Wymiary Nacjonalizmu Baskijskiego (Basque nationalism, pl)

Doctrina multiplex, veritas una

Lublin Tom 5/2014

Prawo i PolitykaRocznik naukowyISSN 2080-5799

Tom 5/2014

Redaktor naczelny: dr Michał Wallner

Kolegium redakcyjne: dr Artur Kokoszkiewicz (zastępca redaktora naczelnego), Piotr Marczewski (zastępca redaktora naczelnego),dr Wojciech Mojski (redaktor tematyczny – prawo),

Tomasz Pasierbiak (redaktor tematyczny – politologia),Paweł Świeżak (redaktor tematyczny – stosunki międzynarodowe)

Rada naukowa: prof. dr hab. Henryk Cioch, prof. dr hab. Grzegorz Janusz, prof. dr hab. Artur Kuś, prof. dr María Elvira Méndez Pinedo,

prof. dr hab. Marek Pietraś, prof. dr hab. Anna Przyborowska-Klimczak,dr hab. Paweł Smoleń, dr hab. Wojciech Sokół, dr Delaine Swenson

Recenzenci numeru: prof. dr hab. Edward Olszewski,dr hab. Sławomir Patyra,

dr Dagmara Głuszek-Szafraniec

Adres redakcji:ul. Jutrzenki 12/64, 20-538 Lublin

e-mail: [email protected]

Wydawca:Fundacja Niepodległości

ul. Bohaterów Monte Cassino 5320-705 Lublin

www.fundacja-niepodleglosci.pl

„Prawo i Polityka” znajduje się w wykazie czasopism naukowych prowadzonym przez Ministra Nauki i Szkolnictwa Wyższego

Projekt okładki: Natalia Szczerbicka

Skład: Andrzej Szczerbicki

Druk i oprawa: Elpil

Spis treści

Artykuły

Dr Michał Kozera, Wyższa Szkoła Stosunków Międzynarodowych i Komunikacji Społecznej w ChełmieTransnarodowa współpraca europejskich chrześcijańskich demokratóww latach 1919–1945 ................................................................................................7

Dr Agnieszka Szpak, Uniwersytet Mikołaja Kopernika w ToruniuMiędzynarodowe prawo zwyczajowe w orzecznictwie Międzynarodowego Trybunału Karnego ds. Zbrodni w byłej Jugosławii ...................................................................28

Dr hab. Anna Młynarska-Sobaczewska, Instytut Nauk Prawnych PAN Stany wyjątkowe w systemach konstytucyjnych. Doświadczenie 13 grudnia 1981 a teoria i praktyka stanów nadzwyczajnych ..............................................................52

Dr Łukasz Wojciechowski, Wyższa Szkoła Ekonomii i Innowacji w LublinieDr Radosław Żmigrodzki, Wyższa Szkoła Oficerska Sił Powietrznych w DęblinieMechanizm kwotowy w wyborach do SejmuRzeczypospolitej Polskiej w 2011 roku .....................................................................73

Dr Szymon Bachrynowski, PWSZ im. Prezydenta S. Wojciechowskiego w KaliszuMgr Paweł Witecki, absolwent Instytutu Nauk Politycznych Uniwersytetu WarszawskiegoWymiary nacjonalizmu baskijskiego .........................................................................92

Przeglądy i materiały

Prof. dr hab. Janusz Józef Węc, Uniwersytet Jagielloński,„Integracja europejska jako źródło wzrostu” – priorytet polskiej prezydencji w Radzie Unii Europejskiej (Część II) ..................................................................................117

Mgr Andriy Hachkevych, Politechnika Lwowska Ludwika Ehrlicha koncepcja podmiotowości prawnomiędzynarodowej (wybrane aspekty) .................................................................................................138

Mgr Katarzyna Orzechowska, Uniwersytet Łódzki, Kilka uwag de lege ferenda do regulacji art. 384 Kodeksu wyborczego ......................144

Recenzje i omówienia

Mgr Roksana Studzińska, Uniwersytet Marii Curie-Skłodowskiej w LublinieRosyjska muzyczna kultura alternatywna, czyli omówienie książki Konstantego Usenko pt. „Oczami radzieckiej zabawki. Antologia radzieckiego i rosyjskiego undergroundu”, Wydawnictwo Czarne, Wołowiec 2012, ss. 408 ......................................................151

Spis treści

ARTYKUŁY

7

Michał Kozera

Transnarodowa współpraca europejskich chrześcijańskich demokratóww latach 1919–1945*

WprowadzenieCelem niniejszego artykułu jest analiza procesu kształtowania się współpracy trans-narodowej między europejskimi chrześcijańskimi demokratami w okresie między-wojennym i po wybuchu II wojny światowej (tj. w latach 1919–1945). Autor zakłada, że transnacjonalizacja katolicyzmu społecznego na przełomie XIX i XX wieku przez europejskie ugrupowania o inspiracji chrześcijańskiej i ich polityków, a także inne podmioty (m.in. Kościół rzymskokatolicki oraz chrześcijańskie związki zawodowe) zrodziła pierwsze ponadnarodowe struktury formacji „proto-chadeckich”, tworząc przy tym zręby ideologicznych i instytucjonalnych podstaw kooperacji po 1945 roku. Innymi słowy, po II wojnie światowej nie doszłoby do ożywionej działalności i współpracy partii chrześcijańsko-demokratycznych, gdyby nie doświadczenia na tym polu ich poprzedniczek, czyli ugrupowań wyznaniowych (chrześcijańskich) i utworzonych przez nich organizacji transnarodowych. W prezentowanym artykule autor przedstawi kolejno: genezę kooperacji między chrześcijańskimi demokratami na początku XX wieku, próby ich zbliżenia się w trakcie I wojny światowej i po jej zakończeniu, proces utworzenia Międzynarodowego Sekretariatu Partii o Inspiracji Chrześcijańskiej (Secrétariat International des Partis Démocratiques d’Inspiration Chrétienne – SIPDIC), strukturę i znaczenie tej organizacji oraz – w ostatniej części – charakter współpracy chrześcijańskich demokratów po wybuch II wojny światowej (na emigracji).

Geneza współpracy europejskich chrześcijańskich demokratów przed II wojną światową Pierwsze ponadnarodowe kontakty polityczne katolików europejskich były orga-nizowane prawie wyłącznie przez Kościół (od drugiej połowy XIX do początku XX wieku). Na tym polu wyróżniało się dwóch papieży – Pius IX i Leon XIII. Dzięki ich aktywności zainicjowano transnarodowe kontakty duchownych oraz róż-nych organizacji społeczno-politycznych o charakterze chrześcijańskim.

* Wynagrodzenie autorskie sfinansowane zostało przez Stowarzyszenie Zbiorowego Zarzą-dzania Prawami Autorskimi Twórców Dzieł Naukowych i Technicznych KOPIPOL z siedzibą w Kielcach z opłat uzyskanych na podstawie art. 20 oraz art. 20¹ ustawy o prawie autorskim i prawach pokrewnych.

8

Artykuły „Prawo i Polityka” Tom 5/2014

Pius IX, dokonując centralizacji Kościoła pod względem organizacyjnym i dok-trynalnym oraz angażując się w „wojnę kulturową” z siłami liberalnymi, zmobilizo-wał katolików do zaangażowania politycznego w obronie swoich wartości i praw, dzięki czemu stali się oni grupą o określonej tożsamości społeczno-politycznej1. W tym celu zainicjował także ponadnarodowe kontakty duchownych, zachęcając do transferu doświadczeń w zakresie praktyk religijnych, form społecznej organi-zacji i zaangażowania politycznego. Za pontyfikatu Piusa IX utrzymywano bliskie związki z grupą europejskich katolików świeckich, których „spoiwem” były dwie kwestie: a) sprzeciw wobec aneksji Państwa Kościelnego przez Królestwo Włoch oraz b) skłonność do poparcia działań Watykanu w obronie swoich praw i przywi-lejów. Od października 1870 roku – z inicjatywy kardynała Gasparda Mermilloda – odbywały się w Genewie ponadnarodowe spotkania duchownych, poświęcone po-litycznym problemom państw europejskich. Od września 1871 roku przyjęły one bardziej zinstytucjonalizowaną formę, przekształcając się w tzw. Komitet Genewski (funkcjonujący do 1878 roku). Prace tego ciała z ramienia Watykanu koordynował kardynał Włodzimierz Czacki. Dla ówczesnego papieża istotny był fakt, że Komitet Genewski publikował swoje prace w wydawanych w językach francuskim i niemiec-kim „Korespondencjach z Genewy”. Na ich bazie, adaptując współczesne formy komunikacji politycznej do walki z siłami antyklerykalnymi (liberalnymi), Pius IX stworzył organ prasowy Kościoła, który docierał do najbardziej wpływowych polity-ków europejskich oraz ok. 300 katolickich gazet i czasopism2.

Z kolei Leon XIII w swojej encyklice Rerum novarum z 1891 roku dał impuls do zorganizowanej akcji społecznej katolików, oddzielając ją jednak od politycznej partycypacji. Dokument ten stanowił doktrynalną odpowiedź nie tyle na liberalizm, ile na wzrastający socjalizm, charakteryzujący się antyklerykalną czy nawet ateistycz-ną orientacją, lecz będący jednocześnie atrakcyjny dla robotników katolickich ze względu na swoje socjalne obietnice. Warto wspomnieć także o wydanej w 1901 roku encyklice Graves de communi3, gdzie wskazano w większym stopniu na spo-łeczny aniżeli polityczny wymiar ruchu4. Czytamy w niej: „Nazwie chrześcijańskiej

1 Uwarunkowanie te miały – przede wszystkim – ogromny wpływ na proces formowania się w Europie partii chrześcijańskich (wyznaniowych) w drugiej połowie XIX i na początku XX wie-ku. Wykaz tych formacji „proto-chadeckich”, nazywanych także „ugrupowaniami o inspiracji chrześcijańskiej”, przedstawia zamieszczona w tekście artykułu tabela. Por. S. Kalyvas, The Rise of Christian Democracy in Europe, Ithaca–London 1996, s. 60–63; M. Conway, Catholic Politics in Europe 1918–1945, London 1997, s. 3 i nast.

2 V. Viaene, A Brilliant Failure. Wladimir Czacki, the Legacy of the Geneva Committee and the Origins of Vatican Press Policy from Pius IX to Leo XIII, [w:] The Black International/L’Internationale noire 1870–1878, red. E. Lamberts, Leuven 2002, s. 231–256.

3 Dokument ten określany jest niekiedy mianem „konstytucji chrześcijańskiej demokracji”. 4 Z tego względu w większości państw europejskich powstawały formacje „proto-chadeckie”,

a nie pełnowymiarowe, zarówno pod względem ideologiczno-programowym, jak i profesjonalno-

9

Michał Kozera Transnarodowa współpraca europejskich chrześcijańskich demokratów..

demokracji nie godzi się podsuwać myśli politycznej, jakkolwiek demokracja jest tym samym, co panowanie ludu, jednak w rzeczy, o której mówimy, należy ją tak pojmować, aby wykluczała wszelką myśl polityczną, a nic innego nie oznaczała jeno dobroczynną akcję chrześcijańską dla ludu”5.

Leon XIII, wydając oba dokumenty, natchnął swoich zwolenników do działań społecznych. Niezamierzenie zainicjowało to m.in. nieformalne kontakty trans-narodowe między katolickimi organizacjami robotniczymi, które na początku XX wieku zaczęły przybierać bardziej zinstytucjonalizowaną postać. W 1909 roku na wzór międzynarodówek socjalistycznych utworzono w Kolonii Międzynarodowy Sekretariat Chrześcijańskich Związków Zawodowych, którego działalność wzno-wiono po przerwie wywołanej I wojną światową w 1920 roku (na kongresie w Hadze). W tym samym roku funkcjonowanie rozpoczęła Międzynarodowa Konfederacja Chrześcijańskich Związków Zawodowych (International Federation of Christian Trade Unions – IFCTU), którą umiejscowiono w Utrechcie6. Do 1919 roku po-nadnarodowa współpraca europejskich katolików nie stanowiła jednak płaszczyzny aktywności najbardziej wpływowych polityków chrześcijańskich, a co za tym idzie, nie miała charakteru partyjnego, na co złożyło się szereg uwarunkowań. Pierwsza grupa czynników dotyczyła polityki Watykanu, która – z jednej strony – tworzyła podstawy do transnarodowej aktywności politycznej, lecz – z drugiej strony – po-zostając w opozycji wobec zinstytucjonalizowanej partycypacji politycznej swoich zwolenników, wymuszała na partiach „proto-chadeckich” zachowania defensywne i zorientowane na problematykę krajową. Druga grupa przyczyn związana była z ry-walizacją wyborczą pierwszych ugrupowań wyznaniowych jako kluczowym elemen-tem strategii politycznej tych podmiotów w obliczu potyczki z siłami liberalnymi i antyklerykalnymi. To całkowicie wykluczało jakąkolwiek ewolucję formacji kato-lickich w organizacje bardziej otwarte „na zewnątrz”, posiadające konstruktywne programy polityczne z silnie uwypukloną w nich polityką europejską, które stanowi-łyby swoisty katalizator do podjęcia transnarodowej kooperacji partii politycznych. Wreszcie trzecia grupa czynników odnosiła się do krajowych uwarunkowań rozwoju ugrupowań „proto-chadeckich”, opierających się na historycznych doświadczeniach, strukturze tamtejszych społeczeństw, istniejących podziałach socjopolitycznych i ak-tualnych problemach politycznych, a w rezultacie – strukturalno-organizacyjnych ograniczeniach. Powyższe czynniki powodowały, że – nawet w przypadku ewentu-

-wyborczym, partie polityczne o profilu chrześcijańsko-demokratycznym (najbliższe temu mode-lowi były Włoska Partia Ludowa, Niemiecka Partia Centrum i austriacka Partia Chrześcijańsko-Społeczna).

5 Cyt. za: J. Stefanowicz, Watykan i Włochy 1860–1960, Warszawa 1967, s. 40.6 W. Kaiser, Christian Democracy and the Origins of European Union, Cambridge 2009, s. 19, 25;

E. Olszewski, Doktryna i ruch polityczny chrześcijańskiej demokracji, [w:] Chrześcijańska demokracja we współczesnym świecie, red. K. Krzywicka, E. Olszewski, Lublin 1999, s. 19.

10


alnych przejawów kooperacji międzypartyjnej – trudno było rozwijać współpracę pomiędzy ugrupowaniami o inspiracji chrześcijańskiej w efektywny sposób7.

W warunkach I wojny światowej nikogo nie zaskakiwały rzadkie, indywidual-ne inicjatywy polityków katolickich, którzy byli zdecydowani podjąć transnarodo-wą współpracę polityczną. Pod wpływem ogólnego rozczarowania i niezadowolenia środowisk kościelnych, których wyrazem było m.in. potępienie przez Watykan dzia-łań militarnych, blisko związani z hierarchią kościelną aktywiści postanowili zwołać w lutym 1917 roku w Szwajcarii spotkanie pod szyldem Międzynarodowej Unii Katolickiej (International Catholic Union – ICU). Pomysł stworzenia zorganizowa-nej płaszczyzny współpracy pochodził od włoskich katolików, którzy pozostawali w kłopotliwej sytuacji wynikającej z przystąpienia ich kraju do wojny po stronie Niemiec i Austro-Węgier, przy wyraźnym sprzeciwie papiestwa. Na pierwszym kongresie ICU we wrześniu 1917 roku, traktowanym jako „instrument do stworze-nia trwałego pokoju światowego”8, zebrali się politycy z Włoch, Niemiec i Austro-Węgier, uzupełnieni reprezentacją francuską. Na tym etapie kontaktów ponadnaro-dowych katolicy niemieccy i austriaccy (m.in. Matthias Erzberger i Heinrich Held z Niemieckiej Partii Centrum czy Ignaz Seipel z Partii Chrześcijańsko-Społecznej) nie mogli liczyć na jednoznaczne wsparcie swoich macierzystych formacji, co i tak w porównaniu do przedstawicieli włoskich i francuskich – pozbawionych jakiego-kolwiek zaplecza partyjnego i poparcia społecznego – stawiało ich w lepszej sytuacji. Wszyscy uczestnicy pierwszego kongresu ICU byli zgodni co do tego, że wojnę należy zakończyć jak najszybciej, jednakże nie padły odpowiedzi na pytania o win-nych konfliktu zbrojnego czy warunki jego zakończenia. Na tym tle doszło do sporu między niemieckimi katolikami a reprezentantami francuskimi o nastawieniu nacjo-nalistycznym. Konflikt zaognił dodatkowo papież Benedykt XV, wzywając w sierp-niu 1917 roku państwa europejskie do pokojowego zakończenia działań militarnych (bez dodatkowych aneksji). Początkowo propozycję publicznie poparli przedstawi-ciele obu grup (m.in. Marc Sangnier i M. Erzberger), jednakże francuscy katolicy – pod wpływem faktu, iż szala zwycięstwa po przystąpieniu do wojny w kwietniu 1917 roku Stanów Zjednoczonych Ameryki zaczęła przechylać się na ich stronę – szybko się z niej wycofali. W konsekwencji drugi kongres ICU, odbywający się w styczniu 1918 roku, na którym więcej miejsca poświęcono wspomnianej inicjatywie papieża, skupił tylko aktywistów z Austro-Węgier i Włoch, a zatem siłą rzeczy musiał zakończyć się fiaskiem. Po nim kontynuowanie działalności Międzynarodowej Unii Katolickiej – w obliczu rozpadu monarchii Habsburgów i Cesarstwa Niemieckiego jesienią 1918 roku – nie było możliwe9.

7 Zob, szerzej: W. Kaiser, dz. cyt., s. 37–39.8 Tamże, s. 40. 9 K. von Klemperer, Ignaz Seipel. Christian Statesman in a Time of Crisis, Princeton 1972, s. 77–

79.

11


Próby zbliżenia europejskich chrześcijańskich demokratówpo I wojnie światowejDoświadczenia I wojny światowej, potęgowane wzrastającym zagrożeniem totali-taryzmem w Niemczech i Rosji oraz wyzwaniami stojącymi przed „światem chrze-ścijańskim”, związanymi m.in. z pytaniem o rolę Kościoła w utrwalaniu pokoju na świecie, wciąż niejednoznacznym stosunkiem katolicyzmu do nacjonalizmów czy poszukiwaniem teologicznej i kulturowej odnowy przy jednoczesnym rozwoju ini-cjatyw społeczno-politycznych katolików10, doprowadziły w latach dwudziestych i trzydziestych do nawiązania zinstytucjonalizowanej współpracy między polityka-mi inspirowanymi wartościami chadeckimi. Wywodzili się oni przede wszystkim z partii „proto-chadeckich” określanych mianem „ludowych” (m.in. Włoskiej Partii Ludowej, francuskiej Demokratycznej Partii Ludowej, hiszpańskiej Społecznej Partii Ludowej czy ugrupowań z Europy Środkowej i Wschodniej), które – w prze-ciwieństwie do tradycyjnych formacji wyznaniowych powstałych w drugiej połowie XIX wieku – nie powstały tylko w celu obrony interesów religijnych (jakkolwiek takie były ich korzenie). W swojej aktywności formacje te podkreślały swobody de-mokratyczne oraz próbowały objąć swym apelem programowym szereg klas spo-łecznych, odpowiadając tym samym na postępujący od początku XX wieku proces modernizacji politycznej (m.in. wprowadzenie powszechnych praw wyborczych czy ordynacji opartych na zasadzie proporcjonalności) i aspirując do bycia nowoczesny-mi partiami masowymi, którymi stały się powstałe bądź kontynuujące działalność na ich bazie po 1945 roku ugrupowania chrześcijańsko-demokratyczne. Siłą rzeczy zatem, to przedstawiciele chadeckich partii ludowych zapoczątkowali i rozwinęli zinstytucjonalizowaną współpracę transnarodową przed wybuchem II wojny świa-towej11.

Bezpośredni impuls kreacyjny pochodził od Włoskiej Partii Ludowej (Partito Popolare Italiano – PPI) i jej założyciela – Luigiego Sturzo12. W swoim programie

10 Podobne uwarunkowania – w mniejszym bądź większym stopniu – determinowały powstanie partii „proto-chadeckich” na początku XX wieku.

11 R. Papini, The Christian Democrat International, Lanham – Boulder –New York – London 1997, s. 19–20.

12 Don Luigi Sturzo (urodzony 26 listopada 1871 roku, zmarł 8 sierpnia 1959 roku) był włoskim księdzem katolickim, doktorem teologii (stopień uzyskał na Papieskim Uniwersytecie Gregoriańskim w Rzymie) i politykiem, określanym przez swoje poglądy mianem „antyfaszy-sty” i „klerykalnego socjalisty”. W latach 1905–1920 pełnił funkcję wiceburmistrza Caltagirone. Uważany za jednego z „ojców” europejskiej chrześcijańskiej demokracji, był założycielem (w stycz-niu 1919 roku) i pierwszym sekretarzem „proto-chadeckiej” Włoskiej Partii Ludowej, która w wy-borach parlamentarnych w latach 1919 i 1921 uzyskała nieco ponad 20% głosów poparcia, co dało jej wówczas ok. 1/5 mandatów w Izbie Deputowanych. W proteście przeciwko rosnącej roli ruchu faszystowskiego Benito Mussoliniego w 1923 roku wycofał się z życia politycznego. W latach 1924–1946 przebywał na emigracji w Wielkiej Brytanii (w Londynie) i Stanach Zjednoczonych, gdzie opublikował ok. 400 artykułów poświęconych krytyce faszyzmu oraz powojennej chrze-

12


PPI opowiadała się za „międzynarodowym społeczeństwem z cechami wywodzący-mi się z prawnego porządku życia międzynarodowego: arbitrażem, unieważnieniem tajnych porozumień i przymusowego poboru do wojska oraz powszechnym rozbro-jeniem”13. Dokument ten – inspirowany apelem papieża Benedykta XV z 1917 roku oraz jego encykliką (pt. Ubi Primum) na temat pokoju z 28 maja 1920 roku – był zorientowany zdecydowanie internacjonalistycznie, co wiązało się z poparciem dla polityki zagranicznej amerykańskiego prezydenta Woodrowa Wilsona i idei Ligi Narodów. Niemniej z programu wynikało, że PPI jako pierwsza z wszystkich funk-cjonujących wówczas partii „proto-chadeckich” zrozumiała potrzebę przezwycięże-nia podziałów między zwycięzcami a pokonanymi oraz zdała sobie sprawę z roli, jaką mogły odegrać zjednoczone siły społeczno-polityczne o inspiracji chrześcijań-skiej w kontekście utrzymania pokoju na świecie. Wyraz temu dawano zresztą już wcześniej. Przykładowo, na pierwszym Kongresie Krajowym PPI, mającym miejsce w Bolonii w dniu 14 czerwca 1919 roku, wyrażono akceptację dla programu pokojo-wego W. Wilsona z 8 stycznia 1918 roku (tzw. 14 punktów Wilsona14) oraz ostrze-gano przed izolacją Niemiec (raport Giovanniego Bertiniego). Wezwano także – w przemówieniu Achille Grandiego – do międzynarodowej współpracy chrześci-jańskich związków zawodowych na rzecz pokoju i sprawiedliwości społecznej15.

Podczas spotkania Rady Narodowej PPI, w grudniu 1919 roku, po raz pierwszy pojawiła się koncepcja stworzenia zinstytucjonalizowanych powiązań transnarodo-wych między europejskimi partiami „proto-chadeckimi” i ich frakcjami parlamen-tarnymi. Celem owej struktury współpracy, określanej jako Międzyparlamentarne Porozumienie Grup „Ludowców” (Entente Interparlementaire des Groupes „Populaires” – EIGP), miało być lepsze poznanie specyfiki funkcjonowania reprezentowanych ugrupowań (w tym ich problemów politycznych) i udzielanie pomocy członkom frakcji parlamentarnych, z myślą o zwiększeniu wpływu katolików na sprawy praw-no-polityczne zgodnie z wartościami społecznej sprawiedliwości oraz chrześcijań-skiej solidarności. Osiągnięcie tak postawionego zadania zawierało się w następują-cych działaniach: 1) stworzeniu unii międzyparlamentarnej, która określałaby poli-tykę partii „proto-chadeckich” w instytucjach przedstawicielskich; 2) ustanowieniu biura informacyjnego w każdym państwie; 3) wzmocnieniu wspólnych wysiłków

ścijańskiej demokracji. Po powrocie do Włoch wstąpił do Chrześcijańskiej Demokracji (reakty-wowanej z członków dawnej PPI), pozostając nieco na uboczu życia politycznego. W 1952 roku został senatorem, zaś w 1953 – prezydent Włoch Luigi Einaudi w uznaniu zasług mianował go dożywotnim senatorem. Zob. szerzej: G. De Rosa, Luigi Sturzo, Turin 1977.

13 Cyt. za: tamże, s. 20. 14 Zob. szerzej: President Wilson’s Fourteen Points, http://wwi.lib.byu.edu/index.php/President_

Wilson%27s_ Fourteen_Points, odczyt z dn. 15.09.2012. 15 G. De Rosa, Il partito popolare italiano dalle origini al. Congresso di Napoli, Napoli 1969,

s. 110.

13


na rzecz realizacji ideałów międzynarodowych organizacji katolickich, takich jak np. IFCTU czy Katolicka Unia Studiów Międzynarodowych; 4) przygotowywa-niu spotkań tematycznych; 5) organizowaniu uroczystości na specjalne wydarzenia; 6) wydawaniu miesięcznego biuletynu i rocznika oraz 7) zwoływaniu corocznej kon-ferencji międzyparlamentarnej17. Na początku sierpnia 1921 roku projekt statutu organizacji wraz z listem podpisanym przez sekretarza politycznego PPI, sekretarza jej frakcji parlamentarnej oraz przedstawiciela grupy senatorów rozesłano do zainte-resowanych polityków partii „proto-chadeckich”. Było to jednocześnie zaproszenie na spotkanie poprzedzające utworzenie EIGP w Sztokholmie, które zaplanowano na dzień 17 sierpnia, w trakcie trwania konferencji Unii Międzyparlamentarnej (Inter-Parliamentary Union – IPU). Nowa organizacja miała się odróżniać od wszystkich ówczesnych międzynarodowych stowarzyszeń katolickich dymensją aktywności, którą stanowiła płaszczyzna polityczna sensu stricto (tj. parlamentarna). Ostatecznie do spotkania nie doszło z powodu znikomego zainteresowania ową inicjatywą. Niezrażeni tym faktem przedstawiciele PPI postanowili w celu dalszej promocji idei współpracy międzynarodowej sił chrześcijańskich wykorzystać swoje bezpo-średnie kontakty z politykami innych państw (zwłaszcza Niemiec i Francji), które nawiązano już w 1920 roku. Zresztą dla samego L. Sturzo spektrum potencjalnych partnerów do współpracy było szerokie i obejmowało w zasadzie wszystkie partie gotowe do kooperacji w duchu katolickim (tj. od tradycyjnych partii wyznaniowych po ugrupowania ludowe)18.

Ukonstytuowanie się Międzynarodowego Sekretariatu Partii o Inspiracji Chrześcijańskiej W celu nawiązania przydatnych kontaktów oraz współpracy z liderami ugrupo-wań katolickich na przełomie sierpnia i września 1921 roku Niemcy odwiedziła pięcioosobowa delegacja PPI pod przewodnictwem L. Sturzo (w składzie: Stefano Jacini, Alcide De Gasperi, Rufo Ruffo della Scaletta i Gerardo Bianco). Podjęto wówczas rozmowy z przedstawicielami Niemieckiej Partii Centrum i Bawarskiej Partii Ludowej (m.in. z Konradem Adenauerem, Adamem Stegerwaldem czy kanc-lerzem Josephem Wirthem), którzy wyrazili powszechne poparcie dla utworze-nia europejskiego sojuszu partii ludowych, określanego przez niektórych także Międzynarodówką Partii Ludowych (Internazionale Popolare)19. Decyzja L. Sturzo odnośnie wejścia w bezpośrednie relacje z Niemiecką Partią Centrum (Deutsche Zentrumspartei – DZP) miała swoje pozytywne i negatywne strony. Wynikała ona

17 Łączność w realizowaniu owych działań miało zapewniać Biuro Centralne, składające się z sekretarza generalnego i przedstawicieli grup członkowskich; R. Papini, dz. cyt., s. 21.

18 Tamże, s. 22.19 Biorąc pod uwagę fakt, że współpracą planowano objąć tylko ugrupowania europejskie,

nazwa ta wydaje się nieadekwatna.

14


w zasadzie z jego przekonania, że odnowienie związków z Niemcami może być wysoce korzystne nie tylko dla Włoch, lecz także dla całej Europy. Z pewnością sojusz PPI z najsilniejszym wówczas europejskim ugrupowaniem katolickim utoro-wał drogę do powstania pierwszych struktur współpracy partii „proto-chadeckich” w Europie. Z drugiej jednak strony odsunął na kilka lat ten proces z powodu krytyki, jaka spotkała L. Sturzo we francuskim parlamencie oraz tamtejszej prasie za wizy-tę w Niemczech, postrzeganą jako próbę stworzenia aliansu włosko-niemieckiego kosztem Francji. Przez kolejne lata poczyniono zatem w zasadzie tylko pozorne postępy w działaniach na rzecz utworzenia transnarodowej organizacji współpracy partii o inspiracji chrześcijańskiej. W listopadzie 1921 roku PPI utworzyła specjalną Komisję na rzecz Międzynarodowego Ruchu Ludowego. Na temat sojuszu partii ludowych dyskutowano także z kluczowymi politykami chrześcijańskimi podczas międzynarodowej konferencji w Genui w 1922 roku. Z kolei na turyńskim kongresie PPI z 1923 roku uchwalono rezolucję, która nakreślała kształt przyszłej organizacji europejskich ugrupowań „proto-chadeckich”, realizującej swoje zadania na arenie międzynarodowej w duchu zasad chrześcijańskich19.

Po serii negocjacji, jakie L. Sturzo przeprowadził na początku 1925 roku z przed-stawicielami partii o inspiracji chrześcijańskiej z Niemiec, Belgii oraz Holandii, przyszła kolej na długo oczekiwaną wizytę we Francji i rozmowy z kierownictwem Demokratycznej Partii Ludowej (Parti Démocrate Populaire – PDP). Ostatecznie doszło do nich 4 kwietnia 1925 roku. W trakcie rozmów L. Sturzo udało się prze-forsować plan zorganizowania spotkania ugrupowań „proto-chadeckich”, mającego na celu przeanalizowanie możliwości utworzenia organizacji o zasięgu międzyna-rodowym. Ponadto przedstawiciele PDP zapewnili swoje osobiste zaangażowa-nie w realizację tego projektu, co zaowocowało wysłaniem w sierpniu 1925 roku przez sekretarza generalnego partii Jeana Raymond-Laurenta specjalnego listu do formacji chrześcijańskich w Europie, stanowiącego zaproszenie na ową konferen-cję (zaplanowaną na grudzień). Co ciekawe, początkowo nie skorzystała z niego Niemiecka Partia Centrum, nie chcąc jakoby podgrzewać nastrojów panujących na tamtejszej scenie politycznej, które były wówczas nacechowane nacjonalistycznie20.

19 A. Hanschmidt, Eine christlich-demokratische „Internationale” zwischen den Weltkriegen: Das „Secrétariat International des Partis Démocratiques d ’Inspiration Chrétienne” in Paris, [w:] Christili-che Demokratie in Europa: Grundlagen und Entwicklung seit dem 19. Jahruhundert, red. W. Becker, R. Morsey, Cologne – Vienna 1988, s. 154–163.

20 DZP – chcąc liczyć się arenie krajowej – musiała obrać wówczas taką taktykę, albowiem na niemieckiej scenie politycznej wszystkie partie akcentowały wówczas hasła patriotyczne i opowia-dały się za narodową integracją. Niemniej jednak znaleźli się w DZP katolicy gotowi partycy-pować w spotkaniu paryskim w grudniu 1925 roku. Ów projekt L. Sturzo traktowali jako szansę przezwyciężenia izolacji Niemiec na arenie międzynarodowej po I wojnie światowej. Ten sposób myślenia cechował m.in. Josepha Joosa, K. Adenauera i J. Wirtha. Por. R. Morsey, Die Zentrum-spartei 1917–1923, Dusseldorf 1966, s. 63–64.

15


W konferencji, mającej miejsce w Paryżu w dniach 12–13 grudnia 1925 roku, par-tycypowały – poza DZP – następujące ugrupowania: francuska PDP, Włoska Partia Ludowa, belgijska Narodowa Liga Robotników Chrześcijańskich (Ligue Nationale des Travailleurs Chrétiens – LNTC) oraz Polskie Stronnictwo Chrześcijańskiej Demokracji (PSChD). W sumie obecnych było 34 przedstawicieli formacji „proto--chadeckich”, doświadczonych pod względem działalności politycznej na płaszczyź-nie krajowej21. Inicjatywę poparły także partie o orientacji chrześcijańskiej z Austrii, Holandii, Hiszpanii, Szwajcarii, Czechosłowacji i Litwy, które jednak nie wysłały na konferencję swoich reprezentantów22.

Grudniowe spotkanie przedstawicieli europejskich formacji „proto-chadec-kich” w Paryżu zakończyło się powołaniem Międzynarodowego Sekretariatu Partii o Inspiracji Chrześcijańskiej. Głównym zadaniem tej struktury było organizowanie współpracy poprzez wspólne konferencje oraz kreowanie warunków sprzyjających wzajemnemu rozwiązywaniu problemów politycznych ugrupowań członkowskich, co w rezultacie miało doprowadzić do utworzenia na ich bazie międzynarodów-ki partii o inspiracji chrześcijańskiej. L. Sturzo stanął wówczas na czele specjal-nej komisji, mającej opracować plan dla dalszej działalności nowej organizacji na rzecz walki z faszyzmem i bolszewizmem. Określiła ona także szczegółowe zadania SIPDIC, do których zaliczono:

– przełamywanie izolacji partii chrześcijańskich;– rozwijanie wzajemnych relacji między ugrupowaniami;– obronę cywilizacji chrześcijańskiej i instytucji demokratycznych;– promowanie sprawiedliwości społecznej;– dążenie do zachowania pokoju na świecie;– podjęcie wspólnych działań mających na celu rozwiązywanie problemów

społeczno -ekonomicznych dotykających państwa, z których wywodzą się formacje członkowskie23.Podczas spotkania paryskiego pojawiły się także pierwsze spory między członkami nowo utworzonej organizacji. Przybyli na nie delegaci występowali bowiem w imie-

21 W spotkaniu paryskim wzięli udział m.in.: z DZP – J. Joos, Heinrich Vockel (sekretarz ge-neralny ugrupowania), Helene Webber i Richard Kuenzer; z belgijskiej LNTC – senator Georges Rutten oraz Henry Heymann, z PPI – L. Sturzo i Domenico Russo; z PSChD – parlamentarzyści Wacław Bitner oraz Aleksander Wóycicki oraz z francuskiej PDP – Georges Thibout (przewodni-czący formacji), J. Raymond-Laurent, czy Marcel Prélot; G. Rossini, Il movimento cattolico nel periodo fascista, Rome 1966, s. 214–215.

22 M. Gehler, W. Kaiser, Toward a „Core Europe“ in a Christian Western Bloc. Transnational Cooperation in European Christian Democracy, 1925–1965, [w:] European Christian Democracy. Historical Legacies and Comparative Perspectives, red. T. Kselman, J. A. Buttigieg, Notre Dame 2003, s. 241; T. Jansen, S. van Hecke, At Europe’s Service. The Origins and Evolution of the European People’s Party, London–New York 2011, s. 4–5.

23 G. Rossini, dz. cyt., s. 211–218.

16


niu swoich macierzystych ugrupowań, reprezentując w kontekście omawianej pro-blematyki (obejmującej m.in. zagadnienia politycznego rozwoju Europy, zagrożenia faszyzmem i komunizmem czy też wyzwań stojących przed ówczesnymi stosunka-mi międzynarodowymi) ich wartości oraz zadania polityczne. Na tym tle szybko przekonano się, jak trudno będzie opracować wspólne stanowisko w wymienionych kwestiach. Pierwszym punktem spornym były bilateralne stosunki francusko-nie-mieckie i polsko-niemieckie. Ich negatywnym odzwierciedleniem były odpowiednio kwestie okupacji Nadrenii przez Francję, statusu prawnego Zagłębia Saary oraz wy-tyczonej granicy państwowej między Polską a Niemcami. Druga płaszczyzna sporu dotykała sposobu pracy SIPDIC. Przedstawiciele PDP opowiadali się za tajnością obrad organizacji, obawiając się krytyki w łonie samej partii, jak i na rodzimej scenie politycznej. Przeciwko takiemu założeniu występowali natomiast reprezentanci PPI i sam L. Sturzo, który – mając nadzieję na podejmowanie zorganizowanych działań przez SIPDIC – życzył sobie publicznego oddźwięku swojego projektu. Wreszcie trzecią, najważniejszą osią sporu, była dyskusja na temat formuły współpracy w ra-mach nowej organizacji, która toczyła się wokół dwóch alternatywnych koncepcji: włoskiej idei stałej unii międzyparlamentarnej i francuskiej propozycji centralnego biura służącego do wymiany informacji między partiami członkowskimi24.

W rezultacie – w przypadku dwóch ostatnich kwestii – na inauguracyjnym spo-tkaniu w Paryżu zwyciężyło stanowisko PDP. Zostało ono potwierdzone na kolejnej, formalizującej wcześniejsze ustalenia konferencji SIPDIC, do której doszło w maju 1926 roku w Brukseli. Na tym spotkaniu z wcześniejszych uczestników zabrakło tylko przedstawicieli PSChD25. Podczas niego uchwalono statut SIPDIC, który wy-raźnie stwierdzał, że organizacja „nie ma na tę chwilę celu utworzenia federacji partii uczestniczących”26. Taki obrót wydarzeń przesądził w zasadzie o ogromnym wpływie polityków francuskiej Demokratycznej Partii Ludowej na dalsze funkcjonowanie SIPDIC. Już samo pominięcie w nazwie organizacji określenia „chrześcijańsko--demokratyczny” można interpretować w ten sposób. Ponadto siedzibę SIPDIC ulokowano w Paryżu wraz z całym zapleczem administracyjnym, które stanowili członkowie PDP. Funkcję sekretarza generalnego pełnili także przedstawiciele tego ugrupowania – J. Raymond-Laurent i Philippe de Las Cases w latach 1926–1928, a potem Henri Simondet (do 1939 roku)27.

24 W. Kaiser, dz. cyt., s. 87–88; T. Jansen, S. van Hecke, dz. cyt., s. 5–6. 25 Poza PSChD, przeprosiny za swoją nieobecność wysłały – co traktowano de facto jako złożenie

aplikacji członkowskich – następujące formacje: Litewscy Chrześcijańscy Demokraci (Lietuvos Krikščionys Demokratai – LKD), austriacka CS, Katolicko-Konserwatywna Partia Szwajcarii (Katholisch-Konservative Partei der Schweiz – KKPS) i Słowacka Partia Ludowa (Slovenská Ludová Strana – SLS); T. Jansen, S. van Hecke, dz. cyt., s. 6.

26 Cyt za: A. Hanschmidt, dz. cyt., s. 172. 27 Zob. szerzej: J. C. Delbreil, Les démocrates d’inspiration chrétienne et les problèmes européens

dans l ’entre-deux-guerres, [w:] Le MRP et la construction européenne, red. S. Berstein, J. Mayeur, P.

17


Międzynarodowy Sekretariat Partii o Inspiracji Chrześcijańskiej – struktura or-ganizacyjna i działalność politycznaOrgan wykonawczy SIPDIC stanowił Komitet Centralny (Comité Central), któ-ry nie funkcjonował poza corocznymi spotkaniami organizacji. W lipcu 1928 roku na Kongresie w Bois-Le-Duc przemianowano go na Komitet Wykonawczy (Comité Exécutif), nadając mu formalne ramy działania. Od tej pory spotkania tego ciała miały miejsce dwa razy w roku, a każda partia członkowska zobowiązana była wysy-łać na nie swojego delegata lub jego zastępcę. W latach 1926–1932 jedno z zebrań Komitetu Wykonawczego odbywało się zawsze przy okazji konferencji organizacji lub Kongresu organizowanego przez ugrupowanie członkowskie SIPDIC. Na ta-kie spotkania partie członkowskie mogły wysyłać nawet kilku delegatów. Pomiędzy konferencjami SIPDIC i zebraniami Komitetu Wykonawczego działała jeszcze specjalna komisja (tzw. Komisja Badawcza), utworzona na spotkaniu paryskim w 1925 roku przez L. Sturzo. Jej zadaniem było przygotowywanie zagadnień, które miały być podejmowane na najważniejszych spotkaniach SIPDIC. Po kilku latach Komisja zaczęła także wydawać i kolportować wśród ugrupowań członkowskich kwartalny biuletyn. Jego publikacja była finansowana z budżetu SIPDIC, na który składały się dobrowolne składki pochodzące od partii i inne darowizny28.

Najważniejsze decyzje zapadały na Kongresach SIPDIC, organizowanych co roku (najczęściej w lipcu). Od 1927 roku odbyły się one kolejno w: Kolonii, Bois-le-Duc, Paryżu, Anvers, Luksemburgu i ponownie Kolonii. Każdy Kongres miał ten sam format: składał się z podsumowania działalności poszczególnych partii w swo-ich państwach oraz głosowania nad konkluzjami (opracowanymi wcześniej przez komisję badawczą). Na tych konferencjach ugrupowania członkowskie SIPDIC sta-rały się wspólnie wypracowywać rozwiązania kluczowych problemów życia społecz-no-politycznego, takich jak organizacja współczesnego państwa, polityka rodzinna czy kryzys ekonomiczny. Ernest Pezet – przedstawiciel PDP – opisując atmosferę tych spotkań, stwierdzał, iż przebiegały one w duchu „międzynarodowego brater-stwa opartego na wspólnocie duchowej”, stając się miejscem dalekim od sporów międzypaństwowych, gdzie intelektualny spokój i optymistyczne podejście pozwa-lały ich uczestnikom wyjaśniać swoje działania i stanowiska, poszukiwać rozstrzy-gnięć, a w konsekwencji obierać drogę „korzystną dla dobra wspólnego wspólnoty europejskiej”29. W rzeczywistości na forum corocznych konferencji SIPDIC dawały jednak o sobie znać wyraźne podziały między jej członkami. Poważne różnice wy-stępowały chociażby w przypadku samego podejścia do sposobu funkcjonowania organizacji. W tym kontekście PPI opowiadała się za realizacją za pośrednictwem

Milza, Brussels 1993, s. 15–39. 28 W. Kaiser, dz. cyt., s. 89; R. Papini, dz. cyt., s. 24. 29 Cyt za: R. Papini, dz. cyt., s. 25.

18


SIPDIC swojego programu antyfaszystowskiego (w tym podjęcia wyraźnych dzia-łań o tym charakterze), podczas gdy francuska PDP – odrzucając ten punkt widze-nia – lansowała dialog z reprezentantami Niemieckiej Partii Centrum. Większość pozostałych członków z kolei, obawiając się stawiania poważnych kwestii na forum konferencji SIPDIC, proponowała skoncentrowanie się na mniej upolitycznionej problematyce katolicyzmu społecznego, w tym na zagadnieniach związanych z ro-dziną czy położeniem warstw robotniczych. Spory między partiami członkowskimi były widoczne także w innych kwestiach, takich jak likwidacja PPI w listopadzie 1926 roku przez reżim faszystowski (między przedstawicielami DZP i francuskiej PDP a reprezentantami belgijskiej LNTC i holenderskiej Rzymskokatolickiej Partii Państwowej na Kongresie w Kolonii – 1927 roku), rewizja traktatu wersalskiego (między DZP a PDP – w Bois-le-Duc w 1928 roku)30 czy Plan Younga31 (ponownie między Niemcami a Francuzami na Kongresach w Paryżu – 1929 roku i Anwers – 1930 roku)32.

Od lat trzydziestych XX wieku funkcjonowanie organizacji zaczęło podlegać także presji zewnętrznej, związanej z takimi wydarzeniami jak utworzenie rządów autorytarnych w Austrii i Niemczech (w latach 1933–1934), wojny w Hiszpanii (1936–1939) i Etiopii (1935–1936) czy podpisanie przez Watykan konkordatów z reżimami faszystowskimi (z Włochami w 1929 roku i z Niemcami w 1933 roku), na tle których coraz częściej objawiała się słabość SIPDIC. Porozumienia zawiązy-wane w ramach organizacji okazały się kruche, a struktura wewnętrzna i formuła pracy stawała się coraz mniej efektywna w kontekście dojścia do konsensusu w naj-ważniejszych kwestiach. Próbą zdynamizowania prac SIPDIC było ich upublicznie-nie od początku 1931 roku. Wcześniej bowiem wszystkie spotkania organizacji były tajne, a podejmowane decyzje oraz opracowywane w ich trakcie konkluzje poufne i przeznaczone tylko do wewnętrznego użytku partii członkowskich. Pierwszym od-stępstwem od tej reguły było opublikowanie w styczniu 1931 roku przez Komitet Wykonawczy Deklaracji w sprawie zapewnienia pokoju, w której wskazano główne zagrożenia (m.in. nacjonalizm i kryzys ekonomiczny na świecie) oraz potępiono jakiekolwiek użycie siły w stosunkach międzynarodowych, wzywając jednocześnie państwa partii członkowskich SIPDIC do wspierania Ligi Narodów oraz promo-wania współpracy gospodarczej i politycznej na płaszczyźnie społecznej33. Zmianę

30 Spór dotyczył wciąż powracającej kwestii okupacji Nadrenii przez Francję i statusu prawnego Zagłębia Saary.

31 Tak nazywano opracowany w 1929 roku przez międzynarodową komisję pod przewodnictwem amerykańskiego przedsiębiorcy Owena Younga plan spłat reparacji niemieckich. Zob. szerzej: D. Willoughby, S. Willoughby, The USA 1917–45, Portsmouth 2000, s. 72.

32 R. Papini, dz. cyt., s. 26. 33 Na obrady Komitetu Wykonawczego SIPDIC w Luksemburgu w 1931 roku wpuszczono

także – jako obserwatorów – przedstawicieli sekretariatu generalnego Ligii Narodów; tamże.

19


formuły działania SIPDIC można uzasadnić w dwojaki sposób. Po pierwsze, orga-nizacja musiała stać się wiarygodna w oczach opinii publicznej, aby jej działalność przynosiła owoce (tj. była bardziej efektywna w kwestii realizacji stawianych sobie głównych celów). Po drugie, chciała uniknąć upowszechnienia w społeczeństwach europejskich przekonania, że idea ponadnarodowego ruchu na rzecz pokoju i zbli-żenia między ludźmi jest właściwa tylko dla socjalistów, radykalnej prawicy czy eks-tremalnej lewicy34.

Uwiarygodnienie prac SIPDIC w oczach opinii publicznej nie miało jednak większego wpływu na poprawę efektywności współpracy, jak i na samą skutecz-ność organizacji w realizacji swoich zadań. W tym czasie bowiem ciągle odkłada-no gruntowną reformę strukturalną. Propozycja zmian o tym charakterze pojawiła się dopiero w październiku 1935 roku i wyszła bezpośrednio od L. Sturzo. Była to próba odpowiedzi na stopniowy zanik aktywności SIPDIC po ostatnim kongresie w październiku 1932 roku w Kolonii, kiedy to – po demonstracjach w jego trakcie członków młodzieżowej organizacji Hitler Youth – obrady opuścili przedstawiciele francuskiej PDP. Ponadto sześć miesięcy później rozwiązana została – na skutek działań nazistów – Niemiecka Partia Centrum. Od tego czasu odbywały się tylko dwa razy w roku spotkania Komitetu Wykonawczego SIPDIC w Paryżu35. W tej sytuacji 4 października 1935 roku L. Sturzo w specjalnym liście do H. Simondeta zaproponował reformę statutową SIPDIC na podstawie projektu D. Russo – paryskiego korespondenta kilku dzienników katolickich. Zakładał on m.in. zmianę nazwy organizacji (na „Międzynarodową Unię Partii o Inspiracji Chrześcijańskiej”), przewartościowanie jej celów w związku z ideą „obrony cywilizacji chrześcijań-skiej” oraz zaangażowanie nowych partii akcentujących w swoich programach nie tyle wartości demokratyczne, ile przede wszystkim chrześcijańskie36. Propozycja L. Sturzo została ostatecznie odrzucona przez SIPDIC. Ostatnią oznaką działal-ności organizacji było wydanie w styczniu 1938 roku poufnego memorandum do papieża Piusa XI, w którym zaapelowano do Głowy Kościoła o wypowiedzenie się na temat głównych zagrożeń politycznych w Europie i użycie swojego moralnego autorytetu do ratowania pokoju na świecie. Formalnie SIPDIC zaprzestała swojej działalności w 1939 roku, zaraz po wybuchu II wojny światowej37.

W tym miejscu warto zastanowić się nad negatywnymi, jak i pozytywnymi

34 A. Hanschmidt, dz. cyt., s. 179–180. 35 Nie odbyły się natomiast kolejne Kongresy SIPDIC, które miały mieć miejsce w Wiedniu,

Warszawie i Pradze. 36 Ta propozycja wzbudziła negatywne opinie. Pojawiły się nawet zarzuty o próby pozyskania

do współpracy także sił niedemokratycznych. W między czasie L. Sturzo wycofał się z tego założenia, proponując – jak sam to określił – „kooperację z innymi grupami na rzecz specyficznych celów”; cyt za: R. Papini, dz. cyt. s. 29.

37 T. Jansen, S. van Hecke, dz. cyt., s. 10.

20


aspektami funkcjonowania Międzynarodowego Sekretariatu Partii o Inspiracji Chrześcijańskiej. Słabą stroną SIPDIC była przede wszystkim jej nieefektywność w realizacji własnych zadań, sprawiająca, że proces transnacjonalizacji kontaktów partii „proto-chadeckich” przed II wojną światową postrzegany był wyłącznie w ka-tegoriach fenomenu politycznego o marginalnym znaczeniu. Taki stan rzeczy deter-minowały dwie przyczyny. Pierwszą przyczyną nieefektywności współpracy na fo-rum SIDPIC były wzrastające wówczas z niezwykłą siłą w Europie nastroje nacjo-nalistyczne. Roszczenia o tym charakterze – chociażby odnośnie do rewizji trakta-tów pokojowych po I wojnie światowej – zdominowały europejskie życie polityczne, czyniąc tym samym kontakty ponadnarodowe, nawet między partiami o inspiracji chrześcijańskiej, niezwykle trudnymi; przykładowo takie podłoże miały ciągłe spory na forum SIPDIC między francuską PDP a Niemiecką Partią Centrum. Biorący udział w spotkaniach organizacji przedstawiciele ugrupowań krajowych, niebędący kluczowymi figurami politycznymi na arenie własnych państw, unikali promowania kompromisowych stanowisk w łonie macierzystych formacji i realizacji ich założeń w polityce krajowej, co wynikało ze zbyt osobistych relacji z kierownictwem tych podmiotów lub zasłaniania się fundamentalnymi interesami narodowymi. W tym wypadku konsens członków SIPDIC był czysto proceduralny, służąc rozwiązywa-niu w pokojowy sposób sporów i napięć na płaszczyźnie europejskiej. Dominację czynników narodowych we współpracy w ramach SIPDIC doskonale ilustruje konfrontacja, do jakiej doszło po ustanowieniu rządów autorytarnych w Austrii (w latach 1933–1934). Włoska Partia Ludowa domagała się wówczas wyklucze-nia z organizacji przedstawicieli austriackiej CS, popierających niedemokratyczny reżim Engelberta Dollfussa. Po przeciwnej stronie pozostawali jednak przedsta-wiciele francuskiej PDP, którzy – postrzegając niepodległą Austrię sprzymierzoną z Włochami jako swoisty „wał ochronny” przed Niemcami, konieczny bez wzglę-du na funkcjonujący w tych państwach system polityczny – nalegali na pozostanie w SIPDIC członków Partii Chrześcijańsko-Społecznej38.

Druga przyczyna nieefektywności w działaniu Międzynarodowego Sekretariatu Partii o Inspiracji Chrześcijańskiej tkwiła w fundamentalnych sporach politycznych między jej członkami. Przez większość czasu funkcjonowania SIPDIC kwestiami najbardziej „rozdzierającymi” jedność organizacji – jak i samych partii członkow-skich – były stosunek do włoskiego faszyzmu oraz autorytarnych reżimów w Austrii i Portugalii. Kiedy L. Sturzo podnosił te kwestie, francuska PDP nie była jeszcze przygotowana na gruncie własnej polityki zagranicznej uchwalić rezolucji potępia-jącej wydarzenia we Włoszech czy w Niemczech, chociażby ze względu na entuzja-styczny stosunek Watykanu do rządów Benito Mussoliniego. Uchwalane w latach 1926–1931 dokumenty SIPDIC były zatem efektem minimalnego kompromisu

38 M. Gehler, W. Kaiser, dz. cyt., s. 242.

21


między ugrupowaniami członkowskimi, a samo podjęcie współpracy wiązało się z niewielką nadreprezentacją w składzie organizacji tzw. postępowych chrześcijań-skich demokratów, którzy byli zorientowani prodemokratycznie oraz postulowali szereg reform socjalnych, odwołując się przy tym do idei międzynarodowego ruchu pokojowego. Ten – nawet niewielki – konsensus nie zdołał jednak objąć swym zasię-giem frakcji konserwatywno-nacjonalistycznych, dominujących w niektórych par-tiach SIPDIC, które często preferowały poglądy profaszystowskie i wyrażały swoje sympatie dla reżimów autorytarnych w Europie40.

Struktura partyjna Międzynarodowego Sekretariatu Partii o Inspiracji Chrześcijańskiej

Państwo Partia polityczna Oryginalna nazwa Skrót

Austria Partia Chrześcijańsko-Społeczna Christlichsoziale Partei CS

BelgiaNarodowa Liga Robotników Chrześcijańskich (część Unii Katolickiej)

Ligue Nationale des Travailleurs Chrétiens LNTC

Czechosłowacja Słowacka Partia Ludowa Slovenská Ludová Strana SLS

Francja Demokratyczna Partia Ludowa Parti Démocrate Populaire PDP

Holandia Rzymskokatolicka Partia Państwowa

Rooms-Katholieke Staatspartij RKSP

Jugosławia Słoweńska Partia Ludowa Slovenská Ljudska Stranka SLS

LitwaLitewska Partia Chrześcijańsko-Demokratyczna

Lietuvos Krikščionių Demokratų Partija LKDP

Luksemburg Partia Prawicy Rietspartei RP

Niemcy Niemiecka Partia Centrum Deutsche Zentrumspartei DZP

Polska Polskie Stronnictwo Chrześcijańskiej Demokracji – PSChD

Szwajcaria Katolicko-Konserwatywna Partia Szwajcarii

Katholisch-Konservative Partei der Schweiz KKPS

Węgry Chrześcijańska Partia Ekonomiczno-Społeczna

Keresztény Gazdasági és Szociális Párt KGSzP

Włochy Włoska Partia Ludowa Partito Popolare Italiano PPI

Źródło: Opracowanie własne na podstawie R. Papini, dz. cyt., s. 44.

40 Tamże, s. 242–243.

22


Pozytywne strony działalności Międzynarodowego Sekretariatu Partii o Inspiracji Chrześcijańskiej przejawiały się głównie w nawiązywaniu i rozwijaniu pierwszych ponadnarodowych kontaktów między europejskimi ugrupowaniami „proto -chadeckimi” i ich przedstawicielami. Współpraca na forum SIPDIC doko-nywała się poprzez triangulację dwóch płaszczyzn: 1) organizacyjno-strukturalnej i 2) ideologiczno-programowej.

Dymensja strukturalna obejmowała w 1930 roku aż 13 europejskich partii „proto -chadeckich”, z których 12 wywodziło się z państw należących obecnie do UE (zob. powyższa tabela). Najbardziej aktywni w pracach SIPDIC – zwłaszcza w la-tach 1925–1932 – byli przedstawiciele ugrupowań z państw, które po II wojnie światowej utworzyły Wspólnoty Europejskie, tj. Belgii, Luksemburga, Holandii, Francji, Włoch i Niemiec. Z polityków odgrywających ważną rolę na arenie krajo-wej, w spotkaniach SIPDIC brali udział m.in.: kanclerz Niemiec J. Wirth, austriac-ki kanclerz I. Seipel, minister rządu Belgii Hendrik Heyman, holenderski premier Ruys de Beerenbrouck, a także przyszli „ojcowie-założyciele” zjednoczonej Europy – K. Adenauer i Robert Schuman. Organizacja stanowiła dla przedstawicieli par-tii wyznaniowych z głównych państw europejskich forum prezentacji nowych idei i programów, które tym samym zyskiwały na znaczeniu wśród innych członków. SIPDIC dostarczała narzędzi koniecznych do podjęcia dialogu chociażby w takich kwestiach, jak pojednanie francusko-niemieckie, proces integracji europejskiej czy upowszechnianie idei pokoju. To właśnie z tych pomocnych wzorców wyniesionych z okresu funkcjonowania SIPDIC skorzystali twórcy nowych struktur kooperacji partii chadeckich po II wojnie światowej – jednocześnie kreatorzy nowego porządku politycznego w Europie. Potwierdzenie tej hipotezy znajduje się także w samych dokumentach programowych Międzynarodowego Sekretariatu Partii o Inspiracji Chrześcijańskiej, a dokładnie w deklaracji końcowej Kongresu w Bolonii z 1932 roku, w której wyrażano poparcie dla współpracy narodów europejskich w celu zniesienia barier ekonomicznych między nimi, a co za tym idzie, zunifikowania państw pod względem gospodarczym i politycznym40.

Współpraca europejskich chrześcijańskich demokratów po wybuchu II wojny światowej (na emigracji)Kiedy w 1939 roku wybuchła II wojna światowa, kontynuowanie tradycyjnych, transnarodowych kontaktów międzypartyjnych okazało się niemożliwe. Zostały one sprowadzone wyłącznie do charakteru personalnego (jak przed 1925 rokiem), i objęły w dodatku polityków przebywających na emigracji (zwłaszcza w Wielkiej Brytanii i USA). Ponadto ta płaszczyzna działania nie była wolna od negatywnych tendencji, wyrastających chociażby ze wzrostu znaczenia w latach trzydziestych

40 Zob. T. Jansen, S. van Hecke, dz. cyt., s. 9–10.

23


XX wieku idei filofaszystowskich w środowiskach chrześcijańskich w obu kra-jach, które w gruncie rzeczy były zwolennikami polityki ustępstw i izolacjonizmu. Zarówno w USA, jak i Wielkiej Brytanii istniały również małe grupy zoriento-wanych liberalnie katolików, prezentujących odmienne stanowisko i tworzących tym samym bardziej przyjazną przestrzeń ideologiczną dla działalności politycznej uchodźców (m.in. L. Sturzo). Już w listopadzie 1936 roku z członków tych niesfor-malizowanych formacji (głównie przedstawicieli klasy średniej, popierających Partię Pracy) powstała w Londynie Grupa Ludowa i Wolnościowa (People and Freedom Group – PFG). Jej uformowanie się było możliwe dzięki wsparciu – po raz kolejny – L. Sturzo, a także Amerykanki Barbary Barclay Carter i Angielki Virginii Crawford. PFG organizowała szereg wystąpień pozostających na emigracji członków PPI oraz uchwalała polityczne rezolucje, które potem publikowano w piśmie „Lud i Wolność” („People and Freedom”)41. Struktura ta umożliwiała również transnarodowe kontakty katolików42.

