Unicameralidad o Bicameralismo Para El Peru

7/26/2019 Unicameralidad o Bicameralismo Para El Peru

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UNICAMERALIDAD O BICAMERALISMO PARA EL PERU?

LUIS GUSTAVO DE LA CRUZ MALLAUPOMAS

Al Dr. Anbal Ismodes Cairo, insigne amigo y maestro de la

Sociologa Jurdica y del Derecho Constitucional, con profunda

admiracin y simpata intelectual.

I. UNICAMERALIDAD Y BICAMERALISMO

Los Parlamentos o asambleas legislativas pueden ser unicamerales (monocameralismo),constituidas por una sola cmara, o bicamerales (bicameralismo), formadas por dos cmaras. Elsistema unicameral fue el primero en surgir. Luego ste dio origen al bicameral y tuvo sugnesis en Inglaterra, en el siglo XIII, al desarrollarse una clase social, la clase de loscomerciantes que tenan una riqueza distinta a la territorial, cuyo centro de accin eran lasciudades principales del reino y cuya influencia ya se haca sentir. Al lado de las otras clasessociales (los nobles grandes propietarios de la tierra y los altos eclesisticos) el Parlamentoingls llam a los caballeros de los condados de los burgos y de las ciudades, esta clase socialform un cuerpo separado, la Cmara de los Comunes. Manuel Vicente Villarn [1]refiere quelas tres clases que pudieron formar tres asambleas, se reunieron en dos grandes seccionesdebido a la armona de intereses existente entre dichas clases, siendo ste el origen del sistemabicameral, que surge como resultado histrico del rgimen imperante en la Edad Media enInglaterra donde el pas se hallaba dividido en clases.

El sistema legislativo ingls se extendi por casi toda Europa, los dems pases lo adoptaron ymodificaron, acorde con las particularidades de cada Estado. Una vez que form parte del

sistema poltico de los pases, evolucion y desarroll en la medida en que se transformaron lassociedades europeas. As se organizaron en las colonias que los ingleses formaron en Amrica,y cuando las colonias se independizaron conservaron el sistema de la doble cmara pero conuna composicin distinta: el Senado representaba a los Estados como entidades autnomas y laCmara de Representantes representaba al pas como un todo.

Montesquieu[2] propuso que la asamblea se dividiera en dos Cmaras que, siguiendo elejemplo ingls, representaran a la sociedad de acuerdo con sus partes: la baja para el pueblo yla alta para los propietarios. Haca descansar este ltimo control en un principio social, ms quepoltico y propio del Estado. Esta atadura aristocrtica se rompe con la aparicin de los

federalistas estadounidenses que reformularon la divisin del Congreso para asignar a laCmara baja la representacin ciudadana y al Senado la de los Estados Federados. Ahora, enlos pases de la comunidad internacional, los poderes legislativos ya no son un escenario endonde se reproduce la divisin de clases de la sociedad, en donde por un lado estnrepresentados los propietarios y por el otro los trabajadores.

En los sistemas bicamerales, las cmaras han logrado alcanzar un equilibrio entre ellas, y sehan convertido en complementarias. El poder legislativo fue el resultado de los sucesoshistricos, los hechos positivos que origin en la vida de los pueblos le dieron validez universal,sin embargo, hasta la fecha no se ha elaborado una teora que se constituya en paradigma

ideal a ser copiada por cualquier pas. En este orden de ideas, cada asamblea legislativa es suigeneris y se constituye en la secuela directa del proceso y nivel poltico, social, econmico,
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cultural, tcnico y cientfico, etc., entre otros, alcanzado por cada pas. El funcionamiento,composicin y funciones de la asamblea legislativa estarn en proporcin directa con eldesarrollo del pas respectivo; el estado en que se encuentre cada asamblea legislativa es elreflejo del nivel de crecimiento y desarrollo alcanzado por el pas en diversas reas y sectoresprioritarios de su sociedad, lo que incluye el nivel de democracia logrado.

La composicin y el nmero de miembros de ambas cmaras vara de pas en pas, nosolamente tomando como parmetros las peculiaridades histricas de cada uno, sino tambin ladensidad de la poblacin, la extensin territorial y la divisin poltica-administrativa del Estado.

Algunos pases que tienen divisin poltica federal optan por el sistema legislativo bicameral; enestas situaciones en el Senado es donde se da la representacin territorial, puesto que, por logeneral, es formada por uno, dos o ms representantes de los Estados o Provincias del pas yson elegidos ya sea por medio del sufragio universal, por el representante del Rey(gobernador), el Rey, o pueden ser personas que han adquirido el derecho por herenciafamiliar, como en el caso del Reino Unido.

En los sistemas bicamerales de los Estados Federados, adems de existir las dos cmaras, porlo general localizadas en la capital del Estado, coexisten de la misma forma igual nmero deasambleas legislativas como provincias o Estados posea el pas; por ejemplo, en Estados Unidosexiste el Congreso Federal, pero adems hay cincuenta Asambleas Legislativas, es decir, unapor cada Estado. El perodo como senadores puede ser por cuatro o seis aos, por toda la vidacomo en el Reino Unido o hasta cuando el senador cumpla setenta y cinco aos de edad, comoel caso de Canad.

En la Cmara de Representantes, es donde se da la representacin del pueblo y estconstituida, por lo general, por diputados que son elegidos proporcionalmente con la poblacinque tiene cada uno de los respectivos Estados o Provincias del pas, de tal forma que habr msdiputados de una provincia que de otra, puesto que el nmero de ellos lo determina la cantidadde la poblacin.

Asimismo, existe otro sistema parlamentario denominado tricameral o multicameral, perorealmente ste no llega a constituirse en una institucin formada por tres o ms cmarasequilibradas entre ellas, sino que predomina el bicameral; lo que sucede es que se creanalgunos comits, consejos o comisiones legislativas especiales a las que llaman cmaras, queadquieren cierta importancia al interior de la asamblea legislativa, pero no igual ni mayor quelas dos cmaras predominantes. Francia y muchos pases africanos han pasado por laexperiencia de incluir una tercera cmara representante de intereses funcionales, en sussistemas bicamerales basados en la representacin territorial. Estas cmaras funcionales sonconsejos econmicos y sociales que juegan un papel puramente consultivo que no justifica queel sistema pueda ser considerado como verdaderamente tricameral.

En cuanto a los sistemas unicameral y bicameral, la doctrina todava no se ha puesto deacuerdo sobre cul de los dos es el mejor, puesto que no es la teora la que define el buenfuncionamiento del poder legislativo o de una legislacin, sino los resultados positivos y el roldestacado o determinante que este rgano desempee en la construccin, reconstruccin oproceso de consolidacin de la democracia de un determinado pas.


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Por un lado se esgrimen argumentos que tratan de justificar la existencia del sistemaunicameral, entre los cuales encontramos los siguientes: 1) La soberana es indivisible y por lotanto no se tiene que dividir en dos o en ms partes el poder legislativo. Juan Jacobo Rousseausostena que: "la soberana es inalienable, es indivisible". 2) El sistema bicameral es un

remanente ya superado de las pocas donde el reinado era el predominante. 3) Con el sistemabicameral se duplica el trabajo y el tiempo para resolver o tratar las mismas leyes, piezas decorrespondencias, etc., adems que representa un doble gasto presupuestario del pas. 4) Conel bicameralismo se producen competencias y rivalidades innecesarias entre ambas cmaras,que afectan no slo el buen funcionamiento del Poder Legislativo, sino tambin del sistemapoltico y, en definitiva, a la poblacin. 5) El unicameralismo permite ms agilidad y flexibilidadal Ejecutivo, puesto que el presidente del pas no tiene que dialogar, negociar o enfrentarse ados cmaras. 6) El tradicionalismo aristocrtico de la nobleza y sus prerrogativas ya estnsuperadas por la historia como para que exista una Cmara alta.

Por otra parte, tambin encontramos argumentos que sostienen la necesidad de la existenciade las dos Cmaras legislativas: 1) Las leyes sern ampliamente y mejor analizados en esesentido, los errores que cometan los diputados de la primera cmara sern rectificados ocorregidos por los de la segunda. 2) La existencia de ambas cmaras es saludable paragarantizar de forma idnea el equilibrio del poder, la autonoma e independencia del Legislativoen relacin con los Poderes Ejecutivo y Judicial. 3) Es buena la existencia de un contrapeso yfreno a la primera cmara, porque sta puede devenir en autoritaria e impositiva sobre elEjecutivo y sobre las dems instituciones pblicas y privadas del pas. 4) Con el sistemabicameral se contribuye a estimular la carrera parlamentaria, puesto que el diputado de laprimera cmara tratar de ascender a la segunda, lo que le permitira lograr un aumentosalarial, nuevas inmunidades y prerrogativas que se desprenderan de su nuevo rol; a la vez,mejorar su status frente a la clase y sociedad poltica, asimismo, frente a la poblacin civil. 5)Se produce una divisin racional del trabajo entre ambas cmaras, la cual redunda en agilidad,eficiencia y funcionalidad del poder del principal rgano del Estado para abordar los tpicos ydocumentos que ingresan a la Asamblea Legislativa. 6) La versin bicameral es la clsica deorigen inglesa y es la que debe predominar, ya que la unicameral es una degeneracin delbicameralismo.

