INNOVACIÓN, CAMBIO Y REFORMA EN LA GESTIÓN PÚBLICA: ¿que, porque, cual, como y quien?

Secretaria de Asuntos PolíticosDepartamento para la Gestión

Pública Efectiva Unidad para la Innovación

Gubernamental

Serie Gestión Pública Efectiva

Documento de Trabajo # 1

INNOVACIÓN, CAMBIO Y REFORMA EN LA GESTIÓN PÚBLICA:¿QUE, PORQUE, CUAL, COMO y QUIEN?

Silverio Zebral Filho1

Junio de 2014

“Let’s move for change. But no toomuch, not too quick, with too littlepublic input” [Geoffrey Palmer,Former New Zeland PrimeMinister]

Introducción

La democracia viene avanzando a largos pasos en América Latina.En la década de los 80 se ha experimentado el paso de lasinstituciones políticas al control civil, el retorno de lademocracia electoral y profundas transformaciones políticas enuna gran parte de los países de la región - que en aquelentonces generaran un ambiente de esperanza colectiva en elfuturo compartido de los pueblos de las Américas.

Asimismo, las reformas del Estado iniciadas en los años 90 hanimpulsado cambios económicos y sociales que se sumaron a esteprofundo proceso de transformación político-institucional. Paraello, los gobiernos de la región han implementando distintasiniciativas de reforma de sus estructuras organizativas con elobjetivo de lograr una prestación más eficiente de los1 Economista-Principal y Jefe de la Unidad de Innovación Gubernamental delDepartamento para la Gestión Pública Efectiva de la Organización de los EstadosAmericanos - OEA (Washington-DC, EEUU). Profesor invitado de la Escuela de Posgradoen Gestión Política de la Universidad George Washington - GSPM/GW.

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servicios públicos y - al mismo tiempo - mantener losequilibrios económicos de sus frágiles economías, aún afectadaspor los choques externos y por la crisis fiscal que tuvieronlugar en las dos décadas anteriores.

Las elevadas expectativas y los resultados heterogéneos einsatisfactorios de estas iniciativas reformistas han producidoel desgaste política de la agenda reformista. Fruto de reformasestructurales cuya implementación fue parcial, los marcosorientadores de la acción estatal en cada país de la regiónresultaron incompletos, fragmentados y divergentes.

Además de esto, de modo simultáneo, el adviento de laglobalización y la de un amplio mosaico de acuerdosregionales, la emergencia de la sociedad en red y de unademocracia marcadamente poliárquica han aplanado el trianguloEstado-mercado-sociedad, envejecido la dicotomía público-privado y elevado el perfil de las demandas ciudadanas hacialos gobiernos de turno de la región.

Desde la perspectiva de los funcionarios públicos a cargo deentregar las promesas de la democracia (traducidas en el mayorbien posible para el mayor número, salvaguardando el derecho delas minorías políticas), estos cambios de fondo han generado unreto sin igual: entregar de manera efectiva (eficaz yeficiente) una diversa gama de servicios públicos de crecientecomplejidad a un número también creciente de beneficiarios –superando un amplio conjunto de obstáculos, entre ellos:

(a) vigencia de marcos jurídico-legales, institucionales yorganizativos del sector público estatal en nivel subóptimo2 –cuya reforma amplia y continuada ya no es políticamente viable;

2 Se refiere a marcos-legales cuyo perfeccionamiento fue interrumpido, resultando enla vigencia una versión menos ambiciosa, por debajo del nivel óptimo.

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(b) espacio fiscal limitado y espacio de maniobra reducido3 paraimplementar políticas públicas de manera autónoma4; en razón dela presencia de externalidades negativas y mayor volatilidaddel escenario externo;

(c) mayor fragmentación social elevando la complejidad para laadecuada focalización de las políticas públicas – creandonuevas incertidumbres acerca de que incentivos usar, queresultados buscar y que cambios de comportamiento promover; y

(d) mayor presión social desde una ciudadanía más activa, másdesconfiada e impaciente, organizada en redes de grupos deinterés y/o de identidad que se activan y desactivan por mediode las redes sociales de acuerdo con la afectación de interesesdifusos particulares.

De mismo modo, desde la perspectiva de los líderes políticos,las dificultades en consolidar una “democracia que entrega”afectan negativamente la gobernabilidad, presionan lalegitimidad de origen y ponen en riesgo el cumplimiento delmandato constitucional de los gobiernos democráticamenteelectos.

Finalmente, desde la perspectiva de la academia, estosprofundos cambios en el escenario económico, político y socialde América Latina han puesto en cuestión el tradicional modelode Westminster5 y la llamada “Nueva Gestión Pública” (delinglés, “New Public Management - NPM”)6 como marcos de3 Traducción libre del inglés: “policy space”.4 Se trata de una autonomía relativa. Para una discusión de los tipos de autonomíaestatal en el ámbito de las políticas de desarrollo, ver Evans, Peter (1995).Embedded Autonomy: states and industrial transformation. New York. Princeton. 1st. edition 5 Se entiende por “Modelo de Westminster”, un modelo de función pública de tipoweberiano (burocrático) donde un servicio civil independiente ofrece orientación decarácter técnico a las decisiones políticas tomadas por representantes legislativosnombrados para el ejercicio de mandato en el Poder Ejecutivo (por ejemplo, comoMinistros) y, concomitantemente, implementa dichas decisiones con un elevado grado deautonomía operativa – aún que con discreción limitada. 6 Para una breve definición de la NPM y sus aplicaciones en América Latina, verPolidano, Charles (1999). The new public management in developing countries. IDPM Public Policyand Management Working Paper no. 13. November 1999. Manchester: University of

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orientación general del “que hacer” en la administraciónpública. Investigadores y expertos están llamados a construirun nuevo paradigma teórico capaz de abarcar las relacionesentre las organizaciones del sector público y este nuevo ycomplejo ámbito.

La innovación en la Gestión Pública: ¿QUE?

Para lidiar con gobiernos menos autónomos, ciudadanos másimpacientes y gestión pública más compleja, es muy común decirque necesitamos de innovación en el sector público7.

Sin embargo, motivados por la urgencia de incrementar laefectividad del gobierno mediante la innovación, losresponsables por la formulación de políticas, programas yproyectos públicos de la región descuidan de realizar unareflexión más cuidadosa acerca de la naturaleza y delsignificado, de las potencialidades y limitaciones que suelencaracterizar las iniciativas de reforma y cambio innovador enel ámbito público8. De modo a ubicar la presente nota en el campo semánticoadecuado, adoptaremos una definición operativa para el término“innovación”, de la manera que sigue:

La innovación es una experiencia de adaptación (gradual o disruptiva) deun objeto à su ambiente, llevada a cabo por un conjunto de accionescolectivas (intencionales o fortuitas) de carácter novedoso(…) que producenuna alteración relevante del estado actual de un componente, función oaplicación de un producto/servicio y/o de las entradas, propiedades y

Manchester. 7 Un largo abanico de ejemplos y estudios de caso en innovación en la gestión y laadministración pública está disponible en UN (2006) Innovations in Governance and PublicAdministration: replicating what works. New York: UN. 1st edition.8 El objetivo de la presente nota es impulsar esta reflexión, sin todavía pretenderagotarla.

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salidas de un proceso (…) resultando en cambio en sus usos (en el caso deproductos o servicios) y/o resultados (en el caso de procesos)9.

Aplicada a los procesos, productos y servicios correspondientesde la administración estatal, la innovación en la gestiónpública se constituiría en todo cambio novedoso en los insumosbásicos de un proceso organizacional (cual sean: recursosfísicos, humanos, financieros y tecnológicos) y/o en losbloques de construcción10 de reforma (cual sean: el marcojurídico-legal, el diseño institucional, las capacidadesorganizacionales y el desarrollo de liderazgos) que – una vezintroducidos – afectan el desempeño medible de la organizacióngubernamental.

A propósito, esta definición operativa no hace mención eltérmino “tecnología” o a sus derivativos. El objetivo es que nose confunda “innovación” con “tecnología”. Como apunta Youn(2014), aunque la innovación pueda apoyarse en desarrollo denuevas tecnologías (“exploración”) o en el refinamiento ycombinación de tecnologías ya conocidas (“explotación”)11, latecnología es solamente una herramienta más al servicio delcambio innovador - y no un fin en sí misma. Aunque sea posiblehablar de innovaciones en el sector público con alta intensidadtecnológica (como por ejemplo, la minería de datos y lasllamadas aplicaciones GIS), la tecnología es nada más que unatributo – no siempre presente, ni necesario o deseable – de lainnovación.

Desde esta perspectiva se desprende que la innovación noequivale solamente a la incorporación de tecnología aorganizaciones, procesos y/o productos y servicios públicos que

9 Elaboración del autor10 Traducción libre del inglés: “builidng blocks”11 Un ejemplo ilustrativo: Apple gasta relativamente poco en I +D cuando comparada a otras empresas de TI, precisamente porque utiliza tecnologías ya existentes. Aplica su notable habilidad en diseño y integración para - haciendo un gran trabajo de “explotación" – combinar de modo atractivo estas tecnologías, generando nuevas aplicaciones.