L. Sturzo, a także inni uchodźcy katoliccy (w tym np. baskijski emigrant Antonio de Onaindia), uważali, że formuła kooperacji w ramach PFG nie jest wystarczająca, co zrodziło plany wykreowania innej platformy współpracy. W ten sposób doszło do powstania w Londynie w styczniu 1941 roku Międzynarodowej Unii Chrześcijańsko-Demokratycznej (International Christian-Democratic Union – ICDU), będącej pewnym rozszerzeniem SIPDIC, lecz niemającej z nim bezpo-średniego związku. Co istotniejsze, nowa organizacja uzyskała wsparcie ze strony PFG. Zasady ICDU (zarejestrowanej jako stowarzyszenie) brzmiały następująco:

1) prymat moralności w życiu politycznym oraz relacjach ekonomiczno -społecznych;

2) moralność wypływająca z chrześcijańskiej tradycji i poparcie dla praw czło-wieka;

3) doniosłość wolności obywatelskich i politycznych z jednoczesną sprawiedliwą równowagą między jednostką a społeczeństwem;

4) współpraca między narodami oparta na określonych wartościach moralnych, wyznaczonych przez stopniowo tworzone ciało prawa międzynarodowego;

5) potępienie wojen jako narzędzia rozwiązania międzynarodowych sporów i za-stąpienie ich arbitrażem lub orzeczeniami wydawanymi przez międzynarodowy try-

41 Działalność PFG zainspirowała także amerykańskich katolików, którzy utworzyli grupy o takiej samej nazwie w Nowym Jorku (pod przewodnictwem Georga N. Shustera), Bostonie, Filadelfii, Notre Dame i Los Angeles. Istnieje niewiele informacji na ten temat, lecz należy przypuszczać, że odgrywały one marginalną rolę wśród tamtejszych wspólnot chrześcijańskich. Zob. szerzej: W. Kaiser, Cooperation of European Catholic Politicians in Exile in Britain and the United States during World War II, ,,Journal of Contemporary History” 2000, vol. 35, nr 2, s. 439–465.

42 J. Keating, The British Experience: Christian Democracy without a Party, [w:] Christian Democracy in Europe. A Comparative Perspective, red. D. Hanley, New York 1996, s. 170–171.

24


bunał43.Jako że L. Sturzo w 1940 roku musiał – pod zarzutem propagowania poglą-

dów faszystowskich – opuścić wraz z innymi członkami PPI Londyn, ICDU tworzyli głównie politycy z Czechosłowacji, Francji, Wielkiej Brytanii, Polski, oraz dwóch hiszpańskich regionów (Katalonii i Baskonii). Przewodniczącym or-ganizacji został prof. Jeroen A. Veraart (holenderska RKSP), zaś sekretarzem – B. Barclay Carter. W grupie zastępców szefa ICDU, tworzących wspól-nie tzw. Komitet Honorowy, znaleźli się natomiast L. Sturzo, gen. Józef Haller (przewodniczący Rady Najwyższej polskiego Stronnictwa Pracy) i Jan Šrámek (Czechosłowacka Partia Ludowa). Formuła pracy ICDU opierała się na regular-nych spotkaniach, organizowanych przez przewodniczącego, na których omawiano działalność ugrupowań krajowych oraz wypowiadano się na tematy leżące w ob-szarze wspólnego zainteresowania. Organizacja była efektywna przede wszystkim na polu rozwijania osobistych kontaktów i umożliwiania debaty między indywidu-alnymi politykami na emigracji. Współpraca na forum ICDU nie miała charakteru partyjnego. Stymulowały ją przede wszystkim personalne relacje między poszcze-gólnymi członkami ugrupowań „proto-chadeckich”, którzy wybrali działalność emi-gracyjną. W dodatku większość aktywistów kooperujących na forum ICDU, w tym jej przewodniczący J. A. Veraart, nie miała silnej pozycji w swoich macierzystych partiach. Z liczących się wówczas na arenie krajowej polityków, partycypujących – jakkolwiek w niewielkim stopniu – w pracach ICDU, wskazać można tylko Huberta Pierlota (premiera Belgii), Augusta de Schryvera (czołową postać belgij-skiej chadecji po II wojnie światowej) oraz Maurice’a Schumanna (przyszłego lidera Ruchu Republikańsko-Ludowego we Francji). Ten ostatni był oficjalnym przed-stawicielem francuskim w organizacji w latach 1942–1943, lecz wziął udział tyl-ko w jednym jej spotkaniu. Nic zatem dziwnego, że w 1944 roku na corocznym – a zarazem jak się okazało ostatnim – spotkaniu ICDU A. de Onaindia konklu-dował, że współpraca na forum tej organizacji służyła „wzajemnemu poznaniu się chrześcijańskich demokratów różnych narodowości”, jednakże „trzeba przyznać, że nie osiągnęła ona efektów i rozwoju, na jakie miano nadzieje”44.

Biorąc pod uwagę wpływ ICDU na powojenne myślenie na temat rekonstruk-cji ładu politycznego w Europie, a także samą współpracę partii chrześcijańsko -demokratycznych, funkcjonowanie w latach 1941–1944 tej organizacji należy ocenić negatywnie. Struktura ta bowiem w trakcie swojej – i tak marginalnej – aktywności oddziaływała, o ile było to w ogóle możliwe, tylko na myślenie polityczne swoich (indywidualnych) członków. Ponadto, nie było bezpośredniej ciągłości organizacyj-nej, jak i politycznej pomiędzy ICDU a powstałymi po II wojnie światowej Nowymi

43 R. Papini, dz. cyt., s. 30. 44 Cyt za: M. Gehler, W. Kaiser, dz. cyt., s. 244.

25


Ekipami Międzynarodowymi (Nouvelles Équipes International – NEI)45, co pokaza-no na rysunku poniżej. Doświadczenie oraz kontakty nabyte w czasie funkcjonowa-nia Międzynarodowej Unii Chrześcijańsko-Demokratycznej z pewnością ożywiły transnarodową współpracę polityków chrześcijańskich. Pomimo że postrzegano ją jako cenny sposób realizowania własnych celów politycznych, to po II wojnie światowej kooperacja nie została rozwinięta w formule, która cechowała ICDU. Wpływ na ten stan rzeczy miał fakt, że większość dawnych członków tej organizacji odgrywała relatywnie marginalną rolę w nowych ugrupowaniach chadeckich (nie licząc A. de Schryvera i M. Schumanna). W partiach tych w większości przypadków – a zwłaszcza we Francji, Włoszech czy w Niemczech – liderami byli politycy, którzy współpracowali ze sobą po raz pierwszy znaczniej wcześniej, tj. w ramach SIPDIC.

Struktury transnarodowej współpracy polityków chrześcijańskich na początku XX wieku

Struktura Okres działalności Charakter współpracy

Międzynarodowa Unia Katolicka (ICU) 1917–1918 personalny

Międzyparlamentarne Porozumienie Grup „Ludowców” (EIGP)

1919–1921 (nieformalnie) personalno-partyjny

Międzynarodowy Sekretariat Partii o Inspiracji Chrześcijańskiej (SIPDIC) 1925–1939 personalno-partyjny

Nowe Ekipy Międzynarodowe (NEI) 1947–1965 personalno-partyjny

Powiązania: organizacyjne personalne

Źródło: Opracowanie własne.

45 L. Sturzo utworzył – co prawda – w listopadzie 1945 roku Międzynarodową Służbę Informacyjną w Londynie, ale istniała ona tylko „na papierze”; R. Papini, dz. cyt., s. 47.

Międzynarodowa Unia Chrześcijańsko-Demokratyczna (ICDU)

1941–1944 personalny

26


PodsumowanieKonstatując powyższe rozważania z hipotezą o wpływie doświadczeń partii „proto -chadeckich” na polu transnarodowej współpracy na analogiczny proces po II woj-nie światowej, którego podmiotami były przede wszystkim nowe ugrupowania chrześcijańsko -demokratyczne, należy stwierdzić, iż jest ona zasadniczo prawdziwa. W przypadku SIPDIC z pewnością kooperacja personalno-partyjna w jej ramach zaowocowała w przyszłości „skopiowaniem” zarówno rozwiązań organizacyjnych, jak i głównych założeń ideologiczno-programowych przez twórców NEI, czyli de facto pierwszej transnarodowej organizacji współpracy partii chadeckich po II woj-nie światowej. Na forum SIPDIC stworzono także podwaliny chadeckiej koncepcji integracji europejskiej, opartej na modelu federacyjno-funkcjonalistycznym, którą – po okresie „dojrzewania” na forum NEI – w gruncie rzeczy zrealizowali w latach pięćdziesiątych R. Schuman, K. Adenauer oraz A. de Gasperi. Poglądy polityczne chrześcijańskich demokratów skupionych w Międzynarodowym Sekretariacie Partii o Inspiracji Chrześcijańskiej na temat porządku politycznego w Europie po II woj-nie światowej z pewnością więc były rozwijane dalej w ramach NEI.

Takich samych prawidłowości nie można natomiast stwierdzić w przypadku ICDU, która – po pierwsze – była strukturą organizującą współpracę nie partii, a in-dywidualnych polityków przebywających na emigracji i – po drugie – pozostawała pod wpływem atlantyckiej (czyli de facto amerykańskiej) wizji powojennej Europy, wykluczającej kontynentalne rozwiązanie problemu funkcjonowania państwa nie-mieckiego w nowej rzeczywistości politycznej oraz jego integrację z innymi krajami. W efekcie Międzynarodowa Unia Chrześcijańsko-Demokratyczna miała marginal-ny wpływ nie tylko na rozwój współpracy europejskich partii chadeckich na po-ziomie transnarodowym po II wojnie światowej, lecz także na proces rekonstrukcji porządku politycznego w Europie Zachodniej.

Słowa kluczowe: Keywords:chrześcijańska demokracja, Christian Democracy,partie polityczne, political parties,współpraca transnarodowa, transnational cooperation,międzynarodowe organizacje international organizationspartii politycznych. of political parties.

Transnational Cooperation of European Christian Democrats in the 1919–1945The purpose of the analysis is the process of formation of transnational cooperation between European Christian Democrats in the interwar period and after World

27


War II (i.e., in the 1919–1945). The author assumes that after World War II would not have been a lively activities and cooperation of Christian-democratic parties, if not experience in this field, their predecessors – parties of Christian inspiration and created by them transnational organizations. In the article, the author will pres-ent successively: the genesis of cooperation between the Christian Democrats in the early twentieth century, trials of their rapprochement during and after the First World War, the process of creation of the International Secretariat of the Parties of Christian inspiration, the structure and importance of this organization and – in the last part – the nature of the cooperation of Christian Democrats in exile.

28

Agnieszka Szpak

Międzynarodowe prawo zwyczajowe w orzecznictwie Międzynarodowego Trybunału Karnego ds. Zbrodni w byłej Jugosławii*

Międzynarodowe prawo zwyczajowe, jako najbardziej elastyczne i w największym stopniu zdolne do przystosowania się do nowych warunków i potrzeb, ewoluuje ra-zem z ewolucją całego życia międzynarodowego1. Gwałtowne przyspieszenie rytmu życia międzynarodowego z konieczności przyspieszyło kształtowanie się zwyczaju2. W niniejszym opracowaniu skupię się na podejściu Międzynarodowego Trybuna-łu Karnego ds. Zbrodni w byłej Jugosławii (MTKJ) do międzynarodowego prawa zwyczajowego, które poniekąd prezentuje właśnie owo przyspieszenie w kreowaniu prawa zwyczajowego. Wcześniej jednak wskażę na istotę zwyczaju, w tym orzecz-nictwo Międzynarodowego Trybunału Sprawiedliwości (MTS) i poglądy wybra-nych przedstawicieli doktryny. W tej części skupię się także na specyfice między-narodowego prawa humanitarnego. Następnie zostanie przedstawione najbardziej reprezentatywne (aczkolwiek wybiórcze) orzecznictwo MTKJ, po którym zostanie podjęta próba oceny podejścia MTKJ do prawa zwyczajowego.

1. Co to jest zwyczaj międzynarodowy?Jak zauważył M. Janis w swojej książce „An Introduction to International Law” stwierdzenie obowiązywania prawa zwyczajowego jest raczej sztuką niż działaniem naukowym. W tym miejscu należy w kilku słowach wspomnieć o istocie zwyczaju. Art. 38 ust. 1 lit. (b) Statutu Międzynarodowego Trybunału Sprawiedliwości (MTS) określa zwyczaj jako „powszechną praktykę przyjętą jako prawo”3. Przedstawicie-le doktryny (m.in. D. Anzilotti, J. Makowski) słusznie wskazują na niewłaściwe sformułowanie art. 38 (1b) Statutu MTS – to nie zwyczaj jest dowodem praktyki, ale jest dokładnie odwrotnie, praktyka zaakceptowana jako prawo stanowi prawo zwyczajowe4.


1 K. Wolfke, Custom in Present International Law, Wrocław 1964, s. 10.2 Tamże, s. 67.3 Statut Międzynarodowego Trybunału Sprawiedliwości dostępny [w:] Dz. U. z 1947, nr 23,

poz. 90.4 Podano za: K. Wolfke, dz. cyt., s. 26.

29

Agnieszka Szpak Międzynarodowe prawo zwyczajowe w orzecznictwie Międzynarodowego...

Na zwyczaj składają się dwa elementy: praktyka państw (usus) i uznanie jej za pra-wo, czyli przeświadczenie, że dana praktyka jest wymagana, zakazana lub dozwolona (opinio iuris sive necessitatis). Sama praktyka nie wystarczy, aby przekształciła się ona w prawo; konieczne jest wspomniane opinio iuris. Praktyka państw powinna być co do zasady jednolita oraz reprezentatywna, ale nie oznacza to, że musi być ona uniwersal-na; wystarczy, że będzie „powszechna”. Pojęcie „powszechna” można rozumieć jako praktykę obejmującą wszystkie lub prawie wszystkie państwa świata bądź jako prak-tykę z udziałem państw bezpośrednio zainteresowanych5. W mojej opinii to drugie rozumienie terminu „powszechna” praktyka jest właściwe. W orzeczeniu w sprawie militarnych i paramilitarnych działań w i przeciwko Nikaragui MTS stwierdził, że prak-tyka tworząca prawo zwyczajowe nie musi być absolutnie i bezwzględnie jednolita, wystarczy, że będzie ona co do zasady zgodna, a ponadto zachowania niezgodne z daną normą będą traktowane jak naruszenia prawa międzynarodowego6. W przypadku międzynarodowego prawa humanitarnego niezwykle istotne jest to, że jego naruszenia nie oznaczają kształtowania się normy zwyczajowej przeciwnej treści. Orzecznictwo MTS dowodzi, że niezgodna z normą praktyka nie powoduje wykształcenia się normy zwyczajowej o przeciwnej treści, pod warunkiem, że ta niezgodna praktyka jest potę-piana przez inne państwa lub nawet państwo-naruszyciel powołuje się na wyjątki od normy, a tym samym nie podważa obowiązującej normy zwyczajowej. Poprzez takie potępienie lub powoływanie się na wyjątki daną norma zostaje raczej potwierdzona niż zakwestionowana. MTS miał do czynienia z taką sytuacją w sprawie militarnych i paramilitarnych działań w i przeciwko Nikaragui, gdzie stwierdził, że:

Nie należy oczekiwać, że w praktyce państw stosowanie danych norm będzie doskonałe w takim znaczeniu, że państwa powinny się całkowicie powstrzymywać od użycia siły lub ingerencji w swoje sprawy wewnętrzne. Trybunał nie uważa, że – aby norma zo-stała uznana za zwyczajową – odpowiadająca jej praktyka musi być absolutnie zgodna z tą normą. Aby wydedukować obowiązywanie norm zwyczajowych Trybunał stwierdza, że wystarczające jest, aby postępowanie państw powinno – co do zasady – być zgodne z takimi normami, a przykłady postępowania państw niezgodnego z daną normą powin-ny być generalnie traktowane jako naruszenia tej normy, a nie jako wskaźniki uznania nowej normy. Jeśli państwo postępuje w sposób prima facie sprzeczny z uznaną normą, lecz broni się, powołując się na wyjątki od normy lub inne uzasadnienia mieszczące się w treści normy, wtedy – bez względu na to, czy postępowanie państwa jest rzeczywiście

5 W. Czapliński, A. Wyrozumska, Prawo międzynarodowe publiczne. Zagadnienia systemowe, Warszawa 2004, s. 74–77. Zob. szerzej: A. Szpak, O wykładni międzynarodowego prawa traktatowe-go i zwyczajowego (z uwzględnieniem międzynarodowego prawa humanitarnego), „Ruch Prawniczy, Ekonomiczny, Socjologiczny” 2008, nr 1, s. 73–86.

6 Orzeczenie w sprawie militarnej i paramilitarnej działalności w i przeciwko Nikaragui (Nika-ragua przeciwko USA), 1986 r., § 184–186. Orzeczenia MTS dostępne na stronie internetowej: http://www.icj-cij.org/. W dalszej części artykułu powołując się na orzeczenia MTS będę korzy-stać z tego źródła. Wszystkie tłumaczenia z języka angielskiego zostały dokonane przeze mnie.

30


możliwe do usprawiedliwienia na tej podstawie – znaczenie tego podejścia polega na tym, że potwierdza ono, a nie osłabia normę7.

Praktyka państw może polegać na działaniu lub zaniechaniu; jako elementy prak-tyki podaje się umowy międzynarodowe, opinie prawne, oświadczenia przedstawi-cieli państw, orzeczenia trybunałów międzynarodowych i krajowych, travaux prépa-ratoires do traktatów kodyfikujących prawo międzynarodowe. Praktyka obejmuje zarówno fizyczne, jak i werbalne akty państw. W odniesieniu do międzynarodowe-go prawa humanitarnego fizyczne akty mogą obejmować działania stron konfliktu zbrojnego na polu bitwy, użycie określonych broni oraz traktowanie zapewniane róż-nym kategoriom osób chronionych. Akty werbalne obejmują podręczniki wojskowe, ustawodawstwo krajowe, krajowe orzecznictwo, instrukcje wydawane siłom zbroj-nym, komunikaty wojskowe wydawane w czasie wojny, protesty dyplomatyczne, opi-nie oficjalnych doradców prawnych, komentarze rządowe na temat projektów umów międzynarodowych, argumenty powoływane przed trybunałami międzynarodowy-mi, oświadczenia na forum organizacji międzynarodowych i konferencji między-narodowych oraz stanowisko rządów w odniesieniu do rezolucji podejmowanych przez organizacje międzynarodowe8. Podejście, zgodnie z którym praktyka obejmuje zarówno akty fizyczne, jak i werbalne zostało wyraźnie zaakceptowane w orzecznic-twie MTS. W orzeczeniach w sprawach Fisheries Jurisdiction9, militarnych i paramili-tarnych działań w i przeciwko Nikaragui10 oraz projektu Gabcikovo-Nagymaros11 MTS

7 Orzeczenie MTS w sprawie militarnych i paramilitarnych działań w i przeciwko Nikaragui (Nikaragua przeciwko USA), 1986, s. 98, § 186.

8 Zob. Customary IHL: http://www.icrc.org/customary-ihl/eng/docs/v1_rul_in_asofcuin#Fn_88_13 (dostęp z dnia 01.11.2013).

9 Orzeczenie MTS w sprawie Fisheries Jurisdiction (Zjednoczone Królestwo przeciwko Islandii), 1974 r., wspólna opinia odrębna sędziów Forster, Bengzon, Jiménez de Aréchaga, Singh and Ruda, 1974, s. 47; opinia odrębna sędziego Dillard, 1974, s. 56–58; opinia odrębna sędziego De Castro, 1974, s. 81–88; opinia odrębna sędziego Waldock, 1974, s. 119–120; opinia odrębna sędziego Gros, 1974, s. 135; opinia odrębna sędziego Petrén, 1974, s. 161. Sędziowie wywiedli normy zwyczajowe z oświadczeń państw (roszczeń) w stosunku do obszarów wód morskich, bez brania pod uwagę tego, czy roszczenia te zostały wprowadzone w życie. Zob. Customary IHL: http://www.icrc.org/customary-ihl/eng/docs/v1_rul_in_asofcuin#Fn_88_13; przypis 13 (dostęp z dnia 06.11.2013).

10 Orzeczenie MTS w sprawie militarnych i paramilitarnych działań w i przeciwko Nikaragui (Nikaragua przeciwko USA), 1986, s. 100, § 190. Trybunał potwierdził ważność zwyczajowej zasady zakazu używania siły z art. 2 (4) Karty Narodów Zjednoczonych poprzez przywołanie faktu czę-stego odwoływania się przez państwa do tej zasady w swoich oświadczeniach, w których nie tylko potwierdzano zwyczajowy charakter zasady, ale także jej fundamentalny charakter jako zasady prawa międzynarodowego. Zob. Customary IHL: http://www.icrc.org/customary-ihl/eng/docs/v1_rul_in_asofcuin#Fn_88_13; przypis 14 (dostęp z dnia 06.11.2013).

11 Orzeczenie MTS w sprawie projektu Gabčíkovo-Nagymaros (Węgry przeciwko Słowacji), 1997, s. 39–46, § 49–58. Trybunał stwierdził zwyczajowy charakter koncepcji stanu wyższej konieczności jako okoliczności wyłączającej odpowiedzialność za naruszenie prawa międzynarodowego. Swój wniosek oparł na materiałach obejmujących oficjalne oświadczenia państw składane w toku prac

31


wziął pod uwagę oficjalne oświadczenia państw jako element praktyki. W tym miejscu należy zauważyć, że mimo iż orzeczenia sądów i trybunałów

międzynarodowych są pomocniczymi źródłami prawa międzynarodowego, nie sta-nowią one praktyki państw, gdyż w odróżnieniu od sądów krajowych nie są organa-mi państwa. Ich decyzje są jednak uwzględniane, ponieważ uznanie przez trybunał międzynarodowy, że dana norma ma charakter zwyczajowy stanowi przekonujący dowód, że tak rzeczywiście jest. Ponadto ze względu na wartość orzeczeń trybuna-łów międzynarodowych, niekiedy wręcz precedensową, mogą one również wnosić wkład w powstanie normy międzynarodowego prawa zwyczajowego poprzez wpływ wywierany na zachowanie państw i organizacji międzynarodowych12. Jednakże – jak już zostało zaznaczone – argumenty podnoszone przez państwa przed try-bunałami międzynarodowymi – stanowią przejaw praktyki państw. Gdyby jednak potraktować sądy i trybunały międzynarodowe analogicznie do organizacji między-narodowych to ich orzecznictwo można by uznać za mieszczące się w ramach prak-tyki organizacji międzynarodowych, zwłaszcza że np. MTS jest organem sądowym ONZ. Jeżeli chodzi o organizacje międzynarodowe to ich praktyka może się przy-czyniać do powstania normy zwyczajowej. W zakresie międzynarodowego prawa humanitarnego jako przykład takiej praktyki można wskazać wydany przez Sekre-tarza Generalnego ONZ Biuletyn dotyczący przestrzegania przez siły ONZ mię-dzynarodowego prawa humanitarnego13. Można również wskazać na oświadczenia wydawane przez MKCK, zwłaszcza apele i memoranda dotyczące przestrzegania międzynarodowego prawa humanitarnego.

Jeżeli chodzi o zaniechanie jako mieszczące się w ramach praktyki to w przypadku międzynarodowego prawa humanitarnego, którego wiele norm wymaga powstrzy-mania się od pewnego działania (zaniechania), powstaje problem z oceną opinio iu-ris, gdyż należy udowodnić, że zaniechanie nie jest przypadkowe, a jest wynikiem przekonania prawnego14. Kiedy wymóg powstrzymania się od jakiegoś działania jest wyraźnie wskazany w dokumentach lub oświadczeniach (np. zakaz stosowania tor-tur wobec jeńca wojennego podczas przesłuchania, art. 17 III Konwencji genewskiej

Komisji Prawa Międzynarodowego nad Projektem artykułów o odpowiedzialności państw za czy-ny międzynarodowo bezprawne. Zob. Customary IHL: http://www.icrc.org/customary-ihl/eng/docs/v1_rul_in_asofcuin#Fn_88_13; przypis 15 (dostęp z dnia 06.11.2013).

12 Zob. Customary IHL: http://www.icrc.org/customary-ihl/eng/docs/v1_rul_in_asofcuin#Fn _88_13 (dostęp z dnia 01.11.2013).

13 United Nations, Secretary-General ’s Bulletin, ST/SGB/1999/13, 6 August 1999 jest dostępny na stronie internetowej: http://www.icrc.org/eng/resources/documents/misc/57jq7l.htm (dostęp z dnia 01.11.2013).

14 Tak: Stały Trybunał Sprawiedliwości Międzynarodowej w orzeczeniu w sprawie statku Lotus (Francja przeciwko Turcji), 1927, s. 28.

32


o traktowaniu jeńców wojennych z 1949 r.15), można uznać, że przekonanie prawne zostało zamanifestowane. Taka sytuacja jest niewątpliwie najmniej problematyczna.

Jeżeli chodzi o czas trwania takiej praktyki to w dawnej doktrynie prawa między-narodowego uważano, że musi ona trwać przez okres 100–150 lat16; jednak obecnie – jak stwierdza MTS w orzeczeniu w sprawie szelfu kontynentalnego Morza Północnego:

krótki czasokres nie stanowi sam w sobie przeszkody do powstania zwyczajowej normy prawa międzynarodowego […] warunkiem sine qua non jest, aby w ramach tego czasokre-su praktyka państw była obszerna i jednolita, a ponadto przebiegała w sposób wskazujący na powszechne uznanie17.

Dowodem opinio iuris jest np. głosowanie w ramach organizacji międzynarodo-wych czy też oświadczenia składane przy uchwalaniu dokumentów międzynarodo-wych18. Jak wskazują W. Czapliński i A. Wyrozumska,

w doktrynie istnieje szeroko rozpowszechniony pogląd, zgodnie z którym jeżeli nie moż-na znaleźć dowodów w postaci jednoznacznych deklaracji poszczególnych państw uzna-jących obowiązywanie normy zwyczajowej, istnienie opinio iuris można przyjąć na pod-stawie jednolitej i konsekwentnej praktyki państw. Rozumowanie takie ma jeden słaby punkt, ponieważ zaciera różnicę pomiędzy wiążącymi normami prawnymi a innymi nor-mami międzynarodowymi19.

Ponadto zaciera się rozróżnienie na praktykę i opinio iuris jako dwoma odręb-nymi elementami koniecznymi zwyczaju. Zresztą dokładne rozdzielenie praktyki i opinio iuris jest zadaniem niezwykle trudnym. Bardzo często jeden akt jest przeja-wem zarówno praktyki, jak i opinio iuris. Stowarzyszenie Prawa Międzynarodowego zauważyło, że MTS nie stwierdził wyraźnie, że skoro na zwyczaj składają się dwa elementy to jeden i ten sam akt nie może być przejawem obu tych elementów20. Często również sądy i trybunały międzynarodowe uznają, że dowodem opinio iuris jest sama praktyka. MTS w orzeczeniu w sprawie Nottebohma uznał, że praktyka państw jest dowodem na ich poglądy21. W orzeczeniu w sprawie przejścia przez tery-

15 III Konwencja genewska o traktowaniu jeńców wojennych z 12 sierpnia 1949 r., [w:] Dz. U. z 1956 r., nr 38, poz. 171, załącznik.

16 J. Białocerkiewicz, Prawo międzynarodowe publiczne. Zarys wykładu, Toruń 2007, s. 96–97.

17 Orzeczenie MTS w sprawie szelfu kontynentalnego Morza Północnego (Dania i Holandia przeciwko Niemcy), 1969, § 74.

18 W. Czapliński, A. Wyrozumska, dz. cyt., s. 86. 19 Tamże, s. 87.20 Podano za: Customary IHL, http://www.icrc.org/customary-ihl/eng/docs/v1_rul_in_

asofcuin#Fn_88_13 (dostęp z dnia 01.11.2013).21 Orzeczenie MTS w sprawie Nottebohma (Liechtenstein przeciwko Gwatemali, druga faza),

1955, s. 22.

33


torium indyjskie MTS stwierdził, że praktyka państw trwająca przez ponad wiek, na którą wpływu nie miały zmiany reżimu w państwach będących przedmiotem sporu (Indie stały się niepodległym państwem), oraz biorąc pod uwagę wszystkie okolicz-ności, zaspokajała wymóg „praktyki uznanej za prawo” z art. 38 (1b) Statutu MTS22.

Jako dowód istnienia opinio iuris można uznać brak protestu ze strony państw23. Komisja Prawa Międzynarodowego uznała pojęcia „zgoda”, „opinio iuris sive necessi-tatis”, „przyzwolenie” i „brak protestu” za synonimy24. Zdaniem K. Wolfke, uznanie, że państwo może mieć przekonanie prawne, to antropomorfizm, który jest niedo-puszczalny w stosunkach międzynarodowych, zwłaszcza w społeczności składającej się z członków tak różniących się pod względem dziedzictwa kulturowego i syste-mów społecznych. W stosunkach międzynarodowych obiektywnie weryfikowalne zachowanie i reakcja na takie zachowanie są decydujące. Jeśli państwo nie protestuje otwarcie przeciwko określonej praktyce powstaje domniemanie, że godzi się ono na taką praktykę, a w dalszej perspektywie na powstanie nowej normy zwyczajo-wej25. W dalszym ciągu powołując się na K. Wolfke, subiektywny element zwyczaju to nie żadne uczucie ani przekonanie państw, ale domniemana akceptacja praktyki odzwierciedlającej prawo26. Powodem, dla którego MTS i wielu przedstawicieli dok-tryny uważa, że praktyka i brak protestu są wystarczającym dowodem na wykształ-cenie się zwyczaju międzynarodowego jest to, że uzyskanie wyraźnego dowodu ak-ceptacji praktyki oraz opinio iuris jest bardzo trudne. Aby uniknąć tych trudności konieczne jest poleganie na dowodzie negatywnym – na braku protestu, który jest uznawany za domniemaną zgodę27.

Z kolei A. A. Cançado Trindade wysunął tezę, że w przypadku podstawowych elementów międzynarodowego porządku prawnego, które są niezależne od woli państw, opinio iuris jest wyrazem prawnego sumienia (juridical conscience) nie tylko państw i ludów, ale społeczności międzynarodowej jako całości, obejmującej również organizacje międzynarodowe i osoby fizyczne28. Tak więc w tym przypadku opinio iuris nie może być przekonaniem państw, jako że jest niezależne od woli tych państw.

M. N. Shaw uznaje zwyczaj za „dynamiczny, ważniejszy od umów międzyna-

22 Orzeczenie MTS w sprawie przejścia przez terytorium indyjskie (Portugalia przeciwko Indiom), 1960, s. 40.

23 Tak: w orzeczeniach MTS w sprawach łowisk norweskich (Zjednoczone Królestwo przeciwko Norwegii), 1951, s. 136, 138 i Interhandel (Szwajcaria przeciwko USA), 1959, s. 27.

24 Podano za: K. Wolfke, dz. cyt., s. 45.25 Tamże, s. 54.26 Tamże, s. 58.27 Tamże, s. 130.28 A. A. Cançado Trindade, International Law for Humankind Towards a New Jus Gentium,

Lejda – Boston 2010, s. 138.

34


rodowych, proces tworzenia prawa”29. Mimo że „rośnie liczba umów międzynaro-dowych, z których niektóre kodyfikują i wprowadzają do prawa pisanego dotych-czasowe normy prawa zwyczajowego”30, nie znaczy to jednak, że prawo zwyczajowe „zanika”31 bądź maleje jego znaczenie. Ponadto, w praktyce proces zawierania trakta-tu pomaga skupić światową opinię prawniczą na zagadnieniach będących przedmio-tem traktatu i wpływa na późniejsze zachowanie i przekonanie prawne państw. Fakt ten podkreślił również MTS w swoim orzeczeniu w sprawie szelfu kontynentalnego na M. Północnym, gdzie stwierdził, że treść prawa zwyczajowego należy w pierwszym rzędzie określać w oparciu o praktykę państw i wyrażane przez nie opinio iuris, jed-nak wielostronne umowy mogą odgrywać ważną rolę w rejestrowaniu i definiowaniu norm pochodzących ze zwyczaju lub w ich rozwijaniu32. Moc wiążąca traktatu może zostać rozciągnięta na inne podmioty prawa międzynarodowego, jeśli postępowanie tych innych podmiotów – czyli ich praktyka – uzasadnia domniemanie, że zaakcep-towały one postanowienia traktatu jako wiążące dla nich. To będzie z kolei – jak to określa K. Wolfke – jakby przystąpieniem w drodze zwyczaju. Jest to najczęstszy proces przekształcenia traktatu w zwyczaj33.

Wśród nowych i kontrowersyjnych koncepcji dotyczących prawa zwyczajowego można wskazać na tę E. Posnera i J. Goldsmitha. Odrzucają oni klasyczną teorię zwyczaju, zgodnie z którą na zwyczaj składa się praktyka i opinio iuris. Ich zdaniem państwa przestrzegają norm zwyczajowych nie z powodu prawnego lub moralnego obowiązku (innymi słowy Posner i Goldsmith odrzucają element opinio iuris), lecz raczej ponieważ leży to w ich interesie lub z powodu presji silniejszych państw34. Norma nie jest podstawą zachowania państw (the norm does not cause the nations’ behavior). Norma odzwierciedla to zachowanie (it reflects their behavior)35. Konse-kwencją takiego podejścia jest jednak to, że państwa przestrzegałyby prawa zwy-czajowego ponieważ kierowałyby się opinio iuris, a jego istnienie jest koniecznym elementem do powstania normy zwyczajowej, a więc niejako powinno wyprzedzać

29 M. N. Shaw, Prawo międzynarodowe, Warszawa 2000, s. 67. Na temat międzynarodowego prawa zwyczajowego zob. artykuł A. T. Guzman, Saving Customary International Law, American Law & Economics Association Annual Meetings, Year 2005, Paper 30, http://law.bepress.com/alea/15th/bazaar/art30 (16.07.2007).

30 M. Flemming, Międzynarodowe prawo zwyczajowe, „Wojskowy Przegląd Prawniczy” 1995, nr 34, s. 4.

31 Tamże. 32 Orzeczenie MTS w sprawie szelfu kontynentalnego na M. Północnym (Dania i Holandia

przeciwko RFN), 1969, s. 29–30, § 27.33 Wolfke, dz. cyt., s. 78.34 E. A. Posner, J. L. Goldsmith, A Theory of Customary International Law, s. 3, dostępne

na stronie internetowej: http://www.law.uchicago.edu/files/files/63.Goldsmith-Posner.pdf (do-stęp z dnia 03.11.2013).

35 E. A. Posner, J. L. Goldsmith, dz. cyt., s. 22.

35


przestrzeganie normy zwyczajowej. Państwa angażują się w praktykę z poczucia prawnego obowiązku. Odrzucenie opinio iuris nie jest konieczne. Cytowani Autorzy mylą podstawę obowiązywania prawa międzynarodowego (najczęściej wskazuje się na zgodę państw) z przyczynami przestrzegania tego prawa (własny czy też wspólny interes, przymus). Skoro podstawą obowiązywania prawa międzynarodowego jest zgoda państwa, to w przypadku silnych państw będą one w stanie w razie potrzeby przeforsować swoje interesy i odpowiednio ukształtować treść normy zwyczajowej, natomiast państwa słabsze będą musiały nierzadko zgodzić się na kompromis, czę-sto „zgniły”.

2. Zwyczajowe międzynarodowe prawo humanitarne w Studium MKCK z 2005 r. W dziedzinie międzynarodowego prawa humanitarnego mającego zastosowanie w czasie konfliktów zbrojnych międzynarodowych i niemiędzynarodowych rola pra-wa zwyczajowego jest i zawsze była znacząca. Prawo humanitarne ma swoje korze-nie właśnie m.in. w zwyczajach belligerentów, które kształtowały się i rozwijały na przestrzeni wieków. Zwraca na to uwagę słynna klauzula Martensa, o której wspo-mnę poniżej. Jako jeden z argumentów na rzecz tej tezy może posłużyć Studium Międzynarodowego Komitetu Czerwonego Krzyża (MKCK) z 2005 r. pt. Custo-mary International Humanitarian Law36. Celem tego Studium było przezwyciężenie niektórych problemów związanych ze stosowaniem traktatowych norm prawa hu-manitarnego oraz wyjaśnienie zawartości i zakresu prawa zwyczajowego. Mimo że na międzynarodowe prawo humanitarne składa się około stu różnych instrumentów traktatowych, z których najważniejsze to cztery Konwencje genewskie o ochronie ofiar wojny z 1949 r. oraz dwa Protokoły dodatkowe do nich z 1977 r., to krąg państw związanych tymi umowami nie jest jednolity. Jest to właśnie jedna z prze-szkód w stosowaniu tych traktatów we współczesnych konfliktach zbrojnych. Umo-wy międzynarodowe mają zastosowanie tylko do państw, które się nimi związały. Nie stanowi to problemu w przypadku czterech Konwencji genewskich, gdyż zosta-ły one ratyfikowane przez 195 państw, lecz w przypadku Protokołów dodatkowych stan ratyfikacji nie jest już tak imponujący i powszechny; wynosi on odpowiednio: Protokół I 173 państwa, a II 167 państw37. Dlatego też celem Studium MKCK było w pierwszym rzędzie określenie, które zasady międzynarodowego prawa humanitar-nego są częścią prawa zwyczajowego, a tym samym mają zastosowanie do wszyst-kich stron konfliktu, bez względu na to czy ratyfikowały one traktaty zawierające te same lub podobne normy38.

36 L. Doswald-Beck, J.-M. Henckaerts, Customary International Humanitarian Law, Genewa 2005.

37 Zobacz: http://www.icrc.org/ihl.nsf/CONVPRES?OpenView (stan na dzień 6 listopada 2013 r.).

38 J.-M. Henckaerts, Studium poświęcone zwyczajowemu prawu humanitarnemu: wkład w zro-zumienie i poszanowanie zasad prawa dotyczących konfliktu zbrojnego, Warszawa 2006, s. 7. Zobacz

36


Autorzy Studium doszli do następujących wniosków: stanowcza większość po-stanowień Konwencji genewskich, w tym wspólny art. 3, stanowi wyraz międzyna-rodowego prawa zwyczajowego. Ponieważ Konwencje wiążą praktycznie wszystkie państwa, Studium nie skupia się na badaniu zwyczajowego charakteru postanowień Konwencji. Raczej przedmiotem badań były postanowienia umów, które nie zostały powszechnie ratyfikowane; chodzi tu zwłaszcza o Protokoły dodatkowe oraz Kon-wencję haską o ochronie dóbr kultury z 1954 r. I Protokół dodatkowy skodyfikował wiele istniejących zasad prawa międzynarodowego, lecz zawiera on również znaczną ilość norm będących wyrazem postępowego rozwoju prawa międzynarodowego39. Istotne jest także to, że wyniki badań wskazały, że wiele zasad międzynarodowego prawa humanitarnego mającego zastosowanie w konfliktach międzynarodowych ma zastosowanie również do konfliktów niemiędzynarodowych. Studium identyfikuje aż 149 zasad ze wszystkich 161 określonych jako zwyczajowe, jako znajdujące za-stosowanie w niemiędzynarodowych konfliktach zbrojnych. Świadczyć o tym mają przejawy praktyki, która w znaczący sposób oddziaływała na kształtowanie się mię-dzynarodowego prawa zwyczajowego mającego zastosowanie w konfliktach wew-nętrznych. Studium stwierdza, że podobnie jak Protokół dodatkowy I, tak i Protokół II wpłynął na praktykę państw, w efekcie której wiele postanowień II Protokołu jest obecnie uznawanych za część międzynarodowego prawa zwyczajowego. Jako przykład można podać zakaz atakowania osób cywilnych, obowiązek poszanowania i ochrony personelu medycznego i duchownego, formacji medycznych oraz medycz-nych środków transportu, obowiązek ochrony działalności medycznej, zakaz stoso-wania głodu jako metody prowadzenia wojny, zakaz atakowania dóbr niezbędnych dla przetrwania ludności cywilnej, obowiązek poszanowania podstawowych gwa-rancji dla osób cywilnych oraz osób wyłączonych z walki, obowiązek odszukania oraz poszanowania i ochrony rannych, chorych i rozbitków, obowiązek odszukiwa-nia i ochrony zmarłych, obowiązek ochrony pozbawionych wolności, zakaz przymu-sowego przesiedlania osób cywilnych oraz zasady szczególnej ochrony przyznanej kobietom i dzieciom40. Jak stwierdza Jean-Marie Henckaerts, najbardziej istotnym wkładem zwyczajowego międzynarodowego prawa humanitarnego w uregulowa-nie prawne wewnętrznych konfliktów zbrojnych jest to, że wykracza ono poza po-stanowienia II Protokołu dodatkowego. Praktyka przyczyniła się do wykształcenia znacznej liczby norm zwyczajowych, które są bardziej szczegółowe i korzystne niż postanowienia II Protokołu. Tym samym prawo zwyczajowe wypełnia w tym zakre-

również szczegółowo na temat praktyki państw oraz opinio iuris w konkretnym kontekście mię-dzynarodowego prawa humanitarnego: tamże, s. 9–13. Na ten sam cel zwraca uwagę prezydent MKCK, Jakob Kellenberger w swoim wstępie do Studium MKCK ( J.-M. Henckaerts, L. Do-swald-Beck, Customary International Humanitarian Law. Volume I: Rules, Cambridge 2005).

39 Tamże, s. 18.40 Tamże, s. 19–20.

37


sie luki w regulacji zbrojnych konfliktów niemiędzynarodowych41.

3. Najważniejsze orzeczenia MTKJW tym punkcie chciałabym wskazać kilka najważniejszych przykładów z orzecznic-twa MTKJ dotyczących międzynarodowego prawa zwyczajowego. W orzeczeniach tych Trybunał uznawał daną normę za odzwierciedlającą prawo zwyczajowe, bardzo często bez zbyt dokładnej analizy ani uzasadnienia, a czasami w ogóle bez uzasad-nienia.

W sprawie Tadicia w decyzji w kwestii jurysdykcji z dnia 2 października 1995 r. Izba Apelacyjna wypowiedziała się na temat treści prawa mającego zastosowanie do niemiędzynarodowych konfliktów zbrojnych. Potwierdziła – wzorem orzecze-nia MTS w sprawie militarnej i paramilitarnej działalności w i przeciwko Nikara-gui – że wspólny dla czterech Konwencji genewskich art. 3 znajduje zastosowanie do wszystkich rodzajów konfliktów zbrojnych42. MTS orzekł, że art. 3 wspólny dla czterech Konwencji genewskich określa pewne reguły mające zastosowanie do nie-międzynarodowych konfliktów zbrojnych. Nie ma wątpliwości, że w razie wybuchu takiego konfliktu zasady te stanowią minimum, którego należy przestrzegać. Zda-niem MTS, stanowią one „elementarne względy ludzkości”43. Mimo być może braku bardzo dokładnego zbadania praktyki i opinio iuris państw, MTS oraz MTKJ uznały bez jakichkolwiek wątpliwości, że wspólny art. 3 odzwierciedla prawo zwyczajowe44.

Ponadto Izba Apelacyjna MTKJ analizowała, w jakim stopniu normy regulujące prowadzenie działań zbrojnych (tzw. prawo haskie) mogą być wiążące dla stron kon-fliktów o charakterze niemiędzynarodowym. W konkluzji Izba Apelacyjna uznała, że ukształtowało się międzynarodowe prawo zwyczajowe regulujące prowadzenie niemiędzynarodowych konfliktów zbrojnych obejmujące takie najważniejsze normy prawa humanitarnego, jak: normy dotyczące ochrony osób i obiektów cywilnych, generalny obowiązek unikania niepotrzebnego cierpienia, pewne normy dotyczące środków i metod prowadzenia walki, w szczególności zakaz używania broni chemicz-nej i wiarołomnych metod walki oraz normy dotyczące ochrony pewnych obiektów, takich jak dobra kultury45. Wymienione normy jako odzwierciedlające zwyczaj mię-

41 Tamże, s. 20. Zob. też: A. Szpak, Kontrola przestrzegania międzynarodowego pra-wa humanitarnego w orzecznictwie międzynarodowych trybunałów karnych ad hoc, Toruń 2011, s. 514–515.

42 Decision on the Defence Motion for Interlocutory Appeal on Jurisdiction, § 98 i 102; orzeczenie w sprawie militarnej i paramilitarnej działalności w i przeciwko Nikaragui (Nikaragua przeciwko USA), 1986 r., § 218.

43 Tamże. 44 Por. E. la Haye, War Crimes in Internal Armed Conflicts, Cambridge 2008, s. 52–53.45 Decision on the Defence Motion for Interlocutory Appeal on Jurisdiction, § 201, 56–57, 96–127

i 53–68.

38


dzynarodowy są wiążące także dla stron wewnętrznego konfliktu zbrojnego. Równo-cześnie Izba Apelacyjna doprecyzowała, że tylko część przepisów i zasad rządzących międzynarodowym konfliktem zbrojnym stopniowo objęła swoją regulacją konflik-ty niemiędzynarodowe, a ponadto takie rozciągnięcie przepisów i zasad nie miało miejsca w całej ich szczegółowości i złożoności, lecz dotyczyło raczej istoty tych norm46. Innymi słowy, fundamentalne zasady międzynarodowego prawa humani-tarnego, mającego zastosowanie w międzynarodowych konfliktach zbrojnych, mają zastosowanie także w konfliktach zbrojnych o charakterze nie międzynarodowym47.

W tej Decyzji Izba Apelacyjna MTKJ dość dokładnie zbadała praktykę państw oraz inne czynniki, które należy zaliczyć raczej do opinio iuris, skupiając się przede wszystkim na oficjalnych oświadczeniach państw, podręcznikach wojskowych oraz orzeczeniach sądów krajowych. Izba wyjaśniła, że czasami jest trudne, jeśli nawet nie niemożliwe, wskazanie na konkretne zachowanie sił zbrojnych w trakcie walki, gdyż dostęp niezależnych obserwatorów, nawet MKCK, jest często niemożliwy lub ograniczony. Informacje o tym nie są ujawniane, gdyż często strony konfliktu uciekają się do dezinformacji, aby zmylić przeciwnika lub opinię publiczną48. Izba Apelacyjna uwzględniła więc m.in. praktykę stron hiszpańskiej wojny domowej (1936–1939), rezolucje Zgromadzenia Ligi Narodów z tamtego okresu, przyjęcie wspólnego art. 3 z czterech Konwencji genewskich oraz orzeczenie MTS w sprawie militarnych i pa-ramilitarnych działań w i przeciwko Nikaragui z 1986 r., praktykę rządu Demokra-tycznej Republiki Konga z 1964 r., praktykę stron wojny domowej w Jemenie z 1967 r., podręcznik wojskowy Nigerii z 1967 r., działania MKCK na rzecz przestrzegania reguł humanitarnych w wewnętrznych konfliktach zbrojnych, rezolucje Zgromadze-nia Ogólnego ONZ nr 2444 z 1968 r. (Respect for human rights in armed conflict) i nr 2675 z 1970 r. (Basic principles for the protection of civilian populations in armed conflicts), rezolucje Rady Bezpieczeństwa ONZ np. nr 788 (1992), 972 (1995) i 1001 (1995) stanowiące apele do stron wewnętrznych konfliktów zbrojnych o przestrze-ganie międzynarodowego prawa humanitarnego oraz apel Unii Europejskiej o prze-strzeganie międzynarodowego prawa humanitarnego w czasie wojny w Czeczenii z 1995 r. Izba Apelacyjna podkreśliła, że Zgromadzenie Ogólne i Rada Bezpieczeń-stwa ONZ oraz Unia Europejska nie odwoływały się wyraźnie do wspólnego art. 3, lecz do międzynarodowego prawa humanitarnego, co oznacza, że istnieje korpus ogólnych zasad i reguł mających zastosowanie do wew nętrznych konfliktów zbroj-nych o szerszym zasięgu niż wspólny art. 349.

Z punktu widzenia tematu niniejszego opracowania Decyzja w kwestii jurysdykcji

46 Tamże, § 126 i 67.47 Por. A. Szpak, Kontrola …, s. 154–156.48 Decision on the Defence Motion for Interlocutory Appeal on Jurisdiction, § 99.49 Tamże, § 101–116.

39


jest istotna przede wszystkim dlatego, że MTKJ potwierdził zwyczajowy charakter art. 3 wspólnego dla czterech Konwencji genewskich oraz uznał możliwość sądzenia sprawców zbrodni wojennych popełnianych w niemiędzynarodowych konfliktach zbrojnych (naruszeń wspólnego art. 3 i II Protokołu dodatkowego do Konwencji genewskich z 1977 r. dotyczącego ochrony ofiar niemiędzynarodowych konfliktów zbrojnych). Możliwość taka wynika z międzynarodowego prawa zwyczajowego. Stwierdzenie to jest niezwykle ważne, gdyż poza wyraźną penalizacją takich na-ruszeń w Statucie MTKR i Statucie MTK (po raz pierwszy w formie traktatowej) żadna umowa międzynarodowa nie zawiera podobnego przepisu.

Podobnie w sprawie Delalicia, Mucicia, Delicia i Landzo Izba Orzekająca stwier-dziła, że zakazy zawarte we wspólnym art. 3 wyrażają „fundamentalną zasadę leżą-cą u podstaw czterech Konwencji genewskich”, zasadę humanitarnego traktowania. Sprawcy naruszeń tych zakazów w czasie niemiędzynarodowego konfliktu zbrojne-go nie mogą być traktowani łagodniej niż ci, którzy popełniają te same naruszenia w czasie konfliktów międzynarodowych. Stąd też zakazy ze wspólnego art. 3 mają zastosowanie w konflikcie wewnętrznym, jak i międzynarodowym50. MTKJ odwołał się do orzeczeń MTS w sprawie militarnych i paramilitarnych działań w i przeciwko Nikaragui i w sprawie incydentu w cieśninie Korfu, w których MTS uznał zwyczajowy charakter wspólnego art. 351. Na tej podstawie Izba Orzekająca MTKJ bez jakich-kolwiek wątpliwości potwierdziła zwyczajowy charakter art. 3 wspólnego dla czte-rech Konwencji genewskich52. Należy zauważyć, że odwołała się w tym zakresie do również wspomnianej wyżej Decyzji w kwestii jurysdykcji z 1995 r. Należy wskazać, że doktryna jest zgodna co do tego, że wspólny art. 3 odzwierciedla międzynarodowe prawo zwyczajowe53.

W tym samym orzeczeniu Izba Orzekająca MTKJ potwierdziła także zwyczajo-wy charakter Regulaminu haskiego załączonego do IV Konwencji haskiej o prawach i zwyczajach wojny na lądzie z 1907 r. Izba Orzekająca zauważyła, że w niektórych sytuacjach praktyka państw i opinio iuris mogą być trudne do stwierdzenia, zwłasz-cza, gdy istnieje wielostronna umowa przyjęta przez większość państw. Mimo tych trudności międzynarodowe trybunały dochodziły do wniosku, że dana norma ma

50 Prokurator przeciwko Z. Delaliciowi, Z. Muciciowi, H. Deliciowi, E. Landzo, Izba Orzekająca 1998, § 300. Tak również: T. Meron, War Crimes Law Comes of Age. Essays, Oxford 1998, s. 216–217.

51 Prokurator przeciwko Z. Delaliciowi, Z. Muciciowi, H. Deliciowi, E. Landzo, Izba Orzekająca 1998, § 303.

52 Tamże, § 306. Por. T. Meron, Prawo humanitarne a prawa człowieka, „Państwo i Prawo” 2009, nr 4, s. 44.

53 M. in.: T. Meron, War Crimes…, s. 216–217; D. Plattner, The Penal Repression of Viola-tions of International Humanitarian Law in Non-International Armed Conflicts, [w:] A Manual of International Humanitarian Law, red. N. Sanajaoba, New Delhi 2004, s. 397–409. Por. A. Szpak, Kontrola…, s. 206–213.

40


charakter zwyczajowy obok obowiązującej równolegle normy traktatowej. Jako po-parcie na rzecz konkluzji o zwyczajowym charakterze zarówno wspólnego art. 3 jak i Regulaminu haskiego inkorporowanych do art. 3 Statutu MTKJ, Izba Orzekają-ca MTKJ przywołała projekt Komisji Prawa Międzynarodowego (KPM) Kodeksu zbrodni przeciwko pokojowi i bezpieczeństwu ludzkości z 1994 r.54, który w art. 20 do zbrodni wojennych zalicza naruszenia międzynarodowego prawa humanitarnego mającego zastosowanie do niemiędzynarodowych konfliktów zbrojnych. Ponadto – jak słusznie zauważyła Izba Orzekająca – Regulamin haski został uznany za prawo zwyczajowe już w orzeczeniach Trybunałów Norymberskiego i Tokijskiego55.

W orzeczeniu Izby Orzekającej z 1997 r. w sprawie Tadicia MTKJ potwier-dził, że art. 2 Statutu MTKJ dotyczący ciężkich naruszeń Konwencji genewskich z 1949 r. odzwierciedla prawo zwyczajowe i znajduje zastosowanie w omawianej sprawie56. Izba uznała więc, że Konwencje genewskie są źródłem międzynarodowe-go prawa zwyczajowego (odzwierciadlają to prawo).

Jeżeli chodzi o konkretne zbrodnie międzynarodowe to dla przykładu w sprawie Delalicia, Mucicia, Delicia i Landzo Izba Orzekająca stwierdziła, że zakaz tortur sta-nowi obecnie wyraz międzynarodowego prawa zwyczajowego oraz normę ius cogens. Zakaz ten ma charakter absolutny i nie podlega derogacji w żadnych okoliczno-ściach57. O charakterze ius cogens zakazu tortur (a tym bardziej o jego charakterze jako normy zwyczajowej) świadczą również instrumenty z zakresu powszechnego i regionalnego prawa międzynarodowego jednoznacznie i jednogłośnie potępiające tortury, takie jak Powszechna Deklaracja Praw Człowieka (art. 5), Międzynarodo-wy Pakt Praw Obywatelskich i Politycznych (art. 7), Europejska Konwencja Praw Człowieka (art. 3), Afrykańska Konwencja Praw Człowieka i Ludów (art. 5), Kon-wencja w sprawie zakazu stosowania tortur oraz innego okrutnego, nieludzkiego lub poniżającego traktowania albo karania z 10 grudnia 1984 r. czy Międzyamery-kańska konwencja dla zapobiegania i karania tortur z 1985 r.58 W sprawie Furun-dziji w orzeczeniu z 1998 r. analizując zbrodnię tortur Izba Orzekająca podkreśliła, że w czasie konfliktu zbrojnego tortury są wyraźnie zabronione przez instrumenty

54 Projekt Komisji Prawa Międzynarodowego ONZ Kodeksu zbrodni przeciwko pokojowi i bez-pieczeństwu ludzkości z 1994 r.; dostępny na stronie internetowej: http://untreaty.un.org/ilc/texts/instruments/english/draft%20articles/7_4_1996.pdf (04.02.2013).

55 Prokurator przeciwko Z. Delaliciowi, Z. Muciciowi, H. Deliciowi, E. Landzo, Izba Orzekająca 1998, § 309 i 315.

56 Prokurator przeciwko D. Tadiciowi, Izba Orzekająca 1997, § 577. 57 Prokurator przeciwko Z. Delaliciowi, Z. Muciciowi, H. Deliciowi, E. Landzo, Izba Orzekająca

1998, § 454.58 Konwencja w sprawie zakazu stosowania tortur oraz innego okrutnego, nieludzkiego lub poniża-

jącego traktowania albo karania z 10 grudnia 1984 r., [w:] Dz. U. z 1989 r., nr 63, poz. 378, załącz-nik; Międzyamerykańska konwencja dla zapobiegania i karania tortur z 1985 r., http://www.oas.org/juridico/english/treaties/a-51.html.

41


międzynarodowe, przede wszystkim Konwencje genewskie z 1949 r. i Protokoły do-datkowe do nich z 1977 r.59 W odniesieniu do zakazu tortur Izba również potwier-dziła, że ma on obecnie charakter prawa zwyczajowego. Jako argument na rzecz tej tezy Izba Orzekająca zauważyła, że zakaz tortur kształtował się stopniowo, począw-szy od Kodeksu Liebera i Konwencji haskich. Konwencje genewskie zostały ratyfi-kowane przez praktycznie wszystkie państwa świata. To powszechne uczestnictwo w Konwencjach jest wyrazem nastawienia państw, m.in. do zakazu tortur. Poza tym do tej pory żadne państwo nie ogłosiło, że miało prawo stosować tortury w czasie konfliktu zbrojnego. Nawet kiedy dane państwo rzeczywiście zastosowało tortury, publicznie temu zaprzeczało, tym samym, w sposób wyraźny bądź dorozumiany, potwierdzając swoje poparcie dla zakazu tortur60. Jest to wyrazem powszechnego uznawania zakazu tortur, którego nie zmienia fakt ich stosowania, jako że państwa praktykujące tortury zawsze usiłowały uzasadnić swoje postępowanie, powołując się na wyjątki od zakazu, np. działanie w samoobronie lub w stanie wyższej konieczno-ści, bądź zawężając definicję tortur, tak aby obejść ich zakaz. Odbywało się to jednak bez kwestionowania samego zakazu tortur61.

W zakresie szczegółowych elementów definicji zbrodni tortur zarówno jako zbrodni wojennej jak i zbrodni przeciwko ludzkości, Izba Orzekająca MTKJ w spra-wie Kunaracia, Kovacia i Vukovicia uznała definicję tortur z Konwencji z 1984 r. za pomoc interpretacyjną, za punkt wyjścia do ustalenia definicji tortur na potrzeby międzynarodowego prawa humanitarnego62. W jej opinii, tylko trzy elementy defi-nicji tortur zawarte w Konwencji z 1984 r. nie podlegają dyskusji i odzwierciedlają prawo zwyczajowe:

1. tortury oznaczają zadawanie poprzez działanie lub zaniechanie dotkliwego bólu lub cierpienia fizycznego lub psychicznego;

2. działanie lub zaniechanie są umyślne;3. zachowanie służy określonemu celowi, tj. zadawanie bólu ma na celu osiągnię-

cie określonego rezultatu63.Następujące elementy budzą natomiast wątpliwości odnośnie do ich zwyczajo-

wego charakteru: 1. lista celów, które zamierza się osiągnąć stosując tortury;2. konieczność, aby zachowanie było powiązane z konfliktem zbrojnym64.Izba Orzekająca w sprawie Kunaracia, Kovacia i Vukovicia uznała za wyraz mię-

59 Prokurator przeciwko A. Furundzija, Izba Orzekająca 1998, § 134.60 Tamże, § 138. 61 Zob. szerzej: A. Szpak, Kontrola…, s. 218–236.62 Prokurator przeciwko D. Kunaraciowi, R. Kovaciowi, Z. Vukoviciowi, Izba Orzekająca 2001,

§ 482.63 Tamże, § 483.64 Tamże, § 484.

42


dzynarodowego prawa zwyczajowego następujące cele stosowania tortur (jako ele-ment definicyjny tortur): uzyskanie informacji lub wyznania, ukaranie, zastraszenie lub wywarcie nacisku na ofiarę lub osobę trzecią, dyskryminacja z jakiegokolwiek powodu ofiary lub osoby trzeciej65.