En los pases de Centro Amrica el Poder Legislativo es unicameral. En El Salvador la asamblealegislativa est constituida por 84 diputados elegidos por sufragio universal por un perodo detres aos. No existe un sistema legislativo que se pueda tomar como modelo ideal ni realizar ladistincin en la medida de la aproximacin o lejana de rasgos comunes de determinadosistema. No existen dos sistemas iguales; los hay similares, lo que significa que cada uno tienesus propias particularidades. Podemos afirmar que cada sistema responde a una historia,geografa, economa, poltica, etc., especfica del pas.

I.1.- El Sistema Parlamentario Unicameral

Unicameral proviene del latn uni-uno, slo uno y camera-bveda, cuarto con bveda, delgriego kamra-bveda, El trmino unicameralismo equivale al de monocameralismo y esutilizado para identificar a los parlamentos que slo cuentan con una cmara, tales como los de

Israel, Nueva Zelanda, Dinamarca, Costa Rica y Guatemala. Por el contrario, la asamblealegislativa bicameral est constituida por dos cmaras, como por ejemplo el parlamento


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britnico (la Cmara de los Lores y la de los Comunes), el congreso norteamericano (la Cmarade Representantes y el Senado), el parlamento francs (la Asamblea Nacional y el Senado), elparlamento de la Repblica Federal Alemana (Bundestag y Bundesrrat), el parlamento Suizo(Consejo Nacional y Consejo de los Estados) y hasta el sistema bicameral de la desaparecidaUnin Sovitica (Soviet de la Unin y Soviet de las Nacionalidades).

El problema sobre si el parlamento debe tener una sola cmara o varias fue un puntosumamente polmico a principios del siglo pasado y lo sigui siendo en Francia hasta 1969, aoen el que fracas el referndum convocado por Charles de Gaulle para suprimir el Senado, enrazn de lo cual tuvo que abandonar la presidencia. Son pocas las naciones que han adoptadoel unicameralismo, debido a que el sistema bicameral es ms eficaz, lo que ha hecho que casitodas las naciones se inclinen por l bicameralismo para integrar sus parlamentos. A manera deejemplo, se mencionan: Dinamarca, Nueva Zelanda, Israel, Costa Rica, Guatemala; sin omitirque Ecuador, El Salvador, Honduras, Nicaragua y Panam, en Latinoamrica, mayoritariamentelo han instituido como su forma parlamentaria.

Segn Berln Valenzuela,[3] de las treinta y nueve democracias con una poblacin superior alos 200,000 habitantes, identificadas por Leonard y Natkiel slo diez son unicamerales. Elunicameralismo suele limitarse a pequeas democracias. El mayor Estado unicameral es,actualmente, Portugal, con una poblacin de alrededor de diez millones de personas. Por otrolado, los pases comunistas son, generalmente unicamerales. Entre las ventajas que se leatribuyen al sistema unicameral estn: a) La mejor expresin de la voluntad del pueblo; b) ladisposicin de mayor tiempo para legislar con moderacin y prudencia, que en el caso delbicameralismo puede provocar enfrentamientos entre las cmaras y divisin social; c) mayorsencillez en los procedimientos parlamentarios, lo cual acerca al parlamento con el pueblo de

manera ms fcil y frecuente; y d) economa en los gastos, al suprimir o impedir elsostenimiento de dos cmaras.

En contra del unicameralismo se arguyen las supuestas ventajas del bicameralismo, mientrasque operan a su favor los defectos y limitaciones de ste, de manera que el sistema unicameralparece no tener virtudes ni defectos propios. El bicameralismo es valorado favorablementeporque contribuye al mejoramiento tcnico de la legislacin, pues la Cmara revisora puederesolver los defectos no advertidos o los excesos provocados y consentidos por la Cmara deorigen. Sin embargo, esto no es necesariamente cierto ya que la Cmara revisora puedecometer idnticas irregularidades, a menos que est compuesta por miembros sobresalientesdesde el punto de vista tcnico y jurdico, pero aun en este caso suele suceder que la identidadpartidaria de los legisladores de ambas cmaras podr obligarlos a adoptar las mismasdecisiones. Por otra parte, si el bicameralismo se funda en dos cmaras con poderes similares ylos conflictos entre ellas se resuelven mediante comisiones y grupos mixtos de parlamentarios,ocurre un sistema bicameral con vocacin unicameralista, por ello es necesario que ambascmaras tengan funciones diferenciadas.

Se afirma igualmente que dos cmaras representan mejor que una sola las fuerzas polticas dela nacin, lo cual aparenta tener un real sustento sociolgico. La representatividad sociolgicano depende del nmero de organismos representativos, sino del sistema de representacin, porello es necesario que el nmero de los representantes guarde relacin proporcional con elnmero de electores, as se lograr una ms completa representatividad de las fuerzas socialesy polticas. El bicameralismo es en efecto ms representativo en el caso de una segunda
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Cmara Federalista (Estados Unidos y Mxico, p.e.) integrada por representantes (senadores)de cada una de las entidades federativas.

El otro criterio que afirma la supremaca del bicameralismo sobre el unicameralismo estima alprimero como un sistema que "permite un control ms atento y minucioso del ejecutivo",propiciatorio de la estabilidad del gobierno. Respecto al control, ciertamente el bicameralismoen el sistema parlamentario constituye un mecanismo de mxima eficacia, pues el gobiernodebe contar con la confianza y el apoyo de ambas cmaras. No puede decirse lo mismo encuanto a la estabilidad del gobierno, pues an en un sistema presidencial el sistema de dosCmaras contribuye a la creacin de un ambiente de permanente crtica al gobierno, que sufrela presin de los legisladores desde dos flancos; o bien, pese a contar con mayoras partidariasafines en ambas cmaras, la inestabilidad es producto de la indisciplina de los partidos, comosucede en los Estados Unidos.

La Reforma del Estado, uno de cuyos principales captulos es el alcance del equilibrio entre lospoderes y el fortalecimiento del Poder Legislativo, acarrear sin duda un mejor y msdemocrtico funcionamiento del Congreso y del bicameralismo, pues de lo contrario podrapresentarse una situacin similar a la acontecida en el Per en la dcada del 90, que propici lasupresin del Senado y la adopcin de un sistema unicameral.

I.2.El Sistema Parlamentario Bicameral

La palabra bicameral de donde deriva bicameralismo proviene del francs bicameral y que es unadjetivo con el significado: "dcese del Poder Legislativo, cuando est compuesto de dos

cmaras" Su neologismo bicamarismo equivale a "dos cmaras", cuyas races provienen de lasvoces latinas bis, doble, dos veces, y cmara, sala abovedada y, por extensin, aquel lugarcerrado adonde un grupo de hombres se rene con el soberano para tratar asuntos pblicos.Esta palabra bicamarismo, que an no se reconoce en los diccionarios del espaol moderno,expresa la existencia de un cuerpo general legislador que se integra para ejercer sus funcionescon dos cmaras o asambleas. Con el nombre de bicameral se describe la estructura yorganizacin funcional en dos asambleas o cmaras de legisladores -que actan de maneraconjunta o independiente- del Poder Legislativo, cuya funcin principal es la formacin,discusin, aprobacin y expedicin de las leyes que integran el orden jurdico de un Estado.

Al bicameralismo, se le define como el sistema que en la organizacin poltica de un pasatribuye a dos cmaras la potestad de dictar las leyes, contrariamente a lo que acontece en elsistema unicameral, en que esa facultad corresponde a una sola cmara. Las dos asambleas delPoder Legislativo generalmente estn integradas por un nmero especfico de representantespopulares, y su nombre vara de acuerdo con el rgimen constitucional y la organizacin polticay democrtica que adopte cada pas. En Inglaterra, por ejemplo, el cuerpo principal se llamaParlamento y lo componen la Cmara de los Lores y la Cmara de los Comunes, aparte de laCorona que tcnicamente tambin forma parte del Parlamento; en Estados Unidos, se designacomo Congreso Federal a dos asambleas: al Senado y la Cmara de Representantes; enFrancia, slo cuando las dos cmaras actan como Asamblea Nacional se le denomina Congresoo Parlamento, e incluye a la Cmara de Diputados y al Senado; y el Parlamento Italiano agrupaal Senado y a la cmara de Diputados. Igualmente, la Asamblea Federal Suiza comprende alConsejo Nacional y al Consejo de los Estados; en Espaa se us indistintamente el nombre de


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Cortes Generales, para referir la unin de la Cmara de Diputados y el Senado al Congreso delos Diputados, En Japn el Parlamento Japons, llamado Dieta Imperial, se constituye por laCmara de Diputados (Cmara de Representantes o Cmara Baja) y la Cmara Alta (Cmara delos Consejeros o Senado). Por su parte, Canad, Australia y Nueva Zelanda componen suParlamento con la Corona, representada por el Gobernador General y por la Cmara de los

Comunes y el Senado; y Alemania integra su Poder Legislativo con dos cmaras: el Bundestag(Asamblea Parlamentaria de Diputados) y el Bundesrat (Cmara de Representantes de losEstados Federados). Por ltimo, en Amrica Latina: Argentina, Bolivia, Brasil, Colombia, Chile,Repblica Dominicana, Mxico, Nicaragua, Uruguay entre otros, mantienen un rgimen de doscmaras, con excepcin de Ecuador, Venezuela y Per.

El origen de la existencia de dos cmaras del Poder Legislativo, se basa ms en razones de artepoltico y de buen gobierno que en una concepcin funcionalista. La idea original fue puesta enprctica en el siglo XIII, durante la organizacin del parlamento ingls, tomando enconsideracin la estratificacin de su sociedad. Por esta razn la Cmara de los Lores asumi la

representacin de la aristocracia y la Cmara de los Comunes la de la burguesa. Este modelode organizacin parlamentaria al aplicarse a los sistemas republicanos modific la finalidad de laintegracin y cooptacin poltica de las cmaras. Los estados de organizacin federalatribuyeron a la Cmara de Diputados la representacin democrtica, plural y nacional, es decir,la integracin de la voluntad popular, dejando al Senado la representacin de los intereses delos estados federados. Bajo este esquema a la Cmara de Diputados o de Representantes se ledenomina primera cmara, en tanto que al Senado se le conoce como segunda cmara.