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llevan a mejoras de la eficiencia12, tales como ganancias deescala, incrementos de productividad y reducción de costos. Lainnovación acá implica, adicional y necesariamente, cambiosperceptibles en la eficacia organizacional. Cambios que afecten eldesempeño de la organización pública en términos de su fin másimportante: la entrega oportuna de servicios públicos decalidad a la ciudadanía.

En resumen, la introducción de un cambio o reforma solamente seconvierte en innovación si combina mejoras en la eficiencia(relativa a los “insumos” y “medios”) y en la eficacia (relativa alos “fines”). Por ende, la innovación requiere de mejoras en laefectividad – independientemente de su intensidad tecnológica.

Innovación en la Gestión Pública: ¿PORQUE?Porque los gobiernos deben innovar? La innovación es necesariao solamente deseable? Es posible seguir suministrando bienes yservicios públicos de la manera tradicional, haciendo “más delo mismo”?

La entrega efectiva de políticas públicas à sociedadesabiertas, fragmentadas y organizadas en redes constituye undoble desafío.

Por un lado, los gobiernos están enfrentados a un desafío deeficiencia: son llamados a expandir continuadamente la oferta debienes y servicios públicos en un régimen de contracción derecursos fiscales y explosión de la demanda ciudadana. Cumplencon la tarea de “hacer más con menos”. En teoría, este es undesafío que no requiere per se de innovación. Una vez removida osuperada la restricción fiscal, los negocios públicos podríanseguir expandiéndose bajo el status quo.

12 Para una taxonomía de las eficiencias y definiciones precisas acerca deeficiencia de escala, eficiencia productiva, eficiencia técnica, eficienciadistributiva, eficiencia dinámica y eficiencia social, ver Carlson, Lon (1996).Microeconomics. New York: McGraw-Hill. 1st. Edition.

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Todavía, el aparato estatal también enfrenta un desafío deeficacia: además de limitados por la contracción fiscal, losgobiernos son llamados a cumplir la tarea de “hacer mejor conmenos”: adaptar y focalizar la oferta de bienes y serviciospúblicos a las condiciones de contexto mutables y a lospadrones de comportamiento contingentes que exhiben los gruposde interés e identidad en las sociedades contemporáneas. No hayduda que este segundo desafío requiere de innovación: aun sinla restricción fiscal, resta el esfuerzo de experimentardistintas modalidades de entrega en respuesta a lascaracterísticas cambiantes de los beneficiarios y su entorno.

Sea cual sea la naturaleza de la innovación, los desafíos queenfrenta y el locus originario en el cual se introduce; suadopción y difusión por la organización receptora13 suponealguna suerte de enfrentamiento con actores y factores deresistencia al cambio.

De manera general, esta resistencia tiene origen en lasactitudes y en el comportamiento de dichos actores de cara a laincertidumbre y/o el riesgo asociado a la innovación. Laresistencia surge de la percepción de que el cambio pretendidoimpondrá costos concretos en el tiempo presente mientrasprometerá beneficios difusos en el futuro lejano –distribuyéndolos de manera asimétrica entre los gruposafectados. Además, cuando esta percepción se presentarespaldada por experiencias adversas anteriores, el cambioinnovador adquiere reputación de amenaza – profundizando elrechazo a lo nuevo.

¿Como, entonces, mitigar esta aversión al riesgo para haceravanzar el cambio y lograr la innovación?

13 Diz-se “hospedera” a la organización que recibe la innovación o que es objeto delproceso de cambio. En definitiva, la literatura sobre innovación esta repleta deanalogías y apropiaciones semánticas del campo médico o farmacológico, tales como“contagio”, “anticuerpos”, “catalizadores”.

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Especialmente en el sector público, el surgimiento de“externalidades” en favor del cambio innovador suele ayudar ala superación de los obstáculos asociados a la disposición deresistir. Eventos como la emergencia de un estado de crisisreal o percibida (por ejemplo, la profundización de una crisisfiscal, la escasez de alimentos o un alentado escándalo decorrupción) suelen alimentar un clima de opinión proclive a lo“nuevo”; y se convierte en un incentivo poderoso para laconsolidación de un vector de voluntades favorable al cambio –sobretodo un cambio de carácter innovador.

Sin embargo, el factor más común para el empuje del cambioinnovador es, sin duda, la percepción de un estado de crisisamplia y duradera. La permanencia prolongada en el tiempo de unproblema sistémico intratable14 y una historia de tentativasfracasadas de mitigarlo acaba por impulsar la demanda por uncambio disruptivo – más allá de un ajuste reformista queproduzca acomodación.

Esto parece ser el caso de la gran mayoría de los países deAmérica Latina en materia de gestión pública.

Como se ha visto, la tercera ola democrática que ha alcanzadoAmérica Latina en las cuatro décadas pasadas ha resultado en elpaso del poder al mando civil y en la realización deelecciones libres, frecuentes y – en la mayoría de los casos –justas. Todavía, pese a la consolidación de la democraciaelectoral en la región, una breve mirada en el conjunto deencuestas de percepción ciudadana sobre del desempeño de losgobiernos en América Latina revela un descontento ciudadanoimportante con las administraciones de turno. La evidenciaanecdótica proveniente de fuentes variadas habla por si misma:

(a) Los indicadores del estado de la democracia elaborados conbase en encuestas de percepción ciudadana presentes en el14 Del término en inglés, “wicked problems”. Para una definición precisa, ver Buchanan, Richard (1992). Wicked Problems in Design Thinking. Design Issues Vol. 08, no. 02 (Spring, 1992). MIT Press.

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Informe Latinobarmetro de 2013 apuntan a un declive progresivoy de mediano-plazo en el apoyo ciudadano hacia la democracia enel continente, medido de un promedio móvil de 9 anos [Figura1]. Este padrón es particularmente preocupante cuando seobserva que el declive no se ha revertido (a lo mejor, se hapronunciado) durante la llamada década del progreso – cuandodiversos países del continente lograrán retomar tasas decrecimiento elevadas y reducir sobremanera la pobreza extrema.

Fig. 1 – Apoyo a la Democracia en ALC15 [% de entrevistados, 2013]

Apoyo a la Democracia en América Latina[promedio móvil]

Región / Años 1996-2004 1996-2013America Latina 57.8 47.7

Fuente: Latinobarómetro 2013 (www.latinobarómetro.org)

(b) El sub-indicador acerca del funcionamiento del gobierno quecompone el Índice de Libertad de Freedom House 2013 (elaboradocon base en opinión informada de expertos) apunta a un puntajepromedio de un 8 (ocho) para los 35 países latino-americanosanalizados en un baremo de 0 (mínimo) a 12 (máximo). Es lacalificación promedia más baja entre los demás sub-componentesdel Índice – incluyendo a los relativos a calidad regulatoria oa la democracia electoral [Figura 2].

Fig. 2 - Índice Freedom House 2012-2013[escores promedio para los países de las Américas]

Índice Freedom House 2012-2013[promedio LAC]

15 La múltipla alternativa original formulada por la encuesta Latinobarómetro 2013es: (a) “La democracia es preferible a cualquier otra forma de gobierno, (b) “En algunas circunstancias, ungobierno autoritario puede ser preferible” o (c) “A la gente como uno, nos da lo mismo un gobiernodemocrático que un gobierno autoritario”. El apoyo mencionado se mide por el porcentaje deentrevistados que elige la opción (a).

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Sub-indicador Ano Escore (0-12)Democracia Electoral 2013 10,9Calidad Regulatoria 2012 9,4Primado de la Ley 2013 8,8Funcionamiento del Gobierno 2013 8,0

Fuente: Freedom House (2013)

(c) En 2012, el sistema de Indicadores de Gobernanza Global delBanco Mundial señalaba una puntaje de efectividad gubernamentalpromedio para América Latina de -0,11 (en una escala de -2,5 a+2,5). Este promedio si ubicaba en el 6º decil de ladistribución (entre los 60% más bajos) – un desempeñoligeradamente mejor que los países de la Asia del Este(promedio en el 5º. decil), pero bastante peor que el promediode los países que conforman la OCDE (con un escore de + 1,49)[Figura 3]

Fig. 3 – Indicadores de Gobernanza del Banco Mundial 2012[posición relativa para América Latina y Caribe vs. OECD, Asía del Este y

África]

Fuente: Indicadores de Gobernanza del Banco Mundial 2012[disponible en http://info.worldbank.org/governance/wgi/index.aspx#home]

Estos puntajes evidencian una arraigada desconfianza ciudadanahacia las capacidades de las jóvenes democracias del continenteen entregar bienes públicos de manera efectiva. Si por un lado,las promesas incumplidas pueden alimentar la gestación de unacrisis de confianza que va progresivamente disolviendo lalegitimidad de origen de los gobiernos electos por la reglademocrática; por otro, pueden reponer la reforma del aparatoestatal y la innovación gubernamental como tema prioritario enla agenda interamericana.

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http://info.worldbank.org/governance/wgi/index.aspx#home



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Además de factores de empuje, los proyectos de cambio en elsector público requieren, por su elevado costo, de importantesinversiones para concretarse. Por un lado la presión ciudadanacrea la viabilidad política de la reforma; por otro lado, ladisponibilidad de recursos fiscales corrientes – el llamado“espacio fiscal” – es condición imprescindible para el avancede la agenda reformista desde la perspectiva de su viabilidadeconómica16.

