Uang Kami,Tanggung jawab Kami · Uang Kami,Tanggung jawab Kami v Kisah seorang ibu Pada bulan...

198

Transcript of Uang Kami,Tanggung jawab Kami · Uang Kami,Tanggung jawab Kami v Kisah seorang ibu Pada bulan...

Page 1: Uang Kami,Tanggung jawab Kami · Uang Kami,Tanggung jawab Kami v Kisah seorang ibu Pada bulan September 1996, Susheela Devi, seorang perempuan desa di India, menghadiri konvensi hak
Page 2: Uang Kami,Tanggung jawab Kami · Uang Kami,Tanggung jawab Kami v Kisah seorang ibu Pada bulan September 1996, Susheela Devi, seorang perempuan desa di India, menghadiri konvensi hak
Page 3: Uang Kami,Tanggung jawab Kami · Uang Kami,Tanggung jawab Kami v Kisah seorang ibu Pada bulan September 1996, Susheela Devi, seorang perempuan desa di India, menghadiri konvensi hak

Uang Kami,Tanggung jawab Kami

i

Terima KasihBAGIAN IPengantar ........................................................................ 1Pendahuluan: Mengapa Kelompok Masyarakat Sipil Perlu

Menelusuri dan Memantau Pembelanjaan Anggaran..... 2Bab 1: Sekilas tentang Siklus Anggaran ............................................ 6Bab 2: Mengapa Pembelanjaan Pemerintah Menyimpang

dari Anggaran .................................................................. 9

BAGIAN II Proses Eksekusi Anggaran ............................................ 13Bab 3: Proses Eksekusi Anggaran ...................................................... 14Bab 4: Studi Kasus Inisiatif Masyarakat Sipil untuk Memantau

Pelaksanaan Anggaran ..................................................... 221. MKSS Melakukan Audit Sosial di India ...................... 222. CSCQBE Melaksanakan Survei-survei

Penelusuran Belanja Publik di Malawi ........................ 34Bab 5: Inisiatif Lain yang Berhasil Memonitor

Pelaksanaan Anggaran ..................................................... 43

BAGIAN III Proses Tender ............................................................. 49Bab 6: Proses Tender .......................................................................... 50BAb 7: Studi Kasus Inisiatif Masyarakat Sipil yang

Berhasil Memantau Tender ............................................. 581. Spesialisasi Procurement Watch Inc. dalam Memantau

Tender Publik di Filipina ............................................ 582. G-Watch Memantau Pengadaan Buku-buku

Teks di Filipina ............................................................ 65Bab 8: Inisiatif Lain yang Berhasil Melakukan

Pemantauan Tender Publik .............................................. 71

Page 4: Uang Kami,Tanggung jawab Kami · Uang Kami,Tanggung jawab Kami v Kisah seorang ibu Pada bulan September 1996, Susheela Devi, seorang perempuan desa di India, menghadiri konvensi hak

Uang Kami,Tanggung jawab Kami

ii

BAGIAN IV Proses Pengukuran Dampak ........................................ 75Bab 9: Proses Pengukuran Dampak ................................................... 76Bab 10: Studi Kasus tentang Keberhasilan Program Masyarakat

Sipil dalam Mengukur Dampak Anggaran Belanja ....... 831. PAC (Pusat Urusan Publik) Mengembangkan Citizen

Report Card di India .................................................. 832. Hakikazi Catalyst Menggunakan PIMA Card

di Tanzania .................................................................. 96Bab 11: Inisiatif Lain Pengukuran Dampak Anggaran

yang Berhasil .................................................................... 108

BAGIAN V Proses Pengawasan Audit dan Legislatif ....................... 113Bab 12: Proses Pengawasan Audit dan Legislatif ............................... 114Bab 13: Studi-studi Kasus terhadap Inisiatif Masyarakat Sipil yang

Berhasil dalam Audit dan Proses Pengawasan Legislatif 1281. Fundar Memeriksa Dana-dana HIV/AIDS di Meksiko 1282. HakiElimu Mempublikasikan Arah-arah

Gejala Laporan Audit di Tanzania .............................. 1353. CCAGG Mengaudit Pembelanjaan

Jalan Raya Umum di Filipina ..................................... 1414. PSAM Meng-assesses Sistem-sistem

Pengawasan di Afrika Selatan ...................................... 147Bab 14: Inisiatif Lain yang Berhasil

Memantau Audit dan Legislatif ....................................... 157

BAGIAN VI Langkah Selanjutnya .................................................... 163Bab 15: Kesimpulan dan Saran untuk

Memulai Kerja Anggaran ................................................ 164

BAGIAN VII Sumber-sumber Tambahan ......................................... 171A. Glosarium .................................................................... 172B. Bibliografi ................................................................... 179

Page 5: Uang Kami,Tanggung jawab Kami · Uang Kami,Tanggung jawab Kami v Kisah seorang ibu Pada bulan September 1996, Susheela Devi, seorang perempuan desa di India, menghadiri konvensi hak

Uang Kami,Tanggung jawab Kami

iii

SINGKATAN

ACIJ: Asociación Civil por la Igualdad y la Justicia [Argentina]ASIES: Asociación de Investigación y Estudios Sociales [Guatemala]BAI: Board of Audit and Inspection [South Korea]CAG: Comptroller and Auditor GeneralCBMES: Community Based Monitoring and Evaluation System [Uganda]CCAGG: Concerned Citizens of Abra for Good Government [Philippines]CCEJ: Concerned Citizens for Economic Justice [South Korea]CCER: Coordinadora Civil para la Emergencia y la Reconstrucción [Nicaragua]CMRC: Comisión Mixta Revisora de Cuentas [Argentina]COA: Commission on Audit [Philippines]CRC: Citizen Report CardCSCQBE: Civil Society Coalition for Quality Basic Education [Malawi]CSO: Civil Society OrganizationDEEM: Differential Expenditure Efficiency MeasurementGCNE: Gran Campaña Nacional por la Educación [Guatemala]GDP: Gross Domestic ProductG-Watch: Government Watch [Philippines]IBP: International Budget ProjectIFAI: Instituto Federal de Acceso a la Información Pública [Mexico]IMF: International Monetary FundIMT: Interim Management Team [South Africa]INTOSAI: International Organization for Supreme Audit InstitutionsMDG: Millennium Development GoalsMKSS: Mazdoor Kisan Shakti Sangathan [India]MKUKUTA: Mkakati wa Kukuza Uchumi na Kupunguza Umaskini TanzaniaMPWH: Ministry of Public Works and Highways [Philippines]NREGA: National Rural Employment Guarantee Act [India]NSGRP: National Strategy for Growth and Reduction of Poverty [Tanzania]NTS: National Tax Service [South Korea]OBI: Open Budget IndexOECD: Organization for Economic Cooperation and DevelopmentPAC-India: Public Affairs Centre [India]PAC: Public Accounts CommitteePETS: Public Expenditure Tracking SurveysPSAM: Public Service Accountability Monitor [South Africa]PWC: Price Waterhouse Coopers

Page 6: Uang Kami,Tanggung jawab Kami · Uang Kami,Tanggung jawab Kami v Kisah seorang ibu Pada bulan September 1996, Susheela Devi, seorang perempuan desa di India, menghadiri konvensi hak

Uang Kami,Tanggung jawab Kami

iv

PWI: Procurement Watch Incorporated [Philippines]REPOA: Research on Poverty Alleviation [Tanzania]SAI: Supreme Audit InstitutionSFG: School Facilities Grant [Uganda]TI: Transparency InternationalTI-M: Transparency International-MexicoUDN: Uganda Debt Network

Page 7: Uang Kami,Tanggung jawab Kami · Uang Kami,Tanggung jawab Kami v Kisah seorang ibu Pada bulan September 1996, Susheela Devi, seorang perempuan desa di India, menghadiri konvensi hak

Uang Kami,Tanggung jawab Kami

v

Kisah seorang ibu

Pada bulan September 1996, Susheela Devi, seorang perempuan desadi India, menghadiri konvensi hak atas informasi yang diadakan olehKampanye Nasional Hak-hak Rakyat atas Informasi dan merupakankerjasama dengan dua lembaga media penting di India. Padakonvensi tersebut juga hadir V.P. Singh, mantan perdana menteriIndia, dan tokoh-tokoh lain.

Pihak penyelenggara mengundang Susheela untuk mewakiliorganisasi petani dan buruh. Beberapa bulan sebelumnya, kelompoktersebut mengadakan kampanye besar-besaran untuk menuntut hakwarga atas informasi publik –termasuk informasi yang mengungkapapakah program-program lapangan kerja daerah dirugikan akibatkorupsi.

Pada konvensi tersebut, seorang wartawan dari surat kabar nasionalmenanyakan pada Susheela, mengapa dia dan organisasinya begituyakin bahwa warga harus mendapat akses pada informasi tersebut.Susheela yang seorang ibu dari tiga anak dan tidak mengenyampendidikan tinggi menjawab, “Kalau saya memberi anak saya uang 10Rupee dan menyuruh anak saya ke pasar untuk belanja dengan uang itu, ketikadia pulang, saya pasti minta laporan soal uang itu padanya. Sama saja denganpemerintah. Kalau pemerintah belanja dengan uang saya, saya berhak mintalaporan atas belanja itu.”1

1 Wawancara dengan Aruna Roy – anggota MKSS yang juga hadir pada konvensi tersebut (21 April, 2007).

Page 8: Uang Kami,Tanggung jawab Kami · Uang Kami,Tanggung jawab Kami v Kisah seorang ibu Pada bulan September 1996, Susheela Devi, seorang perempuan desa di India, menghadiri konvensi hak

Uang Kami,Tanggung jawab Kami

vi

Didorong oleh logika pertanggungjawaban sederhana itu, Susheeladan ribuan warga lain dari seluruh India turut serta dalamperjuangan panjang yang akhirnya memuncak pada pengesahanhukum yang menjamin hak warga atas informasi. Kelompokmasyarakat sipil kini menggunakan hak yang dijamin dalam hukumtersebut untuk mendapatkan laporan-laporan pemerintah. Ini adalahawal dari pelibatan warga dalam pemantauan dan audit catatan-catatan publik.

Page 9: Uang Kami,Tanggung jawab Kami · Uang Kami,Tanggung jawab Kami v Kisah seorang ibu Pada bulan September 1996, Susheela Devi, seorang perempuan desa di India, menghadiri konvensi hak

Uang Kami,Tanggung jawab Kami

vii

“Our Money, Our Responsibility: A Citizens’ Guide to Monitoring GovernmentExpenditures” adalah publikasi ketiga dari seri yang dibuat oleh Inter-national Budget Project (IBP). Buku ini menyusul A Guide to BudgetWork for NGOs (terbit pada 2001) dan A Guide to Tax Work for NGOs(terbit pada 2006). Panduan ini melengkapi kedua panduansebelumnya dengan berfokus pada proses implementasi anggaran,terutama pada upaya masyarakat sipil untuk memantau danmempengaruhi kualitas pembelanjaan pemerintah.

Panduan ini disusun selama 18 bulan dan diedit oleh VivekRamkumar, seorang staff IBP yang memiliki spesialisasi pada inisiatifaudit partisipatif dan pemantauan pembelanjaan tingkat basis.Bahkan ketika Panduan ini selesai dibuat, Vivek masih menguji meto-dologi-metodologi yang dibahas dalam Panduan ini dan memberikanpendampingan teknis pada kelompok di Afrika Timur yang sedangmemantau implementasi anggaran. Pekerjaan Vivek tersebut –danpekerjaan rekan-rekan kami di seluruh dunia- membuat kami yakinbahwa instrument dan teknik yang dibahas rinci dalam Panduan inidapat diterapkan di berbagai konteks negara di seluruh dunia.

Vivek menerima bantuan tak ternilai dari analis anggaran senior IBP,Albert van Zyl, dalam membuat konsep Panduan dan menyusun babdemi bab yang menjelaskan proses-proses anggaran. Albert jugameninjau draft awal Panduan dan membuat beberapa perbaikan.Beberapa staff IBP juga membantu menulis studi kasus, termasukHelena Hofbauer manajer program Kemitraan dan Inovasi (Partner-ship and Innovation program);

Page 10: Uang Kami,Tanggung jawab Kami · Uang Kami,Tanggung jawab Kami v Kisah seorang ibu Pada bulan September 1996, Susheela Devi, seorang perempuan desa di India, menghadiri konvensi hak

Uang Kami,Tanggung jawab Kami

viii

Tom Zanol, Koordinator program untuk Partnership and Innovation;Jennifer Sleboda, program officer; dan Ifeoma Okwuje dari Centeron Budget and Policy Priorities.

Panduan ini membahas advokasi anggaran yang dilakukan oleh 18organisasi di seluruh dunia. Pemantuan anggaran oleh masyarakatsipil, terutama penelusuran pembelanjaan publik, adalah bidangkegiatan baru dan dokumentasi seputar hal itu masih sangat sedikit.Untuk itulah, Panduan ini tidak akan dapat diselesaikan tanpabantuan besar yang kami terima dari para organisasi mitra kami:

Kami sangat berterimakasih pada banyak pihak dari organisasi-organisasi ini yang telah membantu kami menuliskan studi-studikasus. Secara khusus kami ingin menghaturkan terima kasih padaAlicia Athie dari Fundar di Mexico; Ana Quiros dari Centro deInformación y Servicios de Asesoría en Salud (CISAS); Ezequiel Nino,co-director dari La Asociación Civil por la Igualdad y la Justicia(ACIJ) di Argentina; Kang-won Lee, direktur departemen legislatifCitizens’ Coalition for Economic Justice (CCEJ) di Korea Selatan;Laura Malajovich, yang bekerja dengan Centro de Implementación dePolíticas Públicas para la Equidad y el Crecimiento (CIPPEC) di Ar-gentina; Ruth Carlitz, narasumber di HakiElimu di Tanzania; danThokozile Madonko serta Debbie Dalton, peneliti untuk ProyekPemantauan Kinerja dari Public Service Accountability Monitor(PSAM) di Afrika Selatan.

Selain itu, banyak pihak yang telah kami wawancarai untukmendapatkan informasi lebih bagi Panduan ini, di antaranya adalahAruna Roy, pendiri Mazdoor Kisan Shakti Sangathan (MKSS) di India;Clara Chindime, koordinator dari Civil Society Coalition for QualityBasic Education (CSCQBE) di Malawi; Dondon Parafina, koordinatorG-Watch di Filipina; Emmanuel Kallonga, direktur Hakikazi Catalystdi Tanzania; Gopakumar Thampi, direktur Public Affairs Center(PAC) di India; Josefina Esguerra, direktur Procurement Watch Inc.(PWI) di Filipina dan Immanuel Magalit, juga dari PWI; JuanitaOlaya, manajer Program Transparansi Pendapatan di TransparencyInternational (TI) di Jerman dan Marcela Rozo, koordinator programsenior untuk publik yang dikontrak di TI; Kairat Imanaliev, ketuaNamys di Kazakhstan; dan Pura Sumangil dari Concerned Citizens ofAbra for Good Government (CCAGG).

Page 11: Uang Kami,Tanggung jawab Kami · Uang Kami,Tanggung jawab Kami v Kisah seorang ibu Pada bulan September 1996, Susheela Devi, seorang perempuan desa di India, menghadiri konvensi hak

Uang Kami,Tanggung jawab Kami

ix

Panduan ini telah melalui beberapa proses peninjauan. Untuk itu,kami ucapkan terima kasih khususnya pada Debbie Budlender,peneliti spesialis di Community Agency for Social Enquiry (CASE) diAfrika Selatan, yang tidak saja membantu kami meninjau Panduan ini,namun juga memberi penyuntingan rinci. Jim Shultz, direktur De-mocracy Center di Bolivia, membantu menulis Bagian I dan VII.Shaamela Cassiem, manajer pelatihan IBP, meninjau dua draftPanduan ini dan memberi komentar yang mencerahkan. IBP jugaberterimakasih pada Charles Griffin, rekan senior, pembangunan danekonomi global di Brookings Institution di Amerika Serikat; MartinTisne, manajer Integritas di proyek rekonstruksi di Tiri di Inggris; danAnn Blyberg, direktur eksekutif International Human Rights Intern-ship Program di Amerika Serikat atas ulasannya yang sangat bernilai.

John Springer, penulis senior di Center on Budget and Policy Priori-ties, memainkan peran penting dalam penyuntingan Panduan ini.Rocio Campos, program associate di IBP, membantu desain danpencetakan.

Akhirnya, Panduan ini tidak akan terwujud tanpa dukunganintelektual dan finansial dari Ford Foundation, the Open SocietyInstitute, dan William and Flora Hewlett Foundation. Ketigaorganisasi ini memberi dukungan besar bagi upaya-upaya IBP untukmendorong transparansi dan akuntabilitas anggaran.

IBP terinspirasi oleh banyak inisiatif yang kini dilakukan di berbagaibelahan dunia untuk memantau pembelanjaan pemerintah. Inisiatif-inisiatif tersebut menunjukkan betapa besar potensi masyarakat sipiluntuk mempengaruhi proses anggaran dan memiliki dampak nyatapada kehidupan warga biasa –terutama warga miskin. IBP memilikipeluang unik untuk mendukung pertumbuhan inisiatif-inisiatiftersebut, dan kami menganggap Panduan ini hanyalah kontribusipertama kami bagi upaya tak kenal henti untuk menyebarluaskankerja pemantauan anggaran ke seluruh belahan dunia.

Warren KrafchikDirektur International Budget ProjectFebruari 2008

Page 12: Uang Kami,Tanggung jawab Kami · Uang Kami,Tanggung jawab Kami v Kisah seorang ibu Pada bulan September 1996, Susheela Devi, seorang perempuan desa di India, menghadiri konvensi hak

Uang Kami,Tanggung jawab Kami

x

Page 13: Uang Kami,Tanggung jawab Kami · Uang Kami,Tanggung jawab Kami v Kisah seorang ibu Pada bulan September 1996, Susheela Devi, seorang perempuan desa di India, menghadiri konvensi hak

Uang Kami,Tanggung jawab Kami

1

Page 14: Uang Kami,Tanggung jawab Kami · Uang Kami,Tanggung jawab Kami v Kisah seorang ibu Pada bulan September 1996, Susheela Devi, seorang perempuan desa di India, menghadiri konvensi hak

Uang Kami,Tanggung jawab Kami

2

Mengapa Kelompok

Masyarakat Sipil Perlu

Menelusuri dan Memantau

Pembelanjaan Anggaran

“Terkadang para pejabat public bingung

membedakan antara uang rakyat dan uang mereka.”

- Aktivis anggaran di Uganda

Anggaran public adalah salah satu masalah penting yang ditanganipemerintah. Anggaran public menyangkut banyak isu –daripendidikan hingga pelayanan kesehatan, hingga ke pajak- yangmenyangkut kehidupan rakyat secara signifikan. Pada dasawarsaterakhir dunia menyaksikan ledakan minat warga dan kelompokmasyarakat sipil terhadap isu anggaran, baik melalui analisisanggaran, pendidikan public dan advokasi.

Umumnya pekerjaan tersebut berfokus pada penyusunan danpenetapan anggaran. Dua publikasi International Budget Project(IBP) sebelumnya, yaitu A Guide to Budget Work for NGOs dan AGuide to Tax Work for NGOs, menunjukkan banyak contoh inisiatifadvokasi anggaran yang ditujukan untuk mempengaruhi anggaranpada tahap penyusunan dan penetapannya di badan legislative.2

Menengok ke luar Pembuatan Anggaran:

Eksekusi Anggaran

Namun mempengaruhi perkembangan anggaran tidak dengansendirinya cukup untuk mencapai tujuan advokasi organisasi. Yang

2 IBP’s publications are available at http://www.internationalbudget.org/resources/guide/index.htm and http://www.internationalbudget.org/GuideTaxWork.pdf

Page 15: Uang Kami,Tanggung jawab Kami · Uang Kami,Tanggung jawab Kami v Kisah seorang ibu Pada bulan September 1996, Susheela Devi, seorang perempuan desa di India, menghadiri konvensi hak

Uang Kami,Tanggung jawab Kami

3

lebih penting dari yang dinyatakan oleh anggaran adalah apa yangakan dilakukan anggaran setelah disampaikan sasaran. Apakah danayang dialokasikan ke sekolah, klinik, atau pemeliharaan jalan benar-benar digunakan untuk mendanai semua itu, atau membelok keprogram lain –atau ke kantung pejabat? Tujuan dari panduan iniadalah untuk membantu warga dan kelompok masyarakat sipil untukmenjawab pertanyaan tersebut. Dengan menelusuri implementasianggaran, kelompok masyrakat sipil dapat meminta pertanggung-jawaban pejabat public dengan menilai apakah sumberdaya publicdibelanjakan sesuai dengan yang seharusnya. Kemudian, denganterlibat dalam proses anggaran terus-menerus, masyarakat sipil dapatmembangun sekutu dalam pemerintahan, termasuk dengan parapengelola program di badan-badan pemerintah, dan bahkan darikalangan ombudsman (ombudsperson), yang memiliki pengaruhdalam pembuatan keputusan yang terkait pembelanjaan keuangan.

Selain itu, bahkan jika pemerintah jujur menjalankan anggaranseperti yang tersusun dalam hukum anggaran, masalah-masalahpenting tetap muncul dalam jenis pembelanjaan tertentu. Misalnya,di beberapa Negara –misalnya India dan Kenya- beberapa pembelan-jaan ditentukan setelah anggaran dibuat karena anggaran tersebutmemberi uang langsung ke anggota legislative yang kemudianmengalokasikannya ke tempat yang mereka anggap tepat. Denganmengamati anggaran di sepanjang implementasinya, masyarakatsipil dapat menunjuk titik-titik di mana keputusan “dari atas” tersebutterjadi dan melakukan advokasi yang tepat untuknya.

Terakhir, dampak anggaran biasanya baru dapat dinilai setelahdilakukan pembelanjaan. Dengan memeriksa dampak selama dansetelah fase eksekusi, masyarakat sipil dapat meminta pertanggung-jawaban pemerintah atas hasil kongkrit anggaran. Hal ini pentingterutama karena anggaran pemetrintah jarang menyampaikanbanyak informasi tentang apa yang ingin dicapai. Anggaranpendidikan, misalnya, tidak merinci berapa banyak guru yangdirekrut, anggaran kesehatan tidak merinci berapa banyak rumahsakit baru yang akan dibangun. Dalam hal ini, masyarakat sipil dapatmencari informasi sendiri dan baru meminta pertanggungjawabanpemerintah. Singkatnya, jika keterlibatan masyarakat sipil berhentipada penyusunan dan penetapan anggaran, banyak kesempatanuntuk kemajuan agenda yang terlewat.

Page 16: Uang Kami,Tanggung jawab Kami · Uang Kami,Tanggung jawab Kami v Kisah seorang ibu Pada bulan September 1996, Susheela Devi, seorang perempuan desa di India, menghadiri konvensi hak

Uang Kami,Tanggung jawab Kami

4

Panduan bagi panduan ini

Our Money, Our Responsibility menyediakan ide-ide dan alat dasar yangdiperlukan masyrakat sipil untuk memulai pemantauanpembelanjaan anggaran.

• Bagian Satu membahas proses anggaran secara keseluruhan danmengapa ada perbedaan antara pendanaan yang sesuai anggarandengan pembelanjaannya sesungguhnya.

• Bagian Dua–Lima menyoroti dari dekat empat tahap penelusurandan pemantauan pembelanjaan yang dapat dilakukan olehkelompok masyarakat sipil (mengacu pada Bagan 1): ekseskusianggaran, pengadaan, pengukuran dampak, dan audit dan prosespengawasan legislative. (Pada Panduan ini, kita akanmenggunakan istilah “implementasi anggaran” untukmenggambarkan keempat tahap proses anggaran tersebut.)

Perlu diingat bahwa proses pengadaan biasanya dianggap bagian dariproses eksekusi. Namun untuk penyampaiannya, kami menganggapkedua proses terkait tersebut, yaitu eksekusi dan pengadaan, disajikanterpisah. Kemudian, proses pengukuran dampak dalam beberapa haldapat tumpang tindih dengan proses audit dan pengawasan. DalamPanduan ini kami juga akan memisahkannya menjadi dua bagian.

Masing-masing bagian Panduan ini terdiri dari tiga bab. Bagianpertama menyajikan gambaran tahapan proses anggaran. Bab keduamenyajikan studi kasus yang merinci metodologi yang digunakan olehkelompok masyarakat sipil untuk menguji, menganalisa, danmemantau anggaran pemerintah. Bab ketiga menyajikan secarasingkat studi kasus dari kerja anggaran kelompok masyarakat sipilyang berhasil.

