Post on 10-Mar-2019
xiii
DAFTAR ISI
SAMPUL DEPAN ....................................................................................... i
SAMPUL DALAM ...................................................................................... ii
PRASYARAT GELAR ............................................................................... iii
LEMBAR PERSETUJUAN PEMBIMBING ........................................... iv
LEMBAR PANITIA PENGUJI ................................................................. v
PERNYATAAN BEBAS PLAGIAT ......................................................... vi
UCAPAN TERIMA KASIH ...................................................................... vii
ABSTRAK ................................................................................................... ix
ABSTRACT .................................................................................................. x
RINGKASAN .............................................................................................. xi
DAFTAR ISI ................................................................................................ xiii
BAB I PENDAHULUAN......................................................................... 1
1.1 Latar Belakang Masalah ................................................................. 1
1.2 Rumusan Masalah .......................................................................... 7
1.3 Orisinalitas Penelitian .................................................................... 7
1.4 Tujuan Penelitian ........................................................................... 10
1.4.1 Tujuan Umum ...................................................................... 10
1.4.2 Tujuan Khusus ..................................................................... 11
1.5 Manfaat Penelitian ......................................................................... 11
1.5.1 Manfaat Teoritis ................................................................... 11
1.5.2 Manfaat Praktis .................................................................... 11
1.6 Landasan Teoritis dan Kerangka Pemikiran .................................. 12
1.6.1 Landasan Teoritis ................................................................. 12
1.6.1.1 Teori Kepastian Hukum .......................................... 12
1.6.1.2 Teori Perlindungan Hukum ..................................... 24
1.6.1.3 Konsep Kepemilikan Hak Atas Tanah .................... 27
1.6.1.4 Konsep Pendaftaran Tanah...................................... 28
1.6.1.5 Konsep Sertipikat Hak Atas Tanah ......................... 32
xiv
1.6.1.6 Konsep Sertipikat Ganda ......................................... 36
1.6.2 Kerangka Pemikiran ............................................................. 38
1.7 Metode Penelitian........................................................................... 39
1.7.1 Jenis Penelitian .................................................................... 39
1.7.2 Jenis Pendekatan .................................................................. 40
1.7.3 Sumber Bahan Hukum ......................................................... 41
1.7.4 Teknik Pengumpulan Bahan Hukum ................................... 42
1.7.5 Teknik Analisis Bahan Hukum ............................................ 43
BAB II TINJAUAN TEORITIS MENGENAI TEORI KEPASTIAN
HUKUM, TEORI PERLINDUNGAN HUKUM, TEORI
KEPEMILIKAN TANAH DAN SISTEM HUKUM
PERTANAHAN DI INDONESIA ............................................. 45
2.1 Teori Kepastian Hukum ................................................................ 45
2.2 Teori Perlindungan Hukum ........................................................... 54
2.3 Teori Kepemilikan Tanah ............................................................. 66
2.4 Sistem Hukum Pertanahan di Indonesia ....................................... 79
2.4.1 Hukum Tanah Indonesia Sebelum Berlakunya UUPA ....... 79
2.4.2 Hukum Tanah Indonesia Sesudah Berlakunya UUPA ....... 81
BAB III KEKUATAN HUKUM AKTA PPAT YANG OBJEKNYA
SERTIPIKAT GANDA BERDASARKAN PASAL 37 AYAT
(1) PP NOMOR 24 TAHUN 1997 JO PASAL 2 AYAT (1) PP
NOMOR 37 TAHUN 1998 ......................................................... 85
3.1 Prosedur Perolehan Sertipikat Hak Atas Tanah ............................ 85
3.2 Faktor-Faktor Penyebab Sertipikat Ganda .................................... 92
3.3 Kekuatan Hukum Akta PPAT yang Objeknya Sertipikat Ganda
Berdasarkan Pasal 37 Ayat (1) PP Nomor 24 Tahun 1997 jo
Pasal 2 Ayat (1) PP Nomor 37 Tahun 1998 .................................. 102
DAFTAR PUSTAKA ................................................................................ 181
xv
ABSTRAK
Pendaftaran atas bidang tanah bertujuan untuk mendapatkan alat bukti
berupa sertipikat agar pemegang hak atas tanah tersebut memiliki bukti yang kuat
atas tanah yang dimilikinya dan mendapatkan kepastian hukum dan perlindungan
hak mereka atas tanah serta terbebas dari gangguan pihak lain yang tidak
bertanggung jawab. Namun kenyataannya banyak terjadi tumpang tindih dalam
penerbitan sertipikat hak atas tanah, yang mengakibatkan terdapat pemegang
sertipikat ganda.
Berdasarkan kondisi tersebut, isu hukum yang diangkat dalam penelitian
ini adalah (1) Bagaimanakah kekuatan hukum akta PPAT yang objeknya
sertipikat ganda berdasarkan Pasal 37 ayat (1) PP Nomor 24 Tahun 1997 jo Pasal
2 ayat (1) PP Nomor 37 Tahun 1998? dan (2) Bagaimanakah perlindungan hukum
terhadap pemegang hak atas tanah yang sertipikatnya ganda?
Jenis penelitian yang digunakan merupakan penelitian hukum normatif
dengan pendekatan perundang-undangan, pendekatan konsep dan
pendekatansejarah. Sumber bahan hukum dalam penelitian ini terdiri dari: primer,
sekunder dan tersier. Teknik pengumpulan bahan hukum merupakan teknik studi
kepustakaan. Analisis bahan hukum yang berhasil dikumpulkan dalam penelitian
ini dilakukan secara deskriptif , interpretatif, evaluatif dan argumentatif analisis.
Hasil penelitian menunjukkan (1) Kekuatan hukum akta PPAT
berdasarkan Pasal 37 ayat (1) PP Nomor 24 Tahun 1997 jo Pasal 2 ayat (1) PP
Nomor 37 Tahun 1998 sangat kuat karena mempunyai kekuatan pembuktian yang
sempurna. Namun dalam akta PPAT yang objeknya sertipikat ganda yang berarti
salah satu akta PPAT tersebut ada yang dibuat dengan keterangan palsu dan/atau
yang dipalsukan, maka untuk akta PPAT yang dibuat dengan keterangan palsu
dan/atau yang dipalsukan mengakibatkan akta PPAT ini tidak mempunyai
kekuatan hukum sama sekali, sehingga sertipikat tanah yang dibuat berdasarkan
akta PPAT yang dibuat dengan keterangan palsu dan/atau yang dipalsukan dapat
dibatalkan; dan (2) Perlindungan hukum terhadap pemegang hak atas tanah yang
sertipikatnya ganda belum bisa diberikan sepenuhnya mengingat UUPA menganut
sistem publikasi negatif sehingga pemegang sertipikat masih dimungkinkan
mendapat gangguan dari pihak lain yang merasa berhak atas tanah yang
bersangkutan yang menimbulkan kasus sertipikat ganda. Namun demikian, setelah
5 (lima) tahun sertipikat itu tidak bisa diganggu gugat lagi dan menjadi bukti
kepemilikan tanah yang kuat. Dengan demikian perlindungan hukum terhadap
sertipikat kepemilikan tanah menjadi sangat kuat setelah 5 (lima) tahun setelah
sertipikat tanah yang bersangkutan diterbitkan.
Kata Kunci: Sertipikat Ganda, Kekuatan Hukum, Perlindungan Hukum.
xvi
ABSTRACT
Registration on plots aimed to obtain evidence in the form of a certificate
that the land rights holders have strong evidence on the ground that it owns and
obtain legal certainty and the protection of their rights to land and free from
interference of other parties who are not responsible. However in the reality there
is a lot of overlap in the issuance of certificates of land rights, which resulted in
there are double certificate holders.
Based on that condition, the legal issues raised in this research are (1)
How the legal force of PPAT deed which the object of doubles certificate pursuant
to Article 37 paragraph (1) Regulation No. 24 of 1997 in conjunction with Article
2, paragraph (1) Regulation No. 37 of 1998? and (2) How the legal protection to
the holders of such double land rights certificates?
The type of research is a normative legal research with statute approach,
conceptual approach and historical approach. Sources of legal materials in this
research consisted of primary, secondary and tertiary legal materials. The
technique of collecting legal material used is literature study techniques. Analysis
of legal materials collected in this research performed by a interpretative,
evaluative and argumentative analysis.
The research result indicated (1) the legal force of PPAT deed pursuant to
Article 37 paragraph (1) Regulation No. 24 of 1997 in conjunction with Article 2,
paragraph (1) Regulation No. 37 of 1998 is very strong because it has the prefect
of strength of evidence. But in the PPAT deed which the object of double
certificate which means one of the PPAT deed there was created with false
information and/or falsified, then for PPAT deed created with false information
and/or falsified resulted PPAT deed has no legal force completely, so the land
certificate made by PPAT deed created with false information and/or falsified
may be canceled; and (2) The legal protection to the holders of such double land
rights certificates can not be given completely considering the UUPA adopting a
negative publicity so that the certificate holder is still possible to get interference
from other parties who felt entitled to the the land concerned which rise the
double certificate cases. However, after 5 (five) years that certificate can not be
contested again and become a strong proof of land ownership. Therefore the legal
protection of the land ownership certificates become very strong after five (5)
years since the concerned of land certificate was published.
Keywords: Dual Certificate, Legal Force, Legal Protection.
xvii
BAB 1
PENDAHULUAN
.1 Latar Belakang Masalah
Tanah merupakan sumber daya alam yang sangat dibutuhkan manusia, di
mana kebutuhan manusia akan tanah selalu bertambah, dan ketersediaan akan
tanah terbatas. Kebutuhan tanah tersebut baik dari segi ekonomi, sosial maupun
segi teknologi. Tanah juga merupakan tempat dimana manusia hidup dan
berkembang, serta sumber bagi kepentingan hidup manusia pada umumnya.
Terbatasnya tanah berdampak kepada nilai jual tanah yang semakin tinggi karena
didasarkan pada semakin banyaknya permintaan atas tanah untuk pembuatan
sarana umum, seperti hotel, rumah sakit, dan rumah makan ataupun sarana pribadi
seperti rumah, villa dan lain-lain.
Eksistensi tanah dalam kehidupan manusia mempunyai arti dan sekaligus
memiliki fungsi ganda, yaitu sebagai social asset dan capital asset. Tanah sebagai
social asset merupakan sarana pengikat kesatuan sosial di kalangan masyarakat
untuk hidup dan kehidupan, sedangkan capital asset tanah merupakan faktor
modal dalam pembangunan dan telah tumbuh sebagai benda ekonomi yang sangat
penting sekaligus sebagai bahan perniagaan dan objek spekulasi.1
Peraturan dasar yang mengatur masalah tanah di Indonesia diatur dalam
Pasal 33 ayat (3) Undang-Undang Dasar Negara Republik Indonesia Tahun 1945
(selanjutnya disebut UUD NRI 1945) disebutkan bahwa Bumi dan air dan
kekayaan alam yang terkandung di dalamnya dikuasai oleh Negara dan
1 Achmad Rubaie, 2007, Hukum Pengadaan Tanah Untuk Kepentingan Umum,
Bayumedia, Malang, hal. 1.
xviii
dipergunakan untuk sebesar-besarnya kemakmuran rakyat. Dalam hal ini rakyat
diwajibkan mempergunakan air, tanah dan kekayaan alam lainnya dengan sebaik-
baiknya dan negara selaku badan penguasa atas bumi, air, ruang angkasa, serta
kekayaan alam yang terkandung di dalamnya berwenang untuk mengatur dalam
rangka mencapai sebesar-besarnya kemakmuran rakyat Indonesia.
Pemerintah dalam rangka menjamin kepastian hukum atas tanah,
mengadakan pendaftaran tanah diseluruh wilayah Republik Indonesia menurut
ketentuan yang diatur dengan peraturan perundang-undangan. Kepastian hukum
yang dimaksud meliputi letak, batas, luas tanah, status tanah dan orang yang
berhak atas tanah.