Asimismo, abundan evidencias de que el buen momento macro-económico vivido por los países de la región en razón del ciclopositivo en los precios de los recursos naturales exportablesha abierto una “ventanilla de oportunidad” para retomar, ennuevos términos, las reformas estructurales iniciadas en losaños 90 – apuntándolas a la erradicación de la pobreza y lareducción de las persistentes desigualdades que aún marcan elcontinente. Entre las evidencias más elocuentes de esta combinaciónprometedora entre necesidad y oportunidad, destacamos:

(a) De acuerdo con CEPAL (2012)17 años han mostrado unadisminución en las inversiones destinadas a la mejoría deinfraestructura básica, siendo “(…) necesario invertir unos 170 000millones de dólares, calculados al valor del año 2000, (un 5,2% del PIB regional) paraatender a los agentes económicos en un horizonte al 2020 (…)”, estando aúnlejos de otras regiones como el Sudeste asiático.

(b) Así también lo han dejado notar entidades como la OECD(2012)18, reconociendo que, a pesar de la crisis financieramundial de los años 2008-2009, las economías de América Latinahan mejorado sustancialmente en este mismo periodo, por lo que“(…) los gobiernos podrían aprovechar esta oportunidad para diseñar e implementar16 Para un discusión pormenorizada del avance de agenda reformista en el continente,ver IDB (2007) The State of State Reform in Latin-America. Washington-DC: Inter-AmericanDevelopment Bank. 1st. edition.17 CEPAL (2011). Perspectivas Económicas de América Latina 2012. Santiago de Chile: ILPES18 OCDE (2012). Transforming the State for Development. OECD Latin-American Outlook 2012.OECD: Paris.

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mejores políticas públicas inclusivas y de largo plazo; planteándose objetivos como lareducción de la desigualdad en la distribución del ingreso y mejorar la prestación delos servicios públicos.

(c) Por fin hay que considerar las recomendaciones emanadasdesde el BID (2013a)19 apuntando hacia la conveniencia de reformasadicionales enfocadas en el fortalecimiento de las capacidades del sector público enla gestión y entrega de productos y servicios (2013b)20, señalando que, enrazón de la divergencia de desempeño entre los países de laregión, dicha ventana de oportunidad se presente más generosapara los países de las subregiones del Cono Sur y Andina(exportadores de productos agrícolas y minerales) que para lospaíses del istmo centroamericano (con procesos de acumulaciónapoyados en manufacturas de bajo valor agregado y remesas demigrantes).

El aprovechamiento responsable y efectivo de esta coyunturafavorable representa un desafío de gestión para los líderespúblicos de los países de la región. Como apunta Lora (2007),considerando la remanencia del rol protagónico del aparatoestatal en la gran mayoría de los países de las Américas, aundespués de las reformas estructurales de los años 90, lasinnovaciones en la gestión pública se presentan como unelemento imprescindible de una agenda de reformas estructuralesque pretenda impactar la vida del ciudadano común.21

19 BID (2013b) Rethinking Reforms: How Latin America and the Caribbean Can Escape Suppressed WorldGrowth. BID: Washington-DC. 20 BID (2013). El mundo de los senderos que se bifurcan: América Latina y el Caribe ante los riesgoseconómicos globales. BID: Washington-DC. 21 Las reformas estructurales de 2a. generación que tuvieran lugar en los años 90 sehan caracterizado por una lógica de reducción del aparato estatal justificada en laslimitaciones fiscales corrientes y en la necesidad de elevar la productividad socialdel gasto público. Aún que necesarias y cruciales para la relativa estabilizaciónmacroeconómica que se ha seguido, la énfasis en la eficiencia del gasto público haimplicado muchas veces en iniciativas reductoras no solo del tamaño, si no de lascapacidades operativas del aparato estatal – afectando los niveles de eficacia yefectividad estatales en la provisión de los servicios públicos remanentes. En estesentido, la tarea de elevación de dicha productividad fue atacada por los reformistassegún una óptica preponderantemente fiscal, sin atentar para las oportunidades deinnovación presentes en aquél experimento de destrucción creativa.

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La Innovación en el Sector Público: ¿CUAL?

Considerando que, en cierta medida, están presentes lascondiciones básicas para retomar una agenda reformista en elsector público – ahora enfocada en innovación institucional yorganizacional, cabe elaborar un conjunto de cuestionamientos apriori que deben orientar los experimentos innovadores: (i)¿cuáles son las “áreas” de innovación que demandan avance yapoyo prioritario (por ejemplo, los factores de producción, eluso de nuevas tecnologías, los instrumentos y métodos de diseñode políticas, la regulación de los sectores económicos, laarquitectura organizacional del aparato estatal) ? ¿Cuál es elfundamento de su priorización? ¿Qué problemas no resueltosactualmente obstaculizan la implementación de talesinnovaciones? ¿Se encuentran estas innovaciones: (i) dentro delhorizonte de espacio fiscal razonablemente esperado en lospaíses de la región y (ii) dentro de las capacidades actuales osusceptibles de ser desarrolladas por los países de la regiónen el corto plazo?

Tomando en cuenta la variedad de realidades socioeconómicas,contextos institucionales y perfiles demográficos en la región,siempre será difícil proponer repuestas y soluciones queabarquen por igual a los países y que encuentren validadexterna22 del punto de vista teórico-práctico. Aunque estéorientado hacia el futuro, el cambio innovador depende delcontexto y del camino recorrido en el pasado23. La innovación

22 El término “validad externa” hace referencia, en el campo de la gestión pública, àlas soluciones que se prestan à inferencia – cual sea, la adopción de una solución enun modelo representativo simplificado para los demás casos generales abarcados poresta representación. En el campo de las políticas públicas, la “validad externa” deuna proposición / solución es una raridad. Por ejemplo, estructuras de gobernanza opolíticas públicas que suelen aplicarse à Estados administrativamente organizados enla forma unitaria no necesariamente funcionan bien para Estados federados. Lo que seaplica a una orden política fundada en el derecho germánico no se aplica de formaanáloga a los países de la Commonwealth. Por obvio, se el contexto institucional decada país es importante en estado corriente de los negocios públicos, las diferenciasdel contexto tornase aún más importantes en tiempos de cambio innovador. 23 Con rigor, se dice que la innovación depende del contexto (del término en inglés, “embedded”) y es camino dependiente (del término en inglés, “path dependence”)

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en el sector público suele ser limitada o potenciada por lasexperiencias nacionales anteriores en materia de reforma delEstado y por las “instituciones informales” – costumbres ytradiciones constitutivas de la vida social ubicadas más alláde la esfera pública.

Esta dificultad permite ofrecer una primera recomendación paralas iniciativas de innovación del sector público en lasAméricas en lo que tiene que ver con la identificación deáreas/sectores prioritarios: como regla general, hay quepriorizar intervenciones transversales (intersectoriales) overticales (intrasectoriales) à nivel doméstico, explorando lacooperación entre países con repertorios propios de problemassimilares y soluciones distintas.

Para las intervenciones transversales – que demandan intensa yrecurrente coordinación intragubernamental – se requiereobservar especialmente las experiencias o intentos(casi)integrales de reforma del aparato estatal realizadas conanterioridad. En estos casos, la visión de conjunto puedeinformar mejor proyectos futuros de cambio.

En el caso de intervenciones verticales – que demandanpriorización de unos sectores sobre otros – se requiere, comocriterio de priorización, apartar con mayor precisión problemasmarcadamente domésticos (por ejemplo, la atención primaria a lasalud) de problemas que encuentran alguna dimensión(sub)regional o internacional (por ejemplo, el combate a lasdrogas y el crimen organizado transnacional).

El segundo apartado de esta recomendación es útil también parael diseño de programas de asistencia técnica en materia degestión pública gestados desde agencias de cooperacióninternacional. Hay que frenar el ánimo de promover bienespúblicos regionales demasiado homogéneos en áreas donde no hay

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ganancias de coordinación entre países de una misma región24. Enresumen, hay que tener en cuenta las distintas realidadesnacionales inmersas en un mismo continente

De mayor utilidad que proponer áreas/sectores específicos àpriorizar es determinar lo que no se debe hacer en materia deinnovación gubernamental: (a) no incentivar la mímica isomorfa,reconociendo la inutilidad de los injertos institucionales quedesconocen las condiciones locales de la organizaciónreceptora, (b) evitar el funcionalismo, teniendo presente que unamisma función gubernamental puede cumplirse por distintasorganizaciones a depender de país en cuestión, y (c) noincentivar reformas demasiado ambiciosas, con base eninnovaciones que dependan de profundos cambios en el marcolegal-constitucional y con largo tiempo de maduración25.