La Cmara de Senadores, Senado o Cmara Alta, articula social y polticamente a los grupos o alos Estados que forman las Repblicas Federales. Esta circunstancia explica la existencia de

diferentes tipos de Senados; los de pases federales; aqullos de raigambre aristocrtica; losque se componen por las grandes figuras representativas; y los Senados plurales que combinanmayoras y minoras polticas y vinculan sus escaos a los intereses de los grupos locales,polticos, econmicos o profesionales. A medida q - evoluciona y se modernizan las estructuraslegislativas, el Senado tiende a representar a la poblacin del estado federado. Las cmarascuando actan separadas y sucesivamente, se les denomina cmara de origen (a la queconoce, originalmente el proyecto de iniciativa de ley) y cmara revisora (a la que dictamina laresolucin de la primera cmara), existiendo reglas para resolver razonablemente aquellosconflictos que nacen cuando una cmara no acepta plenamente el dictamen de la otra.

Entre los publicistas modernos se discute el sentido y valor funcional de la existencia en elPoder Legislativo o parlamento de una o de dos cmaras. Los bicameralistas subrayan lanecesidad de incorporar a todos los elementos valiosos de la nacin y a los de la organizacinpoltico constitucional, para que participen en los procesos legislativos; que cuando existen doscmaras, la moderacin y la prudencia son principios que ordenan la creacin de la ley, que laexistencia de dos cmaras facilita y dinamiza el equilibrio de poder entre el Ejecutivo y elLegislativo; que una segunda cmara propicia una revisin profunda y detallada de lo que otracmara haya decidido y, cuando las dos estn de acuerdo, contribuyen a la cabal expresin dela voluntad nacional para aceptar la obligacin que impone la ley.

Cuando el Poder Legislativo se organiza en dos cmaras, surge la necesidad de establecer ydefinir la competencia y atribuciones que han de otorgarse a cada cuerpo colegiador, con base


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en principios y criterios de igualdad, jerarqua comn y equidad en el otorgamiento del fuero ylas inmunidades parlamentarias.

Dentro del sistema de procedimientos constitucionales y partiendo del principio de igualdad,cada cmara mantiene su independencia y jerarqua. En este campo las facultades que debenasignarse a sus asambleas, no deben reproducir una de la otra, ni tampoco permitir laexistencia de factores legales antagnicos que propicien un choque constante entre ambas.

En el sistema poltico peruano, el rgimen bicameral ha formado parte de nuestra tradicinConstitucional as Enrique Bernales Ballesteros analiza como la Constitucin de 1979 seadscriba a la tradicin constitucional al instituir dos cmaras, el texto de 1993 rompe eseesquema. Salvo la Constitucin de 1823, la bolivariana de 1826 y la de 1867, las constitucionesperuanas han consagrado el rgimen bicameral por lo que muchos la consideran parte denuestra Constitucin histrica.[4] La ventaja de la bicameralidad es que el proceso deaprobacin de una ley permite que los ciudadanos se expresen a favor o en contra antes que elSenado decida si el proyecto se convierte en ley.

I.3.- Unicameralidad o Bicameralismo?

La unicameralidad y el bicameralismo se sustentan en dos comunidades cientficas cuyascorrientes del pensamiento se encuentran navegando en el mar de las teoras. Consideramosque el problema pendiente en la materia objeto de investigacin se encuentra en la pugnaentre estas dos corrientes del pensamiento cientfico del Derecho Constitucional.

Los partidarios del rgimen unicameral plantean los siguientes argumentos contra elmantenimiento del Senado: 1)El rgimen bicameral es antidemocrtico y reaccionario, provienede la antigua divisin de la sociedad en clases y castas. La Cmara Alta en el Per ha sido elreducto de los gamonales y de las clases conservadoras. 2) El rgimen bicameral implica undoble empleo legislativo que si bien tiene la ventaja de asegurar la madurez de lasdeliberaciones, pero complica la maquinaria gubernativa y ocasiona retardo en la resolucin delas situaciones urgentes, creando conflictos que irritan a la opinin pblica. Benjamin Franklincompar la dualidad bicameral a una carreta tirada por delante por un caballo y atrs por otroque camina en direccin contraria. Muchas iniciativas se empantanan o postergan debido alexceso de trmite y de discusin. Para Sieys uno de los principales constitucionalistas de la

Revolucin Francesa: Si ambas Cmaras estn de acuerdo una de ellas no tiene razn de ser;y si estn en desacuerdo, una de ella no representa la voluntad popular y tampoco tiene raznde ser.3) El reproche habitual que se hace a la Cmara Alta es que cuando sus miembros noson elegidos por sufragio universal, se atenta contra el principio democrtico; y si se elige enesa forma, representa una intil duplicidad. 4)El Senado solo se explica en los pases Federales,donde cada Estado tiene una representacin igual, simbolizando la unidad de la nacin.

Por su lado, los partidarios del rgimen de dos cmaras formulan la siguientesconsideraciones: 1) El sistema bicameral consolida el Poder Legislativo, dndole mayorautoridad e influencia, al mismo tiempo que representa un mayor control parlamentario. 2) El

equilibrio parlamentario no se consigue por el solo juego de las mayoras y minoras. En elrgimen bicameral -seala Burdeau-, se unen las fuerzas de iniciativa e imaginacin al poder de
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la reflexin. Una representa el impulso, el Senado la razn. 3) El rgimen unicameral soloaparece en lo momentos de crisis, de fiebre o de quiebra democrtica o poltica. Lasrevoluciones comienzan con una asamblea y concluyen con dos. 4) En caso de conflicto entrelos poderes Ejecutivo y Legislativo la dualidad de las Cmaras facilita su solucin pues siempreser una de ellas menos rgida, agresiva o radical que la otra. 5) El mantenimiento del Senado

permite que la legislacin revista un carcter de mayor sagacidad, reflexin y madurez y que elParlamento sea ms independiente frente a los intereses creados. 6) La celeridad delprocedimiento no debe sacrificar la bondad de la ley. La revisin por la colegisladora da tiempoa la opinin pblica y parcialmente a las fuerzas vivas para que se expresen sobre la ley aaprobarse. La Cmara Unica es una invitacin a la ligereza y la imprudencia, porque unaasamblea sin el contrapeso de otra asamblea, respira un ambiente de omnipotencia y deirresponsabilidad. Concluyen en que ms importante que tener muchas leyes es tener buenasleyes.

Valentn Paniagua Corazao[5] considera que el Congreso bicameral es inherente a nuestra

Constitucin Histrica, la cual es en gran parte consecuencia del tipo de representacin poltica-visto desde el aspecto social- y de la democracia que impone la variopinta y plural realidadracial, geogrfica, poltica, social econmica y cultural de nuestro pas. Nosotros de acuerdo conFelipe Osterling Parodi[6] compartimos la idea de que el bicameralismo en el caso peruanoresulta inevitable, puesto que Estado unitario descentralizado y Congreso bicameral comienzana ser, cada vez con ms fuerza, dos categoras indesligables.

II. LA CRISIS DEL SISTEMA UNICAMERAL

Planteamos el retorno a la Constitucin histrica vista la experiencia reciente donde se ha

comprobado que el sistema unicameral no ha funcionado adecuadamente; en este orden de

ideas, la Comisin de Estudio de las Bases de la Reforma Constitucional del Per tambinpropone un modelo bicameral en el que las cmaras deben tener funciones diferenciadas, unmejor control parlamentario, mayor criterio de representacin y seguridades para la elaboracinde las leyes, contando para ello con la revisin legislativa, [7] por su lado, Ral Ferrero Costaopina que el trmite siempre debe iniciarse en la Cmara de Diputados, con lo que el Senadosera una cmara revisora.[8]. Si las cosas siguen as y no se busca una solucin se produciruna grave crisis poltica Parlamentaria, habr mayor deficiencia en la tcnica legislativa y losciudadanos del Per se sentirn menos representados en el Parlamento. Para controlar estasituacin se debe implementar un Sistema Parlamentario Bicameral de nuevo tipo querepresente mejor a los ciudadanos y responda a la necesidad fundamental de establecer unequilibrio interno entre los rganos encargados de hacer la ley y los destinados a aplicarla.

