xiii

DAFTAR ISI

SAMPUL DEPAN ....................................................................................... i

SAMPUL DALAM ...................................................................................... ii

PRASYARAT GELAR ............................................................................... iii

LEMBAR PERSETUJUAN PEMBIMBING ........................................... iv

LEMBAR PANITIA PENGUJI ................................................................. v

PERNYATAAN BEBAS PLAGIAT ......................................................... vi

UCAPAN TERIMA KASIH ...................................................................... vii

ABSTRAK ................................................................................................... ix

ABSTRACT .................................................................................................. x

RINGKASAN .............................................................................................. xi

DAFTAR ISI ................................................................................................ xiii

BAB I PENDAHULUAN......................................................................... 1

1.1 Latar Belakang Masalah ................................................................. 1

1.2 Rumusan Masalah .......................................................................... 7

1.3 Orisinalitas Penelitian .................................................................... 7

1.4 Tujuan Penelitian ........................................................................... 10

1.4.1 Tujuan Umum ...................................................................... 10

1.4.2 Tujuan Khusus ..................................................................... 11

1.5 Manfaat Penelitian ......................................................................... 11

1.5.1 Manfaat Teoritis ................................................................... 11

1.5.2 Manfaat Praktis .................................................................... 11

1.6 Landasan Teoritis dan Kerangka Pemikiran .................................. 12

1.6.1 Landasan Teoritis ................................................................. 12

1.6.1.1 Teori Kepastian Hukum .......................................... 12

1.6.1.2 Teori Perlindungan Hukum ..................................... 24

1.6.1.3 Konsep Kepemilikan Hak Atas Tanah .................... 27

1.6.1.4 Konsep Pendaftaran Tanah...................................... 28

1.6.1.5 Konsep Sertipikat Hak Atas Tanah ......................... 32

xiv

1.6.1.6 Konsep Sertipikat Ganda ......................................... 36

1.6.2 Kerangka Pemikiran ............................................................. 38

1.7 Metode Penelitian........................................................................... 39

1.7.1 Jenis Penelitian .................................................................... 39

1.7.2 Jenis Pendekatan .................................................................. 40

1.7.3 Sumber Bahan Hukum ......................................................... 41

1.7.4 Teknik Pengumpulan Bahan Hukum ................................... 42

1.7.5 Teknik Analisis Bahan Hukum ............................................ 43

BAB II TINJAUAN TEORITIS MENGENAI TEORI KEPASTIAN

HUKUM, TEORI PERLINDUNGAN HUKUM, TEORI

KEPEMILIKAN TANAH DAN SISTEM HUKUM

PERTANAHAN DI INDONESIA ............................................. 45

2.1 Teori Kepastian Hukum ................................................................ 45

2.2 Teori Perlindungan Hukum ........................................................... 54

2.3 Teori Kepemilikan Tanah ............................................................. 66

2.4 Sistem Hukum Pertanahan di Indonesia ....................................... 79

2.4.1 Hukum Tanah Indonesia Sebelum Berlakunya UUPA ....... 79

2.4.2 Hukum Tanah Indonesia Sesudah Berlakunya UUPA ....... 81

BAB III KEKUATAN HUKUM AKTA PPAT YANG OBJEKNYA

SERTIPIKAT GANDA BERDASARKAN PASAL 37 AYAT

(1) PP NOMOR 24 TAHUN 1997 JO PASAL 2 AYAT (1) PP

NOMOR 37 TAHUN 1998 ......................................................... 85

3.1 Prosedur Perolehan Sertipikat Hak Atas Tanah ............................ 85

3.2 Faktor-Faktor Penyebab Sertipikat Ganda .................................... 92

3.3 Kekuatan Hukum Akta PPAT yang Objeknya Sertipikat Ganda

Berdasarkan Pasal 37 Ayat (1) PP Nomor 24 Tahun 1997 jo

Pasal 2 Ayat (1) PP Nomor 37 Tahun 1998 .................................. 102

DAFTAR PUSTAKA ................................................................................ 181

xv

ABSTRAK

Pendaftaran atas bidang tanah bertujuan untuk mendapatkan alat bukti

berupa sertipikat agar pemegang hak atas tanah tersebut memiliki bukti yang kuat

atas tanah yang dimilikinya dan mendapatkan kepastian hukum dan perlindungan

hak mereka atas tanah serta terbebas dari gangguan pihak lain yang tidak

bertanggung jawab. Namun kenyataannya banyak terjadi tumpang tindih dalam

penerbitan sertipikat hak atas tanah, yang mengakibatkan terdapat pemegang

sertipikat ganda.

Berdasarkan kondisi tersebut, isu hukum yang diangkat dalam penelitian

ini adalah (1) Bagaimanakah kekuatan hukum akta PPAT yang objeknya

sertipikat ganda berdasarkan Pasal 37 ayat (1) PP Nomor 24 Tahun 1997 jo Pasal

2 ayat (1) PP Nomor 37 Tahun 1998? dan (2) Bagaimanakah perlindungan hukum

terhadap pemegang hak atas tanah yang sertipikatnya ganda?

Jenis penelitian yang digunakan merupakan penelitian hukum normatif

dengan pendekatan perundang-undangan, pendekatan konsep dan

pendekatansejarah. Sumber bahan hukum dalam penelitian ini terdiri dari: primer,

sekunder dan tersier. Teknik pengumpulan bahan hukum merupakan teknik studi

kepustakaan. Analisis bahan hukum yang berhasil dikumpulkan dalam penelitian

ini dilakukan secara deskriptif , interpretatif, evaluatif dan argumentatif analisis.

Hasil penelitian menunjukkan (1) Kekuatan hukum akta PPAT

berdasarkan Pasal 37 ayat (1) PP Nomor 24 Tahun 1997 jo Pasal 2 ayat (1) PP

Nomor 37 Tahun 1998 sangat kuat karena mempunyai kekuatan pembuktian yang

sempurna. Namun dalam akta PPAT yang objeknya sertipikat ganda yang berarti

salah satu akta PPAT tersebut ada yang dibuat dengan keterangan palsu dan/atau

yang dipalsukan, maka untuk akta PPAT yang dibuat dengan keterangan palsu

dan/atau yang dipalsukan mengakibatkan akta PPAT ini tidak mempunyai

kekuatan hukum sama sekali, sehingga sertipikat tanah yang dibuat berdasarkan

akta PPAT yang dibuat dengan keterangan palsu dan/atau yang dipalsukan dapat

dibatalkan; dan (2) Perlindungan hukum terhadap pemegang hak atas tanah yang

sertipikatnya ganda belum bisa diberikan sepenuhnya mengingat UUPA menganut

sistem publikasi negatif sehingga pemegang sertipikat masih dimungkinkan

mendapat gangguan dari pihak lain yang merasa berhak atas tanah yang

bersangkutan yang menimbulkan kasus sertipikat ganda. Namun demikian, setelah

5 (lima) tahun sertipikat itu tidak bisa diganggu gugat lagi dan menjadi bukti

kepemilikan tanah yang kuat. Dengan demikian perlindungan hukum terhadap

sertipikat kepemilikan tanah menjadi sangat kuat setelah 5 (lima) tahun setelah

sertipikat tanah yang bersangkutan diterbitkan.

Kata Kunci: Sertipikat Ganda, Kekuatan Hukum, Perlindungan Hukum.

xvi

ABSTRACT

Registration on plots aimed to obtain evidence in the form of a certificate

that the land rights holders have strong evidence on the ground that it owns and

obtain legal certainty and the protection of their rights to land and free from

interference of other parties who are not responsible. However in the reality there

is a lot of overlap in the issuance of certificates of land rights, which resulted in

there are double certificate holders.

Based on that condition, the legal issues raised in this research are (1)

How the legal force of PPAT deed which the object of doubles certificate pursuant

to Article 37 paragraph (1) Regulation No. 24 of 1997 in conjunction with Article

2, paragraph (1) Regulation No. 37 of 1998? and (2) How the legal protection to

the holders of such double land rights certificates?

The type of research is a normative legal research with statute approach,

conceptual approach and historical approach. Sources of legal materials in this

research consisted of primary, secondary and tertiary legal materials. The

technique of collecting legal material used is literature study techniques. Analysis

of legal materials collected in this research performed by a interpretative,

evaluative and argumentative analysis.

The research result indicated (1) the legal force of PPAT deed pursuant to

Article 37 paragraph (1) Regulation No. 24 of 1997 in conjunction with Article 2,

paragraph (1) Regulation No. 37 of 1998 is very strong because it has the prefect

of strength of evidence. But in the PPAT deed which the object of double

certificate which means one of the PPAT deed there was created with false

information and/or falsified, then for PPAT deed created with false information

and/or falsified resulted PPAT deed has no legal force completely, so the land

certificate made by PPAT deed created with false information and/or falsified

may be canceled; and (2) The legal protection to the holders of such double land

rights certificates can not be given completely considering the UUPA adopting a

negative publicity so that the certificate holder is still possible to get interference

from other parties who felt entitled to the the land concerned which rise the

double certificate cases. However, after 5 (five) years that certificate can not be

contested again and become a strong proof of land ownership. Therefore the legal

protection of the land ownership certificates become very strong after five (5)

years since the concerned of land certificate was published.

Keywords: Dual Certificate, Legal Force, Legal Protection.

xvii

BAB 1

PENDAHULUAN

.1 Latar Belakang Masalah

Tanah merupakan sumber daya alam yang sangat dibutuhkan manusia, di

mana kebutuhan manusia akan tanah selalu bertambah, dan ketersediaan akan

tanah terbatas. Kebutuhan tanah tersebut baik dari segi ekonomi, sosial maupun

segi teknologi. Tanah juga merupakan tempat dimana manusia hidup dan

berkembang, serta sumber bagi kepentingan hidup manusia pada umumnya.

Terbatasnya tanah berdampak kepada nilai jual tanah yang semakin tinggi karena

didasarkan pada semakin banyaknya permintaan atas tanah untuk pembuatan

sarana umum, seperti hotel, rumah sakit, dan rumah makan ataupun sarana pribadi

seperti rumah, villa dan lain-lain.

Eksistensi tanah dalam kehidupan manusia mempunyai arti dan sekaligus

memiliki fungsi ganda, yaitu sebagai social asset dan capital asset. Tanah sebagai

social asset merupakan sarana pengikat kesatuan sosial di kalangan masyarakat

untuk hidup dan kehidupan, sedangkan capital asset tanah merupakan faktor

modal dalam pembangunan dan telah tumbuh sebagai benda ekonomi yang sangat

penting sekaligus sebagai bahan perniagaan dan objek spekulasi.1

Peraturan dasar yang mengatur masalah tanah di Indonesia diatur dalam

Pasal 33 ayat (3) Undang-Undang Dasar Negara Republik Indonesia Tahun 1945

(selanjutnya disebut UUD NRI 1945) disebutkan bahwa Bumi dan air dan

kekayaan alam yang terkandung di dalamnya dikuasai oleh Negara dan

1 Achmad Rubaie, 2007, Hukum Pengadaan Tanah Untuk Kepentingan Umum,

Bayumedia, Malang, hal. 1.

xviii

dipergunakan untuk sebesar-besarnya kemakmuran rakyat. Dalam hal ini rakyat

diwajibkan mempergunakan air, tanah dan kekayaan alam lainnya dengan sebaik-

baiknya dan negara selaku badan penguasa atas bumi, air, ruang angkasa, serta

kekayaan alam yang terkandung di dalamnya berwenang untuk mengatur dalam

rangka mencapai sebesar-besarnya kemakmuran rakyat Indonesia.

Pemerintah dalam rangka menjamin kepastian hukum atas tanah,

mengadakan pendaftaran tanah diseluruh wilayah Republik Indonesia menurut

ketentuan yang diatur dengan peraturan perundang-undangan. Kepastian hukum

yang dimaksud meliputi letak, batas, luas tanah, status tanah dan orang yang

berhak atas tanah.

