Participación como representación: generación democrática de políticas públicas en Brasil

Capiacutetulo 3 Participacioacuten como representacioacuten generacioacuten democraacutetica de poliacuteticas puacuteblicas en Brasil

Thamy Pogrebinschi

A f i r m a r que la representacioacuten poliacutetica enfrenta una crisis se ha conshyvertido hoy en diacutea en un lugar comuacuten Sin embargo esa crisis se niega a desaparecer y siempre hay voces dispuestas a sentildealarla una vez maacutes Este tipo de discurso es probablemente tan antiguo como el ideal mismo de representacioacuten poliacutetica puesto que los principios del gobierno represhysentativo han sido implementados en una serie de dispositivos institushycionales que han permanecido intactos desde el siglo X V I I I (Manin 1996 Urbinati 2 0 0 6 ) Si no se ha modificado de manera significativa la estructura del gobierno representativo desde sus inicios uno podriacutea suponer que algunos de los siacutentomas de lo que muchos describen como una crisis (baja participacioacuten electoral creciente apatiacutea poliacutetica desconshyfianza hacia los actores y las instituciones poliacuteticas disminucioacuten en la movilizacioacuten y la afiliacioacuten a partidos poliacuteticos deacuteficits proporcionales etc) no son maacutes que indicadores de una transformacioacuten en las formas que adopta la representacioacuten poliacutetica

Sin lugar a dudas somos testigos de dicha transformacioacuten en la poshyliacutetica contemporaacutenea En antildeos recientes hemos observado cada vez maacutes la aparicioacuten de modelos alternativos de gobernanza Los modelos de deshymocracia participativa y deliberativa con frecuencia han sido propuesnottos como alternativas supuestamente capaces de corregir las presuntas

Profesora de Ciencia Poliacutetica en el Instituto de Estudios Sociales y Poliacuteticos de la Univershysidad Estatal de Riacuteo de Janeiro (IESP-UERJ) donde coordina el Laboratorio de Estudios sobre Democracia (LED) Es Humboldt Fellow e Investigadora Visitante en el Wissensnotchaftszentrum Berlin fuumlr Sozialforschung (WZB)

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Thamy Pogrebinschi

fallas d e l g o b i e r n o representat ivo y de sus i n s t i t u c i o n e s A s i m i s m o h a

s u r g i d o entre los a c a d eacute m i c o s u n m a r c a d o intereacutes p o r d isentildeos p a r t i d -

p a t i v o s y de l ibera t ivos c o m o lo sugiere l a a m p l i a bibl iografiacutea especiashy

l i z a d a en el t e m a ( P a t e m a n 1 9 7 0 M a n s b r i d g e 1 9 8 0 Barber 1984

C o h eacute n 1 9 8 9 F i s h k i n 1 9 9 1 H a b e r m a s 1 9 9 2 G u t m a n n 1 9 9 6 B o h -

m a n 1 9 9 6 D r y z e k 2 0 0 0 F u n g 2 0 0 3 A v r i t z e r 2 0 0 7 S i n t o m e r 2 0 0 7

G e i s s e l 2 0 0 9 ) E s t e intereacutes se h a e x t e n d i d o m aacute s allaacute de las u n i v e r s i d a shy

des h a c i a otras esferas de l a v i d a puacutebl ica G o b i e r n o s de t o d o el m u n d o

h a n i n s t i t u c i o n a l i z a d o de m a n e r a creciente nuevas praacutect icas p a r t i c i p a -

tivas y exper iencias de l iberat ivas

B r a s i l h a seguido esta tendenc ia en especial desde 1989 c u a n d o el

p r i m e r presupues to p a r t i c i p a t i v o se i m p l e m e n t o en P o r t o A l e g r e A q u e l

evento se convirt ioacute en u n es tudio de caso o b l i g a d o en el t e m a y se h a reshy

p l i c a d o hasta a h o r a en otras c iudades de B r a s i l y d e l extranjero D e s d e

entonces var ios e x p e r i m e n t o s par t i c ipa t ivos se h a n i n s t i t u c i o n a l i z a d o

en b u e n a m e d i d a p r o m o v i d o s p o r l a C o n s t i t u c i oacute n de 1 9 8 8 y p o r los goshy

b iernos democraacute t i cos que le s i g u i e r o n mdash n o t a b l e m e n t e durante la preshy

s idenc ia de L u i z Inaacutec io L u l a d a S i l v a mdash Tales exper imentos abarcan

desde praacutect icas m aacute s t radic ionales (referendos y plebisci tos) hasta m o shy

dal idades m e n o s conoc idas c o m o es el caso de las conferencias sobre

poliacute t icas puacuteblicas I n c l u y e n l a restructuracioacuten y la expansioacuten de i n i c i a t i shy

vas anteriores c o m o los consejos de poliacutet icas nacionales audiencias puacuteshy

bl icas y consejos de adminis t rac ioacuten loca l asiacute c o m o la rehabil i tacioacuten de

praacutect icas m e n o s notor ias c o m o las of ic inas de auditoriacutea y las mesas reshy

d o n d a s de discusioacuten y negociacioacuten

A l observar estas nuevas praacutect icas democraacutet icas en B r a s i l y en el

extranjero u n o n o t a de i n m e d i a t o u n in tento constante de e x p a n d i r la

part ic ipacioacuten c i u d a d a n a m aacute s allaacute d e l voto L a p r e m i s a subyacente en esnot

tas inic iat ivas es p e r m i t i r u n a part ic ipacioacuten m aacute s d i rec ta de los c i u d a d a shy

nos en mater ias de adminis t rac ioacuten puacuteblica en p a r t i c u l a r en el disentildeo la

implementac ioacuten y e l c o n t r o l de poliacutet icas puacuteblicas E l resul tado esperado

de estas praacutect icas es coadyuvar a los c i u d a d a n o s a expresar sus preferenshy

cias s i n l a mediac ioacuten de p a r t i d o s o poliacute t icos profes ionales

H a s t a aquiacute el p a n o r a m a es bastante claro s i n embargo hay otras

verdades que requieren ser i l u m i n a d a s S i las nuevas praacutecticas democraacuteshy

ticas e x p a n d e n l a part ic ipacioacuten c i u d a d a n a d i rec ta esto n o quiere decir

que las ins t i tuc iones poliacute t icas t radic ionales h a y a n p e r d i d o la capac idad

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Capiacutetulo 3 Participacioacuten como representacioacuten

de representar a l a c iudadaniacutea L a s praacutec t icas p a r t i c i p a t i v a s for ta lecen

la d e m o c r a c i a a l a m p l i a r el p a p e l de los c i u d a d a n o s A h o r a b i e n l a e v i shy

denc ia empiacuterica i n d i c a que esto n o o c u r r e a expensas d e l p a p e l de la reshy

presentacioacuten poliacute t ica y de sus i n s t i t u c i o n e s

L a relacioacuten entre las praacutect icas representativas y par t ic ipat ivas de

la d e m o c r a c i a n o es intrascendente S u clarificacioacuten es necesaria p a r a

evitar el o p o r t u n i s m o acadeacutemico t a n p e r j u d i c i a l a las ideas asiacute c o m o

el o p o r t u n i s m o poliacute t ico i g u a l m e n t e p e r j u d i c i a l p a r a las i n s t i t u c i o n e s

Q u i e n e s s u p o n e n que l a representacioacuten poliacute t ica enfrenta u n a cr is is sueshy

len caer en l a defensa de los m o d e l o s de d e m o c r a c i a p a r t i c i p a t i v a y d e l i shy

berat iva c o m o u n a estrategia p a r a des leg i t imar a los poderes legislativos

p o n i e n d o en d u d a su capac idad p a r a expresar la soberaniacutea p o p u l a r S i n

embargo el s u r g i m i e n t o de nuevos espacios democraacutet icos asiacute c o m o de

nuevos actores i n v o l u c r a d o s en l a adminis t rac ioacuten de bienes puacuteblicos

puede verse maacutes c o m o u n m e d i o p a r a fortalecer l a representacioacuten pol iacute shy

t ica que c o m o u n s igno de su d e b i l i t a m i e n t o

E l objetivo de este capiacutetulo es defender estos a r g u m e n t o s a traveacutes de

u n es tudio sobre lo que parece ser el m a y o r e x p e r i m e n t o p a r t i c i p a t i v o

sostenido en B r a s i l en l a a c t u a l i d a d las conferencias nacionales de pol iacute shy

ticas puacuteblicas ( C N P ) las conferencias nac ionais de poliacutet icas puacutebl icas )

Estas conferencias s o n espacios par t i c ipa t ivos disentildeados p a r a de l iberar

sobre directr ices p a r a l a formulac ioacuten de poliacutet icas puacuteblicas en el aacute m b i t o

federal S o n convocadas p o r el P o d e r E j e c u t i v o a traveacutes de sus m i n i s t e shy

rios y secretariacuteas se o r g a n i z a n de acuerdo c o n aacutereas y asuntos temaacutet icos

y conl levan la part ic ipacioacuten i g u a l de representantes d e l g o b i e r n o y de l a

soc iedad c i v i l L a s C N P consis ten p r i m e r o en reuniones en los niveles

m u n i c i p a l estatal o reg ional cuyos resul tados agregados se convier ten

en el objeto de del iberacioacuten en l a conferenc ia n a c i o n a l a l a que asisten

delegados de las rondas anter iores Es te proceso c u l m i n a en la p r o d u c shy

cioacuten de u n d o c u m e n t o final que cont iene las directr ices p a r a el disentildeo de

u n a poliacutet ica puacuteblica y es resul tado de u n largo proceso de del iberacioacuten y

formacioacuten de consensos entre el g o b i e r n o y la soc iedad c i v i l

A l observar a lgunas caracter iacutest icas y consecuencias de las C N P

en B r a s i l p r o p o n g o p r i m e r o que n o existe necesar iamente u n a t e n shy

sioacuten antagoacutenica entre l a part ic ipacioacuten y l a representacioacuten L a s i n n o v a shy

ciones democraacutet icas a u m e n t a n l a part ic ipacioacuten c i u d a d a n a d i rec ta pero

eso n o quiere dec i r que las ins t i tuc iones poliacute t icas sean m e n o s aptas p a r a