El Sistema Parlamentario Bicameral de nuevo tipo que proponemos es aquel que en doctrina seconoce como bicameralismo imperfecto por oposicin al bicameralismo perfecto. Perfecto esaqul en el que las Cmaras estn en una posicin de igualdad absoluta, siendo imperfectoaquel bicameralismo en el que una Cmara tiene una posicin de supremaca respecto de laotra en el ejercicio de algunas o de todas las funciones parlamentarias; por ejemplo, JavierPrez Royo considera que el bicameralismo espaol es sumamente imperfecto; [9] en nuestroesquema, el Senado sera la segunda cmara con funciones diferenciadas respecto de laCmara de Diputados.
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En un sistema bicameral imperfecto la elaboracin de la ley demanda la iniciativa, discusin yaprobacin del proyecto de ley en la primera Cmara y el Senado como cmara reflexiva actacomo Cmara revisora, este procedimiento es necesario para que el proyecto se convierta enley. En la prctica histrica se percibe desde la antigedad cierta primaca de la Cmara altaque viene siendo sustituida actualmente por un predomino de la Cmara baja. Sin embargo, el

empequeecimiento de las segundas Cmaras es un fenmeno tpico de las ltimas dcadas enel Derecho Constitucional europeo mas no en el americano como viene sucediendo en losEstados Unidos, Canad y Mxico en Amrica del Norte y en los pases mas importantes de

Amrica del Sur en que se mantiene la Cmara alta como sucede en el Brasil, Argentina, Chile yColombia y esto se debe a que, en opinin de Daro Herrera Paulsen, las Cmaras altas en losestados unitarios responden a la idea de constituirlas en rganos de ponderacin o freno a loscambios polticos radicales de la opinin pblica. En otros casos, su existencia se explica paraasegurar la representacin de ciertas colectividades territoriales.[10]

Por su lado, Jos Pareja Paz Soldn[11] estudia como todas nuestras Constituciones han

establecido el rgimen bicameral con excepcin de las de 1823, de 1856 y de 1867, las que enrealidad no rigieron permanentemente. Para un mejor funcionamiento del sistema bicameral,ambos cuerpos, el Senado y la Cmara de Diputados, deben tener un origen, composicin,sistema de eleccin y atribuciones diferentes; considera que la Cmara de Diputados debe teneratribuciones principalmente polticas; el Senado funciones de reflexin y revisin. Consideramosque el bicameralismo como organizacin legislativa en el Per es una alternativa positiva ydemocrtica que permite un rgimen presidencial atenuado ante el desmesuradoPresidencialismo que ha caracterizado a los regmenes polticos anteriores muy dados acentralizar intensos poderes con limitados controles, como sucedi en el gobierno de AlbertoFujimori.

II.1 Excesiva concentracin de poder por parte del Presidente de la Repblica

Una de las principales consecuencias de la crisis del sistema unicameral es la excesivaconcentracin del poder del Presidente de la Repblica que constituye un grave vicio del poderpoltico que afecta a todo sistema democrtico. Este vicio ha originado el debilitamiento de lacapacidad de control del Parlamento sobre los actos de poder del gobernante y a la vez produceuna menor rigurosidad y calidad en la tcnica legislativa.

En opinin de Enrique Bernales Ballesteros la eliminacin del Senado afect la permanencia delos principales lderes polticos y puede explicarse en la estrategia elaborada por el ex-Presidente Fujimori para liquidar a la clase poltica e invadir los espacios dejados porella,[12] tesis que compartimos totalmente. Adems, consideramos que la Constitucin de1979, era mucho mejor ya que la divisin del poder estaba mejor establecida, las institucionesfuncionaban mejor, la estructura del equilibrio de poderes estaba mejor diseada, laregionalizacin poda ser posible gracias a una estructura constitucional que la permita, no sele daba tanto poder al Jefe de Estado. Un caso sumamente aleccionador es como laConstitucin de 1993 consagra al Presidente de la Repblica la atribucin de dictar Decretos deUrgencia Cuya esencia es la de ser sumamente excepcionales como eran los Decretos deEmergencia previstos en la texto constitucional anterior; sin embargo, conforme a la

experiencia recogida en el gobierno de Fujimori, ya no tiene que se temporal y no tiene que serrealmente urgente ni tiene que basarse en una circunstancia imprevisible. Con esta atribucin


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que es una verdadera arma en materia presupuestal el Presidente de le Repblica puedemodificar cualquier ley vigente del Parlamento estando inclusive el Congreso en funciones, loque antes solo era posible cuando dicho Poder del Estado estaba en receso.

Es un hecho irrefutable que el rgimen bicameral es mayoritario en la legislacin comparada.As en Latinoamrica, Bolivia, Chile y Colombia lo tienen, mientras que Ecuador, Venezuela yPer han adoptado un Congreso unicameral. En Ecuador el unicameralismo ha evidenciadomuchas dificultades entre las fuerzas polticas para lograr acuerdos y de otro lado, Venezuelatiene un gobierno autoritario que ha generado la desconfianza y protesta de sus ciudadanos,como tambin fue el caso del Per con el Gobierno de Alberto Fujimori en donde recortar larepresentacin poltica se constituy en el objeto del gobernante, como consecuencia en loscasos de Venezuela y Per el Congreso fue doblegado y qued subordinado al Poder Ejecutivo.

El Senado es una Cmara de reflexin y de revisin, toda vez que por el diseo de su estructurapermite un doble debate del proyecto de ley que es una garanta contra la expedicin de leyesque atenten contra el inters pblico, facilita que la opinin pblica participe del debate de talmanera que cuando un proyecto es aprobado en la primera Cmara, en el trnsito hacia elSenado recoge la opinin ciudadana y de los corporaciones polticas a favor o en contra, quepermita una mejor evaluacin del proyecto, evitndose as que por la improvisacin y elapresuramiento se cometan excesos que puedan afectar al inters nacional. El Parlamento deesta manera se convierte en una caja de resonancia de la opinin ciudadana. Un PoderEjecutivo que no es controlado y por el contrario ste indirectamente controla al PoderLegislativo termina siendo el verdadero detentador centralizado del poder, que por ser verticalen su manejo interno, resulta siendo el Presidente de la Repblica el verdadero controlador delpoder, esto es, una dictadura o presidencialismo autoritario.

II.2 Debilitamiento de la capacidad de control del parlamento sobre los actos de

poder del gobernante

La falta de un control parlamentario sobre los actos de poder del gobernante, de una adecuadarepresentacin nacional y la menor rigurosidad y calidad en la elaboracin de las leyes son lossignos caractersticos del sistema parlamentario unicameral que tiene actualmente nuestro pas.La verdadera funcin del Parlamento moderno ya no es solamente legislar, ahora tiene comofuncin la de ser un contralor del Poder Ejecutivo dentro de la distribucin que existe en lasdistintas funciones del Estado, lo importante es que exista una verdadera divisin de funcionesa travs de los rganos que la Constitucin ha sealado y ha establecido para realizarlas. Encualquier democracia moderna el Poder Legislativo es mucho mas contralor del Ejecutivo quelegislador. El Poder es uno solo pero se entiende que el poder siendo uno divide sus funciones yellas son interdependientes, es as que el Parlamento debe controlar, pero no necesariamentedebe ser un ente que se contraponga a lo que haga el Ejecutivo, tiene que haber unacoordinacin entre los poderes del Estado para dirigirse a un mismo fin.

En el Per, desgraciadamente la funcin de control que debe ejercer el Parlamento sobre elEjecutivo prcticamente no se ha dado y no es porque sea el mismo partido poltico el quetenga mayora en el Parlamento el que ejerce el Poder Ejecutivo sino porque, en opinin delJurista Raul Ferrero Costa, no se entiende debidamente cual es la funcin de cada rgano delEstado.[13]


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La eliminacin del Senado, contrapeso y control interorgnico en el Congreso, cuyos miembrosdeben elegirse por distrito nacional nico a fin de garantizar una mejor representacin de loshabitantes del Per, es una de las causas del problema. Un Parlamento que no controla nifiscaliza, se convierte solo en un productor de leyes por encargo (en este caso del Ejecutivo) y

como quiera que la accin legislativa se encuentra bajo control digitalizado del Poder Ejecutivo,resulta que los proyectos de ley no son suficientemente analizados; se aprueban a unavelocidad sospechosa, dando origen a leyes inconstitucionales, tanto en la forma como elfondo, criterio que es compartido por el constitucionalista Gastn Soto Vallenas.[14]

La Constitucin de 1993 rest atribuciones al Congreso y limit su control sobre determinadosactos del gobierno, mientras que por otro lado, se produjo un aumento de las atribuciones delPresidente de la Repblica. Esto trajo como consecuencia que el Parlamento disminuyera susatribuciones de control y fiscalizacin quedando castrado en sus funciones esenciales: prdidade la facultad de auto convocatoria a legislatura extraordinaria, ratificacin de embajadores,

ratificacin de los magistrados de la Corte Suprema, ratificacin de los fiscales ante la CorteSuprema, ratificacin (por el Senado) de los ascensos a altos cargos de la fuerzas armadas yfuerzas policiales, limitacin de su intervencin en la ratificacin de Tratados Internacionales,desaparicin de la doble discusin para aprobar proyectos de ley, etc. [15]

El resultado del debilitamiento constitucional del Poder Legislativo trajo como consecuencia sutotal subordinacin a los intereses del Poder Ejecutivo, minimizndose la separacin de poderespara favorecer la tendencia a concentrar poder en el Presidente de la Repblica, dndoseleexcesivas atribuciones, el hecho ms palpable se produjo durante el gobierno de AlbertoFujimori quien inaugurando lo que el llam un nuevo estilo de gobernar y hacer poltica en

ningn momento estuvo sometido al control efectivo del Legislativo, lo que despus trajo comoconsecuencia, un gobierno autocrtico y dictatorial que socav gravemente la democracia denuestro pas, como es de conocimiento pblico. Resulta sintomtico que siendo el control quedebe realizar el Parlamento frente al gobierno, la principal funcin que el sistema constitucionaldemocrtico confa al Parlamento, como sostiene Ernesto lvarez Miranda,[16]finalmente estafue tirada por la borda debido a oscuros intereses de un gobierno dictatorial.

III. COMO AFECTA AL PARLAMENTO LA FALTA DE UNA SEGUNDA CAMARA

La falta de una segunda cmara legislativa o Senado es una de las causas que origina unatcnica deficiente para expedir leyes y adems la falta de una adecuada representacinnacional en el Poder Legislativo por la carencia de una visin de conjunto de los problemasnacionales que s tiene el Senado al representar a los ciudadanos de todo el pas.

