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Dinámicas espaciales y territorios de la integración

en las fronteras del Iguazú

Alejandro Schweitzer1

I– introducción

A lo largo de los casi 9750 km de fronteras de la Argentina con los países vecinos, sobresalen,

por la magnitud de las interacciones y complejidad de los flujos, espacios fronterizos

polarizados en torno a ciudades gemelas, desde Río Turbio y Puerto Natales en la Patagonia

Austral hasta Buenos Aires y Colonia en el otro extremo de las fronteras. Sobre estos pares de

frontera se destacan situaciones problemáticas diversas: conflictos ambientales en Los

Antiguos y Chile Chico en las fronteras del sur, donde la función fronteriza es independiente

del problema ambiental, nodos donde la frontera pasa a recuperar un rol fundamental, como

sucede en la frontera argentino-uruguaya con el caso de las papeleras de Fray Bentos, nodos

transfronterizos de gran dinamismo, como los de Encarnación y Posadas y, particularmente,

centros que constituyen la Triple Frontera de Iguazú, corazón de un espacio transfronterizo

formado por seis centros conurbados encabezados por Ciudad del Este Paraguay), Foz do

Iguaçú (Brasil) y Puerto Iguazú (Argentina), en las fronteras de Argentina con Brasil y

Paraguay.

El presente capítulo busca presentar una síntesis del estudio2 sobre procesos territoriales

realizados en el espacio transfronterizo del Iguazú desde inicios de los años 90.

1 Consejo Nacional de Investigaciones Científicas y Tecnológicas (CONICET), Universidad Nacional de la Patagonia Austral (UNPA), Río Gallegos, Santa Cruz, Argentina. Investigador invitado en el Centro de Estudios Urbanos y Regionales (CEUR). 2 Elaboración entre 1995 y 2000 de la tesis doctoral «Aménagement du territoire et intégration régionale dans le Mercosur: frontières, réseaux et dynamiques transfrontalières», Université de la Sorbonne nouvelle, 590 p. Participación entre 2001 y 2004, en el programa de Investigación ACI «Territorialité et intégrations au cœur du Mercour. La Cuenca del Plata, ou l’émergence d’un espace régional transfrontalier». Publicaciones posteriores como capítulos en libros editados en Francia y Polonia, presentaciones en reuniones científicas en Francia, España, Polonia, Brasil y Argentina.

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II– La construcción de los territorios

El espacio transfronterizo definido en torno a la confluencia del río Iguazú con el Paraná

alberga algunas de las áreas más dinámicas en lo que concierne la formación de territorios en

las fronteras interiores del Mercosur. Un breve repaso de la historia muestra que el mismo

nunca estuvo del todo desintegrado.

Sobre un relieve de meseta ondulada que va descendiendo desde el Planalto Meridional del

Brasil en sentido nordeste-sudeste, a lo largo de las sierras de Misiones como eje, el medio

natural de la Selva Paranaense, con una superficie original de unos 1.000.000 km2 distribuidos

entre Argentina, Brasil y Paraguay, se asocia a los bosques de araucarias, por encima de los

600 metros, con una cobertura original de 206.459 km2. La prolongación de las selvas sobre

los bordes fluviales del Paraná llega a alcanzar la desembocadura del Río de la Plata3. A este

marco natural, condicionante de la ocupación y actividades, se le suman ecosistemas aún más

condicionantes, como son los esteros de Neembucú y del Iberá, hacia el oeste y el sur4.

La red fluvial conformada por los ríos Paraguay, Paraná, Uruguay y Tieté fue el eje de

comunicaciones y transporte más antiguo para la expansión tanto prehispánica como europea.

Los espacios interiores se mantuvieron como reserva y fueron también refugio de los pueblos

que resultaban desplazados de las márgenes fluviales. El río Iguazú era la ruta que unía

Asunción y el puerto español de Destierro, en la Isla de Santa Catalina, y junto al Paraná eran

los caminos de los bandeirantes paulistas que asolaban periódicamente el área misionera.

1) Antecedentes en la formación de los territorios

El espacio transfronterizo del Iguazú no fue ocupado permanentemente ni fue tampoco

receptor de las primeras colonizaciones de origen europea de inicios del siglo pasado, por lo

que resulta difícil identificar los procesos de ocupación y poblamiento que caracterizan al

espacio histórico misionero. A lo largo del proceso de formación de los territorios se pueden

establecer diversos períodos.

El primero se extiende hasta bien entrado el siglo XIX. Diversos momentos marcan esta etapa.

En primer lugar, la expansión tupí-guaraní hacia el sur significa la introducción de la

3 Eric DINERSTEIN et al., A Conservation Assessment of the Terrestrial Ecoregions of the Latin America and the Caribbean, Washington, World Bank, 1995, 136 p. 4 Alejandro SCHWEITZER, “¿Uno o varios NEA? Regiones y territorios en el espacio del Nordeste Argentino”, in Marta Panaia (coord.), Crisis fiscal, mercado de trabajo y nuevas territorialidades en el Nordeste Argentino, Buenos Aires, La Colmena, 2004, p. 41-62.