Page 17: Uang Kami,Tanggung jawab Kami · Uang Kami,Tanggung jawab Kami v Kisah seorang ibu Pada bulan September 1996, Susheela Devi, seorang perempuan desa di India, menghadiri konvensi hak

Uang Kami,Tanggung jawab Kami

5

Bagan 1: Empat Bagian Proses Implementasi Anggaran

• Bagian Enam menawarkan ide-ide bagi kelompok anggaranuntuk mulai melakukan pemantauan pembelanjaan.

• Bagian Tujuh menyajikan sumber tambahan bagi kelompok yangtelah siap melakukan pekerjaan ini.

Kami berharap informasi yang terkandung di sini dapat memberiinspirasi dan bekal bagi kelompok masyarakat sipil dan warga dibanyak Negara untuk memulai tugas penting bagi demokrasi ini.

ProsesEksekusi Anggaran:

Uang dikeluarkan oleh

bendahara Negara ke instansi

dan pembelanjaan dilakukan

sepanjang tahun pembukuan

Proses Audit danPengawasan

Legislatif:Laporan anggaran diaudit

dan laporan audit

diperiksa oleh legislatif

Proses Pengadaan:Kontrak untuk pengadaan

barang dan jasa

diberikan pada

pemenang tender

ProsesPengukuran Dampak:

Pada akhir tahun,

pembelanjaan dan hasil

program pemerintah

dibandingkan terhadap

perencanaan

Proses

Implementasi

Anggaran

Page 18: Uang Kami,Tanggung jawab Kami · Uang Kami,Tanggung jawab Kami v Kisah seorang ibu Pada bulan September 1996, Susheela Devi, seorang perempuan desa di India, menghadiri konvensi hak

Uang Kami,Tanggung jawab Kami

6

Anggaran adalah rencana pembelanjaan pemerintah dan pendapatanyang diharapkan, serta mencerminkan prioritas kebijakan untuk tahunberikutnya.1 Namun anggaran bukan sekedar dokumen biasa.Anggaran adalah siklus dari serangkaian proses sepanjang tahun yangsetiap tahapnya menawarkan masyarakat sipil berbagai titik aksesuntuk mempengaruhi sumberdaya, alokasi dan hasil anggaran. Dalambagian ini kita akan membahas tahap dan kejadian utama dalam siklusanggaran.

Bagan 2: Siklus Anggaran

DokumenAnggaranPenting:

Laporan Audit;

Laporan Komite

Audit Legislatif

PenyusunanAnggaran:

Eksekutif menyusun

draft anggaran.

PengesahanAnggaran:

Legislatif meninjau dan

mengubah anggaran -dan

mensahkan secara hukum.

Eksekutif mengumpulkan

pendapatan dan membelanjakan

uang sesuai alokasi yang

ditetapkan pada anggaran.

Eksekusi Anggaran:

Pengawasan Anggaran:

Laporan-laporan anggaran diaudit dan

temuan auditnya diperiksa oleh

legislatif, yang kemudian meminta

eksekutif melakukan tindakan korektif.

DokumenAnggaranPenting:

Proposal anggaran

Eksekutif; Laporan

a n g g a r a n

pendukung

DokumenAnggaranPenting:

Hukum anggaran;

Laporan- laporan

komite anggaran

leg is la t i f

DokumenAnggaran Penting:

Laporan tahunan

(in-year); Laporan

tengah - tahun ;

Laporan akhir tahun;

Anggaran tambahan

1 Penjelasan ini diambil dari buku Shapiro, “A Guide to Budget Work for NGOs.”

Page 19: Uang Kami,Tanggung jawab Kami · Uang Kami,Tanggung jawab Kami v Kisah seorang ibu Pada bulan September 1996, Susheela Devi, seorang perempuan desa di India, menghadiri konvensi hak

Uang Kami,Tanggung jawab Kami

7

Siklus anggaran biasanya terdiri dari empat tahap (mengacu padaBagan 2):2

� Penyusunan, ketika cabang eksekutif menyusun rencana anggaran;� Penetapan, ketika anggota legislatif membahas/berdebat,

mengubah dan menyetujui rencana anggaran;� Eksekudi, ketika pemerintah menjalankan kebijakan-kebijakan

dalam anggaran, dan� Audit dan penilaian legislatif, ketika lembaga audit nasional dan

legislator menjelaskan dan menilai pembelanjaan yang telahdilakukan menurut anggaran tersebut.

Penyusunan

Cabang eksekutif pemerintah bertanggung jawab untuk menyusunanggaran. Biasanya bagian anggaran di dalam departemen keuanganyang mengkoordinir proses ini, yaitu dengan meminta informasi daridepartemen-departemen dan mengusulkan penawaran yangdiperlukan untuk menyiasati prioritas pemerintah ke dalam totalpendapatan dan belanja anggaran. Penyusunan dapat berlangsungdari beberapa minggu hingga beberapa bulan, tergantung padatingkat keterlibatan setiap departemen dan banyaknya negosiasi yangterjadi.

Penetapan

Pada tahap kedua siklus anggaran, anggaran eksekutif diajukan kelegislatif untuk dimintai pertimbangan (yang mungkin melibatkandengar pendapat di berbagai komite) dan akhirnya disetujui.Kerangka kerja hukum negara akan menentukan jenis perubahanyang dapat dilakukan legislatif. Biasanya publik dan masyarakat sipilmemusatkan perhatiannya pada tahap ini karena memangmenjanjikan akses terbesar bagi input dari warga.

2 Selain keempat langkah dasar di siklus anggaran, langkah lain yang disebut external ex post evaluasi dampakanggaran disertakan juga dalam jangka yang lebih panjang (setiap beberapa tahun) sebagai tinjauan strategisatas program. Keputusan dan pengamatan yang dilakukan pada langkah ini tercermin dalam siklus anggaranselama pilihan kebijakan diambil.

Page 20: Uang Kami,Tanggung jawab Kami · Uang Kami,Tanggung jawab Kami v Kisah seorang ibu Pada bulan September 1996, Susheela Devi, seorang perempuan desa di India, menghadiri konvensi hak

Uang Kami,Tanggung jawab Kami

8

Eksekusi

Eksekusi anggaran dimulai ketika pemerintah memulaipembelanjaan yang disahkan oleh hukum. Dalam praktiknya,anggaran tidak selalu dijalankan sama persis dengan bentuknya ketikadisetujui; tingkat pendanaan dapat berubah, dan dana tidak selaludibelanjakan untuk tujuan yang sama dengan ketika anggarandisetujui. Seperti yang akan dijelaskan lebih rinci nanti,penyimpangan-penyimpangan tersebut dapat disebabkan olehberbagai faktor, mulai dari kondisi lapangan hingga korupsi. Ketikakesenjangan antara pembelanjaan yang sah dengan yang ada dilapangan terlalu besar, masyarakat sipil harus meminta penjelasan.

Audit dan Evaluasi Kinerja

Tahap terakhir dalam siklus anggaran adalah sejumlah kegiatan yangditujukan untuk mengukur apakah sumberdaya publik telahdigunakan secara efektif dan efisien. Idealnya, pihak eksekutifmelaporkan kegiatan fiskalnya ke legislatif dan publik. Pembelanjaanjuga harus ditinjau secara teratur oleh lembaga independent danprofessional, misalnya lembaga audit atau auditor negara. Hasilpenemuan lembaga audit tersebut harus diserahkan ke badan legisla-tive yang bertanggungjawab untuk meminta pertanggung-jawabaneksekutif atas eksekusi anggarannya.

Evaluasi dan audit memungkinkan badan legislatif menentukanbukan saja apakah pemerintah telah mematuhi aturan anggaran,namun juga apakah sumberdaya publik telah digunakan dengan carasebaik-baiknya. Oleh karena itu, reformasi penganggaran modernmenekankan penyediaan informasi bagi entitas publik mengenaikinerja anggaran untuk memperbaiki kinerja mereka.

Page 21: Uang Kami,Tanggung jawab Kami · Uang Kami,Tanggung jawab Kami v Kisah seorang ibu Pada bulan September 1996, Susheela Devi, seorang perempuan desa di India, menghadiri konvensi hak

Uang Kami,Tanggung jawab Kami

9

Ada banyak alasan, baik alasan yang sah maupun tidak, mengapapembelanjaan yang dilakukan pemerintah dapat menyimpang darianggaran yang telah disahkan legislatif. Alasan-alasan tersebut diantaranya:

Sistem Manajemen Keuangan yang Buruk

Di negara-negara berkembang, seringkali terjadi sistem manajemenkeuangan yang buruk sehingga melemahkan kualitas pembelanjaananggaran dan kemampuan pemerintah untuk mengelola aliran dana.Di banyak negara, bendahara atau menteri keuangan tidakmelakukan rencana aliran dana yang efektif sepanjang tahunpembukuan. Akibatnya, badan pemerintah yang melakukanpembelanjaan akan kekurangan dana selama tiga kuartal pertamatahun pembukuan tersebut. Namun sebaliknya pada kuartal terakhirmereka akan dijejali porsi anggaran yang signifikan. Dalam keadaantersebut, badan pemerintah merasakan harus membelanjakan uangsebelum tahun fiskal berakhir. Hal ini seringkali berujung padapemborosan. Dengan memantau anggaran sepanjang tahun,organisasi masyarakat sipil dapat mendorong pemerintah untukmerencanakan aliran dana sehingga pembelanjaan yang terjadi dapatmendukung tujuan kebijakan pemerintah di sepanjang tahun tersebut.

Page 22: Uang Kami,Tanggung jawab Kami · Uang Kami,Tanggung jawab Kami v Kisah seorang ibu Pada bulan September 1996, Susheela Devi, seorang perempuan desa di India, menghadiri konvensi hak

Uang Kami,Tanggung jawab Kami

10

Korupsi

Korupsi merusak manajemen keuangan banyak negara, terutamanegara-negara berkembang yang sistem manajemen keuangannyalemah. Pejabat publik dapat memakai berbagai cara untukmencongkel uang rakyat, misalnya dengan “pembukuan kreatif ” danpengadaan barang fiktif. Korupsi yang terjadi pada tahap eksekusianggaran seringkali dapat dideteksi hanya dengan memantau proyekselama dan setelah fase eksekusi.

Pembelokan dana

Pemerintah terkadang membelokkan dana ke program lain. Misalnyauang yang seharusnya digunakan untuk menyediakan perawatan HIV/AIDS dibelokkan ke “administrasi rumah sakit” atau pelayanankesehatan lain. Pembelokan dana tersebut tidak selalu merupakanpraktik korupsi. Pemerintah terkadang juga menggunakan saluran-saluran resmi yang merupakan bagian dari proses anggaran untukmengarahkan pembelanjaan sepanjang tahun fiskal tersebut.Misalnya, “klausul transfer dana” (lihat glossarium di Bagian Tujuh) dananggaran tambahan (lihat Bab Tiga) secara rutin digunakan untukmengalihkan dana dalam pemerintahan atau menggunakan uangtambahan dalam suatu program atau lembaga. Namun masyarakatsipil harus terus menerus memantau pembelanjaan untukmemastikan bahwa dana dikeluarkan untuk menjalankan tujuan yangseharusnya.

Pemakaian cadangan ketika ada kejadian tak

terduga

Biasanya pemerintah memiliki dana cadangan yang dapat ditarikketika terjadi peristiwa tak terduga, misalnya bencana alam. Olehkarena itu anggaran terkadang digantikan oleh pengganti anggaranyang dipakai untuk menanggapi kebutuhan khusus. Pembelanjaan

Page 23: Uang Kami,Tanggung jawab Kami · Uang Kami,Tanggung jawab Kami v Kisah seorang ibu Pada bulan September 1996, Susheela Devi, seorang perempuan desa di India, menghadiri konvensi hak

Uang Kami,Tanggung jawab Kami

11

dari dana cadangan tersebut hanya dapat dianalisa oleh organisasimasyarakat sipil ketika sudah terjadi.

Pendanaan kurang

Terkadang anggaran gagal mendanai program dengan cukup. Jikaprogram adalah program hibah atau entitlement (misalnya, programyang memungkinkan penerima manfaatnya mengajukanpermohonan manfaat tersebut setiap saat sepanjang tahun),pemerintah akan berkewajiban menambah pendanaan sepanjangtahun tersebut jika terjadi perubahan pada keadaan yang mengaturdistribusi pemberian manfaat tersebut. Kelompok masyarakat sipilyang waspada dapat menekan pemerintah untuk memenuhikewajibannya dalam pemberian manfaat jika alokasi anggaranterancam kurang.

Dana bantuan di luar anggaran

Negara-negara miskin sering mendapat dana signifikan dari donorbilateral maupun multilateral untuk proyek-proyek pembangunanyang tidak tercakup dalam anggaran pemerintah. Dalam situasitersebut, anggaran tidak termasuk dalam spektrum pembelanjaanpublik. Untuk menganalisa program secara komprehensif, kita perlumemantau eksekusinya agar memahami sepenuhnya sumber danadan tujuan pengeluaran dana tersebut.

Pengawasan yang lemah

Keterbatasan kapasitas seringkali menghambat lembaga audit publikdan legislatif dalam menjalankan pengawasan efektif terhadapanggaran nasional. Dalam hal tersebut, masyarakat sipil dapatmeningkatkan kapasitas pengawasan pemerintah. Hal ini akandibahas lebih lanjut di Bagian Lima.

Page 24: Uang Kami,Tanggung jawab Kami · Uang Kami,Tanggung jawab Kami v Kisah seorang ibu Pada bulan September 1996, Susheela Devi, seorang perempuan desa di India, menghadiri konvensi hak

Uang Kami,Tanggung jawab Kami

12

Page 25: Uang Kami,Tanggung jawab Kami · Uang Kami,Tanggung jawab Kami v Kisah seorang ibu Pada bulan September 1996, Susheela Devi, seorang perempuan desa di India, menghadiri konvensi hak

Uang Kami,Tanggung jawab Kami

13

Page 26: Uang Kami,Tanggung jawab Kami · Uang Kami,Tanggung jawab Kami v Kisah seorang ibu Pada bulan September 1996, Susheela Devi, seorang perempuan desa di India, menghadiri konvensi hak

Uang Kami,Tanggung jawab Kami

14

Bab ini menyajikan gambaran prosedur dasar yang diikuti setiappemerintah dalam mengeksekusi anggaran dan dokumen-dokumenyang diperlukan pemerintah untuk mencatat eksekusi anggaran.

1. Proses Eksekusi Anggaran

Proses eksekusi anggaran umumnya mengikuti lima langkah (lihatBab 3):

� uang dikeluarkan ke departemen/instansi sesuai dengan jumlahyang disetujui dalam anggaran;

� para instansi tersebut mulai pembelanjaan langsung atau denganmengadakan barang dan jasa;

� pembayaran dilakukan atas pembelanjaan tersebut;� laporan tahunan (in-year) dibuat untuk tahun tersebut, puncaknya

pada akhir tahun dengan penutupan buku dan penyusunanlaporan akhir tahun.

Bagan 3: Proses Eksekusi Anggaran

Proses

eksekusi

anggaran

Dana yang dikeluarkan

oleh Bendahara Negara

ke instansi

Instansi melakukan

pembelan jaaan

(menggaji, membeli

barang, dsb.)

Pembayaran dilakukan

atas barang dan jasa

yang dibeli

Transaksi dicatat

dalam sistem

pembukuan

Transaksi dicatat dalam sistem pembukuan

Laporan keuangan

tahunan dan akhir

tahun disusun oleh

ins tans i

Page 27: Uang Kami,Tanggung jawab Kami · Uang Kami,Tanggung jawab Kami v Kisah seorang ibu Pada bulan September 1996, Susheela Devi, seorang perempuan desa di India, menghadiri konvensi hak

Uang Kami,Tanggung jawab Kami

15

Pengeluaran Dana ke departemen dan instansi pemerintah

Fase implementasi proses anggaran dimulai ketika bendahara negaramengeluarkan dana ke departemen dan instansi terkait. Pengeluarantersebut biasanya terjadi setelah legislatif mengesahkan anggaran.Transfer uang dapat dilakukan per kuartal atau per bulan dari danapendapatan pusat. Transfer ini dilakukan melalui surat perintahresmi (dengan form yang disahkan pemerintah) yang mensahkanpengeluaran uang tersebut. Surat tersebut mencantumkan pedomankerja anggaran yang pembelanjaannya akan dilakukan oleh instansitersebut.

Di beberapa negara –misalnya Portugal, Italia dan bekas koloninya-institusi audit tertingginya (SAI) bertanggungjawab untuk menyetujuibeberapa jenis pembelanjaan publik. Menurut sistem ini, SAImelakukan pengecekan terinci sebelum transfer dana dilakukan.Sebaliknya, pada sistem Westminster, pengawas (lembaga yangmemadukan audit dengan tanggung jawab manajemen dana)menyetujui transfer dari departemen keuangan ke departemen lain.Sistem-sistem tersebut akan dibahas pada Bagian Lima.

Awal Pembelanjaan

Setelah dana dikeluarkan ke departemen-departemen, pejabat yangberwenang mengajukan proposal pembelanjaan. Kepala bagianakunting dari departemen keuangan (atau pejabat yang ditunjuk,biasanya pejabat kepala keuangan) meninjau proposal-proposaltersebut untuk memastikan bahwa isinya termasuk dalam cakupananggaran dan telah memenuhi prosedur. Setelah proposal disetujui,departemen-departemen tersebut menandatangani kontrak ataumelakukan pemesanan barang atau jasa yang diperlukan untukmelakukan pembelanjaan tersebut. (Proses ini akan dibahas lebihrinci pada Bagian Tiga.) Pemerintah juga menggunakan sistemmanajemen penggajian untuk membayarkan gaji dan sistemmanajemen utang untuk memenuhi kewajiban membayar utangnya.

Page 28: Uang Kami,Tanggung jawab Kami · Uang Kami,Tanggung jawab Kami v Kisah seorang ibu Pada bulan September 1996, Susheela Devi, seorang perempuan desa di India, menghadiri konvensi hak

Uang Kami,Tanggung jawab Kami

16

Pembayaran

Pembayaran sebenarnya untuk pembelanjaan tersebut biasanyadilakukan oleh bagian keuangan dari departemen atau instansimelalui cek atau transfer bank. (Di beberapa negara, bendahara pusatyang melakukan semua pembayaran.)

Di banyak negara berbahasa Perancis, orang yang melakukanpembayaran (“le comptable”) secara hukum dilindungi dari pengaruhorang yang membuat keputusan pembelanjaan (“l’ordonnateur”). Dibanyak negara berkembang, pemerintah terkadang melakukantransaksi pembayaran. Transaksi-transaksi tersebut mendorongterjadinya korupsi dan harus digantikan dengan transaksi perbankanformal.

Pencatatan Transaksi

Hampir semua negara berkembang menggunakan sistem akuntansitunai. Pada sistem ini, pembelanjaan dicatat setelah pembayarandilakukan, tepatnya segera setelah order pembayaran keluar.Meskipun masuk akal, sistem ini menyulitkan kita dalam membuatgambaran menyeluruh situasi keuangan pemerintah pada saat itu.Misalnya, jika pemerintah masuk ke suatu kontrak untuk mengadakansuatu barang atau jasa yang mahal, laporan keuangannya dalamsistem akuntansi tunai tidak akan mengacu pada pembelian tersebuthingga pembayaran benar-benar dilakukan, dan itu mungkin sajabaru terjadi beberapa bulan kemudian.

Sebaliknya pada sistem pertambahan (accrual), transaksi keuangandicatat ketika kegiatan yang menimbulkan transaksi tersebut terjadi.Jadi, jika pembelanjaan terjadi ketika barang dan jasa dibeli (bahkanmeskipun pembayaran belum dilakukan) dan pemasukan dihitungketika pajak telah jatuh tempo atau barang dan jasa telah terjual(meskipun pembayaran belum diterima). Sayangnya, sistem ini lebihrumit dan hanya sedikit negara berkembang yang memilikisumberdaya dan kapasitas cukup untuk menjalankannya.

Page 29: Uang Kami,Tanggung jawab Kami · Uang Kami,Tanggung jawab Kami v Kisah seorang ibu Pada bulan September 1996, Susheela Devi, seorang perempuan desa di India, menghadiri konvensi hak

Uang Kami,Tanggung jawab Kami

17

Pembuatan Laporan Pembukuan dan Anggaran

Periode 12 bulan berlakunya suatu anggaran disebut sebagai tahunpembukuan. Tahun pembukuan tidak selalu sama dengan tahunkalender. Selama tahun pembukuan tersebut, pejabat keuangan ataustaff yang ditunjuk mencatat semua pemasukan yang besar dantransaksi yang terjadi sepanjang tahun tersebut, dan transaksi yangtercatat tersebut menjadi dasar bagi laporan anggaran dan akuntingtahun tersebut. Pada akhir tahun, setelah semua transaksi tercatat,pejabat keuangan membuat laporan akhir dari semua operasikeuangan entitas pada tahun tersebut. Laporan akhir tersebuttermasuk dalam laporan tahunan, yang diserahkan ke SAI untukdiaudit.

2. Dokumen-dokumen Pemerintah yang

Dapat Membantu Memantau Eksekusi

Anggaran

Empat macam laporan pemerintah dapat membantu memantaueksekusi anggaran: Anggaran yang disahkan, laporan tahunan (in-yearreport), anggaran tambahan, dan laporan akhir tahun.

Anggaran yang disahkan

Setelah membahas dan memperdebatkan anggaran ayng diajukaneksekutif, legislatif mengambil suara untuk mensahkannya secarahukum. (Ini kemudian disebut “anggaran yang disahkan”) Dibeberapa negara, anggaran yang disahkan harus menyebutkanalokasi ke instansi yang melakukan pembelanjaan dan bahkan pro-gram-program instansi tersebut. Namun ada juga yang hanyamenyebutkan jumlah pembelanjaan secara umum. Anggaran yangdisahkan adalah satu-satunya dokumen yang memiliki status hukum/legal. Tingkat detailnya menggambarkan cakupan di manapemerintah dapat mengubah anggaran tanpa meminta pengesahandari legislatif. Oleh karena itu, anggaran yang disahkan sangatpenting bagi keperluan pemantauan. Anggaran yang disahkan jelas

Page 30: Uang Kami,Tanggung jawab Kami · Uang Kami,Tanggung jawab Kami v Kisah seorang ibu Pada bulan September 1996, Susheela Devi, seorang perempuan desa di India, menghadiri konvensi hak

Uang Kami,Tanggung jawab Kami

18

menyatakan apa yang akan dibelanjakan pemerintah selama tahunpembukuan yang akan datang.

Laporan Tahunan (in-year report)

Dalam fase eksekusi anggaran, pemerintah biasanya memantautingkat pembelanjaan, pendapatan dan utang.5 Banyak pemerintahanyang membuat laporan bulanan, kuartalan, dan tengah tahunan yangmembandingkan hasil anggaran sebenarnya dengan anggaran yangdisetujui untuk menunjukkan apakah pembelanjaan, pendapatan danutang pada fase eksekusi anggaran sesuai dengan anggaran yangdisahkan.

Namun laporan tahunan ini secara umum tidak menunjukkan apakahpemerintah benar-benar menyelenggarakan layanan yang didukungoleh anggaran. Hanya sedikit negara yang memantaupenyelenggaraan dan kinerja layanan publik. Seperti pada contohkerja anggaran masyarakat sipil (lihat pada Bagian Empat), caraterbaik bagi masyarakat sipil untuk menyelesaikan tugas-tugas iniadalah dengan pengamatan langsung terhadap penyelenggaranproyek dan layanan, bukan sekedar mengandalkan dokumenpenelusuran anggaran yang disusun pemerintah.

Laporan-laporan tahunan dikeluarkan pemerintah sebagai satukesatuan atau oleh instansi-instansinya. Di beberapa negara, instansipengurus pendapatan negara mengeluarkan laporannya. Di negaralain, laporan (bukan sekedar status bank negara) dikeluarkan olehbank sentral, bukan oleh ekselutif. Selama laporan menunjukkan apayang telah benar-benar dibelanjakan bukan sekedar jumlah uangbulanan yang ditransfer ke unit pemerintahan, laporan dapat disebutlaporan tahunan.

The Organization for Economic Cooperation and Development’s Best Practicesfor Budget Transparency menyarankan laporan bulanan dapatdikeluarkan dalam empat minggu dari akhir periode pelaporan(OECD, 2001). Laporan harus menunjukkan pendapatan yang

5 Bagian ini diambil dari pendapat Friedman dan Gomez, 2005.

Page 31: Uang Kami,Tanggung jawab Kami · Uang Kami,Tanggung jawab Kami v Kisah seorang ibu Pada bulan September 1996, Susheela Devi, seorang perempuan desa di India, menghadiri konvensi hak

Uang Kami,Tanggung jawab Kami

19

diterima dan membandingkan jumlah perkiraan pendapatan bulanandan pembelanjaan selama periode pelaporan. Laporan juga harusmencantumkan analisa singkat (dan penjelasan atas) selisih antarapendapatan dan pembelanjaan yang diperkirakan dengan yangterjadi sebenarnya.Beberapa negara melaporkan secara rinci pembelanjaan setiapprogram dan pemasukan setiap pajak; negara-negara lainmelaporkan hanya jumlah totalnya. Di beberapa negara, laporandikeluarkan terpisah oleh setiap unit pemerintahan; namun ada jugayang merangkum semua informasi dalam satu laporan, dan biasanyadilakukan oleh bendahara negara.