Izba Apelacyjna w orzeczeniu w tej samej sprawie zgodziła się z wnioskami Izby Orzekającej. Doprecyzowała element definicji tortur odnoszący się do udziału funk-cjonariusza państwowego. Uwagi te mają ogromne znaczenie dla możliwości osą-dzenia sprawców tej zbrodni, gdyż w warunkach konfliktu zbrojnego ich sprawcami mogą być np. rebelianci niebędący przecież funkcjonariuszami państwa. Izba Ape-lacyjna potwierdziła, że wymóg udziału funkcjonariusza państwowego nie istnieje w zwyczajowym międzynarodowym prawie humanitarnym, a w konsekwencji dla pociągnięcia sprawcy tortur do odpowiedzialności karnej nie jest konieczne udo-wadnianie, że działał on w charakterze oficjalnym. Innymi słowy, wymóg udziału funkcjonariusza państwowego w popełnianiu tortur odzwierciedla prawo zwyczajo-we, lecz tylko w odniesieniu do obowiązków państwa na gruncie prawa międzyna-rodowego praw człowieka66.

W kolejnym orzeczeniu MTKJ Izba Orzekająca w sprawie Kupreskicia – tym razem analizując represalia – zauważyła, że zgodnie z prawem zwyczajowym są one zakazane (w odniesieniu do osób cywilnych znajdujących się we władzy strony prze-ciwnej). W przypadku osób cywilnych znajdujących się w strefie walk, represalia są zabronione przez art. 51 (6) I Protokołu dodatkowego do Konwencji genewskich dotyczącego ochrony ofiar międzynarodowych konfliktów zbrojnych; natomiast w stosunku do obiektów cywilnych zakaz taki ustanawia art. 52 (1) tego samego Protokołu67. Można jednak zauważyć, że art. 51 (6) przewiduje, że „(…) zabronione są ataki skierowane tytułem represaliów przeciwko ludności cywilnej lub osobom cywilnym (…)”68, a więc bez względu na to, gdzie osoby cywilne się znajdują.

Następnie Izba Orzekająca zastanawiała się, czy – zakładając, że przepisy te nie miały charakteru prawa zwyczajowego w momencie ich przyjęcia – status taki uzy-skały wraz z upływem czasu. Innymi słowy, czy państwa, które nie ratyfikowały I Protokołu dodatkowego są mimo to związane równolegle obowiązującym pra-wem zwyczajowym. Izba zauważyła, że pomimo braku rozległej praktyki państw w tym przedmiocie (chodzi o zakaz represaliów wobec osób i obiektów cywilnych w strefie walk), istnieje rozległe opinio iuris, które w tym przypadku może odgrywać większą rolę niż praktyka. W jej opinii, jest to konsekwencją zastosowania klauzuli

65 Tamże, § 485. 66 Prokurator przeciwko D. Kunaraciowi, R. Kovaciowi, Z. Vukoviciowi, Izba Apelacyjna 2002,

§ 133.67 Prokurator przeciwko Z. Kupreskiciowi, Izba Orzekająca 2000, § 527.68 I Protokół dodatkowy, [w:] Dz. U. z 1992 r., nr 41, poz. 175, załącznik.

43


Martensa. W świetle sposobu stosowania tej klauzuli przez państwa i trybunały mię-dzynarodowe należy zauważyć, że klauzula Martensa wyraźnie wskazuje, że zasady międzynarodowego prawa humanitarnego mogą się wykształcić jako prawo zwy-czajowe z powodu presji zasad ludzkości lub wymagań publicznego sumienia (under the pressure of the demands of humanity or the dictates of public conscience), nawet gdy praktyka państw jest sporadyczna lub niespójna. Stąd właśnie element opinio iuris może być decydujący dla wykształcenia się normy zwyczajowej69. Izba Orzekająca w sprawie Kupreskicia dodała, że zabijanie niewinnych osób cywilnych w ramach represaliów, osób mniej lub bardziej wybieranych przypadkowo, bez prawa do spra-wiedliwego procesu lub też bez względu na winę takich osób, należy określić jako ra-żące naruszenie najbardziej fundamentalnych zasad prawa międzynarodowego praw człowieka. Trudno zaprzeczyć, że następuje powolna, lecz głęboka transformacja międzynarodowego prawa humanitarnego pod wpływem prawa międzynarodowego praw człowieka. W rezultacie, represalia przeciwko osobom cywilnym i podstawowe prawa człowieka to całkowicie sprzeczne ze sobą koncepcje. Ta tendencja do huma-nizowania konfliktów zbrojnych została potwierdzona m.in. w projekcie KPM Ar-tykułów o odpowiedzialności państw za czyny międzynarodowo bezprawne, który w art. 50 (b) zabrania stosowania środków odwetowych naruszających podstawowe prawa człowieka. Izba Orzekająca wśród argumentów na rzecz tego wniosku dodała także m.in. podręczniki wojskowe USA z 1956 r. i Holandii z 1974 r. zakazują-ce stosowania represaliów wobec osób cywilnych w strefie działań zbrojnych oraz wspomnianą już rezolucję Zgromadzenia Ogólnego nr 2675 z 1970 r. Ponadto o ak-ceptacji dla zwyczajowego charakteru takiego zakazu świadczy również duża liczba państw ratyfikujących I Protokół dodatkowy. Państwa zaangażowane w międzyna-rodowe i niemiędzynarodowe konflikty zbrojne, które toczyły się w ciągu ostatnich 50 lat, powstrzymywały się od żądania dla siebie prawa do stosowania represaliów wobec osób cywilnych w strefie walki. To wszystko – zdaniem MTKJ – wspiera tezę, że prawa ludzkości oraz wymogi sumienia publicznego, które wyrażają się w opinio iuris doprowadziły do wykształcenia się zwyczajowej reguły wiążącej także dla tych kilku państw, które w przeszłości nie zamierzały wyłączyć abstrakcyjnej możliwości uciekania się do represaliów wobec osób cywilnych w strefie walki70.

W orzeczeniu w sprawie Galicia z dnia 30 listopada 2006 r. Izba Apelacyjna MTKJ potwierdziła zwyczajowy charakter zakazu terroryzowania ludności cywilnej, a tym samym zwyczajowy charakter art. 51 (2) I Protokołu dodatkowego oraz art. 13 (2) II Protokołu dodatkowego, co też wzbudziło pewne kontrowersje. Izba Ape-lacyjna powołała się na dodatkowe instrumenty – poza Protokołami dodatkowymi z 1977 r. – zakazujące takiego terroryzowania, a mianowicie: Haskie Reguły wojny

69 Prokurator przeciwko Z. Kupreskiciowi, Izba Orzekająca 2000, § 527.70 Tamże, § 532–534.

44


powietrznej z 1923 r., które zabraniają jakiegokolwiek bombardowania z powietrza w celu terroryzowania ludności cywilnej lub niszczenia albo uszkadzania własno-ści prywatnej nie mającej charakteru wojskowego lub ranienia nie-kombatantów; IV Konwencję genewską zakazującą w art. 33 „wszelkich środków zastraszenia lub terroryzowania”; projekt Reguł dla ochrony osób cywilnych z New Delhi (1956 r.), który w art. 6 przewiduje, że „ataki skierowane przeciwko ludności cywilnej jako ta-kiej, w celu jej terroryzowania czy w jakimkolwiek innym celu są zakazane” oraz art. 6 Deklaracji minimalnych standardów z Turku z 1990 r., który stanowi, że akty lub groźby przemocy, których podstawowym celem lub przewidywanym skutkiem jest rozprzestrzenianie terroru wśród ludności cywilnej są zakazane71. Na tej podstawie, oraz mając na uwadze wnioski Izby Orzekającej w sprawie Galicia, Izba Apelacyjna potwierdziła zwyczajowy charakter zakazu terroryzowania ludności cywilnej, a tym samym zwyczajowy charakter art. 51 (2) I Protokołu dodatkowego oraz art. 13 (2) II Protokołu dodatkowego.

W zakresie uwag ogólnych dotyczących zbrodni ludobójstwa Izba Orzekająca MTKJ w sprawie Krsticia zauważyła, że należy wziąć pod uwagę stan prawa zwycza-jowego, jaki istniał w chwili popełnienia zbrodni w Srebrenicy, czyli w lipcu 1995 r. W tym przedmiocie Trybunał odwołał się do Konwencji o zapobieganiu i karaniu zbrodni ludobójstwa z 1948 r., która stanowi główny punkt odniesienia. Art. 4 Sta-tutu MTKJ powtarza dosłownie formułę ludobójstwa z Konwencji. Zdaniem Izby Orzekającej, mimo że Konwencja była przyjmowana w tym samym czasie, w którym termin ludobójstwo został stworzony (lata 1943–1944)72, to już wtedy powszechnie uważano, że Konwencja kodyfikuje istniejące w przedmiocie definicji ludobójstwa prawo zwyczajowe, co więcej zakaz popełniania ludobójstwa ma charakter normy ius cogens73.

4. Ocena podejścia MTKJ do prawa zwyczajowego Orzecznictwo międzynarodowych trybunałów karnych ad hoc, czy szerzej trybuna-łów międzynarodowych, jest akceptowane jako dowód obowiązującego międzyna-rodowego prawa zwyczajowego, a analiza zawarta w takich orzeczeniach może mieć niewątpliwie wpływ na obecnie lub w przyszłości obowiązujące prawo humanitar-ne. Należy je traktować jako element normy zwyczajowej mieszczący się w ramach praktyki. W tym kontekście J.-M. Henckaerts stwierdził, że „(…) ze względu na precedensową moc swoich orzeczeń mogą również przyczynić się do powstawania zasad międzynarodowego prawa zwyczajowego poprzez wpływanie na późniejszą

71 Prokurator przeciwko S. Galiciowi, Izba Apelacyjna 2006, § 88. 72 R. Szawłowski, Rafał Lemkin – twórca pojęcia „ludobójstwo” i główny architekt Konwencji

z 9 XII 1948 (w czterdziestolecie śmierci), „Państwo i Prawo” 1999, nr 10, s. 80.73 Prokurator przeciwko R. Krsticiowi, Izba Orzekająca 2001, § 541.

45


praktykę państw oraz organizacji międzynarodowych (…)”74. Orzecznictwo sądów międzynarodowych, w tym międzynarodowych trybunałów karnych ad hoc jest bar-dzo bogate i różnorodne, przez co bezwzględnie przyczynia się do rozwoju prawa międzynarodowego, w tym prawa humanitarnego.

Jak wynika z powyższego wybiórczego przeglądu orzecznictwa MTKJ, próbując ustalić status i treść normy międzynarodowego prawa humanitarnego jako zwyczajo-wej, Trybunał odwoływał się, poza praktyką państw – do orzeczeń MTS, dokumentów Komisji Prawa Międzynarodowego ONZ, regulacji z zakresu prawa międzynarodo-wego praw człowieka (np. w przedmiocie zakazu stosowania tortur czy represaliów), Statutu MTK, Karty i orzeczenia Trybunału Norymberskiego, rezolucji Zgromadze-nia Ogólnego i Rady Bezpieczeństwa ONZ, oficjalnych oświadczeń państw, działań i oświadczeń MKCK oraz podręczników wojskowych różnych państw.

W tym miejscu można zapytać, czy orzecznictwo MTKJ to twórcza interpreta-cja prawa, czy raczej wierne określenie obecnego stanu prawa zwyczajowego? Czę-ściowej odpowiedzi udziela G. Aldrich, według którego poddanie jurysdykcji MTK zbrodni wojennych popełnionych w trakcie konfliktów zbrojnych o charakterze niemiędzynarodowym (wymienionych w art. 8 § 2 c i 2 e) wskazuje, że kreatywna działalność MTKJ zyskała poparcie i znalazła odzwierciedlenie w Statucie MTK75. Jest to przykład wpływu orzecznictwa MTKJ na zasady sformułowane w Statucie MTK. Można więc uznać, że państwa-strony Statutu MTK pochwalają i akceptują interpretację międzynarodowego prawa humanitarnego dokonaną przez międzyna-rodowe trybunały karne ad hoc76.

Z kolei przeciwnicy kreatywnej i progresywnej roli orzecznictwa MTKJ za-uważają, że międzynarodowe trybunały karne ad hoc próbują wprowadzić „tylnymi drzwiami” niektóre normy czy zasady, podnosząc je do poziomu będącego odzwier-ciedleniem prawa zwyczajowego, a które niekoniecznie muszą taki status posiadać77. MTKJ wielokrotnie potwierdzał obowiązywanie prawa zwyczajowego bez zbyt głę-bokiej analizy praktyki państw, a czasami wręcz – jak się zarzuca – przy jej bardzo rzadkich przejawach. Jak wskazuje T. Meron, były przewodniczący MTKJ, prawo obowiązujące jakby przekształciło się w prawo, które powinno obowiązywać, lex lata w lex ferenda. Teleologiczna potrzeba wzmocnienia treści prawa humanitarnego miała wyraźny wpływ na nastawienie sędziów i przyjęcie – w oparciu o powagę i do-

74 J.-M. Henckaerts, dz. cyt., s. 9.75 G. H. Aldrich, The Laws of War on Land, „The American Journal of International Law” 2000,

nr 94, s. 61.76 Uwagi zawarte w tym punkcie zostały zaczerpnięte z ostatniej części mojej monografii Kon-

trola przestrzegania międzynarodowego prawa humanitarnego w orzecznictwie międzynarodowych trybunałów karnych ad hoc, Toruń 2011, s. 499–516.

77 Tak: I. Bantekas, Reflections on Some Sources and Methods of International Criminal and Hu-manitarian Law, „The International Criminal Law Review” 2006, nr 6, s.128.

46


tkliwość zbrodni będących przedmiotem orzeczeń – tak postępowej i ekspansywnej postawy. Im bardziej okrutna zbrodnia, tym pewniej MTKJ lub MTKR uzna, że na-rusza ona nie tylko zasady ludzkości czy też sumienie publiczne, ale normy prawa zwyczajowego78. Innymi słowy, Trybunał uznawał, że norma zwyczajowa takiej treści obowiązuje, ponieważ jest ona pożądana dla zapewnienia ochrony osoby ludzkiej.

Na przykład w orzeczeniu w sprawie Kupreskicia Izba Orzekająca MTKJ stwier-dziła, że w świetle stosowania przez sądy i państwa klauzuli Martensa, klauzula ta wyraźnie ukazuje, że zasady międzynarodowego prawa humanitarnego mogą powstawać jako normy zwyczajowe w wyniku presji zasad ludzkości i wymogów publicznego sumienia (under the pressure of the demands of humanity or the dictates of public conscience), nawet w sytuacji, kiedy praktyka państw jest sporadyczna lub niekonsekwentna79. Zgodnie z klauzulą Martensa:

(…) w przypadkach nie objętych niniejszym protokołem i innymi umowami między-narodowymi osoby cywilne i kombatanci pozostają pod ochroną i władzą zasad prawa międzynarodowego wynikających z ustalonych zwyczajów, zasad humanitaryzmu oraz wymagań powszechnego sumienia (…)”

(art. 1 (2) I Protokołu dodatkowego). Można uznać, że gdy przepisy prawa humanitarnego są sformułowane w spo-

sób szeroki i niejasny (innymi słowy, brakuje im precyzji) odpowiedź na pytanie o to, co jest dozwolone, powinna zostać udzielona, biorąc pod uwagę zasadę hu-manitaryzmu wyrażoną w klauzuli Martensa. W razie wątpliwości czy niejasnego uregulowania należy przyjąć zasadę, że to, co nie jest wyraźnie dozwolone, jest za-kazane. Klauzula Martensa może spowodować przekształcenie ogólnych zasad pra-wa i zasad ludzkości w zakazy określonych zachowań bez uznawania tych zasad za odzwierciedlające prawo zwyczajowe. Tak właśnie stwierdziła Izba Orzekająca MTKJ w orzeczeniu w sprawie Kupreskicia. Stąd właśnie element opinio iuris może być decydujący dla wykształcenia się normy zwyczajowej80. Jak zauważa A. Cassese, w zakresie międzynarodowego prawa humanitarnego klauzula Martensa poluźnia (czy też zmniejsza) wymagania dotyczące praktyki jako elementu normy zwyczajo-wej, a równocześnie nadaje większe znaczenie opinio iuris81.

Tak silne oparcie się na opinio iuris – w odniesieniu do norm międzynarodowego prawa humanitarnego – należy uznać za rozsądne i uzasadnione, gdyż w przypadku prawa humanitarnego mającego zastosowanie w konfliktach zbrojnych nie można

78 Tamże, s. 215. Podobnie: J. Dingwall, Unlawful Conf inement As a War Crime: The Jurispru-dence of the Yugoslav Tribunal and the Common Core of International Humanitarian Law applicable to Contemporary Armed Conflicts, „The Journal of Conflict and Security Law” 2004, nr 2, s. 137.

79 Prokurator przeciwko Kupreskiciowi, Izba Orzekająca 2000, § 527.80 Prokurator przeciwko Z. Kupreskiciowi, Izba Orzekająca MTKJ 2000, § 527.81 A. Cassese, International law, Oxford 2005, s. 161.

47


uznać faktu braku możliwości wyrażenia poparcia dla danej normy w drodze prak-tyki za brak tejże praktyki jako elementu normy zwyczajowej. Jak słusznie zapytuje S. Haynes,

(…) czy naprawdę musimy czekać aż większość państw będzie w stanie zademonstro-wać ich fizyczne poparcie dla normy podczas rzeczywistej walki zbrojnej zanim uzna-my, że norma osiągnęła status zwyczajowej? Pozostaje mieć nadzieję, że nie, zwłaszcza że prowadziłoby to (…) do nieszczęśliwej sytuacji, w której żadna norma prawa konflik-tów zbrojnych nie mogłaby zostać uznana za zwyczajową aż do chwili, kiedy ogromna większość państw faktycznie użyła swoich sił zbrojnych w wojnie i zastosowała daną nor-mę, po to, aby wszyscy mogli to zobaczyć. Skoro nikt z nas nie ma ochoty ujrzeć państw czynnie angażujących się w konflikt zbrojny, oznacza to, że wszyscy mamy nadzieję nigdy nie obserwować rozwoju norm zwyczajowych w tej dziedzinie prawa międzynarodowego (…)82.

Podobnego zdania jest M. Królikowski, kiedy stwierdza, że:(..) istnienie zwyczaju w międzynarodowym prawie humanitarnym jest w większym

stopniu związane z normatywnymi twierdzeniami doktryny i judykatury niż z trwa-łą praktyką państw w ramach konfliktów zbrojnych. I jest to o tyle zrozumiałe, że prze-cież to właśnie praktyka działań wojennych sprzeczna z zasadami humanitarności i wymogami sumienia publicznego była i jest bodźcem do rozwoju nowych standardów i form instytucjonalnych ich ochrony83.

Ponadto, można uznać, że praktyka odgrywa większą rolę w procesie powstawa-nia danej normy zwyczajowej, natomiast przy stosowaniu normy już wykształconej większe znaczenie należy przypisać opinio iuris84. W doktrynie podkreśla się niekie-dy jeszcze inne znaczenie opinio iuris. Jeśli jakieś państwo jasno i jednoznacznie daje wyraz swemu przeświadczeniu o woli związania się jakąś normą zwyczajową (nie-zależnie od normy traktatowej), można wówczas zaniechać lub znacznie ograniczyć dowód z praktyki w tym zakresie85.

Wypowiadając się na temat statusu międzynarodowego prawa humanitarnego jako prawa zwyczajowego MTS podkreślił, że bardzo szeroki udział państw w kon-wencjach w tej dziedzinie jest jedynym dowodem praktyki. Zdaniem MTS,

obszerna kodyfikacja prawa humanitarnego oraz rozmiary akcesji do istniejących trak-tatów, jak również fakt, że zamieszczone w nich klauzule wypowiedzenia nigdy nie były

82 S. Haines, The United Kingdom and Legitimate Military Objectives: Current Practice … and Future Trends?, [w:] International Humanitarian Law Facing New Challenges. Symposium in Honour of Knut Ipsen, red. W. Heintschel von Heinegg, V. Epping, Berlin-Heidelberg 2007, s. 129.

83 M. Królikowski, Problem „prawa karnego międzynarodowego”, „Kwartalnik Prawa Publiczne-go” 2007, nr 3, s. 73.

84 W. Czapliński, A. Wyrozumska, dz. cyt., s. 77.85 Tamże.

48


zastosowane, dostarczały społeczności międzynarodowej korpusu prawa umownego, któ-rego znakomita większość przekształciła się w prawo zwyczajowe i odzwierciedla uni-wersalnie uznane zasady humanitarne86.

Rozumowanie to wspiera wnioski, do których doszedł MTKJ. Można w tym miejscu odwołać się do koncepcji M. Scharfa „momentu grocjań-

skiego”. Według M. Scharf ’a „moment grocjański” (Grotian Moment) to transforma-tywny rozwój, w trakcie którego nowe normy i doktryny międzynarodowego prawa zwyczajowego powstają z niezwykłą szybkością i akceptacją87. Jest to przyspieszone tworzenie się prawa zwyczajowego w czasach fundamentalnych zmian. Innymi sło-wy, jest to moment przełomowy, pociągający za sobą szybki rozwój międzynarodo-wego prawa zwyczajowego. Klasycznym przykładem „grocjańskiego momentu” jest stworzenie Trybunału norymberskiego i tzw. zasady norymberskie. Ujmując to ina-czej, „moment grocjański” to przykład powszechnej i jednoznacznej odpowiedzi państw na wydarzenia zmieniające dotychczasowy stan, takie jak bezprecedenso-we ludzkie cierpienia wynikające bestialstw z II wojny światowej i związane z nimi uznanie, że osoby fizyczne mogą zostać pociągnięte do odpowiedzialności karnej88. Rozwój technologiczny, nowe formy zbrodni przeciwko ludzkości lub rozwój no-wych środków wojny lub terroryzmu to okresy nadzwyczajnych zmian, o których mowa w „momencie grocjańskim”. Moment ten minimalizuje zasięg i czas trwania praktyki państw koniecznej w takich okresach zmian, pod warunkiem, że istnieje jasne i szeroko wyrażone opinio iuris89. Teoria ta trafnie uzasadnia szybkie kształto-wanie się prawa zwyczajowego i przywiązywanie większej wagi do opinio iuris, także w kontekście orzecznictwa MTKJ.

Jak zauważają W. Czapliński i A. Wyrozumska, „niezwykle interesujący jest przy-padek, w którym pewne dziedziny prawa są skodyfikowane, ale stosunkowo rzadko dochodzi do ich stosowania. Sytuacja taka ma miejsce w szczególności w odniesie-niu do prawa humanitarnego”90. Przeciwstawić mu można np. „konwencje o stosun-kach dyplomatycznych i konsularnych stosowane powszechnie w codziennym życiu państw. Z tego względu – jak zostało już wskazane – udział państw w konwencjach jest w gruncie rzeczy jedynym przejawem praktyki. Dostrzegł to także MTS [w cy-towanej wyżej opinii doradczej z 1996 r.]”91

86 Opinia doradcza w sprawie legalności groźby lub użycia broni jądrowej, 1996 r., s. 258.87 M. P. Scharf, Seizing the „Grotian Moment”: Accelerated Formation of Customary International

Law in Times of Fundamental Change, „Cornell International Law Journal” 2010, nr 43, s. 444. Przy okazji należy zauważyć, że Autor wskazuje na jeszcze jedno pojęcie – tradycja grocjańska, które oznacza nowoczesny etap rozwoju prawa międzynarodowego (s. 443–444).

88 Tamże, s. 446.89 Tamże, s. 467–468.90 W. Czapliński, A. Wyrozumska, dz. cyt., s. 94.91 Tamże.

49


E. Wilmshurst i S. Breau ostrzegają, że skodyfikowane prawo międzynarodo-we jest przedmiotem uzgodnienia pomiędzy państwami osiąganego po długich negocjacjach, a w rezultacie jest ono wynikiem kompromisu i odzwierciedleniem rzeczywistości, który to kompromis może zmienić to, co pożądane i poszukiwane, w to, co możliwe i wykonalne. Innymi słowy, czasami realia i względy pragmatyzmu uniemożliwiają przyjęcie dalej idących, bardziej postępowych przepisów, a koniecz-ny jest kompromis. Jeśli państwa uznają, że poprzez prawo zwyczajowe „poprzeczka została podniesiona” w ten sposób, że zostały na nie nałożone zobowiązania praw-ne, których nie zaakceptowałyby przy stole negocjacyjnym, to cała zawartość prawa zwyczajowego dostarczająca podstawy dla prawa traktatowego może zostać podana w wątpliwość92.

W kontekście np. wspomnianego wniosku MTKJ w zakresie zakazu stosowania represaliów wobec osób cywilnych w strefie walki jako stanowiącego prawo zwycza-jowe F. Kalshoven zauważa, że oto klauzula Martensa jawi się jako deus ex machina. Jego zdaniem sędziowie MTKJ próbowali pisać prawo na nowo. Uczynili to poprzez zastąpienie norm prawa traktatowego (które uznali za niesatysfakcjonujące) przez szerokie stwierdzenia odwołujące się do elementarnych względów ludzkości oraz klauzuli Martensa. Według Kalshovena, jest to niedopuszczalna dla organu sądowe-go, jakim jest MTKJ, metoda stosowania prawa. MTKJ powinien stosować lex lata, a nie pisać prawo od nowa93. W moim jednak przekonaniu klauzula Martensa sama stanowi zasadę prawa zwyczajowego i ma znaczenie normatywne. Ujmując to ina-czej: klauzula sama w sobie zawiera normy regulujące postępowanie państw. Stąd też nie należy jej odmawiać znaczenia normatywnego i twierdzić, że nie wpływa ona na postępowanie państw i nie może się przyczynić do wykształcenia normy zwyczajowej.

F. Kalshoven wskazuje na kilka wątpliwości w odniesieniu do wniosku Izby Orzekającej o zwyczajowym charakterze zakazu stosowania represaliów oraz jego zastosowaniu do wewnętrznych konfliktów zbrojnych. Po pierwsze, zauważa on, że kilka państw zastrzegło sobie prawo do stosowania represaliów (wymienia Fran-cję, Wielką Brytanię, Irak i Włochy). Na tej podstawie autor ten dodaje, że wniosek o wykształceniu się prawa zwyczajowego w przedmiocie zakazu stosowania represa-liów wobec osób cywilnych w strefie walk nie jest przesądzony. Natomiast odnośnie do zwyczajowego charakteru zakazu stosowania represaliów w konfliktach niemię-dzynarodowych, w opinii F. Kalshovena, Izba Orzekająca zupełnie zignorowała fakt, że przy przyjmowaniu II Protokołu dodatkowego próby włączenia zakazu stosowa-

92 Perspectives on the ICRC Study on Customary Humanitarian Law, red. E. Wilmshurst, S. Breau, Cambridge 2007, s. 397.

93 F. Kalshoven, Reprisals and the Protection of Civilians: Two Recent Decisions of the Yugoslavia Tribunal, [w:] Man’s Inhumanity to Man. Essays on International Law in Honour of Antonio Cassese, Haga 2003, s. 508.

50


nia represaliów się nie powiodły, a to jest argumentem przeciwko wnioskowi Izby. Można jednak w tym miejscu przywołać art. 13 (1) II Protokołu, który co prawda nie zawiera zakazu stosowania represaliów, lecz przewiduje, że

(…) ludność cywilna i osoby cywilne korzystają z ogólnej ochrony przed niebezpieczeń-stwami wynikającymi z operacji wojskowych. W celu uczynienia tej ochrony skuteczną, należy we wszystkich okolicznościach przestrzegać następujących przepisów (…)94.

Ze sformułowań „ogólna ochrona przed niebezpieczeństwami wynikającymi z operacji wojskowych” oraz „we wszystkich okolicznościach” można wyciągnąć wniosek, że ochrona osób cywilnych w wewnętrznych konfliktach zbrojnych obej-muje również zakaz stosowania represaliów. Ponadto, jak słusznie zauważa F. Kal-shoven, w braku wyraźnego zakazu stosowania represaliów można odwołać się do okrojonej wersji klauzuli Martensa zawartej w preambule do II Protokołu dodatko-wego95. Można uznać, że jest to dodatkowy argument przemawiający za uznaniem zwyczajowego charakteru zakazu stosowania represaliów wobec ludności cywilnej w niemiędzynarodowych konfliktach zbrojnych. Ponadto, można dowodzić, że czas, jaki upłynął od przyjęcia II Protokołu dodatkowego do dnia dzisiejszego, jest wy-starczający dla wykształcenia się normy zwyczajowej zakazującej stosowania represa-liów w niemiędzynarodowych konfliktach zbrojnych. Wreszcie, w Studium MKCK z 2005 r. w zasadzie 148 potwierdzono, że zakaz represaliów znajduje zastosowanie także do niemiędzynarodowych konfliktów zbrojnych. Należy zauważyć, że w takim przypadku decydujące powinno być opinio iuris zgodnie ze wskazaną wyżej tenden-cją. W przedmiocie międzynarodowego prawa humanitarnego opieranie się głównie na opinio iuris jest rozsądne i uzasadnione.

Podsumowując, można za F. Baroni uznać, że – biorąc pod uwagę wzrastają-cy po „zimnej wojnie” poziom przemocy osiąganej w trakcie konfliktów zbrojnych – aktywna rola MTKJ jest nie tylko mile widziana, ale nawet bardzo potrzebna96. Między innymi dzięki tak ekspansywnej i postępowej roli MTKJ możliwy jest roz-wój międzynarodowego prawa humanitarnego. Nawet jeśli uznać, że rola MTKJ w odniesieniu do międzynarodowego prawa zwyczajowego jest bardziej niż mniej kreatywna, to nie należy takiego podejścia jednoznacznie potępiać czy krytyko-wać. Wprost przeciwnie, takie podejście jest godne pochwały. Jak wskazałam wyżej, to specyfika międzynarodowego prawa humanitarnego i warunków, w których ma ono zastosowanie, sprawia, że MTKJ większą wagę przywiązuje – i powinien przy-wiązywać – do opinio iuris niż do praktyki państw (czy szerzej uczestników konflik-

94 II Protokół dodatkowy, [w:] Dz. U. z 1992 r., nr 41, poz. 175, załącznik.95 F. Kalshoven, dz. cyt., s. 509.96 F. Baroni, The International Criminal Tribunal for the Former Yugoslavia and Its Mission

to Restore Peace, „The Pace International Law Review” 2000, nr 12, s. 237.

51


tów zbrojnych). Konieczne było zastosowanie innego niż tradycyjne podejścia wła-śnie ze względu na tę specyfikę. Tylko takie podejście pozwoliło Trybunałowi na wy-jaśnienie wielu norm i rozwój międzynarodowego prawa humanitarnego. Bardzo często wnioski MTKJ nie wzbudzały żadnych kontrowersji, ponieważ potwierdzał on już dobrze ustalone zasady (np. uznanie zwyczajowego charakteru wspólnego art. 3 czy Konwencji haskich z 1907 r.). Ponadto można uznać, że powołanie do ży-cia międzynarodowych trybunałów karnych ad hoc i efekty ich prac jest przykładem „momentu grocjańskiego” lub co najmniej kontynuacją tego momentu rozpoczętego w Norymberdze. W takich przełomowych momentach prawo zwyczajowe może się kształtować szybciej pod warunkiem jednak, że istnieje rozległe i jednoznaczne opi-nio iuris.

Słowa kluczowe: Keywords:międzynarodowe prawo zwyczajowe, customary international law,międzynarodowe prawo humanitarne, international humanitarian law,MTKJ, ICTY,praktyka, practice,opinio iuris. opinio iuris.

Customary International Law in the Jurispru-dence of the International Criminal Tribunal for the Former YugoslaviaThe Article aims at exploring the issue of customary international law in the juris-prudence of the International Criminal Tribunal for the former Yugoslavia (ICTY). For that reason the most representative judgments will be discussed. The overall con-clusion will be that the ICTY puts much more emphasis on the opinio iuris element rather than practice of States in the process of creation customary international law. In the Author’s opinion this is understandable and reasonable taking into account the fact that international humanitarian law is applicable to the state of war where nowadays there is not (and should be not) a very wide practice. In this context the famous Martens clause and its effects on international custom will also be presented.

52

Anna Młynarska-Sobaczewska

Stany wyjątkowe w systemach konstytucyjnychDoświadczenie 13 grudnia 1981 a teoria i praktyka stanów nadzwyczajnych*

Instytucja stanu nadzwyczajnego1 to szczególnie kłopotliwa materia dla konstytu-cjonalistów. Wymyka się w sposób oczywisty ogólnym regułom i teoriom, taka jest właśnie jego natura. Stosowanie stanów nadzwyczajnych prowadzi do zawieszenia reguł i procedur ustanowionych przez podmiot władzy, a zatem podmiot wprowa-dzający stan nadzwyczajny (stan wyjątkowy, state of emergency, etat de siege), ustanawia wyjątek od zasad, przede wszystkim zasad dotyczących samego sprawowania wła-dzy. Cała koncepcja sprawowania władzy w państwie demokratycznym, oparta na domniemaniu woli większości, wybieralności osób sprawujących władzę i ich odpo-wiedzialności, a także struktury władzy załamuje się nagle, pod wpływem jednej de-cyzji o wprowadzeniu reguł wyjątkowych. Nie inaczej jest w państwach totalitarnych i autorytarnych – tam także reguły sprawowania władzy ulegają nagle zawieszeniu i zastąpione zostają innymi, mniej lub bardziej ad hoc ustanawianymi. Zagadnienie to od dawna w myśli politycznej i teorii prawa konstytucyjnego dostrzegane jest zatem jako szczególnie intrygujące, a wręcz kluczowe dla zrozumienia istoty władzy w państwie. Carl Schmitt swoją Teologię polityczną rozpoczął zdaniem: „Suwerenny jest ten, kto decyduje o stanie wyjątkowym”2. Decyzję o stanie wyjątkowym nazwał


1 Użycie dwóch różnych terminów w tytule (stan nadzwyczajny i stan wyjątkowy) uzasadnione jest bogatą polską terminologią prawniczą w tym zakresie. Obecnie polska konstytucja posługuje się pojęciem stanów nadzwyczajnych, tym terminem zaś określane są trzy rodzaje tych stanów: stan wyjątkowy, stan wojenny i stan klęski żywiołowej. W literaturze anglosaskiej tego rodza-ju instytucja nazywana jest zazwyczaj „state of emergency”, co dosłownie oznacza stan nagłego zagrożenia, albo „state of exception”, czyli stan wyjątku (por. G. Agamben, State of Exception, Chi-cago 2005), zaś w literaturze frankofońskiej – „etat de siege” (dosł. stan oblężenia). Terminologia ta zatem wprost odwołuje się do okoliczności uzasadniających wprowadzenie szczególnej regulacji i zawieszenia normalnego porządku ustrojowego. Tego sensu nie zawiera polski termin „stan nadz-wyczajny”. Z uwagi na polską tradycję piśmienniczą oraz istotę ustanowienia tego rodzaju stanu w państwie, w części teoretycznej używać będę określeń „stan wyjątkowy” i „stan nadzwyczajny” jako synonimów.

2 Tłumaczenie Ausnahmezustand jako stanu wyjątkowego nie jest do końca trafne – dosłownie termin ten oznacza: poza (aus) nazwą (Nahme) stan (Zustand), zatem stan nie do nazwania, które-go prawo nie przewiduje. Nie można go literalnie utożsamić z regulowanym stanem wyjątkowym

53

Anna Młynarska-Sobaczewska Stany wyjątkowe w systemach konstytucyjnych

decyzją par excellence, bowiem, jak pisał: „Ogólna norma, tak jak sformułowana jest w obowiązującej zasadzie prawnej, nigdy nie jest w stanie określić absolutnego wy-jątku. Dlatego też nie może dostatecznie uzasadnić decyzji o tym, czy rzeczywiście nastąpił przypadek wyjątkowy”3.

Istotą decyzji o wprowadzeniu stanu nadzwyczajnego i jego reguł jest więc świa-dome i nagłe zerwanie z obowiązującym porządkiem ustrojowym, co – zdaniem wprowadzającego – uzasadnione jest zaistnieniem jakichś okoliczności. Wydaje się, że ani te okoliczności uzasadniające wprowadzenie tego rodzaju wyjątku, ani też ocena zasadności wprowadzenia nie mogą być a priori ustalone, a tym bardziej ure-gulowane. Wszelkie zatem kategorie i instytucje państwa działającego w oparciu o ogólne, znane i dające się przewidzieć reguły prawa ulegają zawieszeniu. Jawi się zatem dość podstawowe dla konstytucjonalizmu pytanie – czy podmiot władzy sam może zawiesić reguły, zgodnie z którymi sprawuje władzę i czy jest zdolny uczy-nić wyjątek w sytuacji przez siebie wybranej, a nadto samodzielnie określić, jakimi regułami zastępuje te, które zawiesił. Czy władza w państwie może polegać także na władzy czynienia wyjątków od ogólnych reguł jej sprawowania – takie w istocie rzeczy pytanie nasuwa konstytucjonalistom refleksja nad stanami wyjątkowymi.

Stan wyjątkowy, rozumiany jako odstąpienie od zwykłych, panujących w pań-stwie reguł ustrojowych, musi być wprowadzony z powodu zaistnienia szczególnej sytuacji publicznego zagrożenia, czyli takiego, które stanowi niebezpieczeństwo dla całego państwa albo znacznej części ludności. Wielu autorów zwraca uwagę na nie-ostrość tego sformułowania i różnorodność sytuacji, które mogą być sklasyfikowa-ne jako „zagrożenie publiczne” – od epidemii niezbyt poważnej choroby zakaźnej do wojny na skalę światową4. Większość autorów zdaje się zachowywać sceptycyzm wobec możliwości wskazania jasnego – jednoznacznego i obiektywnego kryterium takich zagrożeń, które uzasadniać mogą zadekretowanie stanu wyjątkowego. Jak na-pisał Giorgio Agamben, jedyne okoliczności, które są konieczne i obiektywne to te, które są wskazane jako takie w decyzji podmiotu władzy5. Istotnie, logiczne i w peł-ni uprawnione w świetle praktyki wielu państw jest twierdzenie, że prawo nie jest w stanie przewidzieć, ani tym bardziej uregulować, okoliczności „wyjątkowego” pu-

(por. P. Bała, Stan wojenny 13 grudnia 1981 r. jako zagadnienie prawa ustrojowego. Interpretacja decyzjonistyczna, „Przegląd Sejmowy” 2013, nr 4, s. 90. Za zwrócenie uwagi na terminologiczną nieścisłość dziękuję także prof. dr hab. T. Tulejskiemu.

3 C. Schmitt, Teologia polityczna, Warszawa 2012, s. 45. 4 T. Sorell, Morality and Emergency, „Proceedings of the Aristotelian Society” 2003, nr 103,

s. 35. Podobnie Gross i Ni Aolain w swojej pracy konkludują, że granice poważnego niebezpie-Podobnie Gross i Ni Aolain w swojej pracy konkludują, że granice poważnego niebezpie-czeństwa publicznego i innego rodzaju zagrożeń nie mogą być wyraźnie wyznaczone. O. Gross, F. Ni Aolain, Law in Times of Crisis: Emergency Powers in Theory and Practice, Cambridge 2006, s. 6.

5 „The only circumstances that are necessary and objective are those that are declared to be so”. G. Agamben, dz. cyt., Chicago 2005, s. 30.

54


blicznego zagrożenia, które może uzasadniać podejmowanie nadzwyczajnych me-tod działania i zawieszanie struktur oraz funkcjonowania normalnego państwa de-mokratycznego. Stan powszechnego i nadzwyczajnego – tzn. wykraczającego poza dotychczas znane rozmiary i podejmowane środki działania w normalnym trybie – zagrożenia pozostaje zatem w dyspozycji podmiotu sprawującego władzę – a do-kładnie tego podmiotu, który decyduje o wprowadzeniu stanu wyjątkowego.

Drugim fundamentalnym zagadnieniem, z jakim winni zmierzyć się badacze sta-nów wyjątkowych jest zatem właśnie kwestia podmiotu deklarującego zawieszenie dotychczasowych reguł funkcjonowania państwa. W praktyce bowiem niekiedy dość trudno odróżnić wprowadzenie stanu wyjątkowego dla odwrócenia niebezpieczeń-stwa grożącego ludności kraju od zamachu stanu, to jest pogwałcenia dotychczaso-wych reguł sprawowania oraz sukcesji władzy w celu jej przejęcia – najczęściej wła-śnie w okolicznościach usprawiedliwionych, zdaniem zamachowców, nadzwyczajnym zagrożeniem państwa albo naruszeniem pewnych, przez nich określonych, zasad.

Historia współczesnych państw europejskich także dostarcza przykładów, które trudno jednoznacznie zakwalifikować jako stan zagrożenia uzasadniający wprowa-dzenie nowych reguł, albo zamach stanu, także ze względu na fakt, że podmiot się-gający w tych okolicznościach po nadzwyczajną władzę nie był wobec dotychczaso-wych struktur władczych choćby częściowo egzogeniczny.

Kiedy w maju 1958 roku we Francji parlament powierzał generałowi de Gaul-le’owi misję utworzenie rządu, zażądał on od Zgromadzenia Narodowego pełnej władzy dla swego gabinetu oraz upoważnienia do przygotowania nowej konstytucji – oba żądania zostały niemal natychmiast przez Zgromadzenie Narodowe spełnio-ne, co spowodowało oddanie właściwie całej władzy w państwie w ręce tak uformo-wanej egzekutywy. Co prawda stan wyjątkowy formalnie wprowadzony był jedynie na terytorium Algierii, ale czymże innym było udzielenie tak szczególnych upoważ-nień rządowi w sytuacji zagrożenia państwa, jak nie zawieszeniem dotychczasowych reguł w celu zapobieżenia grożącej państwu destabilizacji?

W zupełnie innych warunkach ustrojowych i w innym kontekście politycznym i historycznym doszło nieco ponad dwadzieścia lat temu do zamachu stanu w Rosji, tym razem po ogłoszeniu stanu wyjątkowego przez puczystów kierowanych przez wiceprezydenta ZSRR Gienadija Janajewa (komitet pod jego kierownictwem, skła-dający się m.in. z premiera Walentina Pawłowa, ministra obrony Dmitrija Jazowa, szefa KGB Władimira Kriuczkowa, ministra spraw wewnętrznych Borissa Pugo, po internowaniu Michaiła Gorbaczowa, ogłosił na większości terytorium ZSRR stan wyjątkowy na pół roku). Zamach stanu był nieudany, po dwóch dniach puczyści zostali pokonani przez siły Prezydenta Federacji Borysa Jelcyna, kilku z nich po-pełniło samobójstwo, a reszta została aresztowana, niemniej mechanizm jego prze-prowadzenia jest dość znamienny, bowiem towarzyszyło mu proklamowanie stanu wyjątkowego przez siły przejmujące władzę.

55


W pierwszej naszkicowanej sytuacji – przejęcia i skoncentrowania władzy w rę-kach egzekutywy pod przewodnictwem de Gaulle’a6 w sytuacji zagrożenia destabili-zacją, za zgodą parlamentu i z inicjatywy ówczesnego prezydenta nie doszło do ogło-szenia stanu wyjątkowego (jedynie na terytorium Algierii został on proklamowany), w drugiej – kiedy doszło do zamachu stanu, grupa osób zajmujących wysokie stano-wiska państwowe próbowała dokonać przejęcia władzy prezydenckiej (m.in. odbiera-jąc radzieckie „insygnia” władzy, czyli walizkę z dostępem do kodów broni atomowej Michaiłowi Gorbaczowowi) wprowadzając stan wyjątkowy. Te przykłady najlepiej pokazują, że w rzeczywistości politycznej niezmiernie trudno odróżnić realia wyma-gające wprowadzenia stanu wyjątkowego od faktycznego zamachu stanu, sięgnięcia po władzę w drodze pewnej uzurpacji, to jest z naruszeniem reguł jej sukcesji.

Widoczna jest także cecha podmiotu władzy sięgającego po proklamowanie sta-nu wyjątkowego, o której pisał Schmitt, to znaczy atrybut władzy najwyższej, zdol-nej przezwyciężyć wolę pozostałych podmiotów w strukturze władzy w państwie – to ogłaszający stan wyjątkowy ma pełnię władzy, zdolny jest narzucić swoją wolę co do stosunków, jakie w państwie mają zapanować i wprowadzić je w życie (choć nie-kiedy realia weryfikują boleśnie tę przewagę – jak w przypadku Rosji w 1991 roku). Skuteczność wprowadzenia i utrzymania nowych nadzwyczajnych reguł stanu wy-jątkowego określa faktyczną pozycję tego, kto te reguły ustanowił i wprowadził.

Wybitny współczesny filozof polityki, Antonio Negri w swojej pracy poświęconej teorii rewolucji „Insurgencies: Constituent Power and the Modern State”7 wpro-wadza dystynkcję między władzą konstytuującą (constituent, potenza), którą określa jako demokratyczną siłę zmiany rewolucyjnej nie mającą innego umocowania ani bytu poza własnym początkiem i ekspresją8 i drugą – ukonstytuowaną (constituted, potere), czyli utrwaloną władzą wynikającą z konstytucji i obdarzoną autorytetem, przejawiającą się w nieskończonej ilości aktów dominacji przerodzonych w codzien-ną praktykę. Można przyjąć, zdaniem Negri, że te dwa rodzaje władzy pozostają ze sobą w dwóch modelowych relacjach konfrontacji, to jest albo władza konstytuująca jest transcendentna w stosunku do konstytuowanej, pochodzi spoza niej i jej byt oraz logika działania są zupełnie z innego porządku (Negri przywołuje jako klasyków ta-kiego podejścia Georga Jellinka i Hansa Kelsena), albo też, że władza konstytuująca jest immanentna w stosunku do konstytuowanej, czyli jest elementem koniecznym w trwałej strukturze sprawowania władzy – tego rodzaju podejście Negri odnalazł w pracach Johna Rawlsa, a także Ferdynanda Lassale’a i Carla Schmitta9. Gdyby

6 Wypowiedział on wówczas znamienne słowa: „czy chcecie, abym w wieku 67 lat został dyk-tatorem?”, uświadamiając wszystkim w pełni kontekst i znaczenie tego skoncentrowania władzy.

7 A. Negri, Insurgencies: Constituent Power and the Modern State, Minneapolis – London 1999. 8 Tamże, s. 16. 9 Tamże, s. 6–7.

56


przyjąć tego rodzaju rozróżnienie, stan wyjątkowy mógłby modelowo przyjmować dwie postaci:

1. typ transcendentny – kiedy pewna grupa osób spoza konstytucyjnych struktur władzy przejmuje panowanie i wprowadza stan wyjątkowy – dochodzi zatem do przerwania sukcesji władzy i wprowadzenie nowych jej reguł,

2. typ immanentny – kiedy organ konstytucyjny wprowadza stan wyjątkowy, aby obronić istniejący porządek, a więc zapewnić przetrwanie dwóch władz – konstytu-ującej i konstytuowanej.

Modelowe rozwiązanie różnic między tymi dwoma rodzajami pozostaje jednak mocno niedoskonałe – wszak zamachy stanu niemal zawsze wychodzą ze środowi-ska władzy, ale ją rekonstytuują, dokonują zasadniczego przeobrażenia jej struktury i funkcji. W rzeczywistości politycznej i konstytucyjnej nie występują zatem roz-wiązania modelowe, można jedynie powiedzieć, że dwa wskazane typy wyznacza-ją pewne punkty na skali, które mogą stanowić odniesienie dla oceny konkretnych okoliczności i działań, które są analizowane. Przyłożenie „skali Negri” do konkret-nych stanów wyjątkowych albo zamachów stanu pozwoli być może lepiej zrozumieć ich sens i dokonać analizy przyczyn oraz politycznych i społecznych efektów. Ocena politologiczna musi jednak zostać poprzedzona krótkim przeglądem stanu wiedzy konstytucjonalistów i współcześnie funkcjonujących postaw konstytucyjnych wobec instytucji stanów wyjątkowych.

Według klasycznej definicji stan nadzwyczajny jest wprowadzonym przez ośro-dek władzy wykonawczej stanem, w którym zawieszone zostaje normalne funkcjo-nowanie władzy ustawodawczej, wykonawczej i sądowniczej, w szczególności na-stępują zmiany w systemie stanowienia prawa oraz koncentracja władzy w rękach egzekutywy, a także ograniczone zostaje realizowanie niektórych praw i wolności człowieka i obywatela10. Wszystkie te środki podjęte zostają w celu odwrócenia nie-bezpieczeństwa dla państwa lub dużych grup jego obywateli, albo w celu ograni-czenia skutków nadzwyczajnych szkód i dlatego, że zwykłe środki konstytucyjne podjęte w celu ich zwalczenia okazują się niewystarczające11.

Definicja stanu zagrożenia (stanu nadzwyczajnego, wyjątkowego) opiera się zatem na kryterium podejmowanych środków i procedur, w dodatku określonych w dość ogólny sposób. Istotą jednak stanu zagrożenia jest założenie, że może za-istnieć potrzeba odparcia zagrożenia lub istniejącego już niebezpieczeństwa – aby, jak pisał Albert Venn Dicey, odeprzeć siłą siłę w przypadku inwazji, powstania, zamieszek albo innych gwałtownych zagrożeń12. Taka władza według A. V. Dicey’a

10 Por. L. Garlicki, Polskie prawo konstytucyjne. Zarys wykładu, Warszawa 2003, s. 421. 11 K. Działocha, komentarz do art. 228, teza 1, Konstytucja Rzeczypospolitej Polskiej. Komentarz.

T. IV, Warszawa 2005.12 „Martial law is sometimes employed as a name for the common law right of the Crown and

its servants to repel force by force in the case of invasion, insurrection, riot, or generally of any

57


jest immanentnie związana z władzą egzekutywy, jest bowiem jednym z podstawo-wych zadań władzy w państwie, aby zapewnić bezpieczeństwo swoim obywatelom w sytuacji zagrożenia bytu narodu, życia i własności. Granicą podejmowanych środ-ków jest ich konieczność oraz proporcjonalność. Celem stanu wyjątkowego może być jedynie prewencja – zapobieganie niebezpieczeństwom, natomiast nie jest jego funkcją karanie ani wprowadzanie innego rodzaju represji. Ocena proporcjonalno-ści, adekwatności wprowadzonych środków i istnienie usprawiedliwionego celu przy wprowadzeniu tych szczególnych reguł w państwie musi być poddana kontroli, choć ta sprawowana jest co do zasady ex post, to jest po ustaniu sytuacji zagrożenia i przy-wróceniu normalnych reguł. Dokonanie takiej oceny powinno należeć do władzy sądowniczej.

Analizując podejścia do instytucji stanów nadzwyczajnych w systemach konsty-tucyjnych można przyjąć, że istnieją dwa podstawowe modele regulacji tego typu instytucji. Pierwszy z nich, który określić można jako model republikański ma swoją genezę i ideologiczne źródła w koncepcji rzymskiej dyktatury, której pisarze poli-tyczni poświęcili ogromnie dużo miejsca i uwagi – od Niccolò Machiavellego i Jeana Jacquesa Rousseau, po Clintona Rossitera i Carla Friedricha w obecnych czasach, jak zwraca uwagę Bernard Manin13. Instytucja ta oznaczała powierzenie na krót-ki czas (sześć miesięcy) władzy dyktatorowi, który sprawował ją w sposób niepo-dzielny, będąc jednocześnie dowódcą wojska, w celu zapobieżenia nadzwyczajnym zagrożeniom (wojna, rewolta). Dyktator, choć sprawował władzę jednoosobowo i niepodzielnie, w sposób niedający się zakwestionować, musiał jednak pamiętać, że wykonuje ją tylko w ramach realizacji określonego z góry celu i przez ograniczony czas, po którym – choć formalnie dyktator nie musiał składać senatowi sprawozdań ze swych działań – nastąpi rozliczenie z efektywności jego misji.

Kryzysowa sytuacja państwa oraz powierzenie władzy przez senat na ograniczony czas miało zabezpieczać republikę przed nadużywaniem władzy przez dyktatora14.

Model taki współcześnie funkcjonuje w konstytucjonalizmie francuskim, nie-mieckim czy włoskim. W Konstytucji Republiki Francuskiej z 1958 roku znajduje się obszerna regulacja stanu zagrożenia. Artykuł 16 Konstytucji stanowi:

„Jeśli instytucje Republiki, niepodległość państwa, integralność terytorium bądź wykonywanie zobowiązań międzynarodowych znajdują się w bezpośrednim i po-ważnym zagrożeniu i gdy normalne funkcjonowanie określonych w Konstytucji władz zostaje przerwane, Prezydent przedsiębierze środki, jakich wymagają okolicz-

violent resistance to the law. This right, or power, is essential to the very existence of orderly government, and is most assuredly recognised in the most ample manner by the law of England”. A.V. Dicey, Introduction to the Study of the Law of the Constitution, Indianapolis 1982, s. 156.

13 B. Manin, The Emergency Paradigm and the New Terrorism, New York University, http://as.nyu.edu/docs/IO/2792/emerg.pdf, odczyt z dn. 1.07.2014.

14 Por. Cicero, De re publica, ks. VI, 12–14.

58


ności, po oficjalnej konsultacji z Premierem, przewodniczącymi izb i Radą Konsty-tucyjną. Informuje o tym Naród w drodze orędzia.

Środki te powinny wynikać z woli zapewnienia konstytucyjnym władzom pu-blicznym w jak najkrótszym czasie warunków wypełniania ich zadań. W tej sprawie zasięga się opinii Rady Konstytucyjnej.

Parlament zbiera się z mocy prawa. Zgromadzenie Narodowe nie może być rozwiązane w okresie, gdy wykonywane

są uprawnienia nadzwyczajne. Po upływie trzydziestu dni stosowania uprawnień nadzwyczajnych sprawa może

zostać przekazana Radzie Konstytucyjnej przez Przewodniczącego Zgromadzenia Narodowego, Przewodniczącego Senatu, sześćdziesięciu deputowanych lub sześć-dziesięciu senatorów w celu zbadania, czy warunki określone w ustępie 1 zostały spełnione. Rada orzeka w tej sprawie w możliwie najkrótszym czasie. Wykonuje to zadanie z mocy prawa i wypowiada się w terminie sześćdziesięciu dni stosowania nadzwyczajnych uprawnień i każdym momencie powyżej tego okresu”15.

Warto wspomnieć, że ostatni ustęp tego artykułu został wprowadzony w roku 200816, wraz z innymi poważnymi zmianami rewidującymi dotychczasowy system konstytucyjny Francji.

Podobnie regulowana jest instytucja stanu zagrożenia w Hiszpanii – art. 116 Kon-stytucji tego państwa stanowi, że ustawa organiczna reguluje stan oblężenia, pogo-towia i wyjątkowy, przy czym stan pogotowia może zadekretować rząd na piętnaście dni, zdając sprawę Kongresowi Deputowanych (izbie pierwszej Kortezów), który się wówczas automatycznie zbiera. Stan wyjątkowy wprowadza również rząd za upoważ-nieniem Kongresu na okres do trzydziestu dni, zaś stan oblężenia na wniosek Rządu uchwala Kongres absolutną większością. Izby Kortezów są wówczas automatycznie zwoływane, nawet gdy nie ma sesji. Konstytucja wyraźnie stanowi także, że wpro-wadzenie stanów nadzwyczajnych nie zmienia zasad odpowiedzialności rządu i jego reprezentantów17. Hiszpańska regulacja konstytucyjna dotycząca stanów nadzwyczaj-nych uzupełniona jest także w art. 55 Konstytucji poprzez przewidzianą tam możli-wość zawieszenia niektórych praw i wolności w stanach wyjątkowym lub oblężenia.

Niemiecka ustawa zasadnicza reguluje stan zagrożenia państwa, nazwany w niej stanem obrony, w sposób bardzo szczegółowy i obszerny. Stan taki może być wpro-wadzony przez Bundestag za zgodą Bundesratu i na wniosek Rządu Federalnego, większością 2/3 głosów w obecności co najmniej połowy deputowanych do Bun-destagu. Jeśli niemożliwe jest zebranie się Bundestagu, decyzję podejmuje Komisja

15 Konstytucja Republiki Francuskiej z dnia 4 października 1958, tłum. W. Skrzydło, [w:] Kon-stytucje państw Unii Europejskiej, Warszawa 2011.

16 Art. 6 ustawy konstytucyjnej nr 2008–724 z 23 lipca 2008 r. 17 Konstytucja Hiszpanii z 27 grudnia 1978 r., tłum. T. Mołdawa, [w:] Konstytucje państw Unii

Europejskiej, Warszawa 2011.

59


Wspólna. Z chwilą ogłoszenia stanu obrony prawo wydawania rozkazów i dowódz-two sił zbrojnych przechodzi na Kanclerza18. Ustawa Zasadnicza przewiduje bardzo szczegółowo także procedury stanowienia prawa przez Federację, kompetencje rzą-du federalnego, przedłużenie kadencji parlamentu federalnego i parlamentów kra-jowych, także to, że kompetencje i pozycja Federalnego Trybunału Konstytucyjnego nie mogą zostać w czasie stanu obrony naruszone.

Poszukując cech wspólnych wspomnianych regulacji stwierdzić trzeba, że oparte są one o następujące założenia:

– wskazanie przesłanek szczególnego zagrożenia i unormowanie ich w akcie ran-gi konstytucyjnej;

– wyraźne proklamowanie stanu wyjątkowego w szczegółowo określonym trybie, inicjowanym przez egzekutywę, ale z udziałem władzy ustawodawczej;

– ograniczenie czasu trwania i zastrzeżenie prowizoryczności podejmowanych wówczas działań;

– ochrona ciał przedstawicielskich (np. poprzez przedłużenie ich kadencji o czas trwania stanu zagrożenia);

– proporcjonalność podejmowanych działań, możliwość ograniczenia praw i wol-ności jedynie w określonych granicach i w sposób usprawiedliwiony okolicznościami19.

Nieco inaczej środki podejmowane w okolicznościach nadzwyczajnych kryzy-sów postrzegane są w tradycji anglosaskiej i systemie common law. Warto zauwa-żyć, że kwestia ta jest szczególnie żywo dyskutowana i podejmowana w literaturze dotyczącej konstytucjonalizmu w okolicznościach walki z terroryzmem i usprawie-dliwiania środków podejmowanych przez państwa biorące udział w tej krucjacie, zwłaszcza że problemy związane z nadzwyczajnością podejmowanych działań i de-finiowaniem stanów zagrożenia powstają także w orzecznictwie sądowym. Wyda-rzenia z 11 września 2001 roku wywołały debatę o kryzysie państwa, terroryzmie i konstytucyjnej dyktaturze, jakiej dotąd nie znała literatura prawnicza i filozofia prawa20. Prezentowane stanowiska dotyczące stanów nadzwyczajnych i usprawie-dliwień nadzwyczajnych kompetencji władzy oraz środków podejmowanych w celu zapobieżenia niebezpieczeństwu można podzielić – za Williamem E. Scheuerma-nem21 – na cztery grupy.

18 Art. 115 a i 115 b, Ustawa Zasadnicza Republiki Federalnej Niemiec, tłum. B. Banaszak, A. Malicka, [w:] Konstytucje państw Unii Europejskiej, Warszawa 2011.

19 Wspólne cechy konstytucyjnych stanów nadzwyczajnych – por. nieco odmiennie: P. Kie-rończyk, Stany nadzwyczajne, [w:] Leksykon prawa konstytucyjnego, red. A. Szmyt, Warszawa 2010, także L. Garlicki dz. cyt., Warszawa 2003, s. 421, K. Składowski, Stany nadzwyczajne, [w:] Polskie prawo konstytucyjne, red. D. Górecki, Warszawa 2012, s. 296.

