7

BAB II

LANDASAN TEORI

2.1 Teori Entitas

Dalam teori entitas Paton (Suwardjono, 2005) menyatakan bahwa

organisasi dianggap sebagai suatu kesatuan atau badan usaha ekonomik yang

berdiri sendiri, bertindak atas nama sendiri dan kedudukan terpisah dari

pemilik atau pihak lain yang dinamakan dana dalam organisasi dan kesatuan

ekonomik tersebut menjadi pusat perhatian atau sudut pandang akuntansi.

Dalam mekanisme keuangan negara di Indonesia, teori ataupun

konsep entitas telah diaplikasikan. Istilah entitas pelaporan masuk dalam

khasanah perundang-undangan melalui penjelasan pasal 51 ayat (2) dan ayat

(3) dari UU Nomor 1 Tahun 2004 tentang perbendaharaan Negara, yang

berbunyi: tiap-tiap kementrian negara/lembaga merupakan entitas pelaporan

yang tidak hanya wajib menyelenggarakan akuntansi, tetapi juga wajib

menyampaikan laporan pertanggungjawaban berupa laporan keuangan.

berdasarkan dari ketentuan hukum atas makan Standar Akuntansi Pemerintah

(SAP) dibakukan dan di pertegas eksitensi entitas pelaporan dan entitas

akuntansi yangt masing-masing menurut alur pikir proses dan dari sudut

pandang profesi diberi batasan sebagai berikut:

Penerapan Akuntansi Sektor Publik..., Rozaq Nugroho Darmawan, Fakultas Ekonomi dan Bisnis UMP, 2014

8

a. Entitas pelaporan adalah unit pemerintah yang terdiri dari satu atau lebih

entitas akuntansi yang menurut ketentuan peraturan perundangan-

undangan wajib menyampaikan laporan pertanggung jawaban laporan

keuangan

b. Entitas akuntansi adalah unit pemerintah pengguna anggaran/pengguna

barang dan oleh karenanya wajib menyelenggarakan akuntansi dan

menyusun laporan keuangan untuk di gabungkan pada entitas pelaporan

Manurut jensen dan Meckling (Jensen, 1976) bahwa hubungan

keagenan sebagai sebuah kontrak dimana satu atau lebih (principal) menyewa

orang lain (agent) untuk melakukan beberapa jasa untuk kepentingan mereka

dengan mendelegasikan beberapa wewenang pembuatan keputusan kepada

agen.

2.2 Teori Keagenan

Dipandang dari sudut pandang pada teori keagenan tersebut.

Hubungan antara masyarakat dengan pemerintah adalah seperti hubungan

antara principal dan agent. Masyarakat adalah principal sedangkan

pemerintah adalah agent. Principal memberi peraturan wewenang kepada

agent dan memberikan sumberdaya kepada agent (dalam bentuk pajak dan

alin-lain). Sebagai wujud pertanggung jawaban atas wewenang yang

diberikan, agent memberikan laporan pertanggung jawaban terhadap

principal.

Penerapan Akuntansi Sektor Publik..., Rozaq Nugroho Darmawan, Fakultas Ekonomi dan Bisnis UMP, 2014

9

Karena tidak mengetahui apa yang sebenarnya dilakukan oleh agent

(terjadi asimetri informasi) maka principal membutuhkan pihak ke tiga yang

mampu meyakinkan principal bahwa apa yang dilaporkan oleh agent itu

benar. Dalam posisi pihak ke tiga ini sebenarnya adalah akuntan sektor publik

diharapkan berperan besar.sedangkan itu (johanes, 1990) mengatakan bahwa

mengingat bahwa sebagian (atau bahkan sebagian besar) laporan yang

diberikan oleh pemerintah adalah bentuk informasi keuangan. Akuntan (dalam

hal ini sebagai auditor) mempunyai posisi penting dengan alasan bahwa : (1)

dia mempunyai akses terhadap informasi keuangan, (2) dia mempunyai akses

terhadap informasi terhadap manajemen, (3) dia independent, (4) dia telah

mendapat pelatihan profesional.

Perspektif hubungan keagenan merupakan dasar yang digunakan untuk

memahami corporate governance. Jensen dan Meckling (1976) menyatakan

bahwa hubungan keagenan adalah sebuah kontrak antara manajer (agent)

dengan investor (principal). Konflik kepentingan antara pemilik dan agen

terjadi karena kemungkinan agen tidak selalu berbuat sesuai dengan

kepentingan principal, sehingga memicu biaya keagenan (agency cost).