Pendaftaran tanah yang bertujuan memberikan jaminan kepastian hukum

dikenal dengan sebutan rechts cadaster/legal cadaster. Jaminan kepastian hukum

yang hendak diwujudkan dalam pendaftaran tanah ini, meliputi kepastian status

hak yang di daftar, kepastian subjek hak, dan kepastian objek hak. Pendaftaran

tanah ini menghasilkan sertipikat sebagai tanda bukti haknya. Kebalikan dari

pendaftaran tanah yang rechts cadaster adalah fiscaal cadaster, yaitu pendaftaran

tanah yang bertujuan untuk menetapkan siapa yang wajib membayar pajak atas

tanah. Pendaftaran tanah ini menghasilkan surat tanda bukti pembayaran pajak

atas tanah, yang sekarang dikenal dengan sebutan Surat Pemberitahuan Pajak

Terhutang Pajak Bumi dan Bangunan (SPPT PBB).2

Ketentuan mengenai Pendaftaran tanah diatur lebih lanjut dalam Peraturan

Pemerintah Nomor 24 Tahun 1997 tentang Pendaftaran Tanah (selanjutnya

disebut PP No.24 Tahun 1997), yang mulai berlaku pada tanggal 8 Oktober 1997

2 Urip Santoso, 2012, Hukum Agraria Kajian Komprehensif, Kencana, Jakarta, hal. 278.

(selanjutnya Urip Santoso I).

xix

sebagai pengganti Peraturan Pemerintah Nomor 10 Tahun 1961 tentang

Pendaftaran Tanah, yang sejak tahun 1961 mengatur pelaksanaan pendaftaran

tanah sebagaimana diperintahkan oleh Pasal 19 Undang-Undang Nomor 5 Tahun

1960 tentang Undang-Undang Pokok Agraria (selanjutnya disebut UUPA).

Ketentuan pelaksanaannya lebih lanjut diatur dalam Peraturan Menteri Negara

Agraria/Kepala Badan Pertanahan Nasional Nomor 3 Tahun 1997 tentang

Ketentuan Pelaksanaan PP No. 24 Tahun 1997. Pemerintah melakukan kegiatan

pendaftaran tanah dengan sistem yang sudah melembaga sebagaimana yang

dilakukan dalam kegiatan pendaftaran selama ini, mulai dari permohonan seorang

atau badan, diproses sampai dikeluarkan bukti haknya (sertipikat) dan dipelihara

data pendaftarannya dalam buku tanah.3

Kewenangan pemerintah dalam mengatur bidang pertanahan dalam hal

pemanfaatan tanah didasarkan pada ketentuan Pasal 2 ayat (2) UUPA yakni dalam

hal kewenangan untuk mengatur dan menyelenggarakan peruntukan, penggunaan,

persediaan, dan pemeliharaan, serta menentukan dan mengatur hubungan-

hubungan hukum antara orang-orang dengan bumi, dan orang-orang dan

perbuatan-perbuatan hukum yang mengenai bumi, air dan ruang angkasa.

Tujuan dari pendaftaran tanah tersebut tercantum dalam Pasal 19 UUPA

yang menyebutkan bahwa “untuk menjamin kepastian hukum oleh pemerintah

diadakan pendaftaran tanah diseluruh wilayah Republik Indonesia menurut

ketentuan-ketentuan yang diatur dengan Peraturan Pemerintah.” Dalam pasal ini

dimaksudkan bahwa pemerintah mempunyai kewajiban untuk warga di seluruh

3 Yamin Lubis dan Rahim Lubis, 2010, Hukum Pendaftaran Tanah, CV. Mandar Maju,

Bandung, hal. 104.

xx

Indonesia melakukan pendaftaran tanah agar mencapai kepastian hukum sehingga

meminimalisir terjadinya sengketa tanah.

Kepastian hukum terhadap hak atas tanah tersebut kadangkala tidak

terwujud seperti yang diharapkan. Sejumlah kasus “Sertipikat Ganda” masih

dijumpai di Provinsi Bali, contohnya terdapat lebih dari 1 (satu) sertipikat pada

sebidang tanah yang semuanya secara resmi sama-sama diterbitkan oleh Kantor

Pertanahan Kabupaten/Kota. Akibatnya timbul sengketa perdata antar para pihak

tersebut dan menyelesaikan sengketa tersebut melalui lembaga peradilan.

Sertipikat ganda adalah kejadian dimana sebidang tanah memiliki 2 (dua)

sertipikat tanah yang dimiliki oleh 2 (dua) orang yang berbeda. Secara prinsip

setiap bidang tanah memiliki posisi yang tunggal di belahan bumi ini. Tidak ada 2

(dua) bidang tanah yang memiliki posisi yang sama. Dengan demikian setiap

bidang tanah yang telah bersertipikat atau terdaftar di Badan Pertanahan Nasional

(BPN) seharusnya mendapat perlindungan terhadap pendaftaran yang sama atas

bidang tanah tersebut. Perlindungan di atas dapat diberikan jika setiap sertipikat

atas tanah yang terbit diketahui dengan pasti letak atau lokasinya di muka bumi.

Dengan demikian setiap usaha untuk mensertipikatkan tanah yang sama dapat

segera diketahui dan dicegah oleh BPN. Namun demikian masih ada tanah

bersertipikat yang tidak diketahui lokasinya yang disebabkan oleh tidak

tersedianya peta, padahal peta adalah informasi yang menggambarkan letak

seluruh bidang tanah di permukaan bumi. Jika sebuah sertipikat yang diterbitkan

tidak dipetakan dalam sebuah peta akibat tidak adanya sarana pada saat itu, maka

bidang tanah itu memiliki potensi untuk melahirkan sertipikat ganda. Ketika

xxi

seseorang dengan bukti-bukti tanah yang meyakinkan, meminta pembuatan

sertipikat di BPN, maka dapat dikatakan tidak ada alat yang kuat untuk mencegah

lahirnya sertipikat ganda.4

Terbitnya sertipikat ganda disebabkan lemahnya pencatatan buku

pertanahan yang ada di kantor pertanahan setempat. Selain itu kelemahan juga

disebabkan karena sistem publikasi dalam pendaftaran tanah yang dipakai oleh

UUPA yaitu publikasi negatif, dimana fungsi sertipikat sebagai alat bukti yang

kuat, seperti apa yang ditentukan dalam Pasal 19 ayat (2) sub c UUPA, sehingga

pemegang sertipikat masih dimungkinkan mendapat gangguan dari pihak lain

yang merasa berhak atas tanah yang bersangkutan.5 Selain lemahnya pencatatan

buku pertanahan yang ada di kantor pertanahan dan sistem publikasi negatif yang

dipakai UUPA dalam pendaftaran tanah, penyebab terjadinya sertipikat ganda

juga karena adanya norma konflik dalam PP No. 24 Tahun 1997 dengan peraturan

perundang-undangan pertanahan lainnya.

Pasal 37 ayat (1) PP No.24 Tahun 1997 mewajibkan setiap perjanjian yang

berkenaan dengan pemindahan hak atas tanah harus dibuat di hadapan PPAT yang

telah ditunjuk. Hal ini diperkuat dengan Pasal 2 ayat (1) Peraturan Pemerintah No.

37 Tahun 1998 tentang Peraturan Pejabat Pembuat Tanah (selanjutnya disebut PP.

No. 37 Tahun 1998) yang berbunyi sebagai berikut: ”PPAT bertugas pokok

melaksanakan sebagian kegiatan pendaftaran tanah dengan membuat akta sebagai

bukti telah dilakukannya perbuatan hukum tertentu mengenai hak atas tanah atau

4 Adrian Sutedi, 2006, Kekuatan Hukum Berlakunya Sertipikat Sebagai Tanda Bukti Hak

Atas Tanah, Cipta Jaya, Jakarta, hal. 29 5 Arie S. Hutagalung, 2005, “Perlindungan Pemilikan Tanah Dari Sengketa Menurut

Hukum Tanah Nasional” dalam Tebaran Pemikiran Seputar Masalah Hukum Tanah, Lembaga

Pemberdayaan Hukum Indonesia, Jakarta, hal. 397-398. (selanjutnya disebut Arie S. Hutagalung I)

xxii

Hak Milik Atas Satuan Rumah Susun yang akan dijadikan dasar bagi pendaftaran

perubahan data pendaftaran tanah yang diakibatkan oleh perbuatan hukum itu.”

Pasal 37 ayat (2) PP No.24 Tahun 1997 yang menentukan:

Bahwa dalam keadaan tertentu sebagaimana yang ditentukan oleh Menteri,

Kepala Kantor Pertanahan dapat mendaftar peralihan hak milik atas tanah

yang dilakukan diantara Warga Negara Indonesia yang dibuktikan dengan

akta yang tidak dibuat oleh Pejabat Pembuat Akta Tanah, tetapi menurut

Kantor Pertanahan tersebut kadar kebenarannya dianggap cukup untuk

mendaftar peralihan hak yang bersangkutan.

Berdasarkan uraian di atas, maka dapat dikatakan terjadi norma konflik

antara Pasal 37 ayat (1) PP No. 24 Tahun 1997 jo Pasal 2 ayat (1) PP No. 37

Tahun 1998 yang mengatur bahwa pendaftaran tanah harus dilakukan oleh PPAT,

dengan Pasal 37 ayat (2) PP No. 24 Tahun 1997 yang menyatakan Kepala Kantor

Pertanahan dapat mendaftar peralihan hak milik atas tanah. Selain norma konflik

ini, dalam Pasal 37 ayat (2) PP No. 24 Tahun 1997 juga mengandung norma

kabur. Norma kabur itu terletak pada kata “dalam keadaan tertentu” dan kata

“kadar kebenarannya dianggap cukup” dimana kedua kata tersebut memerlukan

penafsiran lebih lanjut yang tentunya berbeda antara satu orang dengan yang

lainnya.

Berangkat dari adannya norma konflik antara Pasal 37 ayat (1) PP No. 24

Tahun 1997 jo Pasal 2 ayat (1) PP No. 37 Tahun 1998 dengan Pasal 37 ayat (2)

PP No. 24 Tahun 1997 serta norma kabur dalam Pasal 37 ayat (2) PP No. 24

Tahun 1997, maka peneliti tertarik untuk melakukan penelitian dengan judul

”Perlindungan Hukum terhadap Pemegang Hak Atas Tanah dalam Kasus

Sertipikat Ganda”.

xxiii

.2 Rumusan Masalah

Berdasarkan latar belakang masalah yang telah diuraikan di atas, maka

rumusan masalah dalam penelitian ini dapat dikemukakan dalam pertanyaan

penelitian sebagai berikut:

1. Bagaimanakah kekuatan hukum akta PPAT yang objeknya sertipikat

ganda berdasarkan Pasal 37 ayat (1) PP Nomor 24 Tahun 1997 jo Pasal 2

ayat (1) PP Nomor 37 Tahun 1998?

2. Bagaimanakah perlindungan hukum terhadap pemegang hak atas tanah

yang sertipikatnya ganda?

.3 Orisinalitas Penelitian

Berdasarkan penelitian kepustakaan baik melalui perpustakaan-

perpustakaan yang ada di Kota Denpasar maupun secara online terdapat beberapa

penelitian yang berkaitan dengan sertipikat ganda yaitu:

1. Penelitian Elisabet Lumbanraja dengan judul ”Perlindungan Hukum

terhadap Pemegang Sertipikat ganda di Kabupaten Minahasa Utara

(Tinjauan Yuridis terhadap Putusan Mahkamah Agung Nomor: 227

K/TUN/2010)”. Tesis dari Fakultas Hukum Program Magister

Kenotariatan Universitas Indonesia, Tahun 2014. Rumusan masalah dari

tesis ini adalah sebagai berikut :

a. Faktor apakah yang menyebabkan timbulnya sertipikat ganda yang

diterbitkan Kantor Pertanahan Kabupaten Minahasa Utara dalam

Perkara Nomor 227 K/TUN/2010?

xxiv

b. Bagaimanakah perlindungan hukum terhadap pemegang hak atas tanah

bilamana terdapat penerbitan sertipikat ganda dan terhadap pihak

ketiga yang telah melakukan perbuatan hukum atas sertipikat tersebut?

c. Apakah pertimbangan hakim dalam memutuskan sengketa sertipikat

ganda di Pengadilan Tata Usaha Negara Nomor 227 K/TUN/2010

sudah sesuai dengan ketentuan peraturan perundang-undangan yang

berlaku?