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agricultura como práctica complementaria de la recolección, y sus consecuencias en la

densificación de la población y la formación de entidades de escala regional asociando tribus

dispersas en centenas o miles de kilómetros cuadrados5.

En segundo lugar, en 1542 llega a la región el primer explorador europeo, el español Alvar

Nuñez Cabeza de Vaca, que registra la existencia de las Cataratas del Iguazú y, entre 1622 y

1626, se instalan las primeras misiones jesuitas: Natividad de la Virgen de Acaray, en el

emplazamiento del actual Hernandarias, y Santa María del Iguazú, en el espacio del actual

Parque Nacional do Iguaçú. Estas misiones forman parte de las misiones del Guayrá y se

mantendrán hasta 1631, cuando los bandeirantes portugueses fuerzan el éxodo hacia el Paraná,

por lo que el espacio del Iguazú no formó parte sino como extrema periferia de la economía-

mundo que empezaba a estructurarse en Europa6. Ni siquiera la independencia del Paraguay,

en 1811, traerá modificaciones, por lo que el área seguirá prácticamente virgen hasta la

finalización de la Guerra de la Triple Alianza, en 1870.

Podría afirmarse que la única consecuencia de la implantación del sistema misionero en el

Iguazú fue completar la exploración del territorio como paso previo a su ocupación efectiva en

el siglo XIX y, fundamentalmente, la consolidación de la red fluvial como espacio de pasaje,

de refugio y caza al indio por encomenderos de Asunción y bandeirantes de São Paulo. Luego

de la expulsión de los jesuitas, el área recupera su rol de espacio de paso entre las colonias

portuguesas y españolas y, posteriormente, entre Argentina, Brasil y Paraguay.

Recién en la década del 70 del siglo XIX, con la llegada de colonos de origen europeo y la

fundación de los primeros poblados, el área del Iguazú se incorpora al espacio de la economía-

mundo, en el llamado Ciclo Inglés, hasta el período entreguerras, y luego en el hegemonizado

por los Estados Unidos7.

2) Geografía y política en el espacio de la Triple Frontera: apropiación, formación de

fronteras y poblamiento

La efectiva apropiación del espacio del Iguazú por parte de los Estados nacionales se inicia

apenas concluida la guerra de la Triple Alianza, mediante procesos asociados de fijación de

fronteras, ocupación efectiva con promoción del poblamiento y aprovechamiento de los

5 Los términos “región” o “regional” son utilizados exclusivamente para referirse a escalas en el espacio geográfico y a solo efecto de diferenciar entre escalas locales y nacionales. 6 En 1685 se realiza un nuevo intento con la fundación de la Misión de Jesús sobre las ruinas de la primera, pero finalmente, en 1691 la misión fue trasladada al sur. Alejandro SCHWEITZER, op. cit., p. 368. 7 Giovanni ARRIGHI, El largo siglo XX, Madrid, Akal, 1999, 455 p.

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recursos naturales. Estos procesos fueron simultáneos y no siempre se dieron en un mismo

orden.

El único límite prexistente era el del Brasil, con los dos países del Plata heredados del Tratado

de San Ildefonso, firmado en 1777 entre España y Portugal. Su conformación como espacio

transfronterizo trinacional pasó por un primer momento entre 1857, con la firma del Tratado de

Límites de la Argentina con Brasi, y 1876, con Paraguay, aunque el conjunto del territorio

seguía ocupado por comunidades indígenas guaraníes. A partir de 1880 los tres países

desarrollaron planes de colonización, con distintos resultados.

La privatización de tierras en Paraguay como consecuencia del final de la guerra dio lugar a la

implantación de latifundios centrados en la extracción de maderas y yerba mate. En el lado

argentino, la Provincia de Corrientes vendió sus tierras fiscales en momentos previos al

traspaso del área para la formación del Territorio Nacional de Misiones. En ambos lados

coexistirán en los años siguientes las grandes propiedades junto a colonias creadas por

iniciativa de los propietarios de la tierra para atraer algunas pocas familias. En el lado

brasileño, donde la ocupación estaba atrasada en relación a las iniciativas de sus vecinos, la

presencia del Estado en el fomento del poblamiento fue mucho mayor, lo que le permitió no

solamente recuperar tiempo sino también incorporar nuevos territorios8. Ninguna de las

iniciativas dio lugar a la formación de núcleos urbanos.