Hay, aún, que frenar el ánimo de proceder a una planificaciónexagerada del cambio. Es muy común que el camino hacia a lainnovación sea entendido por los agentes de cambio como unasecuencia de pasos, un camino estratégico definido a priori quevincula acciones en el presente para un futuro deseado26. Por elcontrario, el cambio innovador es un proceso sistémico (a vecesdisparado de manera accidental), de tendencia entrópica (que laplanificación pretende mitigar) y trayectoria incierta (que laplanificación pretende dar rumbo, paso y propósito). Estácompuesto por innumerables interacciones y intercomunicacionesestratégicas entre innumerables partes responsables,24 El alcance, la profundidad, los tiempos, la secuencia y el gradualismo adecuadospara la implementación de cambios innovadores en el sector público es materiacontroversial. Para una breve revisión de estos dilemas, ver Corduneanu-Huci at all(2013) Understanding Policy Change: how to apply political economy concepts in practice. The World Bank.Washington-DC. Capítulo XI. 25 Para una crítica de la mímica isomorfica y de los cambios de largo alcance enmateria de innovación y reforma en el sector público, ver Andrews (2013) The limits ofinstitutional reform in development: changing rules for realistic solutions. Capítulos 3, 4 y 5.Cambridge: New York. Para una defensa parcial de esta misma practica, ver Krause(2013). Of institutions and butterflies: is isomorphism in developing countries necessarily a bad thing? ODIBackground Note. April 2013. ODI: London.26 Esta es una definición aplicable para la idea de planificación, no para “innovación”

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involucradas y afectadas (por ejemplo, políticos, legisladores,tecnócratas, burócratas, beneficiarios de políticas públicas,donantes internacionales, periodistas, académicos, entre otros)que exhiben preferencias inconsistentes y transitorias encontextos contingentes. La innovación es el “vector resultado”de este torbellino de fuerzas de monto, dirección y sentidosdistintos que la planificación meticulosa pretendeprecariamente domesticar. En este sentido, la innovación es – sobretodo, en el sectorpúblico – un dilema de acción colectiva27: un verdadero “rompe-cabezas” que implica la transformación del estado presente decosas por medio del alineamiento de múltiplas partes deintereses divergentes (a veces contradictorios) a través deincentivos y puniciones que reorientan actitudes ycomportamientos en dirección a un estado futuro transformado.Por esto, los principales obstáculos al avance de la innovaciónestán más allá de los problemas de diseño y planificación depolíticas públicas que, de modo mas frecuente, ocupan a lostecnócratas del sector público. En gran medida, la innovaciónrequiere de más comunicación y convencimiento que de mapeos deprocesos y planos de contingencia.

Un conjunto reducido de estos obstáculos se presenta acontinuación28:

(a) aversión al riesgo: la incertidumbre acerca del impacto de lainnovación sobre su bienestar futuro genera una actitud previade rechazo a lo nuevo por los afectados, en razón de aversiónal riesgo. El cambio, verdaderamente innovador, suele implicaren un trade-off de información imperfecta entre costosconcentrados y concretos en el presente (por ejemplo, lapérdida de posición laboral actual) y beneficios difusos yinciertos en el futuro (por ejemplo, el entrenamiento para27 Ver Corduneanu (2013). Introducción.28 Para detalles sobre problemas de acción colectiva, se recomienda el trabajoseminal de Olson, Mancur (1973). The Logic of Collective Action. Cambridge: HarvardUniversity Press.

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reubicación futura en una posición de mayor relevancia). Esteproblema es particularmente importante al nivel de laburocracia intermedia. Según sus distintos grados deempoderamiento e inclusión en el proceso de cambio, losgerentes de rango medio-alto suelen ofrecer resistencia, apatía osimples conformidad con el cambio pretendido – cuando el avancede la innovación depende de su compromiso inequívoco29.

(b) inconsistencia intertemporal: la asimetría de la información entreactores con distintos niveles de inclusión en la fase de diseñoy planificación de la innovación (incluidos vs. excluidos,involucrados vs. afectados) genera idas y venidas en laselecciones que les van siendo requeridas a lo largo del procesode cambio. Estos avances y retrocesos son fruto de un cálculoestratégico, en lo cual cada actor trata de ir minimizandocostos presentes y maximizando beneficios futuros en cadadecisión tomada. Ocurre que decisiones individualestemporarias, imprevisibles e incongruentes complican elalineamiento de acciones colectivas. Este problema esparticularmente sensible cuando el horizonte temporal de lainnovación es indeterminado o cuando no hay mecanismos decompensación de desequilibrios y/o resolución de conflictos deinterés previamente acordados. Sin ellos, la volatilidad de lasdecisiones se eleva demasiado y los costos para re-alinearvoluntades y acciones impide el avance de la innovación30.

(c) oportunismo y comportamiento “free-rider”: mismo cuando losactores entienden bien la dinámica del proceso de cambio; lafalta de precisión de las reglas de asignación de costos29 Para estilos, categorías y estrategias para construcción de compromiso en elámbito de las organizaciones, ver Yukl, Gary (2012). London: Prentice Hall. 8th.Edition. Chapter 7. 30 Por cierto, hay formas de mitigar estas idas y venidas; generando compromisoscreíbles y estables en el tiempo. Por ejemplo, la celebración de contratos de no-afectación (reservando derechos anteriormente adquiridos) son útiles para reducir lavolatilidad de aquellas decisiones – sin todavía solucionarlas del todo debido alproblema de la incompletad de los contractos. Para detalles y ejemplos ilustrativossobre el problema de instituciones imperfectas y contractos incompletos, verEggerston Thrainn (2005). Imperfect Institutions: possibilities and limits of reform. Ann Arbor:University of Michigan Press. 1st.edition.

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presentes y beneficios futuros à grupos específicos sueleimplicar comportamientos oportunos o comportamientos del tipo“aventón” 31. En el primer caso, las reglas turbias o ladebilidad del gobierno en hacerlas cumplir incentivan a losindividuos a generar intencionalmente asimetrías que preemitanevadir costos (por ejemplo, la subdeclaración de ingresos parareducción de imposiciones fiscales). En el segundo caso,individuos o grupos tratan de aprovecharse beneficios que nodeberían estarles atribuidos (por ejemplo, la evasión de cuotasprediales y uso concomitante de las amenidades comunales) 32.

(d) el dilema del agente-principal: es común que los intereses entrelos directivos que tratan de diseñar y planificar los proyectosde cambio (los “principales”) y los gerentes escogidos paraliderar e implementarlos (los “agentes”) sean divergentes.Cuando la divergencia de intereses es substancial y el grado dedelegación es elevado, se abren oportunidades para que losagentes del cambio traten de negociar favores o recompensasmonetarias (“rent-seeking”) junto a los actores afectados comocontrapartida à promesas de reducción de costos presentes,dilación de plazos y re-asignación de beneficios futurosasociados al cambio en marcha – tales como coimas, peajes,regalos y otras compensaciones. Este problema es especialmenterelevante en el nivel de los funcionarios de atención ciudadanadirecta o “de fin-de-línea”, que interactúan con usuariosdirectos de servicio o beneficiarios finales de programaspúblicos en la cotidianeidad.33 31 Del concepto original en inglés: “oportunism” y del concepto original en inglés“free-riding”. Para la acepción original de esto términos en el ámbito de la teoríasocial, ver Olson, Mancur (1971). The Logic of Collective Action. Cambridge: HarvardUniversity Press. 1st. edition. 32 Estos problemas son particularmente importantes en la introducción de innovacionesen programas y proyectos públicos que afectan la administración de bienes norenovables de uso común (por ejemplo, los recursos minerales disponible en elsubsuelo nacional). Para detalles acerca de los dilemas de gobernanza y gestión debienes o fondos de uso común, ver Ostrom, Elinor (1990). Governing the Commons: theevolution of institutions for collective action. New York: Cambridge University Press. 1st.edition. 33 Del inglés, “street-level bureaucracy”. Para ver ejemplos concretos de la paradoja“agente-principal” en la gestión pública (en especial en la provisión de servicios

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(e) grados de libertad limitados: cuando consideramos el alcancedeseable de una innovación, hay que tener en cuenta laautonomía de que dispone el agente de cambio paraimplementarla. Aunque la simple marcha del cambio sea procliveà substituir el “viejo” por el “nuevo” de manera acelerada ydisruptiva, el agente de cambio no opera en un vacío jurídico-legal completo. Elle está obligado a conducir dicho cambiosegún el marco jurídico-legal y jerárquico vigente – anterioral adviento de la innovación. Esta paradoja de composiciónlimita el alcance y la velocidad del cambio pretendido. Aúncuando la iniciativa innovadora en cuestión esté siendoimplementada en áreas más acostumbradas con un padrón de cambiofrecuente (por ejemplo, las leyes de códigos electorales quesuelen reformarse a cada ciclo), sus efectos pueden entrar enconflicto con otros principios legales, derechos no alienablese instituciones informales que suelen asentarse como reglasocial y perdurar a los cambios de gobierno en áreas contiguas(por ejemplo, leyes de participación popular o accionesafirmativas de etnia y género que inciden sobre los códigoselectorales); y

(f) externalidades y coherencia: en el caso en que todos estosobstáculos anteriores estén superados, aún persiste el desafíoen lidiar con choques adversos con origen en elementos externosal proceso de cambio (las llamadas “externalidades negativas”)y con el conflicto entre acciones internas divergentes (lasllamada “coherencia interna”). La externalidades puedenmodificar todo un abanico de características definidoras delcambio en marcha: (i) el balance de costos y beneficiosasociados a las decisiones de los afectados, (ii) el padrón yla intensidad tecnológica de la innovación pretendida y, aúnmás relevante, (iii) el propósito y razones de fondo queimpulsan la disposición de los principales para innovar. Ya lafalta crónica de coherencia interna puede generar costos de

públicos), ver Lipsky, Michael (2010). Street-Level Bureaucracy: dilemmas of the individual in publicservices. Russel Sage: London.