III.1.- El procedimiento legislativo

Al estudiar el procedimiento legislativo que comprende desde la presentacin formal de unaproposicin de ley o de resolucin legislativa, hasta su publicacin y vigencia como normaintegrante del ordenamiento jurdico nacional hay que destacar la necesidad de una revisinpara evitar excesos. Metodolgicamente se puede distinguir tres etapas del procedimiento

legislativo a) Introductoria, comprende la concepcin de la ley (o idea de la ley, la redaccin dela proposicin de la ley y su presentacin formal por quienes tienen derecho de iniciativa


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legislativa, es decir de presentar una proposicin de ley. b) Constitutiva, comprende el estudio yel debate de la proposicin de ley en las Comisiones y el Pleno del Congreso, as como ladecisin que ambas instancias adoptan sobre la ley que se propone. Durante esta etapa laproposicin se constituye en la futura ley. c) Integracin, comprende la promulgacin, lapublicacin y el inicio del periodo de vigencia de la nueva ley. Durante esta etapa la proposicin

de ley se convierte en ley del Estado y se integra como tal al ordenamiento jurdico nacional.

Jos Elice Navarro[17] considera que el artculo 75 del Reglamento del Congreso de laRepblica exige que se realice el estudio costobeneficio de la futura norma legal, ponindosede relieve un punto pocas veces tomado en cuenta en el proceso de elaboracin de normas: elcosto. No solo en el sentido de anlisis econmico o costeo de la norma, sino adems, en elsentido de cuanto se pierde o se gana en trminos sociales, polticos y econmicos cuando setoma la decisin de aprobar o no una ley en un momento determinado; es decir, lo que eneconoma se conoce como costo de oportunidad. En la teora jurdica los pasos que debenseguir los rganos de gobierno para producir una ley, en la democracia son: a) Derecho de

iniciativa, que tienen el titular del Poder Ejecutivo, los integrantes del Poder Legislativo y en losEstados Federales las legislaturas de los Estados; b) discusin, aprobacin y expedicin por elrgano legislativo (unicameral o bicameral); c) promulgacin o veto por el Poder Ejecutivo, ensu caso remisin al Poder Legislativo; y d) publicacin por el Ejecutivo.

En la teora sociolgico-jurdica-poltica, la iniciativa de ley, incluyendo las reformasconstitucionales, se considera como el intento de racionalizar los conflictos de intereses en laley, por lo que en su elaboracin participan de manera abierta y en algunos casos son ellos losque presionan al rgano de gobierno competente para la elaboracin de la iniciativa, el anlisisemprico-documental de las iniciativas de ley as lo prueba, y en algunos pases el texto de la

iniciativa es tomado en consideracin no vinculatoria por los jueces (ministros) para suinterpretacin, especialmente los de mayor jerarqua. En otros pases ya en el seno del cuerpolegislativo y durante el proceso de elaboracin de la ley se convoca a los factores reales yformales de poder para que aporten sus puntos de vista sobre los intereses que en ella debenlegalizarse, algunos consideran esta accin poltica - legislativa una limitante a los intereses delos partidos polticos que triunfaron en los comicios electorales y cuyos candidatos, yalegisladores, se comprometieron con los electores a cumplir con un programa de accin y unaplataforma electoral acorde a su ideologa.

El procedimiento termina con su aprobacin y remisin al Poder Ejecutivo, el cual en el rgimen

presidencialista tiene la facultad de vetarlo total o parcialmente y la obligacin de remitirlo conlas correcciones respectivas al cuerpo legislativo, ste para aprobarlo requiere de una mayoracalificada, que complica su expedicin, sobre todo en el sistema bicameral, cumplido dichorequisito sta se convierte en ley, su publicacin es un imperativo en todo Estado de derecho ynormalmente se lleva a cabo por el Poder Ejecutivo en nuestro pas en el Diario Oficial ElPeruano.

III.2.- Deficiente tcnica para producir leyes.


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La disposicin del trabajo interno del Parlamento unicameral no ha asegurado toda la reflexinnecesaria para legislar, debido ello a la falta de un Senado que realice la revisin de las leyesaprobadas por la primera Cmara.

El unicameralismo no ha funcionado eficazmente en atencin a los argumentos de mejorestructuracin para la elaboracin de las leyes, mejor control poltico y gasto pblico. Elrgimen bicameral implica un doble empleo legislativo que tiene la ventaja de asegurar lamadurez de las deliberaciones, lo que no debe significar una complicacin de la maquinariagubernativa ni retardo en la resolucin de situaciones urgentes, tampoco conflictos que irriten ala opinin pblica que exageradamente Benjamn Franklin compara con una carreta tirada pordelante por un caballo y atrs por otro que camina en direccin contraria. Ya que elprocedimiento legislativo no debe sacrificar la bondad de la ley pro apresuramientos quepueden tener funestas consecuencias. Tambin resulta injusto el razonamiento del abate Sieysuno de los principales constitucionalistas de la Revolucin Francesa, cuando sostiene: Si ambas

Cmaras estn de acuerdo una de ellas no tiene razn de ser; y si estn en desacuerdo, una deella no representa la voluntad popular y tampoco tiene razn de ser, toda vez que si bien la

voluntad popular es una sola tambin puede ser representada de diversas maneras.

Se debe tener en cuenta que el mantenimiento del Senado permite que la legislacin revista uncarcter de mayor sagacidad, reflexin y madurez y que el Parlamento sea ms independientefrente a los intereses creados. La celeridad del procedimiento no debe sacrificar la bondad de laley. La revisin por la colegisladora da tiempo a la opinin pblica y parcialmente a las fuerzasvivas para que se expresen sobre la ley a aprobarse. La Cmara Unica es una invitacin a laligereza y la imprudencia, porque una asamblea sin el contrapeso de otra asamblea, respira un

ambiente de omnipotencia y de irresponsabilidad, ms importante que tener muchas leyes estener buenas leyes.

Un aporte muy interesante es el que trae Erico Blow[18] quien estudia cmo mejorar laeficacia de las leyes a partir de la doctrina que ha elaborado durante la ltima dcada unainteresante metodologa, a fin de descubrir, en el estadio inicial, defectos en cuanto a lasconsecuencias, errores en los objetivos y dficits en ejecucin de la ley. Considera quemediante programas y controles prcticos es posible eliminar ciertas insuficiencias en la fase deproyecto; en tal sentido el Bundestag (Asamblea Parlamentaria de Diputados) yel Bundesrat (Cmara de Representantes de los Estados Federados), podran ser de mucha

ayuda, mediante una expresa recomendacin de que se pongan a prueba determinadosproyectos. Tanto el Bundestag como el Bundesrat muestran el mayor inters en conocer losresultados de una ley en la vida cotidiana. No sera raro que el gobierno reciba el encargodelBundestag de informar, pasado un cierto tiempo, sobre la aplicacin de una ley. A efectos dehacer posible un mejor control, se ha planteado que cada ley lleve un prembulo que definanecesariamente el objeto y fin de la ley. Esta propuesta puede ser perfectamente aplicada enun Parlamento Bicameral de nuevo tipo que proponemos para el Per.

En nuestro pas la Comisin de Estudio de las Bases de la Reforma Constitucional [19]-creadapor el Gobierno de Valentn Paniagua- estudia regresar a las dos cmaras legislativas con

funciones diferenciadas muy al estilo de la Constitucin de 1979, que establezca un mejorcontrol parlamentario, mayor criterio de representacin y seguridades para la elaboracin de las
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leyes, contando para ello con la revisin legislativa. El Congreso debe tener similitud con el dela Constitucin de 1979 pero con un perfil ms diferenciado entre las Cmaras, puesto que cadauna de ellas asume funciones propias y aquellas que implican un procedimiento bicameral, elcual tiene en la propia Constitucin el mecanismo que evite dilaciones y resuelvaconfrontaciones como es la Comisin de Conferencia.

III.3.- Falta de una adecuada representacin nacional en el Parlamento

La Constitucin de 1993, no solo impuso el Congreso unicameral y propici el distrito nico,sino que tambin redujo drsticamente el nmero de congresistas de 180 a 120, tal disminucinresult arbitraria y mal puede justificarse por la simple reduccin a una sola cmara. Sobre todosi tomamos en cuenta el notorio incremento del volumen de la poblacin electoral del pas a lolargo de los aos, lo que obligaba -cuando menos- a mantener un nmero de parlamentariosque garantice cierta representatividad y proporcionalidad respecto al nmero de ciudadanosque elegirn a sus representantes ante el Congreso; Francisco Eguiguren Praeli[20]consideraque es necesario reinstaurar el carcter bicameral del Congreso y elevar el nmero deparlamentarios, tanto en las distintas circunscripciones como en el conjunto del Congreso. Laidea es mantener una razonable proporcin entre el nmero de congresistas, el volumen delelectorado y el tamao de las circunscripciones.