Las primeras implantaciones permanentes tuvieron orígenes y finalidades muy distintas. En

Paraguay, se crearon pequeños puertos de uso temporario como los de Takurú-pucú sobre el

río Acaray, cerca de la actual Hernandarias, y más al sur Itakyry, Puerto Irala y Puerto

Nacunday. En 1883 se realizan las primeras expediciones científicas y llegan los primeros

colonos alemanes al actual Puerto Iguazú, mientras que en 1888 se instala una Colonia Militar

en el lado brasileño, en el actual Foz do Iguaçú. En 1891 un pequeño grupo de colonos suizos

fundan la Colonia Guillermo Tell, actual Puerto Bertoni, con un emplazamiento permanente

sobre la margen paraguaya del río Paraná, y que se mantendrá hasta la muerte de su impulsor

en 19299.

8 En 1895, en el momento de someter al arbitraje el límite entre Argentina y Brasil, en el área de Palmas, una de las razones por las que las tierras fueron adjudicadas a este último era la precedencia en el poblamiento y la población mayoritariamente de origen brasileño. 9 Se trata de Moisés Bertoni y los últimos participantes del proyecto de crear una colonia agrícola socialista en las cercanías de Santa Ana, al norte de Posadas, Argentina. El impulsor del proyecto habría seleccionado el territorio de Misiones para asentar la colonia por sugerencia de los geógrafos anarquistas Elysée Reclus y Piotr Kropotkin, a quienes conoció en su vida de estudiante durante el exilio de éstos en Suiza. Francisco ALÍ-BROUCHOUD, “Elogio del Mestizaje”, Diario El Territorio; Suplemento Sed, Posadas, edición del 23-05-1999.

5

Mientras en el área paraguaya la concentración de la propiedad de la tierra y el escaso nivel de

actividad contribuyeron al estancamiento de los procesos de ocupación del territorio, en las

áreas argentina y brasileña la primera década del siglo XX significará un primer despegue de

construcción de un espacio transfronterizo al servicio del turismo, por la atracción de las

Cataratas del Iguazú. La fundación de Puerto Aguirre y el camino del lado argentino, en 1901,

fueron completadas por la construcción en 1902 del Hotel Cataratas. En ese mismo año se

realiza en el lado argentino la primera excursión turística. Entre 1911 y 1920, ambos países

procedieron a la consolidación de la organización de sus respectivas áreas, con la creación en

ese año del Departamento de Iguazú y en 1914 del Municipio de Vila Iguassú. En 1912, fue

cerrada la colonia militar en el lado brasileño.

A partir de 1930, a la atracción generada por las Cataratas se le suma la llegada de los primeros

colonos desde el Estado de Rio Grando do Sul. Finalmente, en 1934 y 1939, respectivamente,

fueron creados los parques nacionales argentino y brasileño y en 1945 se inicia la subdivisión

de tierras para creación de las colonias Minga Guazú y Presidente Franco, y el pueblo de

Hernandarias, en el lado paraguayo.

Este período de poblamiento se caracteriza por la implantación de actividades ligadas al

enclave turístico de las Cataratas del Iguazú. Paulatinamente, se irán consolidando las

condiciones para la explotación de los circuitos turísticos, con centro en Foz do Iguaçú y

Puerto Iguazú. Estos centros urbanos y los asentamientos paraguayos estaban vinculados por

medio de una balsa que unía Puerto Aguirre, Porto Meira, Hernandarias y Presidente Franco.

Las vinculaciones hacia los respectivos territorios nacionales se realizaban por vía terrestre,

hacia Curitiba y Posadas, mientras que en el lado paraguayo continuaba primando el transporte

fluvial. En el sector argentino, en 1937 se habilita el Aeropuerto de Iguazú. Los parques

nacionales servían de contención a la ocupación de las áreas fronterizas, manteniendo el vacío

poblacional y asegurando el control del pasaje. La población era, en su mayor parte, de origen

brasileño, con grupos de migrantes europeos del sur de la provincia de Misiones y del Estado

de Rio Grande do Sul10.

El siguiente período comienza en la segunda mitad de los años 50. En este período se da la

consolidación en el poder del General Stroessner en Paraguay y la aplicación de las primeras

legislaciones de fronteras, las que, orientadas por las hipótesis de conflicto entre Argentina y 10 Ver Carlos REBORATTI, Migraciones y frontera agraria: Argentina y Brasil en la cuenca del Alto Paraná-Uruguay, Buenos Aires, Cuadernos del CENEP, n° 8, 1979, 48 p.; Christophe ALBALADEJO, « L’Etat, le capitaliste et le paysan sur la frontière de colonisation transnationale du Haut-Paraná – Uruguay », in Christophe Albaladejo (coord.), Mobilité spatiale des petits paysans et occupation de l’espace sur les fronts et frontières du bassin du Haut-Paraná – Uruguay (Argentine, Brésil et Paraguay), Ateliers de Caravelle, n° 8, GDR 26/CNRS– IPEALT/UTM, diciembre 1996, p. 5-24.