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transacción de tal orden que el constante re-ordenamiento delos incentivos para la convergencia de la acción colectivaresulte en el agotamiento de de la iniciativa por fatigapolítica o financiera.

Este pequeño abanico de complicaciones que afectan latrayectoria del proceso de cambio requiere una actitud decompromiso y cautela de los agentes responsables para dirigirlo– en especial en un contexto de creciente complejidad ytecnicidad de la gestión pública contemporánea.

À estas disfuncionalidades se suman las idiosincrasias,padrones culturales y tradiciones jurídicas comunes a granparte de las organizaciones del sector público en los paísesdel continente americano. Estas características muy propias(pero no exclusivas) de nuestras administraciones resultan enobstáculos adicionales al libre avance de la innovación. Entreestos factores inhibidores relacionados al contexto socio-cultural, se destacan:

(a) el origen germánico y derivaciones francesas del DerechoAdministrativo presente en la mayoría de los países de laregión; (b) la rigidez relativa al cambio legal/normativo requerido –que, por veces, toca materia de naturaleza constitucional; (c) una burocracia de estilo “fordista”34, entrenada enpolíticas operacionales y manuales de procedimientos quedeifican la forma a expensas del contenido; (d) el apego al formalismo como protección a la captura porintereses externos;

34 Designa-se por burocracia “fordista”, una burocracia do tipo weberiana que sueleproducir decisiones homogéneas en escala masiva, adoptando un estilo rígido de apegoal procedimiento burocrático y a la letra de la Ley – sin tomar en consideración laintención del legislador, los efectos de su aplicación sobre los beneficiarios y/o laoferta de un abanico más amplio de procedimientos alternativos para el cumplimientode los deberes y demandas de derecho del ciudadano hacia el Estado.

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(e) la relativa ausencia de incentivos o reconocimientos alespíritu emprendedor y al experimentalismo innovadorresponsable en el sector público; (f) un derecho de propiedad de asignación difusa y nonegociable – cuando tratándose de innovación que resulta enbien percibido como “público”; y, por fin, de modo noexhaustivo; (g) la ausencia de un servicio civil profesionalizado ycapacitado para gestionar riegos.

Teniendo presente las dificultades que caracterizan losexperimentos de innovación en sistemas complejos y lasidiosincrasias de la realidad latino-americana, se requiere unamudanza en la orientación de la agenda pública antes de avanzarhacia un nuevo conjunto de intervenciones e innovaciones enlos aparatos estatales de la región. Si las reformas de 2ª generación de los años 90 se enfocaronen la “forma” del Estado (los recursos físicos, fiscales yestructuras operativas) buscando mejorar su eficiencia, losesfuerzos de un nuevo ciclo de reformas deben tener como objetoprimero los “contenidos” del Estado (los recursos y lascapacidades humanas) buscando mejorar su efectividad. Así que lacreación de las capacidades de gestión e innovación de los agentes públicosdirectamente involucrados en la entrega de productos yservicios más cercanos a los ciudadanos se presenta como ejetransversal y prioritario de acción en un nuevo ciclo dereformas estatales en las Américas.

Sin embargo, ¿porqué el énfasis en la atención ciudadana de“fin-de-línea”? Porque los espacios organizacionales donde seda la interacción cotidiana entre el ciudadano y el aparatoburocrático del Estado (por ejemplo; los servicios de atenciónprimaria a la salud, los programa de seguridad ciudadanacomunitaria, las ventanillas única de trámites) son los lugaresmas prometedores para la emergencia de la innovación en elsector público. La alta frecuencia de las interacciones entre

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funcionarios y beneficiarios, la individualización del lasdemandas ciudadanas, el relativo aislamiento de la captura porgrupos de interés político, el control social más cercanoejercido por la comunidad de usuarios y el menor grado decontrol administrativo por parte de los gerentes mediospromueven un ambiente favorable a la experimentación. En esteambiente favorable, los agentes de cambio pueden aprovecharsede la interacción con la ciudadanía (por medios de mecanismosde participación social) y con el sector privado (por medio delas alianzas público-privadas) para avanzar experimentosinnovadores de intento-y-error de bajo costo, riego controladoy rápida verificación de efectos. Esta interacción cercana esaún más fructífera para los propósitos de la innovación siestos cambios requieren compromisos de largo plazo y demandanalgún grado de co-responsabilidad entre la esfera pública yprivada (como por ejemplo, en los proyectos de gestióncomunitaria de unidades escolares de enseñanza primaria35). Desde estos “lugares prometedores” en el aparato estatal,proponemos poner énfasis en 4 áreas prioritarias paraexperimentos de innovación en el sector público:

(a) la aplicación de tecnologías GIS y “Big Data” sobre basesde datos ya existentes, de modo à viabilizar la entrega deservicios públicos con base territorial e informar decisionesde focalización de programas públicos por medio de laidentificación más precisa de perfiles socio-económicos,político-demográficos y étnico-identitario de grupos debeneficiarios;

(b) el fortalecimiento de competencias de la administraciónpública en mediación y resolución de conflictos entre grupos deincluidos (“shareholders”), involucrados (“stakeholders”) oafectados (“hitholders”) por iniciativas de cambio en políticasy programas públicos – con especial atención a la capacitaciónde facilitadores entre los beneficiarios/usuarios. 35 Comunes en comunidades geográficamente aisladas en algunos países de AméricaLatina bajo nombres distintos, estas iniciativas son comunes en áreas urbanas dosEEUU, donde son conocidas como “charter schools”.

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(c) el fortalecimiento de las gestiones locales según elprincipio de subsidio, considerando la implementaciónmultinivel de programas públicos; y

(d) la experimentación de esquemas de gobernanza colaborativa yasociaciones público-privados más allá de la construcción deinfraestructuras: en la provisión directa de serviciossociales36.

La Innovación en el Sector Público: ¿CÓMO?

Para diseñar proyectos de cambio innovador en el sectorpúblico, no basta definir el “que hacer” del cambio. Hay queexplorar métodos, procesos y lineamientos orientadores de laacción innovadora: prever el “cómo hacer”. De forma análoga ala sección anterior, se plantean aquí diversas inquietudes:¿Cuáles son las condiciones necesarias o permisivas para lainnovación en la administración pública de América Latina y ElCaribe? ¿Cuáles son los incentivos indispensables paraestimular desarrollo de innovación focalizada en el bienestarciudadano? ¿Cómo desarrollar capacidad sostenible deinnovación? ¿Cómo medir, evaluar y controlar el valor agregadopor la innovación y los costos de inversión en la misma?Como hemos visto, la diversidad acerca del “que hacer” noautoriza la construcción de una agenda regional homogénea deinnovaciones necesarias, deseables o aplicables por igual a lospaíses de la región. Todavía es posible dibujar un conjunto dedirectrices generales – las llamadas “prácticas de éxito”37 – atomar en cuenta a lo largo de la implementación del cambioinnovador en el aparato estatal.

36 Para un abordaje teórico y casos ejemplares de los asocios público-privados enpolíticas, programas y servicios públicos, ver Rosenau. Pauline (2000). Public-Private Policy Partnerships. Cambridge: MIT Press. 1st. Edition. 37 Para explorar las diferencias conceptuales entre “prácticas de éxito” y “mejoresprácticas, ver UN (2006). Executive Summary.

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Muchas de estas prácticas no son propiamente novedosas. Enrealidad, nuestra región siempre ha sido un espacio geopolíticodonde el experimentalismo y la innovación – ni siempreresponsable o exitosa – han marcado el desarrollo institucionaldel los negocios públicos. El problema central es que elelemento común de esta multiplicidad de experiencias dereformas e innovaciones es su carácter disruptivo (iniciativasarmadas alrededor de narrativas que han propalado cambiosdichos “profundos”), temporario (reformas pasibles de reversión odiscontinuidad en razón del ciclo político) y reactivo(enmarcadas en “modelos” de función y gestión públicareformados para hacer frente a la crisis y a los choquesexternos). La mudanza abrupta, la poca permanencia en el tiempoy la discontinuidad motivada por factores exógenos han marcado,con raras excepciones, un padrón evolutivo del sector públicoen las Américas a lo cual la literatura especializada hadenominado “equilibrio puntuado” o “reposición serial”.38

Tener en cuenta esta tendencia común a todos los países de laregión es una segunda lección de importancia fundamental parala implementación exitosa de la innovación en los marcosinstitucionales de los gobiernos de la región: la innovaciónnecesita permanencia en el tiempo para su maduración y efectos.

