PENGANGGARAN SEKTOR PUBLIK

A. PERBEDAAN ANGGARAN PADA SEKTOR PEMERINTAHAN DAN KOMERSIAL

Anggaran merupakan artikulasi dari perumusan strategi dan perencanaan strategik

yang telah dibuat. Tahap penganggaran menjadi sangat penting karena anggaran yang

tidak efektif dan tidak berorientasi pada kinerja akan dapat menggagalkan perencanaan

yang sudah disusun. dalam bukunya, Mardiasmo mendefinisikasn Anggaran sebagai

Pernyataan mengenai estimasi kinerja yang hendak dicapai selama periode waktu

tertentu yang dinyatakan dalam ukuran finansial (Mardiasmo, 2009).

Secara singkat dapat dinyatakan bahwa anggaran publik merupakan suatu rencana

finansial yang menyatakan:

1. Berapa biaya atas rencana-rencana yang dibuat (pengeluaran/belanja).

2. Berapa banyak dan bagaimana caranya memperoleh uang untuk mendanai rencana

tersebut (pendapatan).

Sebagaimana terdapat perbedaan dalam karakteristik organisasinya, sektor

pemerintahan dan komersial memiliki beberapa perbedaan dalam karakteristik

anggarannya, di antaranya adalah sebagai berikut:

No. Sudut Pandang Sektor Pemerintah Sektor Komersial

1. Siklus Anggaran Seluruh instansi pemerintah akan

melewati siklus anggaran yang

sama, mulai dari perencanaan,

penyusunan, pelaksanaan,

hingga pertanggungjawaban. Hal

ini disebabkan karena siklus

anggaran bagi seluruh instansi

pemerintah diatur dalam

peraturan perundangan secara

khusus.

Setiap perusahaan bebas

menentukan siklus atau

tahapan penganggarannya

sendiri. Termasuk metode,

timing, pihak-pihak yang

terlibat, dan pendekatan

penganggaran yang akan

digunakan.

2. Bentuk Dokumen Dokumen penganggaran dan

Pelaksanaan Anggaran di

Pemerintah ditetapkan dalam

bentuk peraturan perundangan

yang resmi, sehingga bentuk dan

format yang digunakan berlaku

Setiap perusahaan bebas

menentukan format dan

bentuk dokumen

penganggarannya masing-

masing. Format dan bentuk

dokumen biasanya

seragam bagi seluruh instansi

pemerintah

disesuaikan dengan

karakteristik pengelolaan

keuangan dan kebutuhan

informasi di perusahaan

tersebut.

3. Kekuatan

Dokumen

Anggaran

Dokumen Anggaran pada sektor

pemerintah bersifat mandatory

atau mengikat. Artinya,

pelaksanaan penerimaan dan

belanja setiap instansi pemerintah

harus berlandaskan pada

dokumen anggarannya.

Dokumen penganggaran pada

perusahaan-perusahaan

komersil lebih berperan

sebagai dokumen

perencanaan dan

pengalokasian sumber daya.

Perbedaan pelaksanaan

realisasi aktivitas pengeluaran

dan pendapatan dengan

dokumen anggaran

perusahaan masih

dimungkinkan selama

perbedaan tersebut

memberikan manfaat atau

efektifitas dan efesiensi bagi

perusahaan.

4. Fleksibilitas Pengesahan dokumen anggaran

di sektor pemerintah harus

melewati tahapan birokrasi yang

panjang hingga akhirnya

disahkan oleh lembaga legislatif.

Oleh sebab itu, anggaran

pemerintah cenderung bersifat

kaku. Revisi atau perubahan

anggaran masih dimungkinkan

namun harus melewati berbagai

tahapan dan otorisasi birokrasi.

Pengesahan dokumen

anggaran perusahaan

dilakukan oleh manajemen

perusahaan sendiri, serta

tidak bergantung dari pihak

luar perusahaan. Oleh sebab

itu, perubahan dan revisi atas

dokumen anggaran

perusahaan jauh lebih

fleksibel. Bahkan pada

beberapa kasus, dokumen

anggaran perusahaan harus

selalu diperbaharui mengikuti

perubahan dinamika yang

dihadapi perusahaan tersebut.