6

Brasil, acabarían legalizando la política del vacío poblacional. En 1957 el presidente del

Paraguay convoca a la “Marcha hacia el Este”, un gran plan de colonización atrayendo

población procedente tanto de otras áreas del país como del Estado brasilero de Rio Grande do

Sul11. Ese mismo año, funda en situación de retiro respecto al río Paraná la ciudad de

Presidente Stroessner. En 1965 se construye el Puente de la Amistad, que une Puerto

Stroessner con Foz do Iguaçú, y recién veinte años después se habilita el Puente Tancredo

Neves entre las márgenes argentina y brasileña.

La estructuración del espacio transfronterizo hasta los años 70, con el inicio de la construcción

de la represa de Itaipú, se asentaba en tres núcleos poblacionales separados, donde el par

argentino-brasilero basaba su dinámica en la atracción de las Cataratas y el fuerte

equipamiento de infraestructura y servicios para el turismo, mientras que en el Paraguay se

desarrollaban la colonización y la producción agrícola.

A inicios de los 70, la población urbana del lado brasilero sobrepasaba los 20.000 habitantes,

en el lado paraguayo 10.000, distribuidos entre Puerto Stroessner y Hernandarias; en Puerto

Iguazú llegaba a menos de 3.000 habitantes. Treinta años después, los censos de población del

2001, en Argentina y Brasil, y el de 2002, en Paraguay, señalan una población de 623.500

habitantes, concentrada en los dos centros mayores de Foz do Iguaçú y Ciudad del Ests (ver

Figura 1). Si se consideran los mismos valores de variación intercensal registrados en el último

período, en el 2010 la población del espacio fronterizo del Iguazú podría alcanzar los 990.000

habitantes12.

11 Esta migración brasileña da origen a los llamados “brasiguaios”. Carlos WAGNER, Brasiguaios, homens sem patria, Porto Alegre, Vozes, 1992, 87 p. Para un panorama sobre las consecuencias espaciales de dicho movimiento migratorio, ver Sylvain SOUCHAUD, Pionniers brésiliens au Paraguay, Paris, Karthala, 2002, 406 p. 12 Algunos datos ayudan a verificar estas magnitudes. En entrevistas realizadas en 2004, la población de Puerto Iguazú era estimada en cerca de los 40.000 habitantes, debiéndose el incremento a la atracción de población producto de la oferta de tierras que habrían significado las 2.000 hectáreas incorporadas al área urbana. En el caso de Foz do Iguaçú, estadísticas oficiales del IBGE llevaban la población de ese centro urbano a 323.000 habitantes. En el primer caso, el incremento sería mayor al esperado sólo tomando como base la variación intercensal.

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FIGURA N°1 - EVOLUCIÓN DE LA POBLACIÓN EN CIUDADES DEL ESPACIO FRONTERIZO DEL IGUAZU

0

50000

100000

150000

200000

250000

300000

1970 1980 1990 2000

Periodos censales

Pobl

ació

n to

tal Foz do Iguaçú

Ciudad del EstePresidente FrancoHernandariasPuerto Iguazú

NB: por razones de visualización, sólo se muestran las localidades de más de 20.000 habitantes en los censos de 2001 y 2002, quedando fuera las demás localidades del Departamento de Iguazú y la de Minga Guazú en el Departamento de Alto Paraná. La población de las mismas en 2001 era de 15.163 en Minga Guazú, 13.749 en Puerto Esperanza, 11.799 en Wanda y 5.526 en Puerto Libertad.

III– Integración e interacción: una economía política de la frontera

Los procesos de ocupación, poblamiento y despliegue de actividades en el espacio del Iguazú

fueron y siguen marcados por su situación fronteriza. En la actualidad, se está en presencia de

un espacio conurbado donde coexisten distintas tendencias de estructuración del territorio.

En este tercer capítulo, interesa estudiar de qué manera la frontera incidió en las dinámicas

demográficas y económicas y cómo las mismas fueron condicionando la construcción del

espacio fronterizo.

Esta aproximación considera al espacio en sus dos dimensiones, como espacio de disputa entre

los grupos sociales, locales, regionales o externos, o como espacio donde estos grupos realizan

al menos parte de los procesos productivos que tienen a este espacio transfronterizo como bien

de uso colectivo y medio de producción particularizado, donde se invierten y consumen parte

de los ingresos obtenidos, sea en forma de beneficio empresarial en los sectores del turismo, el

comercio –legal y del otro– o los servicios, sea en forma de salarios o de renta inmobiliaria.

8

Toda una economía politica se mueve en torno a la frontera: capital financiero y renta,

mercancías, población. El espacio geográfico es resultado de la cristalización del trabajo

realizado indistintamente de su localización al interior de la frontera. Se trata de un espacio

dinámico, en permanente movimiento.