Para esto, retomando la definición operativa adoptada para esteartículo, hay que entender la innovación como un procesocumulativo de adaptación colectivo por aprendizaje que se va

38 En América Latina, el ciclo de las políticas públicas se presenta fuertementecorrelacionado con el ciclo político-electoral. Los gobiernos entrantes suelenintroducir cambios innovadores disruptivos y divergentes en las políticas públicasy/o en la máquina estatal, aún cuando representan la continuidad oficialista. Poresta razón, aún que positivadas en la Ley, las “reglas del juego” no disponen deltiempo necesario para asentarse y institucionalizarse. Se genera un padrón de“reposición serial” en lo cual la permanencia en el tiempo de un marco jurídico-legal-institucional es excepción y el estado permanente de transición es la regla. El“equilibrio puntuado” es el resultado de esta trayectoria de múltiplas ydescontinuadas transiciones entre distintos estados de equilibrio temporarios. Paradetalles, ver O’Donnel, Guilhermo (1996). Illusions about consolidation. Journal ofDemocracy 7(2): 34-51 y Levitsky, Steven (2012). Building Institutions on Weak Foundations:Lessons from Latin-America. Mimeo.

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consolidando en etapas. De hecho, como en cualquiera otraesfera de la vida social, la innovación en el sector públicocumple distintas fases desde su concepción hasta su maduracióncomo el “nuevo normal”. Son ellas: (i) la movilización (devoluntades políticas, capacidades técnicas y recursosfinancieros necesarios al soporte del cambio pretendido), (ii)la experimentación (la identificación y el diagnóstico deproblema, el ensayo de las soluciones y el diseño del proyecto-piloto), (iii) la incubación (el desarrollo del prototipo delnuevo modelo – a veces deliberada, a veces accidental – y suoferta en escala muy reducida), (iv) la vanguardia (la adopcióntemprana y parcial impulsada por los agentes de cambio), (v) ladifusión (la adopción gradual por los seguidores) (vi) el contagio(la adopción generalizada por los usuarios/beneficiarios),(vii) la consolidación (la adopción de la innovación como el nuevopadrón normal y abandono gradual del padrón anterior), (viii)la diversificación (la mutación del nuevo padrón en expresionessingularmente distintas, según las experiencias concretas decada núcleo de adopción), y (ix) el monitoreo y evaluación(relativo à la retroalimentación).

Siempre considerando su carácter prospectivo e incierto, esposible dibujar un muy breve inventario de las condiciones y/oacciones “clave” para la creación de un ambiente favorable a lainnovación en cada una de las distintas fases mencionadasanteriormente:

(a) fase de movilización: el compromiso del liderazgoorganizacional con el cambio pretendido respaldado por lasautoridades políticas. Por medio de narrativas explícitas yacciones concretas, este compromiso debe traducirse en laasignación de recursos operativos y financieros en unpresupuesto de afectación apartado de la caja común de laorganización. Además, se recomienda la realización de consultasformales (encuestas, grupos focales, entrevistas enprofundidad) desde las altas autoridades directivas hasta losagentes (los gerentes intermedios) acerca de sus percepciones

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sobre la innovación pretendida. Dicho proceso consultivo tienepor objetivo prever intereses, actitudes, posiciones ycomportamientos asociados a la resistencia al cambio.

(b) fase de experimentación: la formación de por lo menos dos (2)“islas de experimentación”, los lugares organizacionales dondese va intentar concebir, de forma simultánea y por primera vez,la innovación pretendida. Dichas islas de excelencia debendisfrutar de elevado grado de autonomía operativa (paraprotegerse de la captura política) y financiera (para estimularla experimentación basada en evidencia empírica y tentativa-error). Además, la competencia y la rivalidad leal entre lasislas y sus grupos innovadores deben ser incentivadas – hastaque se pase à la fase de incubación39

(c) fase de incubación: una vez definida la isla deexperimentación que tendrá su solución incubada, la estructuraorganizacional de estos “nichos de incubación” debe poblarsecon un equipo técnico, interdisciplinar, de heterogeneidadétnico-etárea y de género – de modo a generar un ambientepropenso a la innovación. La autonomía operativa y financieradebe ser reforzada - si es necesario, con uso de recursosfinancieros parafiscales provenientes de donantes externos. Enesta fase, o ambiente de rivalidad entre grupos que impulsan lacreatividad para la emergencia de soluciones alternativas, cedeespacio a la de un ambiente de colaboración para impulsar laconvergencia de acciones a favor de la implementación de lasolución elegida para incubación.

(d) fase de vanguardia: la identificación de los “campeones de lainnovación” – en general liderazgos de nivel intermedio, conperfil conector40 - que van adoptar la innovación desde el39 Para detalles acerca de los efectos benignos de la rivalidad entre gruposcreativos, ver estudios de caso presentados en De Masi, Domenico (1999). A emoção é aregra: os grupos criativos na Europa de 1850 a 1950. São Paulo: José Olympio. 1ra. edição.[Edición brasileña] 40 Para una discusión sobre perfiles de liderazgo para la innovación en ambiente derede, ver Gladwell, Malcom (2000). The tipping points: how small things can make a big difference.New York: Little Brown. 2nd. Edition. Capítulo 4.

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principio y animar el cambio de actitudes y comportamientosentre sus colegas de trabajo (en el ámbito organizacional) oentre sus vecinos y amigos (en el ámbito comunitario) o entresus parientes (en el ámbito familiar).

(e) fase de difusión y contagio: la comunicación de “victoriastempranas” asociadas al cambio innovador como, por ejemplo, elcumplimento de metas parciales, la adopción temprana de lainnovación por grupos juzgados resistentes o el reconocimientode la iniciativa innovadora por un evaluador externo. Elobjetivo es generar un momentum positivo para sostener elcambio pretendido en sus fases iniciales – en las cuales estecambio suele generar mayores obstáculos y movilizar factoresde resistencia más persistentes.

(f) fase de consolidación: la atención directa desde los agentesde cambio a los grupos de involucrados y/o afectados por lainnovación. El objetivo es convencer a estos grupos resistentesacerca de la conveniencia de la adopción de la innovación demodo voluntario (tipo “bottom-up”) por fuerza del ejemplo desus pares y de los resultados que la innovación vienepresentando. Se pretende evitar la adopción por coerción (tipo“up-down”). Para esto, es común la sensibilización yentrenamiento de grupos de usuarios, de beneficiarios y deafectados. Este esfuerzo viabilizará la institucionalizaciónformal de la innovación como el nuevo estándar/padrón, pordoble medio: (i) por medio de la elaboración de reglamento,manual o documentación que preemita la estandarización de lainnovación y (ii) a través de la elaboración de un instrumentolegal que asigne propiedad y reglas de premiación y sanciónasociadas al incumplimiento del nuevo padrón; y

(g) fase de monitoreo y evaluación: el monitoreo de los resultadosobtenidos por la innovación – ahora transformada en el “nuevonormal”. El objetivo es verificar oportunidades de mejoracontinua y, en algunos casos, necesidades de “auto-destrucción

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creativa”41. Además hay que exponer periódicamente el nuevopadrón a la evaluación externa independiente con base enmétodos (casi) experimentales42. Cuando combinados, el monitoreoy la evaluación sirven tanto para la medición y validación dela innovación implementada como para la identificación demutaciones benignas en el padrón que lleven a ladiversificación “pos-innovación“43

No cabe duda que la desagregación del proceso de cambioinnovador en fases facilita el diseño de las intervenciones, lasecuencia de las acciones y la programación de los recursosnecesarios a lo largo del tiempo. Sin embargo, en la práctica,el torbellino que suele caracterizar la trayectoriaorganizacional de una innovación desautoriza la aplicación deuna versión puramente mecanicista de las recomendacionesanteriores. Aún que esté así denominado por los cánones deltema, el “mecanismo de transmisión” de las innovaciones tienepoco o nada de mecánico. En definitiva, se asemeja más a ladinámica desordenada de una contaminación endémica que a ladinámica del movimiento coordinado y preciso de los engranajesde un reloj.

Por esta razón, además de las inquietudes anteriores, cabeseñalar un desafío adicional: el alineamiento – siempreimperfecto – entre oportunidad, estrategia y táctica para hacer41 Ver Schumpeter, Joseph (1943) Capitalism, socialismo and democracy. Cambridge: Harvard University Press 42 Métodos (casi) experimentales son comúnmente usados para fines de evaluación ex antey ex post de proyectos de desarrollo y de políticas públicas. Todavía, estasherramientas formales – quizás, por su naturaleza cuantitativa – siguen sufriendoalguna resistencia desde la comunidad de funcionarios y expertos en gestión públicacuanto a su real potencial explicativo de las transformaciones en el ámbito de lasorganizaciones.43 Diz-se “diversificación pos-innovación” al las distintas expresiones do nuevopadrón general - que se manifiestan en casos específicos como frutos de adaptacionesà contextos concretos. Por ejemplo, el nuevo padrón puede sufrir mutaciones enfunción de su adopción parcial en un contexto específico o en razón de la emergenciatardía de otra solución que le haga competencia directa. La oferta de “smartphones”da marca Blackberry con pantallas sensible al toque es un ejemplo de estasadaptaciones tardías surgidas en razón de la competencia desde aparatos similares consistema operacionales OS (Apple) y Androide (Samsung y otros).