Ral Ferrero Costa[21] considera que la principal ventaja del sistema bicameral proviene deldiferente origen de los miembros del Senado y de Diputados. Mientras que en Diputados larepresentacin es por circunscripciones o distritos electorales separados, el Senado se elige pordistrito nacional nico, lo que significa que sus miembros representan a ciudadanos de todo elPer. Esto contribuye a darle a la Cmara de Senadores una perspectiva de conjunto que laCmara de Diputados no necesariamente tiene y que, en nuestro pas, es difcil de lograr. EnDiputados se unen representantes de ciudadanos de circunscripciones distintas, connecesidades muy puntuales que no tienen porque tener una visin de conjunto de losproblemas nacionales, ya que representan legtimamente intereses de ciertos sectores de lapoblacin. La Cmara de Senadores, por el contrario, aporta una perspectiva diferente, dendole general. La conjuncin de ambas visiones, no solo resulta positiva, sino imprescindible enpases como el nuestro que tiene problemas y necesidades dismiles; y adicionalmente, elcontar con una segunda cmara revisora permite que las leyes sean vistas una vez mas paracorregir cualquier error o exceso en que pudiera haber incurrido la primera cmara al aprobar elproyecto de ley.

En los parlamentos de los pases identificados con la democracia occidental, se confirma la tesisde que todos los pases que tienen ms de 13 millones de habitantes han optado por unparlamento de estructura bicameral, mientras que la unicameralidad aparece en pases demenos de 13 millones de habitantes y slo como una tendencia muy relativa, puesto quetambin pases de menor poblacin exhiben parlamentos bicamerales, utilizando unametodologa deductiva inductiva y comparativa Pedro Planas Silva[22] considera que laorganizacin unicameral impuesta en el Per con solo 120 congresistas previstos pararepresentar a 24 millones de habitantes, adems de reprimir la esfera mnima derepresentacin, tiene un carcter muy singular en el Derecho Constitucional Comparado, desde

donde se le mire: poblacin, dimensin territorial y nmero total de congresistas.


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En efecto, un Parlamento unicameral de 120 miembros en un pas que tiene ms de 28 millonesde habitantes acusa un serio problema de representacin real, pues los actuales 120congresistas, por mas legitimidad de origen que tengan, no representan en censo electoralvigente. Este nmero insuficiente previsto en la Constitucin de 1993, no tiene justificacin realni doctrinaria, pues una tendencia natural es que el nmero de representantes crezca de

acuerdo al crecimiento poblacional, la diversidad cultural y la creciente complejidad de la vidamoderna.

Es inaudito que en lugar de aumentar el nmero de representantes se haya reducido en formacontraria al crecimiento de la poblacin nacional. La Constitucin de 1979 tena una primeraCmara de 180 Diputados y una segunda Cmara de 60 Senadores, que en conjuntorepresentaba 240 parlamentarios, resulta absurdo que mientras la poblacin creciasombrosamente en los ltimos 20 aos la representacin parlamentaria se redujonotablemente a una sola Cmara y un nmero menor de representantes. Enrique BernalesBallesteros[23]considera que la opcin por el Senado va a equilibrar relativamente tal dficit

sin necesidad de aumentar el nmero de congresistas de una cmara nica, que solo dificultarael trabajo legislativo. Para que el Parlamento represente exactamente al pas, es preciso que secomponga de dos Cmaras una de las cuales representar a los individuos y la otraespecialmente a los grupos sociales segn temas que el arte poltico determinar en cada pas;las dos Cmaras significarn entonces, un modo de reclutamiento democrtico nacional y elParlamento ser autnticamente un poder representativo.

IV. EL ROL DEL PODER EJECUTIVO EN UN SISTEMA UNICAMERAL

En un Sistema Unicameral el rol que desempea el Ejecutivo es concentrar mayor podergubernamental y tender a una autocracia y dictadura.

IV.1.- El control del Parlamento sobre el Presidente de la Repblica

Compatible con el principio de divisin de poderes, los parlamentos han desempeadotradicionalmente una funcin de control sobre los actos de los dems poderes. Dependiendo delos regmenes, las funciones de control cuentan con naturaleza diferenciada. En los sistemasparlamentarios de gobierno, las de control del parlamento hacia su gobierno instauradoconstituyen los procedimientos e instrumentos que garantizan la continuidad en la relacin

entre el Parlamento y el Primer Ministro y sus ministros, apoyados por la mayora de un partidodentro del propio Parlamento. Entre ellos existe una relacin de confianza que de acuerdo a sudesempeo por los integrantes del gobierno, permanece o se retira; en estas condiciones, lasfunciones del control son los mecanismos para continuar o retirar la confianza depositada a ungobierno parlamentario. De all que los votos de censura, que puedan generarse mediante losmecanismos de control, se derive en cambios y remociones de los integrantes de un gobierno.

El control ejercido por la institucin parlamentaria sobre el poder que nos gobierna es unelemento esencial en la estructura constitucional moderna. Sin embargo, en la actualidad elejecutivo posee una libertad difcil de intervenir; el parlamento tiene sobre l una fiscalizacin

ms bien rutinaria y ritualizada. Esta crisis por la que atraviesan todas las tcnicas del control


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parlamentario ponen en cuestin la consistencia constitucional de los sistemas parlamentarios.De ah la necesidad de contribuir a la solucin de esta crisis.

El Presidente de la Repblica se encuentra investido de poderes efectivos, necesarios yconstitucionales de gobierno, elegido por sufragio directo y popular y por un perododeterminado de duracin en el cargo, sus funciones son precisas y estn en la Constitucin. Sinembargo, resulta materialmente imposible que el Presidente pueda asumir todas las funcionesdel Estado, por ello el poder que es uno solo, para una mejor coordinacin, divide sus funcionesen el Poder Ejecutivo para gobernar, Poder Legislativo para dar las leyes y controlar al Ejecutivoy dems rganos del Estado y Poder Judicial para impartir justicia. Existen otros rganos que hacreado la Constitucion como el Jurado Nacional de Elecciones que tiene todo el poder delEstado en materia electoral, el Tribunal Constitucional para determinar cundo una ley es o noconstitucional, el Ministerio Pblico para decidir a quien acusa y as defienda a la sociedad,como seala Ral Ferrero Costa[24] adems, tenemos el Consejo Nacional de la Magistraturaque nombra a los magistrados del Poder Judicial y del Ministerio Pblico y vigila su actuacin

funcional.

Consideramos que el ejercicio del poder debe ser controlado ya que todo poder que no secontrola tiende a crecer desmesuradamente lo que constituye un peligro para un Estadodemocrtico; en puridad de ideas solo el poder detiene al poder, como dice Montesquieu:

Cuando el poder legislativo est unido al poder ejecutivo en la misma persona o en el mismo

cuerpo, no hay libertad porque se puede temer que el monarca o el Senado promulguen leyestirnicas para hacerlas cumplir tirnicamente.

Tampoco hay libertad si el poder judicial no est separado del legislativo ni del ejecutivo. Si va

unido al poder legislativo, el poder sobre la vida y la libertad de los ciudadanos sera arbitrario,pues el juez sera al mismo tiempo legislador. Si va unido al poder ejecutivo, el juez podratener la fuerza de un opresor.[25]. La cita de Montesquieu revela la necesidad de un controlque constituya la fuerza primaria y esencial del Parlamento. Segn Jos Pareja PazSoldn[26] ese control tambin goza de la legitimidad y de la representacin de la soberana,porque no solo sus miembros revelan la voluntad del distrito electoral por el cual han sidoelegidos -regional, departamental o provincial- sino que sus mandatos tienen un carcterigualmente nacional.

El Parlamento tiene una especifica doble funcin: aprobar las leyes y controlar al Gobierno,adems el Parlamento tiene otros recursos, como sus debates, interpelaciones y amenaza decensura a los ministros, o las Comisiones de Investigacin que son utilizados con frecuencia porlas minoras parlamentarias, con lo que se llama la atencin de la opinin pblica y son eficacesinstrumentos para controlar al Presidente de la Repblica. Los actos de control pueden dividirseen dos clases o categoras: los externos y los internos. Los actos de control externo establecenla interrelacin entre los poderes de gobierno y tienden a constituir el equilibrio que demanda elprincipio de divisin de poderes. Mientras que los actos de control interno participan de unanaturaleza administrativa y garantizan la operatividad dentro del Poder Legislativo; resultanactos de autorrevisin y autocontrol.


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Aunque en el sistema presidencial las funciones de control tienden a obtener las mismasconsecuencias que en el parlamentario; no es el refrendo o el retiro de la confianza depositadapor el Congreso lo que procede, puesto que se trata de rganos de gobierno electosseparadamente, con independencia estructural uno de otro, sino es el control de laconstitucionalidad de los actos del Ejecutivo por el Congreso, a travs de instrumentos polticos,

los que se desarrollan mediante las funciones de control. Ante el caso de violacin grave a laConstitucin y a las leyes por parte del Ejecutivo, el Congreso ejerce la funcin de control msextrema, como lo es la responsabilidad poltica. El objetivo de las funciones de control, enambos sistemas, es el supervisar y revisar que los actos de la administracin o de la judicaturase adecuen conforme a las polticas establecidas bien en la Constitucin o en las leyes o bien enambas. Las sanciones que se derivan de dicha funcin tienen un carcter saneador de lafuncin pblica ms que punitiva, pues se traduce en correctivos de prcticas viciadas o en laremocin de los funcionarios involucrados. La inhabilitacin para desempear futuros cargospblicos es otra sancin conocida en los regmenes presidencialistas.