Pendaftaran tanah yang bertujuan memberikan jaminan kepastian hukum
dikenal dengan sebutan rechts cadaster/legal cadaster. Jaminan kepastian hukum
yang hendak diwujudkan dalam pendaftaran tanah ini, meliputi kepastian status
hak yang di daftar, kepastian subjek hak, dan kepastian objek hak. Pendaftaran
tanah ini menghasilkan sertipikat sebagai tanda bukti haknya. Kebalikan dari
pendaftaran tanah yang rechts cadaster adalah fiscaal cadaster, yaitu pendaftaran
tanah yang bertujuan untuk menetapkan siapa yang wajib membayar pajak atas
tanah. Pendaftaran tanah ini menghasilkan surat tanda bukti pembayaran pajak
atas tanah, yang sekarang dikenal dengan sebutan Surat Pemberitahuan Pajak
Terhutang Pajak Bumi dan Bangunan (SPPT PBB).2
Ketentuan mengenai Pendaftaran tanah diatur lebih lanjut dalam Peraturan
Pemerintah Nomor 24 Tahun 1997 tentang Pendaftaran Tanah (selanjutnya
disebut PP No.24 Tahun 1997), yang mulai berlaku pada tanggal 8 Oktober 1997
2 Urip Santoso, 2012, Hukum Agraria Kajian Komprehensif, Kencana, Jakarta, hal. 278.
(selanjutnya Urip Santoso I).
xix
sebagai pengganti Peraturan Pemerintah Nomor 10 Tahun 1961 tentang
Pendaftaran Tanah, yang sejak tahun 1961 mengatur pelaksanaan pendaftaran
tanah sebagaimana diperintahkan oleh Pasal 19 Undang-Undang Nomor 5 Tahun
1960 tentang Undang-Undang Pokok Agraria (selanjutnya disebut UUPA).
Ketentuan pelaksanaannya lebih lanjut diatur dalam Peraturan Menteri Negara
Agraria/Kepala Badan Pertanahan Nasional Nomor 3 Tahun 1997 tentang
Ketentuan Pelaksanaan PP No. 24 Tahun 1997. Pemerintah melakukan kegiatan
pendaftaran tanah dengan sistem yang sudah melembaga sebagaimana yang
dilakukan dalam kegiatan pendaftaran selama ini, mulai dari permohonan seorang
atau badan, diproses sampai dikeluarkan bukti haknya (sertipikat) dan dipelihara
data pendaftarannya dalam buku tanah.3
Kewenangan pemerintah dalam mengatur bidang pertanahan dalam hal
pemanfaatan tanah didasarkan pada ketentuan Pasal 2 ayat (2) UUPA yakni dalam
hal kewenangan untuk mengatur dan menyelenggarakan peruntukan, penggunaan,
persediaan, dan pemeliharaan, serta menentukan dan mengatur hubungan-
hubungan hukum antara orang-orang dengan bumi, dan orang-orang dan
perbuatan-perbuatan hukum yang mengenai bumi, air dan ruang angkasa.
Tujuan dari pendaftaran tanah tersebut tercantum dalam Pasal 19 UUPA
yang menyebutkan bahwa “untuk menjamin kepastian hukum oleh pemerintah
diadakan pendaftaran tanah diseluruh wilayah Republik Indonesia menurut
ketentuan-ketentuan yang diatur dengan Peraturan Pemerintah.” Dalam pasal ini
dimaksudkan bahwa pemerintah mempunyai kewajiban untuk warga di seluruh
3 Yamin Lubis dan Rahim Lubis, 2010, Hukum Pendaftaran Tanah, CV. Mandar Maju,
Bandung, hal. 104.
xx
Indonesia melakukan pendaftaran tanah agar mencapai kepastian hukum sehingga
meminimalisir terjadinya sengketa tanah.
Kepastian hukum terhadap hak atas tanah tersebut kadangkala tidak
terwujud seperti yang diharapkan. Sejumlah kasus “Sertipikat Ganda” masih
dijumpai di Provinsi Bali, contohnya terdapat lebih dari 1 (satu) sertipikat pada
sebidang tanah yang semuanya secara resmi sama-sama diterbitkan oleh Kantor
Pertanahan Kabupaten/Kota. Akibatnya timbul sengketa perdata antar para pihak
tersebut dan menyelesaikan sengketa tersebut melalui lembaga peradilan.
Sertipikat ganda adalah kejadian dimana sebidang tanah memiliki 2 (dua)
sertipikat tanah yang dimiliki oleh 2 (dua) orang yang berbeda. Secara prinsip
setiap bidang tanah memiliki posisi yang tunggal di belahan bumi ini. Tidak ada 2
(dua) bidang tanah yang memiliki posisi yang sama. Dengan demikian setiap
bidang tanah yang telah bersertipikat atau terdaftar di Badan Pertanahan Nasional
(BPN) seharusnya mendapat perlindungan terhadap pendaftaran yang sama atas
bidang tanah tersebut. Perlindungan di atas dapat diberikan jika setiap sertipikat
atas tanah yang terbit diketahui dengan pasti letak atau lokasinya di muka bumi.
Dengan demikian setiap usaha untuk mensertipikatkan tanah yang sama dapat
segera diketahui dan dicegah oleh BPN. Namun demikian masih ada tanah
bersertipikat yang tidak diketahui lokasinya yang disebabkan oleh tidak
tersedianya peta, padahal peta adalah informasi yang menggambarkan letak
seluruh bidang tanah di permukaan bumi. Jika sebuah sertipikat yang diterbitkan
tidak dipetakan dalam sebuah peta akibat tidak adanya sarana pada saat itu, maka
bidang tanah itu memiliki potensi untuk melahirkan sertipikat ganda. Ketika
xxi
seseorang dengan bukti-bukti tanah yang meyakinkan, meminta pembuatan
sertipikat di BPN, maka dapat dikatakan tidak ada alat yang kuat untuk mencegah
lahirnya sertipikat ganda.4
Terbitnya sertipikat ganda disebabkan lemahnya pencatatan buku
pertanahan yang ada di kantor pertanahan setempat. Selain itu kelemahan juga
disebabkan karena sistem publikasi dalam pendaftaran tanah yang dipakai oleh
UUPA yaitu publikasi negatif, dimana fungsi sertipikat sebagai alat bukti yang
kuat, seperti apa yang ditentukan dalam Pasal 19 ayat (2) sub c UUPA, sehingga
pemegang sertipikat masih dimungkinkan mendapat gangguan dari pihak lain
yang merasa berhak atas tanah yang bersangkutan.5 Selain lemahnya pencatatan
buku pertanahan yang ada di kantor pertanahan dan sistem publikasi negatif yang
dipakai UUPA dalam pendaftaran tanah, penyebab terjadinya sertipikat ganda
juga karena adanya norma konflik dalam PP No. 24 Tahun 1997 dengan peraturan
perundang-undangan pertanahan lainnya.
Pasal 37 ayat (1) PP No.24 Tahun 1997 mewajibkan setiap perjanjian yang
berkenaan dengan pemindahan hak atas tanah harus dibuat di hadapan PPAT yang
telah ditunjuk. Hal ini diperkuat dengan Pasal 2 ayat (1) Peraturan Pemerintah No.
37 Tahun 1998 tentang Peraturan Pejabat Pembuat Tanah (selanjutnya disebut PP.
No. 37 Tahun 1998) yang berbunyi sebagai berikut: ”PPAT bertugas pokok
melaksanakan sebagian kegiatan pendaftaran tanah dengan membuat akta sebagai
bukti telah dilakukannya perbuatan hukum tertentu mengenai hak atas tanah atau
4 Adrian Sutedi, 2006, Kekuatan Hukum Berlakunya Sertipikat Sebagai Tanda Bukti Hak
Atas Tanah, Cipta Jaya, Jakarta, hal. 29 5 Arie S. Hutagalung, 2005, “Perlindungan Pemilikan Tanah Dari Sengketa Menurut
Hukum Tanah Nasional” dalam Tebaran Pemikiran Seputar Masalah Hukum Tanah, Lembaga
Pemberdayaan Hukum Indonesia, Jakarta, hal. 397-398. (selanjutnya disebut Arie S. Hutagalung I)
xxii
Hak Milik Atas Satuan Rumah Susun yang akan dijadikan dasar bagi pendaftaran
perubahan data pendaftaran tanah yang diakibatkan oleh perbuatan hukum itu.”
Pasal 37 ayat (2) PP No.24 Tahun 1997 yang menentukan:
Bahwa dalam keadaan tertentu sebagaimana yang ditentukan oleh Menteri,
Kepala Kantor Pertanahan dapat mendaftar peralihan hak milik atas tanah
yang dilakukan diantara Warga Negara Indonesia yang dibuktikan dengan
akta yang tidak dibuat oleh Pejabat Pembuat Akta Tanah, tetapi menurut
Kantor Pertanahan tersebut kadar kebenarannya dianggap cukup untuk
mendaftar peralihan hak yang bersangkutan.
Berdasarkan uraian di atas, maka dapat dikatakan terjadi norma konflik
antara Pasal 37 ayat (1) PP No. 24 Tahun 1997 jo Pasal 2 ayat (1) PP No. 37
Tahun 1998 yang mengatur bahwa pendaftaran tanah harus dilakukan oleh PPAT,
dengan Pasal 37 ayat (2) PP No. 24 Tahun 1997 yang menyatakan Kepala Kantor
Pertanahan dapat mendaftar peralihan hak milik atas tanah. Selain norma konflik
ini, dalam Pasal 37 ayat (2) PP No. 24 Tahun 1997 juga mengandung norma
kabur. Norma kabur itu terletak pada kata “dalam keadaan tertentu” dan kata
“kadar kebenarannya dianggap cukup” dimana kedua kata tersebut memerlukan
penafsiran lebih lanjut yang tentunya berbeda antara satu orang dengan yang
lainnya.
Berangkat dari adannya norma konflik antara Pasal 37 ayat (1) PP No. 24
Tahun 1997 jo Pasal 2 ayat (1) PP No. 37 Tahun 1998 dengan Pasal 37 ayat (2)
PP No. 24 Tahun 1997 serta norma kabur dalam Pasal 37 ayat (2) PP No. 24
Tahun 1997, maka peneliti tertarik untuk melakukan penelitian dengan judul
”Perlindungan Hukum terhadap Pemegang Hak Atas Tanah dalam Kasus
Sertipikat Ganda”.
xxiii
.2 Rumusan Masalah
Berdasarkan latar belakang masalah yang telah diuraikan di atas, maka
rumusan masalah dalam penelitian ini dapat dikemukakan dalam pertanyaan
penelitian sebagai berikut:
1. Bagaimanakah kekuatan hukum akta PPAT yang objeknya sertipikat
ganda berdasarkan Pasal 37 ayat (1) PP Nomor 24 Tahun 1997 jo Pasal 2
ayat (1) PP Nomor 37 Tahun 1998?
2. Bagaimanakah perlindungan hukum terhadap pemegang hak atas tanah
yang sertipikatnya ganda?
.3 Orisinalitas Penelitian
Berdasarkan penelitian kepustakaan baik melalui perpustakaan-
perpustakaan yang ada di Kota Denpasar maupun secara online terdapat beberapa
penelitian yang berkaitan dengan sertipikat ganda yaitu:
1. Penelitian Elisabet Lumbanraja dengan judul ”Perlindungan Hukum
terhadap Pemegang Sertipikat ganda di Kabupaten Minahasa Utara
(Tinjauan Yuridis terhadap Putusan Mahkamah Agung Nomor: 227
K/TUN/2010)”. Tesis dari Fakultas Hukum Program Magister
Kenotariatan Universitas Indonesia, Tahun 2014. Rumusan masalah dari
tesis ini adalah sebagai berikut :
a. Faktor apakah yang menyebabkan timbulnya sertipikat ganda yang
diterbitkan Kantor Pertanahan Kabupaten Minahasa Utara dalam
Perkara Nomor 227 K/TUN/2010?
xxiv
b. Bagaimanakah perlindungan hukum terhadap pemegang hak atas tanah
bilamana terdapat penerbitan sertipikat ganda dan terhadap pihak
ketiga yang telah melakukan perbuatan hukum atas sertipikat tersebut?
c. Apakah pertimbangan hakim dalam memutuskan sengketa sertipikat
ganda di Pengadilan Tata Usaha Negara Nomor 227 K/TUN/2010
sudah sesuai dengan ketentuan peraturan perundang-undangan yang
berlaku?