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convergir las acciones individuales en un vector de accióncolectiva que haga avanzar el cambio innovador.

En este campo, las preguntas son diversas: ¿Cómo prever y cómopropiciar la oportunidad indispensable para la implantación dela innovación? ¿Cómo asegurar que el camino táctico-estratégicollevará de la situación A (el equilibro subóptimo, previo a laemergencia de la innovación) y la situación B (el equilibrioóptimo, posterior a la consolidación de la innovación como“nuevo normal”)?

Como se ha visto, la innovación sólo resulta en mejoresservicios para el ciudadano si se la diseña y se la aplicatomando en cuenta: (i) los dilemas de acción colectiva; (ii)interpretados segun el contexto específico; (iii) considerandoel ambiente y capacidades organizacionales de la organizaciónreceptora de la innovación pretendida; (iv) evaluando lareacción de los directivos , agentes intermedio, involucrados yafectados; y (v) teniendo presente los desafíos relativos a susdiferentes fases y los requisitos de permanencia en el tiempo,entre otras condiciones.

Dificultades similares se aplican al reto del alineamientoadecuado da la oportunidad, la estrategia, las tácticas y lasacciones de empuje a la innovación. Para subsanar estasprecariedades, es necesario “planificar” la introducción de lainnovación, previendo medidas correctivas o mitigadoras depotenciales obstáculos.

¿Pero como “planificar” una innovación? Esto es posible?

Ya sabemos que las oportunidades de innovación más prometedorasocurren en momentos de crisis. El estado de crisis puedeproducirse por cuenta de una transformación exógena (elsurgimiento de una amenaza externa al estado corriente de losnegocios públicos; como por ejemplo, una reversión de liquidezinternacional) o en razón de una disfuncionalidad endógena (un

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desbalance interno del status quo corriente; como por ejemplo, lasupresión del apoyo político a una iniciativa reformista enmarcha).

Paradojalmente, es justamente en estas situaciones de crisisque la planificación vigente suele revelar su debilidad: pierdesu validad y la capacidad de orientar las acciones presenteshacia en futuro deseado y, por ende, requiere actualización.Talvez, por esta razón, sea común decir que la innovación es“canalizada”, “orientada”, “ambientada” o “domesticada” – peronunca “planificada”44.

Considerando la precariedad intrínseca de la tarea deplanificar la innovación, hay que recordar la vigencia de losproblemas en el ámbito burocrático, mencionados anteriormente :mientras los altos directivos (los “principales”) diseñan laestrategia en línea con los objetivos de la innovaciónpretendida; los gerentes-medios que implementan las tácticas ylos oficiales administrativos que implementan las acciones (los“agentes”) están impulsados por intereses propios y, en algunoscasos, divergentes. No sin razón, para mitigar los efectos dedesalineo de la estrategia en razón de la divergencia deinterés entre “principales” y “agentes”, algunos paísesescandinavos – tales como Noruega y Finlandia – trataran deaplanar los niveles jerárquicos en el sector público en favorde organizaciones más horizontales, colocando à tomadores dedecisión en la línea de frente de la atención a losciudadanos.

Tomando en cuenta este escenario, resulta evidente que no haycómo asegurar de antemano a través de que camino táctico-estratégico se producirá el cambio de la situación A hacia lasituación B pretendida – ni siquiera con un ejerciciocuidadoso de planificación. Las relaciones de recurrencia y/ocausalidad entre estrategia, tácticas y acciones en iniciativasde cambio innovador suelen ser muy frágiles, resultando en un

44 UN (2006). Chapter 1.30



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sofisticado desafío de medición y control para académicos – enespecial en el caso de innovaciones que se apoyan entecnologías disruptivas45.

Esto no quiere significar que los ejercicios tradicionales deplanificación estratégica largamente utilizados por lasorganizaciones gubernamentales no sean de utilidad. Por unlado, estas iniciativas cumplen la función movilizadora depropiciar espacios de legitimación de la innovación pretendidacuando se hacen en consulta abierta y con amplia participaciónde los involucrados y afectados. En resumen, crean “voluntadpolítica”. Por otro lado, mucho de la planificación estratégicapara la reforma e innovación del sector público en la regiónno cumple con su función orientadora porque se realiza con baseen estimados y escenarios construidos sin base empírica y, porlo tanto, despegados de la realidad46. Por lo tanto, hay queseñalar la relativa precariedad de estos ejercicios al mismotiempo que se reconoce su relativa utilidad. Por esta razón,los resultados de un proceso de planificación de la innovacióndeben tomarse como “brújula” orientadora del proceso de cambio;nunca como un mapeo detallado y rígido del camino a seguir. Por lo visto anteriormente, en el ámbito de la cotidianeidad dela gestión pública, prevalece la recomendación de un abordajehacia la innovación basada en experimentalismo responsable y

45 Innovaciones disruptivas son innovaciones que se caracterizan por el uso detecnologías verdaderamente novedosas, cuya la emergencia como nuevo padróntecnológico y el amplio abanico de posible aplicaciones genera su acelerada adopcióny el abandono abrupto del padrón tecnológico anterior mismo por usuarios másreticentes. Un ejemplo de tecnología disruptiva nacida en siglo XIX es el motor àexplosión – que ha substituido la máquina à vapor, como sistema generador de energíacinética para la tracción de vehículos. 46 Por ejemplo, mucho de la planificación de mediano plazo (3-5 anos) relativa alsector público y presente en los “planes de desarrollo plurianuales” o “planes degobierno” sigue despegada de una programación presupuestaria plurianual. Además de laincertidumbre acerca de que monto de recursos presupuestarios estarán disponible enlos anos que seguirán, la indisponibilidad de recursos corrientes para obligar en elpresente gastos pretendidos hacia futuro convierte dichos planes en simples listadosde deseos, en los cuales se priorizan iniciativas reformistas de “corto vuelo” – undesincentivo adicional al avance de la innovación en la esfera pública.

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adopción gradual – abordaje que, en definitiva, demandainversión de recursos fiscales, movilización de capacidadestécnicas, compromiso político y permanencia en el tiempo.

La Innovación en el Sector Público: ¿QUIEN?

En función de los dilemas de acción colectiva y de losinnumerables desafíos que los agentes de cambio son llamados asuperar, la experiencia empírica indica que la innovaciónexitosa en el sector público suele ser más excepción que regla.Muchas veces la innovación ocurre por fuerza del fortuito. Enotras, puede ser planificada, pero dicha planificación tiene unelevado grado de precariedad. En la mayoría de los casos, sueleemerger por iniciativa de algún liderazgo visionario capaz demovilizar el compromiso político y los recursos a laexperimentación. Una vez exitosa, suele expandirse por laacción colectiva de los entusiastas que la adoptan a la primerahora.

Esta descripción del cambio innovador implica en reconocer lainnovación – en el sector público o privado – como unemprendimiento de la voluntad humana donde los actoresinvolucrados (principales, agentes, resistentes, usuarios,beneficiaros, afectados y otros más) juegan un rol primordial.

¿Pero quienes son ellos exactamente? Aunque estos sujetos nosean claramente identificados de antemano, sería posibleidentificar en el ámbito de la esfera de las políticaspúblicas, contrapartes estatales y no estatales abiertas àcaptar el potencial de una experiencia, una tecnología o unconocimiento novedoso, propensas à tomar el riesgo que implicala experimentación y, una vez definida la solución novedosa,capaces de gestionar la trayectoria de la innovación hacia suconsolidación final como el “nuevo normal”? ¿Cómo identificar,seleccionar y comprometer aquellas contrapartes que tienendichas actitudes y/o capacidades – o podrían adquirirlas encorto plazo?

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Así como en la esfera privada, la innovación en el sectorpúblico tiene naturaleza “granular” y “de red”. Esto significaque la innovación tiene más probabilidades de resultar enambientes de cooperación conformados por múltiples actores desectores especializados con múltiples conexionesinterinstitucionales movilizadas alrededor de proyectos decambio de alcance modesto, pero de efectos potencialesambiciosos: proyectos innovadores llevados a cabo para disparargrande procesos de transformación en la esfera pública.

Las alianzas público-privadas para implementación de políticasy provisión de servicios públicos del tipo quadriple-helix(gobiernos + academia + privados + comunidad cooperante) sonejemplos de estructuras exitosas de estas redes granulares deinnovación47. Además de la superación coordinada de los dilemasde acción colectiva más comunes, estas estructuras suelenproducir y gestionar conocimientos especializados de manera másefectiva, superando dicotomías que suelen retardar el avance dela innovación pretendida, tales como solución teórica(academia) vs. aplicación práctica (gobierno); restricciónfiscal (gobierno) vs. disponibilidad de recursos (privados);transparencia (donantes) vs. protección de datos (privados),entre otras.

Cabe señalar que estas estructuras nos son extrañas a losprincipales proyectos de desarrollo impulsados en elcontinente. En realidad, una gran parte de las inversionesrealizadas por los gobiernos de la región en el campo de lainfraestructura pública en régimen de licencias de exploración,permisos y/o concesión toman como base el modelo de 4 hélices.En razón de la naturaleza del proyecto de inversiónconsiderado, se verifican distintas predominancias de un actorsobre los demás y distintos esquemas de repartición de riesgos,compromisos de inversión y responsabilidades de operación.

