1

BAB I

PENDAHULUAN

1.1 Alasan Pemilihan Judul

Pembangunan Nasional merupakan rangkaian upaya pembangunan yang

berkesinambungan meliputi seluruh kehidupan masyarakat yang dilakukan di seluruh

wilayah baik tingkat pusat maupun tingkat daerah. Tanah merupakan sarana fisik

yang mendasar sebagai kebutuhan pelaksanaan program pembangunan, karena di atas

tanah tersebut akan banyak bermunculan sarana-sarana fisik yang membantu untuk

mengembangkan kemajuan di setiap wilayah.

Pembangunan fasilitas-fasilitas memerlukan tanah sedangkan tanah

merupakan sumber daya alam yang sifatnya terbatas. Kebutuhan akan tanah semakin

meningkat dari tahun ke tahun dan keadaan ini dipengaruhi oleh beberapa faktor.

Pertambahan jumlah penduduk yang semakin pesat mengakibatkan permintaan akan

perumahan untuk tempat tinggal meningkat, yang mengakibatkan meningkatnya

permintaan akan tanah. Selain faktor pertambahan jumlah penduduk, pertumbuhan

perekonomian juga ikut berpengaruh yaitu menuntut pembangunan infrastruktur baik

berupa jalan maupun bangunan industri.

Pembangunan infrastruktur lainnya juga menjadi faktor penyebab

meningkatnya permintaan tanah seperti gedung perkantoran baik pemerintah maupun

swasta, sarana pendidikan, kesehatan, olahraga dan sarana-sarana umum lainnya.

2

Kondisi demikian mengakibatkan permintaan terhadap tanah untuk penggunaan

tersebut semakin meningkat. Akibatnya banyak tanah pertanian mengalami alih

fungsi ke penggunaan tersebut. Intensitas pembangunan yang membutuhkan

penyediaan tanah yang relatif luas untuk berbagai keperluan menuntut alih fungsi

tanah pertanian menjadi tanah non pertanian. Pengalihan fungsi tanah pertanian tidak

terlepas dari proses transformasi struktur ekonomi yang terjadi yakni dari yang

berbasiskan sektor pertanian ke sektor industri, jasa, dan perdagangan. Pertumbuhan

penduduk dan aktivitas perekonomian memerlukan tanah untuk perumahan, industri,

sarana dan prasarana penunjang lainnya.

Masalah ini sebelumnya telah ditulis oleh Emi Liandari Sukmawati pada

tahun 1996 dengan judul “Perijinan Alih Fungsi Tanah Pertanian Menjadi Tanah

Non Pertanian”. Pada penulisan sebelumnya ditekankan pada masalah perijinan

dalam alih fungsi tanah pertanian ke non pertanian di Kota Salatiga. Hakekat ijin alih

fungsi tanah pertanian menjadi non pertanian adalah untuk membatasi,

mengendalikan atau bahkan melarang peralihan fungsi tanah pertanian menjadi non

pertanian. Tetapi pada kenyataanya hakekat ijin alih fungsi tanah pertanian tidak

seperti yang diharapkan yaitu mengendalikan peralihan fungsi tanah pertanian. Hal

ini disebabkan adanya faktor-faktor yang mempengaruhi dalam pemberian ijin alih

fungsi, antara lain:1

a. Pemerintah Kota belum siap dengan Peraturan Daerah tentang tata ruang.

1 Emi Liandari Sukmawati, Perijinan Alih Fungsi Tanah Pertanian Menjadi Tanah Non Pertanian, Fakultas Hukum UKSW, Salatiga 1996, hal. 70

3

b. Kehebatan para pemohon dalam mengusahakan tanahnya agar dialihfungsikan.

c. Pertambahan jumlah penduduk. d. Kebutuhan sarana dan prasarana pembangunan. e. Kebutuhan tanah untuk industri.

Sedangkan penelitian ini ditekankan pada diskripsi pelaksanaan alih fungsi

tanah pertanian di wilayah Pemerintah Kota Salatiga yang terjadi pada tahun 2011.