5. Alokasi Sumber Pada sektor pemerintah, Pada sektor komersil,

Daya anggaran disusun untuk

mengalokasikan sumber daya-

sumber daya dalam rangka

pelaksanaan fungsi-fungsi

pemerintahan. Penciptaan

pendapatan bukanlan fokus dari

pengalokasian sumber daya-

sumber daya tersebut.

anggaran disusun untuk

mengalokasikan sumber daya

sumber daya perusahaan

dalam rangka menciptakan

penerimaan (revenue making)

yang akan menambah

kekayaan bersih perusahaan.

Oleh sebab itu, alokasi

sumber daya akan berfokus

pada keuntungan.

6. Perlakuan

Akuntansi

Di Indonesia, dokumen anggaran

pada sektor pemerintah akan

tercatat dalam sistem akuntansi

instansi pemerintah. Standar

Akuntansi Pemerintah pengatur

adanya ayat-ayat jurnal khusus

yang harus dicatat dalam rangka

menuangkan anggaran instansi

pemerintah terkait dalam laporan

keuangannya.

Bagi perusahaan atau sektor

komersial, dokumen anggaran

adalah komponen yang

terpisah dari laporan

keuangan. Perencanaan yang

terkandung dalam dokumen

anggaran perusahaan tidak

akan dituangakan dalam

laporan keuangan ataupun

dicatat dalam sistem

akuntansi perusahaan.

7. Transparansi Dana yang dikelola oleh

pemerintah adalah dana

masyarakat, sehingga

masyarakat luas memiliki hak

untuk mengetahui penggunaan

uang negara. Oleh sebab itu,

Dokumen anggaran pemerintah

sebagai salah satu bentuk

perencanaan atas penggunaan

dana publik tersebut anggaran

pemerintah harus terbuka bagi

masyarakat luas.

Anggaran perusahaan adalah

milik pribadi perusahaan.

Anggaran perusahaan atau

pada sektor privat cenderung

bersifat tertutup ataupun

rahasia, karena dokumen

anggaran suatu perusahaan

mengandung banyak

informasi-informasi yang akan

merugikan perusahaan jika

informasi tersebut diketahui

oleh perusahaan pesaingnya

atau pihak luar lainnya.

8. Konsekuensi

Politik

Dokumen anggaran instansi

pemerintah memiliki konsekuensi

politik yang kental, karena

Dokumen anggaaran suatu

perusahaan cenderung tidak

memiliki konsekuensi politik.

dokumen anggaran tersebut

menggambarkan arah kebijakan

dan perencanaan kinerja

pemerintah dalam pelayanan

publik pada tahun yang

bersangkutan.

Hal ini disebabkan karena

kebijakan dan perencanaan

perusahaan yang tertuang

dalam dokumen anggarannya

hanya mengatur elemen

internal perusahaan dan

cenderung tidak memiliki

konsekuensi lain bagi pihak

eksternal perusahaan

B. PERBANDINGAN BERBAGAI PENDEKATAN ANGGARAN SEKTOR PUBLIK

1. Karakteristik

1) TradisionalKarakteristik sistem anggaran tradisional:

(1) Anggaran diartikan semata-mata sebagai alat dan dasar legitimasi

(pengabsahan) berapa besar pengeluaran dan penerimaan negara yang

dibutuhkan untuk menutup pengeluaran tersebut.

(2) Anggaran diklasifikasikan menurut jenis pengeluaran dan penerimaan.

Pengelompokan pos-pos anggaran didasarkan atas obyek-obyek

pengeluaran, sedangkan distribusi anggaran didasarkan atas jatah tiap-tiap

departemen/lembaga.

(3) Menitikberatkan pada input dari semua kegiatan daripada output;

(4) Incrementalism, yakni hanya menambah atau mengurangi jumlah

dana/uang pada item-item anggaran yang sudah ada sebelumnya dengan

menggunakan data masa lalu tanpa perubahan kondisi;

(5) Struktur dan susunan anggaran bersifat line-item. Pengertiaanya adalah

dana yang dianggarkan sebagai penerimaan dan pengeluaran saat ini

adalah bersumber dari data atau item masa lalu, meskipun belum dilakukan

pengujian terlebih dahulu apakah item item tersebut masih relevan atau

tidak.

(6) Sistem penyusunan anggaran tidak bottom up atau tidak didasarkan pada

usulan kebutuhan Satuan Kerja terkecil. Sistem penyusunan anggaran yang

digunakan adalah Sentralistik.