47 Caravannis, Elias (2011). Knowledge Production in Quadruple Helix Innovation Systems: 21st-CenturyDemocracy, Innovation, and Entrepreneurship for Development. Springer: London. 1stediton.

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En el campo de la innovación gubernamental, el desafío para losgestores públicos es aprovechar estas experiencias decoordinación interinstitucional en el campo de la construcción,y operación de infraestructuras para inspirar e informarexperiencias de gobernanza colaborativa en la provisión deservicios públicos directos – tales como salud, educación yseguridad; y en el ámbito de la gestión pública en si misma.

La adopción de modelos quadri-helix para la innovación en elsector público potencia la creación de ambientes prometedorespara proyectos de cambio y reforma, de acuerdo con las ventajascomparativas de cada actor, a saber:

En relación con al gobierno, la cooperación para la innovación enel sector público se ve más facilitada, ceteris paribus, en elámbito de: (a) agencias ejecutoras, órganos reguladores,institutos técnicos especializados que tienen mandatosespecíficos de implementación de políticas (en razón de suestructura organizacional más cercana a de las “islas deexperimentación” mencionadas anteriormente) y (b) organismosestatales que no realizan distribución o asignación de recursos(en razón de menor presión por captura de grupos políticos) yorganizaciones estatales donde el cuerpo de servidores queconforman carreras permanentes del Estado (en razón del mayorgrado de autonomía y menores incentivos al favoritismo políticoy al clientelismo).

En la academia es donde constantemente se está innovando laforma de ejercer gobierno. Por ello un reto a desarrollar esenlazar la investigación y el avance académico con lasnecesidades concretas de los gobiernos de los distintos países.Además, hay un amplio espacio para apoyar directamente a lasredes regionales de escuelas de gobierno y administraciónpública - como buscó hacer la OEA en el pasado reciente,explorando colaboraciones con la Red Interamericana deEducación en Administración Pública (INPAE) y con escuelas

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nacionales de gobierno (Colombia, Bolivia y Costa Rica entreotros) e instituciones académicas (Estados Unidos, Brasil entreotros).

Finalmente, , como muestra la experiencia acumulada de dosdécadas, el involucramiento del sector privado a través deasociaciones público-privadas (y otros armados de “gobernanzacolaborativa”) para el diseño e implementación de la mejora dela gestión de los gobiernos tiene mucho que aprender de lasexperiencias de división de responsabilidades y riesgos entreagentes privados y públicos en la esfera de las inversionescompartidas en infraestructura (las conocidas PPPs) y de laspolíticas sectoriales de competitividad (los conocidos“consejos de competitividad”) – “innovaciones” del pasadoreciente, hoy bastante comunes en países de la región48.

Conclusión: promoviendo la innovación el sector público desdela OEA

En respuesta a estos desafíos hacia la innovación en el sectorpúblico, la Organización de los Estados Americanos – por mediode su Departamento para la Gestión Pública Efectiva (DGPE) –viene implementando actividades para desarrollar sistemas ymecanismos institucionales para compartir y analizariniciativas innovadoras en gestión pública entre los países delas Américas.

Se trata de una estrategia que está siendo desarrollada demanera integrada con base en distintas líneas de accióncorrelacionas que incluyen el apoyo:

(a) al dialogo, el aprendizaje mutuo y a la cooperaciónhorizontal entre sus países miembros alrededor de las

48 Para un amplio abanico de casos concretos de colaboración público-privada, verDonahue, John & Zeckhauser, Richard (2011). Collaborative Governance: private roles for public goodsin turbulent times. New Jersey: Princeton. 1st.edition. Part 2.

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experiencias exitosas de implementación de políticas públicasy de la gestión pública nacionales;

(b) la creación, fortalecimiento y/o transferencia decapacidades estatales a través de asistencia técnica a suspaíses miembros; y

(c) hacia la gestión y generación de conocimiento a través deinvestigación y oferta de entrenamiento conjunto conprestigiosas universidades de la región.

Sus componentes ilustran el compromiso de la Organización conuna modalidad de provisión de apoyos que privilegie:

(a) el aprendizaje colaborativo en lugar de la prescripcionesasociadas a condicionalidades;

(b) la adopción de soluciones adecuadas a las distintasrealidades nacionales presentes en el continente endetrimento de soluciones homogéneas; y

(c) el compromiso político de más alto nivel con lastransformaciones pretendidas – siempre asociado a lasdecisiones de carácter predominantemente técnico acerca delas soluciones innovadoras por implementar.

Entre estos componentes, se pueden destacar:

(1) Mecanismo de Cooperación Interamericana para la Gestión Pública Efectiva(MECIGEP): El MECIGEP es una iniciativa que busca crear unespacio de diálogo sistemático entre expertos gubernamentalesy autoridades de los países miembros de la OEA en temas degestión pública – tal como ya lo tienen los países de la OECDo de la Unión Africana. En ese marco, además del importantevalor de la cooperación multilateral, hay que fomentar yfortalecer la cooperación horizontal porque es en los espaciosde mutuo aprendizaje en los que los países pueden identificar

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necesidades y oportunidades concretas de cooperación - quepuedan suplirse por medio de cooperación bilateral omultilateral – facilitada por la OEA. Un segundo resultadoesperado de dicho Mecanismo es identificar, seleccionar ycomprometer aquellas contrapartes que tienen actualmente estacapacidad de realizar innovación o podrían adquirirla en elcorto plazo. Los informes resultantes de este proceso dediálogo deberán servir como orientadores de futuras accionesde cooperación de la comunidad de donantes en nuestra región.

(2) Observatorio de Estrategias y Mecanismos para la Gestión Pública Efectiva(OEMPE): el OEMPE es la construcción interactiva de un portal enel que se puedan mostrar las estrategias, herramientas ymecanismos en distintos temas de gestión pública desde laplanificación, presupuesto, evaluación, servicio civil,participación ciudadana, entre otros de los países de lasAméricas. Este Observatorio sirve como una fuente permanentede consulta para los gobiernos y la comunidad académica ypolítica que está emprendiendo innovaciones en sus políticaspúblicas.

(3) Premio Interamericano a la Innovación para la Gestión Pública Efectiva (PIGEP):Esta iniciativa realiza el reconocimiento anual de practicasmodelares en gestión pública y busca, identificar lasexperiencias innovadoras en las distintas administracionespublicas de las Américas con el fin de premiarlas,sistematizarlas, incentivarlas y promocionarlas comoexperiencias útiles transferibles à otras latitudes. En líneacon la visión de generación de conocimiento con base en elintercambio y aprendizaje mutuo, los premiados reciben laoportunidad de conocer experiencias modelares asemejadas enpaíses de otros continentes. .

(4) Programa de Cooperación Técnica Directa al País: programa de asistenciatécnica directa de la OEA al país en materia de gestiónpública. La asistencia es implementada con base en losdocumentos estratégicos que orientan la organización

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estratégica del Estado y según las metas prioritarias para eldesarrollo institucional fijadas por el propio paísbeneficiario. Esta modalidad de asistencia se provee en líneacon los principios de la Declaración de Paris 2005 yrecomendaciones del Plan de Acción de Accra 2008. En 4 anos devigencia, se han desarrollado proyectos de cooperación engestión pública en distintos países de las Américas, acumulandocasos de éxito, tales como: (a) el rediseño organizacional delMinisterio de Cultura de Perú y del Servicio EstatalAutonómico en Bolivia, (b) apoyo a la implementación de la Leyde Transparencia y al marco-legal de las Alianzas Público-Privadas en El Salvador y (c) apoyo a la reforma de laautoridad nacional de servicio civil en Costa Rica, entre otras

(4) Programas y Redes de Compras Públicas, Gobierno Electrónico y Registro Civil:un conjunto amplio de distintas iniciativas para promover elgobierno electrónico a través de espacios de diálogo como laRed de Gobierno Electrónico de América Latina y el Caribe(REALC) y la Red Interamericana de Compras Intergubernamentales(RICG); o por medio de asistencia técnica directa a través delPrograma de Universalización de la Identidad Civil (PUICA), conresultados concretos y tangibles: (a) más de 50.000 cédulas deidentificación y (b) más de una docena proyectos demodernización catastral municipal en Chile, Ecuador, CostaRica, Venezuela, El Salvador, Perú, Bolivia, así como elactualización del 100% de la base catastral de países comoAntigua y Barbuda, entre otros.

Estas iniciativas ilustran el grande abanico de necesidades ypotencialidades de la innovación en materia de gestión yadministración pública en nuestro continente. Paraenfrentarlas, las convergencia de esfuerzos de gobiernosnacionales, organizaciones (sub)regionales y cooperantesinternacionales es condición sin ni qua non para la reactivación deun nuevo ciclo de reformas del sector público en las Américas.Un ciclo de reformas distinto que supere las falsas dicotomíasdel pasado reciente – el Estado burocrático (máximo e

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ineficiente) vs. el Estado neoliberal (mínimo y ineficaz) – yproyecte un Estado servidor e innovador: más capaz, másabierto, más sencillo y más eficaz en la atención a lasdemandas de quien más de elle necesita.

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