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Thamy Pogrebinschi

representar a los c i u d a d a n o s S e g u n d o p u e d e exis t i r u n a colaboracioacuten

entre l a part ic ipacioacuten y la representacioacuten L a s praacutect icas part ic ipat ivas n o

socavan l a representacioacuten pol iacute t ica y sus ins t i tuc iones p o r el contrar io

p u e d e n i n c l u s o fortalecerlas Tercero l a supuesta crisis d e l gob ierno reshy

presentat ivo n o es m aacute s que u n a t rans formacioacuten que conl leva m a y o r par shy

t ic ipacioacuten y del iberacioacuten E s p o s i b l e que n o exista correlacioacuten empiacuterica

entre el f o r t a l e c i m i e n t o de las praacutect icas par t ic ipat ivas y del iberativas de

la d e m o c r a c i a y u n a supuesta d e b i l i d a d de las ins t i tuc iones representashy

t ivas C u a r t o mient ras m aacute s i n s t i t u c i o n a l i z a d a s sean las praacutecticas parshy

t ic ipat ivas y del iberat ivas el g o b i e r n o representat ivo adquiriraacute m a y o r

e s t a b i l i d a d L a part ic ipacioacuten i n s t i t u c i o n a l i z a d a a u m e n t a tanto la leg i t i shy

m i d a d c o m o l a rendic ioacuten de cuentas de las ins t i tuc iones y de los actores

representat ivos y hace maacutes eficiente l a implementac ioacuten de l a legislacioacuten

y las poliacute t icas puacuteblicas Q u i n t o l a inst i tucional izacioacuten de las i n n o v a c i o shy

nes par t i c ipat ivas d e n t r o de las i n s t i t u c i o n e s representativas c a m b i a la

relacioacuten entre el E s t a d o y l a s o c i e d a d c i v i l y p o r lo tanto afecta los p r i n shy

c ip ios l iberales de la d e m o c r a c i a U n a vez que l a soc iedad c i v i l puede

actuar d e n t r o d e l E s t a d o y t o m a r parte en los procesos legislativos y de

producc ioacuten de poliacute t icas puacuteblicas a n i v e l n a c i o n a l e l redisentildeo i n s t i t u c i o shy

n a l p u e d e seguir u n m o d e l o m aacute s pragmaacutet ico de l a d e m o c r a c i a

Las conferencias nacionales de poliacuteticas puacuteblicas

S i b i e n l a praacutect ica de las conferencias nacionales de poliacutet icas puacuteblicas

en B r a s i l data de 1 9 4 1 estas conferencias soacutelo a d q u i r i e r o n u n caraacutecter

par t i c ipat ivo y del iberat ivo recientemente E n los antildeos que s iguieron a

l a promulgacioacuten de la Const i tuc ioacuten de 1988 f u e r o n disentildeados e i m p l e -

m e n t a d o s varios e x p e r i m e n t o s par t i c ipat ivos en B r a s i l L a s C N P gashy

n a r o n expresioacuten y v i s i b i l i d a d despueacutes de 2 0 0 3 c u a n d o el P a r t i d o de

los Traba jadores ( P T ) ( P a r t i d o dos T r a b a j a d o r e s ) alcanzoacute el gobierno

federal y L u l a t o m oacute poses ioacuten c o m o pres idente A p a r t i r de ese antildeo las

C N P se v o l v i e r o n m aacute s frecuentes ampl ias inc luyentes y extensas

S o b r e t o d o en respuesta a d e m a n d a s de l a s o c i e d a d c i v i l las C N P

h a n s i d o repl icadas y sostenidas p o r m i n i s t e r i o s secretariacuteas y conseshy

j o s nac ionales E n a lgunos casos se h a n p r o m o v i d o legislaciones que

establecen l a o b l i g a t o r i e d a d de rea l izar conferencias en el proceso de

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t o m a de decis iones p a r a a lgunas aacutereas de pol iacute t icas puacutebl icas C o m o l o

i n d i c a la graacutefica 1 el i n c r e m e n t o de C N P se h a asoc iado c o n e l gobier shy

n o d e l P T 7 3 de las C N P sostenidas entre 1 9 8 8 y 2 0 1 0 o c u r r i e r o n

durante la p r e s i d e n c i a de L u l a ( 2 0 0 3 - 2 0 1 0 ) es decir u n p r o m e d i o de

92 conferencias p o r a ntilde o d u r a n t e sus o c h o a ntilde o s de g o b i e r n o ( l l egando

a u n to ta l de 7 4 ) A n t e s de que el P T o c u p a r a el g o b i e r n o federal las

C N P eran escasas E n sus o c h o a ntilde o s c o m o m a n d a t a r i o el g o b i e r n o de

F e r n a n d o H e n r i q u e C a r d o s o c o n d u j o soacutelo 19 conferenc ias E l p r o m e shy

d i o de 23 conferencias a l a ntilde o i n d i c a l a p o c a disposic ioacuten d e l P a r t i d o de

la S o c i a l d e m o c r a c i a Bras i lentildea ( P S D B ) ( P a r t i d o d a S o c i a l D e m o c r a c i a

B r a s i l e i r a ) p a r a a p o y a r m e c a n i s m o s p a r t i c i p a t i v o s d e g o b e r n a n z a

en p a r t i c u l a r a las C N P E l h e c h o de que eacutestas soacutelo se h a y a n c o n v e r t i shy

d o en u n m e c a n i s m o d e m o c r aacute t i c o i m p o r t a n t e a p a r t i r d e l g o b i e r n o de

L u l a es s in tomaacutet i co de l a p o s t u r a a favor de l a g o b e r n a n z a p a r t i c i p a t i v a

d e l P T ( P o g r e b i n s c h i 2 0 1 2 a )

Fuente elaboracioacuten propia con base en datos de la Secretaria Geral da Presidencia da Repuacuteblica do Brasil Graacutefica 1 Distribucioacuten por gobierno (1988-2010)

Esta tendencia ha continuado de manera sostenida durante el primer antildeo del mandato de su sucesora Dilma Rousseff (tambieacuten del Partido de los Trabajadores) ocho C N P tuvieshyron lugar en 2011

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Thamy Pogrebinschi

L a s C N P se h a n v u e l t o m aacute s a m p l i a s en tanto que i n c l u y e n u n nuacuteshy

m e r o cada vez m a y o r de aacutereas de pol iacute t icas sujetas a del iberacioacuten puacuteblishy

ca s i n reduc i rse a los asuntos re lac ionados c o n s a l u d c o m o era el caso

desde los antildeos cuarenta L a s C N P s u r g i e r o n p r i m e r o a p a r t i r d e l m o shy

v i m i e n t o p o r l a r e f o r m a de l a s a l u d el c u a l h a s i d o t r a d i c i o n a l m e n t e

fuerte y o r g a n i z a d o desde l a s o c i e d a d c i v i l m u c h o antes de l a r e d e m o shy

crat izac ioacuten d e l paiacutes en 1 9 8 5 T r a s l a p r o m u l g a c i oacute n de la C o n s t i t u c i oacute n

de 1988 otras aacutereas c o m e n z a r o n a ser del iberadas en conferencias n a shy

cionales aunque todaviacutea de m a n e r a m u y l i m i t a d a hasta la ascensioacuten al

p o d e r de L u l a en 2 0 0 3 T e m a s relat ivos a derechos h u m a n o s y segur i shy

d a d soc ia l se h a n i n s t i t u c i o n a l i z a d o desde l a s e g u n d a m i t a d de los antildeos

n o v e n t a L a graacutefica 2 m u e s t r a c oacute m o el g o b i e r n o d e l P T h a s ido r e s p o n shy

sable de i n t r o d u c i r 7 0 de los temas de pol iacute t icas puacutebl icas de l iberados

en las conferencias nac ionales desde 1 9 8 8 has ta 2 0 1 0

Fuente elaboracioacuten propia con base en datos de la Secretarla Ceral da Presidencia da Repuacuteblica do Brasil Graacutefica 2 Introduccioacuten de temas de poliacuteticas puacuteblicas por gobierno (1988-2010)

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Cuadro 1 Aacutereas de poliacuteticas puacuteblicas y temas deliberados en las conferencias nacionales entre 1988 y 2010

Aacuterea de poliacuteticas puacuteblicas Temas especiacuteficos

Salud Salud Salud dental Salud de los trabajadores Salud de los pueblos indiacutegenas Salud mental Salud ambiental Ciencia tecnologiacutea e innovacioacuten en temas de salud Manejo del trabajo y educacioacuten en temas de salud Medicamentos y cuidado farmaceacuteutico

Derechos de nintildeos y adolescentes Derechos de ancianos Derechos de personas con capacidades diferentes Gays lesbianas bisexuales travestis y transexuales Pueblos indiacutegenas Poliacuteticas puacuteblicas para mujeres Juventud Promocioacuten de igualdad racial Comunidades brasilentildeas en el extranjero

Ciencia tecnologiacutea e innovacioacuten Economiacutea solidaria Mecanismos de produccioacuten local Acuacultura y pesca Desarrollo rural sostenible y solidario Ciudades Seguridad puacuteblica Comunicacioacuten Medio ambiente Medio ambiente nintildeos y adolescentes Defensa civil y ayuda humanitaria Recursos humanos de la administracioacuten puacuteblica federal

Minoriacuteas y derechos humanos Derechos humanos

Estado economiacutea y desarrollo Alimentos y seguridad nutricional

Educacioacuten cultura seguridad social y deporte

Asistencia social Educacioacuten baacutesica Educacioacuten profesional y tecnoloacutegica Educacioacuten indiacutegena Cultura Deporte

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Thamy Pogrebinschi

que desde que el P T subioacute a l p o d e r l a part ic ipacioacuten soc ia l se h a a d o p t a shy

d o c o m o u n m eacute t o d o democraacute t i co de adminis trac ioacuten puacuteblica 2

L a s C N P t a m b i eacute n se h a n vuel to maacutes incluyentes c o m o resultado

de su ampliacioacuten temaacutet ica g r a d u a l m e n t e h a n l o g r a d o r e u n i r g r u p o s soshy

ciales m aacute s diversos y heterogeacuteneos en especial entre los representantes

de la s o c i e d a d c i v i l provenientes de organizac iones n o gubernamentales

( O N G ) m o v i m i e n t o s sociales s indicatos asociaciones empresariales

y o tros o r g a n i s m o s D e s d e 2 0 0 3 h a n t e n i d o lugar varias conferencias

concentradas en l a del iberacioacuten de poliacutet icas puacuteblicas relativas a grupos

m i n o r i t a r i o s a u m e n t a n d o la part ic ipacioacuten de mujeres afrobrasi lentildeos

pueblos indiacutegenas m i e m b r o s de l a c o m u n i d a d lesbiana gay b i sexual y

de personas t ransgeacutenero ( L G B T ) personas c o n capacidades diferentes y

joacutevenes entre o t ros D e esta m a n e r a las C N P c o n s t i t u y e n procesos p o shy

liacuteticos incluyentes de g r u p o s m i n o r i t a r i o s S e g uacute n lo i n d i c a la graacutefica 3 el

3 5 6 de todas las conferencias nacionales real izadas entre 1988 y 2 0 1 0

se concentroacute en asuntos relacionados c o n grupos m i n o r i t a r i o s y derechos

h u m a n o s S oacute l o entre las conferenc ias nac iona les sostenidas d u r a n t e

los gobiernos de L u l a 3 1 f u e r o n dedicadas especiacutef icamente a asuntos

de g r u p o s m i n o r i t a r i o s u n n uacute m e r o sustanc ia l

Fuente elaboracioacuten propia a partir de la base de datos ISEGORIA Graacutefica 3 Distribucioacuten de conferencias nacionales por poliacuteticas puacuteblicas (1988-2010)

Esta afirmacioacuten fue hecha el 20 de agosto de 2010 durante una conferencia de prensa ofishycial del ministro Luiz Dulci El texto completo del discurso estaacute disponible en laquochttp wwwsecretariageralgovbrnoticiasultimas_noticias20100820-08-2010-nota-a-imprensa-resposta-do-ministro-luiz-dulci-as-declaracoes-de-jose-serragt