(7) Progam yang akan dilaksanakan bersifat tahunan;

(8) Prinsip anggaran bruto.

(9) Perhatian lebih banyak ditekankan pada pertanggungjawaban pelaksanaan

anggaran secara akuntansi yang meliputi pelaksanaan anggaran,

pengawasan anggaran dan penyusunan pembukuannya.

2) Anggaran Kinerja (performance budgeting)Anggaran berbasis kinerja merupakan pendekatan penyusunan anggaran

berdasarkan beban kerja dan unit cost data ke dalam setiap kegiatan yang

terstruktur dalam suatu program untuk mencapai tujuan. Dasar pemikirannya

adalah penganggaran harus dapat digunakan sebagai alat manajemen sehingga

penyusunan anggaran harus dapat memberikan hasil yang berguna bagi

pengambilan keputusan manajerial (legislatif/eksekutif). Oleh karena itu,

anggaran harus dianggap sebagai program kerja. Anggaran berbasis kinerja

memusatkan perhatian pada pengukuran efisiensi hasil kerja dengan tujuan

memaksimumkan output yang dapat dihasilkan dari input tertentu. Tiga unsur

pokok anggaran berbasis kinerja, yaitu:

(1) Pengeluaran pemerintah dikelompokkan menurut program dan kegiatan;

(2) Performance measurement (pengukuran hasil kerja);

(3) Program reporting (pelaporan program).

Karakteristik anggaran berbasis kinerja:

(1) Klasifikasi anggaran didasarkan pada program dan kegiatan;

(2) Penekanan pada pengukuran hasil kerja dan bukan pada aspek

pengawasan;

(3) Setiap kegiatan harus dilihat dari segi efisiensi dengan memaksimalkan

output;

(4) Memerlukan standar pengukuran hasil kinerja.

3) Zero-Based Budgeting (ZBB)ZBB adalah sistem anggaran yang mengasumsikan bahwa kegiatan pada tahun

anggaran yang bersangkutan dianggap berdiri sendiri, tidak ada kaitannya

dengan anggaran yang lalu. ZBB memiliki karakteristik sebagai berikut:

(1) Setiap kegiatan harus dapat diformulasikan ke dalam paket keputusan

(decision package).

(2) Proses penyusunan anggaran dimulai dengan identifikasi unit-unit

keputusan;

(3) Pembentukan paket-paket keputusan;

(4) Konsolidasi skala prioritas melalui proses perankingan dan evaluasi paket

paket keputusan;

(5) Terdapat urutan tujuan-tujuan dan program-program organisasi;

(6) Memerlukan perhatian terhadap prioritas operasi entitas dan alternatif-

alternatifnya.

4) Planning Programming and Budgeting System (PPBS)PPBS merupakan teknik penganggaran yang didasarkan pada teori sistem yang

berorientasi pada output dan tujuan dengan penekanan utamanya adalah

alokasi sumber daya berdasarkan analisis ekonomi. Sistem anggaran PPBS

mempunyai karakteristik sebagai berikut:

(1) Sistem penganggaran didasarkan pada progam, yaitu pengelompokkan

aktivitas/kegiatan untuk mencapai tujuan;

(2) Secara eksplisit menjelaskan implikasi terhadap tahun anggaran yang akan

datang karena PPBS berorientasi pada masa depan;

(3) Mempertimbangkan semua biaya yang terjadi;

(4) Dilakukan analisis secara sistematik atas berbagai alternatif program, yang

meliputi: (a) identifikasi tujuan, (b) identifikasi secara sistematik alternatif

program untuk mencapai tujuan, (c) estimasi biaya total dari masing-masing

alternatif program, dan (d) estimasi manfaat (hasil) yang ingin diperoleh dari

masing-masing alternatif program.

2. Kelebihan

1) TradisionalKelebihan:

(1) Sederhana dan mudah dioperasikan karena tidak membutuhkan analisis yang

rumit.

(2) Backward oriented dapat menjamin kepastian dibandingkan dengan forward

oriented karena keadaan di masa depan sulit untuk diprediksi.

(3) Lebih mudah dalam melakukan pengawasan.