Teori agensi menggunakan tiga asumsi sifat manusia yaitu: (1)

manusia pada umumya mementingkan diri sendiri (self interest), (2) manusia

memiliki daya pikir terbatas mengenai persepsi masa mendatang (bounded

rationality), dan (3) manusia selalu menghindari resiko (risk averse).

Penerapan Akuntansi Sektor Publik..., Rozaq Nugroho Darmawan, Fakultas Ekonomi dan Bisnis UMP, 2014

10

Berdasarkan asumsi sifat dasar manusia tersebut manajer sebagai

manusia akan bertindak opportunistic, yaitu mengutamakan kepentingan

pribadinya (Eisenhardt dalam Ujihanto dan Pramuka, 2007).

Manajer sebagai pengelola perusahaan lebih banyak mengetahui

informasi internal dan prospek perusahaan di masa yang akan datang

dibandingkan pemilik (pemegang saham). Manajer berkewajiban memberikan

sinyal mengenai kondisi perusahaan kepada pemilik. Sinyal yang diberikan

dapat dilakukan melalui pengungkapan informasi akuntansi seperti laporan

keuangan. Laporan keuangan tersebut penting bagi para pengguna eksternal

terutama sekali karena kelompok ini berada dalam kondisi yang paling besar

ketidakpastiannya. Ketidakseimbangan penguasaan informasi akan memicu

munculnya suatu kondisi yang disebut sebagai asimetri informasi (information

asymmetry) (Ujihanto dan Pramuka, 2007).

2.3 Kompetensi aparatur pemerintah

UU No. 13 Tahun 2003 tentang Ketenagakerjaan pasal 1 ayat 10

menyatakan kompetensi adalah kemampuan kerja setiap individu yang

mencakup aspek pengetahuan, keterampilan dan sikap kerja yang sesuai

dengan standar yang ditetapkan. Prediksi siapa yang berkinerja baik dan

kurang baik dapat di ukur dari kriteria yang di gunakan. (Nadler, 1969)

sebagai salah satu orang yang yang pertama kali mencetuskan istilah

Humman Resource developmen (HRD) dalam samsudian, 2005 membedakan

antara pengertian Training,Education, dan Developmen sebagai berikut :

Penerapan Akuntansi Sektor Publik..., Rozaq Nugroho Darmawan, Fakultas Ekonomi dan Bisnis UMP, 2014

11

Training : Learning to present job. Education : Learning to prepare

the individual for a different but indetified job. Developmen : Learning for

growth of the individual but not related to a specific present or future job.

2.4 Penerapan Akuntabilitas Keuangan

Mashun dalam Mardiasmo (2006) Concept Statement No 1 tentang

Objektives of Financial menyatakan bahwa akuntabilitas merupakan dasar

pelaporan keuangan di pemerintah yang didasari oleh adanya hak masyarakat

untuk mengetahui dan menerima penjelasan atas pengumpulan sumber daya

dan penggunaanya.

2.5 Akuntansi Sektor Publik

Teori akuntansi memiliki kaitan yang erat dengan akuntansi keuangan,

terutama pelaporan keuangan kepada pihak eksternal. Teori akuntansi sektor

publik sendiri sebenarnya masih diperanyakan apakah memang ada teori

sektor publik. Sektor swasta yang berkembang akuntansinya lebih pesat saja

oleh beberap ilmuan masih dipertanyakan apakah sampai saat ini benar-benar

memiliki teori akuntansi yang mapan. Suatu teori perlu didukung berbagai

riset yang didalamnya hipotesa-hipotesa yang teruji kebenarannya.

(mardiasmo, 2004) mengumkapkan bahwa teori memiliki tiga karakteristik

dasar yaitu: (1) kemampuan untuk menerangkan menjelaskan fenomena yang

ada ( the abiliti to explain), (2) kemampuan untuk memperediksi ( the ability

to predict), (3) kemampuan mengendalikan fenomena ( the ability to control

give phenomena).