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P o r uacutel t imo las C N P se v o l v i e r o n m aacute s extensas d e b i d o a que h a n

i n v o l u c r a d o cant idades mayores de personas y a sea c o m o p a r t i c i p a n shy

tes directos en su caraacutecter de delegados en l a conferenc ia n a c i o n a l o de

m a n e r a i n d i r e c t a c o m o par t ic ipantes en las conferencias m u n i c i p a l e s

o regionales mdash l a s l l a m a d a s conferencias l i b r e s mdash o p o r viacutea e lec t roacuteni shy

ca en las conferencias virtuales E n p r o m e d i o l a conferenc ia n a c i o n a l

convoca a l rededor de 3 0 0 0 delegados p e r o el n uacute m e r o de par t i c ipantes

a u m e n t a s igni f icat ivamente s i u n o t o m a en consideracioacuten a t o d o s los i n shy

volucrados en el proceso

C u a d r o 2 N i v e l de p a r t i c i p a c i oacute n P r ime ra C o n f e r e n c i a de Segi u r ldad P uacute b l i c a (Conseg) 2009

Personas involucradas en el proceso 524 46T

Participacioacuten directa en todos los niveles 225 395

Participacioacuten en liacutenea 256 598

Municipalidades involucradas 514

Conferencias municipales 266

Participacioacuten en el nivel local 44 651

Conferencias estatales 27

Participacioacuten en el nivel estatal 17 439

Conferencias libres 1140

Participacioacuten en conferencias libres 66 847

Otros escenarios actividades de movilizacioacuten especiales cursos de capacitacioacuten consultas

seminarios temaacuteticos a policiacuteas

proyectos 135 866

Conferencia nacional 3060

Fuente Min is ter io de Justicia Brasi l

D a t o s oficiales d e l g o b i e r n o federa l e s t i m a n que a p r o x i m a d a m e n shy

te c inco m i l l o n e s de personas h a n p a r t i c i p a d o en las 7 4 C N P que se

l l e v a r o n a cabo en B r a s i l entre 2 0 0 3 y 2 0 1 0 3 E s t e n uacute m e r o n o parece

d e m a s i a d o a l to si u n o c o n s i d e r a que B r a s i l posee u n a poblac ioacuten cercashy

n a a los 1 9 0 m i l l o n e s de p e r s o n a s S i n e m b a r g o c o m p a r a d a c o n otras

praacutect icas par t i c ipat ivas en e l m u n d o esta c i f r a es m u y i m p r e s i o n a n t e

Esta informacioacuten se encuentra disponible en la paacutegina web de la Secretariacutea General de la Presidencia lthttpwwwsecretariageralgovbrnoticiasultimas_noticias20120110-01 -2012-conferencias-mobilizaram-2-milhoes-de-pessoas-em-2011 gt

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Thamy Pogrebinschi

A l g u n a s conferencias nac ionales i n v o l u c r a n a c ientos de mi les de p a r shy

t i c ipantes E n l a P r i m e r a C o n f e r e n c i a N a c i o n a l de S e g u r i d a d Puacutebl ica

l l evada a cabo en 2 0 0 9 p o r e jemplo p a r t i c i p a r o n 5 2 4 4 6 1 personas

(veacutease e l c u a d r o 2 ) D e este n uacute m e r o 2 2 5 3 9 5 f u e r o n par t ic ipantes d i shy

rectos en de l iberac iones cara a cara m i e n t r a s que 2 5 6 5 9 8 p a r t i c i p a r o n

de m a n e r a i n d i r e c t a (en l iacutenea ) E n t o d o el paiacutes 5 1 4 m u n i c i p a l i d a d e s se

v i e r o n i n v o l u c r a d a s en 2 6 6 conferencias m u n i c i p a l e s a l c a n z a n d o los

4 4 6 5 2 p a r t i c i p a n t e s C a d a u n o de los 2 7 estados brasi lentildeos sostuvo

conferencias d u r a n t e las cuales 1 7 4 3 9 representantes d e l i b e r a r o n soshy

bre las pautas p a r a las pol iacute t icas puacutebl icas que se llevariacutean a d i s c u t i r a l

aacute m b i t o n a c i o n a l A d e m aacute s d i s t i n t o s sectores de l a s o c i e d a d c i v i l o r g a shy

n i z a r o n 1 1 4 0 conferencias l ibres c o n v o c a n d o a 6 6 8 4 7 personas que

n o p a r t i c i p a r o n en las otras etapas P o r uacute l t imo l a conferenc ia n a c i o n a l

convocoacute a 3 0 6 0 representantes

E s t o s n uacute m e r o s sugieren que las C N P estaacuten disentildeadas p a r a p e r m i shy

t i r procesos m aacute s democraacutet i cos de generacioacuten de poliacutet icas puacuteblicas en

B r a s i l E n lugar de f o r m u l a r poliacutet icas puacuteblicas desde a r r i b a a traveacutes de

u n proceso f o r m a l que en el me jor de los casos t o m a en consideracioacuten

l a a y u d a de expertos teacutecnicos el g o b i e r n o m o t i v a a l a soc iedad c i v i l a i n shy

volucrarse en la tarea de disentildear nuevas poliacutet icas y a l hacerlo revisar las

anteriores E l gob ierno federal de B r a s i l convoca a u n a conferencia nac io shy

n a l c o n u n decreto p r e s i d e n c i a l que i n i c i e el proceso y a sea a raiacutez de la

percepc ioacuten gubernamenta l de que s o n necesarias nuevas poliacuteticas puacuteblishy

cas en u n aacuterea en p a r t i c u l a r o a p a r t i r de u n a d e m a n d a de la soc iedad

c i v i l E n general ambos actores se reuacutenen en las conferencias c o m o c o m shy

pantildeeros en la tarea de o r g a n i z a r estas nuevas rutas p a r a la democrac ia

A pesar de n o tener u n caraacutecter m a n d a t o r i o desde 2 0 0 3 en adelante

las conferencias par t ic ipat ivas h a n d a d o u n g i r o del iberat ivo n o r m a t i v o

y representat ivo ( P o g r e b i n s c h i 2 0 1 0 a ) S e h a n vuel to del iberativas en

tanto las conferencias nacionales se h a n o r i e n t a d o h a c i a l a formacioacuten de

consensos c o n base en procesos de del iberacioacuten puacuteblica que t i enen c o m o

objet ivo l a formac ioacuten de opinioacuten y v o l u n t a d poliacutet icas i n v o l u c r a n d o a reshy

presentantes de l a soc iedad c i v i l y d e l g o b i e r n o en n uacute m e r o s iguales L a

mayoriacutea de las conferencias estaacuten compuestas p o r 6 0 de part ic ipantes

de l a s o c i e d a d c i v i l y 4 0 d e l g o b i e r n o A l g u n o s i n c l u y e n u n a p r o p o r shy

cioacuten de representantes de los g r u p o s de trabajadores afectados p o r el

aacuterea o el t e m a de poliacutet icas puacuteblicas bajo del iberacioacuten E l proceso d e l i -

86


berativo c o m p r e n d e varios niveles C o m o se p u e d e observar en l a figushy

ra 1 la deliberacioacuten c o m i e n z a en los niveles l o c a l ( m u n i c i p a l ) o reg iona l

(agregacioacuten de m u n i c i p a l i d a d e s ) cont inuacutea en los 2 7 estados y conc luye

en la conferencia n a c i o n a l que generalmente se l leva a cabo en B r a s i l i a

la capi ta l d e l paiacutes A l g u n a s conferencias t a m b i eacute n rev isan las d i s c u s i o shy

nes que o c u r r i e r o n en conferencias l ibres organizadas p o r g r u p o s de l a

soc iedad c i v i l o en las conferencias v i r tua les que s i n t e t i z a n las c o n t r i shy

buc iones propues tas a traveacutes de in ternet L o s resul tados de estas confe shy

rencias l ibres y v i r tua les se i n c l u y e n en los mater ia les d i s t r i b u i d o s a los

part ic ipantes de la conferenc ia n a c i o n a l y s o n de l iberados j u n t o c o n los

resultados de las conferencias locales y estatales

Fuente elaboracioacuten propia Figura 1 El proceso deliberativo

S i b i e n las conferencias a n i v e l n a c i o n a l suelen d u r a r tres o cuat ro

diacuteas t o d o el proceso t o m a cerca de u n antildeo C a d a conferenc ia n a c i o n a l

c o m i e n z a a prepararse desde el m o m e n t o en que el decreto p r e s i d e n c i a l

87

Thamy Pogrebinschi

l a c o n v o c a y se i n s t a l a la comis ioacuten c o o r d i n a d o r a E s t a comis ioacuten se c o m shy

p o n e p o r m i e m b r o s d e l g o b i e r n o y de l a soc iedad c i v i l a l i g u a l que las

conferencias en t o d o s los niveles (algunas i n c l u y e n u n tercer c o n t i n g e n shy

te c o m p u e s t o de representantes de los trabajadores y las asociaciones

profes ionales afectados p o r el t e m a en d iscus ioacuten) U n a vez que las reglas

p a r a l a conferenc ia h a n s ido aprobadas se p r e p a r a u n h o r a r i o y la m e t o shy

dologiacutea que se uti l izaraacute p a r a la agregacioacuten de las del iberac iones

N o se apl ica u n a metodologiacutea uacutenica p a r a todas las conferencias A l shy

gunas de ellas requieren sistemas m u y comple jos para p r i o r i z a r preferenshy

cias (en lugar de u n s imple proceso de agregacioacuten) que se apl ican tanto

en las dist intas etapas de cada conferencia (de las deliberaciones de los

grupos de trabajo hasta la sesioacuten p lenar ia f inal) c o m o en las dist intas fashy

ses que preceden a l a conferencia nac iona l N i n g u n a d i rec t r iz aprobada en

los niveles local regional o estatal es exc lu ida de l a deliberacioacuten que se deshy

sarrol la en l a conferencia nac ional e inc luso pautas contradictorias aproshy

badas en los diversos niveles p u e d e n volver a ser sujetas a deliberacioacuten en

l a conferencia nac iona l M aacute s a u n c u a n d o l a deliberacioacuten t e r m i n a c o n u n a

votacioacuten c o m o es el caso de la sesioacuten p lenar ia f i n a l c o n que concluyen las

conferencias nacionales mayoriacuteas s imples n o s iempre son suficientes para

adoptar directr ices u n a proporcioacuten igua l de votos entre delegados de l E s shy

tado y de la soc iedad c iv i l puede ser requer ida en algunos casos para c o n shy

f o r m a r consensos y p r o d u c i r u n a d i rec t r iz i n c l u i d a en el reporte f ina l