Penelitian Elisabet Lumbanraja dengan penelitian yang akan dilakukan
memiliki persamaan dan perbedaan. Persamaannya kedua penelitian ini
sama-sama meneliti tentang sertipikat ganda. Perbedaannya jika penelitian
Elisabet Lumbanraja menggunakan metode penelitian hukum empiris
dengan pendekatan studi kasus pada Putusan Mahkamah Nomor
227/K/TUN/2010, maka pada penelitian yang akan dilakukan
menggunakan jenis penelitian hukum normatif dengan pendekatan
perundang-undangan (state approach), pendekatan konsep (conseptual
approach), dan pendekatan kasus (case approach).
2. Penelitian Chairul Anam Abdullah dengan judul ”Perlindungan Hukum
bagi Pemegang Hak Atas Tanah dalam Hal Terdapat Sertipikat Ganda di
Kabupaten Tangerang Propinsi Banten (Studi Kasus Putusan Nomor : 108/
PDT.G/ 1999/PN/ TNG)”. Tesis Program Studi Pascasarjana, Universitas
Diponegoro, Semarang Tahun 2012. Rumusan masalah dari tesis ini
adalah sebagai berikut :
a. Faktor-faktor apakah yang menyebabkan timbulnya sertipikat hak atas
tanah ganda yang diterbitkan Kantor Pertanahan Kabupaten Tangerang
dalam Perkara nomor : 108/PDT.G/1999/PN/TNG?
xxv
b. Bagaimanakah pertimbangan hakim dalam memutuskan sengketa
sertipikat ganda di Pengadilan Nomor : 108/ PDT.G/1999/PN/TNG,
sudah sesuai dengan ketentuan peraturan yang berlaku termasuk
Hukum Tanah Nasional?
c. Bagaimanakah perlindungan hukum terhadap pemegang hak atas tanah
bilamana terdapat penerbitan sertipikat ganda dalam Perkara Nomor :
108/PDT.G/1999/PN/TNG?
Penelitian Chairul Anam Abdullah dengan penelitian yang akan dilakukan
memiliki persamaan dan perbedaan. Persamaannya kedua penelitian ini
sama-sama meneliti tentang sertipikat ganda. Perbedaannya jika penelitian
Chairul Anam Abdullah menggunakan metode penelitian hukum normatif
yang dilanjutkan dengan penelitian hukum empiris, maka pada penelitian
yang akan dilakukan menggunakan jenis penelitian hukum normatif
dengan pendekatan perundang-undangan (state approach), pendekatan
konsep (conseptual approach), dan pendekatan kasus (case approach).
3. Penelitian Maria Emaculata Noviana Ira Hapsari dengan judul “Tinjauan
Yuridis Putusan No. 10/G/TUN/2002/PTUN.SMG (Studi Kasus Sertipikat
Ganda/“Overlapping” di Kelurahan Tandang, Kecamatan Tembalang,
Kota Semarang)”. Tesis Program Pascasarjana Universitas Magister
Kenotariatan, Universitas Diponegoro Semarang, Tahun 2011. Rumusan
masalah dari tesis ini adalah sebagai berikut :
a. Faktor-faktor apa saja yang mengakibatkan terbitnya sertipikat
ganda/overlapping oleh Kantor Pertanahan Kota Semarang dalam
perkara Nomor : 10/G/TUN/2002/PTUN.SMG?
xxvi
b. Apakah dasar pertimbangan hukum Hakim Pengadilan Tata Usaha
Negara dalam putusan perkara Nomor : 10/G/TUN/2002/PTUN.SMG
tentang penyelesaian sengketa sertipikat ganda/overlapping sudah
sesuai dengan peraturan hukum yang berlaku?
Penelitian Maria Emaculata Noviana Ira Hapsari dengan penelitian yang
akan dilakukan memiliki persamaan dan perbedaan. Persamaannya kedua
penelitian ini sama-sama meneliti tentang sertipikat ganda. Perbedaannya
jika penelitian Maria Emaculata Noviana Ira Hapsari menggunakan
metode penelitian hukum normatif dengan pendekatan kualitatif deskriptif,
maka pada penelitian yang akan dilakukan menggunakan jenis penelitian
hukum normatif dengan pendekatan perundang-undangan (state
approach), pendekatan konsep (conseptual approach), dan pendekatan
kasus (case approach).
Berdasarkan persamaan dan perbedaan penelitian sebelumnya dengan
penelitian yang akan dilakukan seperti diuraikan di atas, maka dapat dinyatakan
bahwa penelitian yang akan dilakukan berbeda dengan penelitian-penelitian
sebelumnya baik substansi maupun metodologinya.
.4 Tujuan Penelitian
.4.1 Tujuan Umum
Tujuan umum dalam penelitan ini adalah untuk mengetahui perlindungan
hukum terhadap pemegang hak atas tanah dalam kasus sertipikat ganda.
xxvii
1.4.2 Tujuan Khusus
1. Untuk mengetahui kekuatan hukum akta PPAT yang objeknya sertipikat
ganda berdasarkan Pasal 37 ayat (1) PP Nomor 24 Tahun 1997 jo Pasal 2
ayat (1) PP Nomor 37 Tahun 1998.
2. Untuk mengetahui perlindungan hukum terhadap pemegang hak atas tanah
yang sertipikatnya ganda.
.5 Manfaat Penelitian
.5.1 Manfaat Teoritis
Hasil penelitian ini diharapkan dapat digunakan sebagai bahan masukan
bagi perkembangan ilmu hukum dan memberikan sumbangan pemikiran dalam
memperbanyak referensi ilmu hukum khususnya bidang hukum agraria mengenai
penyelesaian sengketa hukum pertanahan berkaitan dengan adanya sertipikat
ganda/overlapping.
.5.2 Manfaat Praktis
1. Dapat memberikan jalan keluar terhadap permasalahan yang dihadapi
dalam penyelesaian sengketa pertanahan mengenai sertipikat
ganda/overlapping.
2. Diharapkan penelitian ini dapat digunakan sebagai bahan acuan dan
sumbangan bagi pihak-pihak yang berkepentingan dalam masalah hukum
agraria khususnya mengenai penyelesaian sengketa terhadap sertipikat
ganda/overlapping.
xxviii
.6 Landasan Teoritis dan Kerangka Pemikiran
.6.1 Landasan Teoritis
Teori adalah asas, konsep dasar, pendapat yang telah menjadi hukum
umum sehingga dipergunakan untuk membahas suatu peristiwa atau fenomena
dalam kehidupan manusia. Menurut Bernard Arief Sidharta,6 teori hukum
merupakan teori yang secara kritis menganalisis berbagai aspek gejala hukum,
baik dalam konsepsi teoritisnya maupun dalam kaitan keseluruhan, baik dalam
konsepsi teoritis maupun manifestasi praktis, dengan tujuan memperoleh
pemahaman yang lebih baik dan memberikan penjelasan sejernih mungkin tentang
bahan hukum yang tersaji dan kegiatan yuridis dalam kenyataan masyarakat.
Adapun teori, asas dan konsep yang digunakan dalam melakukan penelitian ini
adalah Teori Kepastian Hukum, Teori Perlindungan Hukum, Konsep Kepemilikan
Hak Atas Tanah, Konsep Pendaftaran Tanah, Konsep Sertipikat Hak Atas Tanah
dan Konsep Sertipikat Ganda untuk dijadikan pisau analisis dalam menjawab
perumusan masalah penelitian.
.6.1.1 Teori Kepastian Hukum
Kepastian dalam Teori Kepastian Hukum memiliki arti “ketentuan;
ketetapan” sedangkan jika kata kepastian itu digabungkan dengan kata hukum
menjadi Kepastian Hukum, memiliki arti “perangkat hukum suatu Negara yang
mampu menjamin hak dan kewajiban setiap warga Negara.”7
6 Bernard Arief Sidharta, 2010, Refleksi tentang Struktur Ilmu Hukum, Mandar Maju,
Bandung, hal. 104. 7 Anton M. Moeliono, 1990, Kamus Besar Bahasa Indonesia, Balai Pustaka, Jakarta,
hal. 652.
xxix
Kepastian (hukum) menurut Soedikno Martokusumo, merupakan salah
satu syarat yang harus dipenuhi dalam Penegakan Hukum. Menurut
Martokusumo, Kepastian (hukum) merupakan;8
“Perlindungan yustisiabel terhadap tindakan sewenang-wenang, yang
berarti bahwa seseorang akan dapat memperoleh sesuatu yang diharapkan
dalam keadaan tertentu.”
Teori kepastian hukum berasal dari ajaran yuridis dogmatik yang
didasarkan pada pemikiran positivis di dunia hukum, melihat hukum sebagai
sesuatu yang otonom, mandiri karena hukum bagi aliran ini hanya sekumpulan
aturan. Tujuan hukum yang utama adalah kepastian hukum. Kepastian hukum
diwujudkan dengan membuat suatu aturan hukum yang bersifat umum yang
membuktikan bahwa tujuan hukum itu semata-mata untuk kepastian hukum.9
Gustav Radbruch menyebut keadilan, kemanfaatan, dan kepastian hukum
sebagai tiga ide dasar hukum atau tiga nilai dasar hukum, yang berarti dapat
dipersamakan dengan asas hukum.10
Terkait dengan kepastian hukum, Gustav
Radburch mengemukakan empat hal yang mendasar berhubungan dengan
kepastian hukum, yaitu:
“Pertama, bahwa hukum itu positif, artinya bahwa ia adalah perundang-
undangan (gesetzliches Recht). Kedua, bahwa hukum ini didasarkan pada
fakta (Tatsachen), bukan suatu rumusan tentang penilaian yang nanti akan
dilakukan oleh hakim, seperti ”kemauan baik”, “kesopanan”. Ketiga,
bahwa fakta itu harus dirumuskan dengan cara yang jelas sehingga
8 Soedikno Mertokusumo, 1992, Mengenal Hukum (Suatu Pengantar), Liberty,
Yogyakarta, hal. 145. (selanjutnya disebut Soedikno Mertokusumo I). 9Achmad Ali, 1996, Menguak Tabir Hukum (Suatu Kajian Filosofis dan Sosiologis),
Ghalia Indonesia, Bogor, hal.67. 10
Gustav Radbruch, 1950, Legal Philosophy, in The legal Philosophies of Lask,
Radbruch, and Dabin, Translated by Kurt Wilk, Harvard University Press, Massachusetts, hal.
107.
xxx
menghindari kekeliruan dalam pemaknaan, disamping juga mudah
dijalankan. Keempat, hukum positif itu tidak boleh sering diubah-
ubah….”.11
Pendapat Gustav Radburch tersebut didasarkan pada pandangannya bahwa
kepastian hukum adalah kepastian tentang hukum itu sendiri. Kepastian hukum
merupakan produk dari hukum atau lebih khusus perundang-undangan.12
Untuk memahami nilai Kepastian (hukum), yang harus diperhatikan
adalah bahwa nilai itu mempunyai relasi yang erat dengan instrumen hukum yang
positif dan peranan negara dalam mengaktualisasikannya dalam hukum positif.
Bahkan peranan negara itu tidak saja sebatas pada tataran itu saja, negara pun
mempunyai tanggung jawab untuk menjalankan dan menegakannya. Pemahaman
semacam inilah yang menjadi latar belakang, mengapa pengertian Kepasatian
(hukum) oleh Anton M. Moeliono dan Soedikno Mertokusumo, seperti
dikemukakan di atas.
Namun, dalam era sekarang, persoalan kepastian hukum bukan lagi
semata-mata menjadi tanggung jawab negara. Kepastian hukum itu harus menjadi
nilai bagi setiap pihak dalam setiap sendi kehidupan, di luar peranan negara itu
sendiri dalam penerapan hukum legislasi maupun yudikasi. Setiap orang atau
pihak tidak diperkenankan untuk bersikap tindak semena-mena.