Penerapan Akuntansi Sektor Publik..., Rozaq Nugroho Darmawan, Fakultas Ekonomi dan Bisnis UMP, 2014

12

Pada dasarnya terdapat tiga tujuan untuk mempelajari teori akuntansi

yaitu: 1) untuk memahami praktik akuntansin yang ada saat ini, 2)

mempelajari kelemahan dan kekurangan dan praktik akuntansi yang saat ini

dilakukan, dan 3) memperbaiki praktik akuntansi di masa datang.

Pengembangan teori sektor publik untuk memperbaiki praktik yang

saat ini di lakukan. Hal ini terkait dalam upaya untuk meningkatkan kualitas

laporan keuangan yang mampu menyajikan informasi keuangan yang relevan

dan dapat di andalkan.

Untuk menghasilkan laporan keuangan sektor publik yang relevan dan

dapat di andalkan, terdapat beberapa kendala yang dihadapi akuntansi sektor

publik. Hambatan tersebut adalah objektivitas, konsistensi,daya bandingtepat

waktu,ekonomis dalam penyajian laporan dan materialistik.

a. Objektivitas

Objektivitas merupakan kendala utama dalam menghasilkan laporan

keuangan yang relevan. Laporan keuangan disajikan oleh manajemen

untuk melaporkan kinerja yang telah dicapai oleh manajemen selama

periode waktu tertentu kepada pihakeksternal yang menjadi stakeholder

organisasi.

Seringkali terjadi masalah dalam objektivitas laporan kinerja yang

disebabkan oleh adanya benturan kepentingan, yaitu antara kepentingan

manajemen dengan kepentingan stakeholder. Pihak manajemen tidak

selalu bertindak untuk kepentingan stakeholder, namun seringkali

manajemen bertindak untuk memaksimumkan kesejahteraan mereka dan

mengamankan posisi mereka tanpa memandang bahaya yang ditimbulkan

Penerapan Akuntansi Sektor Publik..., Rozaq Nugroho Darmawan, Fakultas Ekonomi dan Bisnis UMP, 2014

13

terhadap stakeholder lain, misalnya karyawan, investor, kreditor dan

masyarakat.

b. Konsistensi

Konsistensi mengacu pada penggunaan metode atau teknik akuntansi yang

sama untuk menghasilkan laporan keuangan organisasi selama beberapa

periode waktu secara berturut-turut. Tujuannya adalah agar laporan

keuangan dapat diperbandingkan kinerjanya dari tahun ke tahun.

Konsistensi penerapan metode akuntansi merupakan hal yang sangat

penting karena organisasi memiliki orientasi jangka panjang, sedangkan

laporan keuangan hanya melaporkan kinerja selama satu periode. Oleh

karena itu, agar tidak terjadi keterputusan proses evaluasi kinerja

organisasi oleh pihak eksternal, maka organisasi perlu konsisten dalam

menerapkan metode akuntansinya.

c. Daya Banding

Laporan keuangan sektor publik hendaknya dapat diperbandingkan antar

periode waktu dan dengan instansi lain sejenisnya. Dengan demikian daya

banding berarti laporan keuangan dapat digunakan untuk membandingkan

kinerja organisasi dengan organisasi lain yang sejenis. Kendala daya

banding terkait dengan objektivitas karena semakin objektif suatu laporan

keuangan maka akan semakin tinggi daya bandingnya karena dengan dasar

yang sama akan dapat dihasilkan laporan yang berbeda. Selain itu, daya

banding juga terkait dengan konsistensi. Adanya beberapa altematif

penggunaan metode akuntansi juga dapat menyulitkari tercapainya daya

banding.

Penerapan Akuntansi Sektor Publik..., Rozaq Nugroho Darmawan, Fakultas Ekonomi dan Bisnis UMP, 2014

14

d. Tepat Waktu

Laporan keuangan harus disajikan tepat waktu agar dapat digunakan

sebagai dasar pengambilan keputusan ekonomi, sosial dan politik serta

untuk menghindan tertundanya pengambilan keputusan tersebut. Kendala

ketepatan waktu penyajian laporan terkait dengan lama waktu penyajian

laporan keuangan, maka akan semakin baik untuk pengambilan keputusan.

Permasalahannya adalah semakin banyak kebutuhan informasi, maka

semakin banyak pula waktu yang dibutuhkan untuk menghasilkan

berbagai informasi tersebut. Laporan keuangan mungkin disajikan tidak

tepat waktu sehinga menghasilkan berbagai iiiformasi tersebut.