L a s C N P p o s e e n u n alto g r a d o de l e g i t i m i d a d puacuteblica prec i samenshy

te p o r q u e sus resul tados finales c u m p l e n c o n los p r o c e d i m i e n t o s i n c l u shy

yentes descr i tos en el paacuterrafo anter ior T a m b i eacute n gracias a ello se puede

a f i r m a r que las conferencias h a n d a d o u n g i r o n o r m a t i v o D e s d e 2 0 0 3

las del iberac iones de casi todas las conferencias nacionales h a n c o n c l u i shy

d o c o n l a preparacioacuten de u n d o c u m e n t o final que se h a s o m e t i d o a deshy

bate votacioacuten y aprobacioacuten de acuerdo c o n las estrategias elegidas para

l a agregacioacuten de preferencias en las d i s t in tas etapas y niveles d e l proceso

E n consecuencia las conferencias h a n ganado c r e d i b i l i d a d y generado

expectativas que n o s o n uacute n i c a m e n t e cognit ivas s ino t a m b i eacute n n o r m a t i shy

vas tanto entre los par t i c ipantes c o m o entre quienes a pesar de n o h a shy

ber c o l a b o r a d o en el proceso y a pesar d e l caraacutecter n o m a n d a t o r i o de sus

reportes s o n afectados p o r sus pos ib les consecuencias

L a d imens ioacuten estr ic tamente representat iva inherente a las confeshy

rencias nacionales c o m o instancias de part ic ipacioacuten y deliberacioacuten se ve

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re forzada p o r 1) l a compos ic ioacuten p a r t i c i p a t i v a y la organizacioacuten de las

conferencias nacionales 2) l a d imens ioacuten del iberat iva de sus g r u p o s de

trabajo paneles y sesiones f inales de l a asamblea y 3) e l caraacutecter n o r shy

m a t i v o de los reportes finales que c o n d e n s a n los reportes directr ices y

moc iones debat idas y aprobadas p o r las mayoriacuteas en c u m p l i m i e n t o de

u n m a r c o de reglas que b u s c a n asegurar l a l e g i t i m i d a d d e l resul tado s i n

i m p o r t a r s u c o n t e n i d o especiacutef ico Q u i z aacute d e b i d o a la delegacioacuten de p o shy

der impliacutecita que les o t o r g a el E j e c u t i v o a l convocarlas las conferencias

nacionales s o n u n a adicioacuten a l con junto de praacutect icas que c o n s t i t u y e n l a

l l a m a d a nueva ecologiacutea de representacioacuten e n c a r n a n d o u n m o d o de reshy

presentacioacuten i n f o r m a l ( C a s t i g l i o n e y W a r r e n 2 0 0 6 )

E l proceso a traveacutes d e l c u a l se o r g a n i z a n y se d e s a r r o l l a n las C N P

sugiere u n a dis t incioacuten interesante entre part ic ipantes y representanshy

tes que resul ta uacutetil p a r a entender las nuevas e i n f o r m a l e s ecologiacuteas de

representacioacuten L a s conferencias m u n i c i p a l e s y regionales estaacuten c o m shy

ple tamente abiertas a l a part ic ipacioacuten y d u r a n t e los uacute l t imos antildeos h a n

s ido acompantildeadas p o r extensas campantildeas de p u b l i c i d a d p a r a i n v i t a r a

la gente a t o m a r parte E n el aacute m b i t o loca l u n o de los objet ivos p r i m o r shy

diales es elegir delegados q u e p a r t i c i p e n e n los niveles s iguientes P u e s t o

que cua lquiera p u e d e presentarse a u n a conferenc ia m u n i c i p a l t a m b i eacute n

cua lquiera p u e d e ser electo p a r a p a r t i c i p a r c o m o delegado en las etapas

siguientes s i endo los m i s m o s concurrentes los responsables d e l a elecshy

cioacuten de delegados E l g o b i e r n o p u e d e n o m i n a r representantes p e r o n o

tiene i n f l u e n c i a sobre quieacuten seraacute e legido entre los par t i c ipantes de l a soshy

c iedad c i v i l P o r l o general los g r u p o s c i u d a d a n o s sentildealan a u n o o m aacute s

de sus m i e m b r o s para que los representen en las conferencias locales y deshy

b e n ser electos en esas conferencias para avanzar a las siguientes etapas

E n t r e los delegados h a y representantes q u e s o n n o m b r a d o s tanto p o r e l

gob ierno c o m o p o r las organizac iones de la soc iedad c i v i l E s t e uacute l t imo

caso es m aacute s frecuente c u a n d o la conferenc ia inc luye representacioacuten de

trabajadores afectados p o r el t e m a en discusioacuten E n los niveles estatashy

les y nacionales los representantes electos y n o m b r a d o s se reuacutenen c o n

los otros part ic ipantes (observadores inv i tados m i e m b r o s d e l comiteacute

m i n i s t e r i o o secretariacutea organizadores entre o t ros ) T o d o s t o m a n parte

en la deliberacioacuten y p u e d e n expresar o p i n i o n e s p r o p o n e r a r g u m e n t o s y

d e m a n d a s p e r o n o todos p u e d e n p r i o r i z a r directr ices en los g r u p o s de

trabajo o votar en l a sesioacuten p l e n a r i a final Es tas tareas q u e d a n reservadas

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Thamy Pogrebinschi

p a r a los representantes s i n i m p o r t a r si f u e r o n elegidos en el n ive l loca l

o n o m b r a d o s en l a etapa anter ior P a r t i c i p a n t e s y representantes p o shy

seen facultades iguales de isegoria e l derecho a l a v o z y p o r lo tanto p u e shy

d e n f o r m a r par te de las de l iberac iones L o s representantes s i n embargo

s o n soacutelo aquel los par t i c ipantes que n o soacutelo t i enen v o z s ino que tambieacuten

p u e d e n votar las directr ices p r o p u e s t a s

A pesar de esta d imens ioacuten representat iva innegable de las C N P el

p u n t o m aacute s i m p o r t a n t e en lo que conc ierne a este trabajo s o n los efectos

que t i enen sobre las ins t i tuc iones convencionales de representacioacuten p o shy

liacutetica c o n t r i b u y e n d o a procesos legislativos y de generacioacuten de poliacutet icas

puacuteblicas m aacute s democraacutet icos y responsables asiacute c o m o a u n a representashy

c ioacuten m aacute s i n c l u s i v a c o m o se discutiraacute en las siguientes secciones

Efectos sobre procesos legislativos

E l i m p a c t o de las C N P en l a legis latura es u n a r e a l i d a d creciente L a s

directr ices contenidas en los reportes f inales de las conferencias d a n pie

a acciones legales p o r par te d e l C o n g r e s o S u s efectos sobre el proceso

legislat ivo p u e d e n m e d i r s e p o r el n uacute m e r o de inic iat ivas propuestas y esshy

tatutos i m p l e m e n t a d o s asiacute c o m o p o r su c o n t e n i d o D e 1 9 8 8 a 2009 el

1 9 8 de las in ic ia t ivas regulares propues tas p o r e l C o n g r e s o fue consisshy

tente de m a n e r a sustanc ia l c o n las directr ices generadas en las C N P lo

m i s m o es c ierto d e l 4 8 5 de las in ic ia t ivas cons t i tuc iona les 4

Cuadro 3 Iniciativas e iniciativas constitucionales consistentes con directrices de C N P

Iniciativas Iniciativas constitucionales Total

Consistentes con C N P 2629(198) 179(485) 2808(26)

No consistentes con C N P 10616(80 2) 190(515) 10806(74)

Produccioacuten legislativa total de la legislatura federal 13 245(100) 369 (100) 13 614(100) (1988-2009)

Fuente elaboracioacuten propia a partir de datos del Banco de Dados do Congresso Nacional

Una iniciativa constitucional es una propuesta presentada por miembros del Congreso para enmendar alguacuten aspecto de la Constitucioacuten

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E n lo que respecta a l a legislacioacuten aprobada es pos ib le a f i r m a r que

72 de los estatutos y 1 5 8 de las e n m i e n d a s const i tuc ionales p r o shy

movidas p o r el C o n g r e s o entre 1 9 8 8 y 2 0 0 9 t ratan asuntos especiacuteficos

del iberados en las C N P Es tos resultados p u e d e n parecer bajos pero en

real idad s o n m u y signif icativos d a d o el al to n uacute m e r o absoluto de legislashy

ciones aprobadas p o r el C o n g r e s o en el largo p e r i o d o de t i e m p o a n a l i z a shy

d o (21 antildeos) E s i m p o r t a n t e tener en cuenta tambieacuten que 7 3 de todas las

C N P que se l l evaron a cabo entre 1 9 8 8 y 2 0 1 0 t u v i e r o n lugar despueacutes

de 2 0 0 3 E s t o sugiere que a u n c u a n d o el C o n g r e s o h a d e m o s t r a d o u n

alto grado de p r o d u c t i v i d a d durante estos antildeos eacutesta p u e d e crecer gracias

a las C N P n o soacutelo en teacuterminos cuanti tat ivos s ino tambieacuten cual i tat ivos

Cuadro 4 Legislacioacuten aprobada convergente con directrices de C N P

Estatutos ordinarios y comshyplementarios aprobados

Enmiendas constitushycionales aprobadas

Total

Convergentes con directrices de C N P

312 (72)

9 (158)

321 (73)

No convergentes con directrices de C N P

4010 (928)

48 (842)

4058 (927)

Produccioacuten total de la legislatura fedeacuteralo 988-200J)

4322 (100)

57 (100)

4379 (100)


M aacute s allaacute de establecer l a agenda d e l C o n g r e s o e i n f l u i r en las p r e shy

ferencias y en las decis iones sobre poliacutet icas puacuteblicas las C N P t a m b i eacute n

parecen mejorar e i n c r e m e n t a r el c o m p o n e n t e de l ibera t ivo de los p r o shy

cesos legislativos pues to que t i enen u n efecto m a y o r en las in ic ia t ivas

propuestas que en los estatutos a p r o b a d o s E s t o sugiere u n i m p a c shy

to cual i ta t ivo (mayor d ivers idad) m aacute s que cuant i ta t ivo (el t i e m p o que

t o m a obtener u n consenso) en l a leg is la tura A d e m aacute s el i m p o r t a n t e n uacute shy

m e r o de enmiendas const i tuc ionales c u y o c o n t e n i d o c o i n c i d e c o n las d i shy

rectrices de las C N P i n d i c a su l e g i t i m i d a d y s u p o t e n c i a l p a r a alterar el

disentildeo i n s t i t u c i o n a l

E n la muestra c o m p l e t a de a c t i v i d a d legislativa cuyo c o n t e n i d o c o n shy

verge de m a n e r a sustancial c o n las directr ices de las C N P durante veinte

antildeos (1988-2008) 8 5 2 de las inic iat ivas 9 1 6 de las inic iat ivas cons-

91

Thamy Pogrebinschi

t i tuc ionales 6 9 2 de los estatutos i m p l e m e n t a d o s y 6 6 6 de las en shy

m i e n d a s a l a Cons t i tuc ioacuten f u e r o n aprobados durante los p r i m e r o s seis

antildeos de l a pres idenc ia de L u l a ( 2 0 0 3 - 2 0 0 8 ) S i b i e n es razonable espeshy

rar que el i m p a c t o sobre l a legis latura creciera de m a n e r a p r o p o r c i o n a l al

i n c r e m e n t o en la c a n t i d a d y la f recuencia de las C N P durante los m a n shy

datos de L u l a y si b i e n las inic iat ivas y las iniciat ivas const i tucionales se

vuelven inactivas s i n o s o n votadas o re in t roduc idas en u n nuevo p e r i o d o

legislativo es evidente que tanto el incremento en la participacioacuten c o m o

sus consecuencias sobre la representacioacuten poliacutetica o c u r r i e r o n u n a vez que