Dengan demikian, pada era sekarang prinsip kepastian hukum
menekankan pada penegakan hukum yang berdasarkan pembuktian secara formil,
artinya suatu perbuatan baru dapat dikategorikan sebagai pelanggaran hanya jika
melanggar aturan tertulis tertentu. Sebaliknya menurut prinsip keadilan, perbuatan
11
Achmad Ali, Op.cit., hal.293. 12
Gustav Radbruch, Op.cit, hal.109.
xxxi
yang tidak wajar, tercela, melanggar kepatutan dan sebagainya dapat dianggap
sebagai pelanggaran demi tegaknya keadilan meskipun secara formal tidak ada
undang-undang yang melarangnya.13
Dilema antara penegakan hukum yang
mengedepankan pada prinsip kepastian hukum ataukah rasa keadilan merupakan
persoalan yang sudah ada sejak lama. Keduanya sama-sama ada di dalam
konsepsi Negara hukum.14
Permasalahan lain menurut Satjipto Rardjo adalah bahwa di Indonesia
kepastian hukum seakan menjadi cap dagang dan primadona setiap wacana
mengenai hukum dan peraturan-peraturan formil. Doktrin ini bermasalah karena
hubungan hukum dan kepastian hukum tidaklah bersifat mutlak. Peraturan hukum
tidak serta merta menciptakan kepastian hukum. Hal yang sebenarnya terjadi dan
mutlak adalah bahwa hukum menciptakan kepastian peraturan tidak otomatis
menciptakan kepastian hukum. Pengejawantahan doktrin ini secara ekstrim
terdapat dalam prinsip „hakim sebagai mulut undang-undang‟ yang dikemukan
oleh Montesquieu. Tragedi hukum modern sebenarnya dimulai dari prinsip
tersebut. Sejak hukum dituliskan, maka dalam berhukum, orang terpaku pada
pembacaan peraturan. Dengan demikian memiliki resiko besar untuk
meminggirkan keadilan, kemanfaatan, dan segala hal ihwal yang masuk akal
(reasonableness). Jika diproyeksikan kepada tuntutan keadilan dan kemanfaatan
maka kepastian hukum dapat menjadi penghambat. Apabila kepastian hukum
13
Mahfud M.D., 2007, Kepastian Hukum Tabrak Keadilan, dalam Fajar Laksono, Ed.,
Hukum Tak Kunjung Tegak: Tebaran Gagasan Otentik Prof. Dr. Mahfud MD, Citra Aditya Bakti,
Bandung, hal. 91. 14
Ibid, hal. 89.
xxxii
diikuti secara mutlak maka hukum hanya akan berguna bagi hukum sendiri tetapi
tidak untuk masyarakat.15
Ada juga teori kepastian hukum yang lain dikemukakan oleh Maria S.W.
Sumardjono, yang menyatakan bahwa secara normatif, kepastian hukum itu
memerlukan tersedianya perangkat peraturan perundang-undangan yang secara
operasional maupun mendukung pelaksanaannya. Secara empiris, keberadaan
peraturan perundang-undangan itu perlu dilaksanakan secara konsisten dan
konsekuen oleh sumber daya manusia pendukungnya.16
Kemudian menurut Van
Apeldoorn kepastian hukum meliputi dua hal, yakni:
1. Kepastian hukum adalah hal yang dapat ditentukan (bepaalbaarheid) dari
hukum, dalam hal-hal yang kongkrit. Pihak-pihak pencari keadilan
(yustisiabelen) ingin mengetahui apakah hukum dalam suatu keadaan atau
hal tertentu, sebelum ia memulai dengan perkara;
2. Kepastian hukum berarti pula keamanan hukum, artinya melindungi para
pihak terhadap kewenang-wenangan hakim. Roscoe Pound juga
menambahkan bahwa yang disebut dengan kepastian hukum adalah
predictability yang artinya terukur dan dapat diperhitungkan.17
Teori kepastian hukum digunakan untuk membahas rumusan masalah
yang pertama mengingat sertipikat hak atas tanah seharusnya memberikan
kepastian hukum bagi pemiliknya.
15
Satjipto Raharjo, 2000, Ilmu Hukum, PT. Citra Aditya Bakti, Bandung, hal. 90. 16
Maria S.W Sumardjono, 1997, “Kepastian Hukum dalam Pendaftaran Tanah dan
Manfaatnya Bagi Bisnis Perbankan dan Properti,” Makalah disampaikan dalam Seminar
Kebijaksanaan Baru di Bidang Pertanahan, Dampak dan Peluang Bagi Bisnis Properti dan
Perbankan, Jakarta, hal. 1. (selanjutnya disebut Maria S.W Sumardjono I). 17
Achmad Ali, Op.Cit, hal. 134 -135.
xxxiii
Teori kepastian hukum dapat digunakan untuk membahas adanya norma
kabur dalam Pasal 37 ayat (2) PP No.24 Tahun 1997 yang melatarbelakangi
penelitian ini. Dalam hal menghadapi norma hukum yang kabur atau norma yang
tidak jelas, hakim menafsirkan undang-undang untuk menemukan hukumnya.
Penafsiran oleh hakim merupakan penjelasan yang harus menuju kepada
pelaksanaan yang dapat diterima oleh masyarakat mengenai peraturan hukum
terhadap peristiwa konkrit. Salah satu metode yang dapat dipergunakan adalah
metode interpretasi. Secara umum ada 11 (sebelas) macam metode interpretasi
hukum, yaitu: interpretasi gramatikal, historis, teleologis/sosiologis, komparatif,
futuristik/antisipatif, restriktif, ekstensif, autentik, interdisipliner, dan
multidisipliner,18
yang diuraikan sebagai berikut:
1. Interpretasi Gramatikal
Interpretasi gramatikal atau penafsiran tata bahasa adalah suatu
penafsiran dengan mencari arti atau makna ketentuan aturan hukum (undang-
undang) dari kata-katanya menurut pemakaian bahasa sehari-hari dan/atau
pemakaiannya secara teknis yuridis.19
Interpretasi gramatikal atau interpretasi
menurut bahasa ini memberikan penekanan pada pentingnya kedudukan
bahasa dalam rangka memberikan makna terhadap sesuatu objek. Sukar
dibayangkan, hukum ada tanpa adanya bahasa. Positief recht bestaat dus
alleen maar dankzij het feit dat de mens een taal heeft20
hukum positif itu ada
hanya karena kenyataan bahwa manusia memiliki bahasa.
18
Habibul Umam Taqiuddin, 2013, Teori Penalaran Hukum, http://habibulumamt.
blogspot.com. Akses 4 Desember 2016. 19
I Dewa Gede Atmadja, 2009, Pengantar Penalaran Hukum dan Argumentasi Hukum,
Bali Aga, Denpasar, hal. 42-44. 20
J.J.H. Bruggink, 1993, Rechtsreflecties, Grondbegrippen uit de Rechtstheorie, Den
Haag: Kluwer-Deventer, hal.13.
xxxiv
Menurut Bruggink, men kan zelfs nog verder gaan en stellen dat ook
het recht als conceptueel systeem alleen maar vorm kan krijgen in het denken
van de mens, dankzij de taal die hij spreekt.21
Hukum sebagai sistem
konseptual hanya dapat memperoleh bentuk dalam pikiran manusia adalah
karena bahasa yang digunakan untuk berbicara. Oleh sebab itu pula, James A
Holland dan Julian S. Webb mengemukakan, bahwa bahasa merupakan salah
satu faktor kunci untuk bagaimana kita dapat mengetahui sengketa hukum
(legal disputes) yang sebenarnya dikonstruksi oleh hakim (pengadilan). Law
and fact, dan law and language hukum dan fakta, dan hukum dan bahasa
merupakan 2 (dua) variabel kunci untuk memahami sengketa hukum di
peradilan. The legal process is intrinsically bound up with language proses
hukum secara intriksik diikat dengan bahasa.22
Metode interpretasi gramatikal yang disebut juga metode penafsiran
obyektif merupakan cara penafsiran atau penjelasan yang paling sederhana
untuk mengetahui makna ketentuan undang-undang dengan menguraikannya
menurut bahasa, susunan kata atau bunyinya. Interpretasi menurut bahasa ini
selangkah lebih jauh sedikit dari sekedar „membaca undang-undang.‟ Dari sini
arti atau makna ketentuan undang-undang dijelaskan menurut bahasa sehari-
hari yang umum. Ini tidak berarti bahwa hakim terikat erat pada bunyi kata-
kata dari undang-undang. Interpretasi menurut bahasa ini juga harus logis.23
Terdapat 3 (tiga) pendekatan contextualism yang dapat digunakan
dalam metode penafsiran ini, yaitu:
21
Ibid. 22
James A. Holland and Julian S. Webb, 1991, Learning Legal Rules, Blackstone
Limited, Great Britain, hal.73, 82. 23
Sudikno Mertokusumo dan A. Pitlo, 2002, Penemuan Hukum (Suatu Pengantar),
Liberty, Yogyakarta, hal.14-15.
xxxv
a. Noscitur a socis, yaitu arti suatu perkataan harus dinilai dari ikatannya
dalam kumpulan-kumpulannya;
b. Ejusdem generis. Asas ini mengandung makna of the same class. Jadi
suatu perkataan yang digunakan dalam lingkungan atau kelompok yang
sama.
c. Expressum facit cassare tacitum, yaitu bahwa kata-kata yang dicantumkan
secara tegas mengakhiri pencarian mengenai maksud dari suatu
perundang-undangan. Misalnya, apabila di muka peraturan telah
memerinci tentang „pedagang, tenaga terampil, pekerja atau orang lain
apapun‟, maka kata „orang lain apapun‟ harus diartikan dalam kategori
orang-orang yang telah disebutkan sebelumnya itu.24
2. Interpretasi Historis
Interpretasi historis atau interpretasi sejarah dibedakan menjadi
“sejarah hukum” dan “sejarah undang-undang”. Dalam interpretasi sejarah
hukum, suatu ketentuan aturan hukum (undang-undang) dicari arti atau
maknanya dari sejarah perkembangan suatu lembaga hukum atau figur hukum.
Sedangkan dalam interpretasi sejarah undang-undang, makna atau arti dari
suatu ketentuan aturan hukum (undang-undang) dicari dengan cara menelusuri
sejarah terbentuknya undang-undang tersebut.25
Makna ketentuan dalam suatu peraturan perundang-undangan dapat
juga ditafsirkan dengan cara meneliti sejarah pembentukan peraturan itu
24
Satjipto Rahardjo, 2007, Biarkan Hukum Mengalir: Catatan Kritis tentang Pergulatan
Manusia dan Hukum, Penerbit Buku Kompas, Jakarta, hal.97-98. Lihat juga pendapat Ahli
Philipus M. Hadjon dalam Putusan Mahkamah Konstitusi RI Nomor 005/PUU-IV/2006 (tentang
permohonan pengujian Undang-undang Nomor 22 Tahun 2004 tentang Komisi Yudisial dan Pasal
34 ayat (3) Undang-undang Nomor 4 Tahun 2004 tentang Kekuasaan Kehakiman). 25
I Dewa Gede Atmadja, op.cit, hal.44.
xxxvi
sendiri. Penafsiran ini dikenal dengan interpretasi historis. Ada 2 (dua) macam
interpretasi historis, yaitu: penafsiran menurut sejarah undang-undang; dan
penafsiran menurut sejarah hukum.