Anggaran Tambahan

Anggaran tambahan memungkinkan pemerintah merevisi proposalanggarannya untuk merespons kebutuhan yang belum terantisipasiselama tahun tersebut, misalnya bencana alam atau kekurangan danakarena beberapa program yang perencanaan anggarannya buruk.Meskipun anggaran tambahan bukan hal yang biasa di beberapanegara, namun kebiasaan penggunaan anggaran tambahan yangbesar dapat dijadikan petunjuk praktik penganggaran yang buruk.Permintaan tambahan yang bersifat rutin merusak perencanaandalam departemen dan instansi. Hal itu juga mengganggu debatterbuka mengenai alokasi sumberdaya, karena perdebatan tersebutharus terjadi ketika legislatif mengulas proposal anggaran darieksekutif untuk tahun pembukuan mendatang.

Praktik anggaran yang baik juga meminta anggaran tambahan harusdisetujui legislatif. Hal ini perlu untuk memudahkan pengawasan atasanggaran tambahan. Itu penting untuk memastikan bahwa adapemeriksaan atas penggunaan uang rakyat oleh eksekutif.

Tabel 1 berdasarkan survey IBP pada 59 negara. Tabel inimenunjukkan bahwa pada 35 negara, pihak eksekutif tidakmengajukan anggaran tambahan atau meminta persetujuan legislatifsebelum menggunakan uang yang disediakan dalam anggaran

Page 32: Uang Kami,Tanggung jawab Kami · Uang Kami,Tanggung jawab Kami v Kisah seorang ibu Pada bulan September 1996, Susheela Devi, seorang perempuan desa di India, menghadiri konvensi hak

Uang Kami,Tanggung jawab Kami

20

tersebut.6 Namun di 22 negara legislatif dimintai pendapat hanyasetelah dana dibelanjakan, atau tidak dimintai sama sekali.

Laporan Akhir Tahun

Laporan akhir tahun menggabungkan informasi pada pembelanjaansebenarnya dari unit-unit pemerintahan, pendapatan dan utang-utangnya. Ada beberapa negara yang membuat laporan ini berupasatu dokumen untuk semua bagian pemerintahan. Di negara-negaralain, setiap unit pemerintahan membuat laporan akhir tahun.Laporan akhir tahun dapat berupa beberapa dokumen ataudisatukan dalam dokumen besar, misalnya proposal anggaran tahunberikutnya.

OECD menyarankan laporan akhir tahun dikeluarkan ke publikdalam enam bulan dari akhir tahun fiskal. Laporan tersebut harusmencakup semua item besar yang disajikan di anggaran, menjelaskanselisih antara perkiraan asli (yang disetujui legislatif selama tahuntersebut) dan pembelanjaan, pendapatan dan utang sebenarnya sertaasumsi makroekonomi. Laporan juga harus menyertakan informasikinerja non-finansial, yang dapat digunakan untuk mengukurperkembangan terhadap tujuan kebijakan anggaran.

Tabel 1: Waktu Persetujuan Legislatif atas Anggaran

Tambahan di 59 Negara

6 Lima puluh sembilan negara tersebut adalah: Albania, Algeria, Angola, Argentina, Azerbaijan, Bangladesh,Bolivia, Botswana, Brazil, Bulgaria, Burkina Faso, Cameroon, Chad, Colombia, Costa Rica, Croatia, CzechRepublic, Ecuador, Egypt, El Salvador, Perancis, Georgia, Ghana, Guatemala, Honduras, India, Indonesia,Jordan, Kazakhstan, Kenya, Malawi, Mexico, Mongolia, Maroko, Namibia, Nepal, New Zealand, Nicaragua,Nigeria, Norway, Pakistan, Papua New Guinea, Peru, Philippines, Poland, Romania, Russia, Slovenia, AfricaSelatan, Korea Selatan, Sri Lanka, Swedia, Tanzania, Turkey, Uganda, Amerika Serikat, Inggris, Vietnam,dan Zambia.

Source: IBP’s Open Budget Index 2006

Sebelum anggaran

dibelanjakan, atau

eksekutif jarang

mengajukan

anggaran tambahan

Setelah dana dibelanjakan, atau

eksekutif menerapkan anggaran

tambahan tanpa persetujuan dari

l eg i s l a t i f

Tidak ada

keterang-

an / la in -

l a i n

3 5 2 23 5 2

Page 33: Uang Kami,Tanggung jawab Kami · Uang Kami,Tanggung jawab Kami v Kisah seorang ibu Pada bulan September 1996, Susheela Devi, seorang perempuan desa di India, menghadiri konvensi hak

Uang Kami,Tanggung jawab Kami

21

Laporan-laporan tahunan dan akhir tahun penting bagi pemantauankarena menunjukkan sejauh mana pemerintah setia pada isi anggaranyang disahkan. Seperti yang ditunjukkan Tabel 2, mayoritas negarayang disurvey IBP menunjukkan dokumen-dokumen tersebut kepublik.

7 Di tiga negara, laporan tahunan (in-year reports) tidak dibuat. Di lima negara lain, laporan tahunan tidak dibuat.

Tabel 2: Penyusunan dan Publikasi Dokumen Eksekusi

Anggaran di 59 Negara7

Source: IBP’s Open Budget Index 2006

Dokumen AnggaranDibuat tetapi

tidak dipublikasikanDipublikasikan

Anggaran yang Disahkan

Laporan Tahunan

Laporan Akhir Tahun

0

9

4

5 9

4 7

5 0

Page 34: Uang Kami,Tanggung jawab Kami · Uang Kami,Tanggung jawab Kami v Kisah seorang ibu Pada bulan September 1996, Susheela Devi, seorang perempuan desa di India, menghadiri konvensi hak

Uang Kami,Tanggung jawab Kami

22

Bab ini mengupas metodologi partisipatif yang diterapkan MazdoorKisan Shakti Sangathan (MKSS), sebuah gerakan sosial di India, gunamenganalisis pembelanjaan pemerintah di tingkat masyarakat danmeminta pertanggungjawaban instansi-instansi pemerintah ataspembelanjaan tersebut. Selanjutnya, bab ini membahas sebuah koalisimasyarakat sipil di Malawi, Civil Society Coalition for Quality BasicEducation (CSCQBE) atau Koalisi Masyarakat Sipil untuk PendidikanDasar yang Berkualitas. Koalisi ini menggunakan survei untukmengukur kualitas pendidikan dan besarnya “kebocoran” dalamanggaran pendidikan ketika dana dialihkan dari satu tingkatpemerintahan ke tingkat pemerintahan yang lain.

1. MKSS Melakukan Audit Sosial di India

Organisasi yang menjadi cikal-bakal MKSS dibentuk di India pada 1991menyusul perebutan tanah antara seorang tuan tanah feodal dankaum petani dan buruh di negara bagian pedesaan, Rajasthan.Belakangan, organisasi ini mengalihkan perhatiannya pada kegagalanpemerintah untuk membayarkan upah minimum yang diwajibkan olehundang-undang kepada para buruh yang bekerja untuk programpekerjaan umum. Karena penolakan pembayaran upah tersebutdikaitkan langsung dengan ketidaktransparanan pemerintah (yangmemberikan peluang bagi para pejabat pemerintahan untukmenyalahgunakan dana yang dimaksudkan untuk membayar upah),MKSS melancarkan kampanye massa yang menuntut pengundanganhak untuk mendapatkan informasi, juga hukum untuk melindungi hak-hak buruh miskin. MKSS dipimpin oleh sebuah komite pusat dandidukung oleh sepuluh orang staf purnawaktu dan dua orang stafparuhwaktu. Anggotanya ribuan orang, terdiri dari petani dan buruh diRajasthan pedesaan. Mereka menyumbangkan waktu, uang, danmakanan untuk kampanye-kampanye MKSS.

PROFIL ORGANISASI

Page 35: Uang Kami,Tanggung jawab Kami · Uang Kami,Tanggung jawab Kami v Kisah seorang ibu Pada bulan September 1996, Susheela Devi, seorang perempuan desa di India, menghadiri konvensi hak

Uang Kami,Tanggung jawab Kami

23

a. Pendahuluan

Dalam bulan April 2006, MKSS bersama sejumlah LSM India lainnyamengorganisir audit sosial di distrik Dungarpur, Rajasthan. (Auditsosial adalah proses partisipatif yang mewadahi anggota masyarakatmemantau pelaksanaan program-program pemerintah di dalamlingkungan mereka.) Hampir 800 orang dari berbagai latar belakangturut berpartisipasi. Audit sosial tersebut berfokus pada dana pro-gram yang dibelanjakan di Dungarpur sesuai National Rural Employ-ment Guarantee Act (NREGA) atau Undang-Undang Jaminan TenagaKerja Desa Nasional, yang baru-baru ini diberlakukan di India.Undang-undang ini memberikan hak bagi setiap rumah tangga desauntuk bekerja selama 100 hari bagi pemerintah dengan menerimaupah minimum.

Pada awal proyek tersebut, semua peserta mengikuti orientasi selamadua hari, yang meliputi penerangan tentang manajemen NREGA,dokumen-dokumen pemerintah yang mencatat pembayaran yangdilakukan dengan program NREGA, serta teknik auditing sosial.Orientasi tersebut juga membantu peserta mengembangkanketerampilan berkomunikasi yang dapat dimanfaatkan selama auditsosial berlangsung, antara lain penggunaan lagu, pertunjukanboneka, dan pertunjukan drama di jalanan.

Selanjutnya, para peserta dibagi menjadi 31 kelompok yang masing-masing terdiri dari 20—25 orang dan dibekali dengan “kotak auditsosial”. Dengan mengenakan turban warna-warni, mengacung-acungkan boneka dan bendera, bersenjatakan megafon, danmenyandang tas-tas yang dipenuhi daftar nama buruh dan gaji yangditerima mereka, para peserta berpencar ke seluruh penjuru distrik.

Selama tujuh hari berikutnya, para peserta mengunjungi setiap desadan tempat kerja yang menjalankan program-program NREGA. Kira-kira ada 140.000 orang buruh yang mereka jumpai tengahmembantu pembangunan jalan raya, bendungan, sumur, dan lain-lain. Dengan arahan NREGA, para peserta mendiskusikanpelaksanaan program bersama buruh-buruh tersebut, dan mengecekapakah program itu sudah dijalankan sesuai dengan standar NREGA.Antara lain, NREGA mewajibkan pembayaran upah minimum secara

Page 36: Uang Kami,Tanggung jawab Kami · Uang Kami,Tanggung jawab Kami v Kisah seorang ibu Pada bulan September 1996, Susheela Devi, seorang perempuan desa di India, menghadiri konvensi hak

Uang Kami,Tanggung jawab Kami

24

teratur, kelengkapan kotak pertolongan pertama, dan air minum ditempat kerja, dan pengaturan jasa penitipan, pengawasan, danpengasuhan bagi ibu-ibu yang bekerja. Hukum mengharuskancatatan program selalu tersedia di tempat kerja tersebut sehinggamemungkinkan warga melakukan sidak ketika pelaksanaan programsedang berlangsung.

Audit sosial di Dungarpur mengidentifikasi banyak pelanggaranhukum, misalnya upah minimum tidak dibayarkan, upah dibayarkanterlambat, dan buruknya fasilitas di tempat kerja. Pola pembayaranupah juga mencuatkan kekhawatiran serius: di tempat-tempat kerjaitu, kebanyakan pekerja dibayar jauh di bawah upah minimum yangditetapkan undang-undang negara, yaitu, 73 rupee India (sekitar 1,8dolar AS) per hari karena upah dihitung berdasarkan tugas-tugasyang selesai dikerjakan. Praktik ini melanggar pedoman NREGA yangditetapkan pemerintah pusat, yang dengan tegas menetapkan bahwaupah buruh tidak boleh di bawah upah minimum yang ditetapkanpemerintah negara bagian itu untuk buruh tani. Semua isu inidiangkat dalam forum publik dengan pemerintah distrik, yangberjanji akan mengadakan tindak korektif.

b. Metodologi

Memang keterlibatan LSM membawa manfaat bagi audit sosial,namun partisipasi pihak ketiga seperti itu tidak selalu diperlukan.Masyarakat yang telah mengalami pemberdayaan dapat sajamelaksanakan audit sosial sendiri. Namun LSM juga dapatmembantu suatu masyarakat yang tengah melakukan audit sosialdengan cara (1) memberikan pelatihan proses audit sosial bagianggota masyarakat, (2) mengakses informasi yang diperlukan untukmelaksanakan audit sosial. (3) membantu menyusun danmenyosialisasikan informasi kepada masyarakat, dan (4)mendokumentasikan hasil-hasil temuan audit sosial dan dilanjutkandengan mendesak pejabat-pejabat publik agar mengambil tindakan.Untuk melaksanakan audit sosial, ada tujuh tahap yang tidak bisalepas dari proses tersebut, yaitu:

Page 37: Uang Kami,Tanggung jawab Kami · Uang Kami,Tanggung jawab Kami v Kisah seorang ibu Pada bulan September 1996, Susheela Devi, seorang perempuan desa di India, menghadiri konvensi hak

Uang Kami,Tanggung jawab Kami

25

Tahap 1: Identifikasi Lingkup Audit

Dalam suatu masyarakat, beberapa instansi pemerintahmelaksanakan program yang berbeda-beda secara bersamaan.Langkah pertama dalam audit sosial ialah mengidentifikasi programdan instansi spesifik yang hendak diseleksi untuk diaudit, sertaperiode (jumlah tahun) yang akan dipertimbangkan.

Pertanyaan-pertanyaan berikut akan membantu menentukan lingkupaudit sosial:

1. Seberapa besar kesulitan untuk memperoleh informasi mengenaiprogram-program itu dari instansi pemerintah, dan apakahinformasi tersebut selalu tersedia sepanjang periode audit?

2. Sampai sejauh mana keterlibatan yang bisa dilakukanmasyarakat? Semakin terlibat suatu masyarakat, semakin besarpotensi untuk terlaksananya audit yang luas.

3. Sumberdaya apa saja yang disediakan organisasi yangmengoordinasikan audit? Idealnya, organisasi tersebut mencarisumberdaya dari dalam masyarakat tempat audit akandilaksanakan. Sumber daya tersebut bisa berupa ruang publikatau relawan yang membantu logistik.

4. Seperti apa hubungan antara pejabat pemerintah dan organisasiyang mengoordinasi audit? Pejabat-pejabat yang bersimpati dapatmemainkan peran penting jika organisasi menginginkan tindakkorektif berdasarkan hasil-hasil audit.

5. Apa fokus strategi kelompok yang melakukan audit?Suatu kelompok dapat berupaya melakukan audit terhadapinstansi/program yang sesuai dengan fokus kegiatannya.

Tahap 2: Mengembangkan Pemahaman yang Jelas tentangManajemen Program

Program-program yang akan diaudit dapat dikelola oleh pemerintahpusat melalui kantor-kantor daerah, instansi pemerintah negarabagian/propinsi, dikelola langsung oleh pemerintah daerah, ataugabungan dari instansi-instansi ini.

Page 38: Uang Kami,Tanggung jawab Kami · Uang Kami,Tanggung jawab Kami v Kisah seorang ibu Pada bulan September 1996, Susheela Devi, seorang perempuan desa di India, menghadiri konvensi hak

Uang Kami,Tanggung jawab Kami

26

Organisasi yang mengoordinasi audit sosial harus memeriksa strukturadministrasi yang akan membawahi manajemen program-programyang hendak diaudit. Akan bermanfaat jika organisasi tersebutmenyusun buku panduan sederhana yang memetakan berbagaiinstansi yang terlibat dalam pengelolaan program-program itu,pertanggungjawaban dan struktur manajerial masing-masing instansi,serta aliran dana untuk program. Informasi ini memungkinkandiketahuinya instansi (dan mungkin kantor) yang tepat yang nantinyabertanggung jawab untuk proyek ini—dan kalau perlu, menghadapatasan pejabat yang enggan memberikan informasi.

Organisasi yang mengoordinasi pelaksanaan audit juga harusmengidentifikasi individu-individu di dalam masyarakat yang sudahpernah mengerjakan proyek-proyek pemerintah. Mereka akanmenjadi narasumber yang baik mengenai dokumen-dokumen yangditangani para manajer proyek, misalnya dokumen yangberhubungan dengan gaji buruh dan pembelian material.

Tahap 3: Memperoleh Informasi tentang Program-programyang Diaudit

Organisasi pengoordinasi audit sosial memerlukan akses ke banyakdokumen, antara lain, catatan pembukuan (seperti buku kas, daftargaji, dan tagihan pembelian material), catatan-catatan teknis(misalnya buku pengukuran milik perencana proyek dan spesifikasikontrak), serta catatan-catatan manajerial (seperti sertifikatpemanfaatan dana, yang dikeluarkan manajer program jika proyekselesai). Organisasi perlu mendokumentasikan berbagai jenis catatanyang dibuat pemerintah selama melaksanakan sebuah proyek.

Akses ke setiap catatan rinci tidak terlalu penting, namun akses kecatatan-catatan pengeluaran yang dinyatakan telah diadakan,sangatlah penting. Catatan-catatan ini meliputi:

� catatan pembukuan, termasuk buku kas untuk periode tiga tahunsebelumnya yang memberikan informasi tentang semuapenerimaan dari pemerintah nasional, pemerintah negarabagian/propinsi, dan donator luar negeri – juga semuapengeluaran;

Page 39: Uang Kami,Tanggung jawab Kami · Uang Kami,Tanggung jawab Kami v Kisah seorang ibu Pada bulan September 1996, Susheela Devi, seorang perempuan desa di India, menghadiri konvensi hak

Uang Kami,Tanggung jawab Kami

27

� tagihan-tagihan yang menunjukkan pembelian material olehpemerintah daerah dan tagihan dari pihak kontraktor yangmendokumentasikan pembayaran-pembayaran yang dilakukanpada semua tahap periode proyek (hal ini penting, terutamauntuk memperoleh laporan akhir tagihan yang berisi daftarsemua biaya yang diadakan oleh pihak kontraktor);

� catatan stok material yang dibeli instansi-instansi lain dandikirimkan ke pemerintah daerah untuk digunakan dalamproyek-proyek bangunan;

� kuitansi atau tanda terima dengan tanda tangan/cap jempol parapihak ketiga yang menerima manfaat dari program, yangmengakui kuitansi atau tanda terima adanya transfer tunailangsung kepada mereka;

� catatan perencana proyek, meliputi buku-buku pengukuran yangmemperlihatkan spesifikasi bangunan untuk proyek pekerjaanumum (seperti jumlah semen yang diperlukan untuk proyek,perkiraan tenaga kerja, dan desain proyek); dan

� daftar nama buruh yang dipekerjakan di lokasi proyek, jumlahhari bekerja, besarnya upah, jumlah total yang dibayarkan kepadaburuh, dan tanda tangan/cap jempol para buruh yang mengakuitanda terima atau kuitansi upah itu.

Besar kemungkinan tuntutan atas informasi akan terhadangpenolakan kuat dari pejabat daerah apabila mereka merasa terancamoleh konsekuensi dari pengungkapan informasi tersebut. Para pejabatmungkin akan mengancam, membujuk, memengaruhi, ataumengabaikan orang-orang yang mencari informasi. Untukmembangun kepemilikan proses audit sosial — dan untuk membantuproses tersebut tetap berjalan —para relawan dari masyarakat yangbersangkutan harus terlibat sepenuhnya dalam perjuangan panjanguntuk memperoleh informasi itu. Sukses yang merupakan buah dariperjalanan panjang untuk mengumpulkan informasi yang melibatkanmasyarakat lokal bukan saja berarti audit yang sukses, namun jugasama dengan memberdayakan masyarakat itu sendiri.

Tahap 4: Menyusun Informasi

Setelah informasi didapat, organisasi koordinator harus bekerja samadengan para relawan setempat untuk memilah data dan menyiapkanarsip-arsip proyek yang terkait dengan informasi itu ke dalam format

Page 40: Uang Kami,Tanggung jawab Kami · Uang Kami,Tanggung jawab Kami v Kisah seorang ibu Pada bulan September 1996, Susheela Devi, seorang perempuan desa di India, menghadiri konvensi hak

Uang Kami,Tanggung jawab Kami

28

yang dapat diakses.

MKKS menyusun informasi proyek menjadi matriks-matriks yangmerangkum dengan jelas aneka ragam informasi yang diperoleh daricatatan-catatan proyek. Contohnya, satu matriks didasarkan padainformasi dari daftar nama buruh yang mengungkap kasus-kasuspenipuan ketika para buruh tercatat bekerja pada dua lokasi proyekyang berbeda pada hari yang sama.

Organisasi koordinator juga membuat grafik-grafik sederhana yangmengilustrasikan jumlah material bangunan yang mungkindiperlukan untuk membangun proyek infrastruktur khusus dalamsebuah masyarakat. Dengan grafik-grafik tersebut, dapat dibuatperhitungan kasar untuk membandingkan jumlah material bangunanyang dipesan untuk sebuah proyek bangunan dengan standar industriuntuk proyek-proyek semacam itu.

Tahap 5: Penyebaran Informasi

Berikutnya, organisasi koordinator membuat salinan dari dokumendan matriks proyek, kemudian membawa semuanya ke desa-desatempat dengar pendapat publik digelar. Beberapa tim relawanberkeliling dari rumah ke rumah, membagi-bagikan informasi dariarsip-arsip proyek tersebut.

Pertemuan-pertemuan dengan warga yang pernah mengerjakan atautinggal berdekatan dengan proyek tertentu bisa sangat membantu.Selama berlangsungnya audit MKSS, salinan daftar nama buruhterbukti menjadi sumber yang menarik karena warga mengenaliadanya nama-nama fiktif atau nama orang yang sudah meninggaldunia. Warga juga bisa mengenali tagihan-tagihan palsu untukpengeluaran yang dilakukan perusahaan-perusahaan setempat dalamsebuah proyek karena mereka menyatakan perusahaan itu tidak adadalam komunitas mereka.

Tim audit sosial juga mengunjungi setiap lokasi proyek dan secarafisik memeriksa kesempurnaan semua tahap yang diantisipasi dalamrencana bangunan. Tim juga mengunjungi para penerima manfaat

Page 41: Uang Kami,Tanggung jawab Kami · Uang Kami,Tanggung jawab Kami v Kisah seorang ibu Pada bulan September 1996, Susheela Devi, seorang perempuan desa di India, menghadiri konvensi hak

Uang Kami,Tanggung jawab Kami

29

program sosial tersebut guna memeriksa apakah mereka benar-benartelah menerima dana seperti yang dinyatakan dalam catatanpembelanjaan. Relawan-relawan lokal membantu mengidentifikasilokasi-lokasi proyek dan para penerima manfaat program, sertamemfasilitasi kunjungan dengan mereka.

Semua informasi yang dihimpun dari masyarakat harus dicatat dalamarsip-arsip proyek terkait. Siapa pun yang telah memberikaninformasi harus diberitahu mengenai dengar pendapat publikberikutnya dan didorong untuk angkat bicara di sana.

Proses penyebaran informasi dapat berlangsung seminggu sampaibeberapa bulan. Proses ini memberi kesempatan untuk membangunmomentum di dalam masyarakat menjelang hari dengar pendapatpublik digelar.

Tahap 6: Gelar Dengar Pendapat Publik

Agar tampak menarik di mata masyarakat daerah, dengar pendapatpublik perlu diselenggarakan dengan meriah. Jika tahappengumpulan dan penyebaran informasi terlaksana efektif, adanyadengar pendapat itu pasti sudah tersebar luas di kalangan komunitas,yang pasti menaruh banyak harapan pada acara tersebut.

Perlu upaya khusus untuk memastikan bahwa lokasi dengar pendapatakan dapat dimasuki oleh semua warga. Acara dengar pendapat tentuberlangsung hampir sehari penuh. Dengan demikian, perlu adatempat duduk, air, dan perbekalan lainnya bagi hadirin. Namunsebaiknya jangan menggunakan ruang pertemuan yang luas, karenaforum tampak elite atau “birokratis” dan bisa mengurangi keinginanuntuk berpartisipasi.

Ada lima kelompok yang berperan penting dalam dengar pendapat:

� Organisasi koordinator audit sosial—bersama para relawansetempat. Mereka inilah yang harus menentukan agenda.