L u l a asumioacute l a pres idenc ia E n resumen los procesos de t o m a de dec i shy

siones y generacioacuten de poliacutet icas puacuteblicas h a n s ido alterados s ignif icat ivashy

mente en B r a s i l desde que el P a r t i d o de los Trabajadores subioacute al poder

E l i m p a c t o de las C N P e n l a leg is la tura cons t i tuye u n proceso p o shy

liacutetico efectivo para le lo a l a loacutegica e lectoral seguida p o r los p a r t i d o s poliacute shy

t i cos L a s d irec t r ices n o r m a t i v a s p a r a las pol iacute t icas puacutebl icas que surgen

de las C N P a p a r e n t e m e n t e s o n apoyadas p o r los p a r t i d o s (puesto que

p r o p o n e n i n i c i a t i v a s congruentes c o n las d i rec t r i ces generadas p o r las

C N P ) t a n t o p o r p a r t i d o s o f i c ia l i s tas c o m o de o p o s i c i oacute n y s i tuados

en t o d o s los p u n t o s d e l espectro i z q u i e r d a - d e r e c h a L o s p a r t i d o s que

c o n f o r m a n l a coal ic ioacuten d e l P T n o parecen ser s igni f i ca t ivamente maacutes

afines a in ic ia t ivas convergentes c o n las directr ices de las C N P que

o t ros p a r t i d o s de opos ic ioacuten c o m o el P a r t i d o de l a S o c i a l d e m o c r a c i a

Bras i lentildea ( P S D B ) ( P o g r e b i n s c h i 2 0 1 2 b ) L o a n t e r i o r sugiere que esshy

tas empresas par t i c ipa t ivas a p u n t a n h a c i a nuevas maneras de superar

l a canal izac ioacuten ideoloacutegica t r a d i c i o n a l de intereses que la es t ruc tura de

p a r t i d o s t i e n d e a constrentildeir

H a s t a a h o r a n o exis ten datos que m u e s t r e n c oacute m o los p a r t i d o s p o shy

liacutet icos p u e d e n hacerse presentes en las C N P a traveacutes de sus seguidores

y p o r l o tanto in tentar i n f l u i r en las directr ices que s o n del iberadas y

aprobadas l o que indicariacutea u n a d imens ioacuten p a r t i s a n a indeseable en el

proceso N o t o d o s los p a r t i d o s pol iacute t icos brasi lentildeos s o n igualmente e n shy

tusiastas ante las C N P A pesar de que los representantes d e l P S D B esshy

taacuten entre quienes a p o y a n en el C o n g r e s o inic iat ivas congruentes c o n las

C N P ( P o g r e b i n s c h i 2 0 1 2 b ) d e f i n i t i v a m e n t e el p a r t i d o n o es defensor

de tales e x p e r i m e n t o s par t i c ipa t ivos n i en p r i n c i p i o n i en praacutect ica D u shy

rante las elecciones presidenciales de 2 0 1 0 su c a n d i d a t o adoptoacute puacuteblishy

camente u n a posic ioacuten en c o n t r a de las C N P E l antildeo anterior c u a n d o

92


este m i s m o pol iacute t ico era g o b e r n a d o r de Sao P a u l o in tentoacute p r e v e n i r la

organizacioacuten a n i v e l estatal de l a C o n f e r e n c i a N a c i o n a l de C o m u n i c a shy

ciones en el estado m aacute s grande de l a Federac ioacuten

E n cua lquier caso es p o s i b l e s u p o n e r que los p a r t i d o s pol iacute t icos p o shy

seen incent ivos para p r o p o n e r y apoyar poliacute t icas que h a n s i d o de l ibe shy

radas en el espacio puacutebl ico L a s C N P generan directr ices que h a n s ido

del iberadas c o n detal le en t o d o s los estados brasi lentildeos y p o r los g r u p o s

directamente i n v o l u c r a d o s en el t e m a t ra tado M i l e s de personas p a r shy

t i c i p a n en t o d o s los niveles d e l proceso d e l i b e r a t i v o A u n c u a n d o m u shy

chos c iudadanos n o h a y a n t e n i d o eacutexito en las elecciones anteriores p a r a

elegir a u n m i e m b r o d e l C o n g r e s o d ispues to a representar sus intereshy

ses y sus d e m a n d a s o t ros representantes p u e d e n e n c o n t r a r i n c e n t i v o s

p a r a apoyarlos y obtener m aacute s votos en los c o m i c i o s s iguientes D e esta

manera las C N P parecen f u n c i o n a r c o m o u n a especie de v o t o retrosshy

pect ivo p e r m i t i e n d o l o que M a n s b r i d g e (2003) l l a m a representacioacuten

giroscoacutepica o representacioacuten sustituiacutea

E l C o n g r e s o p o r l o tanto se h a m o s t r a d o d i s p u e s t o a r e s p o n d e r a

los i n s u m o s que surgen de l a esfera puacutebl ica Inc luso c u a n d o los n uacute m e r o s

most rados m aacute s a r r i b a soacutelo d e m u e s t r a n u n a c o n g r u e n c i a entre las d i r e c shy

trices p r o d u c i d a s p o r las C N P y las legislaciones f inales y en conseshy

cuencia n o p r u e b a n c o n r i g o r q u e los congresistas h a y a n s i d o i n f l u i d o s

p o r la participacioacuten socia l (y n o p o r el lobby de g r u p o s de intereacutes) q u e d a

claro que l a legis latura se h a a l ineado c o n las d e m a n d a s de l a soc iedad c i shy

v i l y entre ambas h a n c o m p a r t i d o la agenda de poliacuteticas puacuteblicas

Es te uacute l t imo p u n t o deberiacutea bastar para refutar u n a de las p r i n c i p a shy

les criacuteticas que se h a n hecho a las conferencias nacionales brasi lentildeas

(en especial p o r parte de u n o d e los p r i n c i p a l e s d i a r i o s d e l paiacutes y p o r el

P S D B ) la c u a l a f i r m a que el g o b i e r n o d e l P T las u t i l i z a p a r a c o o p t a r a

la soc iedad c i v i l Sos tengo que el p a p e l act ivo que las organizac iones de l a

soc iedad c i v i l h a n j u g a d o en las conferencias nacionales n o debe entenshy

derse c o m o u n a f o r m a de cooptac ioacuten que socava a los m o v i m i e n t o s soshy

ciales o e m p o d e r a uacute n i camente a a lgunos de el los P o r el cont rar io lo que

estaacute en juego es u n a f o r m a de cooperac ioacuten entre actores sociales y pol iacute t i shy

cos que trasciende los l iacutemites electorales y los c o m p r o m i s o s par t id i s tas

p e r m i t i e n d o u n a cercaniacutea s i n precedentes entre e l E s t a d o y l a soc iedad

c i v i l E s t a uacutel t ima h a s i d o efectiva en p r o p o n e r nuevas aacutereas de pol iacute t icas

puacuteblicas para someterse a del iberacioacuten en conferencias nac ionales I n -

93

Thamy Pogrebinschi

c luso s i l a mayoriacutea de las conferencias s o n convocadas p o r el P o d e r Ejeshy

cut ivo a lgunas s o n resul tado de las d e m a n d a s de la soc iedad (las cuales

s o n casi s i empre r e s p o n d i d a s de m a n e r a raacutepida p o r el gobierno) y resul shy

t a n de del iberac iones d e l g o b i e r n o y de los representantes de l a soc iedad

c i v i l en los consejos nacionales de poliacute t icas puacuteblicas E s t a cooperacioacuten

es a fin de cuentas lo que def ine cuaacuteles aacutereas y temas seraacuten p r i o r i t a shy

r ios y se convert iraacuten en objeto de planes y p r o g r a m a s nacionales para

ser i m p l e m e n t a d o s en el paiacutes U n a vez que el E jecut ivo acepta y apoya

las propues tas de l a soc iedad c i v i l n o soacutelo actuacutea de m a n e r a responsable

a las d e m a n d a s sociales s ino t a m b i eacute n p e r m i t e que l a agenda m i s m a sea

d e f i n i d a en l a esfera soc ia l P o r l o tanto las C N P n o d e b e n ser entenshy

d idas soacutelo c o m o m e c a n i s m o s p a r a l e g i t i m a r a los gobiernos brasilentildeos e

i m p l e m e n t a r sus poliacute t icas favorecidas M aacute s b i e n a traveacutes de las C N P la

soc iedad c i v i l h a e x t e n d i d o las aacutereas y atraiacutedo nuevos temas de poliacutet icas

puacuteblicas c o m o se d e m u e s t r a en el s iguiente apar tado

Impacto sobre la generacioacuten de poliacuteticas puacuteblicas aumentando la representacioacuten de grupos minoritarios a traveacutes de la participacioacuten

L a s C N P h a n s i d o de terminantes p a r a a u m e n t a r el disentildeo del iberat ivo

y p a r t i c i p a t i v o asiacute c o m o la implementac ioacuten a n i v e l n a c i o n a l de poliacutet ishy

cas puacutebl icas en general y en aacutereas especiacuteficas d o n d e n o existiacutean E s t o es

p a r t i c u l a r m e n t e c ierto en l o referente a poliacutet icas puacuteblicas relativas a los

intereses de g r u p o s m i n o r i t a r i o s que h a n d e m a n d a d o r e c o n o c i m i e n t o a

sus derechos y b u s c a d o representacioacuten pol iacute t ica

A l g u n a s de las aacutereas y temas de poliacutet icas puacuteblicas m aacute s innovadoras

propues tas p o r l a soc iedad c i v i l en las C N P h a n estado enfocadas en los

intereses y en los derechos de las minor iacuteas sociales y cul turales D e s d e

2 0 0 3 B r a s i l h a sostenido conferencias nacionales sobre poliacutet icas para

mujeres personas mayores g r u p o s indiacutegenas i g u a l d a d racial personas

c o n capacidades diferentes y l a c o m u n i d a d L G B T

L o s grupos m i n o r i t a r i o s aprovechan las conferencias para dar f o r m a

a sus preocupaciones y art icular sus identidades t rans formando la par t i c i shy

pacioacuten en representacioacuten mientras que consiguen a) t raduc i r sus d e m a n shy

das en poliacutet icas puacuteblicas i m p l e m e n t a d a s p o r el E jecut ivo a pesar de n o

94


tener otros recursos de lobby o presioacuten poliacutet ica y b) conver t i r esas de shy

mandas en ley s in necesidad de mediac ioacuten de los p a r t i d o s poliacutet icos

C a b e m e n c i o n a r q u e las C N P se h a n establecido c o m o espacios

d o n d e las minoriacuteas sociales y culturales l o g r a n convert irse de m a n e r a

gradual en mayoriacuteas poliacutet icas D e todas las C N P real izadas entre 1 9 8 8 y