Pelaksanaan alih fungsi tanah pertanian menjadi non pertanian di Kota Salatiga pada

tahun 2011 tersebut menarik untuk dikaji mengingat Peraturan Daerah Kota Salatiga

Nomor 4 Tahun 2011 tentang Rencana Tata Ruang Wilayah Kota Salatiga Tahun

2010-2030 baru diundangkan pada 8 Agustus 2011. Dengan demikian sepanjang

tahunn 2011, di Salatiga telah terjadi pelaksanaan alih fungsi tanah pertanian menjadi

non pertanian dengan mengacu pada dasar peraturan tata ruang yang berbeda yakni

peraturan yang ada sebelum dan sesudah Perda Nomor 4 Tahun 2011 tentang

Rencana Tata Ruang Wilayah tersebut diundangkan. Ketentuan mengenai rencana

tata ruang merupakan salah satu peraturan yang menjadi dasar pertimbangan dalam

memutuskan dikabulkan tidaknya permohonan peralihan tanah pertanian menjadi non

pertanian.

Dalam pelaksanaan alih fungsi tanah pertanian menjadi non pertanian di

wilayah Pemerintah Kota Salatiga pada tahun 2011 tersebut, maka hal-hal yang perlu

dilihat antara lain adalah:

a. Dasar peraturan perundang-undangan

b. Prosedur atau tata cara

4

c. Pihak-pihak yang berwenang

d. Syarat-syarat yang harus dipenuhi

Atas dasar alasan-alasan tersebut di atas, maka peneliti tertarik untuk

mengkaji mengenai pelaksanaan alih fungsi tanah pertanian Kota Salatiga dan

mengambil judul:

“Pelaksanaan Alih Fungsi Tanah Pertanian Menjadi Tanah Non Pertanian di

Wilayah Pemerintah Kota Salatiga”

Untuk memperjelas judul tersebut, perlu dikemukakan definisi konsep sebagai

berikut:

Pelaksanaan merupakan suatu proses atau cara.

Alih Fungsi diartikan sebagai mengubah atau mengganti kegunaan

peruntukkan dari suatu fungsi atau kegunaan menjadi fungsi atau kegunaan lainnya.

Tanah Pertanian adalah tanah yang digunakan untuk usaha pertanian dalam

arti mencakup persawahan, perkebunan hutan, perikanan, tegalan, padang

penggembalaan dan semua penggunaan lainnya yang layak dikatakan sebagai usaha

pertanian.2

Non Pertanian adalah sektor selain pertanian seperti pendidikan,

perindustrian, ilmu pengetahuan, perhubungan, pariwisata, perdagangan, kesehatan,

kependudukan, perumahan dan pemukiman dan sektor lainnya.

2 Instruksi Gubernur Jawa Tengah Nomor 590/107/1985 tanggal 25 Maret 1985 tentang Pencegahan Perubahan Tanah Pertanian ke Non Pertanian Yang Tidak Terkendalikan

5

Dengan mengacu pada definisi tersebut di atas, maka dapat disimpulkan

bahwa yang dimaksud dalam judul tersebut adalah suatu proses mengubah kegunaan

tanah yang digunakan untuk kegiatan pertanian seperti persawahan, perkebunan,

tegalan menjadi tanah yang kegunaannya selain untuk kegiatan pertanian seperti

pendidikan, perindustrian, perhubungan, perdagangan, kesehatan, kependudukan

dalam wilayah sistem wewenang dan kekuasaan yang dijalankan di Kota Salatiga.

1.2 Latar Belakang Masalah

Ketersediaan tanah merupakan faktor penting untuk menjamin kelangsungan

penyediaan pangan dan tempat berlangsungnya kegiatan ekonomi. Pertambahan

penduduk dan perkembangan ekonomi senantiasa mempengaruhi sisi permintaan

terhadap tanah yang luasnya tidak bertambah. Oleh karena itu permasalahan

penggunaan dan penguasaan tanah akan senantiasa menjadi persoalan untuk

diselesaikan agar dapat dicapai struktur penggunaan tanah yang baik dan penguasaan

tanah yang adil sehingga kemakmuran seluruh rakyat dapat terwujud.