2) Anggaran Kinerja (performance budgeting)Kelebihan:

(1) Memungkinkan pendelegasian wewenang dalam pengambilan keputusan.

(2) Merangsang partisipasi motivasi aktif unit-unit operasional melalui proses usul

dari bawah dan penilaian anggaran yang bersifat aktual.

(3) Meningkatkan fungsi perencanaan dan mempertajam pembuatan keputusan

pada setiap tingkat eksekutif.

(4) Memungkinkan alokasi dana secara optimal karena setiap kegiatan selalu

dipertimbangkan dari segi efisiensi.

(5) Dapat menghindarakan pemborosan.

3) Zero-Based Budgeting (ZBB)Kelebihan ZBB:

(1) Proses pembuatan paket keputusan dapat menjamin tersedianya informasi

yang bermanfaat bagi keputusan manajemen.

(2) Dana dapat dialokasikan dengan efisien karena terdapat beberapa alternatif

keputusan dan alternatif bagi pelaksanaan kegiatan.

(3) Setiap program/kegiatan selalu di-review setiap tahun (minimal lima tahun

sekali).

(4) Memudahkan untuk mengidentifikasi terjadinya inefisiensi dan

ketidakefektifan biaya sehingga pengambil keputusan dapat memperoleh

informasi mengenai kegiatan yang dianggap kritis dan mendesak.

(5) ZBB berfokus pada value for money.

(6) Menggunakan sistem bottom up dengan meningkatkan partisipasi

manajemen level bawah dalam proses penyusunan anggaran.

(7) Merupakan cara yang sistematik untuk menggeser status quo suatu

progam/kegiatan dengan selalu menguji alternatif aktivitas dan pola perilaku

biaya serta tingkat pengeluaran melalui perankingan dan pengevaluasian

paket keputusan.

4) Planning, Programming and Budgeting System (PPBS)Kelebihan:

(1) Memudahkan dalam pendelegasian tanggung jawab dari manajemen puncak

ke manajemen menengah;

(2) Dalam jangka panjang dapat mengurangi beban kerja;

(3) Memperbaiki kualitas pelayanan melalui pendekatan sadar biaya (cost-

conscious/cost awareness) dalam perencanaan progam;

(4) Lintas kementerian sehingga dapat meningkatkan komunikasi, koordinasi,

dan kerja sama antar kementerian;

(5) Menghilangkan progam yang overlapping atau bertentangan dengan

pencapaian tujuan organisasi;

(6) PPBS menggunakan Teori Marginal Utility, sehingga mendorong alokasi

sumber daya secara optimal

(7) Menggambarkan secara jelas tujuan-tujuan organisasi.

(8) Memungkinkan pemilihan alokasi sumber daya secara efisien berdasarkan

analisis manfaat-biaya (cost and benefit analysis).

3. Kelemahan

1) TradisionalKelemahan:

(1) Klasifikasi berdasarkan jenis penerimaan dan pengeluaran kurang dapat

memberikan informasi yang berguna bagi kepentingan analisis ekonomi.

(2) Hanya memberikan informasi tentang kegiatan yang dilakukan, bukan

efektivitas dari hasil kegiatan tersebut.

(3) Klasifikasi anggaran tidak menggambarkan adanya suatu program.

(4) Hanya mencakup satu tahun anggaran sehingga kurang dapat menjelaskan

pengeluaran yang akibatnya lebih dari satu tahun anggaran.

(5) Mengabaikan aspek analisis manfaat (cara menentukan bahwa suatu

kegiatan mendapatkan alokasi yang lebih besar dibandingkan kegiatan yang

lain).

(6) Dengan demikian, maka satu-satunya tolok ukur yang dapat dijadikan

sebagai pengawasan hanyalah tingkat kepatuhan penggunaan anggaran.

2) Anggaran Kinerja (performance budgeting)Kelemahan:

(1) Cenderung menurunkan peran badan legislatif dalam proses perumusan

kebijaksanaan dan penentuan anggaran.

(2) Belum ada standarisasi tolak ukur/pengukuran kinerja dari setiap kegiatan.

(3) Pengukuran kinerja belum bisa dilakukan secara tepat dikarenakan indikator

yang digunakan berupa outcome tidak bisa diukur dalam jangka waktu yang

singkat.