Algunos circuitos productivos se realizan casi completamente en el espacio fronterizo a partir

de bienes intermedios adquiridos localmente, mientras que otros incorporan bienes producidos

sea en los grandes centros industriales del Mercosur, otros países de América Latina, o de

China y el resto del mundo.

A su vez, la frontera como técnica de estructuración del espacio expresa la imposición de

diferencias de costos de producción y valores de cambio en los bienes de consumo y en el

mercado de tierras por parte de los Estados nacionales, dando lugar a rentas diferenciales y de

monopolio, mientras que la existencia de regulaciones sobre usos del suelo y las diferencias

que las mismas establecen a uno y otro lado de la frontera generan rentas absolutas.

1) El comercio fronterizo como factor de desarrollo territorial desigual y conflictivo

En el caso del espacio transfronterizo de Iguazú, mientras las actividades se asentaban en la

explotación de los recursos naturales por extracción de yerba mate o maderas y agricultura de

subsistencia, las diferencias entre las tres márgenes nacionales eran mínimas. Con el

crecimiento de los centros urbanos vinculado a la explotación del recurso paisaje por el

turismo, fueron las oscilaciones cambiarias y la apertura o cierre de las fronteras las acciones

que tuvieron mayor importancia en la determinación de flujos del comercio, fomentando el

desarrollo de uno u otro lado de la frontera, entre centros de escaso peso poblacional.

Fue el doble proceso demográfico de fomento del poblamiento por el Estado paraguayo y

llegada del frente pionero y de atracción de trabajadores para la construcción de Itaipú, entre

los años 60 y 70, sumado a la construcción de los puentes internacionales, lo que habría

generado los factores necesarios para promover el desarrollo demográfico y económico.

La dinámica cobrada por las actividades ligadas al comercio fronterizo fue impulsada

inicialmente por los actores del sector turístico, despegándose progresivamente y ganando

autonomía en la medida que nuevos actores especializados en el comercio de frontera

dominante en otros pares de frontera o de migrantes provenientes de otras áreas integrados en

redes de comercio internacional se asentaban en la región. No es independiente de este

9

despegue el otorgamiento de una Zona franca paraguaya en el Puerto de Paranaguá, en el

litoral atlántico brasileño13.

La verticalización de las áreas cercanas al Puente de la Amistad, tanto del lado paraguayo

como brasileño, la conurbación entre las tres ciudades de la márgen paraguaya del río Paraná,

la ampliación del área urbana de Puerto Iguazú, e incluso la habilitación de una zona franca en

esta última localidad son parte del mismo proceso de inversión local de las ganancias

producidas por el comercio de frontera (ver mapa nº 1).

El desarrollo comercial es una de las explicaciones que permite entender por qué, en el caso

que nos ocupa, donde era de esperarse la sucesión o complementación entre el enclave turístico

y el energético, termina constituyéndose uno de los mayores polos de integración fronteriza de

América del Sur, pero de ninguna manera exento de conflictividad social14.

También son parte de este proceso los altos niveles de explotación de la fuerza de trabajo y el

comercio informal, sumados a la expulsión de población que genera en estos momentos

fenómenos de migraciones intraregionales hacia el interior del espacio paraguayo y,

fundamentalmente, en Puerto Iguazú, acompañadas por la ocupación de tierras y la saturación

de las capacidades de los equipamientos sociales e infraestructuras.

Otros procesos recientes son los ligados a los conflictos entre grandes propietarios de tierras

rurales de origen brasileño con campesinos y pequeños productores, a veces del mismo origen

en el Paraguay, e incluso la muy reciente decisión del gobierno del Brasil para construir un

muro en el área del Puente de la Amistad a efectos de controlar el contrabando. Esta y otras

medidas de acentuamiento del control generan la ampliación del espacio comercial fronterizo,

que actualmente alcanzaría, hacia el sur, al par fronterizo Eldorado–Mayor Otaño, ubicado a

menos de 100 km al sur del límite internacional entre Argentina y Brasil, y las ciudades

situadas sobre las costas del lago de Itaipú, hacia el norte.

2) Movilidades inter e intraregionales

Si bien el comercio fronterizo es uno de los factores más significativos por su incidencia sobre

el desarrollo territorial fronterizo, existen otros factores como el turismo y la generación de

energía, ya mencionados, o el comercio internacional y las movilidades diarias, por motivos

13 Este puerto es el principal lugar de entrada de las importaciones del Paraguay, tanto de bienes de consumo como de de productos destinados al intercambio con países vecinos. 14 Estos niveles de conflictividad son tratados también por otros autores, aunque sin el objeto de analizar el espacio geográfico transfronterizo. Ver Maria URBAN KLEINKE, Nelson CARDOSO, Clovis ULTRAMARI et Rosa MOURA, “O paraíso dos outros”, in Iára Castello, Miriam Koch, Náia Oliveira, Neiva Otero Schaffer et Tânia Strohaecker (orgs.), Fronteiras na América Latina. Espaços em transformação, Porto Alegre, UFRGS-Fundação de Economia e Estatística Siegfried E. Hauser, 1997, p. 151-162.