Dengan penafsiran menurut sejarah undang-undang hendak dicari
maksud ketentuan undang-undang seperti yang dilihat atau dikehendaki oleh
pembentuk undang-undang pada waktu pembentukkannya. Pikiran yang
mendasari metode interpretasi ini ialah bahwa undang-undang adalah
kehendak pembentuk undang-undang yang tercantum dalam teks undang-
undang. Interpretasi menurut sejarah undang-undang ini disebut juga
interpretasi subjektif, karena penafsir menempatkan diri pada pandangan
subjektif pembentuk undang-undang, sebagai lawan interpretasi menurut
bahasa yang disebut metode objektif. Sedangkan, metode interpretasi yang
hendak memahami undang-undang dalam konteks seluruh sejarah hukum
disebut dengan interpretasi menurut sejarah hukum.26
3. Interpretasi Teleologis/Sosiologis
Interpretasi sistematis adalah suatu penafsiran untuk menentukan arti
atau makna suatu ketentuan peraturan hukum (undang-undang) dengan cara
mengkaitkannya dengan ketentuan pasal-pasal lainnya.27
Interpretasi
teleologis atau sosiologis adalah apabila makna undang-undang ditetapkan
berdasarkan tujuan kemasyarakatan. Dengan interpretasi teleologis ini
undang-undang yang masih berlaku tetapi sudah usang atau tidak sesuai lagi,
diterapkan pada peristiwa, hubungan, kebutuhan dan kepentingan masa kini,
tidak peduli apakah hal ini semuanya pada waktu diundangkannya undang-
26
Sudikno Mertokusumo dan A. Pitlo, op.cit., hal.17-18. 27
I Dewa Gede Atmadja, op.cit, hal.44.
xxxvii
undang tersebut dikenal atau tidak. Di sini peraturan perundang-undangan
disesuaikan dengan hubungan dan situasi sosial yang baru. Jadi peraturan
hukum yang lama disesuaikan dengan keadaan baru atau dengan kata lain
peraturan yang lama dibuat aktual.28
4. Interpretasi Komparatif
Interpretasi komparatif atau perbandingan merupakan metode
penafsiran yang dilakukan dengan jalan memperbandingkan antara beberapa
aturan hukum. Tujuan hakim memperbandingkan adalah dimaksudkan untuk
mencari kejelasan mengenai makna dari suatu ketentuan undang-undang.29
Interpretasi perbandingan dapat dilakukan dengan jalan membandingkan
penerapan asas-asas hukumnya (rechtsbeginselen) dalam peraturan
perundang-undangan yang lain dan/atau aturan hukumnya (rechtsregel), di
samping perbandingan tentang latar belakang atau sejarah pembentukan
hukumnya.
5. Interpretasi Futuristik/Antisipatif
Interpretasi futuristis atau metode penemuan hukum yang bersifat
antisipasi adalah penjelasan ketentuan undang-undang yang belum
mempunyai kekuatan hukum.30
Dengan demikian, interpretasi ini lebih
bersifat ius constituendum (hukum atau undang-undang yang dicitakan)
daripada ius constitutum (hukum atau undang-undang yang berlaku pada saat
sekarang).
28
Sudikno Mertokusumo dan A. Pitlo, op.cit., hal. 15-16. 29
Ibid, hal.19. 30
Ibid.
xxxviii
6. Interpretasi Restriktif
Interpretasi restriktif adalah penjelasan atau penafsiran yang bersifat
membatasi. Untuk menjelaskan suatu ketentuan undang-undang, ruang
lingkup ketentuan itu dibatasi. Prinsip yang digunakan dalam metode
penafsiran ini adalah prinsip lex certa, bahwa suatu materi dalam peraturan
perundang-undangan tidak dapat diperluas atau ditafsirkan lain selain yang
tertulis dalam peraturan perundang-undangan (lex stricta), atau dengan kata
lain suatu ketentuan perundang-undangan tidak dapat diberikan perluasan
selain ditentukan secara tegas dan jelas menurut peraturan perundang-
undangan itu sendiri.
7. Interpretasi Ekstensif
Interpretasi ekstensif adalah penjelasan yang bersifat melampaui batas-
batas yang ditetapkan oleh interpretasi gramatikal.31
Interpretasi ekstensif
merupakan metode interpretasi yang membuat interpretasi melebihi batas-
batas yang biasa dilakukan melalui interpretasi gramatikal.32
Jadi, maksudnya
adalah bahwa interpretasi ekstensif ini digunakan dengan maksud untuk
menjelaskan suatu ketentuan undang-undang dengan cara melampaui batas
yang diberikan oleh interpretasi gramatikal.
8. Interpretasi Autentik
Interpretasi autentik dalam bahasa Belanda disebut sebagai volledig
bewijs opleverend, yang berarti bahwa interpretasi autentik ini “...
memberikan keterangan atau pembuktian yang sempurna, yang sah atau yang
31
Sudikno Mertokusumo dan A. Pitlo, op.cit., hal.19-20. 32
Ahmad Rifai, 2011, Penemuan Hukum oleh Hakim dalam Perspektif Hukum Progresif,
Sinar Grafika, Jakarta, hal.71.
xxxix
resmi”.33
Penafsiran autentik ini dilakukan oleh pembuat undang-undang itu
sendiri, jadi hakim tidak diperkenankan untuk melakukan penafsiran dengan
cara lain selain dari apa yang telah ditentukan dalam pengertiannya dalam
undang-undang itu sendiri.
9. Interpretasi Interdisipliner
Johnny Ibrahim dalam bukunya mengungkapkan bahwa metode
interpretasi interdisipliner dilakukan oleh hakim apabila ia melakukan analisis
terhadap kasus yang ternyata substansinya menyangkut berbagai disiplin atau
bidang kekhususan dalam lingkup ilmu hukum, seperti hukum perdata, hukum
pidana, hukum administrasi atau hukum internasional. Hakim akan melakukan
penafsiran yang disandarkan pada harmonisasi logika yang bersumber pada
asas-asas hukum lebih dari satu cabang kekhususan dalam disiplin ilmu
hukum.34
Sebagai contoh, interpretasi atas pasal yang menyangkut tindak
pidana “korupsi”, dimana hakim dapat menafsirkan ketentuan pasal tersebut
dari berbagai disiplin yaitu hukum pidana, administrasi negara, dan hukum
perdata.
10. Interpretasi Multidisipliner
Dalam metode interpretasi multidisipliner, selain menangani dan
berusaha membuat terang suatu kasus yang dihadapinya, seorang hakim juga
harus mempelajari dan mempertimbangkan berbagai masukan dari disiplin
ilmu lain di luar ilmu hukum.35
Hal ini berarti hakim membutuhkan bantuan
dari disiplin ilmu yang lain dalam menjatuhkan putusan, demi membuat suatu
33
Bambang Sutiyoso, 2015, Metode Penemuan Hukum (Upaya Meweujudkan Hukum
yang Pasti dan Berkeadilan), UII Press, Yogyakarta, hal.118. 34
Johny Ibrahim, 2012, Teori dan Metodologi Penelitian Hukum Normatif, Banyumedia,
Malang, hal.48. 35
Ibid.
xl
putusan yang adil dan memberi kepastian hukum. Biasanya dalam melakukan
interpretasi multidisipliner tersebut, hakim akan mendatangkan para ahli atau
pakar dalam disiplin ilmu terkait untuk dimintakan keterangan mereka sebagai
saksi ahli yang memberikan keterangan di bawah sumpah.
.6.1.2 Teori Perlindungan Hukum
Teori perlindungan hukum lahir dari suatu ketentuan hukum dan segala
peraturan hukum yang diberikan oleh masyarakat yang pada dasarnya merupakan
kesepakatan masyarakat tersebut untuk mengatur hubungan prilaku antara
anggota-anggota masyarakat dan antara perseorangan dengan pemerintah yang
dianggap mewakili kepentingan masyarakat. Philipus M. Hadjon mengemukakan
bahwa perlindungan hukum merupakan perlindungan harkat dan martabat dan
pengakuan terhadap hak asasi manusia yang dimiliki oleh subyek hukum dalam
negara hukum dengan berdasarkan pada ketentuan hukum yang berlaku di negara
tersebut guna mencegah terjadinya kesewenang-wenangan. Perlindungan hukum
itu pada umumnya berbentuk suatu peraturan tertulis, sehingga sifatnya lebih
mengikat dan akan mengakibatkan adanya sanksi yang harus dijatuhkan kepada
pihak yang melanggarnya.36
Lili Rasjidi dan I.B Wyasa Putra berpendapat bahwa
hukum dapat difungsikan untuk mewujudkan perlindungan yang sifatnya tidak
sekedar adaptif dan fleksibel, melainkan juga prediktif dan antisipatif.37
Pendapat
Sunaryati Hartono mengatakan bahwa hukum dibutuhkan untuk mereka yang
36
Philipus M. Hadjon, 2011, Perlindungan Hukum bagi Rakyat Indonesia. Bina Ilmu,
Surabaya, hal.205. (selanjutnya disebut Philipus M. Hadjon I). 37
Lili Rasjidi dan I.B Wyasa Putra, 2003, Hukum Sebagai Suatu Sistem, Remaja
Rusdakarya, Bandung, hal. 118.
xli
lemah dan belum kuat secara sosial, ekonomi dan politik untuk memperoleh
keadilan sosial.38
Upaya untuk mendapatkan perlindungan hukum tentunya yang diinginkan
oleh manusia adalah ketertiban dan keteraturan antara nilai dasar dari hukum
yakni adanya kepastian hukum, kegunaan hukum serta keadilan hukum. Meskipun
pada umumnya dalam praktek ketiga nilai dasar tersebut bersitegang, namun
haruslah diusahakan untuk ketiga nilai dasar tersebut bersamaan.39
Fungsi primer hukum, yakni melindungi rakyat dari bahaya dan tindakan
yang dapat merugikan dan menderitakan hidupnya dari orang lain, masyarakat
maupun penguasa. Di samping itu berfungsi pula untuk memberikan keadilan
serta menjadi sarana untuk mewujudkan kesejahteraan bagi seluruh rakyat.
Perlindungan, keadilan, dan kesejahteraan tersebut ditujukan pada subyek hukum
yaitu pendukung hak dan kewajiban.40
Menurut pendapat Lili Rasjidi dan B. Arief
Sidharta tentang fungsi hukum untuk memberi perlindungan adalah bahwa hukum
itu ditumbuhkan dan dibutuhkan manusia justru berdasarkan produk penilaian
manusia untuk menciptakan kondisi yang melindungi dan memajukan martabat
manusia serta untuk memungkinkan manusia menjalani kehidupan yang wajar
sesuai dengan martabatnya.41
Perlindungan terhadap masyarakat mempunyai banyak dimensi yang salah
satunya adalah perlindungan hukum. Perlindungan hukum bagi setiap Warga
38
Sunaryati Hartono, 2001, Politik Hukum Menuju Satu Sistem Hukum Nasional, Penerbit
Alumni, Bandung, hal. 29.
39Satjipto Raharjo, Op.cit, hal. 53.
40Supanto, 2014, Perlindungan Hukum Wanita, http://supanto.staff.hukum.uns.ac.id/,
diakses tanggal 10 November 2015. 41
Lili Rasjidi dan B Arief Sidharta, 2004, Filsafat Hukum Madzab dan Refleksi, PT.
Remaja Rosda Karya, Bandung, hal. 64.
xlii
Negara Indonesia tanpa terkecuali, dapat ditemukan dalam UUD NRI 1945, untuk
itu setiap produk yang dihasilkan oleh legislatif harus senantiasa mampu
memberikan jaminan perlindungan hukum bagi semua orang, bahkan harus
mampu menangkap aspirasi-aspirasi hukum dan keadilan yang berkembang di
masyarakat. Hal tersebut, dapat dilihat dari ketentuan yang mengatur tentang
adanya persamaan kedudukan hukum bagi setiap Warga Negara Indonesia tanpa
terkecuali. Dalam konteks Ilmu Hukum, konsep perlindungan hukum sering
dimaknai sebagai suatu bentuk pelayanan yang wajib dilaksanakan oleh aparat
penegak hukum untuk memberikan rasa aman, baik fisik maupun mental, kepada
korban dan saksi dari ancaman, gangguan, teror, dan kekerasan dari pihak
manapun yang diberikan pada proses litigasi dan/atau non litigasi.
Dengan demikian Perlindungan hukum merupakan suatu hal yang
melindungi subyek-subyek hukum melalui peraturan perundang-undangan yang
berlaku dan dipaksakan pelaksanaannya dengan suatu sanksi. Perlindungan
hukum dapat dibedakan menjadi dua, yaitu:42
1. Perlindungan Hukum Preventif
Perlindungan yang diberikan oleh pemerintah dengan tujuan untuk
mencegah sebelum terjadinya pelanggaran. Hal ini terdapat dalam
peraturan perundang-undangan dengan maksud untuk mencegah suatu
pelanggaran serta memberikan rambu-rambu atau batasan-batasan dalam
melakukan suatu kewajiban.