(4) Sebagi contoh pengeluaran terhadap rekening bantuan dan belanja tidak

terduga, hal ini sulit ditentukan nilai kualitas dari pelaksanaan. Hal ini

disebabkan bantuan dan belanja tidak terduga adalah berupa akun belanja

dan bukan berupa akun kegiatan.

(5) Hanya sedikit dari pemerintah pusat dan daerah yang memiliki staf anggaran

atau akuntansi yang memiliki kemampuan yang memadai

untuk mengidentifikasi unit pengukuran dan melaksanakan analisis biaya.

3) Zero-Based Budgeting (ZBB)

Kelemahan:

(1) Sulit diterapkan karena membutuhkan keahlian khusus dan teknologi yang

maju dalam proses perankingan keputusan.

(2) Tidak semua kegiatan dapat disusun rangking keputusannya secara

konsisten dari tahun ke tahun.

(3) Proses penyusunan anggaran membutuhkan waktu yang lama (time

consuming), terlalu teoritis dan tidak praktis, membutuhkan biaya yang besar,

serta menghasilkan kertas kerja yang menumpuk karena pembuatan paket

keputusan.

(4) Memerlukan keahlian khusus terutama untuk menganalisis dan menentukan

prioritas/ranking.

(5) Memerlukan data yang lebih banyak dan perlu dukungan analisis yang kuat.

(6) Asumsi yang digunakan kurang realistis dikarenakan adanya kemungkinan

pertimbangan subyektif atau tekanan politik dalam proses perankingan paket

kegiatan.

(7) Kadang-kadang sulit memutuskan bahwa kegiatan yang satu benar-benar

lebih penting dibandingkan dengan kegiatan yang lain.

(8) ZBB cenderung menekankan manfaat jangka pendek

(9) Implementasi ZBB membutuhkan teknologi yang maju

(10) Masalah besar yang dihadapi ZBB adalah pada proses meranking dan

mereview paket keputusan. Mereview ribuan paket keputusan merupakan

pekerjaan yang melelahkan dan membosankan, sehingga dapat

mempengaruhi keputusan.

4) Planning, Programming, and Budgeting System (PPBS)Kelemahan:

(1) Terlalu canggih (sophisticated) untuk diterapkan.

(2) Merupakan psoses kompleks sehingga terlalu banyak membutuhkan

prosedur dan analisis.

(3) Memerlukan kualitas pengelola/administratur yang sangat tinggi sehingga

sering kali sulit untuk dilaksanakan.

C. HAMBATAN-HAMBATAN PENERAPAN ANGGARAN BERBASIS KINERJA DI INDONESIA 1. Kurangnya kompetensi Sumber Daya Manusia pengelola anggaran dalam

menerapkan penganggaran berbasis kinerja pada proses penyusunan anggaran

satuan kerjanya.

2. Seharusnya, dalam penyusunan anggaran berbasis kinerja diterapkan konsep

Money Follows Function, yaitu penganggaran kebutuhan dana dilakukan untuk

memenuhi kebutuhan pelaksanaan kegiatan (fungsi) yang harus dilakukan pada

tahun yang bersangkutan. Namun, realita persetujuan bagian anggaran untuk

kementerian/ lembaga yang saat ini masih berupa alokasi-alokasi pembagian

"kue", membuat praktik penyusunan anggaran di pemerintah lebih menyerupai

kondisi function follows money. Karena perencanaan kinerja dipaksa

menyesuaikan ketersediaan bagian anggaran bagi kementerian / lembaga terkait.

3. Masih terdapatnya stigma penyusunan anggaran yang harus berpola incremental.

Dalam prakteknya, penyusunan anggaran di pemerintah masih dilandasi stigma

bahwa jumlah kebutuhan anggaran dari tahun ke tahun harus selalu meningkat.

Termasuk adanya kekhawatiran akan sulit menaikkan kembali permintaan

anggaran jika sebelumnya telah mengalami penurunan.

4. Adanya peraturan perundangan yang membatasi alokasi anggaran pada besaran

tertentu harus dialokasikan pada sektor tertentu. Contohnya, Anggaran

pendidikan harus mendapat alokasi 20 persen dari total anggaran. Sebagai

akibatnya, penyusunan anggaran pada sektor pendidikan cenderung didesain

untuk menghabiskan anggaran tersebut, bukan berdasarkan desain kinerja.