2009 veinte i n v o l u c r a r o n del iberaciones que especiacutef icamente concerniacutean

a grupos m i n o r i t a r i o s 17 de las cuales t u v i e r o n lugar entre 2 0 0 3 y 2 0 0 9

Ademaacutes se h a n l levado a cabo once conferencias sobre derechos h u m a shy

nos que s iempre i n c l u y e n discusiones sobre poliacuteticas relativas a las m u shy

jeres personas c o n capacidades diferentes ancianos pueblos indiacutegenas

nintildeos y adolescentes minoriacuteas eacutetnicas y raciales y l a c o m u n i d a d L G B T

D e hecho muchas de las demandas presentadas in ic ia lmente p o r grupos

minor i tar ios en las conferencias nacionales sobre derechos h u m a n o s surshy

gen de conferencias especiacuteficas para cada u n a de estas minoriacuteas P o r otro

lado muchas demandas presentadas p o r grupos minor i tar ios en conferenshy

cias especiacuteficas sobre minor iacuteas s o n presentadas o t r a vez en las confeshy

rencias sobre derechos h u m a n o s A s i m i s m o pues to que m u c h a s de las

poliacuteticas demandadas p o r minoriacuteas sociales p i d e n acciones que abarcan

varios p lanos de a c c i oacute n mdash a pesar de su caraacutecter e s p e c iacute f i c o mdash los g r u p o s

minor i ta r ios estaacuten tambieacuten presentes a traveacutes de sus representantes de l a

sociedad c iv i l en las conferencias nacionales referentes a temas c o m o sashy

l u d educacioacuten o segur idad social E n conjunto las conferencias especiacuteficas

a las minoriacuteas y las conferencias sobre derechos h u m a n o s en general consshy

t i tuyen 3 5 6 de todas las conferencias real izadas entre 1 9 8 8 y 2 0 0 9

C o m o lo he suger ido en trabajos anteriores ( P o g r e b i n s c h i 2 0 1 0 a

y 2010c ) los g r u p o s m i n o r i t a r i o s n o soacutelo p u e d e n c o n t a r c o n u n n uacute shy

m e r o s ignif icat ivo de C N P d o n d e las poliacutet icas puacuteblicas que los afectan

son objeto de del iberacioacuten t a m b i eacute n h a n c o n s e g u i d o avanzar u n a c a n t i shy

d a d considerable de directr ices n o r m a t i v a s en sus reportes A d e m aacute s de

que 1 8 de las directr ices p r o d u c i d a s p o r las C N P entre 1 9 8 8 y 2 0 0 9

t ra taron exclusivamente c o n d e m a n d a s de g r u p o s m i n o r i t a r i o s es r a shy

zonable suponer que u n a porc ioacuten i m p o r t a n t e de 2 6 7 de las d i r e c t r i shy

ces p r o d u c i d a s p o r conferencias sobre derechos h u m a n o s h a t o m a d o

en consideracioacuten las d e m a n d a s de minor iacuteas sociales que p a r t i c i p a n acshy

t ivamente y s o n representadas p o r organizac iones d e l a s o c i e d a d c i v i l

E n otras palabras ya que las directr ices emanadas de las conferencias

nacionales i n f l u y e n en l a a c t i v i d a d p a r l a m e n t a r i a u n porcenta je al to de

95

Thamy Pogrebinschi

las propuestas llevadas al Congreso tratan con las demandas de grupos minoritarios E l impacto concreto en teacuterminos de inclusioacuten legal real de estas propuestas todaviacutea estaacute por esclarecerse asiacute como el de los efectos redistributivos de las poliacuteticas disentildeadas de acuerdo con las demandas de estos grupos en las C N P

2003 2004 2005 2006 2007 2008 2009 2010

Fuente elaboracioacuten propia a partir de la base de datos ISEGORIA Graacutefica 4 Decretos presidenciales sobre temas de minoriacuteas y derechos humanos (2003-2010)

A l concentrase en el impacto de las C N P sobre el Poder Ejecutivo es posible observar coacutemo la generacioacuten de poliacuteticas puacuteblicas ha contrishybuido a la inclusioacuten y a la representacioacuten poliacutetica de grupos minoritashyrios S i consideramos soacutelo los decretos presidenciales emitidos desde 2003 uno puede notar un incremento sustancial a partir de 2006 C o n la excepcioacuten de los derechos de nintildeos y adolescentes la primera confeshyrencia nacional que tratoacute de manera especiacutefica los intereses de un grupo minoritario se llevoacute a cabo en 2004 (sobre poliacuteticas puacuteblicas relativas a las mujeres) seguida de otra en 2005 (sobre igualdad racial) tres maacutes en 2006 (ancianos personas con capacidades diferentes y pueblos indiacutegeshynas) y finalmente un promedio de tres por antildeo hasta 2009 L a graacutefica 4 muestra coacutemo los decretos ejecutivos han aumentado a partir del increshymento en la frecuencia de C N P enfocadas en asuntos de grupos mino-

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r i tar ios E n 2 0 0 3 c u a n d o se l l e v a r o n a cabo conferencias nacionales que

t ra taron uacutenicamente acerca de los derechos h u m a n o s de n intildeos y a d o shy

lescentes se e m i t i e r o n doce decretos pres idencia les re lac ionados c o n el

t e m a E n 2 0 0 9 despueacutes que cada g r u p o tuvo al m e n o s u n a conferenc ia

p a r a tratar especiacute f icamente sus d e m a n d a s e l n uacute m e r o de decretos p r e shy

sidenciales congruentes c o n las directr ices de las C N P a u m e n t oacute a 2 2 4

S i n e m b a r g o e l m a y o r i m p a c t o d e las conferencias nac ionales s o shy

bre l a producc ioacuten de pol iacute t icas puacutebl icas es c u a l i t a t i v o M u c h a s de esshy

tas poliacute t icas se generaron d u r a n t e e l g o b i e r n o d e L u l a c o n e l ob je t ivo

c laro y expliacutecito de a tender las d e m a n d a s de l a s o c i e d a d c i v i l expresashy

das a traveacutes de las d i rec t r ices de las conferenc ias U n o de los e jemplos

m aacute s ceacutelebres es el l l a m a d o P r o g r a m a N a c i o n a l de D e r e c h o s H u m a n o s 3

( tambieacuten c o n o c i d o c o m o P N D H 3 ) Es te extenso p l a n que cont iene

entre otras cosas pol iacute t icas p a r a t o d o t i p o de g r u p o s m i n o r i t a r i o s se

volvioacute v i n c u l a n t e tras l a publ icacioacuten de u n decreto p r e s i d e n c i a l h a c i a

finales de 2 0 0 9 L a s 2 5 directr ices los 8 1 objet ivos estrateacutegicos y los

cientos de pasos a seguir que se p r o d u j e r o n ref le jan las d e m a n d a s de

a p r o x i m a d a m e n t e 5 5 conferenc ias nac iona les o c u r r i d a s d u r a n t e l a p r e shy

s idenc ia de L u l a en especial aquellas relativas a g r u p o s m i n o r i t a r i o s y a

temas de derechos h u m a n o s

M u c h o s otros decretos presidenciales f u e r o n e m i t i d o s d u r a n t e este

per iodo algunos de ellos d a n d o v i d a a planes de poliacuteticas puacuteblicas en aacutereas

que hasta entonces n o habiacutean s ido abordadas p o r el g o b i e r n o federal

Eacute s t e es el caso p o r e jemplo de poliacute t icas relativas a las mujeres S i b i e n

las mujeres h a n s ido t o m a d a s en cuenta p o r d is t in tas poliacute t icas puacuteblicas

n o habiacutean t e n i d o poliacutet icas especiacuteficas or ientadas a atender sus d e m a n shy

das c o m o g r u p o d e f i n i d o m u c h o m e n o s u n p r o g r a m a puacutebl ico que p r o shy

dujera u n m a r c o de accioacuten n a c i o n a l p a r a i m p l e m e n t a r s e en t o d o s y cada

u n o de los estados d e l paiacutes S o b r e t o d o las mujeres n u n c a habiacutean p o d i shy

d o t o m a r parte en el desarro l lo de u n p r o g r a m a semejante E s t o c a m b i oacute

c o n u n decreto p r e s i d e n c i a l de m a r z o de 2 0 0 5 q u e estableciacutea e l P r i m e r

P l a n N a c i o n a l de Poliacuteticas para las M u j e r e s Es te p l a n a f i r m a de m a n e shy

ra expliacutecita en su introduccioacuten que h a s ido resultado de l a P r i m e r a C o n shy

ferencia N a c i o n a l sobre Poliacuteticas para las Mujeres la cua l se establecioacute

c o m o u n p u n t o de referencia p a r a l a af i rmacioacuten de los derechos de las

mujeres y movil izoacute en t o d o B r a s i l a 120 m i l mujeres a p r o x i m a d a m e n shy

te quienes p a r t i c i p a r o n de m a n e r a d i r e c t a en los debates y p r e s e n t a r o n

97

Thamy Pogrebinschi

propues tas p a r a l a e laboracioacuten d e l P l a n N a c i o n a l de Poliacutet icas para las

Mujeres C o n f o r m e l a part ic ipacioacuten c o m e n z oacute a ins t i tuc iona l izarse en

B r a s i l y los m o v i m i e n t o s de mujeres a d q u i r i e r o n u n n u e v o iacute m p e t u se

emi t ioacute el S e g u n d o P l a n N a c i o n a l de Poliacute t icas p a r a las M u j e r e s a traveacutes

de u n decreto p r e s i d e n c i a l de m a r z o de 2 0 0 8 Es te segundo p l a n declara

en su in t roducc ioacuten que es resul tado de l a movil izacioacuten de casi 2 0 0 m i l

mujeres brasi lentildeas quienes p a r t i c i p a r o n en t o d o el paiacutes en las conferenshy

cias m u n i c i p a l e s y estatales y e l ig ie ron a 2 700 delegadas a la S e g u n d a

C o n f e r e n c i a N a c i o n a l sobre Poliacute t icas p a r a las M u j e r e s la c u a l tuvo l u shy

gar en agosto de 2007

A l g u n o s planes nacionales de poliacutet icas puacuteblicas se e laboraron t a m shy

bieacuten p a r a afrobrasi lentildeos personas c o n capacidades diferentes y c i u shy

dadanos mayores E s t o i l u s t r a el p o t e n c i a l que t i enen las directr ices

f o r m u l a d a s en las C N P sobre minor iacuteas y derechos h u m a n o s p a r a c o n shy

vert irse en poliacute t icas puacuteblicas f o r m u l a d a s e i m p l e m e n t a d a s p o r el P o d e r