2. Perlindungan Hukum Represif
Perlindungan hukum represif merupakan perlindungan akhir berupa sanksi
seperti denda, penjara, dan hukuman tambahan yang diberikan apabila
sudah terjadi sengketa atau telah dilakukan suatu pelanggaran.
Berdasarkan uraian tersebut di atas, penulis berpendapat bahwa salah satu
sifat dan sekaligus merupakan tujuan dari hukum adalah memberikan
42
Musrihah, 2000, Dasar dan Toeri Ilmu Hukum, PT. Grafika Persada, Bandung, hal. 30.
xliii
perlindungan kepada masyarakat. Oleh karena itu, perlindungan hukum terhadap
masyarakat tersebut harus diwujudkan dalam bentuk adanya kepastian hukum.
Selanjutnya hukum dapat melindungi hak dan kewajiban setiap individu dalam
masyarakat.
Teori ini diharapkan dapat memberikan jawaban atas rumusan masalah
yang kedua mengingat pada dasarnya sertipikat hak atas tanah dimaksudkan untuk
memberi perlindungan hukum bagi pemegang hak atas tanah.
Teori perlindungan hukum juga dapat digunakan untuk membahas
perlindungan atas terjadinya norma konflik antara Pasal 37 ayat (1) PP No. 24
Tahun 1997 jo Pasal 2 ayat (1) PP No. 37 Tahun 1998 dengan Pasal 37 ayat (2)
PP No. 24 Tahun 1997 yang mendasar penelitian ini.
.6.1.3 Konsep Kepemilikan Hak Atas Tanah
Konsep yang dianut dalam hukum perdata adalah bahwa hak kepemilikan
atas tanah merupakan hubungan hukum kepemilikan secara hakiki diakui
keberadaannya, dijunjung tinggi, dihormati, dan tidak boleh diganggu gugat oleh
siapapun juga. Hak kepemilikan merupakan sumber kehidupan dan penghidupan
bagi pemiliknya, oleh karena itu orang yang mempunyai hak yang sah secara
hukum harus mendapatkan perlindungan oleh negara. Hak milik (property right)
merupakan suatu hak yang mempunyai hubungan kepemilikan yang tertinggi
tingkatannya dibandingkan dengan hak-hak kepemilikan lainnya. Hubungan tanah
dengan pemiliknya menimbulkan hak dan kewajiban maupun wewenang atas
tanah yang dihaki secara luas. Konsep ini akan dipergunakan dalam membahas
rumusan masalah yang pertama sehingga diperoleh gambaran sejauhmana seorang
xliv
pemegang hak atas tanah yang sertipikat hak atas tanahnya diperoleh dengan
memenuhi prosedur yang telah ditentukan mendapat perlindungan sebagai
pemiliknya.
.6.1.4 Konsep Pendaftaran Tanah
Pendaftaran tanah, merupakan perintah dari Pasal 19 UUPA. Lembaga
pendaftaran tanah dalam sejarah pertanahan di Indonesia dan yang berlaku secara
nasional adalah dengan berlakunya Peraturan Pemerintah Nomor 10 Tahun 1961.
Peraturan Pemerintah ini kemudian disempurnakan dengan munculnya PP No. 24
Tahun 1997.
Pengertian Pendaftaran Tanah di dalam Pasal 1 PP No. 24 Tahun 1997
tentang Pendaftaran Tanah adalah :
“Rangkaian kegiatan yang dilakukan oleh Pemerintah secara terus-
menerus, berkesinambungan dan teratur, meliputi pengumpulan,
pengolahan, pembukuan dan penyajian serta pemeliharaan data fisik dan
data yuridis, dalam bentuk peta dan daftar, mengenai bidang-bidang tanah
dan satuan-satuan rumah susun, termasuk pemberian sertipikat sebagai
surat tanda bukti haknya bagi bidang-bidang tanah yang sudah ada haknya
dan hak milik satuan rumah susun serta hak-hak tertentu yang
membebaninya.”
Pengumpulan keterangan atau data dimaksud meliputi:43
a. Data fisik, yaitu mengenai tanahnya: lokasinya, batas-batasnya, luasnya
bangunan dan tanaman yang ada di atasnya;
b. Data Yuridis, yaitu mengenai haknya: haknya apa, siapa pemegang
haknya, ada atau tidak hak pihak lain di atasnya;
Menyangkut cara pendataran tanah dilakukan dengan dua cara yaitu:
a. Pendaftaran tanah secara sistematik adalah kegiatan pendaftaran tanah
yang dilakukan secara serentak yang meliputi semua obyek pendaftaran
tanah yang belum didaftar dalam wilayah atau bagian wilayah suatu
43
Boedi Harsono, 2005, Hukum Agraria Indonesia, Sejarah Pembentukan Undang-
Undang Pokok Agraria, Isi dan Pelaksanaannya, Djambatan, Edisi Revisi, Jakarta, hal.73.
xlv
desa/kelurahan. Pendaftaran tanah secara sistematik diselenggarakan atas
prakarsa pemerintah berdasarkan pada suatu rencana kerja jangka panjang
dan tahunan serta dilaksanakan di wilayah-wilayah yang ditetapkan oleh
Menteri Negara Agraria/Kepala BPN. Dalam hal suatu desa/kelurahan
belum ditetapkan sebagai wilayah pendaftaran tanah secara sistematik,
pendaftarannya dilaksanakan melalui pendaftaran tanah secara sporadik.44
b. Pendaftaran tanah secara sporadik adalah kegiatan pendaftaran tanah untuk
pertama kali mengenai satu atau beberapa obyek pendaftaran tanah dalam
wilayah atau bagian wilayah suatu desa/kelurahan secara individual atau
massal. Pendaftaran tanah secara sporadik dilaksanakan atas permintaan
pihak yang berkepentingan, yaitu pihak yang berhak atas obyek
pendafataran tanah yang bersangkutan dan kuasanya.
Dalam menyelenggarakan hak atas tanah dikenal dua asas, yaitu :45
a. Asas Spesialis
Asas spesialitas ini dapat kita lihat dengan adanya data fisik. Data fisik
tersebut berisi tentang luas tanah yang menjadi subyek hak, letak tanah
tersebut, dan juga penunjukkan batas-batas secara tegas.
b. Asas publisitas
Asas publisitas ini tercermin dari adanya data yuridis mengenai hak atas
tanah seperti subyek hak nama pemegang hak atas tanah, peralihan hak
atas tanah serta pembebanannya.
Tentang fungsi Pokok dari pendaftaran tanah ialah, untuk memperoleh alat
pembuktian yang kuat tentang sahnya perbuatan hukum tertentu, pendaftaran
mempunya fungsi lain, yaitu untuk memenuhi sahnya perbuatan hukum itu.
Artinya, tanpa dilakukan pendaftaran, perbuatan hukum itu tidak terjadi dengan
sah menurut hukum.46
Selanjutnya tujuan pendaftaran tanah, menurut Pasal 3 Peraturan
Pemerintah Nomor 24 Tahun 1997 tentang Pendaftaran Tanah adalah :
a. Untuk memberikan kepastian hukum dan perlindungan hukum kepada pemegang hak atas suatu bidang tanah, satuan rumah susun dan hak-hak lain yang terdaftar, agar dengan mudah dapat membuktikan dirinya sebagai pemegang hak yang bersangkutan. Untuk itu kepada pemegang haknya diberikan sertipikat sebagai surat tanda buktinya.
44
Ibid, hal. 75. 45
Ibid, hal. 78. 46
Irawan Soerojo, 2002, Kepastian Hukum hak Atas Tanah Di Indonesia, Arloka,
Surabaya, hal. 172.
xlvi
b. Untuk menyediakan informasi kepada pihak-pihak yang berkepentingan, termasuk Pemerintah, agar dengan mudah dapat memperoleh data yang diperlukan dalam mengadakan perbuatan hukum mengenai bidang-bidang tanah dan satuan satuan rumah susun yang sudah terdaftar.
c. Untuk terselenggaranya tertib administrasi pertanahan. Tujuan pendaftaran tanah juga untuk menghimpun dan menyediakani informasi yang lengkap mengenai bidang-bidang tanah dipertegas dangan dimungkinkannya menurut Peraturan Pemerintah Nomor 24 Tahun 1997, pembukuan bidang-bidang tanah yang data fisik atau data yuridisnya belum lengkap atau masih bersengketa, walaupun untuk tanah-tanah yang demikian belum dikeluarkan sertipikat tanda bukti haknya.
47
Dalam rangka memberikan kepastian hukum kepada pemegang hak atas
tanah dalam Peraturan Pemerintah Nomor 24 Tahun 1997 dijelaskan juga sejauh
mana kekuatan pembuktian sertipikat yang dinyatakan sebagai alat bukti yang
kuat oleh UUPA.
Menurut Bambang Eko HN sistem publikasi pendaftaran tanah meliputi:48
a. Sistem Publikasi Positif Di dalam sistem publikasi positip sertipikat merupakan alat bukti mutlak, artinya tidak bisa diganggu gugat karena sekali di daftar tidak bisa di rubah. Buku tanah di dalam sertipikat tersebut adalah segala-galanya atau the register is everything.
b. Sistem Publikasi Negatif Sistem ini alat bukti sertipikat berkedudukan sebagai bukti yang kuat, artinya selama tidak bisa dibuktikan sebaliknya oleh orang lain maka pemegang sertipikat mendapat perlindungan hukum. Apabila orang lain bisa membuktikan, maka orang lain tersebut yang mendapatkan perlindungan hukum dengan sertipikat tersebut bisa dirubah dengan cara mengajukan gugatan ke pengadilan, sehingga hasil akhir pihak ke tiga yang benar tadi mendapat sertipikat yang sudah di rubah.
c. Sistem Publikasi Yang Dipergunakan di Indonesia Berdasarkan UUPA jo PP 24/1997 di Indonesia cenderung menggunakan sistem publikasi yang negatif karena berdasarkan sejarah di Indonesia sistem adminstrasi pertanahannya masih belum tertib administrasi. Dalam praktek Indonesia memilih publikasi negatif tapi tidak sistem publikasi negatif murni tetapi menganut unsur-unsur yang positif. Bukti mengandung unsur positif :
49
1) Dalam melakukan pendaftaran sebelum terbit sertipikat dilakukan pengumuman terlebih dahulu
2) Melakukan pengecekan secara fisik di lapangan. Dalam pengecekan akan dicocokkan dengan pemilik yang berbatasan yang disebut cara
47
Boedi Harsono, Op.Cit, hal.72. 48
Bambang Eko HN, 2010, Pembakuan Pendaftaran Tanah, BPN, Jakarta, hal. 3. 49
AP. Parlindungan, 1999, Pendaftaran Tanah di Indonesia, Mandar Maju, Bandung,
hal.116. (selanjutnya disebut AP. Parlindungan I)
xlvii
contradictoire de limitie, dengan demikian cara pilihan sistem publikasi pendaftaran tanah yang digunakan adalah sistem Publikasi Negatif mengandung unsur-unsur Positif. Maksudnya adalah karena selain mengandung unsur sistem publikasi negatif (yaitu negara tidak menjamin kebenaran data yang disajikan), juga mengandung unsur positif yaitu adanya kewajiban bagi pejabat tanah untuk aktif dalam proses pendaftaran tanah. Sistem Negatif yang mengandung unsur-unsur Positif, karena akan menghasilkan surat-surat tanda bukti hak yang berlaku sebagai alat pembuktian yang kuat. Sistem publikasi yang digunakan bukan sistem publikasi negatif murni. Sebab sistem publikasi negatif murni tidak akan menggunakan sistem pendaftaran hak. Juga tidak akan ada pernyataan seperti dalam pasal-pasal Undang-Undang Pokok Agraria tersebut, bahwa sertipikat merupakan alat bukti yang kuat.
Uraian tersebut di atas dapat dinyatakan bahwa dalam sistem pendaftaran
tanah dikenal adanya sistem publikasi, yaitu sistem publikasi negatif dan sistem
publikasi positif. Sistem publikasi negatif maksudnya adalah negara tidak
menjamin kebenaran data yang disajikan dalam sertipikat, oleh karena itu belum
tentu seseorang yang telah tertulis namanya pada sertipikat adalah mutlak sebagai
pemilik, sedang sistem publikasi positif adalah sebaliknya. Tetapi manapun yang
digunakan sebenarnya tidak menjadi persoalan, karena baik sistem publikasi
negatif maupun sistem publikasi positif sama-sama memiliki keuntungan dan
kelemahan.