� Panel yang terdiri dari warga-warga terkemuka (dan bilamemungkinkan, pejabat pemerintahan senior) untuk memimpin

Page 42: Uang Kami,Tanggung jawab Kami · Uang Kami,Tanggung jawab Kami v Kisah seorang ibu Pada bulan September 1996, Susheela Devi, seorang perempuan desa di India, menghadiri konvensi hak

Uang Kami,Tanggung jawab Kami

30

dengar pendapat. Mereka ini yang akan mengumumkanperaturan dalam acara dengar pendapat, misalnya, laranganmenggunakan bahasa yang kasar.

� Media lokal. Mereka sebaiknya diundang untuk menghadiridengar pendapat dan memberi laporan tentang hasil temuanyang acapkali mengejutkan, yang barangkali terkait hubungannyadengan korupsi dalam proyek-proyek negara.

� Para pejabat daerah yang bertanggung jawab atas pengelolaanproyek-proyek tersebut harus diundang untuk hadir. Sebaiknyadijelaskan kepada mereka bahwa dengar pendapat bukanlahajang untuk saling tuduh, melainkan kesempatan bagi masyarakatuntuk memberikan umpan balik. Para pejabat yang tidak terbiasadengan pertanggungjawaban di hadapan publik mungkin tidaksenang dengan prospek dengar pendapat ini, namun rasa ingintahu dan kemarahan karena ketidakadilan moral dapatmemotivasi mereka untuk hadir. (Dalam kasus-kasus tertentu, adabaiknya meminta pejabat senior agar memerintahkan parapejabat daerah untuk menghadiri dengar pendapat itu.)

� Yang terakhir, peran terpenting di acara dengar pendapatdipegang oleh masyarakat. Perbedaan antara audit sosial yangberhasil dan yang tidak ditentukan oleh audiensi yang besar danaktif.

Setelah anggota-anggota masyarakat memberikan kesaksian, parapejabat terkait harus diberi kesempatan penuh untuk menjelaskantindakan mereka atau menanggapi pernyataan yang bernadamenentang mereka. Tahap ini mudah sekali berubah menjadi ricuh.Oleh karena itu, tahap ini wajib dikelola dengan cara yang menjaminsuara semua peserta didengarkan dan dicatat.

Dalam audit-audit sosial yang digelar MKSS, satu persatu parapembicara memaparkan contoh-contoh korupsi, ketidakefisienandalam penggunaan dana masyarakat, serta buruknya perencanaandalam tubuh instansi pemerintahan. Diskusi memanas ketika parapejabat publik berusaha membela proyek-proyek mereka dan wargadesa segera menunjuk adanya ketidakkonsistenan dalam pernyataan-pernyataan mereka. Dalam beberapa audit sosial, para pejabat publikbahkan mau mengakui kesalahan dan menyerahkan dana yang

Page 43: Uang Kami,Tanggung jawab Kami · Uang Kami,Tanggung jawab Kami v Kisah seorang ibu Pada bulan September 1996, Susheela Devi, seorang perempuan desa di India, menghadiri konvensi hak

Uang Kami,Tanggung jawab Kami

31

pernah mereka curi kepada panel yang bertindak sebagai pengambilkeputusan dalam dengar pendapat itu.

Tahap 7: Tindak Lanjut terhadap Dengar Pendapat

Kesimpulan dari dengar pendapat harus dimasak menjadi kampanyeadvokasi efektif yang mampu menunjuk contoh kasus salah urusmaupun pertimbangan-pertimbangan kebijakan yang lebih luasmenyangkut transparansi dan akuntabilitas.

Laporan resmi tentang audit sosial tersebut disusun setelah dengarpendapat usai, dan tembusannya dikirimkan ke para pejabat seniorpemerintahan terkait, media, dan kelompok-kelompok lain yangterlibat dalam kampanye. Laporan tersebut juga harus memberikanrekomendasi tentang langkah-langkah spesifik menghadapi parapejabat yang menyimpang dan perubahan kebijakan gunameningkatkan mutu penyelenggaran layanan pemerintah.

Dengan demikian, organisasi koordinator harus berupayamemastikan bahwa kesimpulan-kesimpulan dari audit sosial tersebuttelah ditindaklanjuti tindakan. Ada kemungkinan instansi-instansipemerintah bersikap lamban dalam merespons hasil-hasil audit danmemerlukan tekanan dari luar.

c. Hasil-hasil yang Telah Dicapai

Keberhasilan

Antara 1995 dan 2005, MKSS telah mengorganisir banyak acaradengar pendapat untuk membangun momentum seputar kampanyehak atas informasi di India, baik di tingkat negara bagian (Rajasthan)maupun di tingkat nasional. Semua acara dengar pendapat inimendapat sambutan luas. Ribuan pengunjuk rasa turut serta denganMKSS menuntut agar Rajasthan mengesahkan undang-undang yangmemberikan warga hak atas informasi. Dewan legislatif mengesahkanundang-undang itu pada 2000. Kampanye hak atas informasi

Page 44: Uang Kami,Tanggung jawab Kami · Uang Kami,Tanggung jawab Kami v Kisah seorang ibu Pada bulan September 1996, Susheela Devi, seorang perempuan desa di India, menghadiri konvensi hak

Uang Kami,Tanggung jawab Kami

32

kemudian mengarahkan perhatiannya pada pemerintah nasional, danlima tahun kemudian parlemen India meloloskan hukum yangmenjamin hak warganegara atas informasi.

Hak atas informasi merupakan senjata ampuh bagi bermacamkelompok warga. Contohnya, konvensi tahun 2000 yangdiselenggarakan National Campaign for People’s Right to Informa-tion—Kampanye Nasional bagi Hak Rakyat atas Informasi,menyajikan 39 lokakarya tentang dampak hak atas informasi tersebutterhadap isu-isu seperti pengelolaan persediaan bahan makananpokok, korupsi, dampak merugikan dari globalisasi ekonomi, sertaorang hilang sebagai akibat dari tindakan pengamanan yangdilakukan negara. Konferensi ini menyedot perhatian 400 pesertadari seluruh penjuru India.

Selain itu, MKSS dan beberapa kelompok masyarakat sipil lainmemanfaatkan momentum dari kampanye hak atas informasitersebut untuk menuntut program pemberian hak pekerjaan bagiwarga desa yang miskin. Kampanye ini membuahkan hasil ketikapemerintah mengundangkan NREGA (tersebut di atas), yangmemberikan hak bagi setiap rumah tangga desa 100 hari bekerjadengan upah minimum dari pemerintah. Keistimewaan dari NREGAini adalah bahwa pemerintah negara bagian didorong untukmengorganisir audit sosial dengan menggunakan teknik-teknik yangdiadopsi oleh MKSS untuk memonitor pelaksanaan programNREGA.

Dalam tahun 2007, organisasi masyarakat sipil di hampir setengahlusin negara bagian di India memanfaatkan hak atas hukum informasiini untuk mendapatkan dokumen-dokumen pemerintah tentangpelaksanaan NREGA dan mengorganisir audit sosial mengenaikegiatan-kegiatan yang dibiayai NREGA di masyarakat mereka. Audit-audit ini berhasil mengungkap hasil-hasil yang mirip dengan hasil-hasil yang diungkapkan audit Dungarpur sebagaimana tersebut diatas.

Melalui perkembangan yang signifikan, pemerintah negara bagianAndhra Pradesh kemudian mengakui pentingnya audit sosial dalam

Page 45: Uang Kami,Tanggung jawab Kami · Uang Kami,Tanggung jawab Kami v Kisah seorang ibu Pada bulan September 1996, Susheela Devi, seorang perempuan desa di India, menghadiri konvensi hak

Uang Kami,Tanggung jawab Kami

33

mengekang korupsi pada pelaksanaan program-program NEGRA.Pemerintah negara bagian Andhra Pradesh bekerjasama dengansejumlah kelompok masyarakat sipil guna memperluas penggunaanmetodologi audit sosial.

Tantangan

Sejumlah tantangan dihadapi MKSS dalam melaksanakan auditsosial. Contohnya, walaupun ada hukum hak atas informasi, aksesmenuju informasi tetap menjadi hal yang sulit diperoleh di India.Pejabat pemerintah yang bersalah melakukan salah urus keuanganenggan memberikan informasi yang mungkin memberatkannya, danmungkin menolak menanggapi permintaan yang dibuat berdasarkanhukum hak atas informasi, atau mungkin mengaburkan, menunda-nunda, atau menyembunyikan informasi.

Bahkan, kalaupun dapat diperoleh MKSS, catatan-catatan tersebuttidak teratur rapi dan sulit dipahami. Buruknya pengelolaan catatandi kantor-kantor pemerintahan memperlambat proses audit sosialdan melemahkan dampaknya.

Selain itu, para pejabat pemerintah terkadang mengintimidasi danbahkan mengancam penduduk desa untuk mencegah mereka bersaksidi forum-forum publik. Dalam situasi demikian, warga dapat menjadiragu-ragu untuk menyuarakan keluhan mereka terkait program-program pemerintah.

Terakhir, agar mewujudkan potensinya secara maksimal, proses auditsosial harus disertakan ke dalam proses perencanaan anggaranpemerintah. Hanya dengan demikianlah warga setempat memilikikesempatan untuk secara teratur meminta pertanggungjawabanpemerintah atas pelaksanaan program-program publiknya.

Informasi tentang MKSS bisa diperoleh dengan mengirim email ke [email protected]. MKSS tidak mempunyai situs web, namun tulisanlengkap mengenai organisasi ini dapat diakses dengan menggunakan mesinpencari Internet.

Page 46: Uang Kami,Tanggung jawab Kami · Uang Kami,Tanggung jawab Kami v Kisah seorang ibu Pada bulan September 1996, Susheela Devi, seorang perempuan desa di India, menghadiri konvensi hak

Uang Kami,Tanggung jawab Kami

34

2. Civil Society Coalition for Quality Basic

Education Melaksanakan Survei-survei

Penelusuran Belanja Publik di Malawi

a. Pendahuluan

Pendidikan dasar sudah dicanangkan Malawi sejak tahun 1994,namun sampai tahun 2001, kualitas pendidikan belum juga membaikmeskipun pembiayaan pemerintah untuk pendidikan semakin me-ningkat. Banyak warga curiga bahwa penyebabnya adalah korupsi dansalah kelola yang dilakukan pemerintah. Sebagai contoh, dalam kasusyang mendapat liputan luas pada 1999, Kementerian Pendidikanmenjadi korban penipuan 187 Kwacha Malawi (sekitar 1,3 juta dolarAS) yang ditujukan untuk pembangunan sekolah. Kelompok-kelom-pok masyarakat sipil percaya bahwa dengan pantauan yang cermatterhadap anggaran dan pengeluaran pemerintah, mereka dapatmembantu mencegah korupsi dan mendorong pengelolaan danamasyarakat yang lebih baik.

The Civil Society Coalition for Quality Basic Education (CSCQBE) atauKoalisi Masyarakat Sipil untuk Pendidikan Dasar yang Berkualitas,dibentuk pada 2000. Organisasi ini terdiri dari 67 kelompokmasyarakat sipil di Malawi, termasuk LSM, organisasi berbasiskomunitas, persatuan guru-guru, organisasi berbasis agama, danjaringan-jaringan kerja distrik. CSCQBE menyatukan organisasi-organisasi ini dengan tujuan bersama, yaitu memperjuangkan hakuntuk mendapat pendidikan dasar yang berkualitas. CSCQBE telahmengikrarkan komitmen jangka panjang untuk memantaukemajuan Malawi menuju pencapaian sasaran Pendidikan untukSemua yang disepakati dalam Konferensi Dakar pada bulan Apriltahun 2000, juga Millennium Development Goals. (Dalam tahun2000, PBB menyetujui resolusi yang mengakui delapan MillenniumDevelopment Goals yang perlu dicapai setiap negara. Kedelapansasaran itu berkisar dari menurunkan tingkat kemiskinan ekstremsampai menghentikan penyebaran HIV/AIDS dan menyediakanpendidikan dasar universal pada 2015.)

PROFIL ORGANISASI

Page 47: Uang Kami,Tanggung jawab Kami · Uang Kami,Tanggung jawab Kami v Kisah seorang ibu Pada bulan September 1996, Susheela Devi, seorang perempuan desa di India, menghadiri konvensi hak

Uang Kami,Tanggung jawab Kami

35

Untuk alasan inilah CSCQBE mengambil keputusan untuk memusat-kan perhatiannya pada sektor pendidikan. Dana pendidikan dasaryang disetujui parlemen Malawi dikeluarkan dari kas negara lang-sung ke rekening-rekening distrik. Dari rekening distrik, dana dialo-kasikan sesuai kebijakan majelis-majelis distrik. Sistem yang terdesen-tralisasi ini hanya memberikan akuntabilitas terbatas, karena peme-rintah nasional dan pemerintah distrik tidak banyak memberi infor-masi tentang penggunaan dana-dana tersebut. Namun survey pene-lusuran CSCQBE menghasilkan data independen tentang pengguna-an dana pendidikan. Masyarakat sipil dapat menggunakan data inde-penden tersebut untuk melakukan advokasi demi pembiayaan pen-didikan yang lebih baik dan lebih efektif.

CSCQBE pun berupaya meningkatkan pemahaman publik akankebijakan pendidikan, kebijakan anggaran, dan keharusan akanakuntabilitas. Untuk itu, CSCQBE telah membentuk 13 jaringan kerjadistrik untuk mendesentralisasikan pemantauan terhadap anggaranbelanja pendidikan. Jaringan-jaringan tersebut mendukung peman-tauan anggaran belanja sekolah yang dilakukan oleh kelompokberbasis sekolah atau kelompok berbasis masyarakat, seperti dewansekolah atau persatuan orangtua-guru. CSCQBE, pada gilirannya,membekali jaringan-jaringan ini dengan pendampingan teknis (tech-nical assistance) guna menguatkan kapasitas mereka dalam menunjangupaya-upaya daerah.

Diharapkan bahwa setelah jaringan-jaringan distrik ini beroperasipenuh, mereka dapat mendorong organisasi-organisasi anggotanyauntuk terlibat dalam pemantauan anggaran di bidang-bidang lain diluar pendidikan.

b. Metodologi

The Public Expenditure Tracking System (PETS) adalah metodologi untukmenelusuri pembelanjaan publik yang menyajikan pendapatan danpembelanjaan dalam format yang memudahkan penggunanyamembaca aliran anggaran. Dengan menggunakan PETS, suatuorganisasi dapat menelusuri aliran sumberdaya yang melewatiberbagai tingkat pemerintah sampai ke pengguna akhir dan

Page 48: Uang Kami,Tanggung jawab Kami · Uang Kami,Tanggung jawab Kami v Kisah seorang ibu Pada bulan September 1996, Susheela Devi, seorang perempuan desa di India, menghadiri konvensi hak

Uang Kami,Tanggung jawab Kami

36

mengidentifikasi adanya kebocoran. Contohnya, PETS dapatdigunakan untuk menelusuri dana-dana pendidikan yang disetujuipemerintah pusat untuk perbaikan sekolah karena dana mengalirmelalui pemerintah distrik ke sekolah itu sendiri. PETS pertama kaliditerapkan oleh Bank Dunia di Uganda (lihat Kotak 1). Sejak saat itu,PETS dipergunakan oleh berbagai organisasi multilateral dan donornasional di lusinan negara di seluruh dunia.

Dalam era pertengahan tahun 1990an, Bank Dunia—salah satudonatur terbesar bagi pemerintah Uganda—mengamati bahwawalaupun ada peningkatan signifikan alokasi anggaran Uganda untuksekolah dasar dalam lebih dari satu dasawarsa ini, jumlah murid yangterdaftar tetap tidak mengalami perkembangan. Ada kecurigaanbahwa kebocoran atau pengalihan dana telah menyebabkan danayang mencapai sekolah dasar kurang dari jumlah yang dianggarkanuntuk mendanai sekolah-sekolah tersebut.

Untuk mengungkap fakta, untuk pertama kalinya Bank Duniamelakukan survey penelusuran pembelanjaan publik. Hasil-hasiltemuan survey tersebut membenarkan ketakutan terburuk parapejabat: antara tahun 1991—1995, rata-rata hanya 13 persen daridana bantuan per-siswa tahunan yang mencapai sekolah-sekolahdasar. Selebihnya diselewengkan atau disalahgunakan untuk tujuan-tujuan yang tidak berhubungan secara langsung dengan pendidikan.Survei tersebut juga mengungkapkan bahwa sekolah-sekolah besardan yang mayoritas muridnya dari keluarga berada justru lebihbanyak menerima manfaat dari dana bantuan itu ketimbangsekolah-sekolah kecil dan miskin. Bahkan, setengah dari sekolah-sekolah tersebut tidak menerima dana sama sekali.

Temuan yang mengejutkan ini mendesak pihak yang berwenanguntuk mengambil sejumlah inisiatif guna meningkatkan transparansidan akuntabilitas. Pemerintah pusat mulai mempublikasikan semuatransfer dana ke distrik-distrik dan mewajibkan sekolah-sekolah dankantor-kantor distrik memberitakan informasi tentang semua transferdana yang diterima. Komite-komite sekolah juga mendapat pelatihantentang cara menggunakan informasi tersebut untuk memintaakuntabilitas pihak-pihak yang berwenang. Upaya-upaya ini memberihasil yang dramatis: ketika survey sekolah dilakukan kembali pada1999, diketahui bahwa lebih dari 90 persen dana yang dianggarkanbagi sekolah-sekolah telah berhasil mencapai sasarannya (Sundet,2004).

KOTAK 1: PENGALAMAN UGANDA DENGAN PETS

Page 49: Uang Kami,Tanggung jawab Kami · Uang Kami,Tanggung jawab Kami v Kisah seorang ibu Pada bulan September 1996, Susheela Devi, seorang perempuan desa di India, menghadiri konvensi hak

Uang Kami,Tanggung jawab Kami

37

Dalam kurun waktu antara tahun 2002 dan 2007, CSCQBE sudah tigakali menerapkan PETS untuk menyurvei belanja-belanja pendidikan.Metodologi CSCQBE pun kian membaik. Sebagai bagian dari prosesPETS, anggota-anggota CSCQBE yang berbasis pada komunitasmembagikan serangkaian kuesioner standar kepada para guru danpejabat pendidikan di seluruh negeri. Kuesioner yang dibagikankepada kepala sekolah di sejumlah sekolah berupaya mencariinformasi tentang siswa (jumlah siswa, angka kelulusan, angka putussekolah, dll.), guru (kualifikasi, kekurangan jumlah guru, perumahan,dll.). pengambilan gaji (gaji guru seringkali dibayarkan secara tunai,khususnya di daerah-daerah pedesaan), ketersediaan bahan-bahanajar dan pembelajaran, fasilitas-fasilitas, penyeliaan, danakuntabilitas. CSCQBE menyeleksi sampel representatif terdiri dari500 sekolah (sekitar sepersepuluh dari jumlah sekolah di negara ini)untuk surveinya, baik sekolah di desa ataupun di kota.

Kuesioner tingkat-sekolah mengumpulkan data tentang jumlah siswa,tingkat staf, perumahan guru dan siswa, serta kualifikasi guru.Kuesioner ini meliputi pertanyaan tentang usulan anggaran belanjaoperasional yang dikirimkan sekolah kepada Menteri Keuangan,dana yang benar-benar diterima dari kementerian, serta belanjaoperasional yang sesungguhnya (actual recurrent expenditures) selamamasa tiga bulan pengambilan contoh. Pertanyaan-pertanyaan lainmengarah pada kelayakan ruang kelas dan bahan-bahanpembelajaran.

CSCQBE juga menghimpun data dari majelis distrik, kantorpendidikan distrik, kantor divisi, Education Supplies Units—UnitPembekalan Pendidikan, dan fakultas-fakultas pendidikan guru.Komisaris distrik diberi kuesioner yang meminta informasi tentangjumlah dana yang diminta dari Kementerian Keuangan untuk belanja-belanja operasional, jumlah yang kemudian dialokasikan untuk distriktersebut, serta jumlah sesungguhnya yang diterima distrik dandibelanjakan setiap bulan (termasuk tujuan-tujuan pembelanjaandana tersebut). Selain itu ada pertanyaan lain tentang rencana proyek-proyek pendidikan dasar dalam anggaran saat itu dan proyek yangbaru-baru ini dilaksanakan, berikut biayanya.

Page 50: Uang Kami,Tanggung jawab Kami · Uang Kami,Tanggung jawab Kami v Kisah seorang ibu Pada bulan September 1996, Susheela Devi, seorang perempuan desa di India, menghadiri konvensi hak

Uang Kami,Tanggung jawab Kami

38

Para pengelola pendidikan distrik pun ditanyai tentang belanja-belanja operasional dalam masa tiga bulan pengambilan contohtersebut serta alokasi bulanan dalam anggaran pendidikan dasar(dibandingkan dengan dana-dana yang diterima danpengeluarannya). Juga ditanyakan data jumlah siswa, jumlah staf,distribusi gaji, serta transportasi dan fasilitas.

Unit perbekalan disurvey untuk mengetahui dengan pasti kebutuhan-kebutuhan anggaran dibandingkan dengan alokasi dana yangsesungguhnya untuk bahan ajar dan bahan pembelajaran, untukmenilai proses pembelian dan proses pengiriman, sertamendapatkan informasi tentang banyaknya bahan yang telahditerima.

Sekretariat CSCQBE mengumpulkan kuesioner, memasukkan data kedokumen elektronik, lalu menganalisisnya untuk membuat laporantahunan. Perhatian khusus dicurahkan pada:

� setiap peningkatan dalam alokasi anggaran;� selisih antaranggaran untuk tingkat pendidikan yang berbeda-

beda;� jumlah bahan ajar dan bahan pembelajaran yang diterima sekolah

dan perguruan tinggi;� jumlah dan ketepatan waktu penerimaan gaji guru;� jumlah guru yang direkrut dan dididik;� persebaran guru di seluruh area geografis;� jumlah murid di setiap sekolah, terutama berhubungan dengan

gender; dan� jumlah anak yang dengan kebutuhan khusus dan ketersediaan

bahan-bahan ajar bagi mereka.

Draft laporan diedarkan di antara organisasi-organisasi CSCQBE dandidiskusikan dalam rapat khusus untuk mendapat persetujuan,kemudian dibuat laporan akhir.

CSCQBE mempublikasikan laporan itu dalam rapat terbuka bersamapara pejabat kementerian, anggota parlemen, mitra-mitrapembangunan, dan media dalam diskusi anggaran parlemen.Selanjutnya, hasil diskusi dibahas dalam pertemuan-pertemuan

Page 51: Uang Kami,Tanggung jawab Kami · Uang Kami,Tanggung jawab Kami v Kisah seorang ibu Pada bulan September 1996, Susheela Devi, seorang perempuan desa di India, menghadiri konvensi hak

Uang Kami,Tanggung jawab Kami

39

distrik yang digelar CSCQBE bersama para pejabat majelis distrik,pejabat pendidikan distrik, LSM, serta pejabat sekolah, dan biladiperlukan, merumuskan rencana-rencana tindakan untuk mengatasimasalah. Laporan tersebut diliput oleh surat kabar, radio, dan televisi.Salinan laporan tersebut juga dikirimkan CSCQBE kepada semuastakeholder utama seperti menteri, kantor kepresidenan, para donatur,serta meminta komitmen dan tanggapan mereka terhadap isu-isuyang diangkat laporan tersebut. Masalah komitmen ini mendapatperhatian serius dari CSCQBE, yang kemudian terus memantaupelaksanaannya.

c. Hasil-hasil yang Telah Dicapai

Keberhasilan

Sejumlah sukses penting berhasil diraih CSCQBE melalui PETS ini.Dalam tahun 2002, misalnya, ketika pemerintah menutup sejumlahperguruan tinggi pendidikan guru karena kekurangan dana,kelompok-kelompok masyarakat sipil melancarkan kampanye tigabulan yang memaksa pemerintah untuk kembali membuka sekolah-sekolah itu. Koalisi ini berpendapat bahwa penutupan sekolah-sekolahtersebut melanggar komitmen pemerintah sendiri untuk mendidik6.000 orang guru setiap tahun.

Pada 2003, diketahui bahwa sejumlah guru terlambat menerima gajiatau tidak menerima gaji sama sekali. Kelompok-kelompokmasyarakat sipil menekan sebuah komite parlemen untuk mengkajiisu ini. Komite tersebut mengirim laporannya ke Majelis Nasional.

Tahun 2004, setelah menyaksikan keberhasilan upaya CSCQBE,pemerintah melakukan survei penelusuran pembelanjaan sendiri.Masyarakat sipil dilibatkan dalam perencanaan dan pemantauansurvei tersebut.