La funcin de control en nuestro pas, puede dividirse en administrativa, econmica y poltica. ElCongreso cuenta con una serie de instrumentos de control sobre el gobierno y la administracinpblica, establecidos en la Constitucin y que, a grandes rasgos, podemos sintetizar de lasiguiente forma: facultad de pedir informes a las dependencias pblicas (art. 96), formacin decomisiones investigadoras, utilizando los mismos apremios que en los procesos judiciales (art.97), acusacin constitucional contra el Presidente de la Repblica, representantes delCongreso, Ministros de Estado, miembros del Tribunal Constitucional, del Consejo Nacional de laMagistratura, etc. siempre que hayan cometido infraccin a la Constitucin o hayan incurrido endelito en el ejercicio de sus funciones, inclusive hasta cinco aos despus del cese de susfunciones, (art. 99) interpelacin a los Ministros, voto de censura, el Presidente del Consejo deMinistros debe concurrir al Congreso para exponer la poltica general que se propone realizar y

ste deber otorgar o no su voto de confianza (art. 130) el Parlamento puede interpelar alConsejo de Ministros o a cualquier Ministro con el voto favorable de un tercio de sus miembrosy exigirle las explicaciones que considera necesarias.

Otro importante medio de control con el que cuenta el Congreso es el denominado " JuicioConstitucional, regulado en el artculo 100 de la Constitucin.

IV.2.- Mayor concentracin de poder por parte del Presidente de la Repblica.

Analizando el control del poder pasaremos a demostrar como un Parlamento que no controla nifiscaliza, se convierte en un productor de leyes por encargo del Ejecutivo y como la accinlegislativa se encuentra bajo control del Ejecutivo, los proyectos de ley no son suficientementeanalizados; se aprueban a una velocidad sospechosa, dando origen a leyes inconstitucionales,tanto en la forma como el fondo. La Constitucin de 1979 era mucho ms precisa en la divisinfuncional del poder, la estructura del equilibrio de poderes estaba mejor diseada, en opininde Ral Ferrero Costa[27] la regionalizacin poda ser posible gracias a una estructuraconstitucional que la permita, no se le daba tanto poder al Jefe de Estado.

La Constitucin actual autoriza al Presidente de la Repblica a expedir Decretos de Urgencia. Esuna norma del Poder Ejecutivo que puede modificar cualquier ley, que ya no tiene que sertemporal, tampoco tiene que ser realmente urgente ni tiene que sustentarse en una


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circunstancia imprevisible, con esta atribucin el Presiente de la Repblica tiene un arma enmateria presuepuestal para modificar cualquier ley vigente del Parlamento que inclusive puedeestar en funciones, lo que antes con los llamados Decretos de Emergencia previstos en laConstitucin de 1979 solo era posible emitirlos cuando el Parlamento estaba en receso.

La Constitucin de 1993, minimiz el esquema de la separacin de poderes para favorecer latendencia a concentrar poder en el Presidente de la Repblica, dndosele excesivasatribuciones, fue as como el fujimorismo careci de control efectivo del Parlamento. EnriqueBernales Ballesteros[28] considera que algunas instituciones parlamentarias fuerondeformadas, por ejemplo, la comisin permanente, la delegacin de facultades, elprocedimiento de la acusacin constitucional, el voto de investidura. Estas malformacionesprivaron de garantas el debate parlamentario y en esencia lo debilitaron dentro del esquema delos poderes del Estado. Pedro Planas[29] sostiene que las decisiones polticas fundamentales yhasta el propio proceso legislativo cambiaron de eje al trasladarse del Parlamento a manos delPresidente de la repblica. Esa ha sido la dinmica centrfuga del proceso legislativo peruano

para comprenderla a cabalidad hay que abordar la legislacin delegada y los decretos deurgencia.

IV.2.1.- La legislacin delegada y los decretos de urgencia

Es una facultad del parlamento para autorizar al gobierno a su solicitud a legislar sobredeterminadas materias aprobadas en la ley que la autoriza y con cargo a revisin o ratificacinpor el Congreso. La Constitucin de 1993, ha definido los procedimientos que debe cumplir elPresidente de la Repblica para, en estos casos que no son normales ni regulares, el PoderEjecutivo se encuentre habilitado para ejercer potestades legislativas.

Siguiendo el claro principio segn el cual "a mayor poder corresponde que exista mayor control"se establece que en relacin con los decretos de urgencia, el control no debe ser solamente delegalidad, sino que tambin debe ejercerse en relacin con la oportunidad y conveniencia enque se ha dispuesto utilizar una va legislativa de esa naturaleza. Dictar decretos con fuerza deley, como virtualmente lo son los de urgencia, no es una potestad prevista por la Constitucinpara ser ejercida en forma discrecional. Aunque el Presidente cumpla con las previsionesprocedimentales establecidas en la Constitucin (refrendar en forma conjunta con los demsministros decreto y remitirlo al Congreso), y aun si fuera evidente que el Congreso no pudo"seguir los procedimientos ordinarios previstos para la sancin de las leyes", como lo exige laConstitucin, ello no implica que el Congreso considere que el decreto de urgencia no puedeadquirir fuerza de ley definitiva a partir de ratificacin por parte del aquel.

En cambio, en el caso del control de los decretos delegados, as como en el supuesto del veto ypromulgacin parcial de las leyes, el control previsto en el proyecto es solamente de legalidad.Ello es tambin correcto, porque si el Ejecutivo ejerce sus funciones legislativas delegadas,respetando las bases de la delegacin y dentro del plazo que le ha -dado al efecto la ley, o sicuando veta o promulga parcialmente una ley lo hace dentro de los trminos previstos o sinafectar el espritu ni la unidad del proyecto, cumpliendo el requisito de autonoma normativa enlo promulgado, como lo exige la Constitucin, pues entonces no le cabe al Congreso juzgarsobre la oportunidad y conveniencia de lo actuado por el Ejecutivo. Corresponde sealar que entodos los casos lo actuado por el Congreso puede ser materia de control judicial, pues estn en


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juego la aplicacin y respeto de reglas constitucionales que ni el Congreso ni el Ejecutivopueden dejar de cumplir.

En Espaa, el decreto legislativo fruto de la autorizacin aguarda 30 das antes de entrar envigor a fin de poder realizar el control de delegacin. En Gran Bretaa el trmite de control dela legislacin delegada puede exigir para confirmar su consentimiento una resolucin afirmativadurante 40 das, en Francia se requiere el gobierno presente una ley de ratificacin, en un plazodeterminado bajo el riesgo de quedar automticamente derogada. Algo similar sucede con losdecretos de urgencia, que por su naturaleza provisional y transitoria, prevista solamente paracasos de extraordinaria y urgente necesidad exigen ser sometidos en el plazo ms breve posiblea su revisin o convalidacin, en caso contrario sern derogados por el Parlamento.

El control parlamentario debe ser estricto en la legislacin delegada y en los decretos deurgencia porque se trata de un esquema parlamentario de integracin de poderes quepresupone cierta afinidad entre el gobierno y la mayora parlamentaria, por lo que debe existirun permanente control del Poder Legislativo sobre el Poder Ejecutivo. Sin embargo, en nuestropas, la expedicin de estas medidas extraordinarias fue abusiva no solo por la cantidad sinopor el procedimiento unilateral de su expedicin, prescindiendo por completo del natural trmitede revisin y control por el Parlamento. Se transform el gobierno en un Poder Legislativoparalelo, concentrando las principales decisiones polticas en el Palacio de Gobierno. PedroPlanas[30] considera que el mayor inconveniente se centraba en el uso de estas medidasextraordinarias como potestad gubernamental para suspender o modificar leyes aun cuandofueran distintas al mbito previsto (materia econmica y financiera).

IV.3.- Tendencia a la autocracia y dictadura.

Un Poder Ejecutivo que indirectamente controla al Poder Legislativo termina siendo elverdadero detentador centralizado del poder, que por ser vertical en su manejo interno, resultasiendo el Presidente de la Repblica el verdadero controlador del poder, convirtindose en unaautocracia. La Constitucin de 1993 contiene una estructura del Estado con un marcadoesquema autocrtico como podemos apreciar en los siguientes Captulos: I. Poder Legislativo,II. Funcin Legislativa, III. De la formacin y promulgacin de las leyes, IV. Poder Ejecutivo, V.Del Consejo de Ministros; VI. De las relaciones con el Poder Legislativo.

Haciendo un anlisis de lo expuesto percibimos las siguientes normas que favorecen laautocracia:

1. No resuelve el problema de falta de control de la legislacin delegada.

En cuanto a los decretos legislativos expedidos por el Poder Ejecutivo en virtud de la delegacinde facultades del Poder Legislativo la Constitucin de 1993 en su art. 104 establece que El

Congreso puede delegar en el Poder Ejecutivo la facultad de legislar, mediante decretoslegislativos, sobre la materia especfica y por el plazo determinado establecidos en la leyautoritativa limitndose a repetir el tenor del art. 188 de la Constitucin de 1979.


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2. Consagra el uso arbitrario de las medidas extraordinarias.

En el art. 118 inc. 19 de la Constitucin se autoriza al Presidente de la Repblica a Dictar

medidas extraordinarias, mediante decretos de urgencia con fuerza de ley, en materiaeconmica y financiera, cuando as lo requiere el inters nacional y con cargo de dar cuenta alCongreso. El Congreso puede modificar o derogar los referidos decretos de urgencia. Sin

embargo, no regula el proceso de revisin o convalidacin parlamentaria ni especifica elcarcter provisional y transitorio del decreto de urgencia. Desnaturalizando la figura del decretode urgencia y elevando a jerarqua constitucional la prctica de las medidas extraordinarias. Tansolo faculta al Congreso a a modificar o derogar los referidos decretos de urgencia, como sifueran leyes. Pedro Planas[31]sostiene que esto tiene el agravante de someter a observacinpresidencial -como sucede con toda ley- la modificacin o derogacin del decreto de urgencia.