10

laborales, y periódicas, relativas al uso de servicios. A su vez, cada uno de estos factores tiene

su propia escala de realización y su periodicidad, en términos de la localización específica de

algunas de las actividades así como de la magnitud e intensidad del flujo15.

En el espacio fronterizo del Iguazú, se identifican los siguientes flujos:

a) Flujos de capital (financiero), en escalas internacional o local/regional. En este caso,

interesa particularmente el capital que, sumado a la renta local, se invierte para

configuración de circuitos productivos donde al menos una parte de los mismos se realiza

localmente, en el espacio fronterizo. A su vez, como resultado de estos procesos, una

parte del capital sale del área y otra se reinvierte, ampliando el espacio de acumulación

transfronterizo.

b) Flujos de capital (bienes), en las mismas escalas que el capital financiero. Por un lado,

en el comercio internacional, el flujo de bienes de consumo intermedio o final atraviesa

el espacio fronterizo que, como se indica anteriormente, es uno de los nodos de los

corredores de transporte de cargas entre puertos y grandes centros consumidores. Parte de

estos bienes tiene por destino el propio espacio fronterizo. El Corredor Paranaguá –

Ciudad del Este – Asunción atraviesa espacios centrales de las dos mayores

aglomeraciones del espacio fronterizo. Por otro lado, el comercio de frontera en escala

local o regional, dominante en relación al conjunto de flujos identificados, tanto por su

magnitud como por su frecuencia permanente –no estacional, como el turismo–

determina pautas de localización de otras actividades y población. El contrabando,

generalizado por momentos, equivale a la versión informal de este tipo de flujo.

En el caso de los flujos de personas, la diferenciación es mayor debido a la diversidad de

actividades que se realizan en el espacio fronterizo. Por una parte, es necesario separar la

migración en relación a la movilidad en general, tanto la transmigración por motivos laborales

o para acceder a determinados servicios.

Las migraciones internacionales son de magnitudes importantes y se vinculan a las sucesivas

oleadas de poblamiento del espacio fronterizo: un abanico que reúne el sustrato de guaraníes y

criollos, colonos europeos o del nordeste brasileño.

Por un lado se destacan los colonos de origen europeo fueron llegando directamente al área o

procedían de otros espacios en el caso de los frentes pioneros, en otros casos se trataba de

trabajadores de distintas procedencias empleados en la construcción de las grandes obras de

infraestructura, llegados en los años 70 y 80. Por otro lado sobresalen las colectividades

15 Alejandro SCHWEITZER, op. cit., p. 275-300.

11

originarias de Asia oriental y Oriente medio, como japoneses provenientes de São Paulo o

chinos y de Medio Oriente ligados en particular a las actividades comerciales. En el caso de

estas dos últimas colectividades, particularmente orientadas al comercio, se integran en redes

internacionales y mantienen fuertes lazos con sus comunidades de origen.

En base a las escalas de las movilidades de personas implicando flujos en escalas nacionales y

regionales, se pueden distinguir las siguientes actividades:

c) Turismo de compras y paisaje, el primero asociado al comercio de frontera

protagonizado por personas provenientes de fuera del espacio fronterizo, que viajan a la

frontera para aprovechar diferenciales de precio. Esta actividad se da en espacios

diferenciados y también incluye circuitos informales de contrabando, venta de armas y

narcotráfico. En general, son bienes de consumo final, como por ejemplo electrónicos en

el Paraguay, textiles en el Brasil, y vestimentas de cuero en Argentina. Tanto en Ciudad

del Este como en Foz do Iguaçú, se trata de comercio de bienes de consumo masivo,

realizado desde hace décadas en centros y alineamientos comerciales. Los flujos de

personas que realizan estas actividades provienen por lo general de grandes

aglomeraciones como São Paulo y Buenos Aires, y el acceso al espacio fronterizo se

realiza por vía terrestre. El turismo-paisaje está asociado al aprovechamiento paisajístico

de las Cataratas del Iguazú y los parques nacionales de las márgenes argentina y

brasileña. Los turistas atraídos por esta oferta provienen tanto de los mismos centros que

los turistas de compras como del conjunto de los espacios nacionales, a los que se suman

los turistas internacionales. El acceso se realiza tanto por vía terrestre como aérea en los

dos aeropuertos internacionales de Foz do Iguaçú y Puerto Iguazú.

d) Transmigración laboral y de servicios, por personas que cruzan diariamente la frontera

por motivos laborales, o periódicamente para hacer uso de servicios y equipamientos en

otra de las márgenes, como sucede con los servicios de salud y educación superior.

e) Migración interna al espacio fronterizo, como habría sucedido en los años 60 y 70 por

pobladores rurales y urbanos desde el Brasil al Paraguay, en los 80 con el desplazamiento

de población de Puerto Iguazú hacia Foz do Iguaçú, y como estaría sucediendo desde

inicios de esta década en el Paraguay y otras áreas de la Provincia de Misiones hacia

Puerto Iguazú, por la atracción que ejerce la disponibilidad de tierras producto de la

ampliación del área urbana16.