Pembangunan tidak akan terselenggara tanpa tersedianya tanah. Tanah

diperlukan sebagai sumber daya sekaligus sebagai tempat menyelenggarakan

pembangunan. Sebaliknya tanah tidak akan memberikan kemakmuran tanpa

pembangunan, karena yang memberikan kemakmuran adalah kegiatan manusia di

atas tanah melalui pembangunan. Oleh karena itu penataan pertanahan tidak dapat

dipisahkan dari penyelenggaraan pembangunan nasional.

6

Tanah sebagai bagian permukaan bumi, mempunyai arti yang sangat penting

dalam kehidupan manusia, baik sebagai tempat atau ruang untuk kehidupan dengan

segala kegiatannya, sebagai sumber kehidupan, bahkan sebagai suatu bangsa, tanah

merupakan unsur wilayah dalam kedaulatan negara.

Sebagai karunia Tuhan sekaligus sumber daya alam yang strategis bagi

bangsa, negara, dan rakyat, tanah dapat dijadikan sarana untuk mencapai

kesejahteraan hidup bangsa sehingga perlu campur tangan negara untuk mengaturnya.

Hal ini sesuai dengan amanat konstitusional sebagaimana tercantum pada Pasal 33

ayat (3) UUD 1945, yang berbunyi:

“Bumi, air, dan kekayaan alam yang terkandung di dalamnya dikuasai oleh

negara dan dipergunakan untuk sebesar-besarnya kemakmuran rakyat”.

Negara sebagai organisasi kekuasan rakyat pada tingkatan yang tertinggi,

menguasai tanah untuk dipergunakan bagi sebesar-besarnya kemakmuran rakyat

melaui:3

1. pengaturan hubungan hukum orang dengan tanah,

2. mengatur perbuatan hukum orang terhadap tanah, dan

3. perencanaan persediaan peruntukan dan penggunaan tanah bagi

kepentingan umum.

Negara berwenang untuk mengatur tentang peruntukan, persediaan dan

penggunaan tanah yang harus dipertanggungjawabkan kepada masyarakat luas.

3 Luthfi Ibrahim Nasoetion, Konversi Lahan Pertanian: Aspek Hukum dan Implementasinya, Badan Pertanahan Nasional, Jakarta, 2003, hal. 42

7

Dengan demikian tujuan itu terlihat jelas bahwa tanah yang dimaksud adalah untuk

kepentingan umum dan dipergunakan sebaik-baiknya untuk kepentingan bersama.

Selain itu bahwa setiap hak atas tanah harus memiliki fungsi sosial dengan pengertian

tanah tersebut wajib digunakan, dan penggunaannya tidak boleh merugikan

kepentingan orang lain.

Dalam Undang-Undang Nomor 5 Tahun 1960 tentang Peraturan Dasar

Pokok-Pokok Agraria yang selanjutnya disebut UUPA, pada Pasal 2 ayat (1)

ditegaskan lagi bahwa bumi, air dan ruang angkasa, termasuk kekayaan alam yang

terkandung didalamnya dikuasai oleh negara sebagai organisasi kekuasaan seluruh

rakyat. Selanjutnya pada ayat (2) disebutkan bahwa hak menguasai dari negara

memberikan wewenang untuk:

1. mengatur dan menyelenggarakan peruntukan, penggunaan, persediaan, dan pemeliharaan bumi, air dan ruang angkasa;

2. menentukan dan mengatur hubungan-hubungan hukum antara orang-orang dengan bumi, air, dan ruang angkasa;

3. menentukan dan mengatur hubungan-hubungan hukum antara orang-orang dan perbuatan-perbuatan hukum yang mengenai bumi, air dan ruang angkasa.

Dengan mengacu pada ketentuan yang disebutkan dalam Pasal 2 UUPA

tentang penguasaan oleh Negara, maka dalam hal ini Pemerintah perlu membuat

rencana umum persediaan, peruntukan dan penggunaan bumi, air, ruang angkasa serta

kekayaan alam yang terkandung di dalamnya seperti yang disebutkan dalam Pasal 14

UUPA untuk keperluan:

1. negara;

8

2. peribadatan dan keperluan suci lainnya, sesuai dengan dasar Ketuhanan Yang Maha Esa;

3. pusat-pusat kehidupan masyarakat, sosial, kebudayaan dan lain-lain kesejahteraan;

4. memperkembangkan produksi pertanian, peternakan dan perikanan serta sejalan dengan itu;

5. memperkembangkan industri, transmigrasi dan pertambangan.