Penelitian Elisabet Lumbanraja dengan penelitian yang akan dilakukan

memiliki persamaan dan perbedaan. Persamaannya kedua penelitian ini

sama-sama meneliti tentang sertipikat ganda. Perbedaannya jika penelitian

Elisabet Lumbanraja menggunakan metode penelitian hukum empiris

dengan pendekatan studi kasus pada Putusan Mahkamah Nomor

227/K/TUN/2010, maka pada penelitian yang akan dilakukan

menggunakan jenis penelitian hukum normatif dengan pendekatan

perundang-undangan (state approach), pendekatan konsep (conseptual

approach), dan pendekatan kasus (case approach).

2. Penelitian Chairul Anam Abdullah dengan judul ”Perlindungan Hukum

bagi Pemegang Hak Atas Tanah dalam Hal Terdapat Sertipikat Ganda di

Kabupaten Tangerang Propinsi Banten (Studi Kasus Putusan Nomor : 108/

PDT.G/ 1999/PN/ TNG)”. Tesis Program Studi Pascasarjana, Universitas

Diponegoro, Semarang Tahun 2012. Rumusan masalah dari tesis ini

adalah sebagai berikut :

a. Faktor-faktor apakah yang menyebabkan timbulnya sertipikat hak atas

tanah ganda yang diterbitkan Kantor Pertanahan Kabupaten Tangerang

dalam Perkara nomor : 108/PDT.G/1999/PN/TNG?

xxv

b. Bagaimanakah pertimbangan hakim dalam memutuskan sengketa

sertipikat ganda di Pengadilan Nomor : 108/ PDT.G/1999/PN/TNG,

sudah sesuai dengan ketentuan peraturan yang berlaku termasuk

Hukum Tanah Nasional?

c. Bagaimanakah perlindungan hukum terhadap pemegang hak atas tanah

bilamana terdapat penerbitan sertipikat ganda dalam Perkara Nomor :

108/PDT.G/1999/PN/TNG?

Penelitian Chairul Anam Abdullah dengan penelitian yang akan dilakukan

memiliki persamaan dan perbedaan. Persamaannya kedua penelitian ini

sama-sama meneliti tentang sertipikat ganda. Perbedaannya jika penelitian

Chairul Anam Abdullah menggunakan metode penelitian hukum normatif

yang dilanjutkan dengan penelitian hukum empiris, maka pada penelitian

yang akan dilakukan menggunakan jenis penelitian hukum normatif

dengan pendekatan perundang-undangan (state approach), pendekatan

konsep (conseptual approach), dan pendekatan kasus (case approach).

3. Penelitian Maria Emaculata Noviana Ira Hapsari dengan judul “Tinjauan

Yuridis Putusan No. 10/G/TUN/2002/PTUN.SMG (Studi Kasus Sertipikat

Ganda/“Overlapping” di Kelurahan Tandang, Kecamatan Tembalang,

Kota Semarang)”. Tesis Program Pascasarjana Universitas Magister

Kenotariatan, Universitas Diponegoro Semarang, Tahun 2011. Rumusan

masalah dari tesis ini adalah sebagai berikut :

a. Faktor-faktor apa saja yang mengakibatkan terbitnya sertipikat

ganda/overlapping oleh Kantor Pertanahan Kota Semarang dalam

perkara Nomor : 10/G/TUN/2002/PTUN.SMG?

xxvi

b. Apakah dasar pertimbangan hukum Hakim Pengadilan Tata Usaha

Negara dalam putusan perkara Nomor : 10/G/TUN/2002/PTUN.SMG

tentang penyelesaian sengketa sertipikat ganda/overlapping sudah

sesuai dengan peraturan hukum yang berlaku?

Penelitian Maria Emaculata Noviana Ira Hapsari dengan penelitian yang

akan dilakukan memiliki persamaan dan perbedaan. Persamaannya kedua

penelitian ini sama-sama meneliti tentang sertipikat ganda. Perbedaannya

jika penelitian Maria Emaculata Noviana Ira Hapsari menggunakan

metode penelitian hukum normatif dengan pendekatan kualitatif deskriptif,

maka pada penelitian yang akan dilakukan menggunakan jenis penelitian

hukum normatif dengan pendekatan perundang-undangan (state

approach), pendekatan konsep (conseptual approach), dan pendekatan

kasus (case approach).

Berdasarkan persamaan dan perbedaan penelitian sebelumnya dengan

penelitian yang akan dilakukan seperti diuraikan di atas, maka dapat dinyatakan

bahwa penelitian yang akan dilakukan berbeda dengan penelitian-penelitian

sebelumnya baik substansi maupun metodologinya.

.4 Tujuan Penelitian

.4.1 Tujuan Umum

Tujuan umum dalam penelitan ini adalah untuk mengetahui perlindungan

hukum terhadap pemegang hak atas tanah dalam kasus sertipikat ganda.

xxvii

1.4.2 Tujuan Khusus

1. Untuk mengetahui kekuatan hukum akta PPAT yang objeknya sertipikat

ganda berdasarkan Pasal 37 ayat (1) PP Nomor 24 Tahun 1997 jo Pasal 2

ayat (1) PP Nomor 37 Tahun 1998.

2. Untuk mengetahui perlindungan hukum terhadap pemegang hak atas tanah

yang sertipikatnya ganda.

.5 Manfaat Penelitian

.5.1 Manfaat Teoritis

Hasil penelitian ini diharapkan dapat digunakan sebagai bahan masukan

bagi perkembangan ilmu hukum dan memberikan sumbangan pemikiran dalam

memperbanyak referensi ilmu hukum khususnya bidang hukum agraria mengenai

penyelesaian sengketa hukum pertanahan berkaitan dengan adanya sertipikat

ganda/overlapping.

.5.2 Manfaat Praktis

1. Dapat memberikan jalan keluar terhadap permasalahan yang dihadapi

dalam penyelesaian sengketa pertanahan mengenai sertipikat

ganda/overlapping.

2. Diharapkan penelitian ini dapat digunakan sebagai bahan acuan dan

sumbangan bagi pihak-pihak yang berkepentingan dalam masalah hukum

agraria khususnya mengenai penyelesaian sengketa terhadap sertipikat

ganda/overlapping.

xxviii

.6 Landasan Teoritis dan Kerangka Pemikiran

.6.1 Landasan Teoritis

Teori adalah asas, konsep dasar, pendapat yang telah menjadi hukum

umum sehingga dipergunakan untuk membahas suatu peristiwa atau fenomena

dalam kehidupan manusia. Menurut Bernard Arief Sidharta,6 teori hukum

merupakan teori yang secara kritis menganalisis berbagai aspek gejala hukum,

baik dalam konsepsi teoritisnya maupun dalam kaitan keseluruhan, baik dalam

konsepsi teoritis maupun manifestasi praktis, dengan tujuan memperoleh

pemahaman yang lebih baik dan memberikan penjelasan sejernih mungkin tentang

bahan hukum yang tersaji dan kegiatan yuridis dalam kenyataan masyarakat.

Adapun teori, asas dan konsep yang digunakan dalam melakukan penelitian ini

adalah Teori Kepastian Hukum, Teori Perlindungan Hukum, Konsep Kepemilikan

Hak Atas Tanah, Konsep Pendaftaran Tanah, Konsep Sertipikat Hak Atas Tanah

dan Konsep Sertipikat Ganda untuk dijadikan pisau analisis dalam menjawab

perumusan masalah penelitian.

.6.1.1 Teori Kepastian Hukum

Kepastian dalam Teori Kepastian Hukum memiliki arti “ketentuan;

ketetapan” sedangkan jika kata kepastian itu digabungkan dengan kata hukum

menjadi Kepastian Hukum, memiliki arti “perangkat hukum suatu Negara yang

mampu menjamin hak dan kewajiban setiap warga Negara.”7

6 Bernard Arief Sidharta, 2010, Refleksi tentang Struktur Ilmu Hukum, Mandar Maju,

Bandung, hal. 104. 7 Anton M. Moeliono, 1990, Kamus Besar Bahasa Indonesia, Balai Pustaka, Jakarta,

hal. 652.

xxix

Kepastian (hukum) menurut Soedikno Martokusumo, merupakan salah

satu syarat yang harus dipenuhi dalam Penegakan Hukum. Menurut

Martokusumo, Kepastian (hukum) merupakan;8

“Perlindungan yustisiabel terhadap tindakan sewenang-wenang, yang

berarti bahwa seseorang akan dapat memperoleh sesuatu yang diharapkan

dalam keadaan tertentu.”

Teori kepastian hukum berasal dari ajaran yuridis dogmatik yang

didasarkan pada pemikiran positivis di dunia hukum, melihat hukum sebagai

sesuatu yang otonom, mandiri karena hukum bagi aliran ini hanya sekumpulan

aturan. Tujuan hukum yang utama adalah kepastian hukum. Kepastian hukum

diwujudkan dengan membuat suatu aturan hukum yang bersifat umum yang

membuktikan bahwa tujuan hukum itu semata-mata untuk kepastian hukum.9

Gustav Radbruch menyebut keadilan, kemanfaatan, dan kepastian hukum

sebagai tiga ide dasar hukum atau tiga nilai dasar hukum, yang berarti dapat

dipersamakan dengan asas hukum.10

Terkait dengan kepastian hukum, Gustav

Radburch mengemukakan empat hal yang mendasar berhubungan dengan

kepastian hukum, yaitu:

“Pertama, bahwa hukum itu positif, artinya bahwa ia adalah perundang-

undangan (gesetzliches Recht). Kedua, bahwa hukum ini didasarkan pada

fakta (Tatsachen), bukan suatu rumusan tentang penilaian yang nanti akan

dilakukan oleh hakim, seperti ”kemauan baik”, “kesopanan”. Ketiga,

bahwa fakta itu harus dirumuskan dengan cara yang jelas sehingga

8 Soedikno Mertokusumo, 1992, Mengenal Hukum (Suatu Pengantar), Liberty,

Yogyakarta, hal. 145. (selanjutnya disebut Soedikno Mertokusumo I). 9Achmad Ali, 1996, Menguak Tabir Hukum (Suatu Kajian Filosofis dan Sosiologis),

Ghalia Indonesia, Bogor, hal.67. 10

Gustav Radbruch, 1950, Legal Philosophy, in The legal Philosophies of Lask,

Radbruch, and Dabin, Translated by Kurt Wilk, Harvard University Press, Massachusetts, hal.

107.

xxx

menghindari kekeliruan dalam pemaknaan, disamping juga mudah

dijalankan. Keempat, hukum positif itu tidak boleh sering diubah-

ubah….”.11

Pendapat Gustav Radburch tersebut didasarkan pada pandangannya bahwa

kepastian hukum adalah kepastian tentang hukum itu sendiri. Kepastian hukum

merupakan produk dari hukum atau lebih khusus perundang-undangan.12

Untuk memahami nilai Kepastian (hukum), yang harus diperhatikan

adalah bahwa nilai itu mempunyai relasi yang erat dengan instrumen hukum yang

positif dan peranan negara dalam mengaktualisasikannya dalam hukum positif.

Bahkan peranan negara itu tidak saja sebatas pada tataran itu saja, negara pun

mempunyai tanggung jawab untuk menjalankan dan menegakannya. Pemahaman

semacam inilah yang menjadi latar belakang, mengapa pengertian Kepasatian

(hukum) oleh Anton M. Moeliono dan Soedikno Mertokusumo, seperti

dikemukakan di atas.

Namun, dalam era sekarang, persoalan kepastian hukum bukan lagi

semata-mata menjadi tanggung jawab negara. Kepastian hukum itu harus menjadi

nilai bagi setiap pihak dalam setiap sendi kehidupan, di luar peranan negara itu

sendiri dalam penerapan hukum legislasi maupun yudikasi. Setiap orang atau

pihak tidak diperkenankan untuk bersikap tindak semena-mena.