20 Tematyka ta podjęta została m.in. przez C. Sunsteina, B. Acekrmana, D. Dyzenhausa i W. Scheuermana.

21 W. Scheuerman, Emergency Powers, „Annual Review of Law and Social Science”, 2006, vol. 2, s. 258 i nast.

60


1) Legaliści (legal formalists), zgodnie z koncepcją republikańską, uznają, że jedy-nie ściśle uregulowane klauzule dotyczące okoliczności wprowadzania i procedury stanu wyjątkowego dają możliwość legalnego sprawowania nadzwyczajnej władzy w warunkach nadzwyczajnych. Takie stanowisko prezentowane jest m.in. przez Bru-ce’a Ackermana22.

2) Relatywiści konstytucyjni (constitutional relativists) dostrzegają możliwość wyprowadzenia władzy stanu wyjątkowego z istoty działania egzekutywy, dowodząc, że skoro zadaniem władzy wykonawczej jest kierowanie państwem i zapewnianie mu bezpieczeństwa, to w konstytucyjne ramy tej władzy wbudowane jest podejmo-wanie nadzwyczajnych działań w sytuacjach nadzwyczajnego zagrożenia. Takiej linii trzymała się administracja Georga Busha, na podstawie opinii Jay Bybee, Alberto Gonzalesa i Johna Yoo, taki też typ argumentacji odnalazł David Dyzenhaus w orze-czeniu amerykańskiego Sądu Najwyższego sporządzonym przez sędziego Clarenca Thomasa23, który stwierdził, że prawo do działania prezydenta bez upoważnienia Kongresu w takiej sytuacji wynika z art. II Konstytucji USA. Podobną linię uzasad-niającą tego rodzaju władzę można odnaleźć, jak podaje W. Scheuerman, w pracach akademickich konserwatystów Harvey C. Mansfielda i Michaela Stokes Paulsena. Autorzy ci uznają, że egzekutywa ma inherentne prawo do przeciwdziałania za-grożeniom, jako „dowódca” państwa, domniemają zatem tego rodzaju kompetencję podjęcia koniecznych środków w razie zagrożenia, bowiem tylko ten rodzaj władzy jest w stanie działać szybko i elastycznie, stosownie do nagłych i gwałtownych za-grożeń.

3) Ekstralegaliści (extralegalists) z kolei uznają, że wyjątkowe (emergency) pre-rogatywy mogą być uruchamiane wyłącznie poza granicami normalnego porządku prawnego, konstytucyjnego, prawo nie może bowiem przewidzieć nieprzewidywal-nego, to jest sytuacji nadzwyczajnych i nagłych zagrożeń. Takie działania zatem za-wsze będą wyłączone z porządku konstytucyjnego. Ojcem tego myślenia wydaje się być Carl Schmitt, który napisał, że ogólna norma sformułowana w obowiązującej zasadzie prawnej nigdy nie jest w stanie określić absolutnego wyjątku24. Obecnie zwolennikiem tego rodzaju koncepcji stanów wyjątkowych jest Oren Gross25. Gra-nicą zaś stosowania owych nieprzewidywalnych nadzwyczajnych środków w celu ra-towania przetrwania narodu i ludności mają być – paradoksalnie – zwykłe procedury i mechanizmy konstytucyjne, takie jak odpowiedzialność (rozliczalność władz) oraz przede wszystkim sądowa kontrola podejmowanych przez administrację działań.

22 B. Ackerman, The Emergency Constitution, „Yale Law Journal” 2004, vol. 113.23 D. Dyzenhaus, Constitution of Law. Legality in a Time of Emergency, Cambridge 2006. 24 C. Schmitt, dz. cyt., s. 45.25 Por. O. Gross, Chaos and Rules: Should Responses to Violent Crises Always be Constitutional,

„Yale Law Journal” 2003, vol. 112.

61


4) Ostatnia kategoria uzasadnień, reprezentowana przez – jak pisze Scheuerman – common lawyers oparta jest na założeniu, że władza stanu wyjątkowego winna być rozumiana jako pozostająca w granicach prawa, lecz zwolennicy tego rodzaju argu-mentacji uzasadnienia szukają w tradycyjnej szkole odpierania niebezpieczeństwa w państwie. Można ten typ uzasadnienia władzy stanu wyjątkowego przedstawić za pomocą argumentu: skoro pewna nadzwyczajna sytuacja rodzi potrzebę nadzwy-czajnego uregulowania, to wewnątrz prawa istniejącego znajduje się jej uzasadnienie i norma upoważniająca do działania. Przyznać jednak trzeba, że ten typ uzasadnień jawi się jako dość mglisty i jak napisał Scheuerman, prawnicy reprezentujący tę kon-cepcję oscylują między opisem empirycznym i prognozami co do prawa26.

Jak widać z przedstawionych lakonicznie koncepcji, w systemie common law nie ma jednolitego kryterium odróżniającego środki uprawnione w sytuacjach wyjątko-wych od tych, które uznawane mogłyby być za nieuprawnione. Nie ma także sys-temu gwarancji pozwalających utrzymać środki podjęte w sytuacji kryzysu państwa w ramach legalności. W praktyce, w sytuacji nadzwyczajnej zmiany sytuacji poli-tycznej, trudno byłoby też oddzielić uprawnione kryzysem działanie pozaprawne od zamachu stanu, a instrumenty kontroli sądowej albo parlamentarnej, następującej przecież ex post nie muszą wcale zadziałać w sposób ograniczający, ani egzekwujący odpowiedzialność podmiotów, które władzy nadużyły. Jedynie stanowisko formali-stów kładzie nacisk na instytucjonalne gwarancje i wyraźne wyznaczenie prawnych granic środków podejmowanych w sytuacjach nadzwyczajnego zagrożenia, zbliżając się w ten sposób bardzo do zaprezentowanej wcześniej koncepcji republikańskiej. Formaliści uznają zatem, że tylko dobrze uregulowane klauzule stanu wyjątkowego w konstytucji dają możliwość rozwinięcia władzy w stanie emergency. Nawet jednak ta koncepcja nie pozwala na jasne wytyczanie kryteriów stanu zagrożenia, a wła-ściwie stanu nadzwyczajnego zagrożenia, uprawniającego do użycia szczególnych środków przez egzekutywę. Nasuwa się analogia z cywilistyczną klauzulą rebus sic stantibus – pozwalającą na zmianę treści umowy, zobowiązań stron z powodu nad-zwyczajnej zmiany stosunków, choć oczywiście z natury nadzwyczajnej zmiany sto-sunków wynika właśnie to, że przewidzieć, ani określić z góry jej się nie da. Dylemat Schmitta pozostaje zatem nierozwiązywalny.

Drugim trudnym problemem związanym ze stosowaniem stanów nadzwyczaj-nych jest problem kontroli legalności ich wprowadzenia, wdrożonych procedur i adekwatności podjętych podczas tych stanów środków. Jeśli bowiem odrzucić na-iwną cokolwiek tezę o całkowitej niezależności sądów i trybunałów orzekających o legalności działań podmiotów władzy, w szczególności w oparciu o tak nieostre kryteria, to ryzyko, że mniej lub bardziej politycznie zorientowane sądownictwo nie musi dawać rękojmi spełnienia swojej roli jest spore. Jak odnotowuje Scheuerman,

26 W. Scheuerman, dz. cyt., s. 267.

62


orzeczenia amerykańskich sądów federalnych nie zrobiły zbyt wiele aby uniknąć stosowania i nadużywania drakońskich regulacji wprowadzonych po 11 września 2001 wobec imigrantów, muzułmanów i po prostu oponentów27. Jak wskazują w li-teraturze anglosaskiej Bruce Ackerman28, Carl Sunstein29 i David Dyzenhaus30, Sąd Najwyższy od sprawy Korematsu31, przyjął strategię minimalnego ingerowania w działania egzekutywy i nadzwyczajnych środków przedsiębranych przez nią w sy-tuacjach określonych jako stany zagrożenia państwa32.

Trzeba zauważyć jednak, że problem kontroli sądowej podejmowanych działań – co wyraźnie widać w zacytowanym zdaniu odrębnym – postrzegany jest przede wszystkim jako problem jurysdykcji, a właściwie możliwości zbadania okoliczności sprawy, racjonalności i proporcjonalności naruszeń praw, do jakich doszło w wyniku podjętych działań. W istocie fakt zastosowania szczególnych środków przez władzę wykonawczą, jej legitymacji do takich działań, to jest usprawiedliwienia szczególnym zagrożeniem, a także zbadanie, czy środki te zostały zastosowane w ramach represji czy prewencji, było w tych sprawach tyle niekwestionowane, co drugorzędne. Jak zatem widać, w praktyce i konkretnych okolicznościach kontrola sądowa legalno-ści i proporcjonalności podejmowanych działań – w trakcie proklamowanego stanu nadzwyczajnego albo bez takiego aktu wprowadzanych – budzi spore kontrowersje i nie zawsze bywa skuteczna oraz zdolna ocenić tego rodzaju zagrożenia oraz po-dejmowane środki w celu odwrócenia niebezpieczeństwa. Koncepcja republikańska

27 W. Scheuerman, dz. cyt., s. 270.28 B. Ackerman, dz. cyt., s. 1067.29 C. Sunstein, Minimalism At War, 2004, s. 47 i nast.30 D. Dyzenhaus, dz. cyt., s. 42 i nast. 31 Sprawa Korematsu miała swoje źródło w restrykcjach, jakim poddani zostali w latach 1941–

1944 obywatele amerykańscy pochodzenia japońskiego. Na mocy dekretu prezydenta Roosevelta w niektórych stanach (Kalifornia, Waszyngton, Oregon, Arizona) obywatele ci zostali interno-wani w specjalnych obozach, zwanych „Realocation Centers”, w barakach, w wyjątkowo trudnych warunkach. Fred Korematsu, który odmówił stawienia się w miejsce zbiórki i został aresztowany złożył skargę do sądu. Kiedy trafiła ona w 1944 roku do Federalnego Sądu Najwyższego, sędzia Black, który wydawał opinię w tej sprawie stwierdził, że podjęte przez administrację wojskową na podstawie dekretu prezydenckiego środki były umotywowane publiczną wyższą koniecznością, a sąd nie ma możliwości dochodzenia, czy ta ocena była słuszna. Jak stwierdził: Pressing public necessity may sometimes justify restrictions on civil rights of a single racial group, but racial antago-nism never can. Stwierdził także, że wypędzenie ludzi japońskiego pochodzenia z Zachodniego Wybrzeża w 1942 pozostawało w ramach kompetencji władzy ustawodawczej i wykonawczej (Ex-clusion of persons of Japanese ancestry, including citizen whose loyalty was not questioned, from West Coast war area in 1942 was within war power of Congress and the Executive, as related to prevention of espionage and sabotage). 18 U 1383. Głos odrębny zgłosił sędzia Murphy, który napisał, że inter-Głos odrębny zgłosił sędzia Murphy, który napisał, że inter-nowanie jest „zdecydowanie nadużyciem władzy wynikającej z konstytucji i upadkiem w ohydną otchłań rasizmu”. Niemniej wyrok w sprawie Korematsu na długo zaciążył nad wykładnią specjal-nych uprawnień w trakcie zagrożenia państwa.

32 Wskazał m.in., że nie sposób przesłuchać świadków i zobaczyć okoliczności w wystarczająco wyraźnym świetle, aby dokonać miarodajnej oceny tych zdarzeń.

63


i anglosaska droga constitutional relativists, ekstralegalistów oraz zwolenników „czy-stej” koncepcji common law zawodzą właściwie w tym samym miejscu – co do ex post dokonywanej oceny zagrożeń, politycznych uwikłań każdej decyzji i nieuchronnie zrelatywizowanej oceny podjętych działań.

Na koniec krótkiego przeglądu stanu wiedzy i praktyki stosowania stanów wy-jątkowych nie sposób nie wspomnieć o państwach Ameryki Łacińskiej, uznawanych za klasyków stanów wyjątkowych w nowoczesnym świecie. Od XIX wieku więk-szość państw tego kontynentu ma konstytucje zawierające klauzule umożliwiające zawieszenie działania normalnych praw i rządów prawa33 i pozwalające prezyden-towi albo legislaturze na nadzwyczajne działania w czasie kryzysu. Ten instrument był wykorzystywany nie tylko przez dyktatury militarne, ale także demokratyczne rządy. Stany wyjątkowe proklamowane są w państwach Ameryki Łacińskiej nie-zmiernie często – dla przykładu można podać, że w Argentynie stan wyjątkowy był wprowadzany od momentu wejścia w życie konstytucji z 1854 roku do 2010 roku aż 52 razy34. Niedługo po odzyskaniu niezależności od hiszpańskiej Korony i Por-tugalii Ameryka Łacińska, we wczesnych latach trzydziestych XIX wieku zaczęła budować teoretyczne usprawiedliwienia nadzwyczajnych stanów i sił, można nawet stwierdzić, że był to kluczowy problem konstytucjonalizmu tego regionu. Według doktryny konstytucyjnej tego regionu, kraje Ameryki Południowej można opisać jako takie, które wymagają momentu „bez prawa” albo jego zawieszenia przez władzę o wyjątkowych kompetencjach, aby przejść trudności polityczne albo ekonomiczne i osiągnąć stan obywatelskiego społeczeństwa albo prosperity. Drugi typ uzasadnie-nia częstotliwości wprowadzania stanów nadzwyczajnych jest starszy, sięga bowiem czasów Simona Bolivara i odwołuje się do cech osób i społeczności amerykańskich – wywodzi mianowicie, że poziom gwałtowności natury ludzkiej oraz niezdolność do tworzenia zgodnie kooperujących i pokojowo osiągających wspólne cele społecz-ności wymaga wprowadzania nadzwyczajnych warunków i rządów „silnej ręki”35. Rządy prawa, choć konstytucyjnie deklarowane, są zatem odkładane do jakiejś nie-pewnej przyszłości, do lepszych i spokojniejszych czasów, zaś doraźnie zastępowane są silną władzą skoncentrowaną w rękach wąskiej elity zdolnej pokierować efektyw-nie państwem. Według klasyfikacji Antonio Negri byłby to zatem model stanowczo sytuujący się po stronie władzy konstytuującej, a nie konstytuowanej, co może też

33 B. Loveman, The Constitution of Tyranny: Regimes of Exception in Spanish America, 1993, s. 20 [za:] J. Gonzalez-Jacome, Emergency powers and the Feeling of Backwardness in Latin American State Formation, „American University International Law Review” 2011, vol. 26, s. 1073.

34 Ten wynik i tak musi ustąpić przykładowi z zupełnie innego regionu świata – w Egipcie stan wyjątkowy wprowadzony został w roku 1967 i obowiązywał do roku 2010 z osiemnastomiesięczną przerwą w roku 1980, czyli przez ponad 40 lat (ponownie stan wyjątkowy został wprowadzo-ny 14 sierpnia 2013 roku. (Egypt declares state of emergency, www.aljazeera.com/news/middlee-ast/2013/08/20138141350955-1214.html, odczyt z dn. 1.07.2014).

35 J. Gonzalez-Jacome, dz. cyt., s. 1077 i nast.

64


stanowić swego rodzaju dziedzictwo czasów kolonialnych i działań władzy narzuco-nej z zewnątrz, działań niejako transcendentnych, według klasyfikacji Negri.

W tak naszkicowanym kontekście współczesnej koncepcji stanów nadzwyczaj-nych w systemach konstytucyjnych warto przyjrzeć się polskiemu doświadczeniu z 13 grudnia 1981 roku. Po pierwsze stwierdzić trzeba, że stan wojenny był jedynym rodzajem reżimu prawnego przewidzianego na czas kryzysu i zagrożenia państwa. Konstytucje okresu międzywojennego, to jest konstytucja z 17 marca 1921 roku i ustawa konstytucyjna z 23 kwietnia 1935 roku posługiwały się dwoma rodzajami stanów nadzwyczajnych – stanem wyjątkowym i stanem wojennym, przewidzianym na wypadek zewnętrznego zagrożenia państwa. Konstytucja z 22 lipca 1952 r. posłu-giwała się jedynie kategorią stanu wojennego, który – zgodnie z art. 28 (po noweli-zacji z 1976 roku art. 33 ust. 2) Konstytucji mógł być wprowadzony, jeżeli wymagał tego „wzgląd na obronność lub bezpieczeństwo państwa”. Przesłanki wprowadzenia stanu nadzwyczajnego były zatem określone mgliście, a regulacja konstytucyjna nie była uzupełniona regulacją ustawową – ani co do warunków wprowadzenia, ani co do procedur obowiązujących w trakcie tak proklamowanego stanu. Ocena legalności dekretów o stanie wojennym, wprowadzonych przez Radę Państwa w dniu 13 grud-nia 1981 roku36 została już właściwie dokonana. Wyrokiem z 16 marca 2011 roku (sygn. akt K 35/08) Trybunał Konstytucyjny orzekł, że dekret z dnia 12 grudnia 1981 r. o stanie wojennym oraz dekret z dnia 12 grudnia 1981 r. o postępowaniach szczególnych w sprawach o przestępstwa i wykroczenia w czasie obowiązywania sta-nu wojennego są niezgodne z art. 7 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej w związku z art. 31 ust. 1 Konstytucji Polskiej Rzeczypospolitej Ludowej oraz z art. 15 ust. 1 Międzynarodowego Paktu Praw Obywatelskich i Politycznych. Co ciekawe zatem, sąd konstytucyjny dokonał oceny legalności dekretów stosując kryteria z konsty-tucji obowiązującej w czasie ich wprowadzania i uchwalania, obecnej Konstytucji oraz traktatu międzynarodowego obowiązującego w Polsce w czasie dekretowania stanu wojennego. Trybunał stwierdził, że dekret o stanie wojennym zawierał prze-pisy ustanawiające bardzo daleko idącą ingerencję w sferę konstytucyjnych wolności i praw jednostki, znosząc lub ograniczając nietykalność osobistą (art. 87 ust. 1 Kon-stytucji PRL), nienaruszalność mieszkań i tajemnicę korespondencji (art. 87 ust. 2

36 Stan wojenny został wprowadzony i uregulowany jednocześnie trzema aktami prawnymi, uchwalonymi przez Radę Państwa 12 grudnia 1981 roku – była to uchwała Rady Państwa z dnia 12 grudnia 1981 r. w sprawie wprowadzenia stanu wojennego ze względu na bezpieczeństwo Pań-stwa (Dz. U. Nr 29, poz. 155), dekret z dnia 12 grudnia 1981 r. o postępowaniach szczególnych w sprawach o przestępstwa i wykroczenia w czasie obowiązywania stanu wojennego (Dz. U. Nr 29, poz. 156) oraz dekret z dnia 12 grudnia 1981 r. o przekazaniu do właściwości sądów wojskowych spraw o niektóre przestępstwa oraz o zmianie ustroju sądów wojskowych i wojskowych jednostek orga-nizacyjnych Prokuratury Polskiej Rzeczypospolitej Ludowej w czasie obowiązywania stanu wojennego (Dz. U. Nr 29, poz. 157).

65


Konstytucji PRL), prawo zrzeszania się (art. 84 ust. 1 Konstytucji PRL), wolność słowa, druku, zgromadzeń, wieców, pochodów i manifestacji (art. 83 ust. 1 Kon-stytucji PRL), a takie regulacje dekretu o stanie wojennym stanowiły zaprzecze-nie przyjętych przez Polskę zobowiązań wynikających z Międzynarodowego Paktu Praw Obywatelskich i Politycznych. Dekret obejmował także przepisy o charakte-rze prawnokarnym, dokonywał penalizacji czynów, które nie były przed 13 grudnia 1981 r. karalne, zaostrzał odpowiedzialność karną za czyny zabronione na gruncie ówczesnego prawa oraz liczne dotychczasowe wykroczenia kwalifikował jako prze-stępstwa. Jak stwierdził Trybunał, dekret był „aktem wojny wobec pokojowego ruchu obywatelskiego”, jego represyjne przepisy miały na celu zduszenie wolności słowa, zrzeszania się, druku, zgromadzeń oraz innych wolności i praw, jakie przysługiwały obywatelom z mocy Konstytucji PRL oraz obowiązującego prawa międzynarodo-wego. Trybunał podkreślił zarazem, że represje stosowane na podstawie przepisów dekretów z 12 grudnia 1981 r., w tym między innymi skazania, dotyczyły obywateli, którzy popełniali czyny mieszczące się w pojęciu „działalności na rzecz niepodległe-go bytu Państwa Polskiego”, jak i tych, którzy popełniali czyny zabronione dekretem, ale niekwalifikujące się jako związane z taką działalnością i miały bardzo szeroki zakres37.

Trybunał uznał za adekwatny wzorzec art. 7 obecnie obowiązującej Konstytucji, to jest zasadę, zgodnie z którą organy władzy publicznej muszą działać na podsta-wie i w granicach prawa. Uznał, że zastosowanie go jako wzorca kontroli znajduje uzasadnienie aksjologiczne w zasadach sprawiedliwości tranzycyjnej, nieusprawie-dliwiającej nielegalnych działań dawnej władzy i nakazujących – w miarę możliwo-ści – usuwać nielegalne naruszenia wolności i praw, a także zakaz działania prawa

37 Trybunał skrupulatnie podał, na podstawie cytowanych źródeł, że za czyny z pobudek po-litycznych w okresie od 13 grudnia 1981 r. do 21 lipca 1983 r. sądy powszechne – jak wynika z dostępnych danych – skazały 1685 osób, w tym 979 na podstawie przepisów dekretu o stanie wojennym. Sądy wojskowe w tym samym okresie skazały 10 191 osób, w tym 5681 za przestępstwa na podstawie dekretu o stanie wojennym i za przestępstwa, w odniesieniu do których miał zasto-sowanie szczególny tryb postępowania. Kolegia do spraw wykroczeń w okresie między 13 grudnia 1981 r. a 1 listopada 1982 r. ukarały w trybie przyśpieszonym 176 757 osób, w tym karą aresztu 6384 osoby, a karą grzywny 169 524. Ogółem kolegia do spraw wykroczeń w okresie od 13 grud-nia 1981 r. do 21 lipca 1983 r. ukarały za wykroczenia na podstawie dekretu o stanie wojennym 207 692 osoby, w tym karą aresztu 4273 osoby (por. Archiwum Akt Nowych, KC PZPR, Wydział Administracyjny, sygn. 628; Informacja Ministerstwa Spraw Wewnętrznych o stosowaniu prawa w okresie stanu wojennego w celu umocnienia bezpieczeństwa i porządku publicznego oraz dyscy-pliny społecznej [1982], s. 5; por. B. Kopka, G. Majchrzak, Stan wojenny w dokumentach władz PRL 1980–1983, Warszawa 2001, s. 379). Ponadto kolegia ukarały około 30 000 osób za wykro-czenia na podstawie art. 21 dekretu o postępowaniach szczególnych, z tego około 2200 osób karą aresztu (por. B. Kopka, G. Majchrzak, dz. cyt., s. 379). Internowano 9736 osób (wydano 10 132 decyzji o internowaniu; niektóre osoby internowano dwu- lub nawet trzykrotnie; por. T. Kozłow-T. Kozłow-ski, J. Olaszek, Internowani w stanie wojennym, „Pamięć i Sprawiedliwość” 2010, nr 2, s. 505–510).

66


wstecz w prawie karnym, ustanowiony w art. 15 Międzynarodowego Paktu Praw Obywatelskich i Politycznych, który – jak stwierdził TK – wyraża fundamental-ne zasady prawa karnego, które są adresowane zarówno do organów stanowiących prawo, jak i do organów egzekwujących prawo, nakazując tym ostatnim, by w razie jakichkolwiek wątpliwości co do znaczenia interpretowanych przepisów, odrzuciły te spośród nich, przy których przepisy te miałyby moc wsteczną.

Wreszcie Trybunał uznał także sprzeczność dekretów z art. 31 Konstytucji PRL, który stanowił, że Rada Państwa miała kompetencję wydawania dekretów jedy-nie w okresach między sesjami Sejmu. Trybunał dobitnie podkreślił, że w czasie od 13 grudnia 1981 r. do dnia rzeczywistego ogłoszenia badane dekrety nie były częścią polskiego systemu prawnego, ponieważ jako akty nieogłoszone nie obowią-zywały. Obywatele mogli więc zasadnie oczekiwać, że w odniesieniu do czynów po-pełnionych w tym okresie stosowane będą dotychczasowe ustawy karne. Po drugie, od momentu ogłoszenia dekretów nabrały one mocy wstecznej – dekret o stanie wojennym penalizował czyny, które nie były karalne lub były karalne względniej na gruncie wcześniejszych przepisów.

Dekrety zostały zatem, jak wynika z sentencji orzeczenia, uznane przez Trybu-nał za sprzeczne z konstytucyjnym porządkiem prawnym z chwili ich uchwalenia z powodu braku kompetencji Rady Państwa do ich wydania w trakcie sesji Sejmu (art. 31 ust. 1 Konstytucji PRL), naruszenia zasady działania na podstawie i w grani-cach prawa, ustanowionej w art. 7 obecnie obowiązującej Konstytucji – z tego samego powodu, a także MPPOiP z powodu naruszenia zakazu retroakcji – w wyniku wejścia w życie norm o charakterze represyjnym przed ich prawidłowym ogłoszeniem.

Pojawia się jednak nieuchronnie pytanie – czy gdyby nie kwestie formalne, to jest wadliwy tryb uchwalenia i ogłoszenia dekretów, ocena legalności wprowadzenia sta-nu wojennego w Polsce w grudniu 1981 roku byłaby taka sama? Czy gdyby zostały wydane w przerwie między sesjami Sejmu, ogłoszone w Dzienniku Ustaw w dniu, w którym zaczęłyby obowiązywać – czy można byłoby uznać je za zgodne z kon-stytucyjnym porządkiem PRL, a – skoro Trybunał przyjął możliwość retroaktyw-nego stosowania zasady legalizmu – za spełniające standardy obecnego porządku konstytucyjnego? Jak zatem mają się wypracowane w państwach demokratycznych koncepcje usprawiedliwiające i klasyfikujące stan wyjątkowy do realiów polskiego grudnia 1981 roku?

Gdyby próbować szukać odpowiedzi na te pytania, zastanowienia wymagają co najmniej dwie kwestie. Po pierwsze, godne rozważenia są przesłanki wprowadzenia stanu wojennego. Ocena realnych przesłanek należy oczywiście do historyków i zo-stała ona w dużej mierze już dokonana, nie jest też zadaniem tego tekstu powtarza-nie ich ustaleń, ani tym bardziej kontrowersji. Istotne z punktu widzenia koncepcji stanu wyjątkowego w państwie demokratycznym jest jedynie to, czy istniało realne i bezpośrednie zagrożenie dla państwa albo dużych grup jego obywateli, po wtó-

67


re – czy okoliczności tego zagrożenia spełniały przewidziane prawem przesłanki wprowadzenia stanu nadzwyczajnego i wreszcie – jak legitymowany był podmiot przejmujący władzę w tym stanie rzeczy.

Jeśli porównać wprowadzenie i realia stanu wojennego, to widać wyraźnie, że nie była to regulacja spowodowana stanem zagrożenia i niezapobieżeniu mu służyły regulacje. Jak wcześniej zostało wskazane, zgodnie z konstytucją z 1952 roku stan wojenny mógł być wprowadzony jedynie, gdy wymagały tego obronność albo bez-pieczeństwo państwa. Dekret o stanie wojennym w swej preambule potraktował te przesłanki w sposób, który znacznie rozszerzał te kategorie, stanowił bowiem: „Kierując się potrzebą zapewnienia wzmożonej ochrony podstawowych interesów państwa i obywateli, w celu stworzenia warunków skutecznej ochrony suwerenności i niepodległości Polskiej Rzeczypospolitej Ludowej oraz spokoju, ładu i porządku publicznego, jak również mając na względzie zabezpieczenie sprawnego funkcjo-nowania władzy i administracji państwowej oraz gospodarki narodowej w czasie obowiązywania stanu wojennego, w związku z art. 33 ust. 2 Konstytucji Polskiej Rzeczypospolitej Ludowej — Rada Państwa stanowi (...)”. Dekret zatem jedynie pośrednio i dość odlegle nawiązywał do przesłanki konstytucyjnej. Trudno zresz-tą, aby było inaczej – nawet wersja o grożącej interwencji wojsk radzieckich nie mogłaby stanowić uzasadnienia konieczności obrony albo bezpieczeństwa państwa – wszak Polska Rzeczpospolita Ludowa związana była ze Związkiem Radzieckim sojuszem wojskowym, a przecież sojusznik (i to największy, o niekwestionowanych przecież przez wprowadzających stan wojenny czystych intencjach) nie może za-grażać obronności ani bezpieczeństwu. W istocie ze wstępu do dekretu nie wyni-kają żadne powody, które zdecydowały o wprowadzeniu tego stanu – nie może być w szczególności takim uzasadnieniem chęć „zapewnienia wzmożonej ochrony su-werenności i spokoju” oraz „zabezpieczenia sprawnego funkcjonowania państwa”, bowiem przesłanki te nic nie mają wspólnego z wykazaniem realnego zagrożenia integralności ani bezpieczeństwa. Wynika z tych sformułowań coś wręcz odwrotne-go – to jest, że państwo jest chronione (a potrzeba dotyczy tylko wzmożenia ochro-ny) oraz działa sprawnie (bo stan wojenny ma tylko zabezpieczać to funkcjonowa-nie – czyli utrzymywać na dotychczasowym poziomie, a nie je przywracać). Tylko ta czysto dogmatyczna interpretacja wskazuje na brak wykazania przez proklamu-jących stan wojenny podstawowego kryterium uprawniającego do takiego działania – czyli realnego i bezpośredniego zagrożenia bezpieczeństwa. Po wtóre, krótkiego zastanowienia wymaga kwestia adekwatności wprowadzonych regulacji i środków owego „wzmożenia ochrony i suwerenności” oraz „zabezpieczania sprawnego funk-cjonowania państwa”. Lektura dekretów z 12 grudnia 1981 roku prowadzi do wnio-sku, że z uderzającą wręcz skrupulatnością dokonano w nich regulacji aktów terro-ru skierowanych wobec wszystkich obywateli. Internowania dotknęły stosunkowo wąską grupę opozycjonistów, natomiast całe społeczeństwo zostało pozbawione

68


komunikacji i unieruchomione. W pierwszym okresie stanu wojennego wyłączono komunikację telefoniczną, wprowadzono cenzurę korespondencji. Po przywróceniu łączności telefonicznej, kontroli podlegały również rozmowy telefoniczne, o czym natrętnie informował podczas rozmów komunikat. Wprowadzony został zakaz po-ruszania się, nazwany godziną milicyjną, w początkowym okresie od 19:00, a potem od 22:00 do 6:00. Zakazana była zmiana miejsca pobytu bez uzyskania stosownych przepustek. Zamknięte zostały granice państwa. Wstrzymano wydawanie prasy. Za-wieszone zostały zajęcia w szkołach. Spora część zakładów pracy została zmilitary-zowana. Zawieszone zostało działanie wszelkich związków i stowarzyszeń, a także zakazane zwoływanie zgromadzeń i uczestniczenie w nich. Ograniczenia w korzy-staniu ze skromnie zakrojonych w państwie komunistycznym swobód obywatelskich wprowadzone zostały na rzadko spotykaną skalę. Truizmem będzie stwierdzenie, że regulacje takie nie miały nic wspólnego z potrzebą obrony kraju albo „zabezpie-czeniem sprawnego funkcjonowania państwa”, zgodnie z retoryką samego dekre-tu. Ich celem było spacyfikowanie ludności i wywołanie strachu, atmosfery terroru i wojskowego przejęcia władzy. Z punktu widzenia jednak skuteczności wywoływa-nia stanu permanentnego strachu, pacyfikacji poprzez nieustającą obawę i drastycz-ne ograniczenia w życiu codziennym, regulacje te są jednak także zagadkowe. Jeśli chodziło bowiem o zastraszenie i spacyfikowanie ludności, to akty terroru działają lepiej, gdy są nieprzewidywalne. Wszak terror zakłada, wręcz wymaga, braku logiki w swoim istnieniu. Ten brak jest konieczny dla wywołania stanu permanentnego zagrożenia, strachu. Trafnie stan taki opisuje, zdając fabularyzowaną relację z Chile, Ariel Dorfman: „Niektórych zabijają od razu, a ciała trafiają na ulice czy do rynszto-ka, niektórych porywają, a nam nie udaje się znaleźć nawet śladu po nich, nie potra-fimy stwierdzić, czy zostaną zwolnieni, czy żyją, czy nie. Ale inni, a jest ich ostatnio coraz więcej, są stawiani przed sądem wojskowym i osądzani, a najczęściej orzekaną karą jest śmierć. Nawet po złagodzeniu wyroku nie mamy gwarancji, że przeżyją, bo ktoś wyższy w wojsku może przylecieć helikopterem i nakazać ich egzekucję. Nie ma w tym żadnej logiki, tylko czysty terror”38.

Drugą uderzającą cechą regulacji polskiego stanu wojennego z 1981 roku jest drobiazgowość regulacji dotyczącej kompetencji wszystkich mundurowych służb państwowych w „regulowaniu” sytuacji w kraju. Interesujące jest także, że do pacyfi-kacji kraju użyte zostały siły nie tylko wojska, ale także milicji obywatelskiej i służby Ministerstwa Spraw Wewnętrznych. Wszystkie te rodzaje służb otrzymały kon-kretne zadania, niezwykle szczegółowo określone. W dekrecie o stanie wojennym uregulowane zostały także kwestie ewentualnych relacji między poszczególnymi rodzajami służb, jakie mogły powstać w ramach wykonywania konkretnych zadań.

38 A. Dorfman, Prawo nieszkodliwego przelotu, [w:] Wolność. Istota bycia człowiekiem, Warszawa 2009, s. 186.

69


Nie ma wątpliwości, że niezwykle restrykcyjna, opresyjna regulacja ograniczeń praw i co więcej – normalnego, codziennego funkcjonowania wszystkich Polaków wprowadzona dekretem o stanie wojennym miała wywołać wrażenie pacyfikacji kraju, a w tym celu konieczna była ścisła kontrola policyjna (wówczas – milicyj-na), a także wojskowa. Jednak skrupulatność regulacji dekretów w tym zakresie jest zdumiewająca i nie da się wytłumaczyć jedynie zamiarem wprowadzenia ścisłych reguł działania w czasie nadzwyczajnych działań pacyfikacyjnych – z natury swojej przecież niedających się do końca z góry przewidzieć. Być może powodem takiej drobiazgowości było to, że autorami dekretów byli wojskowi, którzy z właściwą sobie dokładnością opisali i uregulowali wszystko, co ich zdaniem powinno być uregu-lowane. Jednak funkcje takiego unormowania były co najmniej dwie: po pierwsze, wywołane zostało wrażenie strachu samą treścią dekretów. Były one zresztą wie-lokrotnie odczytywane w telewizji i radiu w pierwszym okresie stanu wojennego – właśnie, jak należy przypuszczać, po to, by atmosfera obawy przed działaniami władz wojskowych była utrzymywana, a strach się nie zmniejszał. Po drugie, można odnieść wrażenie, że tak szczegółowa regulacja relacji i kompetencji służb mundu-rowych użytych do pacyfikacji Polski w tym czasie mogła być spowodowana obawą wewnętrznych konfliktów w siłach porządkowych. Być może autorzy dekretu (au-torami nie byli wszak członkowie Rady Państwa – jak wykazują badania historyków, a tekst dekretu powstał znacznie przed grudniem 198139) obawiali się ryzyka wypo-wiedzenia posłuszeństwa przez siły wojskowe, a w każdym razie napięć, jakie mogły w wojsku i milicji powstać w czasie wprowadzania stanu wojennego. Była to zatem regulacja skierowana nie tylko na pacyfikację ludności cywilnej, ale także wewnątrz-systemowa, wywołana obawami o zachowanie sił wojska i milicji.

Są to jednak jedynie spekulacje, które pozostawić należy historykom okresu najnowszego, oni bowiem dysponują instrumentarium i źródłami potrzebnymi, aby to właściwie zanalizować i wyciągać tego rodzaju wnioski.

Nie ulega natomiast wątpliwości, że ocena sukcesji władzy, do jakiej doszło po proklamowaniu stanu wojennego może być zadaniem konstytucjonalistów. Tu brak było jakiejkolwiek podstawy prawnej, WRON miała charakter nielegal-ny, co najdobitniej wyrazili prokuratorzy Instytutu Pamięci Narodowej, formułując 16 kwietnia 2007 r. akt oskarżenia przeciw kilku kluczowym członkom WRON zarzucając im popełnienie zbrodni komunistycznej, polegającej na kierowaniu zor-ganizowanym związkiem przestępczym o charakterze zbrojnym. W dniu 12 stycznia 2012 roku warszawski Sąd Okręgowy, uwzględniając wniosek IPN, wymierzył karę Czesławowi Kiszczakowi za udział w grupie przestępczej o charakterze zbrojnym

39 Por. np. publikację Dekret o wprowadzeniu stanu wojennego z 12 grudnia 1981 r., http://ipn.gov.pl/buiad/archiwalia-ipn/buiad-centrala/dekret-o-wprowadzeniu-stanu-wojennego-z-12-grudnia-1981-r., odczyt z dn. 1.07.2014.

70


pod wodzą Wojciecha J., zgodził się zatem z tezą aktu oskarżenia, że stan wojenny przygotowano i wprowadzono niezgodnie z ówczesną konstytucją, a dokonała tego „grupa przestępcza o charakterze zbrojnym”, złożona z ludzi na najwyższych stano-wiskach40.

Wojskowa Rada Ocalenia Narodowego41, stanowiąca swego rodzaju kamarylę wojskowych wysokiego szczebla, spełniała wszystkie cechy junty wojskowej, insty-tucji klasycznej dla zamachów stanu. Wyciąganie dalej idących wniosków z tego po-dobieństwa do junty wojskowej przejmującej władzę od konstytucyjnych organów byłoby jednak ryzykowne. Spośród 23 członków WRON aż 10 sprawowało wysokie funkcje w dotychczasowej administracji rządowej, przewodniczącym i inicjatorem powołania tego ciała był zaś premier i minister obrony, Wojciech Jaruzelski. Skoro zatem przyjrzeć się strukturze tego ad hoc powołanego ciała, trudno oprzeć się wraże-niu, że była to organizacja fasadowa, mająca na celu faktyczne przejęcie władzy z rąk egzekutywy i legislatywy, choć niepochodząca spoza jej struktur i nie może być wąt-pliwości, że sprawujący władzę do 12 grudnia 1981 roku w sposób zgodny z ówczesną konstytucją Wojciech Jaruzelski nie tylko ją utrzymał, ale w sposób niewspółmierny wzmocnił. Nie doszło zatem w istocie do przerwania sukcesji władzy, sprawowanej jedynie pozornie w systemie komunistycznym przez parlament i rząd oraz kolegialną głowę państwa. Nie pojawiła się na scenie politycznej władza konstytuująca, według klasyfikacji Antonio Negri – jedynie konstytuowana uzurpowała więcej kompetencji przejmując faktyczną kontrolę nad państwem w sposób zmilitaryzowany.

40 Za: http://ipn.gov.pl/kszpnp/stan-wojenny. 41 W skład WRON wchodzili wyłącznie wojskowi, z tym że wielu z nich zajmowało przed

wprowadzeniem stanu wojennego stanowiska w administracji rządowej. Byli to: gen. armii Wojciech Jaruzelski (I sekretarz PZPR, premier rządu PRL, minister obrony narodowej), admirał Ludwik Janczyszyn – dowódca Marynarki Wojennej, gen. broni Eugeniusz Molczyk – główny ins-pektor szkolenia, wiceminister obrony narodowej, gen. broni Zbigniew Nowak – główny inspektor techniki, wiceminister obrony narodowej, gen. broni Florian Siwicki – szef Sztabu Generalnego WP, wiceminister obrony narodowej, gen. broni Tadeusz Tuczapski – główny inspektor obrony terytorialnej, wiceminister obrony narodowej, gen. dyw. Józef Baryła – szef Głównego Zarządu Politycznego WP, wiceminister obrony narodowej, gen. dyw. Tadeusz Hupałowski – minister administracji, gospodarki terenowej i ochrony środowiska, gen. dyw. Czesław Kiszczak – min-ister spraw wewnętrznych, gen. dyw. Tadeusz Krepski – dowódca Wojsk Lotniczych, gen. dyw. Longin Łozowicki – dowódca Wojsk Obrony Powietrznej Kraju, gen. dyw. Włodzimierz Oliwa – dowódca Warszawskiego Okręgu Wojskowego, gen. dyw. Czesław Piotrowski – minister górnictwa i energetyki, gen. dyw. Henryk Rapacewicz – dowódca Śląskiego Okręgu Wojskowego, gen. dyw. Józef Użycki – dowódca Pomorskiego Okręgu Wojskowego, gen. dyw. Zygmunt Zieliński – sekre-tarz WRON, szef Departamentu Kadr MON, gen. bryg. Michał Janiszewski – szef Urzędu Rady Ministrów, gen. bryg. Jerzy Jarosz – dowódca 1 Warszawskiej Dywizji Zmechanizowanej, płk Ta-deusz Makarewicz, płk Kazimierz Garbacik, płk Roman Leś, ppłk Mirosław Hermaszewski (według własnej relacji wpisany na listę członków bez jego wiedzy i zgody), ppłk Jerzy Włosiński – dowódca kompanii 1 Mazowiecka Brygada Warszawskiego Okręgu Wojskowego.

71


Polski stan wojenny wymyka się zatem nieco prostemu dychotomicznemu po-działowi na stany zagrożenia państwa, usprawiedliwiające podjęcie koniecznych dla zapobieżenia niebezpieczeństwom środków, i zamachy stanu. Jak widać z powyż-szej, pobieżnej przecież bardzo analizy, zadekretowanie stanu wojennego 12 grud-nia 1981 roku nie było podyktowane realnym zagrożeniem, a wdrożone środki miały na celu nie tyle ochronę państwa i ludności, co ochronę władzy przed społeczeń-stwem (być może przed interwencją sojuszniczej wówczas armii – co w gruncie rze-czy ma mniejsze z punktu widzenia konstytucjonalizmu znaczenie, jeśli na poważnie brać ówczesne deklaracje o sojuszach militarnych i politycznych). Trudno też uznać, aby pojawiła się w przededniu 13 grudnia jakaś nowa siła polityczna, władza konsty-tuująca, zdolna i chętna do przejęcia realnej władzy w państwie, bo takie przejęcie musi przecież oznaczać odsunięcie od władzy tych, którzy władzę dotychczas spra-wowali.

Polskie doświadczenie stanu wojennego z 13 grudnia 1981 roku nie daje się zatem wpisać w wypracowaną w konstytucjonalizmie koncepcję stanu zagrożenia, w którym dla ratowania bezpieczeństwa państwa albo znacznej części jego obywateli egzekutywa podejmuje szczególne środki, a jej działania poddane są (w ramach tego samego systemu konstytucyjnego) ograniczeniom i kontroli niezależnego sądownic-twa. Także zatwierdzenie dekretu o stanie wojennym przez Sejm PRL w 1982 roku trudno uznać za inwestyturę udzieloną w tym zakresie egzekutywie, czy też WRON – samozwańczemu ciału składającemu się z generalicji PRL pod przewodnictwem ówczesnego premiera. Nie ma właściwie ani jednego punktu stycznego, który umoż-liwiłby racjonalne i adekwatne porównywanie instytucji znanych ustrojom demo-kratycznym, w świetle przedstawionych wcześniej koncepcji stanu wyjątkowego, z fenomenem polskiego stanu wojennego, który winien być traktowany jako szcze-gólny przejaw działania państwa komunistycznego podjętego jedynie w celu utrzy-mania pełnej władzy nad społecznością ludzi, którzy zdawali się wówczas aspirować do miana obywateli. Doświadczenie pacyfikacji społeczeństwa, jakie dotknęło Po-laków trzydzieści dwa lata temu nie może być ujmowane w ramy koncepcji stanów nadzwyczajnych znanych konstytucjonalizmowi państw demokratycznych. Trzeba te instytucje wyraźnie odgraniczać – i to może być jedna z gwarancji, aby nie obudzić się kolejny raz, mroźnego poranka w zupełnie innym państwie.

Słowa kluczowe: Keywords:stan wojenny, martial law,stan wyjątkowy, state of emergency,dekrety o stanie wojennym, Polish Decrees on Martial Law, 13 grudnia 1981. (Dec 13th 1981).

72


Constitutional States of Emergency: The Ex-perience of December 13, 1981 and the Theory and Practice of States of EmergencyThe article describes contemporary models of states of emergency, indicated by con-stitutionalists and legal theorists, to point out specific and necessary features of states of emergency and their theoretical models. These introductory commentaries are made to analyze Polish Martial Law decrees of 1981. The author concludes that Polish experience of martial law in 1981 cannot be treated as fulfilling conditions of state of emergency recognized by constitutional law in modern states.

73

Łukasz WojciechowskiRadosław Żmigrodzki

Mechanizm kwotowy w wyborach do Sejmu Rzeczypospolitej Polskiej w 2011 roku

Zagadnienie partycypacji kobiet w elekcjach do Sejmu Rzeczypospolitej Polskiej, ze szczególnym uwzględnieniem realizowania przez nie biernego prawa wyborcze-go, zyskuje coraz większą rangę w kolejnych wyborach do izby pierwszej parlamentu Rzeczypospolitej Polskiej. Systematyczny wzrost zainteresowania udziałem kobiet w szerokim spektrum aspektów rynku politycznego odnotować należy zarówno u jego bezpośrednich uczestników (przedstawicieli podmiotów rywalizacji politycz-nej), jak również u osób opisujących zjawiska na politycznej arenie – publicystów i badaczy. Wzrost znaczenia przedmiotowej materii wynika z coraz większej aktyw-ności i sprawności organizacyjnej stowarzyszeń i innych podmiotów, które wśród swoich celów mają promocję zagadnień związanych z udziałem kobiet w polityce. Ponadto, priorytetowe znaczenie ma także koniunktura rynku wyborczego, na któ-rą wpływa grupa zmiennych zależnych i niezależnych oraz dynamicznych interak-cji pomiędzy poszczególnymi jego podmiotami1. Sprzyjający stan koniunktury był czynnikiem niezbędnym do umożliwienia zwolennikom prawnego uregulowania w postaci kwoty lub parytetu kwestii partycypacji kobiet, uzyskania przyjęcia roz-wiązań legislacyjnych w tym zakresie. Zanim jednak do tego doszło, podejmowano różnorodne próby zwrócenia uwagi na korzyści wynikające z ustawowego ułatwienia kobietom ubiegania się o mandaty w wyborach do Sejmu Rzeczypospolitej Polskiej, startowania z korzystnych miejsc na listach wyborczych.

Środowiska opowiadające się za tworzeniem uregulowań prawnych mających na celu ułatwienie kobietom korzystania z biernego prawa wyborczego, jako koronny argument podawały istnienie zjawiska „szklanego sufitu” (ang. glass ceiling). Szklany sufit oznacza niewidzialną barierę, która zdaje się oddzielać kobiety od najwyższych szczebli kariery, skutecznie uniemożliwiając im awans2. Argumentacja ta opierała się na założeniu, że kobiety są dyskryminowane, bądź też mają utrudniony dostęp, m.in. do najlepszych miejsc na listach wyborczych. Spowodowane jest to m.in. czynnika-mi kulturowymi oraz faktem, że kobiety rodzą, karmią i wychowują dzieci. Pogląd

1 Por. J. Muszyński, Leksykon marketingu politycznego, Wrocław 2001, s. 185.2 Por. B. Budrowska, „Szklany suf it”, czyli co blokuje kariery kobiet, „Kultura i Historia” 2004,

nr 6, s. 5.

74


ten oscyluje również wokół tego, że jeśli pojawią się mechanizmy likwidujące „szkla-ny sufit”, to ugrupowania polityczne oraz Sejm Rzeczypospolitej Polskiej zyskają wykwalifikowaną kadrę, wyposażoną w przymioty, których brakuje na politycznej arenie, m.in. kulturę, opanowanie i większą zdolność do zawierania kompromisów. Zwolennicy wprowadzenia takich mechanizmów dzielą się na dwie grupy. Pierwsza z nich opowiada się za wprowadzeniem zmian tymczasowo – na jedną, dwie lub trzy kadencje parlamentu, przyjmując założenie, że jeśli podczas kilku elekcji kobiety do-staną odpowiednie wsparcie ustawowe, później nie będzie już ono potrzebne. Druga grupa zwolenników zmian opowiada się za wprowadzeniem mechanizmu na czas nieokreślony, przyjmując założenie, że kobiety potrzebują wsparcia permanentnie.

Warto też zwrócić uwagę na fakt, iż wśród zwolenników zmian nie było jedno-znacznego stanowiska dotyczącego kształtu proponowanych rozwiązań. Pojawiły się dwa nurty, zgodne co do konieczności wprowadzenia zmian, jednak mające inne punkty widzenia co do procentowego ich wymiaru.

Pierwszy z nich to zwolennicy wprowadzenia parytetów. Ich wprowadzenie oznaczałoby, że na listach wyborczych (w przypadku wprowadzenia uregulowań prawnych dotyczących kształtu list wyborczych) lub w Sejmie Rzeczypospolitej Polskiej (w sytuacji, gdy zostałyby wprowadzone modyfikacje dotyczące metody ob-liczania wyników wyborów) zasiadałoby 50% kobiet i 50% mężczyzn.

Przedstawiciele drugiego nurtu postulowali wprowadzenie mechanizmu kwo-towego. Polega on na procentowym określeniu tego, jaką liczbę miejsc kandydaci danej płci mają mieć zagwarantowanych na listach. W praktyce wprowadzenie me-chanizmu kwotowego wynika z tego, że parytet to zbyt daleko posunięta ingerencja w kształt list wyborczych, więc mniejszy wymiar procentowy staje się rozwiązaniem kompromisowym. Należy też podkreślić, że nie brakowało zwolenników zarówno parytetów, jak również mechanizmów kwotowych przy założeniu, że każda regulacja prawna sprzyjająca zwiększeniu partycypacji kobiet jest korzystna.

Kwestia partycypacji kobiet była sprawą drugorzędną w pierwszych elekcjach po transformacji ustrojowej. Przede wszystkim dlatego, że przygotowywaniu nowych ordynacji wyborczych oraz nowej ustawy zasadniczej towarzyszyło tyle problemów, trudnych decyzji i dyskusji ścierających się frakcji, że w dyskursie publicznym nie wystarczyło miejsca na tę problematykę. Z drugiej zaś strony, kwestie te nie były wówczas poruszane ani przez główne podmioty rywalizacji politycznej, ani przez Kościół katolicki. Poruszanie tej kwestii pozostało w gestii osób kojarzonych z ru-chami feministycznymi, bądź też zabiegających o prawa mniejszości. W związku z tym, kwestia ułatwienia kobietom dostępu do ubiegania się o mandaty poselskie, wymieniana była obok walki o prawa mniejszości seksualnych, domagania się edu-kacji seksualnej w szkołach, refundacji środków antykoncepcyjnych, a nawet walki o prawa zwierząt, legalizacji narkotyków, czy też legalizacji aborcji i eutanazji.

Takie stawianie tego problemu było o tyle niesprawiedliwe, że kwestia partycypa-

75

Łukasz Wojciechowski, Radosław Żmigrodzki Mechanizm kwotowy w wyborach do Sejmu...

cji kobiet dotyczyła znacznie większej grupy społecznej niż przytoczone zagadnie-nia. Ponadto, korelacja między tymi zagadnieniami była o wiele mniejsza, niż wyni-kało to z odczuć społecznych. Istotne jest też to, że katalog zagadnień, wśród których kwestia partycypacji kobiet została niesłusznie umieszczona, posiadał duży elektorat negatywny, który automatycznie stawał się „elektoratem negatywnym” dla upomina-jących się o prawa kobiet.

Wprowadzanie jakichkolwiek zmian w sytuacji negatywnego nastawienia zarów-no społeczeństwa, jak i polityków było niezwykle trudne. Warto jednak odnotować kilka z nich, ponieważ przyczyniły się one do kształtu obecnych regulacji prawnych w tym zakresie.

Wśród pierwszych prób wprowadzenia mechanizmu kwotowego w Polsce wy-mienić należy te, które towarzyszyły przygotowywaniu ustawy o równym statusie kobiet i mężczyzn. W 1996 roku Parlamentarnej Grupie Kobiet udało się wnieść do Sejmu Rzeczypospolitej Polskiej projekt ustawy autorstwa prof. Małgorzaty Fuszary i prof. Eleonory Zielińskiej3. Projekt ten nie uzyskał jednak niezbędnej większości, a postulowane zmiany zostały uchwalone dopiero w 2010 roku, w związku z ko-niecznością dostosowania przepisów krajowych do prawa wspólnotowego. Wówczas powstał akt prawny noszący tytuł: „Ustawa o wdrożeniu niektórych przepisów Unii Europejskiej w zakresie równego traktowania”4. Pomimo tego, że był to przełom w kwestii uregulowań prawnych dotyczących kwestii równości płci, akt prawny nie odnosił się do mechanizmów kwotowych.

Kolejna próba, to starania posłanki Olgi Krzyżanowskiej (Unia Wolności), żeby kwestię mechanizmu kwotowego wpisać do ordynacji wyborczej z 2001 roku5. Był to jednak trudny moment do wprowadzenia postulowanych zmian, ponieważ ustawa wnosiła tak wiele innowacyjnych rozwiązań i regulowała tak wiele kwestii, że dokła-danie kolejnych mogłoby nadać ustawie jeszcze bardziej „rewolucyjnego” charakteru. Obawiano się także, że włączenie do katalogu wprowadzonych zmian kwestii me-chanizmów sprzyjających partycypacji kobiet może doprowadzić do ostatecznego odrzucenia ustawy w proponowanym kształcie.

Natomiast pierwszą wykładnią skuteczności mechanizmu kwotowego było jego wprowadzenie poza zmianami obowiązujących przepisów. Dokonało się to na zasa-dzie umowy pomiędzy trzema podmiotami rywalizacji politycznej – Unią Wolności, Sojuszem Lewicy Demokratycznej i Unią Pracy. Ugrupowania te zobowiązały się przed wyborcami, że wprowadzą na listy wyborcze większą liczbę kobiet6. Jakkol-

3 M. Druciarek, M. Fuszara, A. Niżyńska, J. Zbieranek, Kobiety na polskiej scenie politycznej, Warszawa 2012, s. 15.

4 Ustawa z dnia 3 grudnia 2010 roku o wdrożeniu niektórych przepisów Unii Europejskiej w zakresie równego traktowania (Dz.U. z 2010 r. nr 254, poz. 1700).

5 M. Druciarek, M. Fuszara, A. Niżyńska, J. Zbieranek, dz. cyt., s. 15.6 Tamże, s. 16.

76


wiek można dopatrywać się w tym posunięciu populizmu skierowanego do lewi-cowych segmentów wyborców, był to kolejny krok promujący ideę mechanizmów sprzyjających partycypacji kobiet w polityce.

Obserwując zachowania podmiotów rywalizacji politycznej można przyjąć supo-zycję, iż wyemancypowanie tematyki praw kobiet i propozycje rozwiązań zmierza-jących do egalitaryzacji procesu wyborczego pod względem płci wynikają (podobnie jak omawiane wcześniej zmiany w ordynacji wyborczej) z doraźnych interesów tych podmiotów. Wraz z rozwojem marketingu politycznego oraz eksportowaniem co-raz bardziej zaawansowanych mechanizmów marketingu gospodarczego do poli-tycznych kampanii promocyjnych, coraz szersze zastosowanie znajdują segmentacja rynku wyborczego oraz wybór rynków docelowych7. Twórcy kampanii wyborczych zaczęli dostrzegać to, że wraz z szeroko rozumianym postępem cywilizacyjnym i rozwojem społeczeństwa, atrakcyjną grupą docelową stały się kobiety.

Wśród wydarzeń, które bezpośrednio przyczyniły się do wprowadzenia regula-cji prawnych w zakresie mechanizmu kwotowego wymienić należy przede wszyst-kim wybory prezydenckie w 2010 roku oraz poprzedzającą je kampanię wyborczą. W związku z tym, że były to przyspieszone wybory na skutek śmierci Prezydenta RP Lecha Kaczyńskiego, retoryka kampanii w dużej mierze zależała od strategii przyjętej przez sztab wyborczy Jarosława Kaczyńskiego. Strategia sztabu wyborcze-go kandydata Prawa i Sprawiedliwości była zaskakująca. Wbrew przypuszczeniom konkurencyjnych podmiotów, nie opierała się ona na dyskusji dotyczącej katastrofy lotniczej, w której zginął Prezydent, jej przyczyn oraz na poszukiwaniu winnych zaistniałej sytuacji. Jarosław Kaczyński jawił się jako kandydat koncyliacyjny, pre-ferujący zgodę i porozumienie. Podobny wizerunek budował sztab największego konkurenta – Bronisława Komorowskiego. W rezultacie umożliwiło to dyskusję na tematy, które do tej pory schodziły na drugi plan. Wśród nich znalazła się kwestia kwot i parytetów wyborczych.

Właśnie w trakcie kampanii wyborczej miało miejsce wydarzenie istotne z punk-tu widzenia dyskusji na temat regulacji prawnych ułatwiających dostęp kobietom do realizowania biernego prawa wyborczego. „Kongres Kobiet” to zarówno nazwa organizacji (stowarzyszenia), jak i wydarzenia, które odbyło się 18 i 19 czerwca 2010 roku w Pałacu Kultury i Nauki oraz w siedzibie Giełdy Papierów Wartościowych w Warszawie pod hasłem „Czas na wybory! Czas na kobiety! Czas na solidarność!”. Gościem Kongresu był kandydat na urząd Prezydenta Rzeczypospolitej Polskiej Bronisław Komorowski i jego żona Anna Komorowska. Udział w obradach wzięła też żona Prezesa Rady Ministrów Donalda Tuska – Małgorzata Tusk. Na zakończe-nie obrad Kongresu przyjęto postulaty, wśród których znalazło się natychmiastowe

7 Por. A. Silk, Czym jest marketing?, Poznań 2008, s. 106–108.

77


uchwalenie ustawy parytetowej8. Bronisław Komorowski podczas swojego wystą-pienia wyraził poparcie dla mechanizmu kwotowego w wymiarze 35%, zaznaczając, że gdyby współczynnik ten był wyższy, to w przypadku objęcia urzędu Prezydenta Rzeczypospolitej Polskiej podpisze również taką ustawę.

„Kongres Kobiet” stawał się wówczas coraz bardziej znaczącym ruchem spo-łecznym. Na stronie internetowej organizacja definiowała się w następujący sposób: „Obecnie Kongres Kobiet jest społeczną inicjatywą zrzeszającą osoby indywidual-ne, organizacje pozarządowe, przedstawicielki biznesu, polityki, świata nauki, sztuki, dziennikarstwa, związków zawodowych, związków pracodawców oraz wiele innych. Kongres skupia kobiety z całej Polski, o różnych poglądach, wywodzące się z różnych środowisk. Nie jest związany z żadną instytucją ani z żadną partią polityczną”9. Po-mimo tego, że Kongres nie był oficjalnie związany z żadną partią polityczną, to trud-no nie dostrzec pewnej sympatii uczestniczek (i uczestników) tego wydarzenia do dwóch ugrupowań – Platformy Obywatelskiej i Sojuszu Lewicy Demokratycznej.