Sektor pertanian merupakan sektor yang strategis dan berperan penting dalam

perekonomian dan kelangsungan hidup, penyedia lapangan kerja dan penyediaan

pangan. Pelaksanaan alih fungsi tanah dilakukan dengan memperhatikan peran tanah

untuk kepentingan umum dalam kehidupan manusia. Kesadaran terhadap peran

tersebut menyebabkan sebagian besar masyarakat masih tetap memelihara kegiatan

pertanian mereka meskipun negara telah menjadi negara industri.

Sehubungan dengan itu, pengendalian tanah pertanian merupakan salah satu

kebijakan nasional yang cukup tepat untuk tetap memelihara sektor pertanian dalam

kapasitas penyediaan pangan dalam kaitannya untuk mencegah menurunnya tingkat

kesejahteraan sosial ekonomi dalam jangka panjang mengingat sifat multi fungsi

tanah pertanian.4 Pertambahan penduduk dan perkembangan ekonomi senantiasa

mempengaruhi permintaan terhadap tanah yang luasnya bersifat tetap. Pertumbuhan

perekonomian menuntut pembangunan infrastruktur baik berupa jalan, bangunan

industri, pemukiman dan yang lainnya. Perkembangan yang sedemikian pesat

menuntut permintaan terhadap tanah untuk penggunaan pembangunan tersebut terus

4 Direktorat Pangan dan Pertanian, Strategi Pengendalian Alih Fungsi Lahan Pertanian, Kementerian Perencanaan Pembangunan Nasional/Bappenas, 2006, hal. 1

9

meningkat. Akibatnya banyak tanah pertanian yang mengalami perubahan

penggunaan menjadi non pertanian.

Di Kota Salatiga sepanjang tahun 2011 mengalami kegiatan alih fungsi tanah

pertanian menjadi non pertanian yang tersebar di empat Kecamatan sebagaimana

tersebut dalam tabel berikut.

Tabel 1

Alih Fungsi Tanah Pertanian ke Non Pertanian Kota Salatiga Tahun 2011

Kecamatan Status Jumlah Bidang Luas (m²)

Argomulyo Tegal

Sawah

10

1

19.844

400

Sidomukti Tegal

Sawah

12

1

17.740

365

Sidorejo Tegal

Sawah

7

15

18.592

16.300

Tingkir Tegal

Sawah

6

10

13.347

11.756

Jumlah 62 98.344

Sumber : Kantor Pertanahan Kota Salatiga, 10 Mei 2012

Dari tabel tersebut di atas nampak bahwa pada tahun 2011 di Kota Salatiga

terdapat 62 bidang tanah yang dialih fungsikan dari pertanian menjadi non pertanian

dengan luas 98.344 m². Terdiri dari 35 bidang berstatus tegal dengan luas keseluruhan

69.523 m² dan 27 bidang berstatus sawah dengan luas keseluruhan 28.821 m².

Sepanjang tahun 2011 Kota Salatiga terjadi kegiatan alih fungsi tanah

pertanian menjadi non pertanian yang berdasarkan pada peraturan tentang rencana

10

tata ruang yang berbeda, mengingat Peraturan Daerah Kota Salatiga Nomor 4 Tahun

2011 tentang Rencana Tata Ruang Wilayah Kota Salatiga Tahun 2010-2030 baru

diundangkan pada 8 Agustus 2011. Sehingga demikian di Salatiga telah terjadi

pelaksanaan alih fungsi tanah pertanian menjadi non pertanian sebelum dan sesudah

Peraturan Daerah Kota Salatiga Nomor 4 Tahun 2011 tentang Rencana Tata Ruang

Wilayah Kota Salatiga Tahun 2010-2030 tersebut diundangkan.