Dengan demikian, pada era sekarang prinsip kepastian hukum

menekankan pada penegakan hukum yang berdasarkan pembuktian secara formil,

artinya suatu perbuatan baru dapat dikategorikan sebagai pelanggaran hanya jika

melanggar aturan tertulis tertentu. Sebaliknya menurut prinsip keadilan, perbuatan

11

Achmad Ali, Op.cit., hal.293. 12

Gustav Radbruch, Op.cit, hal.109.

xxxi

yang tidak wajar, tercela, melanggar kepatutan dan sebagainya dapat dianggap

sebagai pelanggaran demi tegaknya keadilan meskipun secara formal tidak ada

undang-undang yang melarangnya.13

Dilema antara penegakan hukum yang

mengedepankan pada prinsip kepastian hukum ataukah rasa keadilan merupakan

persoalan yang sudah ada sejak lama. Keduanya sama-sama ada di dalam

konsepsi Negara hukum.14

Permasalahan lain menurut Satjipto Rardjo adalah bahwa di Indonesia

kepastian hukum seakan menjadi cap dagang dan primadona setiap wacana

mengenai hukum dan peraturan-peraturan formil. Doktrin ini bermasalah karena

hubungan hukum dan kepastian hukum tidaklah bersifat mutlak. Peraturan hukum

tidak serta merta menciptakan kepastian hukum. Hal yang sebenarnya terjadi dan

mutlak adalah bahwa hukum menciptakan kepastian peraturan tidak otomatis

menciptakan kepastian hukum. Pengejawantahan doktrin ini secara ekstrim

terdapat dalam prinsip „hakim sebagai mulut undang-undang‟ yang dikemukan

oleh Montesquieu. Tragedi hukum modern sebenarnya dimulai dari prinsip

tersebut. Sejak hukum dituliskan, maka dalam berhukum, orang terpaku pada

pembacaan peraturan. Dengan demikian memiliki resiko besar untuk

meminggirkan keadilan, kemanfaatan, dan segala hal ihwal yang masuk akal

(reasonableness). Jika diproyeksikan kepada tuntutan keadilan dan kemanfaatan

maka kepastian hukum dapat menjadi penghambat. Apabila kepastian hukum

13

Mahfud M.D., 2007, Kepastian Hukum Tabrak Keadilan, dalam Fajar Laksono, Ed.,

Hukum Tak Kunjung Tegak: Tebaran Gagasan Otentik Prof. Dr. Mahfud MD, Citra Aditya Bakti,

Bandung, hal. 91. 14

Ibid, hal. 89.

xxxii

diikuti secara mutlak maka hukum hanya akan berguna bagi hukum sendiri tetapi

tidak untuk masyarakat.15

Ada juga teori kepastian hukum yang lain dikemukakan oleh Maria S.W.

Sumardjono, yang menyatakan bahwa secara normatif, kepastian hukum itu

memerlukan tersedianya perangkat peraturan perundang-undangan yang secara

operasional maupun mendukung pelaksanaannya. Secara empiris, keberadaan

peraturan perundang-undangan itu perlu dilaksanakan secara konsisten dan

konsekuen oleh sumber daya manusia pendukungnya.16

Kemudian menurut Van

Apeldoorn kepastian hukum meliputi dua hal, yakni:

1. Kepastian hukum adalah hal yang dapat ditentukan (bepaalbaarheid) dari

hukum, dalam hal-hal yang kongkrit. Pihak-pihak pencari keadilan

(yustisiabelen) ingin mengetahui apakah hukum dalam suatu keadaan atau

hal tertentu, sebelum ia memulai dengan perkara;

2. Kepastian hukum berarti pula keamanan hukum, artinya melindungi para

pihak terhadap kewenang-wenangan hakim. Roscoe Pound juga

menambahkan bahwa yang disebut dengan kepastian hukum adalah

predictability yang artinya terukur dan dapat diperhitungkan.17

Teori kepastian hukum digunakan untuk membahas rumusan masalah

yang pertama mengingat sertipikat hak atas tanah seharusnya memberikan

kepastian hukum bagi pemiliknya.

15

Satjipto Raharjo, 2000, Ilmu Hukum, PT. Citra Aditya Bakti, Bandung, hal. 90. 16

Maria S.W Sumardjono, 1997, “Kepastian Hukum dalam Pendaftaran Tanah dan

Manfaatnya Bagi Bisnis Perbankan dan Properti,” Makalah disampaikan dalam Seminar

Kebijaksanaan Baru di Bidang Pertanahan, Dampak dan Peluang Bagi Bisnis Properti dan

Perbankan, Jakarta, hal. 1. (selanjutnya disebut Maria S.W Sumardjono I). 17

Achmad Ali, Op.Cit, hal. 134 -135.

xxxiii

Teori kepastian hukum dapat digunakan untuk membahas adanya norma

kabur dalam Pasal 37 ayat (2) PP No.24 Tahun 1997 yang melatarbelakangi

penelitian ini. Dalam hal menghadapi norma hukum yang kabur atau norma yang

tidak jelas, hakim menafsirkan undang-undang untuk menemukan hukumnya.

Penafsiran oleh hakim merupakan penjelasan yang harus menuju kepada

pelaksanaan yang dapat diterima oleh masyarakat mengenai peraturan hukum

terhadap peristiwa konkrit. Salah satu metode yang dapat dipergunakan adalah

metode interpretasi. Secara umum ada 11 (sebelas) macam metode interpretasi

hukum, yaitu: interpretasi gramatikal, historis, teleologis/sosiologis, komparatif,

futuristik/antisipatif, restriktif, ekstensif, autentik, interdisipliner, dan

multidisipliner,18

yang diuraikan sebagai berikut:

1. Interpretasi Gramatikal

Interpretasi gramatikal atau penafsiran tata bahasa adalah suatu

penafsiran dengan mencari arti atau makna ketentuan aturan hukum (undang-

undang) dari kata-katanya menurut pemakaian bahasa sehari-hari dan/atau

pemakaiannya secara teknis yuridis.19

Interpretasi gramatikal atau interpretasi

menurut bahasa ini memberikan penekanan pada pentingnya kedudukan

bahasa dalam rangka memberikan makna terhadap sesuatu objek. Sukar

dibayangkan, hukum ada tanpa adanya bahasa. Positief recht bestaat dus

alleen maar dankzij het feit dat de mens een taal heeft20

hukum positif itu ada

hanya karena kenyataan bahwa manusia memiliki bahasa.

18

Habibul Umam Taqiuddin, 2013, Teori Penalaran Hukum, http://habibulumamt.

blogspot.com. Akses 4 Desember 2016. 19

I Dewa Gede Atmadja, 2009, Pengantar Penalaran Hukum dan Argumentasi Hukum,

Bali Aga, Denpasar, hal. 42-44. 20

J.J.H. Bruggink, 1993, Rechtsreflecties, Grondbegrippen uit de Rechtstheorie, Den

Haag: Kluwer-Deventer, hal.13.

xxxiv

Menurut Bruggink, men kan zelfs nog verder gaan en stellen dat ook

het recht als conceptueel systeem alleen maar vorm kan krijgen in het denken

van de mens, dankzij de taal die hij spreekt.21

Hukum sebagai sistem

konseptual hanya dapat memperoleh bentuk dalam pikiran manusia adalah

karena bahasa yang digunakan untuk berbicara. Oleh sebab itu pula, James A

Holland dan Julian S. Webb mengemukakan, bahwa bahasa merupakan salah

satu faktor kunci untuk bagaimana kita dapat mengetahui sengketa hukum

(legal disputes) yang sebenarnya dikonstruksi oleh hakim (pengadilan). Law

and fact, dan law and language hukum dan fakta, dan hukum dan bahasa

merupakan 2 (dua) variabel kunci untuk memahami sengketa hukum di

peradilan. The legal process is intrinsically bound up with language proses

hukum secara intriksik diikat dengan bahasa.22

Metode interpretasi gramatikal yang disebut juga metode penafsiran

obyektif merupakan cara penafsiran atau penjelasan yang paling sederhana

untuk mengetahui makna ketentuan undang-undang dengan menguraikannya

menurut bahasa, susunan kata atau bunyinya. Interpretasi menurut bahasa ini

selangkah lebih jauh sedikit dari sekedar „membaca undang-undang.‟ Dari sini

arti atau makna ketentuan undang-undang dijelaskan menurut bahasa sehari-

hari yang umum. Ini tidak berarti bahwa hakim terikat erat pada bunyi kata-

kata dari undang-undang. Interpretasi menurut bahasa ini juga harus logis.23

Terdapat 3 (tiga) pendekatan contextualism yang dapat digunakan

dalam metode penafsiran ini, yaitu:

21

Ibid. 22

James A. Holland and Julian S. Webb, 1991, Learning Legal Rules, Blackstone

Limited, Great Britain, hal.73, 82. 23

Sudikno Mertokusumo dan A. Pitlo, 2002, Penemuan Hukum (Suatu Pengantar),

Liberty, Yogyakarta, hal.14-15.

xxxv

a. Noscitur a socis, yaitu arti suatu perkataan harus dinilai dari ikatannya

dalam kumpulan-kumpulannya;

b. Ejusdem generis. Asas ini mengandung makna of the same class. Jadi

suatu perkataan yang digunakan dalam lingkungan atau kelompok yang

sama.

c. Expressum facit cassare tacitum, yaitu bahwa kata-kata yang dicantumkan

secara tegas mengakhiri pencarian mengenai maksud dari suatu

perundang-undangan. Misalnya, apabila di muka peraturan telah

memerinci tentang „pedagang, tenaga terampil, pekerja atau orang lain

apapun‟, maka kata „orang lain apapun‟ harus diartikan dalam kategori

orang-orang yang telah disebutkan sebelumnya itu.24

2. Interpretasi Historis

Interpretasi historis atau interpretasi sejarah dibedakan menjadi

“sejarah hukum” dan “sejarah undang-undang”. Dalam interpretasi sejarah

hukum, suatu ketentuan aturan hukum (undang-undang) dicari arti atau

maknanya dari sejarah perkembangan suatu lembaga hukum atau figur hukum.

Sedangkan dalam interpretasi sejarah undang-undang, makna atau arti dari

suatu ketentuan aturan hukum (undang-undang) dicari dengan cara menelusuri

sejarah terbentuknya undang-undang tersebut.25

Makna ketentuan dalam suatu peraturan perundang-undangan dapat

juga ditafsirkan dengan cara meneliti sejarah pembentukan peraturan itu

24

Satjipto Rahardjo, 2007, Biarkan Hukum Mengalir: Catatan Kritis tentang Pergulatan

Manusia dan Hukum, Penerbit Buku Kompas, Jakarta, hal.97-98. Lihat juga pendapat Ahli

Philipus M. Hadjon dalam Putusan Mahkamah Konstitusi RI Nomor 005/PUU-IV/2006 (tentang

permohonan pengujian Undang-undang Nomor 22 Tahun 2004 tentang Komisi Yudisial dan Pasal

34 ayat (3) Undang-undang Nomor 4 Tahun 2004 tentang Kekuasaan Kehakiman). 25

I Dewa Gede Atmadja, op.cit, hal.44.

xxxvi

sendiri. Penafsiran ini dikenal dengan interpretasi historis. Ada 2 (dua) macam

interpretasi historis, yaitu: penafsiran menurut sejarah undang-undang; dan

penafsiran menurut sejarah hukum.

