggung jawab dari setiap unit kerja. Oleh karena itu untuk memajukan

perusahaan, maka setiap unit kerja yang telah dibentuk harus lah menjalankan

tugas dan tanggung jawab mereka masing-masing. Dan pimpinan setiap unit kerja

harus selalu memantau dan memberikan motivasi kerja yang baik kepada setiap

karyawan yang ada di bawahnya, sehingga karyawan bisa menjalankan pekerjaan

mereka dengan baik. Setiap pimpinan unit kerj harus bertanggung jawab kepada

pimpinan yang ada di perusahaan tersebut, sehingga kinerja masing-masing unit

kerja dapat dipantau dan tujuan perusahaan dapat tercapai dengan efisien dan

efektif.

susunan organisasi yang ada pada perusahaan daerah air minum (PDAM)

Tirta Indragiri Tembilahan adalah sebagai berikut:

1. Bagian Pengawas terdiri dari:

a. Ketua merangkap anggota

b. Sekretaris merangkap anggota

c. Anggota-anggota

tugas dari bagian pengawas ini adalah untuk melakukan pengawasan terhadap

kinerja perusahaan maupun manajerial, dan memberikan pertanggung jawaban

kepada Bupati Indragiri Hilir, selaku pemegang kekuasaan tertinggi dalam

organisasi tersebut.

2. Dewan Direksi terdiri dari:

a. Direktur utama

84

b. Direktur bidang umum

c. Direktur bidang teknik

Dewan Direksi bertugas untuk melakukan evaluasi terhadap pelaksanaan

manajemen dan kegiatan perusahaan, dan membuat laporan pertanggung

jawaban kepada badan pengawas dan Bupati Indragiri.

3. Direktur Umum terdiri dari:

a. Bagian pembukuan

1) Sub Bagian Pembukuan

Bertugas untuk menjaga keuangan perusahaan, dan menyusun laporan

keuangan perusahaan.

2) Sub Bagian Pengolahan Rekening

Bertugas untuk menjaga rekening keuangan perusahaan, seperti

rekening pembayaran konsumen, dan pengeluaran perusahaan.

b. Bagian Kas Dan Penagihan

1) Sub Bagian Keuangan

Sub Bagian Keuangan ini bertugas untuk memantau kondisi pemasukan

keuangan perusahaan dari pembayaran konsumen.

2) Sub bagian Penagihan

Sub Bagian Penagihan ini bertugas untuk melakukan pemantauan dan

penagihan terhadap tunggakan pembayaran yang dilakukan oleh

konsumen

c. Bagian Umum

1) Sub Bagian Personalia

85

Bertugas untuk melakukan pemantauan kinerja karyawan dan

melakukan peningkatan mutu karyawan, serta melakukan pengadaan

karyawan.

2) Sub bagian Adm Umum dan Gudang

bertugas untuk melakukan pengawasan terhadap ketersediaan sarana

prasarana pendukung kerja, dan perlengkapan lainnya yang

berhubungan dengan pelaksaaan pemberian pelayanan air minum

kepada konsumen.

4. Direktur Teknik terdiri dari:

a. Bagian Langganan

1) Sub Bagian Pelayanan Langganan

Bertugas untuk melakukan pelayanan terhadap keluhan konsumen

terhadap pelayanan pengadaan air minum untuk konsumen.

2) Sub Bagian Pencatatan Meter

Bertugas untuk melakukan pencatatan penggunaan air yang digunakan

oleh konsumen dan mengawasi terhadap kecurangan yang dilakukan

oleh konsumen.

b. Bagian Produksi dan Distribusi

1) Sub Bagian Produksi

Bertugas untuk mengawasi kualitas air yang tersedia dan melakukan

pengawasan terhadap ketersediaan air.

2) Sub Bagian Laboratorium

Bertugas untuk melakukan pengujian terhadap kualitas air yang

disalurkan kepada konsumen.

86

3) Sub Bagian Distribusi

bertugas untuk menjaga saluran pendistribusian air kepada para

konsumen, sehingga air yang disalurkan tidak terkendala.