Laporan keuangan rnungkin disajikan tidak tepat waktu sehingga tidak

relevan untuk pengambilan keputusan meskipun disajikan lebih awal.

e. Ekonomis dalam Penyajian Laporan

Penyajian laporan keuangan membutuhkan biaya. Semakin banyak

informasi yang dibutuhkan semakin besar pula biaya yang dibutuhkan.

Kendala ekonomis dalam penyajian laporan keuangan dapat berarti bahwa

manfaat yang diperoleh harus lebih besar dan biaya yang dikeluarkan

untuk menghasilkan laporan tersebut.

f. Materialitas

Suatu informasi dianggap material apabila mempengaruhi keputusan, atau

jika informasi tersebut dihilangkan akan menghasilkan keputusan yang

berbeda. Penentuan matenalitas mernang bersifat pertimbangan subjektif

(subjective judgment), namun pertimbangan tersebut tidak dapat dilakukan

menurut selera pribadi. Pertimbangan yang digunakan merupakan

profesiona1 judgment yang mendasarkan pada teknik tertentu.

Penerapan Akuntansi Sektor Publik..., Rozaq Nugroho Darmawan, Fakultas Ekonomi dan Bisnis UMP, 2014

15

2.6 Laporan keuangan sektor publik

Laporan keuangan sektor publik merupakan komponen penting untuk

menciptakan akuntabilitas sektor publik. adanya tuntutan yang semakin besar

terhadap pelaksanaan akuntabilitas publik menimbulkan implikasi bagi

manajemen sektor publik untuk memberikan informasi terhadap publik, salah

satunya adalah informasi yang berupa laporan keuangan.

Meskipun demikian informasi keuangan bukan merupakan tujuan

akhir akuntansi sektor publik. Informasi keuangan berfungsi memberikan

dasar pertimbangan untuk pengambilan keputusan. Informasi akuntansi

merupakan alat untuk melaksanakan akuntabilitas sektor publik secara efektif,

bukan tujuan akhir sektor publik itu sendiri. Selarna ini akuntansi identik

dengan pelaksnaan akuntabilitas keuangan saja.

Mardiasmo (2004) mengatakan bahwa sektor publik merupakan

organisasi yang kompleks dan heterogen. Kompleksitas sektor publik tersebut

menyebabkan kebutuhan informasi untuk perencanaan dan pengendalian

manajemen lebih bervariasi.

Laporan keuangan organisasi sektor publik di buat tentunya

mempunyai tujuan dan fungsi, menurut (Mardiasmo, 2004) secara umum,

tujuan dan fungsi laporan keuanan adalah :

1. Kepatuhan dan pengelolaan. Laporan keuangan di gunakan untuk

memberikan jaminan kepada pengguna laporan keuangan dan pihak

otoritas penguasa bahwa pengelolaan sumber daya telah dilakukan sesuai

dengan ketentuan hukum dan peraturan lain yang telah di terapkan.

Penerapan Akuntansi Sektor Publik..., Rozaq Nugroho Darmawan, Fakultas Ekonomi dan Bisnis UMP, 2014

16

2. Akuntabilitas dan pelaporan retrospektif. Laporan keuangan di gunakan

sebagai sebuah bentuk pertanggung jawaban kepada publik. Laporan

keuangan di gunakan untuk memonitor kinerja dan mengevaluasi

menejemen, memberikan dasar uuntuk mengamati trend antar kurun

waktu, pencapaian atas tujuan yang telah di tetapkan, dan

membandingkannya dengan organisasi sejenis jika ada. Laporan keuangan

juga memungkinkan pihak luar untuk memperoleh informasi biaya atas

barang atau jasa yang di terima, serta memungkinkan bagi mereka untuk

menilai efisiensi dan efektifitas penggunaan sumberdaya organisasi

3. Perencanaan dan informasi otorisasi. Laporan keuangan berfungsi untuk

memberikan dasar perencanaan kebijakan dan aktivitas di masa yang akan

datang. Laporan keuangan berfungsi untuk memberikan informasi

pendukung mengenai otoritas penggunaan data.

4. Kelangsungan organisasi. Laporan keuangan berfungsi untuk membantu

pembaca dalam menentukan apakah suatu organisasi atau unit kerja dapat

meneruskan penyediaan barang atau jasa di masa yang akan datang.