3. Dilata el proceso de interpelacin.

Conforme al art. 131 tercer prrafo de la Constitucin se alarga, de tres a diez das, el periodo

de enfriamiento que es el espacio existente entre la presentacin de una mocin y su debate y

votacin. Al extender la realizacin o votacin de la interpelacin hasta el dcimo datransforman el enfriamiento en un congelamiento y desnaturalizan el proceso interpelatorio al

adormecer el inters de la opinin pblica durante este dilatado plazo.

4.

Faculta al Presidente a promulgar fragmentadamente las leyes aprobadas por el

Congreso.

Esta es una invitacin a la arbitrariedad del gobernante de turno, que no encuentra ningnsustento en el Derecho Constitucional ni en la legislacin constitucional comparada. Desconoceque por su funcin el Parlamento tiene la ltima palabra en materia legislativa. El modelo

peruano permite al Presidente de la Repblica observar la autgrafa de la ley y exigir unanueva deliberacin (en todo o en parte) considerando el tenor de la observacin, lo querequiere de una votacin calificada para superar la observacin del gobernante. En cuanto a lapromulgacin parcial lleva el deliberado propsito de burlar la autoridad legislativa delParlamento al destruir la homogeneidad de la ley causando desconcierto en la opinin pblica.

5. Consagra como potestad discrecional del Presidente de la Repblica la disolucin

del congreso unicameral.

El derecho del gobernante a disolver el Congreso no es una institucin que combine con laseparacin de poderes, en cuya virtud el Congreso realiza un estricto control del Ejecutivo. El

art. 134 de la Constitucin establece que el Presidente de la Repblica est facultado adisolver el Congreso si es que ste ha censurado o negado su confianza a dos Consejos deMinistros. La controversia entre el Poder Legislativo y el Ejecutivo la dilucida por su lado elPresidente de la Repblica y sus Ministros. Durante cuatro meses el Presidente puede convocara elecciones para el nuevo Congreso y mientras dure ese perodo puede gobernar con decretosde urgencia. Raul Ferrero Costa[32]considera que esto es un poco el castigo al Parlamento sies que se convierte en obstruccionista y hace caer a dos Consejos de Ministros sin razn; sinembargo, nosotros creemos que es una muestra del Presidencialismo que se encuentraencarnado en la Constitucin de 1993 al incorporarse una medida equivalente a las de losmonarcas absolutos que gobernaban con la facultad de disolver el Parlamento cuando an noexista la democracia en Francia ni en Inglaterra.


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En resumidas cuentas el unicameralismo consagrado en la Constitucin de 1993, ha sidoinconveniente para la realidad de nuestro pas, no solo por los poderes que permita, sino comoseala Domingo Garca Belaunde[33]porque siendo muy pequeo (120 congresistas) careca derepresentatividad y adems no tena el control de la segunda lectura que facilit la leyessorpresa.

Karl Loewenstein[34] considera que el poder incontrolado es por su propia naturaleza, maloque el poder encierra en s mismo la semilla de su propia degeneracin, lo que quiere decir quecuando no est limitado el poder se transforma en tirana y en arbitrario despotismo. ElParlamento unicameral resulta ser la consecuencia lgica del pensamiento de una mentalidadautoritaria; debe tenerse en cuenta que all donde el poder poltico no est restringido ylimitado, el poder se excede y se afecta la democracia como forma de gobierno de los pueblosfavoreciendo la autocracia. Mientras que el Congreso bicameral es inherente a la ConstitucinHistrica, la cual es en gran parte consecuencia del tipo de representacin poltica -visto desdeel aspecto social- y de la democracia que impone la variopinta y plural realidad racial,

geogrfica, poltica, social econmica y cultural que caracteriza a nuestro pas.

CONCLUSIONES

1. El bicameralismo como organizacin legislativa es una alternativa positiva y democrticaque permite un rgimen presidencial atenuado ante el desmesurado Presidencialismo queha caracterizado a regmenes polticos anteriores muy dados a centralizar intensos poderescon limitados controles.

2. La ventaja de la bicameralidad es que el proceso de aprobacin de una ley permite quelos ciudadanos se expresen a favor o en contra antes que el Senado decida si el proyectose convierte en ley.

3. En un sistema bicameral la elaboracin de la ley demanda la iniciativa, discusin yaprobacin del proyecto de ley en la primera Cmara y el Senado como cmara reflexivaacta como Cmara revisora.

4. La falta de un control parlamentario sobre los actos de poder del gobernante, de unaadecuada representacin nacional y la menor rigurosidad y calidad en la elaboracin de lasleyes son los signos caractersticos del sistema parlamentario unicameral que tiene nuestropas.

5. En el Per, la funcin de controlCheck and balanceque debe existir entre los poderesdel Estado y que debe ejercer el Parlamento sobre el Ejecutivo prcticamente no se hadado.

6. Un Parlamento que no controla ni fiscaliza, se convierte solo en un productor de leyes porencargo (en este caso del Ejecutivo) y como quiera que la accin legislativa se encuentra

bajo control digitalizado del Poder Ejecutivo.


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7. El mantenimiento de un Senado de nuevo tipo permite que la legislacin revista uncarcter de mayor sagacidad, reflexin y madurez y que el Parlamento sea masindependiente frente a los intereses creados. La celeridad del procedimiento no debesacrificar la bondad de la ley. La revisin por la colegisladora da tiempo a la opinin pblicay parcialmente a las fuerzas vivas para que se expresen sobre la ley a aprobarse.

8. La Cmara nica es una invitacin a la ligereza y la imprudencia, porque una asamblea sinel contrapeso de otra asamblea, respira un ambiente de omnipotencia y deirresponsabilidad; mas importante que tener muchas leyes es tener buenas leyes.

9.

La principal ventaja del sistema bicameral proviene del diferente origen del Senado y deDiputados, mientras que en Diputados la representacin es por circunscripciones, elSenado se elige por distrito nacional nico, sus miembros representan a ciudadanos detodo el Per, lo que contribuye a darle a la Cmara de Senadores una perspectiva deconjunto que la Cmara de Diputados no necesariamente tiene y que, en nuestro pas, esdifcil de lograr.

10. Un Parlamento unicameral de 120 miembros en un pas que tiene mas de 28 millones dehabitantes acusa un serio problema de representacin real, pues los actuales 120congresistas, por mas legitimidad de origen que tengan, no representan en censo electoralvigente.

11. El control ejercido por la institucin parlamentaria sobre el poder que gobierna es unelemento esencial en la estructura constitucional moderna, sin embargo, en la actualidad el

ejecutivo posee una libertad difcil de intervenir; el parlamento tiene sobre l unafiscalizacin ms bien rutinaria y ritualizada.

12. El Parlamento tiene una especfica doble funcin: aprobar las leyes y controlar al Gobierno,adems el Parlamento tiene otros recursos, como sus debates, interpelaciones y amenazade censura a los ministros, o las Comisiones de Investigacin que son utilizados confrecuencia por las minoras parlamentarias.

13. El control parlamentario debe ser estricto en la legislacin delegada y en los decretos de

urgencia porque se trata de un esquema parlamentario de integracin de poderes quepresupone cierta afinidad entre el gobierno y la mayora parlamentaria, debe existir unpermanente control del Poder Legislativo sobre el Poder Ejecutivo.

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[1]Manuel Vicente Villarn, Lecciones de Derecho Constitucional,(Lima, PUCP, 1998), p. 401.

[2]Charles Louis de Secondat, Barn de la Brede y de Montequieu, Del espritu de las leyes,(Madrid:

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[3]Francisco Berln Valenzuela, Enciclopedia de las Instituciones Polticas, (Madrid: Alianza Editorial

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[4]Enrique Bernales Ballesteros, La Constitucin de 1993: lo que debiera quedar,Apuntes sobre la

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[5]Valentn Paniagua Corazao, Sistema electoral y eleccin del Congreso,Lecturas sobre temasconstitucionales,(Lima), N 12 (1996) p.189.

[6]Felipe Osterling Parodi, Acerca de la conveniencia de contar con un Congreso Bicameral en el

Per,Actualidad Jurdica,(Lima), t. 100 (Marzo 2002), p.158.[7]Comisin de Estudio de las Bases de la Reforma Constitucional del Per, Lineamientos para una

Reforma Constitucional,Actualidad Jurdica,(Lima), t. 100 (Marzo 2002), p.198.[8]Ral Ferrero Costa, Hacia la bicameralidad,Trabajos de Derecho Constitucional. Lima: Grijley,

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[9]Javier Perez Royo, Curso de Derecho Constitucional, (Madrid: Marcial Pons, 2000), p. 764

[10]Daro Herrera Paulsen. Derecho Constitucional e Instituciones Polticas,(Lima: Eddili, 1987),

p.319.

[11]Jos Pareja Paz Soldn, Derecho Constitucional Peruano y la Constitucin de 1979,(Lima: JustoValenzuela,1980), pp. 343-344.[12]Enrique Bernales Ballesteros. op. cit. pp. 67-68.

[13]Raul Ferrero Costa, El Parlamento y el control que debe ejercer sobre el Ejecutivo, Trabajos de

Derecho Constitucional. Lima: Grijley 1999), p. 205.[14]Gastn Soto Vallenas, La democracia y el control de poderes,Cathedra(Lima), N2 (mayo 1998).

p. 105.[15]Enrique Bernales Ballesteros. op. cit. pg. 69.[16]Ernesto Alvarez Miranda. El Control Parlamentario.(Lima: Horizonte, 1999), p. 44.

[17]Jos Elice Navarro, El procedimiento legislativo en el Per,Actualidad Jurdica,(Lima), t. 84-B

(Noviembre 2000), p.71.
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