Dengan penafsiran menurut sejarah undang-undang hendak dicari

maksud ketentuan undang-undang seperti yang dilihat atau dikehendaki oleh

pembentuk undang-undang pada waktu pembentukkannya. Pikiran yang

mendasari metode interpretasi ini ialah bahwa undang-undang adalah

kehendak pembentuk undang-undang yang tercantum dalam teks undang-

undang. Interpretasi menurut sejarah undang-undang ini disebut juga

interpretasi subjektif, karena penafsir menempatkan diri pada pandangan

subjektif pembentuk undang-undang, sebagai lawan interpretasi menurut

bahasa yang disebut metode objektif. Sedangkan, metode interpretasi yang

hendak memahami undang-undang dalam konteks seluruh sejarah hukum

disebut dengan interpretasi menurut sejarah hukum.26

3. Interpretasi Teleologis/Sosiologis

Interpretasi sistematis adalah suatu penafsiran untuk menentukan arti

atau makna suatu ketentuan peraturan hukum (undang-undang) dengan cara

mengkaitkannya dengan ketentuan pasal-pasal lainnya.27

Interpretasi

teleologis atau sosiologis adalah apabila makna undang-undang ditetapkan

berdasarkan tujuan kemasyarakatan. Dengan interpretasi teleologis ini

undang-undang yang masih berlaku tetapi sudah usang atau tidak sesuai lagi,

diterapkan pada peristiwa, hubungan, kebutuhan dan kepentingan masa kini,

tidak peduli apakah hal ini semuanya pada waktu diundangkannya undang-

26

Sudikno Mertokusumo dan A. Pitlo, op.cit., hal.17-18. 27

I Dewa Gede Atmadja, op.cit, hal.44.

xxxvii

undang tersebut dikenal atau tidak. Di sini peraturan perundang-undangan

disesuaikan dengan hubungan dan situasi sosial yang baru. Jadi peraturan

hukum yang lama disesuaikan dengan keadaan baru atau dengan kata lain

peraturan yang lama dibuat aktual.28

4. Interpretasi Komparatif

Interpretasi komparatif atau perbandingan merupakan metode

penafsiran yang dilakukan dengan jalan memperbandingkan antara beberapa

aturan hukum. Tujuan hakim memperbandingkan adalah dimaksudkan untuk

mencari kejelasan mengenai makna dari suatu ketentuan undang-undang.29

Interpretasi perbandingan dapat dilakukan dengan jalan membandingkan

penerapan asas-asas hukumnya (rechtsbeginselen) dalam peraturan

perundang-undangan yang lain dan/atau aturan hukumnya (rechtsregel), di

samping perbandingan tentang latar belakang atau sejarah pembentukan

hukumnya.

5. Interpretasi Futuristik/Antisipatif

Interpretasi futuristis atau metode penemuan hukum yang bersifat

antisipasi adalah penjelasan ketentuan undang-undang yang belum

mempunyai kekuatan hukum.30

Dengan demikian, interpretasi ini lebih

bersifat ius constituendum (hukum atau undang-undang yang dicitakan)

daripada ius constitutum (hukum atau undang-undang yang berlaku pada saat

sekarang).

28

Sudikno Mertokusumo dan A. Pitlo, op.cit., hal. 15-16. 29

Ibid, hal.19. 30

Ibid.

xxxviii

6. Interpretasi Restriktif

Interpretasi restriktif adalah penjelasan atau penafsiran yang bersifat

membatasi. Untuk menjelaskan suatu ketentuan undang-undang, ruang

lingkup ketentuan itu dibatasi. Prinsip yang digunakan dalam metode

penafsiran ini adalah prinsip lex certa, bahwa suatu materi dalam peraturan

perundang-undangan tidak dapat diperluas atau ditafsirkan lain selain yang

tertulis dalam peraturan perundang-undangan (lex stricta), atau dengan kata

lain suatu ketentuan perundang-undangan tidak dapat diberikan perluasan

selain ditentukan secara tegas dan jelas menurut peraturan perundang-

undangan itu sendiri.

7. Interpretasi Ekstensif

Interpretasi ekstensif adalah penjelasan yang bersifat melampaui batas-

batas yang ditetapkan oleh interpretasi gramatikal.31

Interpretasi ekstensif

merupakan metode interpretasi yang membuat interpretasi melebihi batas-

batas yang biasa dilakukan melalui interpretasi gramatikal.32

Jadi, maksudnya

adalah bahwa interpretasi ekstensif ini digunakan dengan maksud untuk

menjelaskan suatu ketentuan undang-undang dengan cara melampaui batas

yang diberikan oleh interpretasi gramatikal.

8. Interpretasi Autentik

Interpretasi autentik dalam bahasa Belanda disebut sebagai volledig

bewijs opleverend, yang berarti bahwa interpretasi autentik ini “...

memberikan keterangan atau pembuktian yang sempurna, yang sah atau yang

31

Sudikno Mertokusumo dan A. Pitlo, op.cit., hal.19-20. 32

Ahmad Rifai, 2011, Penemuan Hukum oleh Hakim dalam Perspektif Hukum Progresif,

Sinar Grafika, Jakarta, hal.71.

xxxix

resmi”.33

Penafsiran autentik ini dilakukan oleh pembuat undang-undang itu

sendiri, jadi hakim tidak diperkenankan untuk melakukan penafsiran dengan

cara lain selain dari apa yang telah ditentukan dalam pengertiannya dalam

undang-undang itu sendiri.

9. Interpretasi Interdisipliner

Johnny Ibrahim dalam bukunya mengungkapkan bahwa metode

interpretasi interdisipliner dilakukan oleh hakim apabila ia melakukan analisis

terhadap kasus yang ternyata substansinya menyangkut berbagai disiplin atau

bidang kekhususan dalam lingkup ilmu hukum, seperti hukum perdata, hukum

pidana, hukum administrasi atau hukum internasional. Hakim akan melakukan

penafsiran yang disandarkan pada harmonisasi logika yang bersumber pada

asas-asas hukum lebih dari satu cabang kekhususan dalam disiplin ilmu

hukum.34

Sebagai contoh, interpretasi atas pasal yang menyangkut tindak

pidana “korupsi”, dimana hakim dapat menafsirkan ketentuan pasal tersebut

dari berbagai disiplin yaitu hukum pidana, administrasi negara, dan hukum

perdata.

10. Interpretasi Multidisipliner

Dalam metode interpretasi multidisipliner, selain menangani dan

berusaha membuat terang suatu kasus yang dihadapinya, seorang hakim juga

harus mempelajari dan mempertimbangkan berbagai masukan dari disiplin

ilmu lain di luar ilmu hukum.35

Hal ini berarti hakim membutuhkan bantuan

dari disiplin ilmu yang lain dalam menjatuhkan putusan, demi membuat suatu

33

Bambang Sutiyoso, 2015, Metode Penemuan Hukum (Upaya Meweujudkan Hukum

yang Pasti dan Berkeadilan), UII Press, Yogyakarta, hal.118. 34

Johny Ibrahim, 2012, Teori dan Metodologi Penelitian Hukum Normatif, Banyumedia,

Malang, hal.48. 35

Ibid.

xl

putusan yang adil dan memberi kepastian hukum. Biasanya dalam melakukan

interpretasi multidisipliner tersebut, hakim akan mendatangkan para ahli atau

pakar dalam disiplin ilmu terkait untuk dimintakan keterangan mereka sebagai

saksi ahli yang memberikan keterangan di bawah sumpah.

.6.1.2 Teori Perlindungan Hukum

Teori perlindungan hukum lahir dari suatu ketentuan hukum dan segala

peraturan hukum yang diberikan oleh masyarakat yang pada dasarnya merupakan

kesepakatan masyarakat tersebut untuk mengatur hubungan prilaku antara

anggota-anggota masyarakat dan antara perseorangan dengan pemerintah yang

dianggap mewakili kepentingan masyarakat. Philipus M. Hadjon mengemukakan

bahwa perlindungan hukum merupakan perlindungan harkat dan martabat dan

pengakuan terhadap hak asasi manusia yang dimiliki oleh subyek hukum dalam

negara hukum dengan berdasarkan pada ketentuan hukum yang berlaku di negara

tersebut guna mencegah terjadinya kesewenang-wenangan. Perlindungan hukum

itu pada umumnya berbentuk suatu peraturan tertulis, sehingga sifatnya lebih

mengikat dan akan mengakibatkan adanya sanksi yang harus dijatuhkan kepada

pihak yang melanggarnya.36

Lili Rasjidi dan I.B Wyasa Putra berpendapat bahwa

hukum dapat difungsikan untuk mewujudkan perlindungan yang sifatnya tidak

sekedar adaptif dan fleksibel, melainkan juga prediktif dan antisipatif.37

Pendapat

Sunaryati Hartono mengatakan bahwa hukum dibutuhkan untuk mereka yang

36

Philipus M. Hadjon, 2011, Perlindungan Hukum bagi Rakyat Indonesia. Bina Ilmu,

Surabaya, hal.205. (selanjutnya disebut Philipus M. Hadjon I). 37

Lili Rasjidi dan I.B Wyasa Putra, 2003, Hukum Sebagai Suatu Sistem, Remaja

Rusdakarya, Bandung, hal. 118.

xli

lemah dan belum kuat secara sosial, ekonomi dan politik untuk memperoleh

keadilan sosial.38

Upaya untuk mendapatkan perlindungan hukum tentunya yang diinginkan

oleh manusia adalah ketertiban dan keteraturan antara nilai dasar dari hukum

yakni adanya kepastian hukum, kegunaan hukum serta keadilan hukum. Meskipun

pada umumnya dalam praktek ketiga nilai dasar tersebut bersitegang, namun

haruslah diusahakan untuk ketiga nilai dasar tersebut bersamaan.39

Fungsi primer hukum, yakni melindungi rakyat dari bahaya dan tindakan

yang dapat merugikan dan menderitakan hidupnya dari orang lain, masyarakat

maupun penguasa. Di samping itu berfungsi pula untuk memberikan keadilan

serta menjadi sarana untuk mewujudkan kesejahteraan bagi seluruh rakyat.

Perlindungan, keadilan, dan kesejahteraan tersebut ditujukan pada subyek hukum

yaitu pendukung hak dan kewajiban.40

Menurut pendapat Lili Rasjidi dan B. Arief

Sidharta tentang fungsi hukum untuk memberi perlindungan adalah bahwa hukum

itu ditumbuhkan dan dibutuhkan manusia justru berdasarkan produk penilaian

manusia untuk menciptakan kondisi yang melindungi dan memajukan martabat

manusia serta untuk memungkinkan manusia menjalani kehidupan yang wajar

sesuai dengan martabatnya.41

Perlindungan terhadap masyarakat mempunyai banyak dimensi yang salah

satunya adalah perlindungan hukum. Perlindungan hukum bagi setiap Warga

38

Sunaryati Hartono, 2001, Politik Hukum Menuju Satu Sistem Hukum Nasional, Penerbit

Alumni, Bandung, hal. 29.

39Satjipto Raharjo, Op.cit, hal. 53.

40Supanto, 2014, Perlindungan Hukum Wanita, http://supanto.staff.hukum.uns.ac.id/,

diakses tanggal 10 November 2015. 41

Lili Rasjidi dan B Arief Sidharta, 2004, Filsafat Hukum Madzab dan Refleksi, PT.

Remaja Rosda Karya, Bandung, hal. 64.

xlii

Negara Indonesia tanpa terkecuali, dapat ditemukan dalam UUD NRI 1945, untuk

itu setiap produk yang dihasilkan oleh legislatif harus senantiasa mampu

memberikan jaminan perlindungan hukum bagi semua orang, bahkan harus

mampu menangkap aspirasi-aspirasi hukum dan keadilan yang berkembang di

masyarakat. Hal tersebut, dapat dilihat dari ketentuan yang mengatur tentang

adanya persamaan kedudukan hukum bagi setiap Warga Negara Indonesia tanpa

terkecuali. Dalam konteks Ilmu Hukum, konsep perlindungan hukum sering

dimaknai sebagai suatu bentuk pelayanan yang wajib dilaksanakan oleh aparat

penegak hukum untuk memberikan rasa aman, baik fisik maupun mental, kepada

korban dan saksi dari ancaman, gangguan, teror, dan kekerasan dari pihak

manapun yang diberikan pada proses litigasi dan/atau non litigasi.

Dengan demikian Perlindungan hukum merupakan suatu hal yang

melindungi subyek-subyek hukum melalui peraturan perundang-undangan yang

berlaku dan dipaksakan pelaksanaannya dengan suatu sanksi. Perlindungan

hukum dapat dibedakan menjadi dua, yaitu:42

1. Perlindungan Hukum Preventif

Perlindungan yang diberikan oleh pemerintah dengan tujuan untuk

mencegah sebelum terjadinya pelanggaran. Hal ini terdapat dalam

peraturan perundang-undangan dengan maksud untuk mencegah suatu

pelanggaran serta memberikan rambu-rambu atau batasan-batasan dalam

melakukan suatu kewajiban.

2. Perlindungan Hukum Represif

Perlindungan hukum represif merupakan perlindungan akhir berupa sanksi

seperti denda, penjara, dan hukuman tambahan yang diberikan apabila

sudah terjadi sengketa atau telah dilakukan suatu pelanggaran.