Kongres Kobiet oraz Instytut Spraw Publicznych odegrały istotną rolę w two-rzeniu mechanizmu kwotowego w uregulowaniach prawnych wyborów do Sejmu Rzeczypospolitej Polskiej. Doprowadzono do tego, że postulowane zmiany przestały być domeną mniejszości, kojarzonej z ruchami radykalnymi. Udało się też rozdzielić w dyskursie publicznym kwestię partycypacji kobiet w wyborach i inne, bardziej radykalne postulaty.

Konsekwencją dyskusji na temat sytuacji kobiet w realizowaniu biernego prawa wyborczego oraz innych kwestii dotyczących szeroko rozumianej równości płci, była ewolucja programów ugrupowań zasiadających w parlamencie VI kadencji. Należy podkreślić, że pomimo tego, iż liczba postulatów jest niewielka, a analiza danych wyraźnie wskazuje na brak jakiegokolwiek odniesienia się przez niektóre ugrupowa-nia do kwestii polityki równościowej zarówno w wymiarze przestrzeni publicznej, jak również rynku pracy oraz świadomego macierzyństwa, jest to i tak zwiększenie zainteresowania tą tematyką w stosunku do wcześniejszych elekcji. Ponadto przy analizie tabeli należy uwzględnić specyfikę elektoratu poszczególnych ugrupowań, jak również sposób komunikowania się z wyborcami. Szczegółowe propozycje pro-gramowe tych partii przedstawia Tabela 1.

Pomimo tego, że Platforma Obywatelska nie uwzględniła w swoim programie wprowadzenia mechanizmów kwotowych oraz określenia kierunków swoich propo-zycji legislacyjnych w tym zakresie, warto zauważyć, że wiążące w tym przypadku okazało się stanowisko, jakie zajął rok wcześniej kandydat Bronisław Komorowski, który wygrał wybory i objął urząd Prezydenta Rzeczypospolitej Polskiej.

8 Strona internetowa Kongresu Kobiet, http://www.kongreskobiet.pl/pl-PL/text/O_nas/II_Kongres_kobiet, odczyt z dn. 12.09.2014.

9 Tamże.

78


Źró

dło:

M. G

ałąz

ka, P

artie

o k

obiet

ach.

Anal

iza

prog

ram

ów z

wyc

ięski

ch p

artii

poli

tycz

nych

prz

edsta

wion

ych

prze

d w

ybor

ami p

arla

men

tarn

ymi

w 2

011

roku

, http

://ww

w.isp

.org

.pl/u

ploa

ds/p

df/7

0720

7110

.pdf

, odc

zyt z

dn.

16.

09.2

014.

Plat

form

a Oby

wate

lska

Praw

o i S

praw

iedl

iwoś

ćPo

lskie

Stro

nnict

wo L

udow

eSo

jusz

Lew

icy

Dem

okra

tycz

nej

Prze

strze

ń pu

blicz

na

mec

hani

zmy w

spier

ające

zwięk

szen

ie ud

ział

u ko

biet

w ż

yciu

pol

itycz

nym

(n

a prz

ykła

d wa

rune

k ob

ecno

ści

kobi

et w

pier

wsze

j tró

jce n

a liśc

ie,

pary

tet p

łci)

Ryn

ek

prac

y

wpro

wadz

enie

prze

pisó

w gw

aran

tując

ych

kobi

etom

ró

wną p

łacę

za ró

wną

prac

ę, po

dnies

ienie

ak-

tywn

ości

zawo

dowe

j ko

biet

w w

ieku

od d

wu-

dzies

tu d

o pi

ęćdz

iesięc

iu

lat

elasty

czny

czas

pra

cy

dla k

obiet

kar

miąc

ych,

m

ożliw

ość w

ykon

ywan

ia cz

ęści

prac

y w d

omu

wyró

wnan

ie sz

ans k

obiet

i m

ężcz

yzn

na ry

nku

prac

y, zw

alcza

nie d

yskr

ymi-

nacji

pła

cowe

j, za

chęt

y dl

a ko

biet

do

wyd

łuża

nia

akty

wno

ści

zawo

dowe

j, m

onito

ring

prac

odaw

ców,

wpr

owa-

dzen

ie pr

zepi

sów

gwar

antu

jącyc

h ko

-bi

etom

bez

piec

zeńs

two

zatru

dnie

nia

na w

ypad

ek ci

ąży

Świad

ome

mac

ierzy

ń-stw

o

dostę

p do

wsz

ystk

ich m

etod

pla-

nowa

nia r

odzi

ny i

szer

oko

pojęt

ego

zdro

wia r

epro

dukc

yjneg

o, up

o-ws

zech

nien

ie an

tyko

ncep

cji, p

rowa

-dz

enie

eduk

acji

seks

ualn

ej w

szko

-ła

ch p

ublic

znyc

h ws

zystk

ich sz

czeb

li

Tabe

la 1.

Pro

pozy

cje z

zakr

esu

polit

yki r

ówno

ścio

wej w

pro

gram

ach

wybo

rczy

ch p

olsk

ich

part

ii po

lityc

znyc

h.

79


Analiza tabeli potwierdza, że ugrupowaniem, które w największej mierze odnosi się do spraw równości płci jest Sojusz Lewicy Demokratycznej. Podobne postu-laty znajdowały się we wcześniejszych programach tej partii. Świadczy to o tym, iż pomimo obiecanych w programach wyborczych zmian na rzecz równości płci i polepszenia sytuacji kobiet, ugrupowanie to nie wprowadziło radykalnych zmian w tym zakresie, będąc partią współrządzącą w latach 2001–2005. Natomiast Pol-skie Stronnictwo Ludowe nie ustosunkowało się w programie zarówno do kwestii mechanizmu kwotowego, jak również do żadnego innego zagadnienia dotyczącego problematyki równości płci.

Istotnym, aczkolwiek kontrowersyjnym i wstydliwym argumentem dla środowisk zabiegających o prawa kobiet i wprowadzenie szerokiego spektrum mechanizmów sprzyjających ich partycypacji wyborczej, są także preferencje wyborcze elektoratu biorąc pod uwagę płeć kandydatów. Badania prowadzone przez wyspecjalizowane ośrodki, opierające się na zadawaniu pytań wyborcom opuszczającym lokale wybor-cze po oddaniu głosu, tzw. exit poll są de facto jedyną formą weryfikacji dylematu, czy kobiety głosują na kobiety. Wyniki badań dotyczących poszczególnych elekcji do Sejmu Rzeczypospolitej Polskiej regularnie potwierdzają brak solidarności kobiet przy urnach wyborczych. Jest to argument dla zwolenników parytetu lub mechani-zmu kwotowego, potwierdzający niezbędność wprowadzenia tych rozwiązań w celu zwiększenia partycypacji kobiet. Należy jednak podkreślić, iż argumentem tym po-sługują się także przeciwnicy przedmiotowych mechanizmów, dowodzący braku za-sadności faworyzowania grupy, która sama nie potrafi zmobilizować się i zabiegać podczas głosowania o swoje przedstawicielstwo.

Na uwagę zasługuje też kwestia procentowego udziału kobiet w elektoracie po-szczególnych podmiotów rywalizacji politycznej. Ośrodek badania opinii publicznej TNS OBOP przeprowadził badania dotyczące preferencji wyborczych elektoratu największych podmiotów rynku politycznego ze względu na płeć podczas elekcji do Sejmu w 2011 roku. Na Platformę Obywatelską swój głos oddało 42,4% kobiet i 36,5% mężczyzn. Prawo i Sprawiedliwość uzyskało 30,7% głosów kobiet i 29,4% głosów mężczyzn. Polskie Stronnictwo Ludowe odpowiednio 8% i 8,4%, Ruch Pa-likota 7,3% i 13%, a Sojusz Lewicy Demokratycznej 7,5% i 7,9% głosów10. Wyniki badań TNS OBOP prowadzą do zaskakujących konkluzji. Po pierwsze, liczba de-klaracji programowych partii politycznych dotyczących zajmowania się problema-tyką spraw kobiet była odwrotnie proporcjonalna do poparcia dla tych podmiotów udzielonych im przez kobiety. Po drugie, zestawienie tych danych z liczbą kobiet zasiadających w poszczególnych klubach parlamentarnych prowadzi do pozytywnej weryfikacji prawidłowości, że liczba kobiet w nich zasiadających odzwierciedla sym-patię kobiet-wyborców.

10 mig, Wybory 2011. Kobiety wolą Tuska, a mężczyźni Palikota?, http://wiadomosci.gazeta.pl/wiadomosci/2029020,114873,10440692.html, odczyt z dn. 2.10.2014.

80


W przeciwieństwie do dotychczasowej niechlubnej tradycji legislacyjnej uchwala-nia ordynacji wyborczej tuż przed wyborami, ustawa Kodeks Wyborczy została uchwa-lona 3 grudnia 2010 roku, czyli ponad 10 miesięcy przed najbliższą elekcją11. Nie jest to oczywiście znaczne wydłużenie terminu pozwalającego na zapoznanie się i implemen-tację nowych regulacji, jednak w porównaniu z dotychczasową praktyką jest to polep-szenie jakości tworzenia prawa. Ponadto, wyznacznikiem owej jakości nie jest w tym przypadku jedynie termin uchwalenia ustawy, ale też przebieg prac nad jej kształtem.

Już w lutym 2007 roku, klub parlamentarny Platformy Obywatelskiej zwrócił się do Instytutu Spraw Publicznych z prośbą o wykonanie ekspertyzy dotyczącej proponowanych rozwiązań w projekcie zmian ordynacji wyborczej. Została ona przygotowana w ramach prac badawczych „Obserwatorium demokracji w Polsce”12. Wówczas rozważano możliwość wprowadzenia niezwykle innowacyjnych rozwią-zań, m.in. głosowania korespondencyjnego, zagranicznego rejestru wyborców czy też odrębnych okręgów wyborczych dla Polaków za granicą13.

Kodeks Wyborczy, zgodnie z intencją ustawodawcy, miał być kompleksowym aktem prawnym, obejmującym wszystkie zagadnienia związane z wyborami na każ-dym szczeblu. Ustawa miała scalić w jeden akt prawny ordynację wyborczą do Sejmu Rzeczypospolitej Polskiej i do Senatu Rzeczypospolitej Polskiej, ustawę o wyborze Prezydenta Rzeczypospolitej Polskiej, ordynację wyborczą do rad gmin, rad powia-tów i sejmików województw, ustawę o bezpośrednim wyborze wójta, burmistrza, prezydenta miasta, ordynację wyborczą do Parlamentu Europejskiego. Należy jed-nak podkreślić, że do przygotowania aktu prawnego kompleksowo regulującego prawo wyborcze w Polsce zabrakło uwzględnienia w ustawie uregulowań prawnych związanych z referendum.

Prace nad Kodeksem Wyborczym były skomplikowanym przedsięwzięciem legi-slacyjnym, jak również politycznym. W Sejmie nad nowymi regulacjami pracowała komisja nadzwyczajna. Sukcesem było jej jednomyślne stanowisko oraz późniejsze głosowanie w Sejmie – 430 posłów opowiedziało się za Kodeksem Wyborczym. Dla przedstawienia pełnego oglądu sytuacji należy też zwrócić uwagę na to, iż kilka tygodni po jednomyślnym uchwaleniu nowych regulacji prawnych, opozycja zaczęła poddawać nową ordynację krytyce. Kontrowersje wzbudzały m.in. przepisy umożli-wiające głosowanie dwudniowe i głosowanie przez pełnomocnika14.

Na ocenę wprowadzenia zmian w prawie wyborczym, co należy postrzegać jako skomplikowane przedsięwzięcie legislacyjne, wpływ mają też inne aspekty. Przede

11 A. Piasecki, Wybory w Polsce 1989–2011, Kraków 2012, s. 323.12 Por. A. Sokala, Ekspertyza dotycząca projektu ustawy o zmianie ustawy o wyborze Prezy-

denta Rzeczypospolitej Polskiej oraz ustawy Ordynacja wyborcza do Sejmu Rzeczypospolitej Polskiej i do Senatu Rzeczypospolitej Polskiej, [w:] Prawo wyborcze. Analizy. Interpretacje. Rekomendacje, red. J. Zbieranek, Warszawa 2009, s. 75.

13 Tamże, s. 76–78.14 A. Piasecki, dz. cyt., s. 325–326.

81


wszystkim to, że wprowadzone regulacje niosły za sobą konieczność zmiany innych przepisów. Zmiany w przepisach obowiązujących dotyczyły m.in. ustawy z dnia 8 marca 1990 roku o samorządzie gminnym (Dz. U. z 2001 r. Nr 142, poz. 1591 z późn. zm.) oraz ustawy z dnia 15 września 2000 roku o referendum lokalnym (Dz. U. Nr 88, poz. 985, z późn. zm.)15. Ponadto wprowadzone zmiany wiązały się z koniecznością przyjęcia przez Państwową Komisję Wyborczą niespełna 60 uchwał związanych z wyborami, które miały odbyć się jesienią 2011 roku16. Warto jednak skonstatować, iż prace Komisji przebiegały niezwykle sprawnie wpisując się w nurt szybkich i skutecznych działań w tworzeniu nowego prawa wyborczego.

Podczas prac nad Kodeksem Wyborczym z 2011 roku zdecydowano się na roz-wiązanie, które z jednej strony było przełomowe, z drugiej zaś nie wprowadziło tak radykalnych zmian, jakie postulowali zwolennicy mechanizmu kwotowego. Zgodnie z Kodeksem Wyborczym: „liczba kandydatów – kobiet nie może być mniejsza niż 35% liczby wszystkich kandydatów na liście” oraz „liczba kandydatów – mężczyzn nie może być mniejsza niż 35% liczby wszystkich kandydatów na liście”17. Wynika to z faktu, iż warunkiem koniecznym do rejestracji listy wyborczej jest kwota 35%.

Podmioty rywalizacji politycznej wykazywały zróżnicowany stosunek do no-wych rozwiązań. Ustawodawca z jednej strony narzucił uczestnikom rynku wybor-czego konieczność spełnienia wymogu procentowej reprezentacji kobiet na listach, z drugiej jednak pozostawił możliwość kreowania list w dowolny sposób. Dawało to partyjnym liderom możliwość działań niezgodnych z intencją zwolenników wpro-wadzenia mechanizmu kwotowego. Zagadnienie to wejdzie do kanonu problemów badawczych, które trudno jest jednoznacznie rozstrzygnąć. Czynniki, które można poddać weryfikacji to m.in. liczba kobiet zajmujących poszczególne miejsca na li-stach wyborczych, w tym tzw. „miejsca biorące”. Istnieje jednak grupa zmiennych, których weryfikacja jest skomplikowana bądź niemożliwa. Wśród nich wskazać na-leży m.in. przeznaczanie dla kobiet miejsc na listach, które są atrakcyjne arytme-tycznie, w okręgach, w których prawdopodobieństwo uzyskania przez dany podmiot mandatów jest niewielkie. W związku z faktem, iż elekcja w 2011 roku była pierw-szą, w której ustawodawca narzucił ugrupowaniom taki obowiązek przy tworze-niu list kandydatów, niektóre podmioty traktowały mechanizm jako konieczność i umieszczały kandydatki w okręgach z niskim poparciem. Problem dotyczy tzw. „miejsc biorących” na listach wyborczych, które dają kandydatom większą szansę na zdobycie mandatu. Nie wynika to jednak z algorytmów matematycznych, bądź też

15Sprawozdanie komisji nadzwyczajnej do rozpatrywania niektórych projektów ustaw z za-kresu prawa wyborczego o komisyjnym projekcie ustawy – Przepisy wprowadzające ustawę – Kodeks wyborczy (druk nr,3586), http://orka.sejm.gov.pl/Druki6ka,nsf/0/BE562AADF-93260FC8C12577EA004688B7/$file/3642.pdf, odczyt z dn. 2.10.2014.

16 Odbyły się 9 października 2011 roku, jednak wówczas termin elekcji nie był jeszcze ustalony.17 Art. 211 ustawy Kodeks Wyborczy z dnia 5 stycznia 2011 r. (Dz. U. 2011 r., nr 21, poz. 112).

82


z uregulowań prawnych. Specyfika „miejsc biorących” wynika z innych uwarunko-wań i została dostrzeżona i zbadana za pomocą badań politologicznych. Określenie takich miejsc wymaga wzięcia pod uwagę specyfiki konkretnych elekcji, m.in. tego, ile mandatów z danej listy jest w stanie uzyskać dane ugrupowanie. Miejsca „biorące” to najczęściej pierwsze miejsca na liście – jeżeli ugrupowanie ma w danym okręgu duże poparcie, to może być np. pięć lub osiem pierwszych miejsc. Ponadto do takich miejsc często można zaliczyć ostatnie miejsce na liście lub „okrągłe liczby”, np. 10.

Rzetelna analiza przedmiotowego zagadnienia wymaga zbadania, w jaki sposób zostały ukształtowane listy wyborcze poszczególnych ugrupowań parlamentarnych w elekcji do Sejmu Rzeczypospolitej Polskiej w 2011 roku.

Pierwsze miejsca na listach wyborczych Platformy Obywatelskiej obsadzili w dużej mierze działacze z dużym doświadczeniem na rynku politycznym. Tylko w jednym przypadku kandydatka partii nie ubiegała się o głosy jako osoba sprawu-jąca mandat posła lub senatora. W czternastu przypadkach z pierwszego miejsca startowały kobiety, w dwudziestu siedmiu mężczyźni. O prawidłowej konstrukcji list wyborczych świadczy ogólnopolski wynik ugrupowania, jak również fakt, iż wszy-scy liderzy zdobyli mandaty. Na szczególną uwagę zasługuje wynik Donalda Tuska (najlepszy wynik spośród wszystkich 7035 kandydatów do Sejmu) oraz Bogdana Zdrojewskiego. W roli „generatorów głosów” sprawdzili się także Grzegorz Sche-tyna, Radosław Sikorski, Sławomir Nowak, Marek Biernacki, Tomasz Tomczykie-wicz i Bartosz Arłukowicz. Kandydaci z pierwszych miejsc ubiegający się o mandaty we wszystkich okręgach zdobyli łącznie 1 929 086 głosów, co stanowiło 34% głosów oddanych na Platformę Obywatelską w skali całego kraju.

Warto zwrócić uwagę na weryfikację przez wyborców przypadków, w których pierwsze miejsca na listach wyborczych kandydaci otrzymywali z powodu uwarun-kowań politycznych. Przykładem takiej sytuacji jest osiągnięcie niemal dwukrotnie słabszego wyniku od Jarosława Gowina (trzecie miejsce w okręgu nr 13, 62570 gło-sów) przez Ireneusza Rasia (pierwsze miejsce w tym samym okręgu, 31455 głosów). Jeszcze bardziej dotkliwą porażkę poniosła Magdalena Gąsior-Marek (pierwsze miejsce w okręgu nr 6, 14676 głosów) z Joanną Muchą (drugie miejsce w tym sa-mym okręgu, 45568 głosów).

Polskie Stronnictwo Ludowe tradycyjnie przygotowało swoje listy wyborcze w oparciu o zasadę – „sprawdzeni kandydaci w sprawdzonych okręgach wybor-czych”. Opierała się ona na kalkulacji geograficznej. W niektórych okręgach wy-borczych Stronnictwo miało bowiem stabilne poparcie, były też takie, w których prawdopodobieństwo uzyskania mandatu było bardzo niewielkie. Wśród liderów na listach znalazło się 17 parlamentarzystów VI kadencji. Zaledwie w sześciu przy-padkach z pierwszego miejsca startowały kobiety i tylko jedna z nich zdobyła man-dat poselski. Najbardziej spektakularna była porażka wyborcza Ewy Kierzkowskiej, która prowadziła zintensyfikowaną agitację wyborczą, występowała także w spotach

83


audiowizualnych i radiowych swojego ugrupowania. Wyborcy wyrazili też wotum nieufności wobec Jolanty Fedak, która w gabinecie Donalda Tuska stała na czele resortu pracy i polityki społecznej.

Wyniki liderów list wyborczych Polskiego Stronnictwa Ludowego w zestawieniu z analogicznymi wynikami partnera koalicyjnego oraz największego podmiotu opo-zycyjnego prezentują się jako niedostateczne. Warto jednak zwrócić uwagę na fakt, iż były one zbieżne z większością celów jakie postawiono przed sztabem wyborczym partii Waldemara Pawlaka oraz korelowały bezpośrednio z sytuacją ugrupowania na rynku politycznym. Liderzy list uzyskali łącznie 323 429 głosów, co stanowiło 27% wszystkich głosów oddanych na Stronnictwo w skali kraju. Wynik ten był, przy zachowaniu proporcji, zbliżony do innych podmiotów Sejmu VI kadencji.

Podobnie jak w przypadku największego podmiotu rynku politycznego, kierow-nictwo Prawa i Sprawiedliwości postanowiło zagospodarować miejsca na listach działaczami w dużej mierze doświadczonymi. Wśród nich dwudziestu siedmiu startowało jako posłowie lub senatorowie parlamentu VI kadencji (66%). Kandy-daci startujący z pierwszego miejsca uzyskali łącznie 1 279 614 głosów, co stano-wi ok. 29,8% wszystkich głosów oddanych na Prawo i Sprawiedliwość. Formację w dziesięciu okręgach na pierwszym miejscu reprezentowały kobiety.

Rola „generatora głosów” przypadła przede wszystkim liderowi ugrupowa-nia, który uzyskał najwyższy wynik wśród wszystkich kandydatów swojej formacji i drugi wynik w skali kraju. Warto podkreślić, iż Jarosław Kaczyński zdecydował się na bezpośrednią rywalizację z Donaldem Tuskiem w okręgu nr 19. Polityk przegrał ten najbardziej prestiżowy wyborczy pojedynek, jednak bardzo dobry wynik wybor-czy potwierdził ważną rolę lidera formacji na rynku politycznym. Ponadto, wśród kandydatów z największym poparciem wskazać należy Andrzeja Dudę startującego w okręgu nr 13 (Kraków), Beatę Kempę rywalizującą o mandat w okręgu nr 33 (Kielce) oraz Arkadiusza Mularczyka startującego w okręgu nr 14 (Nowy Sącz). Wśród kandydatów otwierających listy wyborcze negatywnie wyróżnił się Andrzej Waśko, który jako jedyny w tym gronie nie zdobył mandatu.

Jednym z działań, za które najbardziej krytykowano kierownictwo Sojuszu Lewi-cy Demokratycznej było układanie list kandydatów. Negatywne opinie wielu człon-ków partii i komentatorów rynku politycznego odnosiły się do dwóch aspektów. Pierwszy z nich to dobór kandydatów, abstrahując od tego, z którego miejsca na li-ście mieliby startować. Na skutek kontrowersyjnego postępowania Grzegorza Na-pieralskiego i jego otoczenia z kandydowania z list Sojuszu zrezygnowało bowiem wielu doświadczonych aktywistów partyjnych i lewicowych działaczy, a część z nich wzmocniła Ruch Palikota. Jako drugi aspekt wskazać należy kolejność kandydatów na listach wyborczych, ze szczególnym uwzględnieniem pierwszych miejsc. Liderowi zarzucano kierowanie się przy układaniu list politycznymi interesami kierownictwa partii, a nie maksymalizacją zysku w największej transakcji na rynku politycznym.

84


Wyniki elekcji w 2011 roku wskazują na liczne błędy liderów Sojuszu przy ob-sadzaniu pierwszych miejsc na listach wyborczych w poszczególnych okręgach. Świadczy o tym przede wszystkim fakt, iż w dwudziestu dwóch okręgach liderzy nie zdobyli mandatów, a w sześciu z nich (nr 8, 24, 28, 32, 37, 39) mandaty uzyskali kandydaci z dalszych miejsc na liście. Na kandydatów z pierwszych miejsc oddano łącznie 410 746 głosów, co stanowiło 35% poparcia dla wszystkich kandydatów for-macji i nie odbiegało znacząco od średniej wśród podmiotów Sejmu VI kadencji. Warto jednak zwrócić uwagę, iż przy tak słabym wyniku wyborczym partii bardzo trudno było postrzegać liderów list jako kandydatów pełniących polityczną funkcję „generatorów głosów”. Dodatkowym deficytem był fakt, iż zaledwie w sześciu przy-padkach pierwsze miejsce na liście powierzono kobietom. Był to niedopuszczalny błąd z punktu widzenia kształtowania wizerunku podmiotu, który startuje w wybo-rach jako ugrupowanie lewicowe18.

Postawa podmiotów Sejmu VI kadencji w odniesieniu do zagadnienia partycy-pacji kobiet w wyborach do izby pierwszej parlamentu VII kadencji, była więc zróż-nicowana. Ugrupowania kierowały się przesłanką maksymalizacji korzyści na rynku wyborczym i przyjmowały rozwiązania w zależności od specyfiki swojego elektoratu.

Platforma Obywatelska zastosowała się do wprowadzonego mechanizmu kwoto-wego na poziomie 35 procent, wprowadzając też własne rozwiązania sprzyjające reali-zacji przez kobiety biernego prawa wyborczego. Partia Donalda Tuska przyjęła zasadę, że na jednym z trzech pierwszych miejsc na listach musi być co najmniej jedna kobieta, natomiast w pierwszej piątce muszą znaleźć się co najmniej dwie. Natomiast liderami list zostało czternaście kobiet, najwięcej spośród ugrupowań Sejmu VI kadencji.

W tym kontekście jako skrajnie odmienną należy wskazać postawę Polskiego Stronnictwa Ludowego. Klub parlamentarny Stronnictwa w Sejmie VI kadencji składał się niemal wyłącznie z mężczyzn. Władze ugrupowania czyniły starania, aby kształtować wizerunek partii jako podmiotu otwartego na działaczy obydwu płci. Wśród nich warto zwrócić uwagę na zgłoszenie kandydatury Ewy Kierzkowskiej (jedynej kobiety w klubie parlamentarnym) na funkcję wicemarszałka Sejmu oraz powierzenie resortu pracy i polityki społecznej Jolancie Fedak. Obsada prestiżo-wych stanowisk nie wiązała się jednak ze zwiększeniem aktywności kobiet w rozbu-dowanych strukturach partyjnych. Sprawdzianem dla Stronnictwa w tym zakresie było wprowadzenie mechanizmu kwotowego. Kobiety w większości przypadków obsadzały miejsca na listach kandydatów, które minimalizowały szansę na zdobycie mandatu. Liderami list aż w trzydziestu pięciu przypadkach byli mężczyźni. War-to jednak zwrócić uwagę, iż elektorat partii w podejmowanych decyzjach wybor-czych zdecydowanie preferował mężczyzn. Świadczy o tym brak mandatu dla Ewy

18 Dane dotyczące miejsc kandydatów na listach wyborczych i wyników jakie uzyskali w wybo-rach do Sejmu Rzeczypospolitej Polskiej w 2011 roku pochodzą ze strony internetowej Państwo-wej Komisji Wyborczej.

85


Kierzkowskiej i Jolanty Fedak, które oprócz zajmowania wysokich stanowisk pań-stwowych brały czynny udział w kampanii promocyjnej. W obydwu przypadkach mandaty uzyskali mężczyźni, którzy zajmowali drugie miejsce na listach (w okręgu nr 5 – Zbigniew Sosnowski, w okręgu nr 8 – Józef Zych). Współzawodnictwo bez wątpienia przyczyniło się do zwiększenia aktywności kandydatów w wymiarze za-angażowania w kampanię promocyjną. Warto jednak zwrócić uwagę, iż w obliczu realnej szansy na jeden mandat ktoś z kandydatów musiał ustąpić miejsca drugie-mu. Doprowadziło to do sytuacji, w której mandatu nie zdobyło kilku prominent-nych działaczy ugrupowania, a wśród nich dwie najbardziej rozpoznawalne kobiety w partii – Jolanta Fedak i Ewa Kierzkowska. W obliczu dyskusji w środkach maso-wego przekazu nad mechanizmem kwotowym i roli kobiet w polityce oraz zarzutów, iż Stronnictwo to ugrupowanie o charakterze patriarchalnym, taki rezultat był skraj-nie niekorzystny z marketingowego punktu widzenia.

Rolę kobiet w agitacji wyborczej Prawa i Sprawiedliwości oraz miejsca, jakie otrzymały na listach kandydatów w poszczególnych okręgach uznać należy jako czynnik neutralny w promocji podmiotu. Ugrupowanie Jarosława Kaczyńskiego nie miało problemu z wypełnieniem ustawowego obowiązku zastosowania mechanizmu kwotowego przy układaniu list. Pierwsze miejsca na listach przypadły kobietom w dziesięciu przypadkach – mniej niż w przypadku Platformy Obywatelskiej, więcej niż w przypadku Polskiego Stronnictwa Ludowego i Sojuszu Lewicy Demokratycz-nej. Na szczególną uwagę zasługuje wynik wyborczy Beaty Kempy w okręgu nr 33, który był najlepszym wynikiem wśród wszystkich kandydatek w skali kraju. Prawo i Sprawiedliwość zaskoczyło też elektorat narzędziami marketingowymi eksponu-jącymi urodę atrakcyjnych działaczek ugrupowania. Pozytywne skutki wizerunko-wych starań zostały jednak zneutralizowane poprzez krytyczne opinie o instrumen-talne posługiwanie się młodymi aktywistkami. Zwracano uwagę na niewystarczające przygotowanie merytoryczne niektórych z nich. Pojawiały się także zarzuty, iż kan-dydatki stały się beneficjentkami wysokich miejsc na listach wyłącznie z powodu potrzeby eksploatowania ich wizerunku w kampanii promocyjnej.

Ugrupowaniem najbardziej sprzyjającym kobietom w realizacji biernego prawa wyborczego okazała się Platforma Obywatelska. Było to o tyle zaskakujące, iż naj-większą otwartość na problematykę partycypacji kobiet (oraz wiele innych aspektów związanych z równością płci) zgłaszały w programach i deklaracjach wyborczych ugrupowania kojarzone z lewicą – Sojusz Lewicy Demokratycznej oraz Ruch Pa-likota. Zestawienie liczby kobiet wśród liderów list wyborczych czterech najwięk-szych podmiotów rynku politycznego w 2011 roku przedstawia Wykres 1. Ugrupo-waniem, które okazało się podmiotem o największym współczynniku zajmowania przez kobiety najbardziej eksponowanych miejsc na listach wyborczych była Plat-forma Obywatelska. Natomiast jako podmiot, który zdecydowanie najwięcej stracił poprzez przedmiotowy aspekt wskazać należy Sojusz Lewicy Demokratycznej.

86


Wykres 1. Kobiety i mężczyźni na pierwszych miejscach list kandydatów podmiotów Sej-mu VI kadencji w wyborach do Sejmu w 2011 roku

Źródło: Opracowanie własne na podstawie danych Państwowej Komisji Wyborczej.

Należy podkreślić, iż nawet podmiot, który autorzy określają mianem „najbar-dziej sprzyjającego”, nie zdecydował się wprowadzić „mechanizmu suwakowego”. Polega on na tym, że podmioty rywalizacji politycznej mają obowiązek nie tylko zapewnienia procentowego udziału kobiet na listach wyborczych, ale także odpo-wiednią konstrukcję list, na których muszą się znaleźć na przemian od pierwszego miejsca mężczyzna i kobieta lub kobieta i mężczyzna. Mechanizm ten gwarantuje, że kobiety nie tylko znajdą się na listach wyborczych, ale też nie zostaną umiesz-czone na mniej korzystnych miejscach, z punktu widzenia specyfiki list wyborczych. Jak już wcześniej wspomniano partia Donalda Tuska przyjęła jednak strategię, która zakładała, iż wśród pierwszych pięciu kandydatów na liście wyborczej znajdą się co najmniej dwie kobiety, natomiast wśród pierwszych trzech, co najmniej jedna19. Na listach wyborczych pozostałych podmiotów trudno jest dostrzec podobną strate-gię, jednak wszystkie ugrupowania musiały dostosować się do narzuconego 35-pro-centowego mechanizmu kwotowego. Ponadto wszystkie ugrupowania, które wzię-ły udział w podziale mandatów do Sejmu Rzeczypospolitej Polskiej VII kadencji umieściły na listach wyborczych „nadreprezentację” kobiet w stosunku do wymaga-nej kwoty ustawowej.

19 W związku z tym, iż są to wewnętrzne decyzje partii, jedynym dowodem na istnienie takiej strategii jest analiza list wyborczych.

87


Tabela 2. Zestawienie liczby kobiet na listach wyborczych, wyników wyborów i reprezentacji kobiet w Sejmie Rzeczypospolitej Polskiej VII kadencji

KWKandydaci Reprezentacja

kobiet na listach

Wynik wyborczy

Mandaty Reprezentacja kobiet w SejmieK M K M

PO 397 518 43,39% 39,18% 72 135 34,79%

PiS 365 551 39,85% 29,89% 27 130 17,20%

SLD 405 508 44,36% 8,24% 4 23 14,81%

PSL 382 535 41,66% 8,36% 2 26 7,14%

Źródło: Opracowanie własne na podstawie danych Państwowej Komisji Wyborczej.

Wykres 2. Podział posłów ze względu na płeć w Sejmie VII kadencji

Źródło: Strona internetowa Sejmu Rzeczypospolitej Polskiej, http://www.sejm.gov.pl, od-czyt z dn. 11.09.2014 r.

Przytoczone informacje oraz dane zawarte w Tabeli 2 i na Wykresie 1 pozwala-ją skonstatować fakt, iż liczba kobiet obejmujących mandaty poselskie nie koreluje bezpośrednio z liczbą kobiet na listach wyborczych. Znacznie bardziej istotne jest to, z którego miejsce na liście wyborczej startują kandydaci obydwu płci. Dlatego można przypuszczać, że w przypadku zastosowania „mechanizmu suwakowego”

88


proporcje w tabeli wyglądałyby inaczej. Wykres 2 wskazuje natomiast na duże dys-proporcje pomiędzy odsetkami kobiet w poszczególnych klubach parlamentarnych. Po raz kolejny zaskakujący jest fakt braku korelacji pomiędzy deklarowanym popar-ciem szeroko rozumianej kwestii równouprawnienia płci przez kluby parlamentarne, a reprezentacją kobiet, jakie w nich zasiadają.

Wykres 3. Podział posłów ze względu na płeć w poszczególnych klubach parla-mentarnych Sejmu VII kadencji

Źródło: Strona internetowa Sejmu Rzeczypospolitej Polskiej, http://www.sejm.gov.pl, odczyt z dn. 11.04.2012 r.

Sformułowanie wniosków dotyczących skutków wprowadzenia nowych uregu-

lowań prawnych wyborów do Sejmu Rzeczypospolitej Polskiej możliwe jest m.in. poprzez porównanie wybranych aspektów wyborów w 2011 roku z elekcją, która miała miejsce cztery lata wcześniej. Należy jednak zwrócić uwagę na specyfikę wy-borów w 2007 roku, która sprawia, że wnioski z porównania mogą nie być w pełni miarodajne. Spowodowane jest to faktem, iż w 2007 roku doszło do wyborów na skutek skrócenia kadencji parlamentu. Sytuacja, w której skonfliktowane podmioty politycznej areny nie są w stanie współpracować i zwrócenie się do wyborców jest jedynym rozwiązaniem, najprawdopodobniej nie sprzyja partycypacji kobiet i korzy-staniu przez nie z biernego prawa wyborczego.

Zestawienie wyborów do Sejmu VI kadencji z wyborami do Sejmu VII kadencji prowadzi do konkluzji, iż wśród najważniejszych skutków wprowadzenia nowych uregulowań prawnych wskazać należy dwukrotne zwiększenie liczby kobiet na li-

89


stach wyborczych, co zostało przedstawione na Wykresie 4. Jednak zestawienie tej liczby z ilością zdobytych przez kobiety mandatów pokazuje, że mechanizm kwoto-wy nie zmienił w istotny sposób preferencji wyborczych Polaków.

Wykres 4. Kandydatki w wyborach parlamentarnych w 2007 i 2011 roku

Źródło: M. Druciarek, M. Fuszara, A. Niżyńska, J. Zbieranek, Kobiety na polskiej scenie poli-tycznej, Warszawa 2012, s. 34.

Kompleksowa analiza skutków wprowadzenia mechanizmu, który w intencji jego twórców miał doprowadzić do zwiększenia partycypacji kobiet w życiu poli-tycznym, jest niezwykle skomplikowanym przedsięwzięciem. Trudno jest bowiem zbadać, co wydarzyłoby się w sytuacji, w której nie zostałby on wprowadzony. Istotne są bez wątpienia zmiany arytmetyczne zarówno w zakresie reprezentacji obydwu płci na miejscach wyborczych, jak również przy podziale mandatów. Partycypacja kobiet po wprowadzeniu nowych uwarunkowań prawnych zwiększyła się, jednak nie doszło do tak spektakularnych zmian, na jakie liczyli zwolennicy wprowadzenia parytetów lub bliskich parytetom mechanizmów kwotowych. Należy jednak pod-kreślić, iż osiągnięcie najwyższego współczynnika kobiet zasiadających w Sejmie Rzeczypospolitej Polskiej w historii – 24% jest sukcesem środowisk i grup zabiega-jących o jak najwyższą ich partycypację w parlamencie.

Przyjęte rozwiązanie rzeczywiście zagwarantowało określony 35-procentowym mechanizmem kwotowym udział kobiet na listach wyborczych. Nie wprowadzono jednak drugiego rozwiązania, jakie postulował Kongres Kobiet – „mechanizmu su-wakowego”.

90


Autorom niniejszych rozważań trudno jest prognozować, jaki wpływ na kolej-ne elekcje będzie miał wprowadzony przed wyborami w 2011 roku 35-procentowy mechanizm kwotowy. Bez wątpienia rozważać można dwa potencjalne scenariusze polityczne. W przypadku sprzyjającej z punktu widzenia zwolenników mechanizmu kwotowego lub parytetu koniunktury rynku politycznego istnieje prawdopodobień-stwo, że zostaną wprowadzone nowe uregulowania prawne. Bez wątpienia najbar-dziej skutecznym rozwiązaniem z punktu widzenia realizacji przez kobiety biernego prawa wyborczego byłoby wprowadzenie „mechanizmu suwakowego”. Pozwoliło-by to na wyeliminowanie partycypacyjnych sofizmatów w postaci faworyzowania mężczyzn przy obsadzaniu najbardziej atrakcyjnych miejsc na listach wyborczych. Możliwe jest także dalsze funkcjonowanie przyjętych w ustawie Kodeks Wyborczy norm prawnych regulujących przedmiotową materię. Wówczas udział kobiet w po-dziale mandatów do izby pierwszej parlamentu Rzeczypospolitej Polskiej najpraw-dopodobniej także będzie wykazywał tendencję wzrostową, jednak współczynnik wzrostu będzie niższy, niż w przypadku wprowadzenia naprzemiennego obsadzania list wyborczych.

Na uwagę zasługuje również fakt, iż obserwacje i wnioski zawarte w artyku-le odnoszą się jedynie do jednej elekcji do Sejmu Rzeczypospolitej Polskiej. Były to pierwsze wybory do Sejmu, w których funkcjonował mechanizm kwotowy, a zmiany wprowadzono niespełna dziesięć miesięcy przed udaniem się obywateli do urn wyborczych. Analiza przedmiotowego zjawiska skłania do refleksji, iż dopie-ro w kolejnych elekcjach będzie możliwa miarodajna synteza skutków wprowadze-nia takich zmian w polskim prawie wyborczym. Szczególnie istotne będą wybory do izby pierwszej parlamentu, które odbędą się w 2015 roku jako druga elekcja po wprowadzeniu nowych rozwiązań.

Słowa kluczowe: Keywords:mechanizm kwotowy, the mechanism of gender quotas,Sejm Rzeczypospolitej Polskiej, the Sejm of the Republic of Poland,wybory, election, kampania wyborcza. political campaign.

The Mechanism of Gender Quotas in the Elec-tions to the Polish Sejm in 2011The content of the article focuses on the issues related to the mechanism of gender quotas in Poland. The quotas are mechanisms by which governments try to increase the number of women represented in the national parliaments. In Poland, the solu-tion was adopted with the passing of a new electoral law in 2011. It was an impor-

91


tant achievement of the followers of increased participation of women in politics. The authors attempted to examine the correlations between the quota mechanism and the attitudes towards them by the political parties, especially on the election lists. The study contributes to some surprising conclusions, including little support by women for parties which declared the fight for women rights in their programs. At the same time, the representation of women on the electoral lists was reflected in the number of women in the parliamentary clubs. The Party, which provided women with the best places on electoral lists, was the Civic Platform. They won the elections and continued the government. On the other hand, paradoxically, one should note left-wing parties among the parties with the lowest participation of women in the mandates. Elections to the Polish Sejm in 2011 were the first, in which the described solution was implemented. The complete picture of the im-pact of the changes on the number of women in the lower house of parliament in Poland will be possible to obtain after analyzing the next elections.

92

Szymon BachrynowskiPaweł Witecki

Wymiary nacjonalizmu baskijskiego*1. Zarys relacji hiszpańsko-baskijskich

Historia relacji hiszpańsko-baskijskich sięga czasów średniowiecza, a nawet głę-biej1. Kluczową datą, z punktu widzenia współzależności hiszpańsko-baskijskiej, jest 11 października 1200 roku. Tego dnia podpisany został dokument podporząd-kowujący zwierzchnictwu Alfonsa VIII ziemie Kastylii, Álavy, Campezo, Marañón, Guipúzcoa i San Sebastián2. Sięgając do tak odległych źródeł chcielibyśmy pokazać, iż istnieje bogata tradycja związków hiszpańsko-baskijskich, a ich istnienie od da-wien dawna było i jest nierozerwalne.

Historia Basków jako narodu, czy choćby świadomej swej odrębności wspólnoty, sięga zdecydowanie dalej niż średniowiecze. Być może wpływ na wzmożony nacisk na kreowanie samoświadomości miał fakt, iż od zawsze Baskowie musieli o od-rębność walczyć. Jednakże jak napisał Jorge Ruiz Lardizabal, na Półwyspie Iberyj-skim tylko Kantabrowie i Baskowie nie zostali podbici przez starożytnych Rzymian, a Cezar, choć dwukrotnie odwiedził półwysep, nigdy nie zbliżył się do ich ziem obejmujących Asturię, Santander i Kraj Basków3. Ziem baskijskich nie podbili nie tylko Rzymianie – nie potrafili dokonać tego później ani Wizygoci, ani muzułma-nie. Baskowie, niemający własnego, odrębnego państwa czy królestwa, pozostawali w unii z silnymi królestwami Nawarry bądź Kastylii, jednakże zawsze korzystali w nich ze specjalnych uprawnień, zawsze posiadali przynależną im autonomię, na którą zasłużyli m.in. walcząc o poszerzenie panowania królestw Nawarry, Kasty-lii i Leónu, będąc pierwszymi wojownikami rekonkwisty i zdobywcami Ameryki, współtworząc Hiszpanię królów katolickich i Habsburgów, nosząc nimb „starych chrześcijan” nieskalanych współżyciem z Maurami i Żydami4.

* Niniejszy artykuł koncentruje się na sprawach dawnych, a najnowsze relacje hiszpańsko -baskijskie są zaprezentowane w pracy: S. Bachrynowski, Demokratyzacja i autonomia: sytuacja poli-tyczna w Kraju Basków na przełomie XX i XXI wieku, „Społeczeństwo i Polityka. Pismo Edukacyjne” 2012, nr 3, s. 207–224.

1 Szerzej na temat starożytnej historii Basków w: M. Kasper, Baskische Geschichte, Berlin 1997; R. Collins, The Basques, London 1986; M. Gimbutas, The Living Goddesses, Berkeley 2001; L. Trask, The History of Basque, London 1997, passim.

2 Por. J. Valdeón Baruque, Castilla y los vascos, año 1200, „La Aventura de la Historia” 2000, nr 22, s. 48; T. Wieland, Spanish Best: The Fine Shotguns of Spain, Maine 2001, s. 5–6.

3 J. R. Lardizabal, Mity, wierzenia i obyczaje Basków, Pruszków 2002, s. 23.4 J. Kieniewicz, Euskadi nie tylko zielone, [w:] J. R. Lardizabal, dz. cyt., s. 8.

93

Szymon Bachrynowski, Paweł Witecki Wymiary nacjonalizmu baskijskiego

Szeroka autonomia przysługiwała Krajowi Basków w zasadzie aż do lat siedem-dziesiątych dziewiętnastego wieku. W czasie tym miał on własny parlament, odręb-ny system sądowniczy i monetarny, był zwolniony z poboru rekruta. Przywileje te były jednak stopniowo ograniczane przez kolejnych władców Kastylii. W 1760 roku zlikwidowano lokalne parlamenty baskijskich prowincji, a po rewolucji francuskiej część Kraju Basków została przyłączona do Francji. Autonomia Kraju Basków zo-stała unieważniona w 1876 roku wraz z obaleniem Pierwszej Republiki5.

Zaznaczmy, iż nie można mówić o prawdziwej, niezależnej państwowości ba-skijskiej; chociaż Baskowie cieszyli się przez stulecia szeroką autonomią, to była ona zawsze osadzona w „obcych” ramach państwowych. Z tego powodu: „Baskonię roz-patrywać należy jako zbiór elementów fizjograficznych, ale nie można rozpatrywać jej w kategoriach jednego, trwałego centrum zawierającego elementy historyczne, polityczne, ekonomiczne, kulturalne; takie elementy w Baskonii były, ale znacz-nie rozproszone, przemieszczane z miejsca na miejsce, nigdy nie władne orzekać we wszystkich aspektach na całym terytorium”6.

Terytorium baskijskie było zmienne na przestrzeni lat, jednak mieszkający na nim ludzie, kulturowo odrębni, potrafiący oprzeć się wpływom innych narodowości, przez szereg lat cieszyli się autonomią. Była ona ograniczana, lecz Baskowie potrafili walczyć, aby ją przywrócić. Tak było w czasach Pierwszej Republiki (1873–1874), tak było po I wojnie światowej, w okresie tzw. Drugiej Republiki (1931–1936). Tak było w czasie dyktatury generała Francisco Franco, choć ta walka zapisze się w histo-rii krwawą czcionką. Baskowie potrafili także uzyskać przysługujące im prawa już po odrodzeniu się w Hiszpanii państwa demokratycznego, po śmierci Franco. I mogą być ze swojego statusu zadowoleni, choć pytanie o zakończenie procesu zdobywania pełnej autonomii jest nadal otwarte7.

Autonomia baskijska, nawet gdy istniała pod rządami innych królów, wyrażała się poprzez prawa przynależne Baskom. Prawa te, nadawane prowincjom, nosiły nazwę „fueros municipales”, co można tłumaczyć jako „prawa gminne” bądź „prawa lokalne”. Wspomniane prawa regulowały sprawy dotyczące wspólnot żyjących na określo-nych terytoriach. W literaturze używa się zazwyczaj uproszczonego sformułowania fueros, terminu współcześnie tłumaczonego jako charakterystyczny i wyłączny dla Kraju Basków rodzaj prawa opartego na zwyczaju8. Miguel Artol, profesor Uni-wersytetu Madryckiego i członek Królewskiej Akademii Historycznej, starając się scharakteryzować owe akty prawne stwierdził, iż były formą petycji ludności do kró-

5 G. Bernatowicz, Problem mniejszości narodowych w Hiszpanii, „Sprawy Międzynarodowe” 1992, nr 7, s. 148.

6 J. M. de Azaola, Vasconia y su destino, Madrid 1976, s. 26.7 Zob. P. Łaski, Baskijska mniejszość narodowa w Hiszpanii, „Sprawy Międzynarodowe” 1984,

nr 10, s. 101.8 Zob. L. N. McAlister, Spain and Portugal in the New World, Minneapolis 1984, passim.

94


la, listą postulatów, które w większości przypadków przedstawiano władzom gmin-nym, z czasem miejskim, a które dotyczyły obyczajów życia społecznego, ustalały przywileje czy zwolnienia handlowe. Były one realizowane przez władze lokalne, po zatwierdzeniu przez króla, który posiadał prawo poczynienia poprawek9. Auto-nomiczne prawa Basków były ogłaszane zawsze w tym samym miejscu – pod świę-tym drzewem Basków w Guernice, historycznej stolicy kraju10. Zwyczaj ten został uszanowany również przez demokratyczne władze hiszpańskie, które objęły rządy po dyktaturze generała Franco.

Przez lata dyktatury frankistowskiej lokalny system prawny nie istniał. Fueros nie były respektowane. Nie oznacza to jednak, że nie przetrwały przez te wszystkie lata. Zostały one przywrócone przez nowe, demokratyczne władze Hiszpanii. Na-leży wspomnieć, że system prawny Kraju Basków został oparty o fueros, które, jako źródło prawa przysługujące Baskom (a także mieszkańcom Nawarry), są wymienio-ne w Konstytucji z 1978 roku oraz w Statucie Autonomicznym. Stanowią one jedno z najważniejszych źródeł prawnych we Wspólnocie Autonomicznej.

Odrębność Basków to jednak nie tylko charakterystyczne dla nich zwyczajo-we prawo. To przede wszystkim kultura: język, obyczaje, także wierzenia. Wszyst-kie te elementy, niesłychanie inne od wszystkiego, co znane kulturze hiszpańskiej, przetrwały przez wszystkie lata baskijskiej egzystencji na Półwyspie Iberyjskim. Przetrwały, mimo warunków niesprzyjających. To, że zachował się baskijski język – euskera11 – język nie podobny do żadnego innego, o nieodkrytym do dziś pocho-dzeniu, to, że Baskowie od 7000 lat żyją praktycznie na tym samym terytorium, opierając się najazdom starożytnych ludów, żyjąc w pokojowej koegzystencji z kró-lami Nawarry, Aragonii i Kastylii, współpracując z siłami im sprzyjającymi i wal-cząc z tymi, które mogłyby im zagrażać, świadczy o ich twardości i wyjątkowości. Co więcej, jest to wręcz prawdziwym fenomenem, jeśli weźmie się pod uwagę hi-storię Ameryki Południowej i Środkowej, której ziemie i ludy kultura hiszpańsko -chrześcijańska zdominowała w sposób absolutny w czasie ostatnich 500 lat.

Elementem, który bardzo silnie integruje Basków jest euskera. Pomimo wszyst-kich zawirowań historycznych o których była mowa, pomimo wszystkich przeciw-ności, język ten pozostał żywy i jest na co dzień używany. Według różnych danych posługuje się nim od 680 tysięcy do miliona ludzi, z których zdecydowana więk-szość zamieszkuje historycznie baskijskie prowincje Hiszpanii, a także Francji12. Pochodzenie baskijskiego nie jest znane, ale w powszechnej opinii badaczy istnieje

9 El entramado foral, wywiad Antonio Elorzy z Miguelem Artolą, „La Aventura de la Historia” 2000, nr 22, s. 62–63.

10 Zob. książkę nt. Guerniki y Luno: T. Urdaibai, Urdaibairen memoria, Bilbao 2002, passim.11 A. R. King, The Basque Language. A Practical Introduction, Reno 1994, passim.12 Por. Columbia Encyclopedia, New York 2001–2004; L. I. Kuntz, A Basque Writer Leaps into

Translation, „UNESCO Courier” 2000, nr 4, s. 27–28.

95


przeświadczenie, iż istnieje ponad 4000 lat, iż nie jest językiem z rodziny indoeuro-pejskiej, a jego korzeni uczeni doszukują się wśród języków południowokaukaskich, afroazjatyckich, ugrofińskich, indyjskich. Część z nich uważa, iż baskijski może po-chodzić od języka akwitańskiego13.

W przypadku Basków niepodważalnym faktem jest to, iż historia ich języka to historia narodu. Dawny zasięg ziem baskijskich, czy też zasięg występowania ję-zyka baskijskiego, da się określić badając toponimy mające baskijskie pochodzenie, a występujące np. na południe od obecnego Kraju Basków – w La Rioja i Aragonii, a także na wschód od niego – we francuskich departamentach Górnej Garonny i Górnych Pirenejów14.

W dzisiejszych czasach język baskijski jest językiem mniejszości zarówno w kon-tekście Hiszpanii, jak i samego Kraju Basków. Pomimo to uważany jest on za pod-stawowy i kluczowy element kultury Euskaldunów15. Jego znajomość jest najlepsza wśród ludności wiejskiej, oraz tej zamieszkującej góry Kraju Basków. Co ciekawe, język baskijski w „dobrej kondycji” zachował się po francuskiej stronie Pirenejów, gdzie posługuje się nim znaczna część mieszkańców historycznie baskijskich pro-wincji. W czasach dyktatury generała Franco język ten był zakazany, podobnie jak wszelkie przejawy odrębności Basków. Lżejszy los spotkał Basków francuskich, lecz i tam prawo nie sprzyjało zachowaniu języka.

Diametralna zmiana na lepsze nastąpiła po zmianie reżimu na demokratyczny. Wraz z przyznaniem Krajowi Basków autonomii w ramach państwa hiszpańskie-go, język baskijski uzyskał na jego terytorium status języka urzędowego na równi z kastylijskim16. Znaczący wkład w odbudowę języka, a tym samym w podniesienie poziomu samoświadomości baskijskiej, wniosły instytucje edukacyjne finansowane głównie ze środków Wspólnoty Autonomicznej, zwłaszcza Uniwersytet Kraju Ba-sków w Bilbao, a także szkolnictwo powszechne, gdzie na każdym poziomie na-uczania istnieje możliwość nauki euskera17. Ważną rolę odgrywa również Królewska Akademia Języka Baskijskiego, będąca statutowym organem powołanym w celu roz-strzygania problemów językowych w baskijskim.

13 W świetle ostatnich badań: euskera może być zromanizowaną formą języków kaukaskich (m.in. gruzińskiego), vide: B. Jakubowski, Euskera, „Wiedza i życie” 1998, nr 7, s. 1–4.

14 J. R. Lardizabal, dz. cyt., s. 20.15 Od Euskaldunak – lud baskijski.16 Por. art. 3 ust. 2 Konstytucji Hiszpanii i art. 6 Statutu Autonomicznego Kraju Basków.

Baskijski jest także językiem oficjalnym w prowincji Nawarra, lecz jedynie na terytoriach zamiesz-kałych przez Basków. Podstawę takiej regulacji stanowi art. 9 ust. 2 Ley Organica de Reintegración y Amejoramiento del Régimen Foral de Navarra z 10 sierpnia 1982 r. Zob. też: L. Agirrezabal, Erro-mintxela, euskal ijitoen hizkera, San Sebastián 2003, passim.

17 L. Reizabal, J. Valencia, M. Barrett, National Identif ications and Attitudes to National Ingroups and Outgroups Amongst Children Living in the Basque Country, „Infant and Child Development” 2004, nr 1, passim.

96


W krzewieniu języka baskijskiego, oprócz niewątpliwie istotnej roli dwujęzycz-nego szkolnictwa, ważne miejsce zajmują środki masowego przekazu. Wspólnota Autonomiczna Kraju Basków ma prawo do posiadania własnej telewizji, a także rozgłośni radiowych. Telewizja (Euskal Telebista) nadaje w języku baskijskim prak-tycznie każdy rodzaj programów: od serwisów informacyjnych, przez publicystykę, materiały kulturalne i promujące region, aż po szeroko rozumianą rozrywkę18. Prawo mieszkańców Nawarry posługujących się językiem baskijskim również jest respekto-wane – we wspomnianej wspólnocie autonomicznej nadawany jest program telewi-zyjny, w którym część audycji prezentowana jest w języku baskijskim.

Wiele z tradycyjnych, baskijskich wartości zostało ocalonych dzięki popularnym i widowiskowym dyscyplinom sportowym, jakie są uprawiane w Kraju Basków (o ile przyjmiemy, iż każde cykliczne konkurowanie ze sobą w celu zdobycia nagrody można nazwać sportem). Wiele z nich wywodzi się i na przestrzeni lat rozwinęło w ścisłym powiązaniu z naturą, otaczającym niegdyś rolniczy Kraj Basków wiej-skim krajobrazem i charakterystycznymi cechami osobowości. Bardzo popularne wśród Basków są zawody wioślarskie rozgrywane w wielu miejscowościach wzdłuż wybrzeża19; widowiskowe są zmagania drwali, którzy używając tradycyjnej siekiery, w zespołach, bądź indywidualnie, tną na pół w poprzek pnie dębu o średnicy do-chodzącej do 60–70 cm; rywalizują ze sobą także siłacze – popularne są zawody w podnoszeniu granitowych kamieni – konkurencję tę rozsławił pochodzący z Leizy w Nawarze Iñaki Perurena, jedyny człowiek, który podniósł kamień ważący 300 kg; inną konkurencją wywodzącą się z tradycyjnych zajęć Basków są zawody psów w przeganianiu owiec – ta, jak i inne konkurencje, popularne zwłaszcza w czasie wakacji, gromadzą wielu widzów, są także transmitowane w telewizji20. Zaznaczmy, iż jedynym praktycznie elementem kultury baskijskiej, który nie przetrwał do dnia dzisiejszego w powszechnym użyciu są stare, tradycyjne wierzenia21.

2. Narodziny baskijskiej myśli narodowej

Samoświadomość narodowej odrębności Basków jest ich cechą naturalną. Można powiedzieć, że stanowi ona jeden z filarów ich kultury, zbiorowej osobowości. Jed-nakże, co ciekawe, myśl narodowa jako zorganizowany system wartości narodziła

18 W tym bardzo popularne w całej Hiszpanii programy „plotkarskie” i telenowele: por. Soap Opera in Spain Promotes Use of Basque Language, „Christian Science Monitor” 1995, nr 15.

19 Najsłynniejsze regaty, z ponad stuletnią tradycją, odbywają się w dwie pierwsze niedziele września w San Sebastián, na akwenach przyległych do urokliwej zatoczki La Concha.

20 Szerzej o baskijskich sportach: J. Juanez de la Peña, Conocer San Sebastián, Guipuzcoa, Dono-stia 1990. Innym sportem, już w klasycznym rozumieniu tego słowa, jest tzw. pelota vasca. W dys-cyplinie tej rozgrywane są nawet zawody rangi mistrzostw świata.

21 Szczegółowo pisze o nich: M. Kasper, dz. cyt., passim.

97


się w Kraju Basków dopiero pod koniec dziewiętnastego wieku. Narodziła się wraz z osobą Sabino Arany22, młodego aktywisty, urodzonego w małej miejscowości pod Bilbao, pochodzącego z prostego, baskijskiego domu. Arana, wraz ze swą ideolo-gią odniósł niesłychany sukces – nie tylko trwale zaktywizował Basków w trudnym historycznie momencie, ale dał im wizję, wyobrażenie własnej ojczyzny. Aranę bez dozy przesady nazwać można „ojcem nowoczesnego Kraju Basków”.

Sabino Policarpo de Arana y Goiri narodził się 26 stycznia 1865 roku jako ósme i ostatnie dziecko Pascuali de Goiri y Atxa i Santiago de Arana y Ansotegui. Został on wychowany przez rodziców w tradycji baskijskiej: młodego Sabino posłano do Kolegium Ojców Jezuitów w Santa Maria la Antigua de Orduña, kładziono także nacisk na poznanie rodzimego języka. Ich troska o tradycyjne wychowanie syna za-owocowała w przyszłości – Sabino podjął studia lingwistyczne i historyczne doty-czące Baskonii23.