Contoh tanah pertanian yang dialihfungsi menjadi non pertanian yang

dilaksanakan sebelum Peraturan Daerah Kota Salatiga Nomor 4 Tahun 2011 tentang

Rencana Tata Ruang Wilayah Kota Salatiga Tahun 2010-2030 yang terdapat di

Kecamatan Sidomukti Kelurahan Dukuh Salatiga, terletak di Kembangarum dengan

bukti pemilikan tanah Sertipikat HM. No. 353 berstatus tegal dengan luas 514 m² dan

di daerah Ngemplak dengan bukti pemilikan tanah Sertipikat HM. No. 1209 berstatus

tegal seluas 423 m². Sedangkan contoh tanah pertanian yang dialihfungsi menjadi non

pertanian yang dilaksanakan sesudah Peraturan Daerah Kota Salatiga Nomor 4 Tahun

2011 tentang Rencana Tata Ruang Wilayah Kota Salatiga Tahun 2010-2030 yang

terdapat di Kecamatan Sidomukti Kelurahan Dukuh Salatiga, terletak di lingkungan

Warak dengan bukti pemilikan tanah Sertipikat HM. No. 3300 berstatus tegal dengan

luas 104 m² dan di daerah Ngemplak dengan bukti pemilikan tanah Sertipikat HM.

No. 5053 berstatus tegal seluas 883 m².5

5 Taufik, Wawancara, Kasubsi Penatagunaan Tanah dan Kawasan Tertentu Seksi Pengaturan Penataan Pertanahan, Kantor Pertanahan Kota Salatiga, 11 Oktober 2011

11

Oleh karena itu dalam hal ini penulis ingin mengetahui pelaksanaan alih

fungsi tanah pertanian menjadi non pertanian yang dilakukan oleh Pemerintah Kota

Salatiga sepanjang tahun 2011 tersebut.

1.3 Rumusan Masalah

Berdasarkan latar belakang masalah tersebut, maka penulis merumuskan

masalah sebagai berikut:

Bagaimana pelaksanaan alih fungsi tanah pertanian menjadi non pertanian di

wilayah Pemerintah Kota Salatiga pada tahun 2011.

1.4 Tujuan Penelitian

Berdasarkan permasalahan tersebut di atas, tujuan penelitian ini adalah untuk

mengetahui karakteristik alih fungsi tanah pertanian menjadi non pertanian di wilayah

Kota Salatiga, meliputi:

a. Dasar peraturan perundang-undangan

b. Prosedur atau tata cara

c. Pihak-pihak yang berwenang

d. Syarat-syarat yang harus dipenuhi

1.5 Metode Penelitian

1.5.1 Jenis Penelitian

12

Jenis penelitian yang digunakan adalah jenis penelitian deskriptif

untuk memaparkan secara jelas tentang mekanisme yang dilaksanakan

dalam alih fungsi tanah pertanian menjadi non pertanian di wilayah

Pemerintah Kota Salatiga pada tahun 2011 yakni sebelum dan setelah

berlakunya Peraturan Daerah Nomor 4 Tahun 2011 tentang Rencana

Tata Ruang Wilayah Kota Salatiga Tahun 2010-2030.. Dengan metode

ini diharapkan dapat digambarkan secara tuntas bagaimana prosedur

alih fungsi tanah pertanian menjadi non pertanian dilaksanakan oleh

Pemerintah Kota Salatiga pada tahun 2011.

1.5.2 Pendekatan

Pendekatan yang dipilih dalam penelitian ini adalah pendekatan

empirik, dengan menggambarkan fakta yang terjadi dalam proses alih

fungsi tanah pertanian menjadi non pertanian di Kota Salatiga yang

terjadi pada tahun 2011, yang berkaitan dengan peraturan perundang-

undanganan yang dipakai sebagai dasar keputusan alih fungsi tanah

pertanian menjadi non pertanian, pejabat yang berwenang berkaitan

dengan proses alih fungsi tanah pertanian menjadi non pertanian,

syarat-syarat yang diperlukan berkaitan dengan alih fungsi tanah

pertanian menjadi non pertanian serta tata cara pelaksanaan alih fungsi

tanah pertanian menjadi non pertanian.

13

1.5.3 Jenis dan Metode Pengumpulan Data

Jenis data yang digunakan adalah data primer dan sekunder. Data

primer diperoleh dengan jalan mengadakan wawancara dengan pihak

Kantor Pertanahan Kota Salatiga, Badan Perencanaan Pembangunan

Daerah, Sekretariat Daerah, Dinas Pertanian, Kantor Kecamatan, dan

Kantor Kelurahan. Data sekunder dipakai untuk melengkapi data

primer. Data sekunder ini diperoleh dari literatur, peraturan

perundangan dan dokumentasi tertulis lainnya yang berkaitan dengan

alih fungsi tanah pertanian menjadi non pertanian.