Kelompok-kelompok masyarakat sipil juga menekan pemerintahagar membuat alokasi anggaran yang ditujukan untuk anak-anakdengan kebutuhan khusus dan membelikan bahan-bahan khusus bagiguru yang menitikberatkan perhatiannya pada siswa-siswa dengan

Page 52: Uang Kami,Tanggung jawab Kami · Uang Kami,Tanggung jawab Kami v Kisah seorang ibu Pada bulan September 1996, Susheela Devi, seorang perempuan desa di India, menghadiri konvensi hak

Uang Kami,Tanggung jawab Kami

40

kebutuhan khusus.

Di samping itu, kini pemerintah berupaya mengatasi kesenjanganpendidikan antara desa dan kota. Pemerintah berencana akanmemberikan insentif guna menarik minat guru ke desa danmembangun perumahan bagi guru-guru desa.

Dalam kegiatannya, CSCQBE kini bekerjasama dengan lembagainternasional seperti Bank Dunia, UNESCO, the Global Campaignfor Education—Kampanye Global untuk Pendidikan, dan the AfricaNetwork Campaign for Education For All—Kampanye JaringanAfrika untuk Pendidikan Bagi Semua. CSCQBE juga diundang untukberpartisipasi dalam rapat-rapat pemerintah dan kelompok-kelompok kerja untuk pendidikan. Pengalaman-pengalaman inidimanfaatkan CSCQBE untuk membantu memperluas ruang danpengaruh masyarakat sipil dalam masyarakat Malawi danmeningkatkan kapasitas pemantauan dan evaluasinya.

Tantangan

Dalam melaksanakan survey penelusuran pembelanjaan publik,CSCQBE menghadapi beberapa tantangan. Pertama, pejabat-pejabatpemerintah tidak selalu mempublikasikan seluruh data anggaran danpembelanjaan. Akibatnya semakin sulitlah upaya penelusuranpembelanjaan dan penentuan sejauh mana usaha pemerintah dalammemperbaiki sistem pendidikan.

Kedua, dalam banyak hal, informasi yang diberikan para pejabattidak lengkap, atau para pejabat menolak memberikan informasidengan menyatakan mereka masih berusaha menghimpun informasitersebut.

Ketiga, kapasitas teknis yang dimiliki kebanyakan anggota koalisiuntuk menganalisis data anggaran pendidikan hanya terbatas.

Keempat, anggota-anggota koalisi sudah sibuk dengan bermacam-macam komitmen dan waktu yang bisa mereka investasikan untukproses PETS terbatas. Dalam beberapa kasus, hal ini mempengaruhikualitas laporan yang diserahkan mereka yang mengumpulkan

Page 53: Uang Kami,Tanggung jawab Kami · Uang Kami,Tanggung jawab Kami v Kisah seorang ibu Pada bulan September 1996, Susheela Devi, seorang perempuan desa di India, menghadiri konvensi hak

Uang Kami,Tanggung jawab Kami

41

informasi untuk survei tersebut.

Terakhir, negara Malawi menghadapi banyak tantangan yang harusdiatasi sebelum bisa memenuhi tujuan Pendidikan Untuk Semua danMillennium Development Goals. Dalam tahun anggaran 2005/6,pendidikan hanya mengisi 13 persen dari anggaran di negara itu—turun dari 28 persen pada 1990-an. Jumlah ini jauh di bawah anjurandunia internasional, yaitu, 26 persen, untuk mencapai tujuan-tujuanPendidikan Untuk Semua pada 2015. Kendati sukses dalammelakukan survey penelusuran pembelanjaan, CSCQBE menghadapitantangan besar dalam meyakinkan pemerintah untuk menaikkananggaran pendidikan. Agaknya kenaikan anggaran adalah kuncidalam mencapai perbaikan-perbaikan yang diperlukan dalam sistempendidikan di Malawi.

Informasi mengenai CSCQBE dapat diperoleh dengan mengirimkan email [email protected]. Koalisi ini tidak mengoperasikan website.

d. Sumber Tambahan tentang PETS

Informasi tambahan mengenai PETS dapat diperoleh dalampublikasi Bank Dunia, the International Institute for Educational Plan-ning—Institut Internasional untuk Perencanaan Pendidikan, dan theUnited Nations Educational Scientific and Cultural Organization—OrganisasiPBB untuk Pendidikan, Ilmu Pengetahuan, dan Kebudayaan.Organisasi-organisasi ini telah membuat instruksi-instruksi detailyang akan membantu organisasi melakukan PETS.

Dua dokumen berikut ini juga bermanfaat:

� Reinikka, R. and Svensson, J. “Assessing Frontline Service Deliv-ery.” World Bank, Washington D.C. 2002. Retrieved on April 20,2007http://www.worldbank.org/wbi/governance/assessing/pdf/reinikka.pdf.

Data belanja publik cenderung merupakan mandat yang burukuntuk penyampaian layanan yang sesungguhnya. Diperlukan

Page 54: Uang Kami,Tanggung jawab Kami · Uang Kami,Tanggung jawab Kami v Kisah seorang ibu Pada bulan September 1996, Susheela Devi, seorang perempuan desa di India, menghadiri konvensi hak

Uang Kami,Tanggung jawab Kami

42

sarana-sarana tingkat mikro untuk memahami belanja publik danmewujudkannya ke dalam pelayanan publik. Makalah inimenyajikan sarana survey baru dan menjelaskan aplikasipertamanya untuk penyampaian layanan dokumen dari penyedialayanan publik, penyedia layanan swasta nirlaba, serta penyedialayanan swasta yang bertujuan mencari keuntungan. Sarana inimemiliki dua varian: survey penelusuran pembelanjaan publikdiagnostik dan survey penyampaian layanan kuantitatif berbasisfasilitas yang lebih komprehensif.

� “Sub-regional Course on Public Expenditure Tracking Surveys inEducation” (Accra: 22-26 May 2006)http://www.unesco.org/iiep/eng/focus/etico/pdfs/ghana.pdf

The International Institute for Educational Planning dan Institut BankDunia menggelar kursus tentang survey pembelanjaan publikuntuk pendidikan pada Maret 2006 di Accra, Ghana. Kursus inimemperkenalkan para peserta pada PETS. Peserta melakukanPETS di sebuah negara fiktif, kemudian mendiskusikan carapenerapan metodologi ini di negara mereka sendiri. Laporan inijuga mencakup bahan-bahan yang diberikan pada kursustersebut; lampiran berisi daftar peserta dan referensi bibliografi.

Page 55: Uang Kami,Tanggung jawab Kami · Uang Kami,Tanggung jawab Kami v Kisah seorang ibu Pada bulan September 1996, Susheela Devi, seorang perempuan desa di India, menghadiri konvensi hak

Uang Kami,Tanggung jawab Kami

43

Pengalaman MKSS dan CSCQBE hanya dua dari beberapa kisahsukses upaya masyarakat sipil memantau pembelanjaan. Berikut inideskripsi singkat mengenai dua contoh lainnya. Contoh pertamamenceritakan langkah-langkah yang diambil Uganda Debt Network(UDN) untuk membentuk sistem pemantauan dan evaluasi berbasiskomunitas untuk memantau pembangunan sekolah. Contoh keduamenampilkan sukses kelompok Fundar dari Meksiko dalammemastikan bahwa dana yang dimaksudkan untuk program-programHIV/AIDS memang dibelanjakan untuk tujuan itu.

1. UDN Mendirikan Komunitas Berbasis

Sistem Pemantauan dan Evaluasi

UDN berdiri pada 1996. Saat itu sebuah koalisi lembaga advokasidan pelobi serta beberapa individu bersatu mengoordinasikankampanye penghapusan utang nasional.8 Setelah sukses dalamkampanye tersebut, UDN memperluas kegiatannya hingga mencakuppemantauan belanja yang dikeluarkan pemerintah daripenghematan-penghematan yang diperoleh dari penghapusan utang.

Untuk memantau program pemerintah dari tingkat distrik sampaitingkat desa, UDN membentuk Sistem Pemantauan dan EvaluasiBerbasis Komunitas (Community Based Monitoring and Evaluation System—CBMES). UDN menerapkan sistem ini di delapan distrik dan 47 sub-county. CBMES dilaksanakan dengan langkah-langkah berikut:

8 Studi kasus ini digunakan dalam De Renzio et al., 2006.

Page 56: Uang Kami,Tanggung jawab Kami · Uang Kami,Tanggung jawab Kami v Kisah seorang ibu Pada bulan September 1996, Susheela Devi, seorang perempuan desa di India, menghadiri konvensi hak

Uang Kami,Tanggung jawab Kami

44

1. Menyeleksi distrik dan sub-county yang disasar.2. Menyelenggarakan pertemuan pendahuluan di tingkat distrik

untuk membangun dukungan dari CBMES di kalangan pihakyang berwenang di distrik dan memobilisasikan individu danlembaga kunci.

3. Bertemu dengan masyarakat untuk memperkenalkan konsepCBMES, menarik respons masyarakat, dan memobilisasi peserta.

4. Menyeleksi petugas pemantau (sekitar 80—100 orang) darimasyarakat setempat.

5. Melatih petugas pemantau hasil seleksi.6. Mengembangkan indikator-indikator komunitas dan manajemen

informasi dan sistem tindakan, serta merumuskan proposaltentang penggunaan pemantauan untuk menuntut tindakan diberbagai tingkat pemerintahan.

7. Memantau aktivitas dan proyek tingkat-masyarakat.8. Menghimpun hasil-hasil temuan yang dikumpulkan para petugas

pemantau di tingkat sub-county.9. Mengadakan tanya jawab sub-county dengan pihak yang

berwenang setempat, mengidentifikasi isu-isu yang akan diangkatke pihak berwenang di tingkat yang lebih tinggi, dan menunjukperwakilan untuk komite tingkat-distrik.

10. Menghimpun hasil-hasil temuan yang dikumpulkan para petugaspemantau di tingkat distrik.

11. Menggelar lokakarya sehari sebagai umpanbalik di tingkatdistrik, difasilitasi oleh UDN, untuk membicarakan hasil-hasilupaya pemantauan, tantangan-tantangan saat itu, serta aktivitas-aktivitas tindak lanjut. Lokakarya ini khususnya dihadiri parapejabat distrik senior.

Dengan menerapkan CBMES, UDN berhasil memonitor beberapaprogram pemerintah di tingkat daerah dan menggunakan informasiyang diperoleh untuk melakukan advokasi di tingkat nasional. Salahsatu contoh terbaiknya ialah kasus Dana Bantuan Fasilitas Sekolah(School Facilities Grantt—SFG) yang diluncurkan pemerintah pada 1998untuk mendanai perbaikan pada infrastruktur pendidikan (ruangkelas, toilet, perumahan guru, dll.) di masyarakat miskin.

Bulan April 2002, UDN dan mitra-mitranya di kawasan Teso, Ugandatimur, mempublikasikan laporan yang mendokumentasikanpenyalahgunaan dana SFG di distrik Katakwi. UDN juga

Page 57: Uang Kami,Tanggung jawab Kami · Uang Kami,Tanggung jawab Kami v Kisah seorang ibu Pada bulan September 1996, Susheela Devi, seorang perempuan desa di India, menghadiri konvensi hak

Uang Kami,Tanggung jawab Kami

45

memproduksi sebuah film dokumenter tentang penyalahgunaan danaini, yang mendapat liputan luas dari media. Laporan tersebutberhasil menyita perhatian kantor perdana menteri, yang kemudianmemerintahkan penyelidikan resmi. Hasil penyelidikanmembenarkan banyak temuan UDN dan mengakibatkan dicopotnyadewan tender distrik dan menunjuk ahli perencanaan baru untukmengawasi proyek-proyek SFG di distrik tersebut. Selanjutnya, pihakkontraktor yang bertanggung jawab atas buruknya konstruksi gedungsekolah, diperintahkan membangun ulang semua ruang kelas yangtidak memenuhi standar konstruksi.

Selain itu, pemerintah merevisi pedoman SFG untuk membantumeningkatkan kualitas proyek-proyek di masa mendatang yangdibiayai dengan dana-dana bantuan tersebut. Pihak kontraktor kinidiwajibkan menyerahkan jaminan kinerja yang menyatakan bahwapekerjaan mereka pasti berkualitas dan menyelesaikan semua proyektepat waktu. Dengan cara ini, jika salah satu kontraktor gagalmemenuhi syarat-syarat kontrak, pemerintah bisa menuntut uangmuka dikembalikan langsung dari bank milik kontraktor tersebut.

Informasi tentang UDN bisa diperoleh di website organisasi ini dengan alamatwww.udn.or.ug.

2. Fundar Memonitor Program-program HIV/

AIDS di Meksiko

Setiap tahun sejak 2003, Fundar—organisasi riset dan advokasi—menganalisis belanja pemerintah Meksiko untuk HIV/AIDS.9 Dalamanalisisnya pada anggaran belanja federal tahun 2005, Fundarmengidentifikasi rencana alokasi baru untuk dana HIV/AIDS. Untukpertama kalinya, Seguro Popular (program kesehatan di negeri itu)menerima sumber daya untuk memerangi HIV/AIDS; bahkan, pro-gram ini menerima dana lebih besar daripada institusi-institusi lain,termasuk Pusat HIV/AIDS Nasional (CENSIDA). Selain itu, beberaparumah sakit negara—tidak semuanya adalah rumah sakit yang khususmengobati epidemi itu—menerima dana untuk pengobatan HIV/AIDS.

9 Studi kasus ini digunakan dalam Athie, 2005.

Page 58: Uang Kami,Tanggung jawab Kami · Uang Kami,Tanggung jawab Kami v Kisah seorang ibu Pada bulan September 1996, Susheela Devi, seorang perempuan desa di India, menghadiri konvensi hak

Uang Kami,Tanggung jawab Kami

46

Fundar memutuskan menindaklanjuti analisis ini dengan memantaudana HIV/AIDS yang telah dianggarkan itu. Dengan menggunakansistem elektronik buatan Institut Akses Federal Meksiko untukInformasi Publik (IFAI), sepanjang tahun itu Fundar mengirimkanlebih dari 200 permohonan informasi resmi ke DepartemenKeuangan, Departemen Kesehatan Federal, CENSIDA, KomisiNasional untuk Seguro Popular, dan beberapa rumah sakit negara.Permohonan dikirim agar memperoleh informasi yang diperlukanuntuk menentukan kriteria yang digunakan untuk alokasi dana HIV/AIDS dan bagaimana rumah sakit dan institusi lain yang menerimadana tersebut mempergunakannya.

Penyelidikan Fundar mengungkap beberapa hasil temuan yangmengkhawatirkan. Pertama, informasi yang diberikan instansi-instansipemerintah ternyata berkualitas rendah. Jawaban-jawaban yang salingbertentangan diterima Fundar terkait peranan instansi-instansitersebut dalam pendistribusian dana, besarnya sumber daya yangdikeluarkan pada pertengahan tahun, dan realokasi sumber daya diantara tujuan yang berbeda-beda.

Kedua, institusi-institusi menggunakan keleluasaan luas dalammembelanjakan dana HIV/AIDS mereka. Tiga dari merekamereklasifikasi dana tersebut ke dalam golongan “Pelayanan Umum”dan membelanjakannya untuk layanan keuangan dan perbankan,kebersihan, pengawasan, dan pemeliharaan bangunan dankendaraan.

Terakhir, akuntabilitas sangat kurang. Karena rumah sakit daninstitusi di Meksiko bersifat otonom, Departemen Kesehatan tidakbisa menggariskan bagaimana dana HIV/AIDS dibelanjakan. Selainitu, walaupun CENSIDA bertanggung jawab mengawasi strategi HIV/AIDS nasional, institusi ini tidak memegang mandat untukmengoordinasikan penggunaan dana tersebut. Apalagi DepartemenKeuangan beranggapan sumber daya telah dibelanjakan begituditransfer ke institusi penerima—tak peduli bagaimana penggunaansumber daya itu yang sesungguhnya. Akibatnya, dana yang padakenyataannya dibelanjakan untuk layanan kebersihan, pemeliharaan,dan perbankan itu dicatat sebagai pembelanjaan untuk program-program HIV/AIDS.

Page 59: Uang Kami,Tanggung jawab Kami · Uang Kami,Tanggung jawab Kami v Kisah seorang ibu Pada bulan September 1996, Susheela Devi, seorang perempuan desa di India, menghadiri konvensi hak

Uang Kami,Tanggung jawab Kami

47

Bekerja sama dengan sekelompok pasien HIV/AIDS, Fundarmenginisiasi strategi advokasi terdiri dari empat bagian:

1. Fundar dan IFAI menggelar sebuah konferensi pers yang suksesmemaparkan hasil-hasil temuan Fundar dan aksi tuntutannya.

2. Menyusul konferensi pers itu, Fundar menyelenggarakansejumlah pertemuan dengan para direktur CENSIDA dan kepalaadministrasi-keuangan Departemen Kesehatan. Dari beberapapertemuan itu, Fundar menerima komitmen tegas menyangkutakuntabilitas atas dana yang sudah dicadangkan. DepartemenKesehatan, bersama-sama institusi-institusi kesehatan milikpemerintah lainnya, setuju menetapkan persentase maksimumsumber daya yang dapat dialihkan kembali untuk pembelanjaannon-HIV-AIDS dan mengadakan penyelidikan bagaimanasumber-sumber daya itu dibelanjakan pada 2005. Sementara itu,CENSIDA berjanji akan melaksanakan mekanisme yang lebihbaik untuk mengontrol pengeluaran yang dilakukan institusi-institusi otonom untuk HIV/AIDS.

3. Kasus ini diajukan ke hadapan pengawas keuangan intern. Pihakpengawas keuangan setuju mengadakan penyelidikan mengenaiberbagai modifikasi yang mungkin dilakukan guna mencegahreklasifikasi item pada anggaran fiskal (line items) dan tujuan-tujuan pembelanjaan.

4. Fundar mengadakan pertemuan dengan dua komite Kongres,Komite Kesehatan dan Komite Gender, guna mengajukan hasil-hasil riset dan proposal mengenai peran Kongres dalammengawasi penggunaan dana-dana yang sudah dicadangkan.Fundar juga berbicara tentang kebutuhan untuk menambah danaHIV/AIDS dan mengadakan alokasi tambahan untuk rumah sakitutama yang merawat pasien HIV/AIDS.

Hasil dari berbagai diskusi tersebut, Dewan Perwakilan Rakyat setujumenambah dana untuk dua institusi terpenting yang bekerja bagiHIV/AIDS, juga kenaikan dana cukup besar untuk CENSIDA, sebagaibagian dari anggaran tahun 2006. Dana untuk CENSIDAdicadangkan untuk upaya pencegahan (prevensi). Fundar dan

Page 60: Uang Kami,Tanggung jawab Kami · Uang Kami,Tanggung jawab Kami v Kisah seorang ibu Pada bulan September 1996, Susheela Devi, seorang perempuan desa di India, menghadiri konvensi hak

Uang Kami,Tanggung jawab Kami

48

organisasi-organisasi masyarakat sipil lainnya telah menekankankebutuhan untuk mengambil langkah tersebut untuk menjadikanpencegahan HIV/AIDS sebagai salah satu prioritas nasional.

Informasi tentang Fundar dapat diperoleh dari website organisasi ini denganalamat http://www.fundar.org.mx.

Page 61: Uang Kami,Tanggung jawab Kami · Uang Kami,Tanggung jawab Kami v Kisah seorang ibu Pada bulan September 1996, Susheela Devi, seorang perempuan desa di India, menghadiri konvensi hak

Uang Kami,Tanggung jawab Kami

49

Page 62: Uang Kami,Tanggung jawab Kami · Uang Kami,Tanggung jawab Kami v Kisah seorang ibu Pada bulan September 1996, Susheela Devi, seorang perempuan desa di India, menghadiri konvensi hak

Uang Kami,Tanggung jawab Kami

50

Bab ini menyajikan tinjauan umum tentang prosedur-prosedur yangdianut pemerintah dalam memperoleh barang dan jasa. Dalam babini juga akan dijelaskan mengenai dokumen-dokumen yang biasanyaditangani pemerintah untuk mencatat transaksi pembelian.

1. Pendahuluan

Menurut Organisasi untuk Pembangunan dan Kerjasama Ekonomi(Organization for Economic Cooperation and Development, disingkat OECD),“tender (procurement) adalah proses (1) mengidentifikasi kebutuhan; (2)menentukan siapa orang atau perusahaan terbaik untuk menyediakankebutuhan ini; dan (3) memastikan kebutuhan tersebut sampai ditempat yang benar, pada saat yang tepat, dengan harga terbaik dansemua ini terlaksana secara jujur dan terbuka” (OECD, 2006). Tenderdapat dilakukan oleh pemerintah, perusahaan swasta, atau individu.Tender menggunakan kontrak rinci secara khusus jika melibatkanpesanan dalam jumlah besar dan mahal.

Apa sebab masyarakat sipil perlu memusatkan perhatian untukmemantau tender?Pemerintah membelanjakan sumber daya masyarakat secarasignifikan untuk itu. Bahkan, OECD memperkirakan bahwa dinegara-negara non-OECD (maksudnya, negara-negara sedangberkembang), tender di semua tingkat pemerintahan merupakan 4,5persen dari produk domestik bruto total (OECD, 2006). Setiap tahun,negara-negara berkembang membelanjakan jumlah yangmengejutkan: 820 miliar dolar AS, untuk transaksi-transaksi yang

Page 63: Uang Kami,Tanggung jawab Kami · Uang Kami,Tanggung jawab Kami v Kisah seorang ibu Pada bulan September 1996, Susheela Devi, seorang perempuan desa di India, menghadiri konvensi hak

Uang Kami,Tanggung jawab Kami

51

berhubungan dengan tender. Pembelanjaan ini sangat penting agarpemerintah dapat menyediakan barang dan jasa bagi warganya,namun di lain pihak juga sangat rentan terhadap korupsi. Jarangsekali organisasi masyarakat sipil yang mengangkat isu ini.10

2. Proses Pembelian dan Dokumen-

dokumen yang Bisa Membantu Memantau

Pembelian

Seperti ditunjukkan pada Grafik 4, ketika sebuah instansi pemerintahingin membeli barang atau jasa yang memerlukan pengeluaranbesar, ada tahap-tahap yang akan dijalani: (1) proses prapenawaran(pre-bidding process), (2) proses tawar-menawar (bidding process), (3)pengeluaran surat pesanan pembelian (purchase order), (4)pemeriksaan atas barang atau jasa yang dibeli, dan (5) dokumentasitagihan-tagihan yang harus dibayar. Semua tahap ini akandibicarakan di bawah ini.11

Pra-penawaran (Pre-bidding)

Beberapa instansi memusatkan pembelian di bawah satu departemenatau divisi yang bertanggung jawab secara spesifik untuk mengelolaproses pembelian. Dalam kasus-kasus tertentu, divisi di dalam instansiyang membeli barang atau jasa dari suatu entitas eksternal harusmengirimkan formulir permohonan pembelian kepada departemenpembelian, kemudian, departemen pembelianlah yang mengurussebagian proses selanjutnya. Formulir ini memungkinkan instansimengharuskan agar barang atau jasa sesuai dengan keperluannya.

Permohonan pembelian dapat langsung diteruskan denganpengeluaran pesanan pembelian (dibicarakan di bawah ini) kepadapemasok yang biasa digunakan instansi. Namun, dalam kasus-kasus

10 Transparansi Internasional (Transparency International) adalah satu dari sedikit lembaga internasional yangtelah menjalankan upaya-upaya yang didukung secara sistematis untuk memonitor dan mengevaluasi praktikpembelian di seluruh dunia

11 Bagian ini diambil dari “Transparency and Accountability in Government Financial Management” terbitanDepartemen Urusan Ekonomi dan Sosial PBB pada 2000.

Page 64: Uang Kami,Tanggung jawab Kami · Uang Kami,Tanggung jawab Kami v Kisah seorang ibu Pada bulan September 1996, Susheela Devi, seorang perempuan desa di India, menghadiri konvensi hak

Uang Kami,Tanggung jawab Kami

52

tertentu—khususnya jika yang diinginkan adalah barang atau jasakhusus, atau harga barang kemungkinan di atas harga tertentu—instansi dapat mengusulkan proses tawar-menawar untuk memilihsatu pemasok yang tepat.

Jika proses tawar-menawar telah dimulai, pemerintah akanmenyiapkan dokumen spesifikasi yang memaparkan petunjuk-petunjuk teknis proses pembelian berikut rincian dan perkiraanharga barang atau jasa yang diperlukan. Peraturan mungkinmengharuskan pemerintah untuk memprakarsai proses tawar-menawar terbuka. Biasanya, proses demikian ditangani oleh satudewan tender independen. Namun, karena proses tawar-menawarterbuka mungkin memakan waktu dan mahal, aturan-aturanpembelian tidak mengharuskan metode ini diterapkan jika nilaibarang atau jasa yang diinginkan masih di bawah ambang batastertentu.