Berdasarkan uraian tersebut di atas, penulis berpendapat bahwa salah satu

sifat dan sekaligus merupakan tujuan dari hukum adalah memberikan

42

Musrihah, 2000, Dasar dan Toeri Ilmu Hukum, PT. Grafika Persada, Bandung, hal. 30.

xliii

perlindungan kepada masyarakat. Oleh karena itu, perlindungan hukum terhadap

masyarakat tersebut harus diwujudkan dalam bentuk adanya kepastian hukum.

Selanjutnya hukum dapat melindungi hak dan kewajiban setiap individu dalam

masyarakat.

Teori ini diharapkan dapat memberikan jawaban atas rumusan masalah

yang kedua mengingat pada dasarnya sertipikat hak atas tanah dimaksudkan untuk

memberi perlindungan hukum bagi pemegang hak atas tanah.

Teori perlindungan hukum juga dapat digunakan untuk membahas

perlindungan atas terjadinya norma konflik antara Pasal 37 ayat (1) PP No. 24

Tahun 1997 jo Pasal 2 ayat (1) PP No. 37 Tahun 1998 dengan Pasal 37 ayat (2)

PP No. 24 Tahun 1997 yang mendasar penelitian ini.

.6.1.3 Konsep Kepemilikan Hak Atas Tanah

Konsep yang dianut dalam hukum perdata adalah bahwa hak kepemilikan

atas tanah merupakan hubungan hukum kepemilikan secara hakiki diakui

keberadaannya, dijunjung tinggi, dihormati, dan tidak boleh diganggu gugat oleh

siapapun juga. Hak kepemilikan merupakan sumber kehidupan dan penghidupan

bagi pemiliknya, oleh karena itu orang yang mempunyai hak yang sah secara

hukum harus mendapatkan perlindungan oleh negara. Hak milik (property right)

merupakan suatu hak yang mempunyai hubungan kepemilikan yang tertinggi

tingkatannya dibandingkan dengan hak-hak kepemilikan lainnya. Hubungan tanah

dengan pemiliknya menimbulkan hak dan kewajiban maupun wewenang atas

tanah yang dihaki secara luas. Konsep ini akan dipergunakan dalam membahas

rumusan masalah yang pertama sehingga diperoleh gambaran sejauhmana seorang

xliv

pemegang hak atas tanah yang sertipikat hak atas tanahnya diperoleh dengan

memenuhi prosedur yang telah ditentukan mendapat perlindungan sebagai

pemiliknya.

.6.1.4 Konsep Pendaftaran Tanah

Pendaftaran tanah, merupakan perintah dari Pasal 19 UUPA. Lembaga

pendaftaran tanah dalam sejarah pertanahan di Indonesia dan yang berlaku secara

nasional adalah dengan berlakunya Peraturan Pemerintah Nomor 10 Tahun 1961.

Peraturan Pemerintah ini kemudian disempurnakan dengan munculnya PP No. 24

Tahun 1997.

Pengertian Pendaftaran Tanah di dalam Pasal 1 PP No. 24 Tahun 1997

tentang Pendaftaran Tanah adalah :

“Rangkaian kegiatan yang dilakukan oleh Pemerintah secara terus-

menerus, berkesinambungan dan teratur, meliputi pengumpulan,

pengolahan, pembukuan dan penyajian serta pemeliharaan data fisik dan

data yuridis, dalam bentuk peta dan daftar, mengenai bidang-bidang tanah

dan satuan-satuan rumah susun, termasuk pemberian sertipikat sebagai

surat tanda bukti haknya bagi bidang-bidang tanah yang sudah ada haknya

dan hak milik satuan rumah susun serta hak-hak tertentu yang

membebaninya.”

Pengumpulan keterangan atau data dimaksud meliputi:43

a. Data fisik, yaitu mengenai tanahnya: lokasinya, batas-batasnya, luasnya

bangunan dan tanaman yang ada di atasnya;

b. Data Yuridis, yaitu mengenai haknya: haknya apa, siapa pemegang

haknya, ada atau tidak hak pihak lain di atasnya;

Menyangkut cara pendataran tanah dilakukan dengan dua cara yaitu:

a. Pendaftaran tanah secara sistematik adalah kegiatan pendaftaran tanah

yang dilakukan secara serentak yang meliputi semua obyek pendaftaran

tanah yang belum didaftar dalam wilayah atau bagian wilayah suatu

43

Boedi Harsono, 2005, Hukum Agraria Indonesia, Sejarah Pembentukan Undang-

Undang Pokok Agraria, Isi dan Pelaksanaannya, Djambatan, Edisi Revisi, Jakarta, hal.73.

xlv

desa/kelurahan. Pendaftaran tanah secara sistematik diselenggarakan atas

prakarsa pemerintah berdasarkan pada suatu rencana kerja jangka panjang

dan tahunan serta dilaksanakan di wilayah-wilayah yang ditetapkan oleh

Menteri Negara Agraria/Kepala BPN. Dalam hal suatu desa/kelurahan

belum ditetapkan sebagai wilayah pendaftaran tanah secara sistematik,

pendaftarannya dilaksanakan melalui pendaftaran tanah secara sporadik.44

b. Pendaftaran tanah secara sporadik adalah kegiatan pendaftaran tanah untuk

pertama kali mengenai satu atau beberapa obyek pendaftaran tanah dalam

wilayah atau bagian wilayah suatu desa/kelurahan secara individual atau

massal. Pendaftaran tanah secara sporadik dilaksanakan atas permintaan

pihak yang berkepentingan, yaitu pihak yang berhak atas obyek

pendafataran tanah yang bersangkutan dan kuasanya.

Dalam menyelenggarakan hak atas tanah dikenal dua asas, yaitu :45

a. Asas Spesialis

Asas spesialitas ini dapat kita lihat dengan adanya data fisik. Data fisik

tersebut berisi tentang luas tanah yang menjadi subyek hak, letak tanah

tersebut, dan juga penunjukkan batas-batas secara tegas.

b. Asas publisitas

Asas publisitas ini tercermin dari adanya data yuridis mengenai hak atas

tanah seperti subyek hak nama pemegang hak atas tanah, peralihan hak

atas tanah serta pembebanannya.

Tentang fungsi Pokok dari pendaftaran tanah ialah, untuk memperoleh alat

pembuktian yang kuat tentang sahnya perbuatan hukum tertentu, pendaftaran

mempunya fungsi lain, yaitu untuk memenuhi sahnya perbuatan hukum itu.

Artinya, tanpa dilakukan pendaftaran, perbuatan hukum itu tidak terjadi dengan

sah menurut hukum.46

Selanjutnya tujuan pendaftaran tanah, menurut Pasal 3 Peraturan

Pemerintah Nomor 24 Tahun 1997 tentang Pendaftaran Tanah adalah :

a. Untuk memberikan kepastian hukum dan perlindungan hukum kepada pemegang hak atas suatu bidang tanah, satuan rumah susun dan hak-hak lain yang terdaftar, agar dengan mudah dapat membuktikan dirinya sebagai pemegang hak yang bersangkutan. Untuk itu kepada pemegang haknya diberikan sertipikat sebagai surat tanda buktinya.

44

Ibid, hal. 75. 45

Ibid, hal. 78. 46

Irawan Soerojo, 2002, Kepastian Hukum hak Atas Tanah Di Indonesia, Arloka,

Surabaya, hal. 172.

xlvi

b. Untuk menyediakan informasi kepada pihak-pihak yang berkepentingan, termasuk Pemerintah, agar dengan mudah dapat memperoleh data yang diperlukan dalam mengadakan perbuatan hukum mengenai bidang-bidang tanah dan satuan satuan rumah susun yang sudah terdaftar.

c. Untuk terselenggaranya tertib administrasi pertanahan. Tujuan pendaftaran tanah juga untuk menghimpun dan menyediakani informasi yang lengkap mengenai bidang-bidang tanah dipertegas dangan dimungkinkannya menurut Peraturan Pemerintah Nomor 24 Tahun 1997, pembukuan bidang-bidang tanah yang data fisik atau data yuridisnya belum lengkap atau masih bersengketa, walaupun untuk tanah-tanah yang demikian belum dikeluarkan sertipikat tanda bukti haknya.

47

Dalam rangka memberikan kepastian hukum kepada pemegang hak atas

tanah dalam Peraturan Pemerintah Nomor 24 Tahun 1997 dijelaskan juga sejauh

mana kekuatan pembuktian sertipikat yang dinyatakan sebagai alat bukti yang

kuat oleh UUPA.

Menurut Bambang Eko HN sistem publikasi pendaftaran tanah meliputi:48

a. Sistem Publikasi Positif Di dalam sistem publikasi positip sertipikat merupakan alat bukti mutlak, artinya tidak bisa diganggu gugat karena sekali di daftar tidak bisa di rubah. Buku tanah di dalam sertipikat tersebut adalah segala-galanya atau the register is everything.

b. Sistem Publikasi Negatif Sistem ini alat bukti sertipikat berkedudukan sebagai bukti yang kuat, artinya selama tidak bisa dibuktikan sebaliknya oleh orang lain maka pemegang sertipikat mendapat perlindungan hukum. Apabila orang lain bisa membuktikan, maka orang lain tersebut yang mendapatkan perlindungan hukum dengan sertipikat tersebut bisa dirubah dengan cara mengajukan gugatan ke pengadilan, sehingga hasil akhir pihak ke tiga yang benar tadi mendapat sertipikat yang sudah di rubah.

c. Sistem Publikasi Yang Dipergunakan di Indonesia Berdasarkan UUPA jo PP 24/1997 di Indonesia cenderung menggunakan sistem publikasi yang negatif karena berdasarkan sejarah di Indonesia sistem adminstrasi pertanahannya masih belum tertib administrasi. Dalam praktek Indonesia memilih publikasi negatif tapi tidak sistem publikasi negatif murni tetapi menganut unsur-unsur yang positif. Bukti mengandung unsur positif :

49

1) Dalam melakukan pendaftaran sebelum terbit sertipikat dilakukan pengumuman terlebih dahulu

2) Melakukan pengecekan secara fisik di lapangan. Dalam pengecekan akan dicocokkan dengan pemilik yang berbatasan yang disebut cara

47

Boedi Harsono, Op.Cit, hal.72. 48

Bambang Eko HN, 2010, Pembakuan Pendaftaran Tanah, BPN, Jakarta, hal. 3. 49

AP. Parlindungan, 1999, Pendaftaran Tanah di Indonesia, Mandar Maju, Bandung,

hal.116. (selanjutnya disebut AP. Parlindungan I)

xlvii

contradictoire de limitie, dengan demikian cara pilihan sistem publikasi pendaftaran tanah yang digunakan adalah sistem Publikasi Negatif mengandung unsur-unsur Positif. Maksudnya adalah karena selain mengandung unsur sistem publikasi negatif (yaitu negara tidak menjamin kebenaran data yang disajikan), juga mengandung unsur positif yaitu adanya kewajiban bagi pejabat tanah untuk aktif dalam proses pendaftaran tanah. Sistem Negatif yang mengandung unsur-unsur Positif, karena akan menghasilkan surat-surat tanda bukti hak yang berlaku sebagai alat pembuktian yang kuat. Sistem publikasi yang digunakan bukan sistem publikasi negatif murni. Sebab sistem publikasi negatif murni tidak akan menggunakan sistem pendaftaran hak. Juga tidak akan ada pernyataan seperti dalam pasal-pasal Undang-Undang Pokok Agraria tersebut, bahwa sertipikat merupakan alat bukti yang kuat.

Uraian tersebut di atas dapat dinyatakan bahwa dalam sistem pendaftaran

tanah dikenal adanya sistem publikasi, yaitu sistem publikasi negatif dan sistem

publikasi positif. Sistem publikasi negatif maksudnya adalah negara tidak

menjamin kebenaran data yang disajikan dalam sertipikat, oleh karena itu belum

tentu seseorang yang telah tertulis namanya pada sertipikat adalah mutlak sebagai

pemilik, sedang sistem publikasi positif adalah sebaliknya. Tetapi manapun yang

digunakan sebenarnya tidak menjadi persoalan, karena baik sistem publikasi

negatif maupun sistem publikasi positif sama-sama memiliki keuntungan dan

kelemahan.