E jecut ivo en e l aacute m b i t o federal S i b i e n el p r i n c i p a l propoacutesi to de las C N P

consiste en proveer de c o n t e n i d o s p a r a l a formulac ioacuten de poliacutet icas n a shy

cionales los planes y p r o g r a m a s nacionales que i n c o r p o r a n las d e m a n shy

das d e los g r u p o s m i n o r i t a r i o s s o n c o m p l e m e n t a d o s p o r varios decretos

que los r e g u l a n S u alcance h a s ido desarro l lado y especif icado p o r u n a

a m p l i a g a m a de actos n o r m a t i v o s de l a adminis trac ioacuten puacuteblica federal

los cuales p r i v i l e g i a n poliacute t icas sectoriales y acciones especiacuteficas que busshy

can conver t i r las del iberac iones de las C N P en r e a l i d a d

U n a m e d i d a prec isa de queacute tanto p u e d e n las conferencias nacionales

d a r f o r m a a la agenda de poliacutet icas puacuteblicas en B r a s i l requiere u n anaacutelisis

m aacute s r iguroso S i n embargo n o cabe d u d a de que de acuerdo c o n los d a shy

tos presentados estas praacutecticas part ic ipat ivas nacionales t ienen u n gran

i m p a c t o en las acciones d e l P o d e r Ejecutivo el cual p o r su parte se h a

vuel to cada vez maacutes responsable a las demandas de los grupos m i n o r i t a shy

r ios y se h a redisentildeado ins t i tuc iona lmente en par t i cu lar c o n respecto a la

m a n e r a en que f o r m u l a i m p l e m e n t a y supervisa poliacuteticas puacuteblicas

L a s C N P p o r lo tanto s o n experiencias del iberat ivas y p a r t i c i p a t i shy

vas que n o soacutelo d a n v o z a los g r u p o s m i n o r i t a r i o s s ino que tambieacuten h a shy

cen que esas voces se escuchen en el C o n g r e s o A u n c u a n d o estos grupos

n o c o n s i g u e n elegir a sus candidatos las conferencias nacionales p u e shy

d e n ofrecerles l a o p o r t u n i d a d de que sus intereses sean representados

en el P o d e r Leg is la t ivo L a f u e r z a l e g i t i m a d o r a de u n a in ic ia t iva respal-

98


d a d a p o r u n a conferencia n a c i o n a l p u e d e f u n c i o n a r c o m o u n a f o r m a

de representacioacuten retrospectiva l a c u a l se apl ica en situaciones en que los

m i e m b r o s de l C o n g r e s o reciben iniciativas que eventualmente p u e d e n

obligarlos a trascender agendas part idistas o las pr ior idades de sus elecshy

tores tradicionales y maacutes b ien a adoptar la defensa de las demandas exshy

presadas en las conferenc ias nac iona les g a n a n d o n u e v o s seguidores o

res tablec iendo lazos c o n seguidores anter iores E n c o n s e c u e n c i a las

C N P cons iguen ofrecer c ier ta representacioacuten poliacute t ica a minor iacuteas que de

o t ro m o d o n o conseguiriacutean c o n s t r u i r mayoriacuteas p a r t i d i s t a s

L a s praacutecticas democraacutet icas par t ic ipat ivas c o m o las C N P hacen p o shy

sible representar los intereses de g r u p o s m i n o r i t a r i o s en el C o n g r e s o

i n c l u s o c u a n d o n o t ienen acceso a representacioacuten a traveacutes de las p la ta for shy

mas tradic ionales de los p a r t i d o s L a s directr ices p a r a pol iacute t icas puacuteblicas

contenidas en los reportes f inales de las C N P l o g r a n i n i c i a r act ividades

legislativas en el C o n g r e s o o f rec iendo a los congresistas u n reper tor io

de demandas directamente formuladas de acuerdo c o n las preferencias de

la soc iedad c i v i l en u n contexto d i s t i n t o a l electoral i n d e p e n d i e n t e de l a

i n f l u e n c i a de los p a r t i d o s D e esta m a n e r a p u e d e n evitar la neces idad

de r e c u r r i r a los m e d i o s o a otras f o r m a s d e inter ferenc ia p a r a l a c o n s shy

truccioacuten de opinioacuten y v o l u n t a d entre l a c iudadaniacutea L a s directr ices o r i shy

ginadas en las C N P estaacuten i m b u i d a s de u n a l e g i t i m i d a d p o p u l a r que les

p e r m i t e superar l a loacutegica t r a d i c i o n a l de dis tr ibucioacuten de intereses E s t o

puede m o t i v a r a u n p a r t i d o a representar alguacuten intereacutes hasta entonces

i g n o r a d o p o r los demaacutes p a r t i d o s o soacutelo d e f e n d i d o p o r p a r t i d o s m i n o shy

r i tar ios L a m a n e r a en que las C N P h a n serv ido a los intereses de los

grupos m i n o r i t a r i o s d e m u e s t r a c oacute m o las formas par t i c ipat ivas de d e shy

m o c r a c i a p u e d e n entenderse t a m b i eacute n c o m o f o r m a s de representacioacuten

Participacioacuten como representacioacuten

M aacute s que s imples praacutect icas de representacioacuten i n f o r m a l ( C a s t i g l i o n e y

W a r r e n 2006) que r e p r o d u c e n la loacutegica de la representacioacuten las C N P

son exper imentos par t i c ipa t ivos que forta lecen l a representacioacuten pol iacute t i shy

ca f o r m a l y p u e d e n re forzar las func iones y las act ividades de las i n s t i shy

tuciones poliacutet icas t radic ionales c o m o en el caso de las legislaturas y los

par t idos poliacutet icos E n este sent ido las C N P d a n lugar a u n nuevo ele-

99

Thamy Pogrebinschi

m e n t oacute p a r t i c i p a t i v o que const i tuye el concepto y l a praacutect ica de la represhy

sentacioacuten pol iacute t ica

L a part ic ipacioacuten h a f o r m a d o parte de la gramaacutetica de la representashy

cioacuten desde hace m u c h o t i e m p o y a sea a traveacutes d e l sufragio universa l la

p r o p o r c i o n a l i d a d en sistemas electorales p a r t i d o s poliacutet icos masivos o

i n c l u s o el lobby de asociaciones L a del iberacioacuten tambieacuten h a s ido parte

integrante d e l reper tor io de representacioacuten poliacute t ica tanto en los proceshy

d i m i e n t o s a d o p t a d o s p a r a l a formac ioacuten de opin ioacuten puacutebl ica que caracshy

t e r i z a n a las camp antildeas poliacute t icas y a l a movil izacioacuten p a r t i d i s t a p r e v i a a

las elecciones c o m o en l a del iberacioacuten p a r l a m e n t a r i a en las comis iones

o en el p l e n o d e l C o n g r e s o Asiacute l a part ic ipacioacuten y l a deliberacioacuten se p u e shy

d e n entender c o m o elementos const i tut ivos de la representacioacuten poliacuteshy

t i ca M aacute s que ser vistos c o m o intentos de antildeadir u n nuevo conten ido

semaacutent ico p a r a r e m p l a z a r viejos conceptos de representacioacuten poliacutet ica

se t rata de m e d i o s g e n u i n o s p a r a p o n e r en praacutect ica l a representacioacuten

S i l a cr is is a m p l i a m e n t e p r o p a g a d a de l a representacioacuten poliacutet ica n o

es m aacute s que o t r a de sus m e t a m o r f o s i s histoacutericas las praacutecticas de p a r t i c i shy

pacioacuten y deliberacioacuten que se h a n desarrol lado en l a soc iedad c i v i l en las

uacute l t imas dos deacutecadas s o n expresiones de ese c a m b i o en su natura leza

C o n f o r m e l a l e g i t i m i d a d de l a representacioacuten aumente y se p r o f u n d i c e

el redisentildeo de sus i n s t i t u c i o n e s se consol idaraacute

L a s C N P cons is ten en u n a praacutect ica p a r t i c i p a t i v a m a r c a d a p o r peshy

cu l ia r idades que c o n t r i b u y e n a hacer la fortalecer l a representacioacuten poliacuteshy

t ica d e n t r o de las i n s t i t u c i o n e s formales d e l E s t a d o E n p r i m e r lugar las

C N P s o n o r g a n i z a d a s y real izadas p o r el P o d e r E jecut ivo E n segundo

s o n organizadas en con junto p o r el E s t a d o y p o r l a soc iedad c i v i l E s t a

uacute l t ima p a r t i c i p a de m a n e r a act iva en los d i s t i n t o s consejos nacionales de

poliacutet icas puacuteblicas o en los varios g r u p o s de trabajo establecidos p o r los

m i n i s t e r i o s y las secretar iacuteas 5 E n tercero s o n convocadas p o r el E j e c u -

Los cornejos nacionales de poliacutetica tambieacuten siguieron un proceso de institucionalizacioacuten durante el gobierno de Lula y con frecuencia son confundidos con las C N P sin embargo ambas experiencias participativas operan de distinta manera Mientras que las conferencias son convocadas y sostenidas durante un periodo de tiempo determinado a traveacutes de varias etapas hasta llegar al nivel nacional los consejos nacionales de poliacutetica son instituciones permanentes que trabajan dentro de la estructura del Poder Ejecutivo federal con frecuenshycia albergados en alguacuten ministerio secretariacuteas especiales o la Presidencia Como ocurre con la mayoriacutea de las conferencias los consejos se componen de representantes del gobierno y

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t ivo c o n el objet ivo expliacutecito de proveer directr ices p a r a l a formulac ioacuten

de poliacutet icas puacuteblicas c o n u n enfoque p a r t i c u l a r e n l a e laboracioacuten o e n l a

revisioacuten de planes nacionales referentes a varios aacutembi tos sectores y g r u shy

pos de la soc iedad c i v i l E n cuarto cons is ten en experiencias p a r t i c i p a -

tivas que s o n de alcance n a c i o n a l l o que asegura l a v a l i d e z u n i v e r s a l de

sus reportes y l a reconfiguracioacuten de l a p r o p o r c i o n a l i d a d de c u a l q u i e r i n shy

tereacutes p a r t i d i s t a i n v o l u c r a d o

L a mayoriacutea de las C N P n o estaacuten respaldadas p o r leyes y p o r l o t a n shy

to dependen j u n t o c o n la implementac ioacuten de sus resultados de la v o l u n shy

t a d pol iacute t ica de los g o b i e r n o s federales C o m o se m o s t r oacute a n t e r i o r m e n t e

l a realizacioacuten de las C N P parece d e p e n d e r en g r a n m e d i d a d e l P a r t i d o

de los Traba jadores A pesar de los in tentos d e l p a r t i d o de i n s t i t u c i o n a shy

l izar las c o m o parte de u n s is tema p a r t i c i p a t i v o n a c i o n a l y c o m o conseshy

cuenc ia de s u f o r m a de g o b e r n a r ( P o g r e b i n s c h i 2012a ) las conferencias

nacionales n o h a n s ido hasta a h o r a convert idas en ley y p o r lo tanto n o

son v inculantes A u n c u a n d o despueacutes de a l m e n o s doce antildeos de gobier shy

n o d e l P T l a creciente f recuenc ia de las C N P podr iacutea a y u d a r a crear

u n a c u l t u r a p a r t i c i p a t i v a en el paiacutes y e s t i m u l a r a las organizac iones de

l a soc iedad c i v i l a involucrarse l a p o s i b l e v i c t o r i a de o t r o p a r t i d o en las

proacuteximas elecciones podr iacutea e l i m i n a r l a s d e l m a p a pol iacute t ico