Bagan 4: Proses Tender

Proses

Tender

Pembayaran kepada pihak

vendor; Tagihan yang Wajib

Bayar ditutup

Proses Prapenawaran:Instansi mengajukan permohonan

pembelian kepada divisi

pembeliannya dan menyiapkan

spesifikasi untuk barang/jasa yang

d ipe r lukan

Proses Tawar-Menawar:Dewan Pembelian mengeluarkan

tender, membuka dokumen

tender, dan menyeleksi penjual

(vendor) yang akan menerima

kont rak

Surat pesanan

pembelian (purchase

order) dikirimkan kepada

penjual (vendor), berisi

permohonan barang/jasa

Atas pengiriman suatu

barang, dikeluarkan

laporan Pemeriksaan dan

laporan Pengendalian

M u t u

Tagihan-tagihan yang

Wajib Bayar digunakan

untuk mencatat jumlah

utang kepada pihak

p e n j u a l

Page 65: Uang Kami,Tanggung jawab Kami · Uang Kami,Tanggung jawab Kami v Kisah seorang ibu Pada bulan September 1996, Susheela Devi, seorang perempuan desa di India, menghadiri konvensi hak

Uang Kami,Tanggung jawab Kami

53

Proses penyiapan petunjuk harga dan petunjuk teknis boleh jadisangat tidak transparan sehingga rentan terhadap penyalahgunaanoleh para pejabat instansi. Contohnya, untuk menghindaridilakukannya proses tender independen, sebuah instansi pemerintahdapat saja membagi kontrak menjadi dua bagian atau lebih, sehinggajumlah tiap-tiap kontrak berkurang. Maka, kontrak demikian bisadengan udah dibagi-bagikan kepada kontraktor yang disukai pejabat-pejabat korup.

Penyalahgunaan lain yang mungkin terjadi ialah kolusi pemerintahdengan pihak pemasok dengan cara membuat spesifikasi untukkontrak yang menguntungkan pemasok tertentu. Pejabat juga dapatmengatur waktu keluarnya spesifikasi tersebut agar menguntungkanjadwal kerja pemasok tertentu.

Tawar-Menawar

Setelah pemerintah menerima penawaran untuk suatu kontrak ten-der, instansi akan membuka dokumen-dokumen penawaran (yangwajib disegel sebelum dikirimkan) pada waktu pre-set yang sama danmulai mengevaluasi. Walaupun pemerintah acapkali memilihpenjual yang menawarkan barang atau jasa dengan harga termurah,harga tidak selalu menjadi satu-satunya faktor. Instansi juga harusmempertimbangkan faktor seperti pengalaman sang penjual danreliabilitasnya.

Sebuah instansi dapat memilih mengundang penawar hanya daridaftar penjual yang sudah ditentukan sebelumnya (disebut penjual“short-listed” atau prakualifikasi “pre-qualified”), bukan mengundangpihak manapun yang berminat mengajukan penawaran. Ini disebutsistem penawaran tertutup (closed bidding system). Sistem ini tidak selalukorup, tetapi mengandalkan wewenang kebijakan sebuah instansi,yang dapat dengan mudah disalahgunakan—terutama jika daftarperusahaan yang dianggap memenuhi syarat untuk mengajukanpenawaran atas sebuah pekerjaan tidak diperbarui secara teratur.

Page 66: Uang Kami,Tanggung jawab Kami · Uang Kami,Tanggung jawab Kami v Kisah seorang ibu Pada bulan September 1996, Susheela Devi, seorang perempuan desa di India, menghadiri konvensi hak

Uang Kami,Tanggung jawab Kami

54

Beberapa penyalahgunaan lainnya lebih jelas lagi. Contohnya, jikasebuah instansi secara diam-diam membuka dokumen-dokumenpenawaran sebelum tenggat waktu penyerahan, kemudian,menyiarkan informasi perihal penawaran-penawaran itu kepadapenjual (vendor) yang disukai, yang ternyata malah belummenyerahkan penawaran satu pun, sehingga penjual (vendor) tersebutmendapat keuntungan yang tidak wajar atas penawar-penawar lain.

Apalagi, para pejabat yang mengawasi proses pembelian tersebutbisa menyalahgunakan wewenang kebijakan mereka. Spesifikasi untukbarang-barang umum dengan harga yang sudah dikenal (seperti

Pada 2005, Parivartan—sebuah LSM yang berbasis di India—menuduh Bank Dunia secara tidak sah telah mempromosikanperusahaan swasta bernama Price Waterhouse Coopers (PWC)sebagai konsultan terpilih untuk proyek reformasi Delhi Water Board,yang untuk itu Bank Dunia telah menyetujui pinjaman sebesar 150juta dolar bagi India.

PWC adalah satu dari 35 perusahaan yang melamar untuk kontraksenilai 2,5 juta dolar tersebut. Parivartan menggunakan hukum hakatas informasi di negara bagian itu untuk memperoleh dokumen-dokumen dari Delhi Water Board yang menunjukkan bahwa komiteevaluasi kontrak dari Delhi Water Board semula menempatkan PWCpada posisi kesepuluh dari 35 penawaran. Akan tetapi, surat-suratdari Bank Dunia mengindikasikan bahwa para pejabat Bank Duniamenekan Delhi Water Board agar mengulangi proses tawar-menawar—yang dilaksanakan Delhi Water Board, sebanyak tiga kali.Peringkat PWC terus naik setiap kali. Akhirnya, PWC“memenangkan” putaran keempat dan mendapat kontrak tersebut.Dalam setiap putaran penawaran, Bank Dunia mengajukankeberatan terhadap evaluasi kriteria Delhi Water Board danmenentukan kriteria baru.

Parivartan menuduh bahwa perubahan kriteria jelas-jelas dilakukanuntuk menguntungkan PWC. Country director Bank Dunia untukIndia menolak tuduhan ini dalam surat yang dilayangkan kepadaParivartan, namun tidak sedikit pun menyinggung isu substansif yangdiangkat Parivartan (World Bank, 2005). Tidak ada tindakan lebihlanjut yang diambil mengenai kasus ini.

KOTAK 2: BANK DUNIA DITUDUH MELAKUKAN

MALAPRAKTIK DALAM KONTRAK KONSULTANSI DI INDIA

Page 67: Uang Kami,Tanggung jawab Kami · Uang Kami,Tanggung jawab Kami v Kisah seorang ibu Pada bulan September 1996, Susheela Devi, seorang perempuan desa di India, menghadiri konvensi hak

Uang Kami,Tanggung jawab Kami

55

komputer) bisa menetapkan syarat-syarat jelas yang sederhana untukdiukur secara objektif. Namun spesifikasi untuk barang khusus(seperti perlengkapan medis) atau jasa khusus bisa lebih lentur,sehingga pihak yang mengevaluasi penawaran dapat menggunakankriteria nonobjektif dalam mengambil keputusan. Ini menciptakanpotensi untuk penyalahgunaan (lihat Kotak 2).

Ada penyalahgunaan yang dapat terjadi selama tender berlangsungdan itu bukan merupakan kesalahan instansi. Contohnya, walaupunsebuah instansi sudah dengan cermat mengikuti prosedur tender,para pemasok dapat saja terlibat praktik penawaran korup sepertimanipulasi harga (price-rigging) dan market-sharing agreements. Dalamprice-rigging, semua calon pemasok setuju memberikan penawarandengan harga tertentu (biasanya lebih tinggi daripada harga pasaryang lazim), kemudian salah satu pemasok yang memberi penawarandengan harga sedikit lebih rendah, memenangkan kontrak denganharga jauh di atas normal. Pada market-sharing agreements, sekelompokpemasok diam-diam berkomplot membagi pasar di antara merekasendiri dan menugaskan satu pemasok untuk menjadi pelaksanakontrak dominan di tiap-tiap kawasan (atau untuk satu instansispesifik atau lingkaran bisnis).

Surat pesanan pembelian (purchase order)

Pesanan pembelian (purchase orders) adalah formulir yang diusahakaninstansi untuk menyelesaikan penjualan dan diteruskan kepadapenjual (vendor) sebelum barang atau jasa diserahkan. Biasanya suratpesanan pembelian berisi jumlah pesanan pembelian, tanggalpengiriman, alamat tagihan, alamat pengiriman, dan syarat-syaratpesanan. Seringkali surat pesanan pembelian juga mencantumkanrincian tentang barang/jasa yang dibutuhkan entitas pembeli,termasuk kuantitas dan spesifikasi (kualitas, model, dll.). Dalam suratpesanan pembelian juga dapat dicantumkan harga pembelian untukmasing-masing barang atau jasa.

Setelah pemasok menyerahkan barang/jasa yang diminta, pembelidapat menggunakan surat pesanan pembelian tersebut untukmengecek apakah item-item yang disediakan sudah sesuai denganpermintaan dan jumlah tagihan sudah sesuai. Surat pesanan

Page 68: Uang Kami,Tanggung jawab Kami · Uang Kami,Tanggung jawab Kami v Kisah seorang ibu Pada bulan September 1996, Susheela Devi, seorang perempuan desa di India, menghadiri konvensi hak

Uang Kami,Tanggung jawab Kami

56

pembelian melindungi para pemasok dan pembeli terhadappenipuan dan kekeliruan. Jika instansi menolak menerima barang/jasa yang dipesannya, pemasok bisa menggunakan surat pesananpembelian sebagai dokumen resmi untuk mengadakan tindakanhukum terhadap kerugian yang terjadi.

Laporan Pemeriksaan

Sebelum menerima penyerahan barang/jasa, instansi yang melakukanpembelian menugaskan pakar-pakar teknisnya sendiri untukmemeriksa barang/jasa guna memastikan bahwa barang/jasa tersebutsudah memenuhi syarat. Pakar-pakar tersebut diwajibkan melengkapilaporan pemeriksaan, misalnya jika ada hal-hal yang tidak sesuaiantara hasil kiriman dengan apa yang dipesan instansi. Instansipemerintah tersebut dapat memungut potongan dari pembayaranakhir jika (1) pengiriman terlambat, (2) barang/jasa yang diserahkandi bawah standar, dan (3) tidak memenuhi spesifikasi pesananpembelian.

Tagihan-tagihan Wajib Bayar

Setelah pemasok mengirimkan barang/jasa ke suatu instansi, pemasokakan menuliskan faktur (atau tagihan) yang menunjukkan jumlah totalyang menjadi haknya. Mirip dengan pesanan pembelian, fakturtersebut memuat informasi tentang kualitas dan spesifikasi teknistiap-tiap barang/jasa yang dipasok, lengkap dengan kuantitas danharga untuk masing-masing barang/jasa. Biasanya pada faktur terteranomor khusus sendiri, tetapi selain itu, juga tertera referensi nomorpesanan pembelian.

Setelah menerima faktur, instansi akan mencatat faktur tersebutdalam dokumen pembukuan sebagai “tagihan wajib bayar (accountspayable)”. Selanjutnya, instansi yang telah membeli barang/jasatersebut harus membayar penjual (vendor) dan melunasi tagihannya.

Proses ini kelihatannya mudah, namun tidak selalu berjalan mulus.Sepanjang tahun, umumnya instansi membeli ratusan item darilusinan pemasok. Jika mereka tidak mengikuti prosedur yang jelas

Page 69: Uang Kami,Tanggung jawab Kami · Uang Kami,Tanggung jawab Kami v Kisah seorang ibu Pada bulan September 1996, Susheela Devi, seorang perempuan desa di India, menghadiri konvensi hak

Uang Kami,Tanggung jawab Kami

57

dalam mencatat pembelian dan memberikan pembayaran, mudahsekali mereka jatuh rugi karena gagal membayar jumlah yangmenjadi utang jatuh tempo, atau malah melakukan pembayaran duakali akibat dari kesalahan atau penipuan. Pembayaran-pembayaranyang terlambat dilunasi sangat memberatkan, khususnya bagipemasok-pemasok kecil yang tidak punya cadangan modal besar.

Page 70: Uang Kami,Tanggung jawab Kami · Uang Kami,Tanggung jawab Kami v Kisah seorang ibu Pada bulan September 1996, Susheela Devi, seorang perempuan desa di India, menghadiri konvensi hak

Uang Kami,Tanggung jawab Kami

58

Bab ini menelaah metodologi inovatif yang digunakan sebuah NGOdi Filipina, Procurement Watch Inc., untuk menganalisis dokumen tenderdan meminta pertanggungjawaban pemerintah atas transaksi-transaksinya. Bab ini kemudian membicarakan kiat-kiat yangdigunakan sebuah koalisi masyarakat sipil besar di Filipina.Bekerjasama dengan pemerintah, koalisi ini memantau tenderpengadaan dan penyelenggaraan buku-buku teks untuk anak sekolah.

1. Spesialisasi Procurement Watch Inc.

dalam Memantau Tender Publik di Filipina

Tahun 2001, sekelompok individu di Filipina yang bertekadmemerangi korupsi dalam tender yang diadakan pemerintah,mendirikan Procurement Watch Inc. (PWI) sebagai NGO yangmelakukan advokasi untuk pengesahan hukum penyelenggaraantender dan memantau penegakan hukum tersebut setelahdisahkan. Tahun 2003, upaya-upaya advokasi PWI membantupengesahan hukum penyelenggaraan tender oleh badan pembuatundang-undang nasional. Barangkali untuk pertama kalinya dalamsejarah di negeri itu, sebuah kelompok masyarakat sipil berhasilmengadvokasikan sebuah undang-undang yang isinya memerlukankepakaran teknik tingkat tinggi. Baru-baru ini, PWI melaksanakankegiatan capacity-building berlingkup luas dengan bermacam-macamkelompok dan individu, termasuk para pejabat yang antikorupsi,instansi-instansi yang terlibat dalam tender-tender besar, organisasimasyarakat sipil, dan kalangan swasta.

PROFIL ORGANISASI

Page 71: Uang Kami,Tanggung jawab Kami · Uang Kami,Tanggung jawab Kami v Kisah seorang ibu Pada bulan September 1996, Susheela Devi, seorang perempuan desa di India, menghadiri konvensi hak

Uang Kami,Tanggung jawab Kami

59

a. Pendahuluan

Ketika PWI terbentuk pada 2001, undang-undang penyelenggaraantender dalam proyek-proyek yang mengatur infrastruktur publik diFilipina, sangat membingungkan. Belum ada undang-undang yangmengatur tender untuk pengadaan barang dan persediaan kantor.Seharusnya pemerintah dapat mengubah praktik penyelenggaraantender untuk komoditi tersebut dengan mengeluarkan perintaheksekutif (executive order).

Sebagian anggota dewan pelaksana PWI juga merupakan anggotagugus tugas pemerintah yang dibentuk untuk menelaah reformasipenyelenggaran tender dan membuat draft undang-undang baruuntuk penyelenggaran tender. Semakin lanjut mendalami hubungandalam reformasi hukum tersebut, PWI menjadi semakin terlibatdalam kegiatan-kegiatan gugus tugas pemerintah tersebut danmengukuhkan diri sebagai NGO ahli penyelenggaraan tender.Selama dua tahun berikutnya, PWI memimpin kampanye masyarakatsipil untuk memobilisasi opini publik agar mendukung reformasipenyelenggaraan tender. Pada 2003, upaya-upaya advokasi PWIberhasil mendukung disahkannya sebuah undang-undangpenyelenggaraan tender baru oleh badan pembuat undang-undangnasional.

Undang-undang baru ini menetapkan kriteria nondiskresioer “lolos/gagal” yang jelas dan sederhana, yang akan digunakan selamaevaluasi penawaran agar proses penyelenggaraan tender lebih efisiendan bebas dari korupsi. Undang-undang baru juga menetapkansanksi pidana dan sanksi administratif terhadap para pejabatpenyelenggara tender dan penawar yang melanggar undang-undangtersebut. Selain itu, undang-undang baru juga memberdayakanpemantau dari kalangan masyarakat sipil untuk mengirimkanlaporan perihal penyimpangan pada proses penyelenggaraan tenderyang dimandatkan. Para pemantau melaksanakannya bekerjasamadengan para “Ombud” pemerintah. Misi mereka mencakupmencegah dan menyelidiki korupsi pemerintah dan menuntut parapejabat yang korup.

Page 72: Uang Kami,Tanggung jawab Kami · Uang Kami,Tanggung jawab Kami v Kisah seorang ibu Pada bulan September 1996, Susheela Devi, seorang perempuan desa di India, menghadiri konvensi hak

Uang Kami,Tanggung jawab Kami

60

b. Metodologi

Inisiatif PWI yang paling mutakhir ialah mengembangkan Differen-tial Expenditure Efficiency Measurement (DEEM)—PengukuranEfisiensi Belanja Diferensial, sebuah sarana untuk mengukur korupsidan pemborosan dalam penyelenggaraan tender publik. PWI telahmenguji DEEM dengan bekerjasama dengan instansi audit internmilik pemerintah, yang telah setuju memberikan PWI akses menujudokumen-dokumen pembelian yang diurus instansi-instansi yangdiauditnya.

PWI memulai proses ini dengan memeriksa semua dokumenpemerintah yang diterbitkan pada setiap tahap dalam suatu transaksitender yang sudah diselesaikan. Staf PWI memasukkan data daridokumen-dokumen ini menjadi sepuluh formulir yang mengandunginformasi yang relevan tentang tender tersebut. Masing-masingformulir mencakup satu tahap spesifik dalam proses tender itu:

� Formulir pertama berisi rangkuman panjang mengenai transaksi,meliputi informasi tentang cek yang dikeluarkan sebagaipembayaran atas faktur (nomor, tanggal, dan jumlah) dan buktipotongan pembayaran (disbursement voucher) yang sesuai. Formulirtersebut juga memberikan informasi nama dan jabatan parapejabat yang memerintahkan pembayaran atas tender tersebut.

� Formulir kedua menjelaskan item-item yang dibeli danmerangkum informasi yang diperoleh dari pemerintah yangberkenaan dengan pembelian itu.

� Formulir ketiga menerangkan tentang formulir permintaanpembelian, menyediakan nomor formulir, tanggal, departemen/seksi/orang yang mengajukan permintaan, item-item yangdiminta, taksiran harga, tujuan, tanda tangan pihak yangberwenang, dll.

� Formulir keempat menerangkan pesanan pembelian, meliputipersoalan apakah informasi ini sesuai dengan informasi yangdiberikan pada formulir permohonan pembelian dan bukti

Page 73: Uang Kami,Tanggung jawab Kami · Uang Kami,Tanggung jawab Kami v Kisah seorang ibu Pada bulan September 1996, Susheela Devi, seorang perempuan desa di India, menghadiri konvensi hak

Uang Kami,Tanggung jawab Kami

61

potongan pembayaran (disbursement voucher) yang terkait. Formulirini juga mengumpulkan informasi tentang para pemasok barang/jasa.

� Formulir kelima mengumpulkan informasi tentang faktur danmenunjuk petugas penilai tender untuk mengecek apakah fakturtersebut sudah sesuai dengan informasi pada bukti potonganpembayaran (disbursement voucher) dan surat pesanan pembelianserta apakah pembelian itu ditandatangani dengan semestinyaoleh pejabat yang berwenang.

� Formulir-formulir selanjutnya mencakup tahap-tahap lain dalamtender itu, termasuk proses prapenawaran, penilaian tawaran-tawaran yang diterima, dan proses laporan pemeriksaan.Formulir-formulir tersebut mengumpulkan informasi yangmungkin ada sangkut-pautnya, termasuk misalnya rencana tendertahunan (annual procurement plans) dan seluk-beluk pertemuan-pertemuan yang diselenggarakan terkait tender tersebut.

Selanjutnya PWI menganalisis berkas-berkas rangkuman untukmengidentifikasi adanya ketidakkonsistenan dan potensiketidakberesan lainnya dalam proses pembelian tersebut. Contohnya:

1. Apakah formulir permohonan pembelian bertanggal sesudahformulir surat pesanan pembelian?

2. Apakah harga yang tercantum pada formulir surat pesananpembelian untuk salah satu item yang dibeli, lebih tinggidaripada harga yang tercantum pada dokumen penawaran?

3. Apakah harga yang tercantum pada faktur pembayaran kepadasalah satu penjual (vendor) lebih besar daripada harga yangtercantum pada surat pesanan pembelian?

4. Apakah kuantitas item yang tercantum pada surat pesananpembelian berbeda dengan kuantitas item yang tercantum padafaktur pembayaran?

5. Apakah tanggal penyerahan (yang tercatat dalam formulirpemeriksaan dan penerimaan barang) sama dengan tanggal yangdisebutkan dalam kontrak atau surat pesanan pembelian, danadakah penundaan yang perlu dipertanggungjawabkan?

Page 74: Uang Kami,Tanggung jawab Kami · Uang Kami,Tanggung jawab Kami v Kisah seorang ibu Pada bulan September 1996, Susheela Devi, seorang perempuan desa di India, menghadiri konvensi hak

Uang Kami,Tanggung jawab Kami

62

Dari penilaian ini, PWI dapat mengungkap ketidakkonsistenan yangperlu diselidiki lebih lanjut. Contohnya, jika sebuah surat pesananpembelian diberi tanggal sebelum atau hanya beberapa hari sesudahpenawaran-penawaran jatuh tempo, itu menunjukkan adaketidakberesan dalam proses pembelian dan perlu ada penjelasandari para pejabat, sebab biasanya perlu waktu beberapa mingguuntuk membuat surat pesanan pembelian setelah penawaran-penawaran dievaluasi dan pemenangnya terpilih.

DEEM juga memungkinkan para peninjau membandingkan hargayang dibayarkan untuk suatu barang atau jasa dengan nilai pasar yangditerima. Selisih jumlah yang dibayarkan pemerintah di atas hargasuatu barang yang sesungguhnya, merupakan tolok ukur yang cukupobjektif untuk mengukur besarnya korupsi atau ketidakefisienan.Dengan demikian PWI bukan sekedar melontarkan tuduhan takberdasar karena ia mampu menghadirkan bukti spesifik dan konkret.

c. Hasil-hasil yang Telah Dicapai

Keberhasilan

Selama ujicoba DEEM di sebuah rumah sakit pemerintah, PWIberhasil mencapai hasil-hasil signifikan. Para penyelidik menemukanselembar sertifikat yang ditandatangani salah satu pegawai rumahsakit yang membenarkan adanya kontrak dengan sebuah perusahaandengan alasan bahwa perusahaan itu adalah satu-satunya yangmampu membuat Vitamin C berkualitas baik yang dapat memasokkebutuhan rumah sakit tersebut. Mengingat banyaknya merek Vita-min C di Filipina, pernyataan itu meragukan. Seandainya penawarankontrak tidak jadi, rumah sakit akan menghemat banyak biaya, sebabmerek Vitamin C yang disediakan oleh penjual terpilih itumerupakan salah satu merek termahal di pasaran (Magalit, 2006).

Kini PWI sedang melaksanakan bermacam kegiatan denganbermacam-macam kelompok dan individu, termasuk kelompokOmbudsman, instansi-instansi pemerintah yang terlibat dalam ten-der-tender besar, organisasi masyarakat sipil, serta kalangan swasta.

Page 75: Uang Kami,Tanggung jawab Kami · Uang Kami,Tanggung jawab Kami v Kisah seorang ibu Pada bulan September 1996, Susheela Devi, seorang perempuan desa di India, menghadiri konvensi hak

Uang Kami,Tanggung jawab Kami

63

PWI telah menjalin hubungan dekat dengan kelompok Ombudsmannasional. PWI melakukan sesi-sesi pelatihan tentang undang-undangpenyelenggaraan tender yang baru tersebut untuk staff Ombudsmandan membantu mereka mempublikasikan informasi tentang undang-undang penyelenggaraan tender. PWI juga menciptakan suatumekanisme untuk menanggapi informasi dari para pengamat tendertentang potensi penipuan dan penyalahgunaan. Karena banyak wargalebih suka tidak mengadukan keluhan mereka sendiri kepada pejabatpemerintah (karena takut mendapat gangguan dari para pejabatkorup), PWI bertindak sebagai mata rantai kritis antara warga dankelompok Ombudsman.

PWI juga mengembangkan kemitraan dengan instansi-instansipemerintah untuk meneliti sistem pengajuan proposal dan sistemevaluasi penawaran dan keputusan penyerahan. Sebagai bagian dariproses ini, PWI melaksanakan latihan diagnosa bagi aktivitas komiteevaluasi penawaran dari berbagai instansi. PWI juga menggelarlokakarya dan konferensi tentang undang-undang penyelenggaraantender nasional, membuat makalah-makalah penelitian terhadap isutersebut, serta menyediakan pendampingan teknis bagi pemerintahmengenai praktik-praktik terbaik dalam prosedur penyelenggarantender.