16 A estas 2.000 hectáreas cedidas por el Ejército Argentino al municipio de Puerto Iguazú en 1995, se suman otras 7.900 que todavía se encuentran en propiedad de la institución militar.

12

3) Tierra de fronteras

Los flujos descriptos, en la medida que implican movilidad de capital monetario, de

mercancías y de personas, son parte de los procesos de construcción del espacio fronterizo y,

particularmente, del carácter desigual del desarrollo territorial entre márgenes. Es decir que en

el espacio fronterizo se encuentran y superponen el carácter desigual y contradictorio del

desarrollo territorial por parte del capital en cada espacio nacional y en el propio espacio

fronterizo.

Los proyectos concretados en los últimos años, como ser la habilitación de la Zona Franca de

Puerto Iguazú, de carácter comercial, las significativas mejoras en el equipamiento del Parque

Nacional de Iguazú, en el lado argentino, y la lenta formación de la Zona Industrial en Ciudad

del Este contrastan con la situación del lado brasileño. Actualmente se asiste a la

consolidación del área central de Foz do Iguaçú, donde se localizan los mejores

equipamientos y la más amplia oferta de servicios a la población y al turismo.

En el lado paraguayo, el incremento de la urbanización se realiza sobre espacios no

habilitados a tal fin y, en el caso del comercio informal, por mayores niveles de invasión del

espacio público. En los centros urbanos paraguayos y en Puerto Iguazú estas situaciones

llevan al incremento de los déficits de servicios de infraestructura básicos, de viviendas y de

equipamientos de salud y educación. La ciudad de Puerto Iguazú es el centro que, según las

estimaciones, estaría protagonizando los mayores niveles de crecimiento demográfico.

Algunas de las razones, como ser el caso de las migraciones provocadas por el fuerte

incremento de la oferta de tierras, ya fueron expuestas párrafos arriba.

En el mapa nº 1, se muestran los grandes usos del suelo en el espacio transfronterizo del

Iguazú, incluyendo condicionantes del medio biofísico natural y construido, y las redes de

acceso y vinculación. Sobre este espacio geográfico se muestran los espacios urbanos

conurbados y las ampliaciones previstas en el área argentina. El avance de la urbanización en

Puerto Iguazú se realiza sobre espacios que, desde la ocupación, fueron mantenidos por el

Ejército Argentino sin ningún tipo de aprovechamiento.

13

14

Los espacios cercanos a los puentes internacionales aparecen con diferente tratamiento. El

Puente de la Amistad resuelve la discontinuidad existente entre las margenes brasileña y

paraguaya. Los controles se sitúan en las cabeceras y, a ambos lados del río Paraná, las costas

son los bordes del área urbanizada. En el caso del Puente Tancredo Neves, los controles están

ubicados a mayores distancias de las cabeceras y, en los dos casos, los usos del suelo son del

tipo de espacios verdes. En el lado argentino, se sitúan equipamientos específicos de apoyo al

transporte internacional de cargas.

IV– A manera de balance

En los últimos veinte años, el avance de la integración regional consolidó al espacio fronterizo

del Iguazú como nodo del flujo de mercancías intra MERCOSUR. Este dinamismo, aun

vigente, permitió alcanzar los actuales niveles de desarrollo territorial, e incluso amplíar el

espacio en que se realizan los intercambios transfronterizos hacia puertos y ciudades vecinas.

En paralelo, la puesta en práctica de políticas de apoyo al turismo basado en las Cataratas y a

la reconversión hacia actividades no dependientes del comercio de frontera estaría ayudando a

superar y mitigar efectos negativos de la integración.

Las relaciones entre los distintos grupos sociales son diversas. En algunos casos, por

debilidad de las relaciones tejidas en los niveles locales, actores externos como las grandes

cadenas del turismo internacional llegan a controlar estos procesos. En otras situaciones,

como en el caso del comercio de fronteras, se constituyen alianzas de actores locales

hegemónicos transfronterizos, que se proyectan sobre las fronteras.

Estas alianzas locales se enfrentan con actores locales que se encuentran en posiciones más

débiles y también con actores externos que intentan mantener algún nivel de control, como

sería el caso de los Estados nacionales y en Argentina y Brasil de las provincias y estados.

Esto hace que sean vistos por estos últimos como generadores de procesos de debilitamiento

de las soberanías nacionales.

En el caso de las funciones de frontera aduanera, política y jurisdiccional, estos límites

sugieren los bordes del espacio de actuación privativa del Estado donde su soberanía es

excluyente de cualquier otra.