Podatny grunt dla działalności Sabino Arany stworzyły wydarzenia historyczne; klęska Basków w II Wojnie Karlistowskiej, skutkiem której była utrata wszystkich odrębności prawnych, wywołała głęboki kryzys tożsamości. Baskowie, do tej pory identyfikujący się za pośrednictwem swych praw, nagle je stracili. Językiem admini-stracji i życia kulturalnego był hiszpański, a dialekty baskijskie utrzymywały się tylko jako język codzienny (mówiony) chłopstwa i rybaków. Kryzys tożsamości doprowa-dził do tego, że niektórzy wykształceni Baskowie poczęli interesować się przeszło-ścią swych prowincji i ich społecznymi stosunkami, podczas gdy język pozostawał na marginesie ich zainteresowań. Nie chcieli stać się Hiszpanami, a szukali ogniska, które mogłoby stać się podstawą ich nowej tożsamości24. W takiej atmosferze poja-wił się, powracający ze studiów w Barcelonie, Arana proponując program oparty na tradycji językowej i kulturalnej, a także w znacznej mierze wykorzystujący wartości chrześcijańskie. W życiu Arany, zdaniem Mariano Monge Juáreza, religia i działal-ność polityczna tworzyły święte przymierze25.

Działalność edukacyjną i związane z tym pisarstwo traktował na równi z dzia-łalnością polityczną. Myśli i pisarstwo Sabino Arany leżą u podstaw nacjonalizmu baskijskiego. Niewątpliwie jest on pierwszym i największym ideologiem Basków dążących do niepodległości, bezsprzecznie najistotniejszym twórcą baskijskiej my-śli narodowej. Nie podlega wątpliwości, iż z momentem, gdy Arana rozpoczął swą działalność, dla Kraju Basków rozpoczął się najważniejszy i najbardziej dramatyczny okres w jego historii. Manifest programowy Sabino Arana ogłosił w 1893 roku,

22 Zob. klasyczna pozycja biograficzna: P. de Baldasua, El libertador vasco. Sabino de Arana y Goiri, Buenos Aires 1953 oraz nowa biografia: E. I. Antxustegui, El debate nacionalista. Sabino Arana y sus herederos, Bilbao 2008, passim.

23 I. B. Urkijo, Un siglo de nacionalismo vasco, Bilbao 1998, s. 11.24 M. Hroch, Małe narody Europy, Wrocław 2003, s. 62.25 M. Monge Juárez, Sabino Arana. Historia imposible, Simat de la Valldigna 2003, s. 15.

98


w założonym przez siebie piśmie „Bizkaitarra”, które było pierwszym wydawnic-twem dotyczącym w całości baskijskich aspiracji narodowych. Badacz działalności politycznej Basków, Gurutz Jauregui, opisując myśl polityczną Arany dotyczącą idei narodu baskijskiego, określał pięć jej fundamentalnych elementów: etniczną czy-stość, niepodzielność (hiszp. integrismo), zachowanie wiejskiego charakteru (rura-lizm), etnocentryzm i dośrodkowość (hiszp. centripetismo). Cechy te były wyznacz-nikiem drogi, jaką obrała Baskijska Partia Narodowa i większość organizacji wywo-dząca się z niej26.

Cechy te były zmienne – od razu trzeba powiedzieć, że Baskowie nie wszystko uważali za równie ważne, nie wszystkie cechy były podtrzymywane z równą inten-sywnością na przestrzeni 110 lat od ich sformułowania27. Najszybciej odstąpiono od utrzymywania wiejskiego charakteru Kraju Basków. Walka między ruralizmem a industrializmem szybko rozstrzygnięta została na korzyść tego drugiego. Wyjaśnić jednak należy, dlaczego Arana dążył do oparcia życia społecznego na obyczajach wiejskich i takim trybie życia. Jego tradycjonalizm osadzał się na założeniu, iż ru-ralizm jest szansą na zachowanie specyficznego charakteru Kraju Basków. Miała to być także odpowiedź na powstawanie na terenach hiszpańskich społeczeństwa przemysłowego. Arana dążył do zupełnego zerwania z tym, co dzieje się na ziemiach hiszpańskich w dziedzinach społecznych, gospodarczych, politycznych – słowem wszystkich. W opinii Gurutza Jauregui, fundamentalną osią nacjonalizmu baskij-skiego jest radykalne przeciwstawienie tego, co baskijskie i tego, co hiszpańskie – uważanych za naturalnie przeciwstawne28.

Prowincje baskijskie stawały się coraz mocniej uprzemysłowione, co w myśl teorii Arany nie było korzystne. Jednak rzeczywistość wyznaczyła akurat pod tym wzglę-dem inne ścieżki rozwoju nacjonalizmu baskijskiego – korzystniejsze okazało się włączenie w tworzenie społeczeństwa industrialnego i korzystanie z dobrodziejstw rozwoju gospodarczego. Efektem był m.in. wysoki poziom opieki socjalnej w Kra-ju Basków, który po dziś dzień jest magnesem ściągającym pracowników nie tylko z innych części kraju, ale również z zagranicy. Inną konsekwencją zwiększonego poziomu uprzemysłowienia okazało się poparcie dla klasycznie lewicowych i proso-cjalnych ugrupowań, które posiadają mocną pozycję w Baskonii.

Odstąpienie od utrzymywania charakteru wiejskiego Kraju Basków to w zasadzie najpoważniejszy wyłom poczyniony przez spadkobierców ideologii Sabino Arany w jego myśli politycznej. Innego rodzaju odstępstwo, można powiedzieć „interpreta-cyjne”, miało miejsce w wypadku etnocentryzmu i etnicznej czystości. Arana nigdy nie był bliżej rasizmu, niż w momencie, gdy pisał o tych właśnie dwóch cechach

26 G. Jauregui, Entre la tragedia y la esperanza, Barcelona 1997, s. 29.27 Tamże, s. 33–34.28 Tamże, s. 37.

99


swojej ideologii. Zakładał czystość rasy, która nie tylko była składnikiem fundamen-talnym jego teorii, ale elementem definiującym to, co baskijskie. Hasło oczyszczenia rasy utkwiło w sercach i pamięci wielu, bardziej nawet niż walka o euskera. Z czasem teoria czystej rasy baskijskiej straciła na znaczeniu właśnie na rzecz języka, jednakże to nie do końca rozwiązało problem. Język, przez szereg lat marginalizowany, po-strzegany był jako mniej wyraźny przejaw tożsamości baskijskiej. Z tego względu bardziej koncentrowano się na akcentowaniu haseł rasowych. W ostatnich latach euskera jawi się jako nieunikalnie związany z identyfikacją tego, co baskijskie. Mimo, że euskera znajduje się w sytuacji agonalnej, fundamentalnym celem nacjonalistów jest utrzymanie go, przy jednoczesnym eliminowaniu kastylijskiego i, w pewnych przypadkach, francuskiego, jako symboli zagranicznego ucisku29.

Etnocentryzm w rozumieniu Arany, oczywiście w ścisłym odniesieniu do sytuacji Basków, oznaczał odrzucenie państwa hiszpańskiego jako takiego, zerwanie z nim kontaktu. Zdaniem Arany, w żadnym wypadku nie można traktować go jako part-nera, ponieważ państwo to jest okupantem. Tak dosłownie wyrażał się o Hiszpanii. Okupacja przejawia się w próbach marginalizacji i osłabienia tego, co baskijskie, przemieszczania miejscowych elit i pojawianiu się masowej imigracji z zewnątrz. W tej sytuacji pozostaje jedynie wyrzucić „okupantów”, wyplenić to, co hiszpańskie, aby w całej okazałości utrzymać to, co baskijskie30.

Sabino Arana obawiał się państwa hiszpańskiego oraz jego nacjonalistycznych i centralistycznych dążeń – prawdziwie wątpił w zdolność tego kraju do zmiany poli-tyki i ograniczenia prób podporządkowania sobie wewnętrznych prowincji tak, jak to miało miejsce z koloniami. Twierdził wręcz, iż „tylko cud może uratować Hiszpanię”31. Arana nie negował hiszpańskiego systemu rządów, nie przeciw niemu się kierował – co więcej, uczestniczył w nim wraz ze swoimi następcami z Baskijskiej Partii Naro-dowej. Był zdecydowanym przeciwnikiem przejawów „hiszpańskości” w Kraju Basków.

Arana opierał swoją ideę narodu baskijskiego na szeregu elementów o charak-terze obiektywnym, jak istnienie więzi między kulturą i językiem. W jego opinii te elementy mają charakter permanentny i ahistoryczny, a naród baskijski istnieje „sam przez się”, niezależnie od rzeczywistej sytuacji prawnej, w której się znajdu-je w danym momencie, w tym od woli wyrażanej przez mieszkańców32. Według Arany tożsamość baskijska trwa w tradycji narodu – w terytorium (wszystkich siedmiu prowincjach), języku, rasie i jej charakterze, w zwyczajach33. Arana chciał

29 Tamże, s. 39.30 J. A. Aguirre, Sabino Arana: obras completas, San Sebastián 1981, s. 654–665.31 S. Arana, „¿Que va a ser de España?”, „El Correro Vasco” z 11 lipca 1899 r. [w:] El pensamiento

de Sabino Arana y Goiri a través de sus escritos, red. L. de Guezala, Bilbao 1995.32 G. Jauregui, dz. cyt., s. 28.33 S. Arana, La ceguera de los bizkainos, „Bizkaitarra” 1894, nr 15, przedruk: J. A. Aguirre,

dz. cyt., s. 363–373.

100


za wszelką cenę utrzymać niepodzielność (hiszp. integrismo) narodu baskijskiego. Walka z Hiszpanią o realizację tego celu odbywała się na dwóch płaszczyznach: ideologicznej rozbieżności między izolacjonizmem a liberalizmem, oraz polityczno--kulturowym antagonizmie tradycyjnego państwa baskijskiego i otwartego państwa hiszpańskiego34.

Kolejną cechą ideologii Sabino Arany, jest izolacjonizm, który wraz z etnocen-tryzmem stanowi trzon, który podtrzymywał i podtrzymuje baskijski nacjonalizm. W przypadku Arany, izolacjonizm nie do końca powinien być rozumiany klasycznie, jako tendencja do zamykania społeczeństwa, zupełnego odcinania się od otoczenia. Po pierwsze dlatego, że Arana nie negował systemu politycznego Hiszpanii, a jej sta-rania do unifikacji państwa – w tym Kraju Basków. Po drugie dlatego, że Arana starał się nawiązywać i utrzymywać kontakty międzynarodowe, także poprzez Baskijską Partię Narodową.

Podsumowując, izolacjonizm Arany to nie tylko sposób nastawienia do innych ludzi, do zmieniających się wokół warunków, ale także sposób na zachowanie tego, co swoje. Także chęć zainteresowania innych własnymi problemami. Jednakże ce-chą charakterystyczną Basków jest owa bezgraniczna niemal chęć ochronienia tego, co własne, narodowe – wiele ich różni pod tym względem od Katalończyków. Ide-ologia Sabino Arany miała decydujący wpływ na rozwój nacjonalizmu baskijskiego w XX wieku. Prezentował program, klarownie kreślił okoliczności geopolityczne i historyczne, wyznaczał jasny system wartości, na czele którego stało oczywiście niepodległe państwo Basków. Ale czym jest program, gdy nikt go nie realizuje? O to Arana także się postarał. Tworzył struktury prawdziwego narodu, obejmujące każdą niemal grupę społeczną. Dawał im program, animował i wspierał.

Najważniejszą organizacją polityczną utworzoną przez Aranę była Baskijska Par-tia Narodowa (EAJ/PNV – Euzko Alderdi Jeltzalea/Partido Nacionalista Vasco), która istnieje od 31 lipca 1895 roku i do dziś jest najważniejszą siła polityczną w Kraju Basków35. Jest to partia o charakterze katolicko-konserwatywnym, która nie stosuje radykalnych metod walki politycznej, mimo że jej celem jest utworzenie suweren-nego państwa baskijskiego. Model polityki wprowadzony przez Sabino Aranę do Baskijskiej Partii Narodowej był specyficzny – nie można mówić o jedynie politycz-nej roli wspomnianej partii. Jak zauważa Iñaki Bernardo Urkijo był to model partii--wspólnoty, która poruszała i aktywowała wszystkie możliwe aspekty życia swoich członków36.

Baskijska Partia Narodowa jest ważna z kilku powodów. Pomijając sam fakt, iż jej założycielem i pierwszym przewodniczącym był twórca ideologii narodowej

34 G. Jauregui, dz. cyt., s. 31.35 Zob. nt. EAJ/PNV: Basque Nationalist Party, Encyclopædia Britannica Online, http://www.

britannica.com/EBchecked/topic/55380/Basque-Nationalist-Party. Odczyt z dn. 22.03. 2012.36 I. B. Urkijo, dz. cyt., s. 15.

101


Basków, należy wspomnieć o niewątpliwie pozytywnej integrującej roli partii, o bar-dzo szerokim wachlarzu jej „zainteresowań”. Partia ta była doskonałym przykładem na to, jak można zorganizować coś praktycznie z niczego, jak można osiągnąć sukces pracując u podstaw – wiele z tego, co Baskowie mają dzisiaj, jeśli chodzi o język, kulturę, tradycję, zawdzięczają działalności wspomnianej partii. Mieszkańcy Kraju Basków tego nie zapominają, co znajduje wyraz w każdych wyborach – jak wspo-mnieliśmy, Baskijska Partia Narodowa od momentu powstania jest tam główną siłą polityczną. Wielkość myśli narodowej Sabino Arany wyraża się w jeszcze jednym aspekcie – w jej trwałości. Nikt z obecnych realizatorów idei narodowej, żaden Bask chcący usamodzielnienia i niepodległości nie może powiedzieć, iż nie opiera się na przemyśleniach Arany i tonie przez niego nadanym. Arana na długie lata stał się dobrym wzorem – postacią w pełni poświęconą swej idei, opartej o jasne założenia i realizowanej z pasją i konsekwencją. Dzięki swojej myśli politycznej był w stanie oddziaływać na swój ukochany Kraj nawet po śmierci.

3. Kryzys monarchii. Sytuacja polityczna Basków

Dla Basków końcowe lata dziewiętnastego wieku i początek wieku dwudziestego były trudne i wymagały dokonywania skomplikowanych i niosących konsekwencje wyborów. Sytuacji w Kraju Basków nie można jednakże rozpatrywać bez przedsta-wienia ogólnego zarysu zdarzeń mających miejsce w Hiszpanii na przełomie wieków.

We wskazywanym czasie sytuacja w Hiszpanii była dość napięta – ścierały się ze sobą dwie idee państwa: karlistowska idea państwa silnego, konserwatywne-go, opartego na katolicyzmie i idea republikańska oparta na monarchii liberalnej, ale promującej centralizm37. Spór, którego podstawą była reguła sukcesji tronu do-prowadził do starć zbrojnych, tzw. wojen karlistowskich. W wojnach domowych Baskowie opowiedzieli się po stronie księcia Karola, prawowitego sukcesora tronu Hiszpanii. Tym samym sprzeciwiali się rozwojowi monarchii liberalnej, której celem była uniformizacja kraju. Dla Basków oznaczało to odebranie tradycyjnych i od-wiecznych odrębnych praw – fueros.

We wspomnianym konflikcie wewnętrznym karliści ponieśli militarną klęskę, a wraz z ich przegraną i upadkiem Pierwszej Republiki w roku 1876 skończyła się era przywilejów autonomicznych dla Basków. W opinii badaczy, Hiszpania na prze-łomie wieków to kraj o niestabilnej, chwiejnej demokracji przedstawicielskiej (z za-lążkami rządów parlamentarnych), w której znaczącą rolę odgrywało wojsko. Zna-miennym faktem jest to, iż w latach 1901–1922 żaden z ministrów spraw zagranicz-nych nie utkwił w świadomości historyków, natomiast niemal każdy minister spraw wewnętrznych zyskiwał miano ważnej figury38.

37 A. Wielomski, Teologia polityczna hiszpańskiego karlizmu, „Pro fide Rege et Lege”, http:/ www.konserwatyzm.pl. Odczyt z dn. 4.02.2014.

38 B. Gola, F. Ryszka, Hiszpania, Warszawa 1999, s. 44–46.

102


Wojsko w owym czasie nie było siłą liczącą się w Europie czy na świecie – dowodziła tego przegrana ze Stanami Zjednoczonymi walka o Filipiny, Kubę i Pu-erto Rico. Ukazywał to konflikt marokański, w którym stupięćdziesięciotysięczny korpus ekspedycyjny nie mógł się uporać z marokańskimi partyzantami, ponosząc jedną za drugą porażkę, włącznie z tą najbardziej bolesną, pod Annual 23 czerw-ca 1923 roku, kiedy to zginęło, zostało rannych bądź zaginęło 40 tysięcy żołnierzy, a kolejne 4 tysiące zostały wzięte do niewoli. Wojsko mogło jednak specyficznie „wykazać się” w kraju, gdzie do głosu coraz silniej dochodzili anarchiści, głównie katalońscy, z którymi kolejne rządy madryckie prowadziły brudną walkę. W tej at-mosferze, w kwietniu 1923 roku doszło do zmiany rządu – skompromitowanych i wypalonych niepowodzeniami w Maroku konserwatystów zastąpili liberałowie. W tym jednak momencie jeszcze raz dali znać o sobie anarchiści, którzy w odwecie za wcześniejszy mord na jednym ze swych przywódców zamordowali biskupa Sara-gossy Juana Soldevillę y Romero. W opinii Barbary Goli i Franciszka Ryszki, mogło to być bezpośrednim powodem decyzji króla Alfonsa XIII o powołaniu nowego rządu (mimo że całkiem niedawno jeden wybrano), a tym samym odwołania się do dyktatury, jako środka mającego zaradzić sytuacji w państwie. Tak zaczęła się dykta-tura generała Miguela Primo de Rivery39.

Ważnym powodem niepokojów był także kryzys monarchii. Rok 1898, czyli utrata ostatnich zamorskich terytoriów, był datą szczególną – oto następował koniec wielkiego imperium. W tym okresie nastąpiła także zmiana w systemie wartości Hiszpanów – padł dogmat mówiący o sile państwa. Jak piszą wybitni znawcy histo-rii Hiszpanii, nastąpił kres ideologii żywiącej się jedynie ewokowaniem przeszłości. W tak napiętej sytuacji król niejednokrotnie uginał się pod presją opinii publicznej40.

Primo de Rivera doszedł do władzy siłą – wprowadził dyktaturę, zawiesił kon-stytucję, zniósł prawo o partiach politycznych. Nie był on przywódcą wybitnym, jednakże ratowały go bardzo dobre wyniki gospodarcze kraju. Hiszpania nadal była politycznie słaba na arenie międzynarodowej. Zakończyła się wojna w Maroku, jed-nakże nie stałoby się tak bez interwencji Francuzów. Wbrew stanowi faktycznemu propaganda rządowa przypisywała sukces siłom sprawującym władzę. Dobre czasy dla generała Primo de Rivery skończyły się wraz z ustaniem prosperity, i tym samym początkiem kryzysu. Innym czynnikiem wpływającym na stabilność rządów był sta-ły i zdeterminowany ruch lewicowo-anarchistyczny. Początkowo, gdy gospodarka rozwijała się dobrze, ruchy o zabarwieniu socjalistycznym nie miały wielu powodów do narzekań, lecz z biegiem czasu naciskały na dyktatorski rząd coraz bardziej.

39 Tamże, s. 88–90.40 M. Tuñon de Lara, J. Valdeón Baruque, A. Dominguez Ortiz, Historia Hiszpanii,

Kraków 1997, s. 511.

103


Dla Basków rządy dyktatorskie nie były dobre z powodu ograniczeń w prowa-dzeniu działalności politycznej. Jak wspomniano, zniesione zostało prawo pozwala-jące na działanie partii politycznych – musiały one zawiesić swoją aktywność. Jednak z drugiej strony dla Basków była to szansa na rozwój innych dziedzin życia społecz-nego – tych dziedzin, które zazwyczaj nie są kojarzone z polityką. Jak wskazywał José Luis de la Granja Sainz, wprowadzenie dyktatury spowodowało zamrożenie życia politycznego i jego ucieczkę w organizacje kulturalne, społeczne i sportowe. Dzięki nim w latach trzydziestych odrodziła się kultura baskijska41. Należy dodać jednak, iż nie wszyscy mogli swą polityczną działalność przenieść w sfery kultury i sportu. Część Basków podzielająca bardziej radykalne poglądy, chcąc uniknąć aresztowania i osadzenia w więzieniu, została zmuszona do emigracji.

Primo de Rivera utrzymał swoje rządy tylko do roku 1930, kiedy to, ponownie pod naciskiem ludu, został zdymisjonowany przez króla. Tym samym Hiszpania pozbyła się dyktatora, odchodzącego w kreowanej przez samego siebie fałszywej atmosferze dobrze spełnionego obowiązku. Ponownie władzę objął król. Monarchia podczas lat dyktatury nie zmieniła się ani o jotę, nie wykorzystała szansy na odmie-nienie swego oblicza, na odzyskanie pozycji i posłuchu w społeczeństwie42. Co gor-sza, ani monarchia, ani dyktatura nie posiadały rozwiązań palących problemów.

W tej atmosferze w Hiszpanii do głosu prędko powrócili zwolennicy rządów republikańskich. Jak napisał Piotr Zuzankiewicz, w przeprowadzonych w 1931 roku wyborach lokalnych prorepublikańskie siły zdobyły większość mandatów w śred-nich i dużych miastach, monarchiści zaś – na wsi. 14 kwietnia ogłoszono Repu-blikę, a król Alfons XIII opuścił Hiszpanię bez formalnej abdykacji. W wyborach 28 czerwca 1931 roku do Konstytuanty (Cortes Constituyentes) przeważającą więk-szość zdobyli socjaliści i republikanie w koalicji utworzonej przez Niceto Alcalá Zamorę na podstawie porozumienia z San Sebastián z 17 sierpnia 1930 roku, i już 9 grudnia 1931 roku Hiszpania otrzymała liberalną konstytucję43. Druga Republi-ka trwała od 14 kwietnia 1931 roku, kiedy Alfons XIII opuścił kraj, do 17 lipca 1936 roku, gdy przeprowadzono zamach stanu. Był to drugi w historii Hiszpanii okres, gdy wybory głowy państwa, a także szefa rządu przeprowadzano w oparciu o demokratyczne zasady.

Był to także drugi w niedługim odstępie czasu okres w którym Baskowie mo-gli upatrywać dla siebie lepszych dni. Już we wrześniu 1931 roku, jeszcze przed uchwaleniem konstytucji, starano się przy udziale karlistów uchwalić Statut Basków, jednak został on odrzucony przez Kortezy jako przekraczający ramy planowanej

41 J. L. de la Granja Sainz, El nacionalismo vasco (1876–1975), Madrid 2000, s. 48.42 B. Gola, F. Ryszka, dz. cyt., s. 106–107.43 P. Zuzankiewicz, Początki faszyzmu hiszpańskiego, „Bez uprzedzeń” z 23 października 2001

roku, http://www.bezuprzedzen.pl/historia/falanga.shtml. Odczyt z dn. 4.02.2014.

104


ustawy zasadniczej. Dwie najważniejsze ówcześnie siły polityczne Kraju Basków przyjęły w sporze monarchii z republiką postawę prorepublikańską (ANV/EAE – Accion Nacionalista Vasca/Eusko Abertzale Ekintza, czyli Nacjonalistyczna/Narodo-wa Akcja Basków) bądź obojętną (EAJ/PNV). Jak pisze José Luis de la Granja Sainz, ANV, zbliżona programowo do katalońskiej Acció Catalana, postulowała utworzenie Kraju Basków w tworzącej się federalnej republice. Jej poglądy republikańskie były stałe, a sama partia była aktywna: starała się pozyskać do współpracy federalistów, brała udział w koalicjach sił lewicowych. PNV była bardziej neutralna jeśli chodzi o spór ustrojowy – ani nie wspierała uciekającego króla, ani nie współpracowała przy wprowadzaniu nowego reżimu. Jak dodaje de la Granja Sainz, w 1931 roku PNV nie tyle nie była republikańska, co antysystemowa. Jej sześciu deputowanych obecnych w Kortezach nie brało udziału w głosowaniu nad republikańską konstytucją44. Nale-ży wspomnieć, iż w Baskonii działało także ugrupowanie zupełnie antysystemowe, opierające się na negacji tego co hiszpańskie, na „walce ras”, a także nie akceptujące żadnego innego wyjścia niż baskijska niepodległość. Mowa o tygodniku „Jagi-Jagi”, wokół którego skupili się działacze podążający konserwatywnymi, wyznaczonymi przez Sabino Aranę, ścieżkami. „Jagi-Jagi” krytykowało i ANV, i PNV za tworzenie koalicji z partiami nieopierającymi swego programu o ideę narodową Basków oraz za współpracę z systemem hiszpańskim45.

Druga Republika musiała upaść. Wskazywał na to kryzys w połączonych sferach społecznych i gospodarczych. Coraz gorzej funkcjonująca gospodarka rodziła coraz większą frustrację wśród większości robotników fabrycznych czy rolnych. Nadzieje związane z demokratyzacją życia publicznego, które nastały po odejściu gen. Mi-guela Primo de Rivery, zostały zawiedzione. Innym czynnikiem był silny wpływ wojska na poczynania organów demokratycznych, a także sama obecność wojsko-wych na stanowiskach państwowych. Dla Basków Druga Republika była okresem nadziei i niewykorzystanej szansy. Była ona także krótkim okresem względnego po-koju w toczącej się od wielu lat hiszpańskiej wojnie domowej. A już wkrótce ta wojna miała rozgorzeć na nowo.

4. Dyktatura generała Francisco Franco a narodowe dążenia Basków

Już od początku lat trzydziestych w Hiszpanii rodziła się nowa siła, wywodząca się z nurtu unitarnego, dążącego do utrzymania jednolitości państwa, a także odwołują-ca się do tradycji wielkości kraju – jego imperialistycznej pozycji. Grupy te wyrastały na gruncie ideologii faszystowskiej, choć nie kopiowały zupełnie wzorów włoskich,

44 J. L. de la Granja Sainz, El nacionalismo vasco entre el pacto de San Sebastián y el de Santoña (1930–1937), [w:] J. L. de la Granja Sainz, El siglo de Euskadi. El nacionalismo vasco en la España del siglo XX, Madrid 2003, s. 217.

45 Tamże, s. 217–218.

105


pozostawiając najważniejsze założenia dotyczące organizacji państwa i stylu spra-wowania władzy46.

Najtragiczniejszy okres historii Hiszpanii dwudziestego wieku zaczął się 16 lipca 1936 roku, kiedy to wybuchła rebelia skierowana przeciw obowiązującym władzom. Hiszpańska Wojna Domowa toczona w latach 1936–1939 była krwawa, pozbawiona litości dla przeciwnika, oparta na ideologii wyniszczenia wroga. Hasło viva la muerte (niech żyje śmierć) głoszone przez falangistów generała Franco, a zaczerpnięte z Le-gii Cudzoziemskiej, było realizowane w stosunku do zwolenników Republiki. Także siły stojące po jej stronie, głównie lewicowcy i anarchiści, nie przebierali w środkach w walce z „faszystami”. Najbardziej tragiczne w hiszpańskiej wojnie domowej było jednak to, iż terror bojówek ulicznych organizowanych po obu stronach konfliktu, a także regularnych oddziałów, często kierowany był w stronę osób niewinnych, po-stronnych, podejrzanych o popieranie strony przeciwnej.

W wyniku Wojny Domowej w Hiszpanii władzę objął generał Francisco Fran-co, którego mianowano Szefem Państwa. Został on także dowódcą sił zbrojnych. Franco, który jeszcze w czasie wojny objął zwierzchnictwo nad Falangą, wykorzystał jej struktury i zasoby ludzkie w kreowaniu władz państwa, jednakże trzeba podkre-ślić, iż jego rządy były absolutną dyktaturą. Franco sprawował dyktaturę personal-ną, polegającą na samodzielnych rządach. Przejawiało się to w każdej jego decyzji, w codziennym sprawowaniu władzy, w doborze współpracowników47. Już w czasie wojny nie było wątpliwości, że Franco i zbrojny, nacjonalistyczny, rebeliancki ruch jakiemu przewodził, będzie chciał odejścia od wszelkich demokratycznych aspektów Republiki – od symbolicznego przywrócenia barw monarchii, przez hasła głoszące powrót do ideałów wielkiej Hiszpanii, okrutne rozprawianie się z przeciwnikami o odmiennych poglądach, system rządów i styl sprawowania władzy, aż po zaczerp-nięte z lat trzydziestych hasła Falangi. Nie mogło być wątpliwości, że ustrój republi-kański zostanie zniesiony48.

Zdecydowanie antyrepublikańskie nastawienie Franco powodowało jego głęboką niechęć wobec wszelkich sił popierających poprzedni ustrój. Swoje znaczenie miały także podnoszone hasła jedności, wielkości, centralizmu państwa. W tym kontek-ście należy rozpatrywać silny konflikt nacjonalistów baskijskich i sił frankistowskich. Republika miała zdecydowanych zwolenników w osobach nacjonalistów baskijskich – było tak od czasów wojen karlistowskich i I Republiki, było tak także w latach 1931–1936. Wojska baskijskie walczące po stronie republikanów musiały jednak

46 O faszyzmie w Hiszpanii vide: P. Zuzankiewicz, Początki faszyzmu hiszpańskiego, b.r.w., b.m.w., b.n.; Zob. też o historii Hiszpanii w tym czasie (1922–35): B. Gola, F. Ryszka, dz. cyt., passim.

47 A. Muller, Hiszpania autorytarna czy faszystowska?, „Bez uprzedzeń” z 22 lipca 2000 roku, http:// www.bezuprzedzen.pl/poglady/franco.html. Odczyt z dn. 4.02.2014.

48 B. Gola, F. Ryszka, dz. cyt., s. 193.

106


ogłosić kapitulację49. Franco nie mógł sobie pozwolić na żaden sprzeciw, żadne se-paratystyczne, odmienne zdanie. Kraj znajdował się w jego ręku – stosunek Franco do Hiszpanii był nader osobisty i paternalistyczny w sensie autorytarnym. Swoje poglądy Franco potrafił manifestować w sposób okrutny i jakże charakterystycz-ny dla Wojny Domowej, a jednocześnie wymownie symboliczny i wskazujący bez cienia wątpliwości intencje dyktatora. Mamy oczywiście na myśli bombardowanie Guerniki, baskijskiego miasta będącego historyczną stolicą Kraju Basków, miasta, w którym rósł święty dąb Basków, ten pod którym wszyscy władcy akceptowali ba-skijską odrębność i obiecywali podtrzymywanie fueros50.

Główną siłą polityczną w tamtym okresie czasu w Kraju Basków była Baskijska Partia Narodowa. Jej działalność podczas Wojny Domowej można podzielić na dwa okresy: przed i po 1 października 1936 roku. Pierwszy okres, zwany także przed-autonomicznym, charakteryzował się dominacją Frontu Ludowego – sił rządowych sterowanych z Madrytu. Baskijska Partia Narodowa nie odgrywała w nim wiodącej roli, była lokalnym partnerem. PNV była w tym czasie ostatnią organizacją mobilizującą Basków do walki. Jednak latem 1936 roku była raczej bierna politycznie i militarnie: nie miała wpływu na porządek publiczny, co było jej głównym celem, nie mogła zapobiec mordowaniu więźniów o poglądach prawicowych przez lewicowych ekstremistów, a ponadto musiała odpierać ataki, np. biskupa Vitorii, Mateo Múgica Urrestarazu, który stanął po stronie generała Franco uznając za nielegalny związek nacjonalistów katolickich (jakimi byli członkowie EAJ/PNV) z marksistami przeciw karlistom i innym siłom katolickim kojarzonym z zamachem stanu51.

Znaczący był także fakt, iż znajdujący się w ostatnich fazach legislacyjnych Sta-tut Autonomiczny dla Kraju Basków nie został jeszcze rozpatrzony przez Kortezy. Sytuacja zmieniła się diametralnie na przełomie września i października 1936 roku, kiedy to Kortezy ratyfikowały Statut i wybrano przewodniczącego autonomii ( José Antonio Aguirre), który po sześciu dniach sformułował rząd w Guernice. Nigdy wcześniej i nigdy później autonomia nie była tak blisko Basków – mimo że ogra-niczona do terytorium Vizcaya. Wtedy to zaczęła się trwająca dziewięć miesięcy druga faza aktywności PNV w czasie wojny domowej – faza niepodległościowa. Jak pisze José Luis de la Granja Sainz, rząd Aguirre sprawował praktycznie pełnię władzy: od spraw wewnętrznych, po międzynarodowe, stworzył politykę autonomii, regularne wojsko, rozległą administrację i przez to prawdziwe państwo baskijskie, połowicznie niezależne od Hiszpanii republikańskiej dzięki odizolowaniu frontem północnym, a także dzięki niepodległościowym planom, które nigdy w historii nie

49 P. Łaski, dz. cyt., s. 103.50 R. Evans, Gernikako Arbola (The Tree of Gernika), „History Review” 2005, nr 51, s. 5. 51 I. Egaña, Diccionario histórico-político de Euskal Herria, Tafalla 1996, s. 539.

107


były bliższe realizacji niż wtedy52. Ową nienawiść reżimu potwierdziły późniejsze wydarzenia: jeszcze w trakcie trwania wojny domowej w Kraju Basków stracono ponad 1000 osób, a kolejne 21000 osób stracono w czasie II Wojny Światowej53. Dziesiątki tysięcy osób zostały zmuszone do emigracji. Ci, którzy pozostali narażeni byli nie tylko na więzienia o zaostrzonym rygorze czy przemoc fizyczną ze strony reżimu, lecz także dyskryminację kulturalną54.

Pod koniec lat trzydziestych sytuacja baskijskich sił politycznych, a także samych Basków bardzo się skomplikowała. Zdecydowana większość mieszkańców prowincji baskijskich nie miała możliwości ucieczki za granicę. W obliczu nowego reżimu na takie rozwiązanie zdecydowało się ponad sto tysięcy ludzi. Większość z nich począt-kowo osiadła w południowej Francji, jednak zmieniająca się sytuacja geopolityczna (zwycięski napór sił hitlerowskich na Francję w 1940 roku) po raz kolejny zmusiła ich do ucieczki. Wielu z nich postanowiło ruszyć w długą i ryzykowną podróż za Ocean, zarówno do Ameryki Północnej, jak i Południowej. Na emigracji w Nowym Jorku, po prawdziwej odysei wiodącej przez Belgię i Niemcy, znalazł się m.in. José Antonio Aguirre, który nie przestał być przywódcą Basków – lendakari. Od momen-tu swojego przyjazdu do Stanów Zjednoczonych ponownie stał się szefem rządu Basków. Pragnął nagłośnić sprawę baskijską, nadać jej międzynarodowy charakter, czego chciał dokonać dzięki pomocy USA. W zamian oferował m.in. pracę agen-tów wywiadu, którzy mieli świadczyć usługi Federalnemu Biuru Śledczemu, a także Centralnej Agencji Wywiadowczej. Działania agentów miały być skierowane nie tylko przeciw reżimowi Franco, ale również przeciw komunizmowi. Celem ostatecz-nym Aguirre i jego rządu było oczywiście powstanie państwa baskijskiego – chętniej oczywiście niepodległego, niż opartego o rozwiązania prawne dawnej Republiki.

Trzeba podkreślić, iż Aguirre w dwóch wymiarach podtrzymywał kontakty z in-nymi siłami niepodległościowymi znajdującymi się na wychodźstwie. Po pierwsze, starał się zaktywizować inne środowiska baskijskie tworząc Baskijski Blok Naro-dowy (Bloque Nacional Vasco), a także współpracować z innymi popierającymi ideę narodową Basków organizacjami i partiami w ramach tzw. baskijskiej linii narodo-wej (linea nacional vasca). Po drugie, kontynuował współpracę w ramach Galeuzca, czyli porozumienia sił narodowych trzech regionów Hiszpanii mających aspiracje niepodległościowe55.

Aguirre bardzo liczył na to, iż Franco zostanie obalony wraz z pokonaniem hitle-

52 J. L. de la Granja Sainz, El nacionalismo vasco..., s. 66.53 Hiszpania formalnie nie wzięła udziału w II wojnie światowej. Baskowie jednak mieli swój

niewielki kontyngent na terenie Francji.54 R. Collins, dz. cyt., s. 6.55 Zob. J. L. de la Granja Sainz, Las alianzas políticas entre los nacioalismos periféricos en la

España del siglo XX, [w:] J. L. de la Granja Sainz, dz. cyt., s. 77–106. Chodziło o Galicję, Katalonię i Kraj Basków.

108


rowskich Niemiec. Niestety tu bardzo się zawiódł – powojenna sytuacja geopolityczna w Europie Zachodniej zdawała się niweczyć jego starania o utworzenie buforowego państwa między Francją a Hiszpanią. Zachodni sojusznicy doceniali nieangażowanie się Hiszpanii w II Wojnie Światowej, a także wyraźne popieranie przez Franco idei zwalczania komunizmu56. Niepowodzeniem zakończył się także sojusz sił zgrupowa-nych w Galeuzca, głównie z powodu podziałów wśród partii katalońskich i politycz-nej słabości ugrupowań galicyjskich. Organizacja ta straciła finalnie na znaczeniu, rozdrobniła się na kilka mniejszych aliansów. Efektem jej działania było jednakże wydawanie w Buenos Aires w latach 1945–1946 periodyku o nazwie „Galeuzca”57.

Oczywiście Aguirre nie tracił kontaktu z siłami politycznymi w kraju. Rząd ba-skijski w porozumieniu z Radą Ruchu, swoim przedstawicielstwem w kraju oraz organizacjami pracowniczymi planował w 1947 roku strajk generalny. Był to pomysł zrodzony z dwóch przesłanek: chęci zaprotestowania przeciw dyktaturze, a także woli poprawienia sytuacji robotników. W latach 1939–1945 Hiszpania prowadziła politykę autarkii przy jednoczesnej nieugiętej, interwencjonistycznej polityce pań-stwa prowadzonej w każdej sferze ekonomii. W owym czasie państwo sprawowało kontrolę nad każdą aktywnością gospodarczą. Analizując ówczesną sytuację można stwierdzić, iż państwo prowadziło sztywną politykę ekonomiczną, przez co spadał poziom produkcji, obniżał się poziom dochodów, a państwo musiało wprowadzić system racjonowania zasobów. Od 1945 roku pogłębiał się spadek produkcji i nie-dobór dóbr konsumpcyjnych, astronomicznie rosły ceny; brak żywności napędzał spekulacje i rozwój czarnego rynku. Jednocześnie aby sprostać rosnącym kosztom życia robotnicy musieli akceptować forsowne akordowe umowy o pracę, które stały się bardzo powszechne. W powyższej sytuacji robotnicy nie mieli jednak żadnej le-galnej sposobności reakcji na palący problem58.

Strajk w baskijskich prowincjach Vizcaya i Guipúzcoa, który rozpoczął się 1 maja 1947 roku był największym, zorganizowanym na terenie Hiszpanii wystąpieniem antyfrankistowskim od czasu rozpoczęcia dyktatury. Wzięło w nim udział około sześćdziesiąt tysięcy robotników, z czego dwie trzecie pracowały w przemyśle me-talurgicznym. Równie potężne co strajki były późniejsze represje stosowane wobec robotników: ponad sześć tysięcy osób zostaje zatrzymanych, po ulicach strajkują-cych miast krążą uzbrojone bojówki falangistów dążąc do prowokacji. Strajk z maja 1947 roku był także początkiem większego ruchu strajkowego, którego zwieńcze-niem były strajki w 1951 roku w Barcelonie, Madrycie i Euskadi (Kraj Basków). Jak oceniają badacze historii Hiszpanii, strajki w 1951 roku i późniejsze, prowadzo-ne aż do 1957 roku, pokazały Katalończykom, mieszkańcom stolicy i Kraju Basków,

56 Zob. B. Gola, F. Ryszka, dz. cyt., s. 260–264. 57 J. L. de la Granja Sainz, Las alianzas..., s. 105–106.58 E. López, El nacionalismo vasco en el exilio 1937–1960, San Sebastián 1977, s. 36.

109


iż opór jest możliwy, że obóz zwycięzców wojny domowej też nie jest jednolity, jako że w strajkach w Baskonii brali udział pojedynczy falangiści. Protesty pozwalały uwidocznić i otwarcie zamanifestować niechęć do reżimu, wzmacniały więzi straj-kujących oraz poczucie, iż sytuacja w kraju jest zła dla wielu ludzi. I choć strajki koń-czyły się dużą liczbą zatrzymań, aresztowań i wyrokami więzienia dla przywódców, to uznane były za sukces59.

Przełom lat pięćdziesiątych i sześćdziesiątych to dla dyktatury okres szczególny. W kraju opanowanym i rządzonym przez ludzi reżimu, wywodzących się z kultury walki, wojny, zniszczenia, myślących w kategoriach ideologii faszyzmu i autoryta-ryzmu pomieszanego w chwiejnych proporcjach z nacjonalizmem i centralizmem, na czele którego stał niezmiennie generał Franco, dojrzewa nowe pokolenie. Nie ma ono tych wszystkich bezpośrednich doświadczeń związanych z wojną domową. To nowe pokolenie jest obecne w całym kraju – nie formułuje swoich przedsta-wicielstw politycznych, nie kontestuje dyktatury, aczkolwiek nie jest zadowolone z wyników gospodarczych państwa. To nowe pokolenie jest także aktywne w Kraju Basków, gdzie oprócz postulatów ekonomicznych podnoszone są na nowo kwestie walki o uniezależnienie od Hiszpanii generała Franco, o niepodległość dla Euskal Herria, Narodu Baskijskiego. Pokoleniowa zmiana nastąpiła także na emigracji: 22 marca 1960 roku, po 23 latach emigracji, w Paryżu umiera José Antonio Aguir-re – lendakari, charyzmatyczny lider Baskijskiej Partii Narodowej na wychodźstwie. Wraz z jego odejściem kończy się pewna epoka. W opinii José Luisa de la Gran-ja Sainza kolejny lendakari, Jesús María Leizaola, mimo iż od 1936 był doradcą Aguirre, a od 1948 roku jego zastępcą, i mimo że podtrzymał sojusz z socjalistami, republikanami i ANV, na przestrzeni lat sześćdziesiątych i siedemdziesiątych osłabił pozycję rządu na emigracji. Wtedy to głównym partnerem krajowego ruchu oporu stały się nowe organizacje działające na terenie kraju, a sama misja Leizaoli stała się jedynie symbolicznym podtrzymaniem historycznej legitymizacji nadanej Krajowi Basków w 1936 roku, zaś on sam świadkiem narodzin nowych instytucji autono-micznych utworzonych Statutem z Guerniki z 1979 roku – roku, kiedy powrócił z emigracji we Francji do Kraju Basków60.

Tymczasem w Kraju Basków dochodzi do wydarzenia, którego skutki będą wi-doczne jeszcze przez wiele lat, aż do czasów dzisiejszych. W dniu 31 lipca 1959 roku, w seminarium benedyktyńskim w Lazkao, młodzież wywodząca się z jezuickiego Uniwersytetu Deusto w Bilbao formująca stowarzyszenie Ekin, połączyła swe siły z młodzieżowym skrzydłem EAJ/PNV – Euzko Gaztedi (EGI) – powołując do życia organizację o nazwie Euzkadi Ta Askatasuna (ETA – Kraj Basków i Wolność). Oto do głosu dochodzi wspomniane już nowe, młode pokolenie Basków, którzy nie brali

59 Por. B. Gola, F. Ryszka, dz. cyt., s. 320–321; J. Díaz Noci, Periodismo en euskera, [w:] Enciclopedia General Ilustrada del Pais Vasco, San Sebastián 1994, s. 521–535.

60 J. L. de la Granja Sainz, El nacionalismo vasco..., s. 75.

110


udziału w Wojnie Domowej i którzy nie są zadowoleni z zastanej sytuacji politycz-nej i ekonomicznej, a nade wszystko nie są zadowoleni z metod walki z frankistow-skim reżimem, które w ciągu tylu lat nie przyniosły żadnych praktycznie rezultatów.

Celem ETA jest przede wszystkim powrót do korzeni walki o niepodległy Kraj Basków. Jednak organizacja ta nie ma zamiaru prowadzić politycznej krucjaty przeciw siłom dyktatury – jest ona od początku nastawiona na zbrojne akty terro-ru wymierzone w funkcjonariuszy państwa, bojówkarską uliczną przemoc, a tak-że porwania dla okupu. W świetle głoszonej przez ETA ideologii antyhiszpańskiej i skrajnie niepodległościowej nieprzypadkowa wydaje się data założenia organizacji – dokładnie 65 lat wcześniej powstała EAJ/PNV: partia dominująca ideologicznie, acz w oczach młodych nieskuteczna w walce o najwyższe cele.

Organizacja ta dokonała pierwszego aktu terrorystycznego już w 1961 roku (wy-kolejenie jadącego do San Sebastián pociągu, którym jechali kombatanci Wojny Do-mowej). Nasilenie się aktów przemocy osiągnęło punkt, z którego nie było powrotu w roku 1968, kiedy to ETA dokonała pierwszego zabójstwa. Poczynając od tego roku nakręcana została spirala przemocy: zamachów, represji ze strony sił rządowych oraz akcji odwetowych61. W następnych latach, aż do 2005 roku z rąk ETA zginęło 1040 osób, choć takie statystyki trudno prowadzić ze względu na to, iż organizacja do niektórych aktów zbrodni nie przyznawała się. Na swoim koncie ETA ma za-machy na funkcjonariuszy państwa hiszpańskiego: oficerów policji, Guardia Civil, sędziów, ale także polityków: z jej rąk w 1973 roku zginął ówczesny premier Hisz-panii Luis Carrero Blanco, jeden z najbliższych współpracowników generała Franco. Celem ataku ETA był także José María Aznar, kiedy w roku 1995 roku był liderem opozycji. W latach 1996–2004, kiedy Aznar był premierem, podjął on zdecydowane kroki w celu zwalczenia ETA i uchronienia kraju od zamachów terrorystycznych, które coraz częściej skierowane były przeciw ludności cywilnej. Poprzez swój terror ETA starała się wpłynąć na ważny element gospodarki Hiszpanii – turystykę – za-powiadając serię zamachów na południowym wybrzeżu kraju. Wydaje się jednak, że siły bezpieczeństwa osłabiły zbrojne ramię organizacji i dość skutecznie zapobie-gają kolejnym aktom przemocy na tyle, że ETA przestała działać formalnie od dnia 20 października 2011 roku62.

Trzeba dodać, iż ETA nie była i nie jest jednolitą organizacją. Powstała z dwóch różnych środowisk, i różnice musiały w końcu wyjść na powierzchnię. Stało się to w roku 1974, kiedy ETA podzieliła się na dwa skrzydła – polityczno-wojskowe, które de facto odrzuciło terroryzm i starało się włączyć w walkę polityczną w nowych

61 T. Miłkowski, P. Machcewicz, Historia Hiszpanii, Wrocław 1998, s. 423. Por. też M. Tuñon de Lara, J. Valdeon Baruque, A. Dominguez Ortiz, dz. cyt., s. 605; J. L. de la Granja Sainz, El na-cionalismo vasco..., s. 79.

62 Zob. J. Pałasiński, Ludzie z Atlantydy, „Rzeczpospolita” z 20 marca 1999 roku. Zob. też BBC NEWS http://www.bbc.co.uk/news/world-europe-11191395, odczyt z dn. 3.08.2014.

111


instytucjach autonomicznych, oraz skrzydło militarne, nadal skupione na atakach zbrojnych. Mniej radykalna grupa wywodziła się z dawnej organizacji Ekin, grupa nastawiona na terror i przemoc – z EGI. Skrzydło polityczne z biegiem czasu stara się zająć odpowiednią pozycję w strukturach demokratycznych. Z tych dążeń po-wstaje Herri Batasuna – partia radykalnych nacjonalistów, która próbuje „zagospo-darować” politycznie poparcie i elektorat akceptujący zbrojne wystąpienia przeciw państwu hiszpańskiemu.

Trudnym do rozstrzygnięcia problemem jest to, czy działania ETA miały wpływ na dekompozycję systemu dyktatorskiego generała Franco. Z pewnością, sami etar-ras w poczuciu dumy stwierdziliby, iż ich wkład w obalenie reżimu był znaczy, jeśli nie decydujący. Zabijając premiera Carrero Blanco uderzyli w system w trudnym dla niego momencie, gdy Franco był już stary i coraz gorzej panował nad krajem. Nie podlega jednak żadnej wątpliwości fakt, iż nawet bez tego zamachu reżim chylił się ku upadkowi, a siły prodemokratyczne odgrywały coraz większą rolę i – jeszcze na emigracji – szykowały się do objęcia kraju po wieloletniej dyktaturze. O swoją przyszłą rolę i znaczenie nie mogły się obawiać – miały bowiem wewnątrz systemu kogoś, kto rozumiał potrzebę ich istnienia, kto popierał tendencje demokratyczne, a kto w ciszy i z dala od aktywnej polityki stał od lat za plecami Franco. Tą osobą był przyszły król, Juan Carlos I de Borbón y Borbón.

5. Dwa oblicza nacjonalizmu postfrankistowskiego

Baskijski nacjonalizm po demokratyzacji Hiszpanii nie osłabł, a można powiedzieć, iż narodził się na nowo. Niewątpliwie całkowita zmiana systemowa, która wspierała odrębności kilku szczególnych regionów kraju, w tym Basków, była dla nich pozy-tywna. Wielowymiarowa zmiana, wyrażająca się w sferze politycznej, administracyj-nej, ideologicznej i w końcu gospodarczej, pozwoliła na rozpoczęcie nowego etapu w historii relacji hiszpańsko-baskijskich.

Głównym aktem prawnym sankcjonującym i obrazującym zmiany w państwie była Konstytucja Hiszpanii z 1978 roku. Była ona ukłonem w stronę odrębności Basków, Katalończyków czy mieszkańców Galicji. Była wyrazem poszanowania ich kultury, obyczajów i historii. Porządek prawny państwa wymagał od tej pory, aby inne akty prawne były z Konstytucją zgodne; tym samym prawo dotyczące partii politycznych, organizacji relacji między państwem hiszpańskim a Wspólnotą Au-tonomiczną i wszelkie inne uregulowania były powtórzeniem wyrażonej w ustawie zasadniczej idei demokratycznej współpracy.

Nakreśloną powyżej ścieżką współpracy i twórczego uczestnictwa w pluralistycz-nej, nowej rzeczywistości podążyła większość obecnych do tej pory na emigracji sił politycznych, nie wyłączając Baskijskiej Partii Narodowej. Ze względu na swe tra-dycje, umiarkowany charakter i niekwestionowany prestiż wśród Basków, na który

112


EAJ/PNV zasłużyła sobie aktywną działalnością emigracyjną przez lata dyktatury, partia ta stała się dominującą siłą w regionie. Z jednej strony otwarcie wyrażała chęć zapewnienia Krajowi Basków maksymalnej dostępnej w danym momencie histo-rycznym swobody i niezależności, ale także z wyczuciem i realizmem patrzyła na swoje możliwości. Nie koncentrowała się na walce, a na tworzeniu instytucji, od-budowie kultury, w tym języka. Znów była tą znaną z czasów Sabino Arany partią, która charakterem aspirowała do bycia wspólnotą.

Jednak jak już napisaliśmy w poprzednim punkcie tego artykułu, od 1974 roku, ETA jest podzielona na dwa skrzydła. I choć jej mniej radykalna część, w postaci różnych ugrupowań, stara się uczestniczyć w politycznej grze na nowych zasadach, to niestety trzeba przyjąć, iż jako całość ETA stanowi zupełnie odmienne, nega-tywne oblicze walki o baskijską niepodległość. Swoją wojnę ETA zaczęła prowa-dzić jeszcze za dyktatury, poniekąd wsparta jej upadkiem, kontynuowała zbrojne powstanie (la lucha armada). Wsparcie ludności baskijskiej dla tych poczynań nigdy nie było wysokie, aczkolwiek wydaje się, iż poparcie dla przemocy osiągnęło poziom naturalny, przez co rozumiemy taki poziom poparcia, który generują ludzie natural-nie sprzyjający idei zbrojnej walki z państwem hiszpańskim. W następnym akapicie postaramy się przybliżyć fakt utraty poparcia dla ETA.

Radykalne oblicze nacjonalizmu traciło poparcie w efekcie działania kilku czyn-ników: po pierwsze, zaczęto atakować ludność cywilną. Po drugie, działania anty-terrorystyczne prowadzone przez rządy hiszpański i francuski spowodowały sze-reg aresztowań wśród przywódców ETA. Po trzecie, działalność zaczęły inicjatywy o charakterze pokojowym.

Atakowanie ludności cywilnej było największym błędem ETA – nikt z aktywi-stów tej organizacji nie potrafił racjonalnie wytłumaczyć tego zjawiska, twierdząc, po kolejnych zamachach, iż to „zło konieczne” (mal necesario)63. ETA specjalizowała się w umieszczaniu bomb w samochodach-pułapkach, w których w skutek wybuchów ginęli zazwyczaj przypadkowi ludzie. Jednak największym echem odbiła się śmierć Miguela Blanco Garrido, radnego z ramienia Partido Popular, który został porwany 10 lipca 1997 roku. Porywacze wystosowali żądanie przeniesienia w ciągu 48 godzin baskijskich więźniów z terenu Hiszpanii do zakładów w Euskadi – postulat nie-możliwy do spełnienia. Po dwóch dniach Blanco Garrido został znaleziony w lesie z dwiema kulami w głowie. Jak mówi Julen Madariaga, jeden z członków założy-cieli ETA, który wyemigrował i stał się jej krytykiem, ta śmierć została bardzo źle przyjęta przez Basków i nawet przez ruch lewicowych radykalnych nacjonalistów spod znaku Herri Batasuna. Ludzie, którzy dotąd popierali i ETA, jak i Baskijską Lewicę-Zielonych (EB – Ezker Batua-Berdeak) odsunęli się. Mało tego – doszło do spontanicznych demonstracji przeciw ETA w Bilbao i Pamplonie tych samych

63 J. Pałasiński, dz. cyt., b. n.

113


ludzi, a nawet niektórych radnych z ramienia EB, którzy przedtem wiernie chodzili na wiece radykałów64.

Ataki na ludność cywilną pociągnęły za sobą kolejne elementy ruchu sprzeciwu. Pierwszym z nich była zdecydowana akcja rządu hiszpańskiego (często we współpra-cy z rządem francuskim) przeciw wszelkim przejawom przemocy nacjonalistycznej Basków – skierowana przeciw żołnierzom i przywódcom ETA, oraz przeciw jej po-litycznemu ramieniu – Herri Batasunie. Wskutek tych działań w latach 1997–2002 zatrzymano ponad 300 etarras, a w roku 2004 ostatnich przywódców, m.in. kierują-cego od 12 lat ETA Mikela „Antza” Albizu i jego konkubinę Marię Soledad „Anboto” Iparraguirre, odpowiedzialną za śmierć co najmniej 15 osób, dawną koordynatorkę działań bezwzględnych komand ETA Araba i Madrid. Innym przejawem walki rzą-du hiszpańskiego z terroryzmem była walka o delegalizację baskijskich partii poli-tycznych podejrzanych o współpracę z terrorystami z ETA, której ostatni akt miał miejsce przy okazji wyborów do Parlamentu Baskijskiego w kwietniu 2005 roku.

Być może jednak ważniejszym osiągnięciem w walce przeciw przemocy są od-dolne, społeczne inicjatywy popierające procesy pokojowe. Takich organizacji nie brakuje, skupiają one wielu członków, i choć nie mają (z pewnymi wyjątkami) aspi-racji politycznych, to zdobywają sobie wiele sympatii zarówno wśród społeczno-ści baskijskiej, jak i ogólnie hiszpańskiej. Do tych największych organizacji zaliczyć można z pewnością ¡Basta Ya!, inicjatywę mieszkańców miast baskijskich, Elkarii, ruch społeczny na rzecz pokoju i dialogu dla osiągnięcia porozumienia w baskijskim procesie pokojowym, oraz jedną z niewielu inicjatyw politycznych w tym gronie – Aralar czy ostatnio Bildu – dążącą do normalizacji politycznej i ustanowienia pokoju w Kraju Basków.

* * *

Podsumowując, warto zaznaczyć, iż współczesny nacjonalizm baskijski na przełomie XX i XXI wieku jest (podobnie jak nacjonalizm irlandzki) wielonurtowym ruchem politycznym (od pozycji skrajnie lewicujących do stanowisk stricte konserwatyw-nych), którego nadrzędną wartością myśli politycznej jest ustanowienie samodziel-nego państwa Basków, niepodległego oraz niezależnego od wpływu Królestwa Hisz-panii (oraz częściowo Republiki Francuskiej). Są to przeważnie środowiska, którym nie wystarcza autonomia w obrębie państwa hiszpańskiego.

O ile baskijscy nacjonaliści spierają się na temat realizowanego modelu polityki (kwestia stosowania metod prawnych, pozaprawnych czy bezprawnych w dążeniu do celu), o tyle są zgodni co do kwestii suwerenności Kraju Basków. Nacjonalizm

64 Terroryzm ETA krytykuje jej ojciec założyciel, wywiad Macieja Stasińskiego z Julenem Madariagą, „Gazeta Wyborcza” z 12 marca 2004 roku. Por. także: A murder too far, „Economist” z 19 lipca 1997 roku.

114


baskijski jako ruch społeczno-polityczny w XX wieku cechuje się przede wszyst-kim: 1) heterogenicznością organizacyjną; 2) ekskluzywizmem etnicznym oraz ję-zykowym; 3) poszanowaniem dla baskijskiej tradycji, kultury i wierzeń. Pomimo problemów organizacyjno-tożsamościowych, wygląda na to, iż ruch ten na począt-ku XXI wieku będzie rósł w siłę (szczególnie po zaprzestaniu działalności zbrojnej przez ETA), o czym może świadczyć znaczący sukces wyborczy szerokiej koalicji nacjonalistów baskijskich Bildu w wyborach municypalnych w Hiszpanii w roku 201165.

Słowa kluczowe: Keywords:Kraj Basków, Basque Country,Hiszpania, Spain,Nacjonalizm, Nationalism,Polityka. Politics.

The Dimensions of Basque NationalismThe aim of this article is to examine the history of Basque nationalism: from an-cient times when local privileges and rights (fueros) have their origins, through rather modern times of the First Spanish Republic, World War I, Spanish Civil War and Franco era, to post-dictator democratisation. The article, leading the reader through the Basque history, presents various dimensions of Basque nationalism, shows uniqueness, culture and tradition of Basques, underlines their affection for-language and land. Key figures of that affection are achievements of Sabino Arana, creator of modern Basque national thought, social animator, originator of national symbols and founder of the most important and influential Basque political party – Basque Nationalist Party (Partido Nacionalista Vasco). Article also succinctly analy-ses Spanish political system on the verge of democratic change, its relations with Basques and the emergence of radical, pro-violent nationalist wing.

65 Vide: J. Szafrański, Katalonia gra na niepodległość, „Krytyka Polityczna”, http://www.kryty-kapolityczna.pl/Opinie/SzafranskiKataloniagrananiepodleglosc/menuid-108.html. Odczyt z dn. 24 sierpnia 2014.

PRZEGLĄDYI MATERIAŁY

117

Janusz Józef Węc

„Integracja europejska jako źródło wzrostu” – priorytet polskiej prezydencji w Radzie Unii Europejskiej (Część II) Uwagi wstępne Artykuł zawiera drugą część analizy działań polskiej prezydencji w Radzie Unii Eu-ropejskiej, poświęconych realizacji jednego z jej trzech podstawowych priorytetów, czyli „integracji jako źródła wzrostu”. Przedmiotem rozważań autora są negocja-cje w sprawie wieloletnich ram finansowych na lata 2014–2020, debata na temat reformy polityki spójności po 2013 r., prace legislacyjne nad przyjęciem budżetu ogólnego Unii Europejskiej na 2012 r., a także rokowania w sprawie ustanowienia jednolitego systemu ochrony patentowej.