Upaya PWI telah membantu mendirikan sistem yang memungkinkanwarga tidak hanya duduk sebagai pengamat atas penawaranpemerintah dan menyerahkan putusan kepada komite, namun jugabertindak sebagai pemantau untuk memastikan para pihak yangterlibat kontrak benar-benar menaati kontrak mereka. Namun, PWImemperkirakan hanya ada 800 orang pemantau terlatih, padahaljumlah yang diperlukan adalah 8.000 orang di seluruh penjuruFilipina. Karena itu PWI telah memulai upaya nasional untuk melatihpemantau-pemantau baru.

Tantangan

Organisasi yang berminat menerapkan DEEM sebaiknyamempertimbangkan lima tantangan yang dihadapi PWI dalammelaksanakan metodologi ini. Lima tantangan itu adalah:

Page 76: Uang Kami,Tanggung jawab Kami · Uang Kami,Tanggung jawab Kami v Kisah seorang ibu Pada bulan September 1996, Susheela Devi, seorang perempuan desa di India, menghadiri konvensi hak

Uang Kami,Tanggung jawab Kami

64

� Pemeriksaan detail terhadap ketidakkonsistenan yang dilakukandengan instrumen DEEM hanya terbatas dalam memantauinstansi yang sistem penyelenggaraan tendernya tidak menganutaturan dan ketetapan undang-undang penyelenggaraan tender.

� Selama proses tender berlangsung, organisasi yang inginmenerapkan DEEM harus mempunyai akses terhadap semua(atau sebagian besar) dokumen tender yang ditangani sebuahinstansi. Walaupun informasi dimiliki oleh instansi tersebut,mengaksesnya belum tentu merupakan pekerjaan mudah.

� Organisasi yang ingin menggunakan DEEM perlu bekerjasamadengan instansi audit (dan mengatur waktu penyelidikannyasesuai dengan jadwal instansi audit tersebut) untuk mendapatkandokumen-dokumen audit yang memuat informasi yang tidakdimiliki instansi pelaku tender. PWI melaksanakan hal ini dalamuji panduan metodologi DEEMnya.

� PWI menemukan bahwa instansi-instansi yang paling besarkemungkinannya mempunyai ketidakberesan dalam proses ten-der, paling kecil peluangnya bekerjasama dengan penyelidikanyang berhubungan dengan tender.

� Walaupun faktur pembayaran akan menyebutkan hargapembayaran barang/jasa yang sesungguhnya, harga pasar yangsebenarnya mungkin jauh lebih sulit diperoleh. Sedikit sekaliinformasi tentang harga pasar tersedia di banyak negara, atau adafaktor-faktor lain yang menghalangi suatu NGO memperolehatau menggunakan informasi tentang harga yang sesungguhnya.Contohnya, mungkin tidak ada catatan tentang harga suatubarang yang sesungguhnya ketika pembelian itu dilakukan, ataupara penjual keberatan mengungkap informasi tentang hargabarang itu yang sesungguhnya. Juga, barang/jasa yang dibelisebuah instansi mungkin memiliki spesifikasi teknis yangmembuat transaksi menjadi tidak biasa, yang akhirnya memberipara pejabat keleluasaan saat menetapkan harga.

Informasi tentang PWI dapat diperoleh dari website organisasiini denganalamat http://www.procurementwatch.org.ph/.

Page 77: Uang Kami,Tanggung jawab Kami · Uang Kami,Tanggung jawab Kami v Kisah seorang ibu Pada bulan September 1996, Susheela Devi, seorang perempuan desa di India, menghadiri konvensi hak

Uang Kami,Tanggung jawab Kami

65

2. G-Watch Memantau Pengadaan Buku-

buku Teks di Filipina

Studi kasus ini membicarakan teknik partisipasi yang digunakansebuah koalisi masyarakat sipil di Filipina. Koalisi ini bekerjasamadengan pemerintah untuk memantau pengadaan danpenyelenggaraan buku-buku teks sekolah. Kampanye initerselenggara dengan kerja keras dari ribuan orang relawan-warga.

a. Pendahuluan

Dalam tahun 1990-an, sektor pendidikan di Filipina menghadapikrisis hebat. Departemen Pendidikan, yang bertanggung jawab ataspenyelenggaraan layanan pendidikan bagi 18 juta siswa, dituduhmelakukan korupsi besar-besaran. Contoh korupsi yang luar biasaadalah dalam tender pengadaan buku-buku teks. (Menurut undang-undang Filipina, anak-anak sekolah berhak menerima buku teks gratisdari pemerintah.)

Dicurigai setidaknya ada tiga bentuk korupsi: pejabat yangmemutuskan kontrak dengan penggelembungan harga kepada parapenawar yang tidak memenuhi syarat, para pemasok yang tidakmenepati kontrak (banyak buku teks belum diserahkan, padahalpemerintah sudah membayarnya), dan ada penjual yang menyediakanbuku-buku berkualitas buruk (OECD, 2006).

Government Watch (“G-Watch”), sebuah inisiatif antikorupsi dariSekolah Pemerintahan Ateneo di Filipina, menelusuri belanja publikdan memantau pelaksanaan program-program pemerintah untukmembantu instansi mencegah korupsi. Sejak berdiri pada 2000, G-Watch telah memantau penyelenggaraan buku-buku teks,konstruksi bangunan sekolah, pekerjaan publik, pembelian obat-obatan, serta distribusi bantuan bencana. G-Watch hanyamempunyai tiga orang staf purnawaktu, namun bermitra denganorganisasi sosial masyarakat di seluruh negeri dalam kegiatanpemantauan anggaran.

PROFIL ORGANISASI

Page 78: Uang Kami,Tanggung jawab Kami · Uang Kami,Tanggung jawab Kami v Kisah seorang ibu Pada bulan September 1996, Susheela Devi, seorang perempuan desa di India, menghadiri konvensi hak

Uang Kami,Tanggung jawab Kami

66

Tahun 2003, setelah pemerintah yang baru terpilih menunjuk kepalaDepartemen Pendidikan yang baru, departemen itu mengadakan“Program Hitung Buku Teks (Textbook Count Program)” antikorupsi,dengan menyertakan kerjasama dengan sejumlah organisasimasyarakat sipil, dipimpin oleh G-Watch. Mereka telah bekerja samadengan Departemen Pendidikan untuk memantau pengadaan danpemasokan lebih dari satu juta buku teks sekolah setiap tahun.

Program Hitung Buku Teks itu mendapat partisipasi tinggi darimasyarakat sipil, termasuk Gerakan Warga Sipil untuk Pemilihanyang Bebas (sebuah NGO yang memantau proses pemilihan di negeriitu dan mempunyai 250.000 lebih anggota), Jaringan Transparansidan Akuntabilitas (jaringan 24 kelompok yang memfokuskan diripada isu-isu transparansi dan akuntabilitas), Pramuka Putra danPramuka Putri, serta sejumlah organisasi berbasis agama.

b. Metodologi

Peran masyarakat sipil dalam Program Hitung Buku Teks terfokuspada pemantauan proses penawaran, produksi buku teks, danpenyerahannya. Deskripsi di bawah ini diambil dari laporan G-Watchpada 2006 yang menganalisis upaya-upaya program itu pada tahunsebelumnya (Government Watch, 2006).

i. Pemantauan Proses Penawaran

Program pemantauan dimulai dengan permohonan dan penilaianpenawaran dari Departemen Pendidikan. G-Watch mengamati semuatahap proses penawaran, termasuk konferensi prapenawaran,pembukaan tender, dan evaluasi subjek yang ditenderkan,pertimbangan-pertimbangan sebelum keputusan dijatuhkan, sertapenerbitan kontrak. Para relawan memeriksa apakah mereka yangmengajukan penawaran telah menaati semua persyaratan penawaran,seperti menunjukkan bahwa mereka sudah memenuhi kriteriakelayakan finansial dan teknis.

Page 79: Uang Kami,Tanggung jawab Kami · Uang Kami,Tanggung jawab Kami v Kisah seorang ibu Pada bulan September 1996, Susheela Devi, seorang perempuan desa di India, menghadiri konvensi hak

Uang Kami,Tanggung jawab Kami

67

ii. Pemeriksaan Buku Teks di Percetakan dan Gudang

Setelah kontrak diputuskan kepada tiga pemasok swasta, DepartemenPendidikan membentuk tim pemeriksa mutu yang terdiri dari duapejabat departemen dan wakil-wakil masyarakat sipil. G-Watchmembantu Departemen Pendidikan menggelar seminar pelatihanuntuk anggota tim tersebut, yang mencakup hal-hal seperti produksibuku dan proses cetak, cacat buku yang biasa terjadi selamapencetakan dan cara pendeteksiannya, serta cara memeriksa pabrikproduksi. Para peserta diajak ke sebuah percetakan untukmempraktikkan proses pemeriksaan itu.

Selanjutnya, tim mengunjungi tiap-tiap percetakan dan gudangselama tahap pencetakan, penjilidan, dan pengemasan berlangsunguntuk mengecek bahwa semua spesifikasi kontrak benar-benar ditaati.Kunjungan-kunjungan itu umumnya diumumkan pada harikunjungan dilakukan. Tiap-tiap tim pemeriksa dibekali daftarcentang (checklist) hal-hal yang harus diperiksa (seperti apakah buku-buku itu dijilid dengan sebaik-baiknya) dan diwajibkan memeriksaacak (spot-check) kira-kira 10 persen dari stok yang sudah ada. Parapenjual (vendor) diinformasikan apabila ada kekurangan dandiwajibkan mengambil tindakan koreksi, yang kemudian diperiksadalam kunjungan tindak lanjut berikutnya.

iii. Pemantauan terhadap Penyerahan dan Distribusi Buku Teks

Sejauh ini, pemantauan terhadap pengiriman dan distribusi buku teksadalah aspek paling menantang dalam Program Hitung Buku Teks.Hampir 6.000 orang relawan dari kelompok-kelompok masyarakatsipil bergabung dalam satu upaya nasional besar-besaran selamaempat bulan lebih saat buku-buku teks dikirim ke 4.800 lokasi.

Sebelumnya, para pemasok buku teks diberi waktu (150 hari) untukmelakukan pengiriman. Pengiriman sering sekali terlambat.Sebaliknya, setelah menerapkan Program Hitung Buku Teks,Departemen Pendidikan sendiri menegaskan: para pemasokdiwajibkan menyelaraskan jadwal pengiriman sehingga relawan-

Page 80: Uang Kami,Tanggung jawab Kami · Uang Kami,Tanggung jawab Kami v Kisah seorang ibu Pada bulan September 1996, Susheela Devi, seorang perempuan desa di India, menghadiri konvensi hak

Uang Kami,Tanggung jawab Kami

68

relawan masyarakat sipil bisa menyaksikan pengiriman itu. Kehadiranmereka menjadi tekanan signifikan terhadap para pemasok agarmenepati jadwal pengiriman yang baru.

Kepada G-Watch, Departemen Pendidikan mengirimkan daftar lokasitempat buku-buku teks dikirim, jumlah buku teks yang dikirimkan,serta jadwal pengiriman. Sebagai balasan, kepada DepartemenPendidikan—juga kepada para pemasok, G-Watch mengirimkandaftar nama pemantau yang akan hadir pada setiap titik pengiriman.

G-Watch membantu menyiapkan bahan bagi relawan, termasuk (1)daftar tugas pemantau, (2) laporan kosong untuk diisi setelahpengiriman selesai, (3) panduan tentang proses pengiriman danpemeriksaan, dan (4) kartu identitas. G-Watch jugamenyelenggarakan lokakarya-lokakarya orientasi bersamaDepartemen Pendidikan agar para peserta menjadi terbiasa denganproses pengiriman dan tugas-tugas mereka sebagai pemantau.

Walaupun ada persiapan lanjutan, penundaan-penundaan dalamproses pengiriman tetap terjadi dan menyebabkan kekacauan danfrustrasi bagi sejumlah petugas pemantau. Penundaan bahkan terjadidi sepertiga lokasi. Akibatnya, sebagian petugas pemantau tidakdapat memeriksa pengiriman.

c. Hasil-hasil yang Telah Dicapai

Keberhasilan

i. Proses Penawaran Menjadi Kompetitif: Seluruh proses penawaranberlangsung sembilan bulan, dan kontrak-kontrak terakhirditerbitkan hampir 108 juta Peso Filipina (2,2 juta dolar AS). G-Watchmemperkirakan, penggunaan praktik transparansi dan kompetisitelah memangkas harga unit rata-rata sebuah buku teks menjadisetengahnya, menghasilkan penghematan kira-kira 68,5 juta PesoFilipina (1,4 juta dolar AS).

ii. Buku-buku Rusak Diidentifikasi dan Diganti: Anggota-anggotamasyarakat sipil berpartisipasi dalam 19 dari 25 kunjungan

Page 81: Uang Kami,Tanggung jawab Kami · Uang Kami,Tanggung jawab Kami v Kisah seorang ibu Pada bulan September 1996, Susheela Devi, seorang perempuan desa di India, menghadiri konvensi hak

Uang Kami,Tanggung jawab Kami

69

pemeriksaan yang dilakukan tim pemeriksa mutu. Dalam kunjungan-kunjungan ini, hampir 165.000 buku teks diperiksa, atau sekitar 13persen dari jumlah total pengadaan. Pemeriksaan mengakibatkanperbaikan atau penggantian sekitar 62.000 buku teks rusak, yangharganya mencapai 2 juta Peso Filipina (61.000 dolar AS).

iii. Membaiknya Pengiriman Buku-buku Teks ke Sekolah-sekolah: G-Watchmemperkirakan para pemantau dari kalangan masyarakat sipil hadirdi 76 persen tempat pengiriman dan memeriksa kiriman 767.000buku teks berharga 47 juta Peso Filipina (atau 1 juta dolar AS). G-Watch memperkirakan, sebelum G-Watch mulai memantaupengiriman buku teks, 40 persen dari buku-buku yang menjadi haksekolah tidak dikirimkan; persentase ini, G-Watch meyakini, menurundrastis berkat Program Hitung Buku Teks.

Tantangan

Setelah proses pemantauan usai, G-Watch dan DepartemenPendidikan menggelar dua lokakarya evaluasi untuk mengidentifikasikekurangan dalam proses tersebut yang perlu ditanggulangi.

i. Penundaan Akibat Mengadakan Subkontrak Pengiriman: Sebab utamaketerlambatan pengiriman ialah kurangnya komunikasi antara pihakvendor dan instansi pengiriman yang ditugasi melaksanakansubkontrak pengiriman. Disarankan agar dalam tender pengadaanselanjutnya, Departemen Pendidikan mewajibkan pihak vendormengirimkan nama-nama dan laporan kapasitas teknis setiappelaksana subkontrak yang disewa untuk pekerjaan pengiriman bukuteks.

ii. Laporan yang Tidak Layak tentang Buruknya Kualitas Buku Teks: Karenabesarnya jumlah buku teks yang dipasok, para petugas pemantauhanya dapat mengecek sampel untuk memeriksa kualitasnya. G-Watchdan para organisasi yang menjadi mitranya menerima banyakkeluhan bahwa buku-buku teks yang disediakan berkualitas buruk,namun tidak banyak dari keluhan-keluhan ini yang sampai keDepartemen Pendidikan. G-Watch melacak masalahnya dan sampaipada fakta bahwa para pengguna-akhir—termasuk para kepala

Page 82: Uang Kami,Tanggung jawab Kami · Uang Kami,Tanggung jawab Kami v Kisah seorang ibu Pada bulan September 1996, Susheela Devi, seorang perempuan desa di India, menghadiri konvensi hak

Uang Kami,Tanggung jawab Kami

70

sekolah dan guru—belum memiliki budaya berani bicara; bahwamereka bisa menuntut akuntabilitas dari pihak vendor.

iii. Kiriman ke Sekolah-sekolah Dasar Tetap Bermasalah: Dana yangdisediakan Departemen Pendidikan amat terbatas untuk menunjangpengiriman buku teks ke sekolah-sekolah desa—dan ini menghambatproses penyediaan. Kantor-kantor pendidikan daerah bertanggungjawab atas pendistribusian buku teks ke sekolah-sekolah dasar masing-masing, namun karena kekurangan dana, mereka mulaimengandalkan sebuah perusahaan swasta, Coca Cola, untukmelakukan pengiriman ke hampir 8.400 sekolah desa terpencilbersamaan waktunya dengan pengiriman Coke. Para kritikusmenuduh Coke berbahaya bagi anak-anak dan perusahaan iniseharusnya tidak dilibatkan. Lagipula, Coca Cola sendiri menemuikesulitan dalam melakukan pengiriman yang dimaksudkan. Parapetugas pemantau masyarakat sipil, khususnya Pramuka Putra danPramuka Putri, menganjurkan kampanye tersendiri untukmendapatkan petugas pemantau yang khusus membantu pengirimanke sekolah-sekolah desa.

Informasi tentang Proyek Hitung Buku Teks dapat diperoleh dari website G-Watch dengan alamat http://www.g-watch.org.

Page 83: Uang Kami,Tanggung jawab Kami · Uang Kami,Tanggung jawab Kami v Kisah seorang ibu Pada bulan September 1996, Susheela Devi, seorang perempuan desa di India, menghadiri konvensi hak

Uang Kami,Tanggung jawab Kami

71

Bab ini menyajikan dua studi kasus tambahan terhadap proyekmasyarakat sipil yang berhasil dalam memantau tender olehpemerintah. Yang pertama adalah keberhasilan TransparansiInternasional dalam menggunakan “pakta integritas” untukmengekang korupsi. Yang kedua adalah prestasi kelompok Namys diKazakhstan dalam menjalankan program untuk penyandang cacat.

1. Penggunaan Pakta Integritas oleh Transparansi Internasional untukMengekang Korupsi

Transparansi Internasional (TI) adalah jaringan global yangmewadahi lebih dari 90 cabang di berbagai negara untuk memerangikorupsi di tingkat nasional dan mempromosikan transparansi dalampemilihan umum, administrasi publik, tender, dan bisnis. TI jugamelakukan kampanye advokasi untuk mendukung reformasi antikorupsi di tingkat internasional maupun nasional.12

TI telah membuat Pakta Integritas untuk mencegah korupsi padatender yang menggunakan belanja publik. Pada kesepakatan yangmengikat instansi pemerintah yang memulai kontrak tender dansemua peserta tender untuk kontrak tersebut, Pakta Integritasmelarang pihak mana pun untuk menawarkan suap. Peserta tenderjuga sepakat untuk tidak melakukan kolusi supaya memenangkankontrak, dan jika mereka berhasil memenangkan kontrak, sepakat

12 Studi kasus ini diambil dari Transparansi Internasional, “Corruption in Construction and Post-Conflict Recon-struction.”

Page 84: Uang Kami,Tanggung jawab Kami · Uang Kami,Tanggung jawab Kami v Kisah seorang ibu Pada bulan September 1996, Susheela Devi, seorang perempuan desa di India, menghadiri konvensi hak

Uang Kami,Tanggung jawab Kami

72

untuk menghindari tindakan pelanggaran selama menjalankankontrak. Entitas yang melanggar ketentuan tersebut akan diberisanksi, misalnya kerugian sejumlah uang dari jumlah yang dibayar dimuka. Pelanggar juga akan dimasukkan daftar hitam dari kontrak-kontrak dengan pemerintah di masa mendatang.

Pihak ketiga –biasanya adalah cabang TI di negara tersebut- ikut sertadalam proses tender. TI meninjau kelayakan publikasi undangan bagipeserta tender yang dibuat pemerintah, menyewa ahli di bidangbarang/jasa yang ditenderkan untuk meninjau kelayakan dokumen-dokumen tender, dan meninjau keputusan panitia tender. Hal inimeningkatkan kepercayaan peserta terhadap proses tender.

Dengan cara ini Pakta Integritas membantu membangun arenabermain para peserta tender dan membantu pemerintahmenurunkan tender yang boros karena korupsi. Gambaran yang rincimengenai Pakta Integritas, penerapannya, dan penggunaannya saatini terdapat pada publikasi TI di: http://www.transparency.org/content/download/2012/12184/file/i_pact.pdf

Cabang-cabang TI di seluruh dunia telah menggunakan PaktaIntegritas dan berhasil. Di Meksiko misalnya, Komisi Listrik Federalberupaya mendongkrak citranya dengan menerima tawaran darifrom Transparencia Mexicana (TI-M) untuk menggunakan PaktaIntegritas dalam tender pembangunan pembangkit listrik tenaga air.TI-M menunjuk seorang ahli untuk melakukan supervisi pada Pakta,dan setiap peserta tender diminta untuk menyetujui ketentuan-ketentuannya, TI-M juga bertemu dengan setiap peserta tendersebelum tender dimulai untuk menanyakan apakah mereka menemuiketidakwajaran pada proses tender tersebut. Kebanyakan menjawabbahwa mereka mencurigai proses evaluasi tender akan berjalan tidakadil. Namun pada akhir proses tender, TI-M tidak menerima keluhandari peserta tender atas proses tersebut. TI-M menjadikankeberhasilan ini sebagai dasar untuk melakukan kegiatan serupadengan instansi lain.

Informasi mengenai TI dapat diperoleh di situs web organisasi ini: http://www.transparency.org.

Page 85: Uang Kami,Tanggung jawab Kami · Uang Kami,Tanggung jawab Kami v Kisah seorang ibu Pada bulan September 1996, Susheela Devi, seorang perempuan desa di India, menghadiri konvensi hak

Uang Kami,Tanggung jawab Kami

73

2. Namys Memantau Pembelanjaan bagi

Penyandang Cacat di Kazakhstan

Di Kazakhstan, sebuah NGO bernama Namys (yang berarti“Kesadaran”) melakukan advokasi bagi hak-hak penyandang cacat.Namys terdaftar sebagai lembaga nirlaba pada tahun 2002 danberoperasi dengan staff yang relatif sedikit (12 staff purnawaktu) danmengandalkan hampir 70 relawan.

Awalnya Namys berfokus pada advokasi hukum yang mengakui hak-hak penyandang cacat dan membuat program-program untukmenyediakan layanan rehabilitasi. Pada tahun 2003, pemerintahmengajukan hukum regresif yang intinya kembali ke kebijakan Soviet,yaitu menyalahkan para penyandang cacat atas kondisi yangdideritanya. Namys melakukan kampanye agresif menentang pro-posal tersebut. Organisasi ini menyelenggarakan sejumlah acarauntuk memprotes peraturan tersebut, menyampaikan petisi kepresiden yang berisi keprihatinan mereka, dan melakukan mediaevent untuk memprublikasikan tuntutannya, yaitu perbaikan.Berbagai upaya ini terbayar ketika pemerintah menerima beberapaketentuan dari Namys, misalnya menempatkan tanggung jawab jelaspada instansi publik untuk melindungi hak-hak penyandang cacat.

Namys kemudian berfokus pada analisis dana yang dialokasikan keinstansi-instansi publik untuk membantu penyandang cacat, yaituuntuk memastikan bahwa dana tersebut digunakan sebagaimanamestinya. Namys memulai kegiatan pengawasannya sebagai bagiandari koalisi besar yang melibatkan lebih dari 30 NGO yangmendukung penyandang cacat dari seluruh bagian negaraKazakhstan.

Awalnya Namys memantau anggaran bagi penyandang cacat diprovinsi Almaty di Kazakhstan tenggara. Namys melihat beberapaketidakwajaran dalam pelaksanaan program bagi penyandang cacat,terutama dalam pengadaan barang dan jasa. Kelompok tersebutmendokumentasikan temuan ini dalam laporannya ke pemerintah.Misalnya, Namys menemukan bahwa program pengadaan 250 kursi

Page 86: Uang Kami,Tanggung jawab Kami · Uang Kami,Tanggung jawab Kami v Kisah seorang ibu Pada bulan September 1996, Susheela Devi, seorang perempuan desa di India, menghadiri konvensi hak

Uang Kami,Tanggung jawab Kami

74

roda di kota Almity yang dilakukan setiap tahun ternyata menyediakankursi roda berkualitas rendah. Hal ini tidak dapat dianggapmelanggar hukum karena harga murah adalah kriteria utama tender.Namys mengangkat isu ini ke walikota, yang kemudianmenanggapinya dengan menunjuk seorang penyandang cacat untukduduk di panitia yang mengelola tender pengadaan kursi roda. Tahunberikutnya, orang tersebut menguji contoh kursi roda dari pesertatender dan menyusun rekomendasi bagi program. Kemudian aturantender pengadaan barang berubah, yaitu memasukkan kualitassebagai kriteria.

Sebagai kelanjutan keberhasilan tersebut, Namys berencanamelakukan kegiatan pengawasan lain di bagian lain negaraKazakhstan dengan melakukan koordinasi dengan mitra-mitradaerahnya. Namys telah membangun jaringan (terdiri dari anggotalegislatif pusat, kalangan media dan pejabat regional) untukmemantau berbagai anggaran dan program yang dibuat untukpenyandang cacat dan akan mengawasi jaringan tersebut. Lebih jauhlagi, Namys berencana membuat sebuah pusat informasi yangmenyediakan informasi tentang program dan anggaran bagipenyandang cacat, selain informasi dan teknik-teknik yang dapatdigunakan orang-orang yang tertarik untuk memantau anggaran.