Indonesia tidak menganut secara mutlak negatif dan tidak pula positif,

mengingat tanah di Negara ini lebih banyak belum terdaftar dan tunduk pada

hukum adat yang tidak mementingkan pendaftaran tanahnya saat itu. Sistem

pendaftaran tanah di Indonesia, dikategorikan menganut sistem campuran

keduanya, yaitu sistem negatif yang bertendensi positif, maksudnya Negara tidak

menjamin mutlak kebenaran data yang disajikan dalam sertipikat, namun selama

tidak ada orang lain yang mengajukan gugatan ke pengadilan yang merasa lebih

berhak, maka data dalam sertipikat adalah tanda bukti hak yang kuat.

xlviii

.6.1.5 Konsep Sertipikat Hak Atas Tanah

Di dalam hukum Agraria pengertian sertipikat pada dasarnya merupakan

abstraksi dari daftar umum hak atas tanah dan merupakan satu-satunya

pembuktian formal hak atas tanah, atau dengan kata lain dapat dikatakan bahwa

sertipikat merupakan turunan atau salinan dari Buku Tanah dan Surat Ukur.50

Menurut definisi formalnya, sertipikat hak atas tanah merupakan surat

tanda bukti hak atas tanah atau satuan rumah susun. Kekuatan berlakunya

sertipikat telah ditegaskan dalam Pasal 19 ayat (2) huruf c UUPA dan Pasal 32

ayat (1) PP No. 24 Tahun 1997, yakni sertipikat merupakan tanda bukti hak yang

berlaku sebagai alat pembuktian yang kuat mengenai data fisik dan data yuridis

yang termuat didalamnya sepanjang data fisik dan data yuridis sesuai dengan data

yang ada dalam surat ukur dan buku tanah hak yang bersangkutan. Sertipikat

tanah membuktikan bahwa pemegang hak mempunyai sesuatu hak atas bidang

tanah tertentu. Data fisik mencakup keterangan mengenai letak, batas, dan luas

tanah. Data yuridis mencakup keterangan mengenai status hukum bidang tanah,

pemegang haknya dan hak pihak lain serta beban-beban lain yang membebaninya.

Data fisik dan data yuridis dalam Buku Tanah diuraikan dalam bentuk Daftar,

sedangkan data fisik dalam surat ukur disajikan dalam Peta dan Uraian. Dalam

surat ukur dicantumkan keadaan, letak, luas, dan batas tanah yang bersangkutan.51

Sertipikat hak atas tanah merupakan bentuk Keputusan Tata Usaha Negara

jika memperhatikan ketentuan Pasal 1 angka 9 Undang-Undang Nomor 51 Tahun

50

Benny Bosu, 1987, Perkembangan Terbaru Sertipikat (Tanah, Tanggungan dan

Condominium), cet. 1, PT. Mediatama Saptakarya, Jakarta, hal. 1. 51

Adrian Sutedi, 2007, Peralihan Hak Atas Tanah Dan Pendaftarannya, cet.3, Sinar

Grafika, Jakarta, hal. 29

xlix

2009 tentang Perubahan Kedua Atas Undang-Undang Nomor 5 Tahun 1986

tentang Peradilan Tata Usaha Negara, yang menyebutkan:

Keputusan Tata Usaha Negara adalah penetapan tertulis yang dikeluarkan

oleh Badan atau Pejabat Tata Usaha Negara yang berisi tindakan Hukum

Tata Usaha Negara yang berdasarkan peraturan perundang-undangan yang

berlaku, yang bersifat konkret, individual, dan final, yang menimbulkan

akibat hukum bagi seseorang atau badan hukum perdata.52

Dengan demikian sertipikat hak atas tanah merupakan:

a. Keputusan Badan atau Pejabat Negara, yakni Keputusan Kepala Kantor

Pertanahan

b. maksud isi tulisan sertipikat intinya berisi jenis hak (misal hak milik atau

hak guna bangunan), lokasi/alamat tanah, luas tanah, batas tanah, nomor

sertipikat, surat ukur dan nomor surat ukur dan sebagainya

c. tulisan itu ditujukan kepada orang, sekumpulan orang atau badan hukum

sebagai pemegang hak atas tanah.

Kedudukan tentang sertipikat tanah di dalam Pasal 32 Peraturan

Pemerintah Nomor 24 Tahun 1997 tentang Sertipikat Tanah disebutkan bahwa :

(1) Sertipikat merupakan tanda bukti hak yang berlaku, apabila data fisik

dan data yuridis tersebut sesuai dengan data yang ada dalam surat ukur

dan buku tanah hak yang bersangkutan.

(2) Dalam hal ada suatu bidang tanah sudah diterbitkan sertipikat secara sah

atas nama orang atau badan hukum yang memperoleh tanah tersebut

dengan itikad baik dan secara nyata menguasainya, maka pihak lain

yang merasa mempunyai hak atas tanah itu tidak dapat menuntut

pelaksanaan atas hak tersebut apabila dalam 5 tahun sejak

diterbitkannya sertipikat telah mengajukan keberatan secara tertulis

kepada pemegang hak sertipikat dan kepala kantor pertanahan yang

bersangkutan ataupun tidak mengajukan gugatan ke pengadilan

melakukan penguasaan atau penerbitan sertipikat tersebut.”

52

Ibid, hal.34.

l

Sedangkan tentang Pendaftaran Tanah di dalam Pasal 19 ayat (2) UUPA

disebutkan bahwa:

“Pendaftaran tersebut dalam ayat (1) pasal ini meliputi pemberian surat-

surat tanda bukti hak yang berlaku sebagai alat pembuktian yang kuat.”

Jadi sertipikat dimaksud berlaku sebagai alat bukti yang kuat, bukan suatu

alat bukti yang mutlak dalam arti bahwa selama tidak dapat dibuktikan

sebaliknya, data fisik dan data yuridis yang tercantum di dalamnya harus diterima

sebagai keterangan yang benar.

Sebagai alat bukti yang kuat maka sertipikat mempunyai manfaat sebagai

berikut :

a. Menjamin kepastian hukum karena dapat melindungi pemilik sertipikat

terhadap gangguan pihak lain serta menghindarkan sengketa dengan pihak

lain.

b. Mempermudah usaha memperoleh kredit dengan tanah bersertipikat

sebagai jaminan.

c. Dengan adanya surat ukur dalam sertipikat maka luas tanah sudah pasti,

sehingga untuk penetapan Pajak Bumi dan Bangunan (PBB) akan lebih

adil.53

Berdasarkan hal tersebut di atas maka dapat dikatakan bahwa sertipikat

tanah selain dapat memberikan jaminan kepastian hukum terhadap pemegang hak

atas tanah, sertipikat tanah juga memberikan kepastian dalam luas tanah seperti

yang tercantum dalam sertipikat. Selain itu sertipikat tanah juga dapat digunakan

53

Maria S.W. Sumarjono, 1982, Puspita Serangkum Aneka Masalah Hukum Agraria,

Andi Offset, Yogyakarta, hal. 26. (selanjutnya disebut Maria S.W. Sumarjono II)

li

sebagai agunan kredit untuk mendapatkan modal usaha atau keperluan lainnya

dan dapat digunakan untuk penetapan pengenaan PBB.

Selanjutnya tentang fungsi sertipikat Hak Atas Tanah (HAT) dapat

dijelaskan bahwa produk akhir dari kegiatan pendaftaran tanah adalah penerbitan

sertipikat hak atas tanah, mempunyai banyak fungsi bagi pemiliknya, antara lain:

a) Sertipikat hak atas tanah berfungsi sebagai alat pembuktian yang kuat.

Inilah yang merupakan fungsi utama diterbitkannya sertipikat

sebagaimana terdapat dalam ketentuan Pasal 19 ayat (2) huruf c tentang

Pendaftaran Tanah UUPA. Penerbitan sertipikat dimaksudkan agar

pemegang hak dapat dengan mudah membuktikan haknya. Dan sebagai

alat bukti, sertipikat merupakan pegangan yang kuat dalam hal pembuktian

hak miliknya karena dikeluarkan oleh instansi yang sah dan berwenang

secara hukum.54

Seseorang atau badan hukum akan mudah membuktikan

dirinya sebagai pemegang hak atas suatu bidang tanah, apabila telah jelas

namanya tercantum dalam sertipikat itu. Juga dapat dibuktikan mengenai

keadaan-keadaan dari tanahnya itu misalnya luas, batas-batasnya,

bangungan-bangunan yang ada, jenis haknya beserta bebanbeban yang ada

pada hak atas tanah itu, dan sebagainya.

b) Sertipikat hak atas tanah memberikan kepercayaan bagi pihak

bank/kreditor untuk memberikan pinjaman uang kepada pemiliknya dalam

hal pemilik sertipikat membutuhkan modal untuk pengembangan

usahanya. Sertipikat berguna sebagai jaminan akan eksistensi hak itu.

54

Mhd. Yamin Lubis dan Rahim Lubis, Op.Cit, hal. 204.

lii

Jaminan ini adalah jaminan hukum atas kepemilikan tanah tersebut, lalu

seseorang dapat menerimanya sebagai surat yang berharga.55

c) Bagi pemerintah, adanya sertipikat atas hak tanah juga sangat

menguntungkan walaupun kegunaan itu kebanyakan tidak langsung.

Adanya sertipikat hak atas tanah membuktikan bahwa tanah yang

bersangkutan telah terdaftar pada Kantor Pertanahan setempat. Data

tentang tanah yang bersangkutan secara lengkap telah tersimpan di Kantor

Pertanahan, dan apabila sewaktu-waktu diperlukan dengan mudah dapat

ditemukan. Data ini sangat penting untuk perencanaan kegiatan

pembangunan misalnya pengembangan kota, pemasangan pipa-pipa

irigasi, kabel telepon, penarikan pajak bumi dan bangunan dan

sebagainya.56

.6.1.6 Konsep Sertipikat Ganda

Menurut Ali Achmad Chomzah, sertipikat ganda adalah sertipikat-

sertipikat yang menguraikan satu bidang tanah yang sama, dengan demikian satu

bidang tanah diuraikan dalam 2 (dua) sertipikat atau lebih yang datanya

berlainan.57

Sertipikat ganda berarti terjadi tumpang tindih bidang tanah, baik tumpang

tindih seluruh bidang tanah maupun tumpang tindih sebagian dari bidang tanah

55

Ibid., hal. 205. 56

Adrian Sutedi, 2011, Sertipikat Hak atas Tanah, ed. 1, cet. 1, Sinar Grafika, Jakarta,

hal. 58. 57

Ali Achmad Chomzah, 2002, Hukum Pertanahan Seri I Hukum Pertanahan Pemberian

Hak Atas Tanah Negara dan Seri II Sertipikat dan Permasalahannya, cet. 1, Prestasi Pustaka,

Jakarta, hal. 125.

liii

tersebut. Hal yang demikian umumnya terjadi pada tanah yang masih kosong atau

belum dibangun. Munculnya sertipikat ganda dapat terjadi karena:58

1. Pada waktu dibukukan pengukuran atau penelitian di lapangan pemohon

dengan sengaja atau tidak sengaja menunjuk letak tanah dan batas-batas

tanah yang salah.

2. Adanya surat/alat bukti/pengakuan haknya dibelakang hari terbukti

mengandung ketidakbenaran, kepalsuan atau sudah tidak berlaku lagi.

3. Untuk wilayah yang bersangkutan belum tersedia peta pendaftaran

tanahnya.

Sertipikat ganda juga dapat terjadi karena sertipikat tersebut tidak

dipetakan dalam peta pendaftaran tanah atau peta situasi daerah tersebut. Apabila

peta pendaftaran tanah atau peta situasi/surat ukur dibuat dalam peta, maka

kemungkinan terjadinya sertipikat ganda akan kecil sekali.59

Tidak termasuk dalam kategori sertipikat ganda, yaitu:

1. Sertipikat yang diterbitkan sebagai pengganti dari sertipikat yang hilang.

2. Sertipikat yang diterbitkan sebagai pengganti dari sertipikat yang rusak.

3. Sertipikat yang diterbitkan sebagai pengganti sertipikat yang dibatalkan.

Hal ini disebabkan karena sertipikat-sertipikat dimaksud di atas telah

dinyatakan dan tidak berlaku sebagai tanda bukti.