Acompañando las funciones de protección de la producción nacional y otras medidas que

completan las funciones de frontera de mercado que, de por sí, constituyen parte de las

condiciones de reproducción de la formación social nacional, los Estados garantizan otras

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funciones que también forman parte de estas condiciones, como, entre otras, la seguridad, las

políticas sociales, la educación y la salud pública.

En estos procesos intervienen múltiples factores dependientes del avance de la integración y de

la adopción y perfeccionamiento de los mecanismos tendientes a la facilitación del desarrollo

local, desde los orientados a la disminución de las funciones de control del paso hasta la

posibilidad de formación de empresas binacionales o la habilitación por parte de las

autoridades nacionales para la realización de acuerdos de cooperación entre los municipios de

la frontera.

En esta articulación, no podría eliminarse la posibilidad de la extensión del clientelismo por

sobre las fronteras, tanto en las relaciones entre el sector público y los actores de la sociedad

civil como entre los diferentes niveles del Estado. La dependencia de la entrada de capitales en

forma de regalías o de fondos para la realización de obras de infraestructura y servicios o

políticas sociales compensatorias para atender una población en fuerte crecimiento, lleva a los

responsables de las políticas públicas locales a relacionarse tanto con los actores hegemónicos

en las escalas locales y regionales como con los que, desde los niveles superiores del Estado,

provean condiciones mínimas para enfrentar estas carencias y aspirar al mantenimiento del

control17.

Estas tendencias ponen en jaque a las condiciones para el desarrollo territorial del espacio

transfronterizo del Iguazú, llevando a veces a la toma de posiciones contrarias a la integración

por parte de los actores locales con menores posibilidades de participación en estos procesos.

En este marco, los actores públicos y de la sociedad civil oscilan entre un moderado apoyo al

proceso de integración, esperando la puesta en práctica de políticas regionales hacia las

fronteras y, en general, de medidas compensatorias todavía en discusión o ya olvidadas, y el

mantenimiento de las asimetrías y los beneficios con que contaban en períodos anteriores a la

integración. La ausencia de acciones concretas destinadas a la atención de las situaciones que

se están dando en las micro-regiones fronterizas dejan a los sectores de población más débiles

a merced de las orientaciones impulsadas y sostenidas por los actores que hegemonizan las

dinámicas locales y regionales.

En los últimos años, sustentado en acuerdos logrados en las instancias de decisión del

Mercosur, se conformó el Polo Turístico Internacional Iguazú, asociando tres municipios del

Departamento de Alto Paraná, en Paraguay, al municipio de Foz do Iguaçú, en Brasil, y a los

17 Ver, entre otros, Carlos DE MATTOS, “Reestructuración social, grupos económicos y desterritorialización del capital. El Caso de los países del Cono Sur”, in Francisco Alburquerque, Carlos de Mattos y Ricardo Jordan Fuchs (comp.), Revolución tecnológica y reestructuración productiva: Impactos y desafíos territoriales, Buenos Aires, GEL, 1990.

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cuatro municipios del Departamento de Iguazú, en Argentina. Piloteado por las cámaras de

comercio locales de los tres países y con presencia de sectores públicos de los tres países, se

fue constituyendo en un ámbito de promoción del comercio de frontera y el turismo18.

Si las condiciones para llevar a buen fin los objetivos de desarrollo territorial en el espacio

transfronterizo del Iguazú no son diferentes a las de cualquier otro lugar del espacio, sea o no

fronterizo, la atención de las desigualdades territoriales generadas por la frontera exigen la

definición y aplicación de políticas específicas y localizadas.

Una política que se oriente en dirección del desarrollo territorial exige el tratamiento integrado

de la accesibilidad a los recursos turísticos, de la mejora del equipamiento y la integración de

los circuitos, la disponibilidad de recursos humanos, de servicios de energía y agua, de

viviendas y equipamientos, junto a la definición y puesta en marcha de medidas orientadas a

canalizar de manera también integrada las movilidades que, en sus distintas escalas, se

realizan en el espacio fronterizo, apuntando a un mayor equilibrio en el aprovechamiento del

recurso suelo y la eliminación o atenuación de los niveles de pobreza y exclusión.

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capital. El Caso de los países del Cono Sur”, in Francisco Alburquerque, Carlos de Mattos y

Ricardo Jordan Fuchs (comp.), Revolución tecnológica y reestructuración productiva:

Impactos y desafíos territoriales, Buenos Aires, GEL, 1990.

18 En 2004, las oficinas del Polo Turístico habían sido trasladadas de su localización inicial en el edificio de Foztur, dependiente del Municipio de Foz do Iguaçú, hacia instalaciones de la Universidade das Américas, en esa misma ciudad, y luego a la sede de la Cámara de Comercio de Ciudad del Este, en el lado paraguayo.

17

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