de la sociedad civil Si bien la participacioacuten en las conferencias es completamente abierta y lishybre en el nivel local y los delegados que asisten a las conferencias siguientes son elegidos o nombrados la participacioacuten en los consejos depende de un proceso puacuteblico de seleccioacuten de representantes de la sociedad civil a nivel nacional los cuales sirven por un periodo de dos antildeos (en promedio) Mientras que algunas conferencias han involucrado a maacutes de 500 000 personas desde el nivel local hasta el nacional los consejos poseen un cuerpo permanente de sesenta miembros En cuanto a los objetivos y propoacutesitos las conferencias son convoshycadas para deliberar y producir directrices para la formulacioacuten de poliacuteticas puacuteblicas sobre ciertas aacutereas o cemas mientras que los consejos nacionales por lo general se reuacutenen cada dos meses (o cuando la necesidad lo exige) y deliberan sobre asuntos presentados por sus miembros el gobierno o la sociedad civil Con respecto a la naturaleza de las deliberaciones si bien los reportes finales de las conferencias nacionales tienen un valor normativo que es tomado en serio por los autores de poliacuteticas puacuteblicas no son vinculantes sin embargo los consejos tienen la competencia de expedir actos normativos llamados resoluciones los cuashyles pueden contener poliacuteticas puacuteblicas o actos administrativos Los consejos toman parte activa en la organizacioacuten de varias conferencias y tambieacuten implementan y monitorean algushynas de sus deliberaciones para asegurar que las directrices sean seguidas a cabalidad Hasta la fecha Brasil posee cerca de 33 consejos nacionales de poliacutetica mdash18 de ellos creados entre 2003 y 2010 y quince reformulados durante este periodo para tomar en cuenta las demanshydas de la sociedad civil y ampliar su inclusioacuten y participacioacuten

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S i n embargo es p o s i b l e a f i r m a r que se h a a l canzado u n cierto grado

de inst i tucional izacioacuten hasta a h o r a C o m o parte d e l proceso de f o r m u shy

lacioacuten y supervisioacuten de poliacute t icas puacuteblicas y p o r lo tanto c o m o parte de

s u es t ructura las C N P t i enen consecuencias sobre la agenda d e l P o d e r

Leg is la t ivo e l c u a l p u e d e elegir u t i l i z a r l a s c o m o fuentes de informacioacuten

c o m o m e c a n i s m o s de l e g i t i m i d a d o c o m o i n s u m o s del iberat ivos para su

a c t i v i d a d de representacioacuten E n consecuencia las C N P s o n u n e jemplo

de ins t i tuc iones par t i c ipat ivas ( A v r i t z e r 2009 ) j u n t o c o n otras praacutect i shy

cas par t i c ipat ivas y experiencias del iberat ivas que se h a n i d o i n s t i t u c i o shy

n a l i z a n d o en B r a s i l a pesar de la ausencia de u n respaldo legal desde los

presupuestos par t i c ipa t ivos a n i v e l l o c a l hasta los consejos de poliacuteticas

puacuteblicas en e l aacute m b i t o n a c i o n a l

Sos tengo que las C N P d e b e n ser c o m p r e n d i d a s c o m o inst i tuc iones

representativas n o soacutelo p o r q u e i n t e r n a m e n t e e n g e n d r a n u n a loacutegica reshy

presentat iva (a traveacutes de la eleccioacuten de delegados y votos p o r mayoriacutea

p o r e jemplo) y p o r q u e i m p l i c a n u n m o d o i n f o r m a l de representacioacuten

s ino p o r q u e se t rata de u n a es t ruc tura m aacute s comple ja de representacioacuten

poliacute t ica d e n t r o d e l E s t a d o y sus ins t i tuc iones E s t a es t ruc tura i n c o r p o shy

ra la part ic ipacioacuten y l a del iberacioacuten de la soc iedad c i v i l de m a n e r a maacutes

d i r e c t a y s i n mediac iones en comparac ioacuten c o n los m e c a n i s m o s t r a d i c i o shy

nales de rendicioacuten de cuentas (elecciones) y de expresioacuten de preferencias

(par t idos pol iacute t i cos )

A pesar de las sospechas que genera la formac ioacuten de consensos en

l a soc iedad c i v i l mdash l a a u t o n o m iacute a de las C N P al o c u r r i r dentro de los

l iacutemites d e l E s t a d o las d i sputas p o r l a h e g e m o n iacute a en d is t in tos proyecshy

tos pol iacute t icos y los m o v i m i e n t o s sociales que los caracter izan entre otros

f a c t o r e s mdash las C N P s o n f o r m a s m u y efectivas de mediac ioacuten poliacutet ica y

p o r lo tanto s o n capaces de r e d e f i n i r el m o d e l o de d e m o c r a c i a l ibera l

a l r e d e f i n i r la relacioacuten entre la soc iedad c i v i l y el E s t a d o B r a s i l p o n e en

praacutect ica lo que a lgunos es tudiosos de l a d e m o c r a c i a y de l a formulacioacuten

democraacute t i ca de poliacutet icas puacuteblicas i n t e n t a n hacer a traveacutes de l a i n n o v a shy

cioacuten p a r t i c i p a t i v a acercar m u t u a m e n t e a l E s t a d o y a la soc iedad c i v i l

E s t a aproximacioacuten o c u r r e n o soacutelo c u a n d o el E s t a d o atrae a l a socieshy

d a d c i v i l u t i l i z a n d o las C N P c o m o c o m p o n e n t e par t i c ipa t ivo de proceshy

sos de formulac ioacuten de poliacute t icas puacuteblicas en todas las ramas d e l E jecut ivo

federal y la adminis t rac ioacuten puacuteblica s ino t a m b i eacute n c u a n d o es receptiva y

responsable a las d e m a n d a s a l convert i r las en inic iat ivas legislativas y ac-

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tos jur iacutedicos de los m i n i s t e r i o s o agencias P o r lo tanto las conferencias

nacionales s o n u n c o m p o n e n t e de l ibera t ivo de l a representacioacuten pol iacute t i shy

ca seguacuten se ejerce en el C o n g r e s o L a interaccioacuten entre la part ic ipacioacuten

deliberacioacuten y l a representacioacuten asiacute c o m o la d inaacutemica entre l a soc iedad

c i v i l y el E s t a d o que d i c h a interaccioacuten p e r m i t e hacen de las C N P nuevas

formas de mediac ioacuten que p u e d e n p r o f u n d i z a r la d e m o c r a c i a brasi lentildea

Lejos de r e m p l a z a r l a representacioacuten poliacutet ica o amenazar las i n s t i t u c i o shy

nes representativas establecidas las C N P parece fortalecerlas y p e r m i t e n

el desarrol lo de gobiernos m aacute s democraacutet icos y responsables gobiernos

que he l l a m a d o democracias pragmaacutet icas ( P o g r e b i n s c h i 2 0 1 0 b )

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fallas d e l g o b i e r n o representat ivo y de sus i n s t i t u c i o n e s A s i m i s m o h a

s u r g i d o entre los a c a d eacute m i c o s u n m a r c a d o intereacutes p o r d isentildeos p a r t i d -

p a t i v o s y de l ibera t ivos c o m o lo sugiere l a a m p l i a bibl iografiacutea especiashy

l i z a d a en el t e m a ( P a t e m a n 1 9 7 0 M a n s b r i d g e 1 9 8 0 Barber 1984

C o h eacute n 1 9 8 9 F i s h k i n 1 9 9 1 H a b e r m a s 1 9 9 2 G u t m a n n 1 9 9 6 B o h -

m a n 1 9 9 6 D r y z e k 2 0 0 0 F u n g 2 0 0 3 A v r i t z e r 2 0 0 7 S i n t o m e r 2 0 0 7

G e i s s e l 2 0 0 9 ) E s t e intereacutes se h a e x t e n d i d o m aacute s allaacute de las u n i v e r s i d a shy

des h a c i a otras esferas de l a v i d a puacutebl ica G o b i e r n o s de t o d o el m u n d o

h a n i n s t i t u c i o n a l i z a d o de m a n e r a creciente nuevas praacutect icas p a r t i c i p a -

tivas y exper iencias de l iberat ivas

B r a s i l h a seguido esta tendenc ia en especial desde 1989 c u a n d o el

p r i m e r presupues to p a r t i c i p a t i v o se i m p l e m e n t o en P o r t o A l e g r e A q u e l

evento se convirt ioacute en u n es tudio de caso o b l i g a d o en el t e m a y se h a reshy

p l i c a d o hasta a h o r a en otras c iudades de B r a s i l y d e l extranjero D e s d e

entonces var ios e x p e r i m e n t o s par t i c ipa t ivos se h a n i n s t i t u c i o n a l i z a d o

en b u e n a m e d i d a p r o m o v i d o s p o r l a C o n s t i t u c i oacute n de 1 9 8 8 y p o r los goshy

b iernos democraacute t i cos que le s i g u i e r o n mdash n o t a b l e m e n t e durante la preshy

s idenc ia de L u i z Inaacutec io L u l a d a S i l v a mdash Tales exper imentos abarcan

desde praacutect icas m aacute s t radic ionales (referendos y plebisci tos) hasta m o shy

dal idades m e n o s conoc idas c o m o es el caso de las conferencias sobre

poliacute t icas puacuteblicas I n c l u y e n l a restructuracioacuten y la expansioacuten de i n i c i a t i shy

vas anteriores c o m o los consejos de poliacutet icas nacionales audiencias puacuteshy

bl icas y consejos de adminis t rac ioacuten loca l asiacute c o m o la rehabil i tacioacuten de

praacutect icas m e n o s notor ias c o m o las of ic inas de auditoriacutea y las mesas reshy

d o n d a s de discusioacuten y negociacioacuten

A l observar estas nuevas praacutect icas democraacutet icas en B r a s i l y en el

extranjero u n o n o t a de i n m e d i a t o u n in tento constante de e x p a n d i r la

part ic ipacioacuten c i u d a d a n a m aacute s allaacute d e l voto L a p r e m i s a subyacente en esnot

tas inic iat ivas es p e r m i t i r u n a part ic ipacioacuten m aacute s d i rec ta de los c i u d a d a shy

nos en mater ias de adminis t rac ioacuten puacuteblica en p a r t i c u l a r en el disentildeo la

implementac ioacuten y e l c o n t r o l de poliacutet icas puacuteblicas E l resul tado esperado

de estas praacutect icas es coadyuvar a los c i u d a d a n o s a expresar sus preferenshy

cias s i n l a mediac ioacuten de p a r t i d o s o poliacute t icos profes ionales

H a s t a aquiacute el p a n o r a m a es bastante claro s i n embargo hay otras

verdades que requieren ser i l u m i n a d a s S i las nuevas praacutecticas democraacuteshy

ticas e x p a n d e n l a part ic ipacioacuten c i u d a d a n a d i rec ta esto n o quiere decir

que las ins t i tuc iones poliacute t icas t radic ionales h a y a n p e r d i d o la capac idad

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9 (158)

321 (73)


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Participación como representación: generación democrática de políticas públicas en Brasil

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