4. Sertipikat Hak Guna Bangunan di atas Hak Milik maupun di atas Hak

Pengelolaan, karena menurut peraturan perundang-undangan yang berlaku,

hal yang dimaksud memang dimungkinkan.

58

Ibid., hal. 141. 59

Adrian Sutedi, 2006, Op.Cit, hal. 7

liv

Lahirnya sertipikat ganda, tidak lepas dari tindakan pejabat Kantor

Pertanahan, seperti membatalkan sebuah sertipikat yang lama dan menerbitkan

sertipikat yang baru untuk dan atas nama orang lain tanpa sepengetahuan pemilik

yang namanya tercantum dalam sertipikat tanah yang lama. Bahkan penerbitan

sertipikat yang baru dilakukan oleh pejabat Kantor Pertanahan tanpa prosedur

hukum.60

Namun apabila terjadi sertipikat ganda, maka harus ada pembatalan dari

salah satu pihak dengan memeriksa dokumen pendukung. Hal ini bisa

berlangsung lama, apalagi jika terjadi gugatan sertipikat ke pengadilan, untuk

meminta pembatalan oleh pihak yang merasa dirugikan.

Upaya untuk mencegah terjadinya sertipikat ganda tidak ada jalan lain

harus mengoptimalkan administrasi pertanahan dan pembuatan peta pendaftaran

tanah. Dengan adanya peta pendaftaran tanah dan administrasi pertanahan yang

baik, kesalahan penempatan letak dan batas dapat diketahui sedini mungkin.

.6.2 Kerangka Pemikiran

Berdasarkan rumusan masalah, tujuan penelitian dan landasan teoritis,

maka dapat digambarkan kerangka pemikiran sebagai berikut:

60

Adrian Sutedi, 2006, Op.Cit, hal. 8.

lv

Gambar 1 Kerangka Pemikiran

.7 Metode Penelitian

.7.1 Jenis Penelitian

Berangkat dari adanya norma konflik antara Pasal 37 ayat (1) PP No. 24

Tahun 1997 jo Pasal 2 ayat (1) PP No. 37 Tahun 1998 yang mengatur bahwa

pendaftaran tanah harus dilakukan oleh PPAT, dengan Pasal 37 ayat (2) PP No.

24 Tahun 1997 yang menyatakan Kepala Kantor Pertanahan dapat mendaftar

peralihan hak milik atas tanah serta norma kabur dalam Pasal 37 ayat (2) PP No.

24 Tahun 1997, maka dalam penelitian ini digunakan jenis penelitian hukum

normatif. Penelitian hukum normatif (normative legal research) merupakan

Pendaftaran Tanah

Sistem Publikasi

negatif dalam

UUPA

Norma konflik atau Pasal 2 ayat

(1) PP No.37 Tahun 1998 dengan

Pasal 37 ayat (2) PP No.24 tahun

1997 serta norma kabur dalam

Pasal 37 ayat (2) PP No. 27 Tahun

1997

Sistem Pencatatan

Kantor Pertanahan

lemah

Perlindungan Hukum terhadap Pemegang Hak Atas Tanah dalam Kasus

Sertipikat Ganda

1. Bagaimanakah kekuatan hukum akta PPAT yang objeknya sertipikat

ganda berdasarkan Pasal 37 ayat (1) PP Nomor 24 Tahun 1997 jo Pasal

2 ayat (1) PP Nomor 37 Tahun 1998?

2. Bagaimanakah perlindungan hukum terhadap pemegang hak atas tanah

yang sertipikatnya ganda?

Sertipikat

Ganda

lvi

penelitian yang dilakukan dengan cara mengkaji peraturan perundang-undangan

yang berlaku atau diterapkan terhadap suatu permasalahan hukum tertentu.

Penelitian normatif seringkali disebut dengan penelitian doktrinal, yaitu penelitian

yang objek kajiannya adalah dokumen peraturan perundang-undangan dan bahan

pustaka.61

Penelitian hukum normatif juga disebut penelitian yang difokuskan

untuk mengkaji penerapan kaidah-kaidah atau norma dalam hukum positif.62

Dalam peneltian normatif hukum dipandang identik dengan norma-norma tertulis,

yang dibuat dan diundangkan oleh lembaga atau pejabat yang berwenang dan

meninjau hukum sebagai suatu sistem normatif yang otonom, mandiri, tertutup

dan terlepas dari kehidupan masyarakat nyata.63

.7.2 Jenis Pendekatan

Pendekatan (approach) yang digunakan dalam suatu penelitian normatif

akan memungkinkan seorang peneliti untuk memanfaatkan hasil-hasil temuan

ilmu hukum dan ilmu-ilmu lain untuk kepentingan dan analisis serta eksplanasi

hukum tanpa mengubah karakter ilmu hukum sebagai ilmu normatif.

Dalam kaitannya dengan penelitian normatif dapat digunakan beberapa

pendekatan yaitu :64

1. Pendekatan Perundang-undangan (statute approach).

2. Pendekatan Konsep (conceptual approach).

3. Pendekatan Perbandingan (comparative approach).

61

Peter Mahmud Marzuki, 2011, Penelitian Hukum, Kencana Prenida Media, Jakarta, hal.

34. 62

Johny Ibrahim, Op.cit, hal. 295. 63

Ronny Hanitijo Soemitro, 2008, Metode Penelitian Hukum dan Jurimetri, Alumni,

Jakarta, hal 13-14. 64

Johnny Ibrahim, Op.cit, hal. 300-301.

lvii

4. Pendekatan Historis (historical approach).

5. Pendekatan Filsafat (philosophical approach).

6. Pendekatan Kasus (case approach).

Pendekatan-pendekatan tersebut dapat digabung sehingga dalam suatu penelitian

hukum normatif dapat saja menggunakan dua pendekatan atau lebih yang sesuai.

Metode pendekatan yang digunakan dalam penelitian ini adalah metode

pendekatan perundang-undangan (statute approach), pendekatan konsep

(conceptual approach) dan pendekatan kasus (case approach), mengingat

permasalahan yang diteliti dan dibahas dalam penelitian ini adalah mengenai

perlindungan hukum terhadap pemegang hak atas tanah dalam kasus sertipikat

ganda.

.7.3 Sumber Bahan Hukum

Sumber bahan hukum yang diperlukan dalam penelitian hukum normatif

merupakan data sekunder. Data sekunder yaitu data yang diambil secara tidak

langsung atau yang telah terlebih dahulu dikumpulkan orang lain di luar dari

penelitian sendiri. Adapun data sekunder terdiri dari :65

1) Bahan hukum primer, yaitu bahan-bahan hukum yang mengikat, yang

berupa peraturan perundang-undangan yang berkaitan dengan

permasalahan yang akan dikaji, terdiri dari :

a. Undang-Undang Dasar Negara Republik Indonesia 1945.

b. Undang-Undang Nomor 5 Tahun 1960 tentang Peraturan Dasar Pokok-

Pokok Agraria.

65

Bambang Waluyo, 2001, Penelitian Hukum Dalam Praktik, Penerbit Sinar Grafika,

Jakarta, hal. 18.

lviii

c. Peraturan Pemerintah Nomor 37 Tahun 1998 tentang Peraturan Pejabat

Pembuat Akta Tanah.

d. Peraturan Pemerintah Nomor 24 Tahun 1997 tentang Pendaftaran

Tanah.

e. Peraturan Pemerintah Nomor 10 Tahun 1961 tentang Pendaftaran

Tanah.

f. Peraturan Menteri Negara Agraria/Kepala Badan Pertanahan Nasional

Nomor 3 Tahun 1997 tentang Ketentuan Pelaksanaan Peraturan

Pemerintah Nomor 24 Tahun 1997 tentang Pendaftaran Tanah.

2) Bahan hukum sekunder adalah bahan hukum yang diperoleh dari buku

teks, jurnal-jurnal ilmiah, pendapat para sarjana, kasus-kasus hukum, serta

simposium yang dilakukan para pakar terkait dengan objek kajian

penelitian hukum ini.66

3) Bahan hukum tertier, yaitu bahan hukum penunjang yang memberi

petunjuk dan penjelasan terhadap bahan hukum primer dan bahan hukum

sekunder, seperti kamus hukum,67

Surat kabar, majalah mingguan, bulletin

dan internet juga dapat menjadi bahan bagi penelitian ini sepanjang

memuat informasi yang relevan dengan objek kajian penelitian hukum

ini.68

.7.4 Teknik Pengumpulan Bahan Hukum

Mengenai teknik yang diterapkan dalam pengumpulan bahan hukum yang

diperlukan dalam penulisan ini yaitu melalui teknik telaah kepustakaan (study

66

Johny Ibrahim, Op.Cit, hal. 392. 67

Soerjono Soekanto dan Sri Mamudji, 2003, Penelitian Hukum Normatif, Suatu Tinjauan

Singkat, Raja Grafindo Persada, Jakarta, hal. 14-15. 68

Jay A. Sieglar dan Benyamin R. Beede, 2007, The Legal Souyrces of Public Policy,

Lexington Books, Massachussets, Toronto, hal. 23.

lix

document) dengan sistem kartu (card system) yakni setelah mendapat semua

bahan yang diperlukan kemudian dibuat catatan mengenai hal-hal yang dianggap

penting bagi penelitian yang digunakan.69

Sistem kartu yang digunakan dalam

penulisan ini adalah kartu kutipan untuk mencatat nama pengarang/penulis, judul

buku, halaman dan mengutip hal-hal yang dianggap penting agar bisa menjawab

permasalahan dalam penulisan ini. Dalam penerapan teknik telaahan kepustakaan

ini didukung pula dengan penggunaan teknik bola salju (snow ball) yakni dengan

menemukan bahan hukum sebanyak mungkin melalui referensi dari satu literatur

ke literatur lainnya.

.7.5 Teknik Analisis Bahan Hukum

Di dalam penelitian hukum normatif yang dianalisis bukanlah data,

melainkan bahan hukum seperti tersebut di atas. Dengan demikian, erat kaitannya

antara metode analisis dengan pendekatan masalah. Analisis bahan hukum yang

berhasil dikumpulkan dalam penelitian ini akan dilakukan secara deskriptif,

interpretatif, evaluatif dan argumentatif, yang diterangkan sebagai berikut:

1) Teknik deskriptif, yaitu suatu penelitian yang bertujuan untuk memperoleh

gambaran secara mendalam mengenai perumusan tindak pidana dan sanksi

pidananya.

2) Teknik interpretatif berupa penggunaan jenis-jenis penafsiran dalam ilmu

hukum seperti penafsiran historis, sistematis, dan lain-lain. Selanjutnya

bahan hukum tersebut dianalisis dengan menggunakan teknik evaluatif,

sistematis dan argumentatif.

69

Soerjono Soekanto dan Sri Mamudji, Op.Cit, hal. 13.

lx

3) Teknik evaluatif yaitu memberikan penilaian terhadap suatu pandangan,

proporsi, pernyataan, rumusan norma, keputusan, baik yang tertera dalam

baik dalam hukum primer maupun dalam hukum sekunder.

4) Teknik sistematif berupaya mencari kaitan rumus suatu konsep hukum

atau konsep hukum antara perundang-undangan yang sederajat maupun

tidak sederajat.

5) Teknik argumentatif tidak bisa dilepaskan dari teknik evaluasi karena

penilaian harus didasarkan pada alasan-alasan yang bersifat penalaran

hukum.70

Dari kelima teknik tersebut di atas, penelitian ini menggunakan teknik

interpretatif, teknik evaluatif dan teknik argumentatif untuk memecahkan

permasalahan mengenai perlindungan hukum terhadap pemegang hak atas tanah

dalam kasus sertipikat ganda.

70

Buku Pedoman, 2008, Pedoman Penulisan Usulan Penelitian dan Tesis, Program Studi

Magister Hukum Universitas Udayana, hal. 14.