Indonesia tidak menganut secara mutlak negatif dan tidak pula positif,
mengingat tanah di Negara ini lebih banyak belum terdaftar dan tunduk pada
hukum adat yang tidak mementingkan pendaftaran tanahnya saat itu. Sistem
pendaftaran tanah di Indonesia, dikategorikan menganut sistem campuran
keduanya, yaitu sistem negatif yang bertendensi positif, maksudnya Negara tidak
menjamin mutlak kebenaran data yang disajikan dalam sertipikat, namun selama
tidak ada orang lain yang mengajukan gugatan ke pengadilan yang merasa lebih
berhak, maka data dalam sertipikat adalah tanda bukti hak yang kuat.
xlviii
.6.1.5 Konsep Sertipikat Hak Atas Tanah
Di dalam hukum Agraria pengertian sertipikat pada dasarnya merupakan
abstraksi dari daftar umum hak atas tanah dan merupakan satu-satunya
pembuktian formal hak atas tanah, atau dengan kata lain dapat dikatakan bahwa
sertipikat merupakan turunan atau salinan dari Buku Tanah dan Surat Ukur.50
Menurut definisi formalnya, sertipikat hak atas tanah merupakan surat
tanda bukti hak atas tanah atau satuan rumah susun. Kekuatan berlakunya
sertipikat telah ditegaskan dalam Pasal 19 ayat (2) huruf c UUPA dan Pasal 32
ayat (1) PP No. 24 Tahun 1997, yakni sertipikat merupakan tanda bukti hak yang
berlaku sebagai alat pembuktian yang kuat mengenai data fisik dan data yuridis
yang termuat didalamnya sepanjang data fisik dan data yuridis sesuai dengan data
yang ada dalam surat ukur dan buku tanah hak yang bersangkutan. Sertipikat
tanah membuktikan bahwa pemegang hak mempunyai sesuatu hak atas bidang
tanah tertentu. Data fisik mencakup keterangan mengenai letak, batas, dan luas
tanah. Data yuridis mencakup keterangan mengenai status hukum bidang tanah,
pemegang haknya dan hak pihak lain serta beban-beban lain yang membebaninya.
Data fisik dan data yuridis dalam Buku Tanah diuraikan dalam bentuk Daftar,
sedangkan data fisik dalam surat ukur disajikan dalam Peta dan Uraian. Dalam
surat ukur dicantumkan keadaan, letak, luas, dan batas tanah yang bersangkutan.51
Sertipikat hak atas tanah merupakan bentuk Keputusan Tata Usaha Negara
jika memperhatikan ketentuan Pasal 1 angka 9 Undang-Undang Nomor 51 Tahun
50
Benny Bosu, 1987, Perkembangan Terbaru Sertipikat (Tanah, Tanggungan dan
Condominium), cet. 1, PT. Mediatama Saptakarya, Jakarta, hal. 1. 51
Adrian Sutedi, 2007, Peralihan Hak Atas Tanah Dan Pendaftarannya, cet.3, Sinar
Grafika, Jakarta, hal. 29
xlix
2009 tentang Perubahan Kedua Atas Undang-Undang Nomor 5 Tahun 1986
tentang Peradilan Tata Usaha Negara, yang menyebutkan:
Keputusan Tata Usaha Negara adalah penetapan tertulis yang dikeluarkan
oleh Badan atau Pejabat Tata Usaha Negara yang berisi tindakan Hukum
Tata Usaha Negara yang berdasarkan peraturan perundang-undangan yang
berlaku, yang bersifat konkret, individual, dan final, yang menimbulkan
akibat hukum bagi seseorang atau badan hukum perdata.52
Dengan demikian sertipikat hak atas tanah merupakan:
a. Keputusan Badan atau Pejabat Negara, yakni Keputusan Kepala Kantor
Pertanahan
b. maksud isi tulisan sertipikat intinya berisi jenis hak (misal hak milik atau
hak guna bangunan), lokasi/alamat tanah, luas tanah, batas tanah, nomor
sertipikat, surat ukur dan nomor surat ukur dan sebagainya
c. tulisan itu ditujukan kepada orang, sekumpulan orang atau badan hukum
sebagai pemegang hak atas tanah.
Kedudukan tentang sertipikat tanah di dalam Pasal 32 Peraturan
Pemerintah Nomor 24 Tahun 1997 tentang Sertipikat Tanah disebutkan bahwa :
(1) Sertipikat merupakan tanda bukti hak yang berlaku, apabila data fisik
dan data yuridis tersebut sesuai dengan data yang ada dalam surat ukur
dan buku tanah hak yang bersangkutan.
(2) Dalam hal ada suatu bidang tanah sudah diterbitkan sertipikat secara sah
atas nama orang atau badan hukum yang memperoleh tanah tersebut
dengan itikad baik dan secara nyata menguasainya, maka pihak lain
yang merasa mempunyai hak atas tanah itu tidak dapat menuntut
pelaksanaan atas hak tersebut apabila dalam 5 tahun sejak
diterbitkannya sertipikat telah mengajukan keberatan secara tertulis
kepada pemegang hak sertipikat dan kepala kantor pertanahan yang
bersangkutan ataupun tidak mengajukan gugatan ke pengadilan
melakukan penguasaan atau penerbitan sertipikat tersebut.”
52
Ibid, hal.34.
l
Sedangkan tentang Pendaftaran Tanah di dalam Pasal 19 ayat (2) UUPA
disebutkan bahwa:
“Pendaftaran tersebut dalam ayat (1) pasal ini meliputi pemberian surat-
surat tanda bukti hak yang berlaku sebagai alat pembuktian yang kuat.”
Jadi sertipikat dimaksud berlaku sebagai alat bukti yang kuat, bukan suatu
alat bukti yang mutlak dalam arti bahwa selama tidak dapat dibuktikan
sebaliknya, data fisik dan data yuridis yang tercantum di dalamnya harus diterima
sebagai keterangan yang benar.
Sebagai alat bukti yang kuat maka sertipikat mempunyai manfaat sebagai
berikut :
a. Menjamin kepastian hukum karena dapat melindungi pemilik sertipikat
terhadap gangguan pihak lain serta menghindarkan sengketa dengan pihak
lain.
b. Mempermudah usaha memperoleh kredit dengan tanah bersertipikat
sebagai jaminan.
c. Dengan adanya surat ukur dalam sertipikat maka luas tanah sudah pasti,
sehingga untuk penetapan Pajak Bumi dan Bangunan (PBB) akan lebih
adil.53
Berdasarkan hal tersebut di atas maka dapat dikatakan bahwa sertipikat
tanah selain dapat memberikan jaminan kepastian hukum terhadap pemegang hak
atas tanah, sertipikat tanah juga memberikan kepastian dalam luas tanah seperti
yang tercantum dalam sertipikat. Selain itu sertipikat tanah juga dapat digunakan
53
Maria S.W. Sumarjono, 1982, Puspita Serangkum Aneka Masalah Hukum Agraria,
Andi Offset, Yogyakarta, hal. 26. (selanjutnya disebut Maria S.W. Sumarjono II)
li
sebagai agunan kredit untuk mendapatkan modal usaha atau keperluan lainnya
dan dapat digunakan untuk penetapan pengenaan PBB.
Selanjutnya tentang fungsi sertipikat Hak Atas Tanah (HAT) dapat
dijelaskan bahwa produk akhir dari kegiatan pendaftaran tanah adalah penerbitan
sertipikat hak atas tanah, mempunyai banyak fungsi bagi pemiliknya, antara lain:
a) Sertipikat hak atas tanah berfungsi sebagai alat pembuktian yang kuat.
Inilah yang merupakan fungsi utama diterbitkannya sertipikat
sebagaimana terdapat dalam ketentuan Pasal 19 ayat (2) huruf c tentang
Pendaftaran Tanah UUPA. Penerbitan sertipikat dimaksudkan agar
pemegang hak dapat dengan mudah membuktikan haknya. Dan sebagai
alat bukti, sertipikat merupakan pegangan yang kuat dalam hal pembuktian
hak miliknya karena dikeluarkan oleh instansi yang sah dan berwenang
secara hukum.54
Seseorang atau badan hukum akan mudah membuktikan
dirinya sebagai pemegang hak atas suatu bidang tanah, apabila telah jelas
namanya tercantum dalam sertipikat itu. Juga dapat dibuktikan mengenai
keadaan-keadaan dari tanahnya itu misalnya luas, batas-batasnya,
bangungan-bangunan yang ada, jenis haknya beserta bebanbeban yang ada
pada hak atas tanah itu, dan sebagainya.
b) Sertipikat hak atas tanah memberikan kepercayaan bagi pihak
bank/kreditor untuk memberikan pinjaman uang kepada pemiliknya dalam
hal pemilik sertipikat membutuhkan modal untuk pengembangan
usahanya. Sertipikat berguna sebagai jaminan akan eksistensi hak itu.
54
Mhd. Yamin Lubis dan Rahim Lubis, Op.Cit, hal. 204.
lii
Jaminan ini adalah jaminan hukum atas kepemilikan tanah tersebut, lalu
seseorang dapat menerimanya sebagai surat yang berharga.55
c) Bagi pemerintah, adanya sertipikat atas hak tanah juga sangat
menguntungkan walaupun kegunaan itu kebanyakan tidak langsung.
Adanya sertipikat hak atas tanah membuktikan bahwa tanah yang
bersangkutan telah terdaftar pada Kantor Pertanahan setempat. Data
tentang tanah yang bersangkutan secara lengkap telah tersimpan di Kantor
Pertanahan, dan apabila sewaktu-waktu diperlukan dengan mudah dapat
ditemukan. Data ini sangat penting untuk perencanaan kegiatan
pembangunan misalnya pengembangan kota, pemasangan pipa-pipa
irigasi, kabel telepon, penarikan pajak bumi dan bangunan dan
sebagainya.56
.6.1.6 Konsep Sertipikat Ganda
Menurut Ali Achmad Chomzah, sertipikat ganda adalah sertipikat-
sertipikat yang menguraikan satu bidang tanah yang sama, dengan demikian satu
bidang tanah diuraikan dalam 2 (dua) sertipikat atau lebih yang datanya
berlainan.57
Sertipikat ganda berarti terjadi tumpang tindih bidang tanah, baik tumpang
tindih seluruh bidang tanah maupun tumpang tindih sebagian dari bidang tanah
55
Ibid., hal. 205. 56
Adrian Sutedi, 2011, Sertipikat Hak atas Tanah, ed. 1, cet. 1, Sinar Grafika, Jakarta,
hal. 58. 57
Ali Achmad Chomzah, 2002, Hukum Pertanahan Seri I Hukum Pertanahan Pemberian
Hak Atas Tanah Negara dan Seri II Sertipikat dan Permasalahannya, cet. 1, Prestasi Pustaka,
Jakarta, hal. 125.
liii
tersebut. Hal yang demikian umumnya terjadi pada tanah yang masih kosong atau
belum dibangun. Munculnya sertipikat ganda dapat terjadi karena:58
1. Pada waktu dibukukan pengukuran atau penelitian di lapangan pemohon
dengan sengaja atau tidak sengaja menunjuk letak tanah dan batas-batas
tanah yang salah.
2. Adanya surat/alat bukti/pengakuan haknya dibelakang hari terbukti
mengandung ketidakbenaran, kepalsuan atau sudah tidak berlaku lagi.
3. Untuk wilayah yang bersangkutan belum tersedia peta pendaftaran
tanahnya.
Sertipikat ganda juga dapat terjadi karena sertipikat tersebut tidak
dipetakan dalam peta pendaftaran tanah atau peta situasi daerah tersebut. Apabila
peta pendaftaran tanah atau peta situasi/surat ukur dibuat dalam peta, maka
kemungkinan terjadinya sertipikat ganda akan kecil sekali.59
Tidak termasuk dalam kategori sertipikat ganda, yaitu:
1. Sertipikat yang diterbitkan sebagai pengganti dari sertipikat yang hilang.
2. Sertipikat yang diterbitkan sebagai pengganti dari sertipikat yang rusak.
3. Sertipikat yang diterbitkan sebagai pengganti sertipikat yang dibatalkan.
Hal ini disebabkan karena sertipikat-sertipikat dimaksud di atas telah
dinyatakan dan tidak berlaku sebagai tanda bukti.