5. Hubungan masyarakat. Laporan keuangan bnerfungsi untuk memberikan

kesempatan kepada organisasi untuk mengemukakan pernyataan atas

prestasi yang telah di capai kepada pemakai yang di pengaruhi karyawan

dan masyarakat. Laporan keuangan berfungsi sebagai alat komunikasi

denga publik dan pihak-pihak lain yang berkepentingan.

6. Sumber fakta dan gambaran. Laporan keuangan bertujuan untuk

memberikan informasi kepada berbagai kelompok kepentingan yang ingin

mengetahui organisasi secara lebih dalam.

Penerapan Akuntansi Sektor Publik..., Rozaq Nugroho Darmawan, Fakultas Ekonomi dan Bisnis UMP, 2014

17

2.7 Pemakai Laporan Keuangan Sektor Publik

Menurut (Jones, 1996) mengindetifikasikan terdapat sepuluh

kelompok pemakai laporan keuangan. Kesepuluh kelompok pemakai laporan

keuangan tersebut adalah Pembayar pajak, Pemberi dana bantuan, Investor,

Pengguna jasa, Karyawan, pemasok, Dewan legislatif, Manajemen, Pemilih,

Badan pengawas

Sedangkan menurut (Henley, 1992) mengklasifikasikan pengguna

laporan keuangan sektor publik menjadi dua belas kelomppok yaitu : anggota

terpilih, masyarakat sebagai pemilih atau pembayar pajak, pelanggan atau

klien, karyawan, pelanggan dan pemasok,pemerintah, pesaing, legurator,

pemberi pinjaman, donor dan sponor, investor atau partner bisnis, kelompok

penekan lainnya.

Menurut Standar Akuntansi Pemerintah (PP No 24 tahun 2005, 2005)

laporan keuangan disusun untuk menyediakan informasi yang relevan

mengenai posisi keuangan dan seluruh transaksi yang dilakukan oleh suatu

entitas pelaporan untuk satu periode pelaporan.

2.8 Kerangka Pemikiran

Berdasarkan uraian sebelumnya, kerangka pemikiran yang mendasari

penulisan ini menggunakan beberapa landasan teori, dalam teori ini di

jelaskan bahwa suatu kesatuan atau badan usaha ekonomik yang berdiri

sendiri, bertindak atas nama sendiri, dan kedudukannya terpisah dari pemilik

atau pihak laen yang menanamkan dana dalam organisasi dan kesatuan

ekonomik tersebut menjadi pusat perhatian atau sudut pandang akuntansi. Dari

Penerapan Akuntansi Sektor Publik..., Rozaq Nugroho Darmawan, Fakultas Ekonomi dan Bisnis UMP, 2014

18

perspektif ini, akuntansi berkepentinggan dengan pelaporan keuangan

kesatuan usaha bukan pemilik. Dengan kata lain, kesatuan usaha memiliki

kesatuan pelopor yang bertanggung jawab kepada pemilik. Kesatuan usaha

merupakan pusat pertanggung jawaban dan laporan keuangan merupaakan

media pertanggungjawabannya. Berdasarkan kesepakatan antara pemilik dan

manajemen untuk mengelola dan mengendalikan harta perusahaan daam

upaya untuk memaksimalkan kesejahteraan pemilik ini didasarkan pada teori

keagenan (Agency Theory) dari Jensen & Meckling (Jensen, 1967).

Sedangkan teori-teori pendukung yang di gunakan dalam penulisan ini

di ambil dari teori Organizational Behaviour dari (Robbins,) yang mengkaji

prilaku-prilaku dari principal dan agen yang menyelenggarakan aktivitas

instansi pemerintah. Dari uraian kerangka pemikiran di atas maka dapat di

gambarkan sebagai berikut:

Gambar 2.1 : Model Penelitian

2.9 Hipotesis

Berdasarkan kerangka pemikiran tersebut maka dapat disusun

hipotesis penelitian ini sebagai berikut :

H1: Penerapan akuntansi sektor publik berpengaruh terhadap kualitas

laporan keuangan

Penerapan Akuntansi Sektor Publik

Kualitas laporan keuangan

Penerapan Akuntansi Sektor Publik..., Rozaq Nugroho Darmawan, Fakultas Ekonomi dan Bisnis UMP, 2014