1. Rozpoczęcie negocjacji w sprawie uchwalenia wieloletnich ram finansowych na lata 2014–2020

1.1. Pakiet legislacyjny Komisji EuropejskiejDnia 29 czerwca 2011 r. Komisja Europejska przedstawiła projekt wieloletnich ram finansowych na lata 2014–2020, co oznaczało formalne rozpoczęcie negocjacji w tej sprawie. Wielkość budżetu zaproponowanego przez Komisję Europejską miała być podobna do tej, jaką przewidywały wieloletnie ramy finansowe na lata 2007–2013. Wraz z tzw. wydatkami pozabudżetowymi (m.in. Europejski Fundusz Rozwoju, Europejski Fundusz Dostosowania do Globalizacji oraz Fundusz Solidarności) wieloletni budżet na lata 2014–2020 nie mógł przekraczać 1,11% (1 083 500 mld euro) dochodu narodowego brutto Unii Europejskiej, przy czym po stronie płat-ności miałoby to być: 1% (972 198 mld euro), zaś po stronie zobowiązań – 1,05% (1 025 000 mld euro). Po uwzględnieniu inflacji, wydatki po stronie płatności nie różniłyby się zatem zasadniczo od środków przewidzianych w poprzednim budże-cie wieloletnim1. Różnice dotyczyłyby struktury wydatków i dochodów. Po stronie

1 W dniu 6 lipca 2012 r. Komisja Europejska przedstawiła zmieniony projekt rozporządzenia Rady Unii Europejskiej, określającego wieloletnie ramy finansowe na lata 2014–2020. Uwzględ-niał on wydatki dla Chorwacji, która 9 grudnia 2011 r. podpisała traktat akcesyjny, oraz środki na rzecz programów wieloletnich, nieujętych w projekcie z 29 czerwca 2011 r. (m.in. ustanowienie Funduszu Migracji i Azylu oraz dwóch nowych instrumentów finansowych w ramach Fundu-szu Bezpieczeństwa Wewnętrznego: po pierwsze, instrumentu finansowego na rzecz wspierania współpracy policyjnej, zapobiegania i zwalczania przestępczości oraz zarządzania kryzysowego; po drugie, instrumentu wsparcia finansowego w zakresie granic zewnętrznych i wiz). Te zmiany spowodowały wzrost wydatków po stronie płatności do 987,599 mld euro, zaś po stronie zobowią-

118

Przeglądy i materiały „Prawo i Polityka” Tom 5/2014

wydatków planowano m.in. ograniczenie środków na fundusze strukturalne (Eu-ropejski Fundusz Rozwoju Regionalnego i Europejski Fundusz Społeczny) oraz Fundusz Spójności z 347 mld euro do 336 mld euro; utworzenie nowej kategorii „regionów w fazie przejściowej”2; zmniejszenie środków na wspólną politykę rolną z 396 mld euro do 371,7 mld euro3 oraz zapoczątkowanie jej reformy, polegającej m.in. na wprowadzeniu mechanizmu stopniowego wyrównywania poziomów do-płat bezpośrednich dla rolników UE–15 i UE–12, a także na ściślejszym powiąza-niu wspólnej polityki rolnej z polityką ochrony środowiska. Po stronie przychodów zmiany miały polegać m.in. na zniesieniu obecnych zasobów własnych, opartych na dochodach z podatku VAT, i wprowadzeniu na ich miejsce najpóźniej od 2018 r. nowych zasobów własnych, pochodzących albo z podatku od transakcji finansowych, albo z dochodów od podatku VAT, ale w znacząco zmodyfikowanej formie. Projekt Komisji Europejskiej przewidywał również zastąpienie dotychczasowych rabatów kwotami ryczałtowymi powiązanymi z poziomem dobrobytu państw członkowskich. Zakładał on także ustanowienie nowego funduszu, którym miał być instrument „Łącząc Europę”. Z funduszu tego miały być finansowane projekty w dziedzinie transgranicznego (w znaczeniu ogólnoeuropejskim) transportu, energii oraz tech-nologii informacyjno- komunikacyjnych, co miałoby się przyczynić do zwiększenia wzajemnej łączności w Europie. Wydatki na cele instrumentu finansowego „Łącząc Europę” miały wynieść 40 mld euro4. Oznaczało to, że łączne wydatki na politykę

zań do 1 033,235 mld euro). Wydatki po stronie płatności miały zatem wzrosnąć aż o 15,401 mld euro, por. Komisja Europejska. Zmieniony wniosek. Rozporządzenie Rady określające wieloletnie ramy finansowe na lata 2014–2020, Bruksela, 6 lipca 2012 r., COM (2012) 388 wersja ostateczna, s. 1–18.

2 „Regiony w fazie przejściowej”, zwane także regionami przejściowymi, to kategoria zapro-ponowana przez Komisję Europejską m.in. w celu pozyskania dla projektu wieloletnich ram fi-nansowych z 29 czerwca 2011 r. tych państw członkowskich, których regiony nie kwalifikują się już do uzyskania pomocy finansowej, ponieważ przekraczają per capita próg 75% PKB średniej dla UE-27. Zgodnie z propozycją Komisji Europejskiej regiony Unii Europejskiej zostałyby podzie-lone na najmniej rozwinięte (do 75% PKB), przejściowe (75%–90% PKB) oraz bardziej rozwinięte (powyżej 90% PKB), por. Komisja Europejska. Komunikat Komisji do Parlamentu Europejskiego, Rady, Europejskiego Komitetu Ekonomiczno-Społecznego i Komitetu Regionów. Budżet z per-spektywy „Europy 2020”, Część II, s. 29.

3 Wydatki na fundusze strukturalne, Fundusz Spójności oraz wspólną politykę rolną w wie-loletnim budżecie na lata 2007–2013 podane zostały w cenach z 2011 r., por. Opinia Komitetu Regionów. Nowe wieloletnie ramy finansowe po roku 2013, Bruksela, 14–15 grudnia 2011 r., CdR 283/2011 fin, s. 5, 9.

4 Miały one być uzupełnione dodatkowymi 10 mld euro, wydzielonymi z Funduszu Spójności i przeznaczonymi na powiązane inwestycje transportowe, por. Komisja Europejska. Komunikat Komisji do Parlamentu Europejskiego, Rady, Europejskiego Komitetu Ekonomiczno- Społecznego i Komitetu Regionów. Budżet z perspektywy „Europy 2020”, Część I, s. 17.

119

Janusz Józef Węc „Integracja europejska jako źródło wzrostu” – priorytet polskiej...

spójności opiewały na kwotę 376 mld euro5. W celu zwiększenia zakresu finanso-wania inwestycji w dziedzinie badań naukowych i technologii Komisja Europejska zaproponowała natomiast przyjęcie wspólnych ram strategicznych Unii Europej-skiej „Horyzont 2020” (80 mld euro)6. Kwotę tę miały uzupełniać znaczące środki na badania i innowacje, pochodzące z funduszy strukturalnych7. Strategia „Horyzont 2020” scalała trzy główne dotychczasowe programy finansowania badań naukowych i rozwoju, czyli program ramowy na rzecz konkurencyjności i innowacji, 7. program ramowy oraz Europejski Instytut Innowacji i Technologii.

1.2. Przebieg negocjacjiOgłoszenie przez Komisję Europejską projektu wieloletnich ram finansowych na lata 2014–2020 umożliwiło formalne rozpoczęcie negocjacji na ten temat. Polska prezydencja postawiła sobie za cel zakończenie pierwszej fazy rokowań, na którą składały się: przeprowadzenie szczegółowej debaty na poziomie technicznym i poli-tycznym (Rada i COREPER II) na temat propozycji Komisji Europejskiej; wysłu-chanie stanowisk rządów poszczególnych państw członkowskich, a także zidentyfi-kowanie spornych lub zbieżnych interesów tychże państw8.

Jeszcze zanim Komisja Europejska przedstawiła swoje propozycje wieloletnich ram finansowych, Polska, Dania i Cypr opracowały wspólny harmonogram i me-todologię prac nad unijnym budżetem. Było to o tyle istotne, że poprzednim pre-zydencjom zamysł taki się nie powiódł. Pierwsza wymiana poglądów na poziomie politycznym odbyła się podczas nieformalnego posiedzenia ministrów i sekreta-rzy stanu ds. europejskich w dniach 28–29 lipca 2011 r. w Sopocie. Zdecydowana większość państw członkowskich, z wyjątkiem Wielkiej Brytanii, Szwecji i Węgier, uznała – korzystne dla Polski i innych beneficjentów netto – propozycje Komisji Europejskiej jako podstawę dalszych negocjacji. Wielka Brytania opowiedziała się

5 Komisja Europejska. Komunikat Komisji do Parlamentu Europejskiego, Rady, Europejskie-go Komitetu Ekonomiczno-Społecznego i Komitetu Regionów. Budżet z perspektywy „Europy 2020”, Część II, s. 32.

6 Komisja Europejska. Wniosek. Rozporządzenie Rady określające wieloletnie ramy finansowe na lata 2014–2020, Bruksela, 29 czerwca 2011 r., COM (2011) 398 wersja ostateczna – 2011/0177 (APP), s. 1–8. Komunikat Komisji do Parlamentu Europejskiego, Rady, Europejskiego Komitetu Ekonomiczno-Społecznego i Komitetu Regionów. Budżet z perspektywy „Europy 2020”, Część II: poszczególne dziedziny polityki, Bruksela, 29 czerwca 2011 r., COM (2011) 500 wersja osta-teczna, s. 1–100.

7 Komisja Europejska. Komunikat Komisji do Parlamentu Europejskiego, Rady, Europejskie-go Komitetu Ekonomiczno-Społecznego i Komitetu Regionów. Budżet z perspektywy „Europy 2020”, Część I, s. 12.

8 Przewodnictwo Polski w Radzie Unii Europejskiej. Raport końcowy z przygotowania i spra-wowania prezydencji złożony przez Pełnomocnika Rządu ds. Przygotowywania Organów Admi-nistracji Rządowej i Sprawowania przez Rzeczpospolitą Polską Przewodnictwa w Radzie Unii Europejskiej (przyjęty przez Radę Ministrów 17 kwietnia 2012 r.), Warszawa 2012, s. 163.

120


za zamrożeniem wydatków z unijnego budżetu na poziomie z 2013 r. oraz utrzyma-niem w dotychczasowej postaci rabatu brytyjskiego. Szwecja postulowała radykalne ograniczenie wydatków na wspólną politykę rolną i politykę spójności oraz prze-znaczenie zaoszczędzonych w ten sposób środków na rozwój i innowacje. Nato-miast Węgry zarzuciły Komisji Europejskiej, że konstruując projekt budżetu na lata 2014–2020, zaniżyła ona prognozy wzrostu węgierskiego PKB w prezentowanym okresie, co skutkowało ograniczeniem środków finansowych z polityki spójności dla tego państwa9.

Jeszcze przed pierwszą debatą na poziomie politycznym w Sopocie rozpoczęły się prace na poziomie technicznym w ramach Grupy Roboczej Przyjaciół Prezydencji ds. Wieloletnich Ram Finansowych 2014–2020 oraz Grupy Roboczej ds. Środków Własnych UE. Na forum tej ostatniej polska prezydencja zorganizowała również dwa seminaria techniczne poświęcone metodologii obliczeń alokacji środków przezna-czonych na politykę spójności i wspólną politykę rolną10. Ponadto na forum Rady do Spraw Ogólnych w dniach 12 września, 15 listopada i 5 grudnia 2011 r., COREPER I w dniu 25 października i COREPER II w dniu 23 listopada 2011 r. polska prezy-dencja przeprowadziła debaty orientacyjne. Pozwoliły jej one wysłuchać opinii rzą-dów poszczególnych państw członkowskich oraz zidentyfikować sporne oraz zbieżne interesy. Świadczyło to o sprawnej realizacji funkcji mediacyjnej przez polski rząd.

Pierwsza debata orientacyjna na forum Rady do Spraw Ogólnych miała miejsce 12 września 2011 r. w Brukseli. Prezydencja przedłożyła notę, w której poinformo-wała zebrane delegacje o przebiegu dotychczasowych rozmów na poziomie tech-nicznym, dotyczących okresu obowiązywania, struktury, założeń makroekonomicz-nych oraz elastyczności najbliższego wieloletniego budżetu11. Wszyscy uczestnicy posiedzenia zgodzili się, że najbliższe wieloletnie ramy finansowe, podobnie jak po-przednie, winny trwać siedem lat, ponieważ tak długi okres lepiej zapewniał stabil-ność i przewidywalność unijnych wydatków. Z drugiej strony jednak osiem państw płatników netto (Niemcy, Francja, Wielka Brytania, Włochy, Finlandia, Szwecja, Austria i Holandia) podczas tego samego posiedzenia uchwaliło deklarację, w której

9 Wielka Brytania, Szwecja i Węgry odrzucają propozycje budżetu UE, PAP, 29 lipca 2011 r.; por. też Podsumowanie prezydencji we wrześniu [2011 r.]. Komunikat prasowy, 4 października 2011 r., http://pl2011.eu.

10 Przewodnictwo Polski w Radzie Unii Europejskiej. Raport końcowy…, s. 174.11 Rozmowy te były prowadzone w dniach 4, 8 i 15 lipca 2011 r., por. Rada Unii Europejskiej.

Nota prezydencji do Komitetu Stałych Przedstawicieli II/Rady do Spraw Ogólnych. Wieloletnie ramy finansowe. Dokument dotyczący informacji technicznych dostarczonych w ramach grupy przyjaciół prezydencji, Bruksela, 6 września 2011 r., 13127/11, s. 1–7. Podstawowym celem wie-loletnich ram finansowych było zawsze zapewnienie dyscypliny budżetowej, jednak winny one być także na tyle elastyczne, aby „umożliwić efektywną alokację zasobów i szybką reakcję Unii w nieprzewidzianych okolicznościach”, por. Komisja Europejska. Wniosek. Rozporządzenie Rady określające wieloletnie ramy finansowe na lata 2014–2020, s. 3.

121


domagało się redukcji o 120 mld euro wydatków w budżecie na lata 2014–2020. Również Hiszpania, Czechy i Dania obiecały dołączyć do tej grupy państw. Osta-tecznie jednak Dania poparła deklarację, ale wstrzymała się z jej podpisaniem, chcąc być bezstronna jako państwo pełniące przyszłą prezydencję12.

Zastrzeżenia niektórych delegacji wzbudzała także struktura wieloletnich ram finansowych na lata 2014–2020. Wielu ministrów wyrażało wątpliwości co do za-miaru połączenia wydatków na politykę spójności z instrumentem „Łącząc Europę”. Ponadto kilku ministrów krytycznie oceniło zamiar umieszczenia poza wieloletnimi ramami finansowymi wielu funduszy i instrumentów. W ich przekonaniu mogło to skutkować nie tylko zwiększeniem ogólnej puli wydatków pozabudżetowych, ale wręcz miało na celu pozorne ograniczenie lub nawet ukrycie części wydatków budżetowych13.

W dniu 20 października 2011 r. z inicjatywy polskiej prezydencji zorganizowano w Brukseli tzw. konferencję budżetową, poświęconą wieloletnim ramom finanso-wym, z udziałem przedstawicieli Parlamentu Europejskiego, Komisji Europejskiej i parlamentów narodowych. Pięć dni później na forum COREPER I polski rząd przeprowadził debatę orientacyjną, która potwierdziła, że do najbardziej spornych kwestii należały wydatki na spójność gospodarczą, społeczną i terytorialną, instru-ment „Łącząc Europę”, wspólną politykę rolną oraz wspólną politykę rybołówstwa. Kolejną debatę orientacyjną na temat tych kwestii prezydencja przeprowadziła na wyższym szczeblu podczas posiedzenia Rady do Spraw Ogólnych 15 listopada 2011 r. w Brukseli. Jej wyniki wraz z rezultatami rokowań prowadzonych od lipca 2011 r. postanowiła ona włączyć do raportu z postępu prac, który 5 grudnia 2011 r. miał być przedłożony Radzie do Spraw Ogólnych14.

Zanim jednak do tego doszło, 23 listopada 2011 r. na forum COREPER II pre-zydencja zorganizowała debatę orientacyjną poświęconą systemowi zasobów włas-nych. Większość delegacji poparła wprawdzie propozycję Komisji Europejskiej w sprawie zreformowania tego systemu, ale prezydencji nie udało się osiągnąć poro-zumienia w sprawie ustanowienia dwóch nowych źródeł dochodu budżetu ogólne-go Unii Europejskiej, czyli podatku od transakcji finansowych oraz nowego zasobu opartego na podatku VAT. Większość uczestników posiedzenia sprzeciwiła się po-nadto utrzymaniu jakichkolwiek mechanizmów korekcyjnych15.

12 UE: Płatnicy netto przeciwko strukturze budżetu, PAP, 12 września 2011 r., s. 1; S. Jędrzejewska, Wieloletnie ramy f inansowe 2014–2020, http://www.samorzadoweforum.pl/Prezentacje/, s. 15.

13 Posiedzenie Rady do Spraw Ogólnych w dniu 12 września 2011 r. Komunikat prasowy, Bruksela, 12 września 2011 r., 13587/11, s. 7; UE: Płatnicy netto przeciwko strukturze budżetu, s. 1.

14 Posiedzenie Rady do Spraw Ogólnych w dniu 15 listopada 2011 r. Komunikat prasowy, Bruksela, 15 listopada 2011 r., 16836/11, s. 6.

15 Przewodnictwo Polski w Radzie Unii Europejskiej. Raport końcowy…, s. 174.

122


1.3. Raport prezydencjiW dniu 5 grudnia 2011 r. polska prezydencja podczas posiedzenia Rady do Spraw Ogólnych przedstawiła raport z postępu prac, podsumowujący dotychczasowe ne-gocjacje nad wieloletnimi ramami finansowymi16. W dokumencie tym prezydencja wskazywała, że nie prowadzono dotąd konkretnych rozmów na temat ogólnych kwot wydatków przydzielonych na poszczególne działy. Odnotowywała jednak, że kilka delegacji uznało, iż właściwszy byłby niższy ogólny poziom wydatków aniżeli ten przedstawiony przez Komisję Europejską. Z drugiej strony jednak kilka delegacji domagało się „zapewnienia odpowiedniego finansowania wspólnych polityk UE”, tak by Unia mogła sprostać bieżącym wyzwaniom. Ponadto niektóre delegacje słusz-nie zwracały uwagę na fakt, że propozycje Komisji Europejskiej winny być analizo-wane z uwzględnieniem cen bieżących, nie zaś cen z 2011 r.17

Prezydencja relacjonowała również w swoim raporcie, że wszystkie delegacje zgodziły się na siedmioletni okres obowiązywania wieloletnich ram finansowych. Pojawiły się jednak opinie o konieczności zupełnego rozdzielenia polityki spójno-ści i instrumentu „Łącząc Europę” w obawie o uszczuplenie wydatków na spójność gospodarczą, społeczną i terytorialną. Wszystkie delegacje z zadowoleniem przyjęły jednak ogólną zasadę elastyczności, choć pod warunkiem, że nie zaszkodzi ona dys-cyplinie budżetowej. Kilka z nich zwracało wszelako uwagę na fakt, że margines na nieprzewidziane wydatki nie został dotąd szczegółowo przedyskutowany18. W dal-szej części raportu prezydencja informowała, iż wiele delegacji za prawdziwą wartość dodaną wieloletnich ram finansowych na lata 2014–2020 uznało wydatki na dzia-łania wspierające wzrost gospodarczy, konkurencyjność i tworzenie nowych miejsc pracy (m.in. innowacyjne małe i średnie przedsiębiorstwa oraz kształcenie zgod-nie ze strategią „Europa 2020”). Większość delegacji poparła również propozycję Komisji Europejskiej w sprawie zamykania „obiektów jądrowych”. Jednak państwa bezpośrednio zainteresowane tą kwestią, powołując się na protokoły do traktatów akcesyjnych, uznały tę propozycję za niewystarczającą zarówno pod względem kwot, jak i okresu obowiązywania19.

Z raportu polskiej prezydencji wynikało także, iż dotychczasowe negocjacje po-twierdzały zainteresowanie rządów poszczególnych państw członkowskich utrzy-maniem w strukturze wydatków budżetowych mocnej pozycji polityki spójności oraz, co do zasady, wspólnej polityki rolnej. Zwracano zwłaszcza uwagę na wkład

16 Posiedzenie Rady do Spraw Ogólnych w dniu 5 grudnia 2011 r. Komunikat prasowy, Bruk-sela, 5 grudnia 2011 r., 18089/11, s. 6.

17 Rada Unii Europejskiej. Nota prezydencji do Komitetu Stałych Przedstawicieli II/Rady do Spraw Ogólnych. Wieloletnie ramy finansowe (2014–2020). Sprawozdanie z postępu prac w Ra-dzie w drugiej połowie 2011 roku, Bruksela, 1 grudnia 2011 r., 17448/1/11, REV 1, s. 1–2, 14.

18 Tamże, s. 3–4, 8, 10.19 Tamże, s. 4–5.

123


polityki spójności we wzrost gospodarczy i tworzenie nowych miejsc pracy. Wsze-lako raport potwierdzał również, iż państwa członkowskie nie osiągnęły pełnej zbieżności poglądów w sprawie kryteriów, według których należałoby kwalifikować poszczególne regiony do otrzymania pomocy, a także co do potrzeby ustanowienia regionów przejściowych, mogących liczyć na dalszą pomoc mimo utraty prawa do środków finansowych Unii Europejskiej w ramach celu konwergencji (np. w Polsce byłyby to prawdopodobnie województwo mazowieckie i Warszawa)20. Tworzeniu takich regionów sprzeciwiała się większość delegacji. Ich przedstawiciele argumen-towali, że polityka spójności winna się koncentrować, podobnie jak dotąd, na regio-nach i państwach członkowskich słabiej rozwiniętych. Wątpliwości wzbudzało także obniżenie z 4% PKB danego państwa członkowskiego, obowiązującego w bieżącej perspektywie finansowej, do 2,5% PKB w wieloletnich ramach finansowych na lata 2014–2020 limitu środków finansowych otrzymywanych przez poszczególne pań-stwa członkowskie Unii Europejskiej. Niektóre delegacje uznały, że limit ten jest nadal za wysoki, inne zaś domagały się jego podniesienia21.

Wątpliwości wywołała również propozycja Komisji Europejskiej dotycząca stop-niowego wyrównywania poziomów dopłat bezpośrednich dla rolników UE–15 i UE–12. Część delegacji kwestionowała tę propozycję jako zbyt ambitną, inne oceniały ją jako zbyt wolną i niezapewniającą w pełni równego traktowania rolni-ków w całej Unii Europejskiej. Jeszcze inne podważały w ogóle wysokość wydat-ków przewidywanych przez Komisję Europejską na wspólną politykę rolną. Dalszą ekologizację płatności bezpośrednich uznano co do zasady za słuszną. Jednak nie-które delegacje wyrażały opinię, że udział płatności bezpośrednich uzależniony od podjęcia środków ekologicznych jest zbyt wysoki (30%), inne zaś oceniły go jako zbyt niski. Jeszcze inne delegacje reprezentowały pogląd, że ekologizacja powinna być raczej kontynuowana w ramach II filaru wspólnej polityki rolnej, a nie poprzez dopłaty bezpośrednie. Kilka delegacji sprzeciwiło się ustanowieniu rezerwy na wy-padek kryzysów w sektorze rolniczym oraz objęciu rolników środkami finansowymi z Europejskiego Funduszu Dostosowania do Globalizacji. Wszystkie delegacje po-zytywnie oceniły natomiast ogólne zasady wspólnej polityki rybołówstwa, choć za-

20 W latach 2007–2013 w ramach polityki spójności były realizowane trzy nowo ustanowio-ne cele: konwergencja, konkurencyjność regionalna i zatrudnienie, a także europejska współpraca terytorialna. Cele te zastąpiły dawne cele 1, 2 i 3, urzeczywistniane w perspektywie finansowej w latach 2000–2006.

21 Rada Unii Europejskiej. Nota prezydencji do Komitetu Stałych Przedstawicieli II/Rady do Spraw Ogólnych. Wieloletnie ramy finansowe (2014–2020)…, s. 5–7. Wysokość otrzymanych środków w ramach polityki spójności zależała od tempa wzrostu danego państwa członkowskiego w latach 2014–2020. Limit 2,5% PKB oznaczał, że dane państwo członkowskie nie mogło otrzy-mać z wieloletnich ram finansowych w latach 2014–2020 więcej niż 2,5% jego PKB, por. KE chce zawieszać fundusze strukturalne za brak dyscypliny f inansów publicznych, EurActiv, 7 października 2011 r., s. 1.

124


strzegały, że szczegóły będą mogły być omówione dopiero po przedstawieniu przez Komisję Europejską propozycji dotyczących dalszego funkcjonowania Europejskie-go Funduszu Morskiego i Rybackiego22.

Niektóre państwa wskazywały na potrzebę zwrócenia większej uwagi na działal-ność i znaczenie Europejskiego Instrumentu Sąsiedztwa i Partnerstwa oraz Instru-mentu Pomocy Przedakcesyjnej. Natomiast inne kwestionowały wysokość środków przyznanych na ich funkcjonowanie. Jeszcze inne wzywały do zastosowania w re-lacjach ze wschodnimi i południowymi sąsiadami Unii Europejskiej zasady „więcej za więcej”. Kilka delegacji domagało się z kolei ustanowienia „równowagi” pomiędzy sąsiedztwem wschodnim i południowym Unii Europejskiej23.

Znaczna większość państw pozytywnie oceniła ogólne zasady leżące u pod-staw reformy systemu zasobów własnych, w szczególności zaś jego uproszczenie oraz dostosowanie do bieżących realiów. Niektóre delegacje opowiedziały się jed-nak za utrzymaniem dotychczasowego systemu. Kilka państw członkowskich ne-gatywnie oceniło propozycję Komisji Europejskiej w sprawie ustanowienia podat-ku od transakcji finansowych jako nowego źródła dochodu budżetu ogólnego Unii Europejskiej, argumentując, że może to doprowadzić do przenoszenia działalności unijnych instytucji finansowych do państw nienależących do Unii. Jednak kilka dele-gacji zaakceptowało propozycję ustanowienia takiego podatku. Większość delegacji pozytywnie przyjęła również postulat wyeliminowania z dniem 31 grudnia 2013 r. aktualnie obowiązującego zasobu własnego z tytułu podatku VAT. Kilka delegacji wstrzymało się natomiast z opinią na temat nowej kategorii zasobów własnych z ty-tułu tego podatku. Niektóre wyrażały nawet obawę, że proponowane uproszczenie metody obliczania tej nowej kategorii zasobów w niewystarczający sposób uwzględ-nia różnice pomiędzy systemami VAT występujące w poszczególnych państwach członkowskich24.

Zdecydowana większość delegacji opowiedziała się także za zniesieniem wszel-kiego rodzaju mechanizmów korygujących czy rabatów. Wszelako kilka delegacji wyraziło opinię, że proponowana reforma tych mechanizmów „stanowi odpowiedni, choć niewystarczający krok we właściwym kierunku”. Delegacje bezpośrednio za-interesowane utrzymaniem mechanizmów korygujących powoływały się na zasady uzgodnione jeszcze w 1984 r. podczas posiedzenia Rady Europejskiej w Fontaine-bleau, w szczególności postanowienie, że „każde państwo członkowskie zmagające się z obciążeniem budżetowym nadmiernym w stosunku do jego relatywnej zamoż-

22 Rada Unii Europejskiej. Nota prezydencji do Komitetu Stałych Przedstawicieli II/Rady do Spraw Ogólnych. Wieloletnie ramy finansowe (2014–2020)…, s. 8–9.

23 Tamże, s. 10. 24 Tamże, s. 11–12.

125


ności może skorzystać z korekty w odpowiednim czasie”25. Ministrowie uczestniczący w posiedzeniu Rady do Spraw Ogólnych w dniu

5 grudnia 2011 r. „zasadniczo poparli” raport polskiej prezydencji, uznając, że „jest on wyważony i stanowi dobrą podstawę przyszłych prac”. W ich przekonaniu rzą-dowi polskiemu udało się także zidentyfikować „najważniejsze zagadnienia wyma-gające negocjacji”. Ponadto delegacja Danii zapowiedziała, że „zamierza kontynu-ować techniczną analizę propozycji Komisji, zanim przystąpi do niwelowania różnic w stanowiskach państw członkowskich”26.

Wkrótce po posiedzeniu Rady do Spraw Ogólnych polska prezydencja podkre-ślała, że już teraz istnieje „duża zgoda” w sprawie struktury wydatków budżetowych zaproponowanych w projekcie Komisji Europejskiej. Z drugiej strony jednak raport został krytycznie oceniony przez wiele państw członkowskich właśnie w części od-noszącej się do wielkości i struktury budżetu. Tym razem aż pięć państw płatników netto, czyli Niemcy, Francja, Wielka Brytania, Holandia i Finlandia, zgłosiło na-wet postulat zamrożenia wydatków Unii Europejskiej na poziomie z 2013 r. przy uwzględnieniu stopy inflacji27.

W następnych dniach raportem polskiej prezydencji zajęła się Rada Europejska. Podczas posiedzenia w dniach 8–9 grudnia 2011 r. w Brukseli zaakceptowała ona sprawozdanie polskiego rządu. Bardzo pozytywnie oceniła także intensywne prace przygotowawcze nad wieloletnimi ramami finansowymi prowadzone przez polską prezydencję oraz zwróciła się do prezydencji duńskiej z prośbą o ich kontynuację. Ponadto Rada Europejska ponownie zaapelowała do unijnych instytucji o konstruk-tywną współpracę „w celu zapewnienia przyjęcia wieloletnich ram finansowych do końca 2012 r.”28.

2. Zainicjowanie rokowań na temat reformy polityki spójności po 2013 r.

2.1. Pakiet ustawodawczy Komisji Europejskiej Jeszcze zanim Polska objęła prezydencję w Unii Europejskiej, 12 maja 2011 r. mini-strowie ds. europejskich trzynastu państw członkowskich Unii (Grecja, Portugalia,

25 Tamże, s. 12–13. Na temat postanowień dotyczących mechanizmów korygujących uzgod-nionych podczas posiedzenia Rady Europejskiej w dnia 25–26 czerwca 1984 r. na zamku Fon-tainebleau pod Paryżem por. J. J. Węc, Dynamika wspólnotowego systemu zasobów własnych Unii Europejskiej w latach 1980–2002, [w:] Doktryny – historia – władza, red. A. Citkowska-Kimla, M. Kiwior-Filo, B. Szlachta, Kraków 2009, s. 395.

26 Posiedzenie Rady do Spraw Ogólnych w dniu 5 grudnia 2011 r. Komunikat prasowy, s. 6.27 Największych cięć w projekcie budżetu domagały się Francja (190 mld euro) i Szwecja

(ok. 100 mld euro), por. Raport w sprawie budżetu UE 2014–2020: bardzo wiele punktów spornych, PAP, 5 grudnia 2011 r., s. 1; Raport w sprawie budżetu UE jest zrównoważony. Bo wszyscy są niezadowoleni, http://www.money.pl/gospodarka/unia-europejska s. 1–2.

28 Posiedzenie Rady Europejskiej w dniach 8–9 grudnia 2011 r. Konkluzje, Bruksela, 9 grud-nia 2011 r., EUCO 139/11, s. 7.

126


Hiszpania oraz dziesięć nowo przyjętych państw – bez Malty i Cypru), zwanych także „koalicją przyjaciół spójności”, uzgodnili w Warszawie, że będą się wzajemnie wspierać w dążeniach do utrzymania dotychczasowych zasad finansowania polityki spójności29. Podczas dyskusji na temat reformy polityki spójności po 2013 r. sta-nowisko polskiej prezydencji było zasadniczo zbieżne z opiniami formułowanymi przez Komisję Europejską. Opierało się ono na założeniu, że polityka ta winna być podstawowym instrumentem realizacji celów strategii gospodarczej „Europa 2020” i jako taka musi pozostać główną polityką unijną30. Z drugiej strony jednak wielo-letnie ramy finansowe na lata 2014–2020 winny być wykorzystane do wzmocnienia konkurencyjności gospodarki Unii Europejskiej.

W dniu 6 października 2011 r. Komisja Europejska przedstawiła pakiet legisla-cyjny na rzecz reformy polityki spójności na lata 2014–2020, składający się z ośmiu projektów rozporządzeń. Były to: po pierwsze, rozporządzenie podstawowe ustana-wiające wspólne przepisy dotyczące Europejskiego Funduszu Rozwoju Regional-nego, Europejskiego Funduszu Społecznego, Funduszu Spójności, Europejskiego Funduszu Rolnego na Rzecz Rozwoju Obszarów Wiejskich oraz Europejskiego Funduszu Morskiego i Rybołówstwa; po drugie, rozporządzenie ustanawiające przepisy szczegółowe dla Europejskiego Funduszu Rozwoju Regionalnego oraz celu „Inwestycje na rzecz wzrostu gospodarczego i zatrudnienia”; po trzecie, rozporzą-dzenie dotyczące Europejskiego Funduszu Społecznego; po czwarte, rozporządze-nie w sprawie Funduszu Spójności; po piąte, rozporządzenie ustanawiające przepisy szczegółowe, dotyczące wsparcia z Europejskiego Funduszu Rozwoju Regionalnego w ramach celu „Europejska Współpraca Terytorialna (EWT)”; po szóste, rozpo-rządzenie dotyczące Europejskich Ugrupowań Współpracy Terytorialnej (EUWT), mające na celu doprecyzowanie, uproszczenie i usprawnienie zasad tworzenia ta-kich ugrupowań oraz ich funkcjonowania. Ponadto pakiet zawierał projekty dwóch rozporządzeń powiązanych z polityką spójności, a mianowicie, rozporządzenie dotyczące Europejskiego Funduszu Dostosowania do Globalizacji (EGF) na lata 2014–2020 oraz rozporządzenie odnoszące się do nowego instrumentu finansowe-go, czyli Programu na Rzecz Przemian i Innowacji Społecznych (PSCI). Do pakie-tu wspomnianych projektów załączony był także komunikat Komisji Europejskiej w sprawie Funduszu Solidarności Unii Europejskiej31.

29 Polityka spójności to nie fanaberie ubogich, wywiad z Elżbietą Bieńkowską, minister ds. rozwoju regionalnego, „Gazeta Wyborcza”, 14 maja 2011 r.

30 Program polskiej prezydencji w Radzie Unii Europejskiej 1 lipca 2011 r. – 31 grudnia 2011 r., Ministerstwo Spraw Zagranicznych, Warszawa 2011, s. 6.

31 Polityka spójności. Program prezydencji Polski w Radzie Unii Europejskiej – raport z po-stępów, Ministerstwo Rozwoju Regionalnego RP, http://www.mrr.gov.pl/, s. 8–9. Informacja na temat publikacji pakietu rozporządzeń dotyczących polityki spójności 2014–2020, Ministerstwo Rozwoju Regionalnego RP, http://www. mrr.gov.pl/rozwoj_regionalny/Polityka_spojnosci/ Poli-tyka_spojnosci _po_2013/ Debata, s. 1.

127


Pakiet legislacyjny Komisji Europejskiej, przedstawiony z trzymiesięcznym opóźnieniem w stosunku do wcześniej zadeklarowanego terminu, w dużej mierze odzwierciedlał główne kierunki dyskusji na temat polityki spójności w nowej per-spektywie finansowej, prowadzonej od czterech lat pomiędzy państwami członkow-skimi oraz instytucjami unijnymi. Jej uczestnicy zgodnie konstatowali, że polity-ka spójności winna być ważnym instrumentem realizacji strategii „Europa 2020”, zaś fundusze strukturalne i Fundusz Spójności powinny wspierać wszystkie regiony w Unii Europejskiej, w szczególności jednak regiony o najniższym poziomie rozwo-ju. Zgodnie z propozycją Komisji Europejskiej w sprawie wieloletnich ram finan-sowych z 29 czerwca 2011 r. polityka spójności w latach 2014–2020 winna dyspo-nować budżetem w wysokości 336 mld euro, przy czym 162,6 mld euro miało być przeznaczone na regiony najmniej rozwinięte, 38,9 mld euro – na regiony przej-ściowe, zaś 53,1 mld euro na regiony bardziej rozwinięte. Ponadto 11,7 mld euro powinno być przekazane na współpracę terytorialną, natomiast 68,7 mld euro na Fundusz Spójności. Wykorzystanie środków pomocowych miało być lepiej skoordy-nowane z innymi politykami unijnymi, a także silniej ukierunkowane na osiąganie konkretnych rezultatów32.

2.2. Przebieg rokowań i raport z postępu prac Polska prezydencja uznała pakiet legislacyjny Komisji Europejskiej za dobry punkt wyjścia do rozpoczęcia oficjalnych negocjacji w sprawie reformy polityki spójności po 2013 r. 11 października 2011 r. przedstawiciele Komisji Europejskiej oficjalnie przedłożyli ów pakiet na forum Rady do Spraw Ogólnych. Kilka tygodni póź-niej, 15 listopada 2011 r., Rada omówiła ramy finansowe polityki spójności na lata 2014–2020. Równolegle pakiet legislacyjny był dyskutowany podczas negocjacji nad nowymi wieloletnimi ramami finansowymi. Działalność polskiej prezydencji w za-kresie reformy polityki spójności zwieńczyło pierwsze w historii formalne spotka-nie ministrów odpowiedzialnych za tę politykę. Odbyło się ono 16 grudnia 2011 r. w ramach posiedzenia Rady do Spraw Ogólnych w Brukseli. Było to również jedyne posiedzenie Rady do Spraw Ogólnych w czasie trwania polskiej prezydencji poświę-cone wyłącznie polityce spójności. Podczas tego posiedzenia prezydencja przedsta-wiła raport z postępu prac nad pakietem legislacyjnym Komisji Europejskiej33.

32 Informacja na temat publikacji pakietu rozporządzeń dotyczących polityki spójności 2014–2020…, s. 1.

33 Tamże. Rada Unii Europejskiej. Raport prezydencji z negocjacji pakietu legislacyjnego polityki spójności na lata 2014–2020, Bruksela, 7 grudnia 2011 r., 18097/11, s. 1–10. Raport podsumowujący debatę orientacyjną na temat polityki spójności po 2013 r. w ramach spotkania Rady ds. Ogólnych, Bruksela, 16 grudnia 2011 r., Ministerstwo Rozwoju Regionalnego RP, http://www.mrr.gov.pl/, s. 1–4.

128


Polski rząd stwierdzał w raporcie m.in., że dwadzieścia sześć państw członkow-skich jednoznacznie poparło przyjęcie tzw. wspólnych ram strategicznych, zapropo-nowanych 10 listopada 2010 r. przez Komisję Europejską w piątym raporcie kohe-zyjnym. Wspólne ramy strategiczne winny być uchwalone przez Parlament Euro-pejski i Radę Unii Europejskiej w ramach zwykłej procedury ustawodawczej, przy czym większość z delegacji wyraziła gotowość do przyjęcia ich w formie załącznika do rozporządzenia podstawowego. Dokument ten miał służyć koordynacji polityki spójności, wspólnej polityki rolnej i wspólnej polityki rybołówstwa, synchronizacji działań pięciu związanych z tymi politykami funduszy, a także winien odnosić się do innych polityk unijnych o wyraźnym wymiarze terytorialnym. Celem wspólnych ram strategicznych było również wspieranie strategii „Europa 2020” w zakresie: badań i rozwoju, innowacyjności, zatrudnienia, edukacji, wykluczenia społeczne-go, ubóstwa, a także przeciwdziałania zmianom klimatycznym i energetycznym34. Wszystkie państwa członkowskie poparły także powiązanie polityki spójności ze strategią „Europa 2020”, ale jednocześnie zdecydowana większość z nich opo-wiedziała się za koniecznością uwzględniania specyfiki różnych regionów, wskazując na liczne problemy, jakie mogą się pojawić, gdyby punktem odniesienia dla polity-ki spójności były zalecenia i rekomendacje dla poszczególnych państw, wydawane przez Radę Unii Europejskiej na mocy art. 121 ust. 2 TFUE i art. 148 ust. 4 TFUE. W związku z tym większość państw członkowskich zgodziła się z propozycją pol-skiej prezydencji, aby punktem odniesienia dla polityki spójności były jednak Krajo-we Programy Reform, a nie zalecenia, ponieważ to pozwoliłoby na lepsze dostoso-wanie instrumentów tej polityki do konkretnego kontekstu rozwojowego w danym państwie i zapewniłoby im wyższą skuteczność w osiąganiu celów prorozwojowych. Wszystkie państwa uznały także kierunki i cele wyznaczone przez strategię „Europa 2020” za odpowiednie, godząc się na przeznaczenie środków finansowych z polity-ki spójności na rozwój przedsiębiorczości, badania i rozwój, innowacyjność, efek-tywność energetyczną, zmiany klimatu, zatrudnienie i integrację społeczną. Raport polskiej prezydencji, nad którym podczas tego samego posiedzenia Rady do Spraw Ogólnych odbyła się debata orientacyjna ministrów odpowiedzialnych za politykę

34 Nowa strategia programowania polityki spójności, przedstawiona w piątym raporcie kohe-zyjnym, poza wspólnymi ramami strategicznymi miała obejmować także umowy o partnerstwie w dziedzinie rozwoju i inwestycji oraz programy operacyjne. Umowy o partnerstwie definiowałyby (w oparciu o wspólne ramy strategiczne) priorytety inwestycyjne, przydział środków krajowych i unijnych na priorytetowe obszary i programy, a także cele, jakie dane państwo zamierzałoby osiągnąć. Natomiast programy operacyjne, podobnie jak w perspektywie finansowej 2007–2013, stanowiłyby główne narzędzie zarządzania, por. Komunikat Komisji do Parlamentu Europejskie-go, Rady, Europejskiego Komitetu Ekonomiczno-Społecznego, Komitetu Regionów oraz Euro-pejskiego Banku Inwestycyjnego. Wnioski z piątego sprawozdania w sprawie spójności gospo-darczej, społecznej i terytorialnej: przyszłość polityki spójności, Bruksela, 10 listopada 2010 r., COM (2010) 642/3, s. 1–12.

129


spójności, został pozytywnie przyjęty przez pozostałe państwa członkowskie i wi-nien stanowić podstawę dla dalszych prac prezydencji duńskiej oraz cypryjskiej35.

3. Kompromis w sprawie budżetu ogólnego Unii Europejskiej na 2012 r.

Mimo narastających sprzeczności pomiędzy państwami członkowskimi, wynika-jących głównie z kryzysu zadłużeniowego państw strefy euro, polskiej prezydencji udało się sprawnie doprowadzić do końca negocjacje nad budżetem ogólnym Unii Europejskiej na 2012 r. Był to pierwszy budżet po wejściu w życie traktatu lizboń-skiego, jaki Rada Unii Europejskiej i Parlament Europejski uzgodniły w terminie przewidzianym przepisami prawa, który to termin upływał 21 listopada.

Prace nad nim rozpoczęły się jeszcze w styczniu 2011 r., kiedy Komitet Bu-dżetowy Rady Unii Europejskiej pod przewodnictwem prezydencji węgierskiej, ale we współpracy z Polską, rozpoczął opracowywanie wytycznych do budżetu. Re-alizacją zasadniczej części procedury budżetowej zajęła się jednak dopiero polska prezydencja. W czasie negocjacji ujawniły się znaczące różnice poglądów pomiędzy Radą Unii Europejskiej a Komisją Europejską i Parlamentem Europejskim na temat wysokości wydatków budżetowych w 2012 r. Wskazując na konieczność wprowa-dzenia oszczędności w okresie kryzysu zadłużeniowego, rządy państw członkow-skich, głównie pod naciskiem Wielkiej Brytanii, wspieranej przez Francję i Niemcy, zaproponowały zamrożenie wydatków budżetowych na poziomie 2011 r. Postulo-wały one, aby wysokość wydatków budżetowych w 2012 r. wyniosła 129,088 mld euro (po stronie płatności), co stanowiło zaledwie 0,98% DNB całej Unii Euro-pejskiej i oznaczało wzrost wydatków jedynie o 2,02% w stosunku do 2011 r., czy-li zasadniczo o wysokość stopy inflacji. Postulat ten był równoznaczny z obcięciem o ponad 3,6 mld euro propozycji wydatków przedstawionych przez Komisję Eu-ropejską w projekcie budżetu. Pole manewru Komisji Europejskiej i Parlamentu Europejskiego w negocjacjach z Radą UE było ograniczone. W budżecie ogólnym na rok 2011 zabrakło bowiem pieniędzy na pokrycie dodatkowych wydatków w po-lityce społecznej (Europejski Fundusz Społeczny) i badaniach. W związku z tym Parlament Europejski zaakceptował wspomniane wyżej propozycje rządów państw członkowskich w zamian za ich zgodę na korektę budżetu z 2011 r., polegającą na podniesieniu ogólnego wzrostu płatności o 200 mln brakujących euro. Negocjacje zakończyły się w nocy z 18 na 19 listopada 2011 r. osiągnięciem porozumienia, które przewidywało, że wysokość wydatków budżetowych w 2012 r. po stronie płatności wyniesie 129,088 mld euro (tak jak chciała Rada Unii Europejskiej), zaś po stronie zobowiązań – 147,232 mld euro. Decyzja o istotnym wzroście wydatków budżeto-wych po stronie zobowiązań wychodziła z kolei naprzeciw postulatom Parlamentu

35 Polityka spójności. Program prezydencji Polski w Radzie Unii Europejskiej – raport z po-stępów…, s. 12. Raport podsumowujący debatę orientacyjną na temat polityki spójności po 2013 roku..., s. 1–4.

130


Europejskiego, które były uzasadnione realizacją strategii „Europa 2020” oraz nowy-mi zewnętrznymi wyzwaniami Unii Europejskiej36.

4. Prace legislacyjne nad ustanowieniem jednolitego systemu ochrony patentowej

Polska prezydencja kontynuowała, trwające od ponad trzydziestu lat, prace nad wprowadzeniem w Unii Europejskiej jednolitego systemu ochrony patentowej. Brak takiego systemu stanowił istotną barierę dla prawidłowego i skutecznego funkcjo-nowania przedsiębiorstw na rynku wewnętrznym Unii oraz na rynkach światowych. Dotychczas w każdym państwie członkowskim obowiązywało inne prawo patento-we. W związku z tym ochronę praw patentowych dla wynalazku w Unii Europejskiej można było uzyskać za pomocą patentu krajowego lub europejskiego. Ten ostatni był wydawany przez Europejski Urząd Patentowy. Oznaczało to jednak, że aby uzyskać ochronę patentu we wszystkich państwach członkowskich Unii Europejskiej, trzeba było przetłumaczyć na oficjalny język każdego z nich odpowiedni wniosek i uiścić opłatę. Łączny koszt walidacji (uprawomocnienia) przeciętnego patentu europej-skiego jednocześnie we wszystkich państwach członkowskich wynosił ok. 32 tys. euro, wliczając w to koszty tłumaczeń patentu na języki krajowe, opłaty urzędowe, wydatki na usługi rzeczników patentowych, a także roczne opłaty za utrzymanie pa-tentu. Sprawę naruszenia praw wynikających z patentu krajowego lub europejskiego rozstrzygały właściwe sądy krajowe. Strategia „Europa 2020” oraz Akt o jednolitym rynku uznały za priorytetową gospodarkę, opartą na wiedzy i innowacji. Poprawę warunków ramowych dla innowacji miało właśnie gwarantować m.in. ustanowie-nie jednolitego systemu ochrony patentowej oraz jednolitego systemu rozstrzygania sporów patentowych37.

W dniu 30 czerwca 2010 r. Komisja Europejska przedłożyła propozycję oparcia jednolitego patentu europejskiego na systemie trzyjęzycznym (angielski, francuski, niemiecki), stosowanym dotąd przez Europejski Urząd Patentowy. Ustanowienie ta-kiego patentu miałoby o ok. 80% ograniczyć koszty rejestracji wynalazków (z 32 do 6,2 tys. euro). Wątpliwości budziła jednak liczba języków, w których przyszły jedno-lity patent europejski miałby być ważny. Zgłaszały je Włochy i Hiszpania, wspiera-ne przez Cypr, domagając się włączenia do patentowego systemu tłumaczeniowego języków: hiszpańskiego i włoskiego. Ponieważ bardzo trudno było osiągnąć kom-promis w tej sprawie, prezydencja belgijska podjęła wstępną decyzję o zastosowaniu

36 Najważniejsze rezultaty prac prezydencji polskiej w Radzie Unii Europejskiej. Komunikat prasowy, 22 grudnia 2011 r., www.pl2011.eu; Unia Europejska ma budżet na 2012 rok, PAP, 19 li-stopada 2011 r.; Unia Europejska ma budżet na 2012 rok, „Gazeta Wyborcza”, 19 listopada 2011 r.

37 Komisja Europejska. Wniosek. Rozporządzenie Parlamentu Europejskiego i Rady wprowa-dzające wzmocnioną współpracę w dziedzinie jednolitego systemu ochrony patentowej, Bruksela, 13 kwietnia 2011 r., COM (2011) 215 wersja ostateczna, s. 1–2.

131


procedury wzmocnionej współpracy przy ustanawianiu jednolitego systemu ochrony patentowej. W dniu 14 grudnia 2010 r. Komisja Europejska, na prośbę dwunastu państw członkowskich, wśród których znalazła się także Polska, przedłożyła Radzie Unii Europejskiej wniosek w sprawie wydania przez nią upoważnienia do podjęcia wzmocnionej współpracy38.

Sprawa ustanowienia jednolitego systemu ochrony patentowej nabrała przyspie-szenia podczas sprawowania prezydencji przez Węgry. W dniu 15 lutego 2011 r. zgodę na zastosowanie w tej dziedzinie procedury wzmocnionej współpracy wy-raził Parlament Europejski, zaś 10 marca tegoż roku Rada ds. Konkurencji (Ryn-ku Wewnętrznego, Przemysłu, Badań i Przestrzeni Kosmicznej) przyjęła decyzję upoważniającą zainteresowane państwa członkowskie do zastosowania tej procedu-ry. W ślad za tym 13 kwietnia 2011 r. Komisja Europejska zgłosiła dwa projekty aktów prawnych: projekt rozporządzenia Parlamentu Europejskiego i Rady Unii Europejskiej, ustanawiającego wzmocnioną współpracę przy tworzeniu jednolitego systemu ochrony patentowej oraz projekt rozporządzenia Rady Unii Europejskiej, wprowadzającego wzmocnioną współpracę w odniesieniu do ustaleń dotyczących tłumaczeń. Oba projekty nie obejmowały Włoch i Hiszpanii. W dniach 30–31 maja 2011 r. na forum Rady ds. Konkurencji (Rynku Wewnętrznego, Przemysłu, Badań i Przestrzeni Kosmicznej) prezydencja węgierska przeprowadziła debatę orientacyj-ną, zaś 23 czerwca tegoż roku uzgodniła tzw. podejście ogólne do obu projektów rozporządzeń, czyli porozumienie w sprawie ich kluczowych przepisów w oczekiwa-niu na opinię Parlamentu Europejskiego39. Ponadto podczas majowego posiedzenia Rady zdecydowana większość państw członkowskich zatwierdziła projekt utworze-nia Jednolitego Sądu Patentowego na podstawie porozumienia międzyrządowe-go, czyli poza ramami instytucjonalnymi Unii Europejskiej40. Projekt porozumie-nia w sprawie Jednolitego Sądu Patentowego wraz z projektem jego statutu został przedstawiony przez prezydencję węgierską 14 czerwca 2011 r.41

38 Tamże, s. 2–3. Por. też J. J. Węc, Nowe zasady sprawowania prezydencji w Radzie Unii Eu-ropejskiej. Bilans prezydencji belgijskiej, „Przegląd Zachodni” 2011, nr 3, s. 18.

39 Posiedzenie Rady ds. Konkurencji (Rynku Wewnętrznego, Przemysłu, Badań i Przestrzeni Kosmicznej). Komunikat prasowy, Bruksela, 30–31 maja 2011 r., 10547/11, s. 11. Posiedzenie Rady ds. Konkurencji (Rynku Wewnętrznego, Przemysłu, Badań i Przestrzeni Kosmicznej). Wniosek w sprawie rozporządzenia Parlamentu Europejskiego i Rady wprowadzającego wzmocnioną współpracę w dziedzinie tworzenia jednolitego systemu ochrony patentowej. Wniosek dotyczący rozporządzenia Rady wprowadzającego wzmocnioną współpracę w dziedzinie jednolitego systemu ochrony patentowej w odniesieniu do odpowiednich ustaleń dotyczących tłumaczeń, Luksemburg, 23 czerwca 2011 r., 11328/11, s. 1–40.

40 Posiedzenie Rady ds. Konkurencji (Rynku Wewnętrznego, Przemysłu, Badań i Przestrzeni Kosmicznej) w dniach 30–31 maja 2011 r. Komunikat prasowy.

41 Council of the European Union. Note from General Secretariat to Mertens Group. Draft agreement on a Unified Patent Court and draft Statute. Presidency text, Brussels, 14 June 2011, 11533/11, s. 1–73.

132


Do przełomu w negocjacjach nad jednolitym systemem ochrony patentowej do-szło w okresie sprawowania prezydencji przez Polskę. Rządowi polskiemu udało się bowiem doprowadzić do uzgodnienia pakietu regulacji, de facto przesądzających o ostatecznym kształcie systemu, choć nie powiodła się próba całkowitego zakoń-czenia prac nad tymże systemem. Najpierw organy przygotowawcze Rady ds. Kon-kurencji (Rynku Wewnętrznego, Przemysłu, Badań i Przestrzeni Kosmicznej) pod auspicjami polskiej prezydencji prowadziły intensywne prace na temat ostatecznej treści przepisów rozporządzenia określającego zasady jednolitego systemu ochrony patentowej oraz rozporządzenia w sprawie reżimu językowego. Na początku grudnia 2011 r. Radzie, kierowanej przez polską prezydencję, udało się w końcu wynegocjo-wać z Parlamentem Europejskim porozumienie w tej sprawie. Uzgodnień wymagały jeszcze warunki i zasady ustanowienia Jednolitego Sądu Patentowego, który winien przejąć kompetencje sądów krajowych w zakresie rozstrzygania sporów o naruszenie praw patentowych, a także zapewnić jednolite orzecznictwo w sprawach o ochronę patentową. Dyskusję na ten temat przeprowadzono w dniach 5–6 grudnia 2011 r. podczas posiedzenia Rady ds. Konkurencji (Rynku Wewnętrznego, Przemysłu, Ba-dań i Przestrzeni Kosmicznej). Debata wykazała jednak, że potrzebne będą dalsze pertraktacje42. Polska prezydencja uzgodniła wprawdzie podstawowe zasady finan-sowania oraz lokalizację dla Sądu Apelacyjnego w Luksemburgu oraz dla Centrum Mediacji i Arbitrażu w Lizbonie i Lublanie. Nie osiągnęła ona jednak kompromisu w sprawie siedziby Jednolitego Sądu Patentowego, mimo aż dziewięciokrotnej no-welizacji projektu z 14 czerwca 2011 r. w okresie od września do listopada tegoż roku. Jej propozycja zlokalizowania Sądu w Paryżu została oprotestowana przez RFN, argumentującą, że lepszą lokalizacją byłoby Monachium. Z kolei Wielka Bry-tania domagała się umieszczenia Sądu w Londynie43.

W dniu 20 grudnia 2011 r. Komisja Prawna Parlamentu Europejskiego zaak-ceptowała porozumienie pomiędzy Parlamentem a Radą w sprawie całego pakie-

42 Posiedzenie Rady ds. Konkurencji (Rynku Wewnętrznego, Przemysłu, Badań i Przestrzeni Kosmicznej). Komunikat prasowy, Bruksela, 29–30 września 2011 r., 14691/11, s. 9; Posiedze-nie Rady ds. Konkurencji (Rynku Wewnętrznego, Przemysłu, Badań i Przestrzeni Kosmicznej). Komunikat prasowy, Bruksela, 5–6 grudnia 2011 r., 18115/11, s. 19–21. Już 31 maja 2011 r. pod-czas posiedzenia Rady ds. Konkurencji (Rynku Wewnętrznego, Przemysłu, Badań i Przestrze-ni Kosmicznej) zdecydowana większość państw członkowskich zatwierdziła projekt utworzenia Jednolitego Sądu Patentowego na podstawie porozumienia międzyrządowego, czyli poza ramami instytucjonalnymi Unii Europejskiej, por. Posiedzenie Rady ds. Konkurencji (Rynku Wewnętrz-nego, Przemysłu, Badań i Przestrzeni Kosmicznej). Komunikat prasowy, Bruksela, 30–31 maja 2011 r., 10547/11.

43 Posiedzenie Rady ds. Konkurencji (Rynku Wewnętrznego, Przemysłu, Badań i Przestrzeni Kosmicznej) w dniach 29–30 września 2011 r. Komunikat prasowy, Bruksela, 29–30 września 2011 r., 14691/11, s. 9; Posiedzenie Rady ds. Konkurencji (Rynku Wewnętrznego, Przemysłu, Badań i Przestrzeni Kosmicznej) w dniach 5–6 grudnia 2011 r. Komunikat prasowy, Bruksela, 5–6 grudnia 2011 r., 18115/11, s. 19–21; A. Nowicka, Jednolita ochrona patentowa i Jednolity Sąd Paten-towy – uwagi krytyczne (stan na 27 kwietnia 2012 r.), http://www.rzecznikpatentowy.org.pl/, s. 1–9.

133


tu regulacji (jednolity system ochrony patentowej, reżim językowy i Jednolity Sąd Patentowy). Projekty rozporządzeń w sprawie jednolitego systemu ochrony paten-towej oraz w sprawie reżimu językowego zostały następnie przesłane do Parlamen-tu Europejskiego w celu poddania ich pod głosowanie plenarne. Komisja Prawna przygotowała wprawdzie sprawozdania dotyczące obu projektów, zawierające także propozycje poprawek, wszelako plenarna dyskusja nad nimi zaplanowana na 14 lu-tego 2012 r. nie doszła do skutku z powodu braku kompromisu w sprawie umowy międzyrządowej o utworzeniu Jednolitego Sądu Patentowego44. Podpisanie takiej umowy przewidziano do końca pierwszej połowy 2012 r.45

Opinie na temat nowego pakietu regulacji prawnych były jednak od samego początku mocno podzielone. Gdy 10 marca 2011 r. Rada ds. Konkurencji (Rynku Wewnętrznego, Przemysłu, Badań i Przestrzeni Kosmicznej) wydała decyzję upo-ważniającą zainteresowane państwa członkowskie do wykorzystania w tej sprawie procedury wzmocnionej współpracy, rządy Włoch i Hiszpanii niezwłocznie złożyły skargę do Trybunału Sprawiedliwości Unii Europejskiej przeciw tej decyzji46. Wło-ski minister spraw zagranicznych oświadczył nawet, że ustanowienie jednolitego systemu ochrony patentowej w formie, zaproponowanej przez Komisję Europej-ską, będzie sprzeczne z „duchem” rynku wewnętrznego. Natomiast przedstawiciele władz hiszpańskich wprost zarzucili pomysłodawcom tego projektu próbę dyskry-minacji językowej47.