4. Sertipikat Hak Guna Bangunan di atas Hak Milik maupun di atas Hak
Pengelolaan, karena menurut peraturan perundang-undangan yang berlaku,
hal yang dimaksud memang dimungkinkan.
58
Ibid., hal. 141. 59
Adrian Sutedi, 2006, Op.Cit, hal. 7
liv
Lahirnya sertipikat ganda, tidak lepas dari tindakan pejabat Kantor
Pertanahan, seperti membatalkan sebuah sertipikat yang lama dan menerbitkan
sertipikat yang baru untuk dan atas nama orang lain tanpa sepengetahuan pemilik
yang namanya tercantum dalam sertipikat tanah yang lama. Bahkan penerbitan
sertipikat yang baru dilakukan oleh pejabat Kantor Pertanahan tanpa prosedur
hukum.60
Namun apabila terjadi sertipikat ganda, maka harus ada pembatalan dari
salah satu pihak dengan memeriksa dokumen pendukung. Hal ini bisa
berlangsung lama, apalagi jika terjadi gugatan sertipikat ke pengadilan, untuk
meminta pembatalan oleh pihak yang merasa dirugikan.
Upaya untuk mencegah terjadinya sertipikat ganda tidak ada jalan lain
harus mengoptimalkan administrasi pertanahan dan pembuatan peta pendaftaran
tanah. Dengan adanya peta pendaftaran tanah dan administrasi pertanahan yang
baik, kesalahan penempatan letak dan batas dapat diketahui sedini mungkin.
.6.2 Kerangka Pemikiran
Berdasarkan rumusan masalah, tujuan penelitian dan landasan teoritis,
maka dapat digambarkan kerangka pemikiran sebagai berikut:
60
Adrian Sutedi, 2006, Op.Cit, hal. 8.
lv
Gambar 1 Kerangka Pemikiran
.7 Metode Penelitian
.7.1 Jenis Penelitian
Berangkat dari adanya norma konflik antara Pasal 37 ayat (1) PP No. 24
Tahun 1997 jo Pasal 2 ayat (1) PP No. 37 Tahun 1998 yang mengatur bahwa
pendaftaran tanah harus dilakukan oleh PPAT, dengan Pasal 37 ayat (2) PP No.
24 Tahun 1997 yang menyatakan Kepala Kantor Pertanahan dapat mendaftar
peralihan hak milik atas tanah serta norma kabur dalam Pasal 37 ayat (2) PP No.
24 Tahun 1997, maka dalam penelitian ini digunakan jenis penelitian hukum
normatif. Penelitian hukum normatif (normative legal research) merupakan
Pendaftaran Tanah
Sistem Publikasi
negatif dalam
UUPA
Norma konflik atau Pasal 2 ayat
(1) PP No.37 Tahun 1998 dengan
Pasal 37 ayat (2) PP No.24 tahun
1997 serta norma kabur dalam
Pasal 37 ayat (2) PP No. 27 Tahun
1997
Sistem Pencatatan
Kantor Pertanahan
lemah
Perlindungan Hukum terhadap Pemegang Hak Atas Tanah dalam Kasus
Sertipikat Ganda
1. Bagaimanakah kekuatan hukum akta PPAT yang objeknya sertipikat
ganda berdasarkan Pasal 37 ayat (1) PP Nomor 24 Tahun 1997 jo Pasal
2 ayat (1) PP Nomor 37 Tahun 1998?
2. Bagaimanakah perlindungan hukum terhadap pemegang hak atas tanah
yang sertipikatnya ganda?
Sertipikat
Ganda
lvi
penelitian yang dilakukan dengan cara mengkaji peraturan perundang-undangan
yang berlaku atau diterapkan terhadap suatu permasalahan hukum tertentu.
Penelitian normatif seringkali disebut dengan penelitian doktrinal, yaitu penelitian
yang objek kajiannya adalah dokumen peraturan perundang-undangan dan bahan
pustaka.61
Penelitian hukum normatif juga disebut penelitian yang difokuskan
untuk mengkaji penerapan kaidah-kaidah atau norma dalam hukum positif.62
Dalam peneltian normatif hukum dipandang identik dengan norma-norma tertulis,
yang dibuat dan diundangkan oleh lembaga atau pejabat yang berwenang dan
meninjau hukum sebagai suatu sistem normatif yang otonom, mandiri, tertutup
dan terlepas dari kehidupan masyarakat nyata.63
.7.2 Jenis Pendekatan
Pendekatan (approach) yang digunakan dalam suatu penelitian normatif
akan memungkinkan seorang peneliti untuk memanfaatkan hasil-hasil temuan
ilmu hukum dan ilmu-ilmu lain untuk kepentingan dan analisis serta eksplanasi
hukum tanpa mengubah karakter ilmu hukum sebagai ilmu normatif.
Dalam kaitannya dengan penelitian normatif dapat digunakan beberapa
pendekatan yaitu :64
1. Pendekatan Perundang-undangan (statute approach).
2. Pendekatan Konsep (conceptual approach).
3. Pendekatan Perbandingan (comparative approach).
61
Peter Mahmud Marzuki, 2011, Penelitian Hukum, Kencana Prenida Media, Jakarta, hal.
34. 62
Johny Ibrahim, Op.cit, hal. 295. 63
Ronny Hanitijo Soemitro, 2008, Metode Penelitian Hukum dan Jurimetri, Alumni,
Jakarta, hal 13-14. 64
Johnny Ibrahim, Op.cit, hal. 300-301.
lvii
4. Pendekatan Historis (historical approach).
5. Pendekatan Filsafat (philosophical approach).
6. Pendekatan Kasus (case approach).
Pendekatan-pendekatan tersebut dapat digabung sehingga dalam suatu penelitian
hukum normatif dapat saja menggunakan dua pendekatan atau lebih yang sesuai.
Metode pendekatan yang digunakan dalam penelitian ini adalah metode
pendekatan perundang-undangan (statute approach), pendekatan konsep
(conceptual approach) dan pendekatan kasus (case approach), mengingat
permasalahan yang diteliti dan dibahas dalam penelitian ini adalah mengenai
perlindungan hukum terhadap pemegang hak atas tanah dalam kasus sertipikat
ganda.
.7.3 Sumber Bahan Hukum
Sumber bahan hukum yang diperlukan dalam penelitian hukum normatif
merupakan data sekunder. Data sekunder yaitu data yang diambil secara tidak
langsung atau yang telah terlebih dahulu dikumpulkan orang lain di luar dari
penelitian sendiri. Adapun data sekunder terdiri dari :65
1) Bahan hukum primer, yaitu bahan-bahan hukum yang mengikat, yang
berupa peraturan perundang-undangan yang berkaitan dengan
permasalahan yang akan dikaji, terdiri dari :
a. Undang-Undang Dasar Negara Republik Indonesia 1945.
b. Undang-Undang Nomor 5 Tahun 1960 tentang Peraturan Dasar Pokok-
Pokok Agraria.
65
Bambang Waluyo, 2001, Penelitian Hukum Dalam Praktik, Penerbit Sinar Grafika,
Jakarta, hal. 18.
lviii
c. Peraturan Pemerintah Nomor 37 Tahun 1998 tentang Peraturan Pejabat
Pembuat Akta Tanah.
d. Peraturan Pemerintah Nomor 24 Tahun 1997 tentang Pendaftaran
Tanah.
e. Peraturan Pemerintah Nomor 10 Tahun 1961 tentang Pendaftaran
Tanah.
f. Peraturan Menteri Negara Agraria/Kepala Badan Pertanahan Nasional
Nomor 3 Tahun 1997 tentang Ketentuan Pelaksanaan Peraturan
Pemerintah Nomor 24 Tahun 1997 tentang Pendaftaran Tanah.
2) Bahan hukum sekunder adalah bahan hukum yang diperoleh dari buku
teks, jurnal-jurnal ilmiah, pendapat para sarjana, kasus-kasus hukum, serta
simposium yang dilakukan para pakar terkait dengan objek kajian
penelitian hukum ini.66
3) Bahan hukum tertier, yaitu bahan hukum penunjang yang memberi
petunjuk dan penjelasan terhadap bahan hukum primer dan bahan hukum
sekunder, seperti kamus hukum,67
Surat kabar, majalah mingguan, bulletin
dan internet juga dapat menjadi bahan bagi penelitian ini sepanjang
memuat informasi yang relevan dengan objek kajian penelitian hukum
ini.68
.7.4 Teknik Pengumpulan Bahan Hukum
Mengenai teknik yang diterapkan dalam pengumpulan bahan hukum yang
diperlukan dalam penulisan ini yaitu melalui teknik telaah kepustakaan (study
66
Johny Ibrahim, Op.Cit, hal. 392. 67
Soerjono Soekanto dan Sri Mamudji, 2003, Penelitian Hukum Normatif, Suatu Tinjauan
Singkat, Raja Grafindo Persada, Jakarta, hal. 14-15. 68
Jay A. Sieglar dan Benyamin R. Beede, 2007, The Legal Souyrces of Public Policy,
Lexington Books, Massachussets, Toronto, hal. 23.
lix
document) dengan sistem kartu (card system) yakni setelah mendapat semua
bahan yang diperlukan kemudian dibuat catatan mengenai hal-hal yang dianggap
penting bagi penelitian yang digunakan.69
Sistem kartu yang digunakan dalam
penulisan ini adalah kartu kutipan untuk mencatat nama pengarang/penulis, judul
buku, halaman dan mengutip hal-hal yang dianggap penting agar bisa menjawab
permasalahan dalam penulisan ini. Dalam penerapan teknik telaahan kepustakaan
ini didukung pula dengan penggunaan teknik bola salju (snow ball) yakni dengan
menemukan bahan hukum sebanyak mungkin melalui referensi dari satu literatur
ke literatur lainnya.
.7.5 Teknik Analisis Bahan Hukum
Di dalam penelitian hukum normatif yang dianalisis bukanlah data,
melainkan bahan hukum seperti tersebut di atas. Dengan demikian, erat kaitannya
antara metode analisis dengan pendekatan masalah. Analisis bahan hukum yang
berhasil dikumpulkan dalam penelitian ini akan dilakukan secara deskriptif,
interpretatif, evaluatif dan argumentatif, yang diterangkan sebagai berikut:
1) Teknik deskriptif, yaitu suatu penelitian yang bertujuan untuk memperoleh
gambaran secara mendalam mengenai perumusan tindak pidana dan sanksi
pidananya.
2) Teknik interpretatif berupa penggunaan jenis-jenis penafsiran dalam ilmu
hukum seperti penafsiran historis, sistematis, dan lain-lain. Selanjutnya
bahan hukum tersebut dianalisis dengan menggunakan teknik evaluatif,
sistematis dan argumentatif.
69
Soerjono Soekanto dan Sri Mamudji, Op.Cit, hal. 13.
lx
3) Teknik evaluatif yaitu memberikan penilaian terhadap suatu pandangan,
proporsi, pernyataan, rumusan norma, keputusan, baik yang tertera dalam
baik dalam hukum primer maupun dalam hukum sekunder.
4) Teknik sistematif berupaya mencari kaitan rumus suatu konsep hukum
atau konsep hukum antara perundang-undangan yang sederajat maupun
tidak sederajat.
5) Teknik argumentatif tidak bisa dilepaskan dari teknik evaluasi karena
penilaian harus didasarkan pada alasan-alasan yang bersifat penalaran
hukum.70
Dari kelima teknik tersebut di atas, penelitian ini menggunakan teknik
interpretatif, teknik evaluatif dan teknik argumentatif untuk memecahkan
permasalahan mengenai perlindungan hukum terhadap pemegang hak atas tanah
dalam kasus sertipikat ganda.
70
Buku Pedoman, 2008, Pedoman Penulisan Usulan Penelitian dan Tesis, Program Studi
Magister Hukum Universitas Udayana, hal. 14.