1.5.4 Unit Amatan dan Analisa

1.5.4.1 Unit Amatan:

a. Kantor Pertanahan Kota Salatiga.

b. Badan Perencanaan Pembangunan Daerah

c. Sekretariat Daerah

d. Dinas Pertanian

e. Kantor Kecamatan

f. Kantor Kelurahan

g. Undang-Undang Nomor 5 Tahun 1960 tentang

Peraturan Dasar Pokok-Pokok Agraria

h. Undang-Undang Nomor 32 Tahun 2004 tentang

Pemerintahan Daerah

14

i. Undang-Undang Nomor 26 Tahun 2007 tentang

Penataan Ruang

j. Undang-Undang Nomor 32 Tahun 2009 tentang

Perlindungan dan Pengelolaan Lingkungan

Hidup

k. Peraturan Pemerintah Nomor 16 Tahun 2004

tentang Penatagunaan Tanah

l. Surat Edaran Menteri Dalam Negeri Nomor

590/11108/SJ tanggal 24 Oktober 1984 tentang

Perubahan Tanah Pertanian ke Non Pertanian.

m. Surat Menteri Negara Agraria/Kepala BPN

Nomor 410-1851 tanggal 15 Juni 1994 tentang

Pencegahan Penggunaan Tanah Sawah

Beririgasi Teknis Untuk Penggunaan Non

Pertanian Melalui Penyusunan Rencana Tata

Ruang.

n. Surat Menteri Negara Perencanaan

Pembangunan Nasional/Ketua BAPPENAS

Nomor 5334/MK/9/1994 tanggal 29 September

1994 tentang Perubahan Penggunaan Tanah

Sawah Beririgasi Teknis untuk Penggunaan

Tanah Non Pertanian.

15

o. Surat Menteri Negara Perencanaan

Pembangunan Nasional/Ketua BAPPENAS

Nomor 5335/MK/9/1994 tanggal 29 September

1994 tentang Penyusunan Rencana Tata Ruang

Wilayah tingkat Kabupaten/Kota.

p. Surat Menteri Negara Perencanaan

Pembangunan/Ketua BAPPENAS Nomor

5417/MK/10/1994 tanggal 4 Oktober 1994

tentang Efisiensi Pemanfaatan Lahan Bagi

Pembangunan Perumahan.

q. Surat Menteri Negara Agraria/Kepala BPN

Nomor 460-3346 tanggal 31 Oktober 1994

tentang Perubahan Penggunaan Tanah Sawah

Beririgasi Teknis Untuk Penggunaan Tanah

Non Pertanian

r. Surat Menteri Negara Agraria/Kepala BPN

Nomor 460-1594 tanggal 5 Juni 1996 tentang

Pencegahan Konversi Tanah Sawah Irigasi

Teknis Menjadi Tanah Kering

s. Instruksi Gubernur Jawa Tengah Nomor

590/107/1985 tanggal 25 Maret 1985 tentang

16

Pencegahan Perubahan Tanah Pertanian ke Non

Pertanian yang Tidak Terkendalikan.

t. Surat Keputusan Walikota Salatiga Nomor

591.05/23/2002 tanggal 1 Februari 2002 tentang

Panitia Pertimbangan Perubahan Penggunaan

Tanah Pertanian ke Non Pertanian.

u. Peraturan Daerah Kota Salatiga Nomor 5 Tahun

1996 tentang Rencana Umum Tata Ruang Kota

Salatiga Tahun 1996-2006 dan Peraturan

Daerah Kota Salatiga Nomor 8 Tahun 1997

tentang Rencana Detail Tata Ruang Kota

Salatiga 1997-2004.

v. Peraturan Daerah Kota Salatiga Nomor 4 Tahun

2011 tentang Rencana Tata Ruang Wilayah

Kota Salatiga Tahun 2010-2030.

1.5.4.2 Unit Analisa:

Proses pelaksanaan alih fungsi tanah pertanian menjadi non

pertanian di wilayah Pemerintah Kota Salatiga pada tahun

2011.