Nowe regulacje wzbudzały także liczne kontrowersje w Polsce. Ministerstwo Gospodarki RP reprezentowało pogląd, że dzięki osiągniętemu kompromisowi przedsiębiorcy będą mogli w przyszłości korzystać ze wspólnego dla całej Unii Eu-ropejskiej systemu ochrony wynalazków, uzyskanie ochrony patentowej będzie zaś łatwiejsze i znacznie tańsze, natomiast ewentualne spory będzie można rozstrzygać przed Jednolitym Sądem Patentowym. Oszczędności uzyskane w wyniku wprowa-dzonych zmian winny zachęcić polskich przedsiębiorców do zwiększenia aktyw-ności innowacyjnej i podniesienia ich konkurencyjności na rynku wewnętrznym. Polemizując z przeciwnikami nowych regulacji, przedstawiciele resortu gospodarki

44 Według informacji Ministerstwa Gospodarki z 16 marca 2012 r. Por. też A. Nowicka, Jednolita ochrona patentowa i Jednolity Sąd Patentowy…, s. 7.

45 Podczas posiedzenia Rady Europejskiej w dniach 28–29 czerwca 2012 r. szefowie państw lub rządów uzgodnili, że siedzibą centralnego oddziału Jednolitego Sądu Patentowego będzie Paryż, zaś w Monachium i Londynie zlokalizowane zostaną będą dwie jego sekcje, por. Posiedzenie Rady Europejskiej w dniach 28–29 czerwca 2012 r. Konkluzje, Bruksela, 29 czerwca 2012 r., EUCO 76/12, s. 2.

46 Poinformowały one o tym Radę 30 maja 2011 r., por. Posiedzenie Rady ds. Konkurencji (Rynku Wewnętrznego, Przemysłu, Badań i Przestrzeni Kosmicznej). Komunikat prasowy, Bruk-sela, 30–31 maja 2011 r., 10547/11.

47 Polskie firmy będą nieświadomie naruszać patenty europejskie, „Gazeta Prawna”, 25 paź-dziernika 2011 r., s. 3.

134


podkreślali także, że ustanowienie jednolitego systemu ochrony patentowej nastą-pi dopiero za kilka lat, zaś przez dwanaście dalszych lat będzie obowiązywał okres przejściowy48.

Do największych krytyków nowych rozwiązań w Polsce należeli natomiast rzecz-nicy patentowi oraz przedstawiciele małych i średnich przedsiębiorstw. Argumen-towali oni, że po wejściu w życie regulacji dotyczących jednolitego systemu ochrony patentowej na uprzywilejowanej pozycji znajdą się przedsiębiorcy brytyjscy, francu-scy i niemieccy, a także przedstawiciele firm pochodzący z państw członkowskich, w których jeden z tych języków jest językiem urzędowym. Patenty będą bowiem tłumaczone z urzędu tylko na język angielski, francuski lub niemiecki. Oznacza to, że będą one łatwo dostępne i zrozumiałe jedynie dla firm pochodzących ze wspo-mnianych wyżej państw. Ponadto polskie firmy, niemające dostępu do tłumaczenia zagranicznych patentów na język polski, będą zmuszone same dokonywać tych tłu-maczeń, aby uniknąć nawet tylko nieświadomego naruszenia chronionych unijnym patentem rozwiązań. W ten sposób koszty tłumaczeń zostaną przerzucone z po-siadaczy prawa patentowego na firmy chcące przestrzegać tegoż prawa. Ponadto wszystkie kwestie sporne, dotyczące naruszania jednolitego patentu europejskiego, będą rozstrzygane nie w języku polskim, lecz obcym, i w oparciu o materiał dowo-dowy w obcym języku. Spowoduje to wzrost kosztów sądowych i pomocy praw-nej dla polskich przedsiębiorców. W ten sposób wzrosną także koszty prowadzenia działalności gospodarczej polskich przedsiębiorstw, zmniejszy się ich zdolność do konkurowania z podmiotami zagranicznymi i to na terytorium własnego państwa. Wspomniane zagrożenia dotkną wszystkie polskie firmy, ale w największym stopniu mikro-, małe i średnie przedsiębiorstwa49.

W dniu 15 marca 2012 r. Komisja Innowacyjności i Nowoczesnych Technologii Sejmu RP uchwaliła dezyderat w sprawie uwarunkowań i potencjalnych skutków przystąpienia Polski do jednolitego systemu ochrony patentowej. Zaapelowała ona do premiera Donalda Tuska o rzetelną analizę korzyści i kosztów przystąpienia Pol-ski do takiego systemu lub pozostawania poza nim. W dokumencie tym stwierdzo-no, że Komisja „dostrzega szanse dla Polski wynikające z dalszej integracji rynku wspólnotowego i znoszenia kolejnych barier, a w związku z tym życzliwie wspiera ogólną ideę jednolitego patentu europejskiego. Jednakże, w obecnie zaakceptowa-nym przez rząd rozwiązaniu, wiele kwestii budzi niepokój naukowców, przedsię-biorców i organizacji samorządu rzeczników patentowych”. Albowiem „uzyskanie ochrony patentowej dla firm polskich może być droższe m.in. ze względu na koszty

48 Najważniejsze rezultaty prac prezydencji polskiej w Radzie Unii Europejskiej. Komunikat prasowy, 22 grudnia 2011 r., www.pl2011.eu.; K. Sobczak, MG: europejski patent da f irmom oszczęd-ności, Wolters Kluwer Polska, 13 marca 2012 r. http://www.lex.pl, s. 1–2.

49 Polskie firmy będą nieświadomie naruszać patenty europejskie…, s. 1–3; M. Cyrankiewicz, Patent na lepszą ochronę wynalazków, „Rzeczpospolita”, 8 listopada 2011 r.

135


tłumaczeń na jeden z języków roboczych (angielski, niemiecki lub francuski) niż dla ich niemieckich, francuskich czy angielskich konkurentów”. Ponadto sam fakt obowiązywania w polskim obrocie prawnym przepisów i dokumentów, niedostęp-nych w języku urzędowym (polskim), wzbudzał – zdaniem Komisji – wątpliwości natury konstytucyjnej. W związku z tym wezwała ona także premiera do „ewentual-nego wznowienia negocjacji na poziomie europejskim”, w celu wprowadzenia zmian w proponowanych regulacjach w sposób zabezpieczający interesy polskich przedsię-biorców i rozwiewających wątpliwości co do ich zgodności Konstytucją RP50.

Uwagi końcowe

Polska prezydencja zrealizowała niemal wszystkie cele operacyjne wynikające z przy-jętego priorytetu „integracja jako źródło wzrostu”. I tak, rozpoczęła ona negocjacje dotyczące wieloletnich ram finansowych na lata 2014–2020 oraz reformy polityki spójności po 2013 r. W obu kwestiach udało się jej, zgodnie z sześciomiesięcznym programem działania, osiągnąć znaczące zaawansowanie prac legislacyjnych na po-ziomie technicznym. W sprawie wieloletnich ram finansowych prezydencja uzyskała zgodę większości państw członkowskich co do tego, że – korzystny dla beneficjen-tów netto – projekt Komisji Europejskiej z 29 czerwca 2011 r. będzie podstawą dal-szych rokowań. Ponieważ jednak z drugiej strony podczas negocjacji wiele państw zgłaszało wobec propozycji Komisji Europejskiej bardzo istotne zastrzeżenia, należy założyć, że potwierdzenie propozycji Komisji Europejskiej w rozporządzeniu okre-ślającym wieloletnie ramy finansowe na lata 2014–2020 będzie niezwykle trudne. Debatę legislacyjną nad reformą polityki spójności polska prezydencja zainicjowała po przedstawieniu przez Komisję Europejską 6 października 2011 r. stosownego pakietu legislacyjnego. W dniu 16 grudnia 2011 r. zorganizowała ona na forum Rady

50 Protokół z posiedzenia Komisji Innowacyjności i Nowych Technologii Sejmu RP, http://www.sejm.gov.pl/ sejm7.nsf/biuletyn, a. s.1–2. Dezyderat w sprawie jednolitego systemu ochrony paten-towej, PAP, 16 marca 2012 r.; K. Sobczak, MG: europejski patent da f irmom oszczędności…, s. 1–2. W następstwie wspomnianych wyżej kontrowersji Ministerstwo Gospodarki zleciło międzynaro-dowej firmie doradczej Deloitte opracowanie ekspertyzy na temat długotrwałych skutków wpro-wadzenia jednolitego systemu ochrony patentowej dla całej polskiej gospodarki. Eksperci Deloitte przeprowadzili symulację i przygotowali dwa scenariusze rozwoju zdarzeń w ciągu trzydziestu lat. Pierwszy zakładał, że Polska wprowadzi jednolity system ochrony patentowej, zaś drugi – że tego nie uczyni. Według obliczeń Deloitte w ciągu trzydziestu lat od wprowadzenia systemu zyski z tego tytułu dla budżetu państwa miałyby wynieść 2,8 mld zł, ale straty dla całej gospodarki aż 79,4 mld zł. Natomiast w przypadku niewprowadzenia systemu zyski dla polskiego budżetu w ciągu tego samego okresu opiewałyby na kwotę 1,5 mld zł, zaś straty dla całej gospodarki – na ok. 50,3 mld zł. Oznaczało to, że w obu przypadkach polska gospodarka odnotowałaby straty, przy czym wprowadzenie jednolitego systemu ochrony patentowej kosztowałoby ją 76,6 mld zł, zaś niewprowadzenie – 48,8 mld zł, por. K. Zachariasz, Jak stracić 76 mld zł? Jest na to patent, „Ga-zeta Wyborcza”, 7 grudnia 2012 r., s. 17.

136


do Spraw Ogólnych pierwsze w historii formalne posiedzenie ministrów odpowie-dzialnych za politykę spójności w celu przeprowadzenia debaty kierunkowej na te-mat dotychczasowych prac legislacyjnych nad reformą tej polityki. Przedstawiony wówczas raport z postępu prac polskiej prezydencji został pozytywnie przyjęty przez pozostałe państwa członkowskie i winien stanowić podstawę dla dalszych negocjacji pod auspicjami prezydencji duńskiej oraz cypryjskiej. Niewątpliwą zasługą polskiej prezydencji było również sprawne przeprowadzenie prac legislacyjnych nad budże-tem ogólnym Unii Europejskiej na 2012 r. Był to pierwszy budżet po wejściu w życie traktatu lizbońskiego, jaki Rada Unii Europejskiej i Parlament Europejski uzgodniły w terminie przewidzianym przepisami prawa, który to termin upływał 21 listopa-da 2011 r. Ponadto polski rząd doprowadził do zawarcia kompromisu politycznego z Parlamentem Europejskim w sprawie ustanowienia jednolitego systemu ochrony patentowej. Jego znaczenie zrelatywizowała jednak ostra krytyka wynegocjowanych regulacji ze strony rzeczników patentowych oraz przedstawicieli małych i średnich przedsiębiorstw w Polsce. Niepowodzeniem polskiej prezydencji był natomiast brak istotnych postępów w pracach legislacyjnych nad propozycjami Komisji Europej-skiej z 29 czerwca 2011 r., dotyczącymi nowego kształtu systemu zasobów własnych budżetu ogólnego Unii Europejskiej.

Słowa kluczowe: Keywords:Unia Europejska, European Union,Integracja europejska, European integration,polska prezydencja w Radzie UE, Polish Presidency of the EU Council,wieloletnie ramy finansowe multi-year financial frameworksna lata 2014–2020, for the years 2014–2020,reforma polityki spójności po 2013 r., reform of the cohesion policy after 2013,budżet ogólny na 2012 r. general budget of the European Union for 2012.

“Integration as the Source of Growth” – the Priority of the Polish Presidency of the European Union Council (Part II)The most important achievements during the implementation of the Polish Presi-dency’s priority “Integration as the Source of Growth” included: the commence-ment and significant advancement of the negotiations related to the multi-year fi-nancial frameworks for the years 2014–2020 and the reform of the cohesion policy

137


after 2013; the efficient implementation of legislative work on the general budget of the European Union for 2012. A political compromise was reached with the European Parliament on the establishment of a uniform system of patent protec-tion, although its significance was not fully appreciated because of severe criticism of the negotiated regulations by the patent agents and representatives of small and medium enterprises in Poland. The Polish Presidency, as all previous Presidencies, suffered a few important failures. However, most of them resulted from the differ-ent opinions expressed by various member states about some of the Polish initiatives or delays in the legislative activity of the European Commission. These included the initiation of legislative work on the new shape of the system of own resources in the general budget of the European Union on the basis of the European Com-mission’s proposals of 29th June 2011.

138

Andriy Hachkevych

Ludwika Ehrlicha koncepcja podmiotowości prawnomiędzynarodowej (wybrane aspekty)W wielu obszarach prawa rozumienie podstawowych pojęć prawnych nie powoduje istotnych sprzeczności między naukowcami, jednakże w dziedzinie prawa między�narodowego taki stan rzeczy nie jest już typowy. Bardzo często tematem dyskusji, którą prowadzą prawnicy międzynarodowi, jest lista podmiotów prawa międzynaro�dowego. Z uwagi na aktualność tematu, jako cel naszych rozważań postawiono ana�lizę wybranych problemów dotyczących powyższych zagadnień, zawartych w pra�cach wybitnego polskiego uczonego Ludwika Ehrlicha (1889–1968), autora jed�nego z pierwszych podręczników z zakresu prawa międzynarodowego na terenach Europy Wschodniej (Prawo narodów, 1927). W jego pracach te problemy zostały omówione na wysokim poziomie naukowym i metodologicznym. Niestety, do tej pory jego osiągnięcia naukowe w tym zakresie nie były przedmiotem szczegółowych badań. Sylwetka Ehrlicha, nie tylko jako uczonego, ale i sędziego w Stałym Trybu�nale Sprawiedliwości Międzynarodowej w latach 1927–1928, założyciela studiów dyplomatycznych we Lwowie w latach 30. XX wieku, które nie miały odpowiednika w Europie, redaktora jedenastotomowej serii wydawniczej Biblioteka prawa politycz-nego i prawa narodów (1925–1937), której każdy tom to cenne prawnicze studium, nie jest powszechnie znana przedstawicielom współczesnej nauki prawniczej.

Ehrlich zauważa ważny dla doktryny prawa międzynarodowego problem okre�ślenia zbioru podmiotów prawa międzynarodowego, przypominając o istnieniu dwóch zupełnie różnych teorii. Uczony ma na myśli tradycyjną teorię państwa oraz pluralistyczną teorię, której zwolennicy zaliczają do podmiotów nie tylko państwa. Jeden z najbardziej znanych prawników międzynarodowych XX wieku, którego dro�ga życiowa przecinała się z Ehrlichową we Lwowie, Hersch Lauterpacht, zaznacza�jąc istnienie dwóch teorii, stanowczo twierdził, że w przeważającej większości przy�padków naukowcy odrzucają tradycyjne podejście, podkreślając jego „przestarzały i nielogiczny” charakter1.

Jednak Ehrlich wyjaśnia, dlaczego zbiór podmiotów prawa międzynarodowego nie powinien być rozszerzany. W jego opinii, rozszerzenie ilości podmiotów drogą włączenia innych podmiotów niż państwa, w szczególności – jednostek fizycznych, spowoduje fundamentalne zmiany w układzie prawa międzynarodowego, co dopro�wadzi do jego przekształcenia w „ponadpaństwowe, kosmopolityczne prawo federa�

1 H. Lauterpacht, International Law: Being the Collected Papers of Hersch Lauterpacht. Vol. 2. The Law of Peace. Part 1. International Law in General, Cambridge 1975, s. 489.

139

Andriy Hachkevych Ludwika Ehrlicha koncepcja podmiotowości prawnomiędzynarodowej...

cji «Stanów Zjednoczonych Świata»”2. Być może użycie przez Ehrlicha takiej nazwy spowodowane było tym, że pośród zwolenników koncepcji rozszerzenia podmiotów prawa międzynarodowego aktywnie bronili swoich pozycji badacze ze Stanów Zjed�noczonych. Jeden z nich, najbardziej znany pod tym względem, Philip C. Jessup, twierdził, że podmiotem prawa międzynarodowego jest nie tylko państwo, ale rów�nież i jednostka fizyczna. W swojej pracy zatytułowanej A Modern Law of Nations niejednokrotnie podkreśla, że jedną z głównych wad prawa międzynarodowego jest to, że jako podmioty występują tylko państwa, a jednostki zaliczane są tylko do obiektów3. Podstawę obowiązywania norm prawa międzynarodowego Ehrlich widział w wyrażeniu zgody państw jako członków wspólnoty międzynarodowej na funkcjonowanie takich norm. Uzasadniał to pewną analogią z koniecznością wykonania rozporządzeń władzy publicznej państwa przez jego obywateli zgodnie z teorią umowy społecznej. Warto zaznaczyć, że Ehrlich odrzucał koncepcję, wedle której osoby fizyczne oraz formacje podobne do państw należały do zbioru podmio�tów prawa międzynarodowego. Z natury rzeczy wynika, że tylko państwo, posiada�jące suwerenność, może ograniczać swoje zachowanie własną wolą.

W latach 1927–1928 Ehrlich reprezentował Polskę w Stałym Trybunale Spra� latach 1927–1928 Ehrlich reprezentował Polskę w Stałym Trybunale Spra�latach 1927–1928 Ehrlich reprezentował Polskę w Stałym Trybunale Spra� 1927–1928 Ehrlich reprezentował Polskę w Stałym Trybunale Spra�Ehrlich reprezentował Polskę w Stałym Trybunale Spra� reprezentował Polskę w Stałym Trybunale Spra�reprezentował Polskę w Stałym Trybunale Spra�ł Polskę w Stałym Trybunale Spra�Polskę w Stałym Trybunale Spra�ę w Stałym Trybunale Spra�w Stałym Trybunale Spra� Stałym Trybunale Spra�Stałym Trybunale Spra�łym Trybunale Spra�ym Trybunale Spra� Trybunale Spra�Trybunale Spra� Spra�Spra�wiedliwości Międzynarodowej będąc sędzią ad hoc. Sąd ten wydał opinię doradczą w sprawie jurysdykcji sądów Gdańska4. Powodem wydania opinii stał się apel Ligi Narodów, zgodnie z którym Sąd był zobowiązany dokonać przeglądu decyzji Wyso�kiego Komisarza Ligi Narodów w Gdańsku dotyczących nadawania praw do skła�dania pozwów do administracji kolejowej Polski w sądach Gdańska przez pracow�ników kolejowych Gdańska oraz zabraniających powoływania się na postanowienia zawartej pomiędzy Polską i Gdańskiem umowy z 22 października 1921 roku (Be-amtenabkommen). Przedstawiciele Polski twierdzili, że umowa międzynarodowa nie może tworzyć praw dla osób fizycznych, jednakże Stały Trybunał Sprawiedliwości Międzynarodowej doszedł do wniosku o potrzebie nadawania takich praw osobom fizycznym przy zawieraniu umów za zgodą państw.

Prawo do odwoływania się do sądów Gdańska przez pracowników kolejowych zostało potwierdzone. Rada Ligi Narodów zwróciła się do Sądu, gdy rząd Wol�zwróciła się do Sądu, gdy rząd Wol� się do Sądu, gdy rząd Wol�nego Miasta Gdańska zaskarżył decyzję Wysokiego Komisarza. Stąd, opierając się na tym, że prawo odwoływania się do instytucji międzynarodowych uznane było jako właściwość podmiotu prawa międzynarodowego, można stwierdzać, że Gdańsk miał taki status. Ehrlich stwierdził, że zgodnie z postanowieniami Traktatu Wersal�skiego Gdańsk nie był uznawany za państwo (nawet – o ograniczonej suwerenności),

2 L. Ehrlich, Prawo międzynarodowe, Warszawa 1958, s. 110.3 P. C. Jessup, A Modern Law of Nations, New York 1948, s. 15.4 Jurisdiction of the Courts of Danzig (Pecuniary Claims of Danzig Railway Off icials who have

Passed into the Polish Service, against the Polish Railways Administration), WorldCourts, http://www.worldcourts.com/ pcij/eng/decisions/1928.03.03_danzig.htm. Odczyt z dn. 01.07.2013.

140

Przeglady i materiały „Prawo i Polityka” Tom 5/2014

stąd również nie mógł być podmiotem prawa międzynarodowego. W kontekście stosunków międzynarodowych Gdańsk, zdaniem Ehrlicha, powinien być traktowa�ny jako terytorium Polski5.

Ehrlich zwracał uwagę na konieczność rozróżnienia podmiotów prawa mię�dzynarodowego od innych typów podmiotów, w pierwszej kolejności – podmiotów prawa prywatnego i publicznego. Prawa i obowiązki osób i organizacji nadawane i uznawane są przez odpowiednie przepisy systemu prawnego. W ten sposób obec�ność i zakres działań podmiotu prawa można ustalić na podstawie stwierdzenia – czyje zachowanie i w jaki sposób regulują przepisy prawne (Dionisio Anzilotti był przekonany, że status prawny podmiotów wyznaczany jest zgodnie z konkret�nym porządkiem prawnym)6. Aby ściślej wyjaśnić swoje stanowisko, Ehrlich poda�je przykłady organizacji i rodzajów podmiotowości prawnej, które są właściwe dla tych organizacji zgodnie z polskim prawem: spółka akcyjna jest podmiotem prawa prywatnego, podmiotowości publicznej nie posiada, powiat i gmina są podmiotami zarówno prawa prywatnego, jak i publicznego, podmiotowości międzynarodowej ża�den z wyżej wymienionych podmiotów nie posiada7.

Podmiotem prawa prywatnego, a nie międzynarodowego Ehrlich nazywał Mię�dzynarodowy Bank Odbudowy i Rozwoju (dalej – MBOR), który został utworzony na mocy umowy z 22 lipca 1944 roku, podpisanej w Waszyngtonie. Państwa�za�łożyciele przewidziały funkcjonowanie MBOR jako podmiotu prawa, czyli nadały mu prawo zawierania umów, nabywania i zbywania mienia nieruchomego i rucho�mego oraz zwracania się do sądu (p. 2, ct. 3)8. Ehrlich uważał, że każde państwo przyjęło obowiązek wobec innych uznawać prawa i działania MBOR na podstawie dokumentu założycielskiego9. Rozważając różnicę pomiędzy podmiotami prawa międzynarodowego a prawa prywatnego, Ehrlich zwraca uwagę na ustawę Stanów Zjednoczonych „O immunitetach organizacji międzynarodowych” (International Organizations Immunities Act) z 9 grudnia 1945 r. W Ustawie ustalono, że wszystkie organizacje międzynarodowe, na które rozciąga się moc Ustawy, muszą mieć prawo do: zawierania umów, nabywania i zbywania mienia nieruchomego oraz ruchomego i zwracania się do sądu (p. 2, art. 1)10. Można tu zauważyć, że odpowiednie przepisy Ustawy są analogiczne do wyżej wymienionych przepisów Umowy z 1944 roku,

5 L. Ehrlich, Gdańsk: zagadnienia prawno-publiczne, Lwów 1926, s. 90–91.6 Д. Анцилотти, Курс международного права. Т. 1. Введение — общая теория, под ред. Д. Б. Левина,

Издательство иностранной литературы, 1961, s. 123.7 L. Ehrlich, Prawo narodów, Lwów 1932, s. 100.8 Treaties and other international agreements of the United States of America, 1776–1949. Volume

3. Multilateral. 1931–1945, oprac. Ch. I. Bevans, Washington 1969, s. 1409.9 L. Ehrlich, Prawo międzynarodowe…, s. 111.10 International Organizations Immunities Act, December 9, 1945, Lillian Goldman Law Library,

http://avalon.law.yale.edu/20th_century/decad034.asp. Odczyt z dn. 01.07.2013.

141


które gwarantują podmiotowość prywatnoprawną dla MBOR. Ehrlich dochodzi do wniosku, że osobowość prawna organizacji międzynarodowych ma charakter jak w prawie prywatnym11.

Jednakże Ehrlich zupełnie nie odrzuca tezy o posiadaniu osobowości międzyna�rodowej przez organizację międzynarodową. Ponieważ państwa coraz częściej za�wierają umowy, zgodnie z którymi tworzone są organizacje upoważnione do zawie�rania umów pomiędzy sobą lub z państwami, to powstają podmioty o uprawnieniach i obowiązkach wykraczających poza prawo wewnętrzne jednego państwa. Taką pod�. Taką pod�Taką pod�miotowość prawa międzynarodowego Ehrlich nazywa „ograniczoną” lub „częścio�wą”, bo jej istnienie zależy od stron, które zawierają odpowiednie umowy. Strony te, jak zauważa naukowiec, mogą znacznie ograniczać podmiotowość takich organiza�cji, jak również ją znieść12.

Ehrlich zwraca uwagę na opinię doradczą Międzynarodowego Trybunału Spra�wiedliwości w sprawie Reparation For Injuries Suffered In The Service Of The United Nations z 1949 r., bowiem przy tej okazji powstała konieczność ustalenia czy ONZ jest podmiotem prawa międzynarodowego. Na podstawie analizy Ehrlich wyjaśnia różnicę pomiędzy osobowością prawną państw oraz organizacji międzynarodowych, dla których ta osobowość jest „ograniczona lub częściowa”, wynikając bezpośrednio z traktatu międzynarodowego oraz pozostając w granicach określonych koniecz�nością wykonania takiego traktatu; osobowość prawna międzynarodowa państw powstaje na podstawie prawa pospolitego dla państw, uznających się nawzajem podmiotami prawa międzynarodowego, i jest pełna13. Podobną myśl o ograniczo�Podobną myśl o ograniczo�nej osobowości prawnej organizacji międzynarodowych wyrażał Wadim Lisowski. Uczony nie uważa związków międzynarodowych państw (np. Ligi Narodów, ONZ), trybunałów międzynarodowych oraz sądów międzynarodowych za podmioty pra�wa międzynarodowego. Takie „międzypaństwowe organizacje” uważa natomiast za podmioty z ograniczoną osobowością prawną14.

Badając koncepcję osobowości prawnomiędzynarodowej Ehrlich zwraca uwagę na kategorie prawne: zdolności prawnej i zdolności do działań prawnych w kontek�ście prawa międzynarodowego z uwzględnieniem analogii z prawem prywatnym. Rozważanie tej kwestii spowodowane jest istnieniem takich państw, które są pod�miotami prawa międzynarodowego i posiadają zdolność prawną w zakresie prawa międzynarodowego, ale nie mają zdolności do działań prawnych. Działania w sferze prawa międzynarodowego w ich imieniu urzeczywistniają inne państwa, posiadające

11 L. Ehrlich, Prawo międzynarodowe…, s. 310.12 Tamże, s. 112.13 Tamże, s. 113.14 В. И. Лисовский, Международное право, отв. ред. А. М. Ладыженский, Киев 1955, s. 65.

142

Przeglady i materiały „Prawo i Polityka” Tom 5/2014

zdolnością do działań prawnych15. Zdolność do działań prawnych w prawie między�narodowym Ehrlich traktuje jako „zdolność objawiania woli ze skutkiem prawnym w zakresie prawa narodów”16. Według Ehrlicha stosowanie takiej analogii jest nie� Według Ehrlicha stosowanie takiej analogii jest nie�właściwe, ponieważ stosunki regulowane przez prawo międzynarodowe mają swoją specyfikę, która znacznie odróżnia je od stosunków prywatnych.

Ehrlich twierdził, że koncepcja zdolności do działań prawnych, która w prawie prywatnym oparta jest na możliwości wykazywania swojej woli ze skutkami w sensie prawnym (np. przyjęcie na siebie obowiązków), nie stosuje się do państw, ponieważ żadne państwo nie ma możliwości wykazywania swojej woli samodzielnie, natomiast osoby wykazują wolę oddzielnie, a państwo ponosi odpowiedzialność za skutki takich działań. W ten sposób Ehrlich twierdzi, że w dziedzinie prawa międzynarodowego zdolność do działań prawnych mają tylko jednostki17. Podpierając swoje argumenty przykładami, Ehrlich rozważa sytuację państwa B, dla którego skutki prawne nastę�pują w wyniku decyzji oddzielnych osób, reprezentujących organy władzy publicznej państwa A. W takich okolicznościach konsekwencje prawne dla B następują na sku�tek działań oddzielnych osób A, bo A, również jak B i każde inne państwo, nie może przyjmować decyzji. Ehrlich udowodnił bardzo ważną prawidłowość, która polega na tym, że w powyższym przypadku państwo B ze względu na prawa i obowiązki na arenie międzynarodowej można przyrównać do każdego obszaru, który jest częścią państwa A, czyli w stosunkach zewnętrznych państwo B występuje jako część pań�stwa18. Swoje rozważannia uczony potwierdza przykładami Stanów Zjednoczonych, Szwajcarii i ZSRR. Tak więc, rząd Stanów Zjednoczonych, według Ehrlicha, repre� rząd Stanów Zjednoczonych, według Ehrlicha, repre�rząd Stanów Zjednoczonych, według Ehrlicha, repre�zentuje w stosunkach międzynarodowych wszystkie stany, a przy tym każdy stan uważa się za państwo19.

Poszczególne aspekty zdolności prawnej i zdolności do działań prawnych były omówione i przez niemieckiego naukowca �ranza von Liszta, którego prace wy�i przez niemieckiego naukowca �ranza von Liszta, którego prace wy�warły duży wpływ na formowanie poglądów naukowych Ehrlicha. Zdaniem Liszta, każde państwo posiada zdolność prawną, czyli zdolność do bycia nosicielem praw i obowiązków wynikających z prawa międzynarodowego, lecz „suwerenne państwo ma nieograniczoną zdolność do działań prawnych, czyli zdolność do tworzenia swo�imi działaniami konsekwencji prawnych”20. Liszt zauważa, że zdolność do działań prawnych w zakresie prawa międzynarodowego polega na zdolności do wykony�wania umów, dotyczących nabycia praw i obowiązków, a także – w zdolności do

15 L. Ehrlich, Prawo narodów…, s. 102.16 Tamże, s. 101.17 Tamże, s. 103.18 Tamże, s. 102.19 L. Ehrlich, Prawo międzynarodowe…, s. 112.20 Фр. Лист, Международное право в систематическом изложении, под ред. В. Е. Грабаря,

Ленинград 1926, s. 53.

143


popełniania przestępstw, skutkiem których jest odpowiedzialność międzynarodowa za działania niezgodne z prawem.

W pracach Ehrlicha omówiono ważne problemy dotyczące podmiotowości międzynarodowej: zbiór podmiotów prawa międzynarodowego; różnicę pomiędzy podmiotowością międzynarodową a innymi typami podmiotowości prawnej; kate�; kate�kate�gorię zdolności prawnej oraz zdolności do działań prawnych w prawie międzyna�rodowym. Ehrlich był zwolennikiem tradycyjnego podejścia do zbioru podmiotów prawa międzynarodowego, odrzucając przynależność do kategorii osób prawnych w prawie międzynarodowym osób fizycznych. Uczony nazywa podmiotowość or�ganizacji międzypaństwowych ograniczoną. Ehrlich odróżniał podmiotowość mię�dzynarodową od innych typów podmiotowości prawnej, pokazując różnice na przy�kładzie Gdańska. Tak więc naukowiec zaproponował swoją wizję zdolności prawnej oraz zdolności do działań prawnych w sferze prawa międzynarodowego. Poglądy Ehrlicha na temat podmiotów prawa międzynarodowego mogą być interesujące dla współczesnej nauki prawa międzynarodowego w Polsce.

Słowa kluczowe: Keywords:Ludwik Ehrlich, Ludwik Ehrlich,podmioty prawa międzynarodowego, subjects of international law,podmiotowość organizacji legal personality of internationalmiędzynarodowych w prawie organizations.międzynarodowym.

Some Aspects of International Legal Personality in the Works of Ludwik EhrlichThe article describes views on the concept of international legal personality e��e��pressed by Ludwik Ehrlich – prominent Polish scholar in the field of international law. Th e author has chosen to analyze the following specifi c issues considering Eh�. Th e author has chosen to analyze the following specifi c issues considering Eh�The author has chosen to analyze the following specific issues considering Eh� Eh�rlich’s opinions in more detail: a comprehensive list of subjects, distinctions between international and other types of legal personality, legal capacity and competence. Much attention has been given to the case concerning the Jurisdiction of the Courts of Danzig in which Ehrlich acted as an ad hoc judge representing Poland. Th e rea�representing Poland. Th e rea�. The rea�sons which e�plain limited international personality of international organizations have been e�pounded. The views of Ludwik Ehrlich are valuable not only for Pol�ish science of international law but also to foreign researchers being different from those of other outstanding international lawyers such as �ranz von Liszt and Hersh Lauterpacht.

144

Katarzyna Orzechowska

Kilka uwag de lege ferenda do regulacji art. 384 Kodeksu wyborczego

Przepis art. 384 ustawy z dnia 5 stycznia 2011 roku – Kodeks wyborczy (Dz. U. Nr 21, poz. 112 ze zm., dalej jako: „K.w.”) reguluje kwestię wniesienia skargi na rozstrzy-gnięcie w przedmiocie stwierdzenia wygaśnięcia mandatu radnego i wprowadza szczególne, w odniesieniu do procedury sądowoadministracyjnej, unormowania. Zgodnie z treścią tego przepisu, od uchwały rady i postanowienia komisarza wy-borczego o wygaśnięciu mandatu radnego z przyczyn, o których mowa w art. 383 § 1 pkt 2–5 i 7, zainteresowanemu przysługuje skarga do sądu administracyjnego w terminie siedmiu dni od dnia doręczenia uchwały albo postanowienia. Skargę wnosi się za pośrednictwem organu, który stwierdził wygaśnięcie mandatu. Sąd ad-ministracyjny rozpatruje skargę w terminie czternastu dni od dnia jej wniesienia, a skargę kasacyjną wnosi się w terminie czternastu dni (art. 384 § 2 K.w.). Wy-gaśnięcie mandatu radnego następuje z dniem uprawomocnienia się wyroku sądu administracyjnego oddalającego skargę (art. 384 § 3 K.w.).

Celem niniejszej publikacji jest wykazanie braku zharmonizowania regulacji za-wartych w Kodeksie wyborczym, a dotyczących postępowania przed sądem admi-nistracyjnym w sprawach odnoszących się do kwestionowania rozstrzygnięć stwier-dzających wygaśnięcie mandatu radnego, z przepisami ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 roku – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz. U. z 2012 roku, poz. 270 ze zm., dalej jako: „P.p.s.a.”). Moje uwagi dotyczą trzech zasadniczych kwestii. Po pierwsze wspomnę o ograniczeniu prawa do kwe-stionowania wygaszenia mandatu radnego w drodze skargi do sądu administracyj-nego, by – po drugie – omówić niejasności regulacji w zakresie wniesienia i roz-poznania skargi. Na koniec, jako trzecie zagadnienie wykażę trudności w zakresie ustalenia daty wygaśnięcia mandatu radnego w określonych sytuacjach.

Komentując regulację powołanego przepisu art. 384 Kodeksu wyborczego zwró-cić uwagę należy, iż dotyczy on prawa do wniesienia skargi na uchwałę rady lub po-stanowienie komisarza wyborczego stwierdzających wygaśnięcie mandatu radnego tylko z przyczyn wymienionych w treści art. 383 § 1 pkt 2–5 i 7 K.w. Przepis art. 384 K.w. znajduje zatem zastosowanie do wygaśnięcia mandatu radnego z powodu utraty prawa wybieralności lub nieposiadania go w dniu wyborów (art. 383 § 1 pkt 2 K.w.), odmowy złożenia ślubowania (art. 383 § 1 pkt 3 K.w.), pisemnego zrzeczenia się mandatu (art. 383 § 1 pkt 4 K.w.), naruszenia ustawowego zakazu łączenia mandatu

145

Katarzyna Orzechowska Kilka uwag „de lege ferenda” do regulacji art. 384 kodeksu wyborczego

radnego z wykonywaniem określonych w odrębnych przepisach funkcji lub działal-ności (art. 383 § 1 pkt 5 K.w.) oraz w razie niezłożenia w określonych terminach oświadczenia o swoim stanie majątkowym (art. 383 § 1 pkt 7 K.w.). Dostrzec należy, iż prawo wniesienia skargi, z mocy art. 384 K.w., zostało wyłączone w przypadku wygaśnięcia mandatu radnego z powodu jego śmierci (art. 383 § 1 pkt 1 K.w.) oraz wyboru na stanowisko wójta (art. 383 § 1 pkt 6 K.w.). Takie ograniczenie wydaje się być racjonalne. W pierwszym przypadku trudno polemizować z faktem śmierci radnego, a u podstaw drugiego wyłączenia leży zapewne przekonanie, że volenti non fit iniuria (chcącemu nie dzieje się krzywda). Kandydowanie na stanowisko organu wykonawczego gminy wymaga zgody oraz aktywności samego radnego. Przyjmując taki tok myślenia ustawodawcy, w ramach wyłączenia powinna być także zawarta przesłanka dotycząca zrzeczenia się mandatu.

Po drugie, przepis art. 384 § 1 K.w. reguluje kwestię terminu oraz trybu wniesie-nia skargi.

Przepis ten skraca wynikający z procedury sądowoadministracyjnej trzydziesto-dniowy termin na wniesienie skargi do siedmiu dni. Jednocześnie przepis potwier-dza ogólną zasadę, iż skargę wnosi się za pośrednictwem organu, którego działanie jest przedmiotem skargi, czyli organu, który stwierdził wygaśnięcie mandatu rad-nego. Organem tym jest rada bądź komisarz wyborczy, a przedmiotem skargi jest uchwała rady lub postanowienie komisarza wyborczego.

W tym miejscu zwrócić należy uwagę na unormowanie zawarte w przepisach ogólnych Kodeksu wyborczego, a mianowicie art. 9, który wskazuje, iż ilekroć w ko-deksie jest mowa o upływie terminu do wniesienia skargi, odwołania lub innego do-kumentu do sądu, organu wyborczego, urzędu gminy, konsula albo kapitana statku, należy przez to rozumieć dzień złożenia skargi, odwołania lub innego dokumentu w sądzie, organowi wyborczemu, w urzędzie gminy, w konsulacie lub kapitanowi statku. Od razu dostrzec należy brak wymienienia w zacytowanym przepisie trybu wnoszenia skargi, odwołania lub innego dokumentu za pośrednictwem operatora pocztowego lub operatora wyznaczonego w rozumieniu przepisów ustawy z dnia 23 listopada 2012 roku – Prawo pocztowe (Dz. U. Nr 1529). Jest to szczególnie niezrozumiałe, że przykładowo art. 241 § 1 in fine, jak i art. 321 § 1 in fine K.w. dopuszczają nadanie w terminie protestu w polskiej placówce pocztowej operatora wyznaczonego w rozumieniu Prawa pocztowego uznając, iż jest to równoznaczne z wniesieniem go do Sądu Najwyższego. Usługi pocztowe są powszechnie świad-czone na terenie naszego kraju, a nadto wszelkie inne procedury sądowe1 i admi-nistracyjne2 dopuszczają taki tryb wnoszenia pism. Proponuję zatem dopuszczenie także takiej formy wniesienia skargi na uchwałę lub postanowienie o wygaśnięciu

1 Mam tu na myśli np. Kodeks postępowania cywilnego, Kodeks postępowania karnego. 2 Mam tu na myśli np. Kodeks postępowania administracyjnego oraz Ordynację podatkową.

146


mandatu radnego sięgając do treści art. 83 § 3 P.p.s.a. Wymieniony przepis wskazuje, iż oddanie pisma w polskiej placówce pocztowej operatora wyznaczonego w rozu-mieniu Prawa pocztowego jest równoznaczne z wniesieniem go do sądu. Konse-kwentnie należy także przyjąć, że do wniesienia skargi w przedmiocie stwierdzenia wygaśnięcia mandatu radnego zastosowanie będzie miał także przepis art. 83 § 4 P.p.s.a. dotyczący złożenia pisma przez żołnierza w dowództwie jednostki wojsko-wej albo przez osobę pozbawioną wolności w administracji zakładu karnego oraz przez członka załogi polskiego statku morskiego u kapitana statku3.

Jedyne uzasadnienie dla przyjętego ograniczenia pomijającego możliwość wnie-sienia skargi za pośrednictwem operatora pocztowego może wynikać z dążenia do przyspieszenia postępowania. W mojej jednak ocenie, takie rozwiązanie nie może mieć takiego uzasadnienia, wobec innych luk. Przykładowo bowiem termin na przekazanie skargi przez organ do sądu wraz z odpowiedzią na skargę i aktami sprawy, nie został skrócony, zatem organ ma na dokonanie tej czynności trzydzieści dni od daty wniesienia skargi, o czym szerzej poniżej.

W tym miejscu zasygnalizować należy, iż Kodeks wyborczy nie przewiduje wno-szenia pism w formie dokumentu elektronicznego.

Oczywiste jest, iż jeżeli koniec terminu wykonania czynności określonej w ko-deksie przypada na sobotę albo na dzień ustawowo wolny od pracy, termin upływa pierwszego roboczego dnia po tym dniu (art. 9 § 2 K.w. oraz art. 83 § 2 P.p.s.a.).

Kolejna jednostka redakcyjna komentowanego przepisu – art. 384 § 2 zd. I K.w. – reguluje termin rozpoznania skargi przez sąd administracyjny nakazując temuż są-dowi rozpatrzenie skargi w terminie czternastu dni od dnia jej wniesienia. Powołany przepis posługuje się określeniem „wniesienia” skargi jako momentu początkowego, od którego należy liczyć termin wyznaczony sądowi administracyjnemu na zajęcie stanowiska merytorycznego w przedmiocie skargi. W tym miejscu podkreślić należy, iż przepisy (art. 9 oraz art. 384 § 1 in fine K.w. oraz art. 83 § 3 i 4 P.p.s.a.) przewidują, że skargę wnosi się za pośrednictwem organu, który stwierdził wygaśnięcie mandatu, czyli rady lub komisarza. Z racji tego, że skarga jest wnoszona za pośrednictwem organu, tenże ma obowiązek przekazać skargę do sądu wraz z odpowiedzią na skar-gę i aktami sprawy. W przepisach Kodeksu nie jest uregulowana kwestia terminu, w którym organ ma obowiązek przekazać skargę do sądu, zatem należy sięgnąć do regulacji ogólnej zawartej w procedurze sądowoadministracyjnej. Zgodnie z tre-ścią art. 54 § 2 P.p.s.a., organ przekazuje skargę sądowi wraz z aktami sprawy i od-powiedzią na skargę w terminie trzydziestu dni od dnia jej wniesienia. Tymczasem sąd administracyjny ma na rozpoznanie skargi jedynie czternaście dni od daty wnie-sienia skargi zgodnie z art. 9 K.w. oraz art. 83 § 3 i 4 P.p.s.a., czyli czternaście dni od

3 Choć z praktycznego punktu widzenia można zastanawiać się nad tym, czy któraś z wymie-nionych w tym przepisie sytuacji zaistnieje.

147

Katarzyna Orzechowska Kilka uwag „de lege ferenda” do regulacji art. 384 kodeksu wyborczego

daty złożenia skargi w organie. Dostrzec zatem wypada, iż termin, w którym sąd ma rozpoznać skargę (czternaście dni od dnia jej wniesienia) jest niemożliwy do docho-wania z uwagi na to, że organ ma obowiązek przekazać do sądu skargę w terminie trzydziestu dni od dnia jej otrzymania. Przedstawiając postulaty de lege ferenda pro-ponuję uzupełnienie regulacji art. 384 K.w. o przepis określający termin przekazania przez organ skargi wraz z aktami do sądu w terminie np. siedmiu dni4. Proponowane skrócenie terminu znajduje swoje uzasadnienie w tym, iż zarówno termin wniesienia skargi, jak i termin na jej rozpoznanie zostały znacznie skrócone, co niewątpliwie ma na celu przyspieszenie całego postępowania sądowoadministracyjnego. Najra-cjonalniejszy termin to, w mojej ocenie, siedem dni od dnia wniesienia skargi. W tej chwili, opisaną nielogiczność skonkluduję stwierdzeniem, iż czternastodniowy ter-min na rozpoznanie skargi przez sąd administracyjny jest terminem instrukcyjnym, a jego naruszenie należy rozpatrywać w kategoriach zasadności skargi na przewle-kłość postępowania w trybie ustawy z dnia 17 czerwca 2004 roku o skardze na na-ruszenie prawa strony do rozpoznania sprawy w postępowaniu przygotowawczym prowadzonym lub nadzorowanym przez prokuratora i postępowaniu sądowym bez nieuzasadnionej zwłoki (Dz. U. Nr 179, poz. 1843 ze zm.).

Przepis art. 384 § 2 K.w. reguluje tylko termin rozpoznania skargi przez sąd pierwszej instancji. Powołany przepis nie określa terminu rozpoznania skargi ka-sacyjnej. Z uwagi na to, iż skarga i skarga kasacyjna to dwie odrębne instytucje, nie ma między nimi żadnego wspólnego zakresu, nie można uznać, że skarga kasacyjna powinna być rozpoznana także w terminie czternastu dni.

Przepis art. 384 § 1 K.w. skrócił także – w odniesieniu do regulacji ogólnej za-wartej w art. 177 § 1 P.p.s.a. – termin na wniesienie skargi kasacyjnej przewidując, że może to nastąpić w ciągu czternastu dni od daty doręczenia odpisu orzeczenia wraz z uzasadnieniem.

Trzecie zagadnienie poruszane w niniejszej publikacji odnosi się do ustalenia daty wygaśnięcia mandatu. Zgodnie z treścią art. 384 § 3 K.w., wygaśnięcie mandatu rad-nego następuje z dniem uprawomocnienia się wyroku sądu administracyjnego od-dalającego skargę. Zacytowany przepis odnosi się jedynie do rozstrzygnięcia o cha-rakterze merytorycznym, czyli oddalenia skargi. Tymczasem postępowanie sądowe może zakończyć się także wydaniem rozstrzygnięcia o charakterze formalnym (od-rzuceniem skargi lub umorzeniem postępowania z uwagi na cofnięcie skargi lub jej bezprzedmiotowość). W świetle powyższego regulacja art. 384 § 3 K.w. zdaje się być niekompletna. Dla przykładu powołać można unormowanie art. 98 ust. 5 w zw. z art.

4 Przykładem procedury, w której zakreślono organowi termin na przekazanie skargi wraz z odpowiedzią na skargę i aktami sprawy do sądu administracyjnego jest art. 21 pkt 1 ustawy z dnia 6 września 2001 roku o dostępie do informacji publicznej (Dz. U. Nr 112, poz. 1198 ze zm.), gdzie wskazano, iż przekazanie akt i odpowiedzi na skargę następuje w terminie piętnastu dni od dnia otrzymania skargi.

148


98a ust. 3 ustawy z dnia 8 marca 1990 roku o samorządzie gminnym (tekst jedn. Dz. U. z 2013 roku, poz. 594 ze zm.), który stanowi, iż zarządzenia zastępcze stają się prawomocne z upływem terminu do wniesienia skargi bądź z datą oddalenia lub odrzucenia skargi przez sąd. Przepis ten, w przeciwieństwie do Kodeksu wyborcze-go, uwzględnia wszystkie formy, w jakich może dojść do zakończenia postępowania sądowoadministracyjnego, a także określa moment uprawomocnienia się zarządze-nia zastępczego w sytuacji, gdy radny nie będzie kwestionował jego treści w drodze skargi do sądu administracyjnego.

Konkludując przedstawione uwagi należy wyjaśnić, iż część z omówionych uchy-bień może być wyeliminowana przy zastosowaniu reguł kolizyjnych. Natomiast resz-ta, wobec bezczynności ustawodawcy, może wywoływać różnorakie dywagacje inter-pretacyjne, najpierw w doktrynie, a później w orzecznictwie. Taka sytuacja natomiast nie służy budowaniu zaufania społeczeństwa do prawa, jak i organów publicznych. Postulować zatem należy podjęcie, przez uprawnione podmioty, inicjatywy ustawo-dawczej wyrażając nadzieję, że niniejsza publikacja będzie do tego inspiracją.

Słowa kluczowe: Keywords:skarga na wygaśnięcie complaint about terminationmandatu radnego, of councillor’s mandate,wygaśnięcie mandatu radnego, termination of councillor’s mandate,Kodeks wyborczy. Electoral code.

A few de lege ferenda comments on article 384 of Electoral codeThe aim of this publication is to point lacks of harmonisation in regulations of Elec-toral code and Law on proceedings before administrative courts (Act of 30 August 2002), regarding proceedings before the administrative court in matters relating to questioning settlements confirming termination of councillor’s mandate. My re-marks address three fundamental issues. Firstly, I will mention about suppression of dispute on councillor’s mandate termination. Secondly, I will discuss regulations ambiguities on submission and judgement of complaint and at the end I will dem-onstrate difficulties in determining the date of termination of councillor’s mandate in certain situations.

RECENZJEI OMÓWIENIA

151

Roksana Studzińska

Rosyjska muzyczna kultura alternatywna, czyli omówienie książki Konstantego Usenko pt. „Oczami radzieckiej zabawki. Antologia radzieckiego i rosyjskiego undergroundu”, Wydawnictwo Czarne, Wołowiec 2012, ss. 408

Niezależna muzyka radziecka i rosyjska jest bogata w odłamy ideologiczne, style muzyczne i formy działań. Jest pełna wewnętrznych konfliktów oraz zwalczających się obozów. Historia undergroundu zaczyna się jeszcze w czasach Związku Socja-listycznych Republik Radzieckich i trwa do dziś. Przez wszystkie dekady twórcy kultury niezależnej walczyli z systemem, władzą państwową oraz konserwatywnymi przedstawicielami społeczeństwa. Książka Konstantego Usenki „Oczami radziec-kiej zabawki. Antologia radzieckiego i rosyjskiego undergroundu” to obraz muzy-ki niezależnej począwszy od lat osiemdziesiątych (momentami autor cofa się do lat wcześniejszych) do roku 2011. Obok historii rozwoju i zmian zachodzących w undergroundowym środowisku muzycznym przedstawiona jest historia zmian polityczno -społecznych zachodzących w ZSRR, a następnie w Federacji Rosyjskiej. Pełen przekrój pozwala zrozumieć przyczyny zachowań i działań opozycjonistów, pomaga w pojmowaniu kultury rosyjskiej, która nie jest kontrolowana przez rosyj-skie władze. Portret nieznanej, alternatywnej Rosji to portret społeczeństwa, które nie pozwala na manipulowanie sobą, które dąży do przestrzegania swoich praw, któ-re pragnie zmian.

Konstanty Usenko jest dziennikarzem muzycznym, autorem tekstów oraz muzy-kiem, który w 2012 roku wydał swój debiut książkowy pt. „Oczami radzieckiej za-bawki. Antologia radzieckiego i rosyjskiego undergroundu”. Jest to pozycja poświę-cona alternatywnej rosyjskiej scenie muzycznej od czasów punk rocka do tzw. nowej fali (hip-hop, elektro). Autor książki skupia się na offowych muzykach i ich sytuacji na tle społeczno-politycznych zmian zachodzących w ZSRR/Rosji na przestrze-ni lat. Usenko pracował jako organizator tras koncertowych polskich i rosyjskich ekip niezależnych i nabyte doświadczenie pozwala mu oddzielić mity od prawdy oraz zjawiska wartościowe od drugoplanowych. „Oczami radzieckiej zabawki” skła-da się z dziewięciu części/rozdziałów ułożonych chronologicznie począwszy od lat 80. do czasów współczesnych. Skupia się na scenie muzycznej m.in. Moskwy, Le-ningradu/Petersburga, Nowosybirska.

Usenko jest Rosjaninem urodzonym i wychowanym w Polsce. Mentalnie i toż-samościowo jest od dziecka rozdarty pomiędzy obydwoma państwami. Jego książka

152

Recenzje i omówienia „Prawo i Polityka” Tom 5/2014

tylko na tym zyskuje: dostajemy autentyczny, subiektywny, lecz wiarygodny obraz zmian zachodzących w środowisku muzyków niezależnych, ale także w świecie po-lityki i kształtowania się świadomości społecznej i obywatelskiej.

Chęć niezależności i wyjścia poza obowiązujące schematy są typowe dla mło-dych ludzi – niezależnie od epoki, kraju i sytuacji politycznej. Jako drogę ucieczki od rzeczywistości i drogę buntu wielu młodych wybiera muzykę. Daleko od oficjalnego nurtu tworzą scenę undergroundową. Wbrew powszechnym przekonaniom także w Związku Radzieckim ta scena, nierzadko czerpiąc z kultury zachodniej, rozwijała się. Jedną z jej kolebek był portowy Leningrad, od 300 lat będący rosyjskim „oknem na świat”.

Pierwsza część książki Usenki obejmuje lata 80. XX w. W tym okresie autor jedzie pierwszy raz do ZSRR z Polski. Sowiecka rzeczywistość jest brutalna oraz wypełniona brakiem nadziei. Lata osiemdziesiąte w muzyce popularnej wypełnio-ne były estradowymi przebojami. Jednocześnie wśród młodych popularność zyskuje rock, na co wpłynął bez wątpienia szerszy i bogatszy dostęp do zachodniej muzy-ki. Mimo represyjnych działań władz (aresztowania, a nawet zamykanie w szpita-lach psychiatrycznych) pojawiało się coraz więcej zespołów i zdobywały one coraz większą popularność, zwłaszcza w końcówce dekady. „Nowa” muzyka kojarzyła się przede wszystkim z buntem przeciw władzy i zastanej sytuacji społecznej. Różno-rodne teksty dotyczyły np. niezgody na przymusową służbę wojskową, opowiadały o biedzie, alkoholizmie, przemocy, braku wolności i przede wszystkim nawoływały do sprzeciwu i zmian.

Następuje pierestrojka, początki ery popularności telewizji oraz coraz większej świadomości obywateli. Powstają pierwsze teledyski, pierwsze programy muzyczne, do których można zapraszać przedstawicieli gatunków muzyki uważanych do tej pory za niemoralne i obrazoburcze. Część obywateli jest zachwycona zmianami, widzi w nich szansę na lepszą przyszłość. Inni je odrzucają, podobnie jak i under-groundową kulturę, w której widzą to, co złe, szalone, pozbawione podstawowych wartości. Wpływa na to język używany w piosenkach: początkowo bogaty w metafo-ry, wzbogacany jest o przekleństwa, slang i dosadne sądy. Początek lat dziewięćdzie-siątych to okres chaosu i bezprawia. Z jednej strony życie pełne przepychu i kiczu, z drugiej – rosnące bezrobocie, bezdomność, alkoholizm, narkomania.

Wiek dwudziesty pierwszy to przede wszystkim era Internetu. Swoboda wypo-wiedzi w wirtualnym świecie przyczynia się do coraz większej popularności rosyj-skiego undergroundu na świecie. Serwisy społecznościowe oraz muzyczne sprawiają, że próby cenzury, choć podejmowane, są skazane na niepowodzenie. Zmienia się także obiekt krytyki undergroundu. To już nie tyle opresyjne państwo, co domi-nujący kapitalizm, korporacjonizm, polityka pieniądza. Muzyka niezależna ma też coraz więcej odłamów (od narodowców przez kulturę emo i gotycką do neohipisów i anarchistów).

Na uwagę w książce Usenki zasługuje opis początków rosyjskiego buntu mu-zycznego. Autor opisuje nie tylko uznanych już dziś „klasyków” (jak grupa „Kino”

153

Roksana Studzińska Rosyjska muzyczna kultura alternatywna...

Wiktora Coja), ale również przybliża losy kapel mniej znanych. „Oczami radziec-kiej zabawki” nie ucieka przy tym od przedstawienia czytelnikom także ciemnej strony muzycznego podziemia (alkohol, używki, bieda i różne zachowania patolo-giczne). Usenko łączy rozkład państwa radzieckiego i podjętą następnie próbę re-formy z ewolucją sceny muzycznej. Polski czytelnik poznając historię muzycznego undergroundu w ZSRR i Federacji Rosyjskiej dodatkowo dostaje do wglądu zbiór tłumaczeń tekstów piosenek. Umieszczenie tego załącznika było bardzo istotne, każdy z tekstów mówi o czymś ważnym, a przy okazji przypomina o dużej roli słowa śpiewanego w rosyjskiej tradycji.

Usenko zręcznie rekonstruuje nastrój i klimat epoki. Dowiadujemy się o zmia-nach w rosyjskim systemie wartości, o nowych produkcjach filmowych, ruchach artystycznych, wreszcie i o wielkiej polityce. Opowieść o bohaterach radzieckiej i rosyjskiej offowej sceny muzycznej nakłada na własne wspomnienia. Dotyczy to zarówno okresu upadku sowieckiego imperium w latach osiemdziesiątych i królują-cego wtedy odczucia beznadziei, jak i świata wypełnionego potężnymi korporacja-mi, pełnego korupcji, biedy; gdzieś w tle obecna jest wojna, czy to w Afganistanie, czy w Czeczenii. Dowiemy się także ciekawostek: np. że stolicą depresyjnego rocka, zwaną „rosyjskim Seattle”, stał się Wyborg; że Syberia zasłynęła z ostrego hardco-re’u; że rozgłosem cieszą się islamski electroclash z Tatarstanu i publicystyczny rap z Rostowa.

Historia Rosji to ciągłe wzloty i upadki. Ta sinusoida sprawia, że rosyjskim arty-stom nie zabraknie zapewne inspiracji dla twórczości. Dzięki książce Usenki frag-ment tej żywej, fascynującej kultury, która mimo bliskiego sąsiedztwa i wspólnej historii wciąż słabo jest u nas znana, ma szansę przebić się do świadomości pokoleń dorastających nad Wisłą. Przebić się i może zachwycić wykonawcami takimi jak Chimera, Grażdanskaja Oborona, czy nawet wojennym hip-hopem z Czeczenii.

Konstanty Usenko napisał coś znacznie więcej niż przegląd radzieckiej/rosyjskiej muzycznej sceny niezależnej. To fascynujący portret końca ZSRR i początków Rosji, jaką dziś znamy. Portret niezwykły właśnie dlatego, że nakreślony z perspektywy ówczesnej alternatywy. Alternatywy barwnej, różnorodnej i absolutnie bezkompro-misowej. Książka Usenko to prawie 400 stron opowieści o narodzinach i rozwoju wielkiej, znaczącej sceny, którą świat zignorował.

Repartycja indywidualna

W celu podjęcia należnych kwot uprzejmie prosimy autorów dzieł naukowych i tech-nicznych opublikowanych w latach 2007–2013, w wydawnictwach wskazanych na stronie internetowej Stowarzyszenia, którzy dotychczas nie podjęli należnej im części opłat zainkasowanych przez KOPIPOL na podstawie art. 20 oraz art. 201 ustawy o prawie autorskim i prawach pokrewnych, kompensujących tym twórcom kopiowa-nie ich utworów w ramach własnego użytku osobistego za pomocą urządzeń repro-graficznych, o zgłaszanie się do naszego biura w Kielcach przy ul. Warszawskiej nr 21 lok. 31, w dni robocze w godzinach od 9:00 do 14:00, telefonicznie pod numerem tel. (41) 34 154 39 lub elektroniczną pocztą pod adresem [email protected].

Wysokość przypadających poszczególnym twórcom kwot wyliczona została zgodnie z regulaminem repartycji zamieszczonym na stronie www.kopipol.pl. Na tej samej stronie, znajdą Państwo również wyszukiwarkę uprawnionych autorów, którym w poszczególnych latach należne są wynagrodzenia.

Skarbnik Stowarzyszenia KOPIPOL

dr Zdobysław Kuleszyński

Stowarzyszenie Zbiorowego Zarządzania Prawami AutorskimiTwórców Dzieł Naukowych i Technicznych

Wymiary Nacjonalizmu Baskijskiego (Basque nationalism, pl)

Documents

Transcript of Wymiary Nacjonalizmu Baskijskiego (Basque nationalism, pl)