Informasi mengenai Namys dapat diperoleh di situs webnya, yaitu:www.invalid.kz dan www.namys.os.kz.

Page 87: Uang Kami,Tanggung jawab Kami · Uang Kami,Tanggung jawab Kami v Kisah seorang ibu Pada bulan September 1996, Susheela Devi, seorang perempuan desa di India, menghadiri konvensi hak

Uang Kami,Tanggung jawab Kami

75

Page 88: Uang Kami,Tanggung jawab Kami · Uang Kami,Tanggung jawab Kami v Kisah seorang ibu Pada bulan September 1996, Susheela Devi, seorang perempuan desa di India, menghadiri konvensi hak

Uang Kami,Tanggung jawab Kami

76

Setelah pembelanjaan terjadi, pemerintah dapat menggunakanproses pengukuran dampak untuk mengevaluasi apakah mereka telahmencapai hasil yang diharapkan. Kegiatan ini dapat dilakukan setiaptahun, akhir tahun atau sebagai bagian dari proses terus-menerussepanjang tahun anggaran. Biasanya eksekutif yang melakukankegiatan ini, namun kini banyak negara yang menggunakan jasalembaga audit untuk mengukur dampak anggaran menggunakanaudit nilai-untuk-uang (baca Bagian Lima).

Sayangnya, kebanyakan negara berkembang belum memiliki sistemyang terlembaga untuk melakukan pengukuran dampak anggarannyasecara menyeluruh. Di negara-negara tersebut, laporan pemerintahtahunan (in-year) dan akhir tahun menunjukkan apakah uang telahdibelanjakan sesuai anggaran yang disahkan, dan laporan auditmemeriksa apakah pemerintah mematuhi peraturan dan hukumkeuangan. Namun secara umum, dokumen-dokumen tersebut tidakmemeriksa hasil pembelanjaan pemerintah.

Berikut adalah empat teknik yang dapat digunakan pemerintah untukmengukur dan mengevaluasi dampak anggarannya.

a. Indikator Kinerja dan Target Kinerja

Anggaran yang memiliki data di luar kinerja keuangan, misalnyatarget kinerja tertentu untuk suatu program pembelanjaan, seringkalidisebut “anggaran kinerja” atau “anggaran outcome”. Negara yangmembuat target kinerja untuk anggaran mereka dapatmemasukkannya ke dalam dokumen anggaran atau dalam rencanakinerja strategis yang terkait.

Page 89: Uang Kami,Tanggung jawab Kami · Uang Kami,Tanggung jawab Kami v Kisah seorang ibu Pada bulan September 1996, Susheela Devi, seorang perempuan desa di India, menghadiri konvensi hak

Uang Kami,Tanggung jawab Kami

77

Sayangnya, ada negara yang mencoba melakukan anggaran kinerjasebelum menyiapkan sistem pendukung yang dapat membuat yangpejabat bertanggung jawab atas pelaksanaan anggaran melaporkanukuran kinerja. Hal seperti ini menumpulkan kegunaan targetkinerja.

Tabel 3 menunjukkan contoh target kinerja yang terdapat padarencana tahunan 2005/06 Departemen Pendidikan Dasar India.

Nama rencana/

program

KampanyeEducationfor All(SarvaShikshaAbhyan)

Tujuan/hasi l Pembe-

lanjaan

Unit layanan

yang dapat dihitung

Makan siang

Pendaftaran anakusia 6-14 tahun kesekolah dasar(sehinggameningkatkan akses,jumlah siswaterdaftar, lama studidi sekolah, dankualitas pendidikandasar)

Meningkatkan statusgizi anak melaluipasokan makananmatang untuk murid-murid sekolah dasar

7 8trilyunRupeeIndia

3 3 . 4 5TrilyunRupeeIndia

Mendaftarkan 8,13 juta

anak putus sekolah ke

sekolah umum

Mengurangi tingkat putus sekolah

pada tingkat sekolah dasar (Kelas

1-4) sebanyak 5 poin persentase

Infrastruktur sekolah

( a ) Dukungan terhadap

sekolah baru

( b ) Pembangunan gedung

seko lah

( i ) D isetu ju i

( i i ) Se l esa i

(iii)Sedang berlangsung

(c) Fasilitas air minum

( i ) D isetu ju i

( i i ) Se l esa i

( i i i ) Sedang berlangsung

(d) Pembangunan toilet

( i ) D isetu ju i

(ii) Selesai

( i i i ) Sedang berlangsung

Kualitas pendidikan

a) Pasokan buku

b) Penugasan guru

c) Pelatihan tahunan bagi guru

Kualitas pendidikan

a) Pasokan buku

b) Penugasan guru

c) Pelatihan tahunan bagi guru

Sumber: Diambil dari “Pernyataan Pembelanjaan dan Hasil/Target: Rencana Tahunan 2005-06,” DepartemenPendidikan Dasar dan Anti Buta Huruf, Pemerintah India

Tabel 3: Anggaran Hasil (outcome) Departemen Pendidikan

Pemerintah India untuk periode 2005-06

Page 90: Uang Kami,Tanggung jawab Kami · Uang Kami,Tanggung jawab Kami v Kisah seorang ibu Pada bulan September 1996, Susheela Devi, seorang perempuan desa di India, menghadiri konvensi hak

Uang Kami,Tanggung jawab Kami

78

Terkadang sulit bagi pemerintah untuk mengukur kinerjanya denganakurat atau menetapkan target yang dapat membantunya meraihtujuan kebijakan. Misalnya, instansi yang menyediakan layananpendukung bagi instansi lain –seperti Departemen Keuangan-mungkin tidak dapat menetapkan jenis ukuran kinerja yang samadengan Departemen Pendidikan.

Salah satu kesalahan yang paling sering dilakukan pemerintah ketikamengembangkan indikator kinerja adalah berfokus pada prosesketika menyelenggarakan layanan, bukan pada hasil ketika layanantersebut ditujukan agar mencapai hasil. Misalnya, instansi suatuinstansi dapat membuat daftar jumlah pertemuan yang dilakukanuntuk membuat kebijakan sebagai indikator kinerjanya, bukanmembuat indikator yang menilai dampak yang dituju oleh kebijakan(misalnya pengurangan tingkat kematian ibu melahirkan).

Instansi-instansi tersebut juga dapat membentuk ukuran kinerja yangtidak mudah diukur. Misalnya suatu instansi menetapkan ukurankinerja yang akan “menyediakan layanan transportasi kota terbaik dinegara tersebut” alih-alih “mengoperasikan 50 rute bis baru danmembeli 200 bis baru untuk rute tersebut.”

Indikator kinerja yang terdapat pada dokumen anggaran harus jelasmenunjukkan bahwa pemerintah berusaha mencapai – danmemungkinkan pengamat memantau apa yang telah benar-benardicapai. Laporan akhir-tahun atau dokumen-dokumen terkait harusmembandingkan target kinerja dengan hasil-hasil nyata.

Indikator kinerja dapat berfokus pada input (misalnya “jumlahstaff yang dibutuhkan di rumah sakit”) atau output (misalnya“jumlah pasien yang dirawat di rumah sakit”). Meskipunmengukur hasil lebih sulit karena dapat dipengaruhi berbagaifaktor dan bisa memakan waktu assessment bertahun-tahun,indikator terbaik adalah yang melihat hasil (misalnya “penurunankejadian HIV/AIDS”) atau efisiensi program (misalnya “biayayang dibelanjakan untuk pelayanan per pasien”).

KOTAK 3: MEMAHAMI INDIKATOR KINERJA

Page 91: Uang Kami,Tanggung jawab Kami · Uang Kami,Tanggung jawab Kami v Kisah seorang ibu Pada bulan September 1996, Susheela Devi, seorang perempuan desa di India, menghadiri konvensi hak

Uang Kami,Tanggung jawab Kami

79

Salah satu metode yang digunakan untuk mendorong kegunaanukuran kinerja adalah sistem SMART. Menurut sistem ini, indikatorkinerja harus:

Spesifik: Indikator harus jelas mendefinisikan apayang harus dilakukan, oleh siapa dan dimana

Measurable (terukur): Indikator harus menyertakan jawabanterhadap pertanyaan, “Berapabanyaknya?”

Attainable (dapat dicapai): Tujuan harus dapat dicapai selamaperiode waktu yang telah ditetapkan.

Realistis: Tujuan harus dapat dicapai melaluilangkah-langkah yang secara praktisdapat dicapai dalam kapasitaspemerintah dan lingkungan eksternal.

Timely (tepat waktu): Tujuan harus memiliki kerangka waktuyang pasti. Karena anggaran bersifattahunan, maka tujuan kinerja yangdikaitkan dengan anggaran sebaiknyamencakup periode satu tahun.

b. Ukuran Efisiensi

Beberapa instansi berusaha memantau efisiensinya denganmelakukan tinjauan kinerja internal menggunakan ukuran efisiensi,misalnya andil pembelanjaan total terhadap pemerintahan (lihatTabel 4) atau personalianya. Indikator-indikator tersebut menjadiukuran kinerja yang berguna jika hasilnya dilacak menurut waktu ataudibandingkan terhadap hasil yang diperoleh instansi-instansi lainyang serupa.

Page 92: Uang Kami,Tanggung jawab Kami · Uang Kami,Tanggung jawab Kami v Kisah seorang ibu Pada bulan September 1996, Susheela Devi, seorang perempuan desa di India, menghadiri konvensi hak

Uang Kami,Tanggung jawab Kami

80

c. Penggunaan survey kepuasan pelanggan

Pemantauan kinerja dapat memberi informasi seperti: apakahpelayanan telah diselenggarakan dan apa yang telah dicapai,sementara tinjauan efisiensi dapat memberi informasi seperti:bagaimana pelayanan diselenggarakan. Namun semua instrumentersebut tidak memberitahu apakah para penerima layanan merasapuas dengan layanan tersebut.

Untuk memperoleh informasi tersebut, beberapa pemerintahmelakukan survey kepuasan pengguna layanan. Survey tersebut secaraumum mengajukan dua jenis pertanyaan: apakah pengguna merasabahwa layanan tersebut sesuai dengan kebutuhan mereka (apakahmereka menganggap sebaiknya pemerintah menyediakan layanan

Tabel 4: Pembelanjaan Administratif sebagai Andil dari Alokasi

Anggaran Total per DepartemenAll figures are stated in percentages

Source: Provincial Government Western Cape 2005 Service Delivery Review, Working Paper 2004

Administrasi provinsi

Parlemen provinsi

Bendahara provinsi

Keamanan masyarakat

Pendidikan

Kesehatan

Pelayanan sosial

Perumahan

Lingkungan dan Tata kota

Transportasi

Pertanian

Pemerintahan daerah

Pembangunan ekonomi danpariwisata

Kebudayaan dan olah raga

6 . 4 7

3 6 . 6 5

3 4 . 4 9

1 0 . 0 5

3 . 5 6

3 . 4 5

4 . 8 4

4 . 5 7

1 1 . 3 3

1 . 8 3

1 4 . 0 5

9 . 0 7

5 . 7 2

2 . 2 8

Departemen2 0 0 1 - 2 0 0 2

S e b e n a r n y a

2 0 0 2 - 2 0 0 3

S e b e n a r n y a

2 0 0 3 - 2 0 0 4

S e b e n a r n y a

2 0 0 4 - 0 5

A n g g a r a n

2 0 0 5 - 0 6

A n g g a r a n

2 0 0 6 - 0 7

A n g g a r a n

7 . 6 2

3 5 . 3 2

3 4 . 3 7

1 0 . 8 0

3 . 4 6

3 . 1 5

4 . 3

3 . 8 4

1 3 . 7 3

1 . 6 4

1 3 . 0 6

1 0 . 1 9

2 . 5 3

2 . 7 3

9 . 3 4

3 6 . 9 6

2 6 . 4 5

1 1 . 8 5

4 0 . 5 8

5 . 3 2

4 . 4 2

4 . 5 7

1 2 . 2 7

1 . 7 3

1 8 . 2 6

2 0 . 3 7

9 . 0 2

1 4 . 0 4

1 2 . 6 2

4 0 . 2 1

1 9 . 8 1

1 3 . 7 4

4 . 1 4

4 . 5 9

5 . 4 9

4 . 1 5

1 2 . 1 7

2 . 2 9

1 3 . 3 3

2 6 . 7 3

1 4 . 6 2

1 4 . 1 2

1 2 . 0 3

4 1 . 6 3

2 0 . 9 0

1 3 . 9 1

3 . 6 1

4 . 5 4

5 . 0 8

4 . 5 4

1 2 . 8 6

2 . 0 3

1 2 . 7 4

3 9 . 0 5

9 . 7 7

1 4 . 5 4

1 2 . 3 8

4 1 . 6 5

2 1 . 1 2

1 3 . 9 7

3 . 7 5

4 . 5 1

4 . 7 6

4 . 7

1 2 . 3 6

1 . 8 7

1 2 . 5 6

3 8 . 6 1

1 1 . 1 4

1 4 . 6 8

Total 4 . 1 2 3 . 9 2 5 . 0 0 5 . 1 9 4 . 8 8 4 . 7 9

Page 93: Uang Kami,Tanggung jawab Kami · Uang Kami,Tanggung jawab Kami v Kisah seorang ibu Pada bulan September 1996, Susheela Devi, seorang perempuan desa di India, menghadiri konvensi hak

Uang Kami,Tanggung jawab Kami

81

lain saja?) dan apakah mereka puas dengan layanan yang diterimanya.

Salah satu contohnya adalah survey tahun 2006 yang dilakukanpemerintah Filipina. Survey ini meneliti pelayanan kewarganegaraandari Kantor Statistik Nasional, khususnya meneliti berapa banyakpengguna layanan yang selesai dilayani dalam jangka waktu 30 menitsejak kedatangannya ke kantor tersebut (National Statistical Office,GoP, 2006). Dari survey terungkap bahwa “jumlah pengguna layanayang puas yang melaporkan bahwa mereka dilayani dalam waktumaksimal 30 menit meningkat dari hingga 17 poin, dari 44%menjadi 61% pada September 2006. Angka tersebut 47% lebih tinggidaripada angka tahun sebelumnya, yaitu Desember 2005, di mana47% pengguna layanan menyatakan puas dengan pelayanan di bawah30 menit.

d. Audit Nilai-untuk-Uang

Sistem ukuran kinerja secara umum menunjukkan apakah layananbenar-benar diselenggarakan –namun seringkali tidak menunjukkanbagaimana penyelenggaraannya. Akibatnya sistem tersebut tidakmemberi informasi yang dapat membantu pemerintah atau publikmengukur pemborosan pada belanja pemerintah atau menilaisualitas pelayanan publik.

Di beberapa negara, lembaga audit publik telah melakukan auditnilai-untuk-uang (atau audit kinerja) yang berupaya melakukan assess-ment terhadap ekonomi, efisiensi dan efektivitas penyelenggaraanlayanan pemerintah. Jika dilakukan dengan benar, audit tersebut akanmemberi ukuran yang benar tentang kinerja pemerintah. Lembagaaudit nasional Canada, Office of the Auditor General, menggunakanempat alat untuk melakukan audit nilai-untuk-uang (OAG, Canada,2004):

(i) Studi kasus yang menyoroti praktik bagus dengan caramembandingkan instansi yang kinerjanya baik dengan instansi yangkinerjanya buruk, serta menjelaskan sebab-sebabnya.

(ii) Standar kinerja yang menggunakan sejumlah ukuran –sepertipenggunaan sumberdaya, biaya unit, dan efisiensi- untukmembandingkan kinerja antar berbagai instansi.

Page 94: Uang Kami,Tanggung jawab Kami · Uang Kami,Tanggung jawab Kami v Kisah seorang ibu Pada bulan September 1996, Susheela Devi, seorang perempuan desa di India, menghadiri konvensi hak

Uang Kami,Tanggung jawab Kami

82

(iii) Kelompok fokus yang terdiri dari 8-12 orang yang dipilih sebagaisampel dari populasi yang lebih besar (misalnya pejabat senior,pengguna layanan, dsb.) dan kemudian diminta bantuannya untukmemberi umpan balik atas kualitas layanan yang diberikanpemerintah. Bukti yang didapatkan dari kelompok fokus bersifatkualitatif dan memberri perspektif sebenarnya atas topik yangdibicarakan. Kelompok fokus cukup berguna dalam membantumengidentifikasi masalah, memahami mengapa suatu langkahdiambil, menguji temuan yang dijadikan materi pertanyaan survey,dan mengembangkan pendekatan praktis terhadap isu kebijakan.

(iv) Perbandingan tingkat-tinggi dengan organisasi-organisasi lain yangmelakukan fungsi sama juga dapat memberikan informasi bergunamengenai kinerja suatu entitas.

Ada berbagai kriteria yang dapat digunakan, misalnya strukturorganisasi, kebijakan operasional dan proses pemecahan masalah.Penekanan terletak pada belajar dari pengalaman organisasi lain danmeletakkan temuan terkait organisasi tersebut pada konteks yanglebih luas.

Hal ini akan dibahas lebih lanjut di Bagian Lima.

Page 95: Uang Kami,Tanggung jawab Kami · Uang Kami,Tanggung jawab Kami v Kisah seorang ibu Pada bulan September 1996, Susheela Devi, seorang perempuan desa di India, menghadiri konvensi hak

Uang Kami,Tanggung jawab Kami

83

Bab ini membahas dua studi kasus yang menggambarkankeberhasilan proyek-proyek masyarakat sipil dalam mengukurdampak pelaksanaan anggaran belanja. Studi kasus pertama, dariIndia, menggambarkan “citizen report card” (rapor warga negara) yangmengukur kepuasan publik atas pelaksanaan pelayanan publik. Studikasus kedua, dari Tanzania, menggambarkan sebuah scorecard (kartuskor) masyarakat yang digunakan untuk menelusuri belanjapemerintah di lingkungan masyarakat daerah dan mengukurkepuasan publik atas pelayanan pemerintah.

1. Public Affairs Centre (Pusat Urusan

Publik) Mengembangkan Citizen Report

Card di India

The Public Affairs Centre (PAC), sebuah organisasi nirlaba yangdidirikan di India pada 1996, didirikan untuk memperbaiki kualitaspemerintahan di negara tersebut. PAC bermula dari inisiatifsekelompok kecil warga negara untuk membantu warga negaramemberikan pilihan tepat pada pemilihan di kotapraja Bangalore.Sejak itu PAC berusaha keras meningkatkan transparansi,akuntabilitas, partisipasi warga negara dalam proses pemilihan danpemerintahan. PAC melakukan dan mendukung penelitian tentangkebijakan dan pelayanan publik, menyebarluaskan temuanpenelitian, memfasilitasi tindakan kolektif, memberikan saran kepadanegara dan organisasi-organisasi yang bukan milik pemerintah.

PROFIL ORGANISASI

Page 96: Uang Kami,Tanggung jawab Kami · Uang Kami,Tanggung jawab Kami v Kisah seorang ibu Pada bulan September 1996, Susheela Devi, seorang perempuan desa di India, menghadiri konvensi hak

Uang Kami,Tanggung jawab Kami

84

a. Pengantar

Bangalore adalah salah satu kota terbesar di India dan merupakanpusat perangkat lunak dan industri yang utama.13 Namun, pelayananpublik di kota tersebut buruk. Instansi-instansi yang bertanggungjawab atas pelayanan bagi warga kota praja (air, pengumpulansampah, pemeliharaan jalan dan taman, dan sebagainya) tidak dapatdipercaya, dan korupsi merajalela di antara semua penyedia layanan.Terinspirasi oleh praktek sektor swasta di India saat mengadakansurvey kepuasan klien, sekelompok penduduk mengimplementasikancitizen report card (rapor warga negara) pada 1993 untuk mengukurkepuasan warga atas penyedia pelayanan publik. Kemudian,kelompok tersebut mendirikan PAC untuk mengadakan surveytambahan. Penerapan rapor tersebut meningkatkan kesadaran akankinerja buruk penyedia pelayanan dan mendorong merekamengambil tindakan korektif.

Inisiatif ini bertanya kepada para pengguna: seberapa memuaskanpelayanan publik yang Anda terima? Aspek-aspek pelayanan apa sajayang memuaskan dan yang tidak memuaskan? Apa biaya langsungdan tidak langsung (termasuk suap) untuk mendapatkan pelayananini?

Rapor pertama diterapkan pada 1993. Dalam penerapan pertamatersebut disurvey 480 rumah tangga berpendapatan menengah dan330 rumah tangga berpendapatan rendah yang berinteraksi dengansalah satu dari delapan penyedia pelayanan publik terpilih padaenam bulan sebelumnya. Survey selanjutnya pada 1999 dan 2003difokuskan pada tujuh dari instansi penyedia pelayanan publik.Ketujuh instansi tersebut dipilih karena mereka melayani palingbanyak orang. Ketujuh instansi yang dinilai melalui rapor wargatersebut adalah instansi pengairan dan air limbah, instansi listrik,rumah sakit umum, otoritas pembangunan, dan instansi transportasiregional. Kuesioner digunakan untuk mengukur tingkat kepuasanpengguna atas hal-hal seperti perilaku staf, jumlah kunjungan yangdiperlukan untuk menyelesaikan sebuah pekerjaan, kemudahanmenyelesaikan masalah, dan kualitas informasi yang diberikan.

13 Studi kasus ini diambil dari Bhatnagar et al., 2006 and Thampi, 2006.

Page 97: Uang Kami,Tanggung jawab Kami · Uang Kami,Tanggung jawab Kami v Kisah seorang ibu Pada bulan September 1996, Susheela Devi, seorang perempuan desa di India, menghadiri konvensi hak

Uang Kami,Tanggung jawab Kami

85

Penerapan pada 1993 menunjukkan tingkat kepuasaan publik yangrendah atas semua penyedia pelayanan. Hanya satu persen orangyang disurvey yang menunjukkan kepuasan atas Bangalore Develop-ment Authority, misalnya. Korupsi merajalela hampir di semuainstansi; sepertiga rumah tangga miskin yang disurvey telahmembayar suap atau biaya ekstra kepada pejabat publik pada enambulan sebelumnya. Orang-orang yang berpendapatan menengahumumnya memberikan nilai yang rendah terkait dengan perilakustaf, penyelesaian masalah, dan jumlah kunjungan yang diperlukan.Pada kelompok warga miskin, situasi tersebut menjadi lebih burukkarena banyak yang melaporkan penyalahgunaan yang dilakukanoleh para pejabat publik.

Hasil survey ini diberikan kepada para pejabat senior instansi-instansitersebut dan dipublikasikan secara luas. Banyak surat kabar danmajalah yang menyoroti korupsi pada pelayanan publik tersebut.Temuan-temuan tersebut juga disebarluaskan melalui seminar danpertemuan di kota tersebut. Serangkaian pertemuan “open house”diadakan sehingga kelompok-kelompok warga negara yang tidakterlibat dalam survey tersebut dapat hadir dan terlibat.

Penerapan rapor diulang pada 1999 dan 2003. Hasil rapor pada1999 menunjukkan perbaikan sebagian pada dua instansi, tetapikepuasan warga negara secara keseluruhan tetap rendah danresponden bahkan kelihatan lebih tidak puas dengan staf di semuainstansi tersebut dibandingkan pada 1993. Rapor pada 2003,sebaliknya, mengungkapkan perbaikan substansial hampir di seluruhlembaga; rata-rata kepuasan pengguna meningkat lebih dari 40 %antara 1999 dan 2003.

b. Metodologi

Proses pengembangan citizen report card (CRC) bisa dibagi menjadienam fase, digambarkan di bawah. (Untuk lebih detil, lihat Wagle dkk,“Citizen Report Card Surveys – A Note on the Concept and Methodology,”2004.)

Page 98: Uang Kami,Tanggung jawab Kami · Uang Kami,Tanggung jawab Kami v Kisah seorang ibu Pada bulan September 1996, Susheela Devi, seorang perempuan desa di India, menghadiri konvensi hak

Uang Kami,Tanggung jawab Kami

86

Fase pertama: Identifikasi Ruang Lingkup, Pelaku, danTujuan

Langkah pertama: Menjelaskan Ruang Lingkup Evaluasi CRC

Langkah yang pertama adalah menetapkan ruang lingkup surveyyang akan diadakan, yaitu, jenis pelayanan publik apa yang akandinilai dan bagaimana temuan survey tersebut akan digunakan. Sur-vey CRC sering diulang pada subjek tunggal atau masyarakat tunggal,CRC pertama sering digunakan untuk mengidentifikasi penyediapelayanan yang buruk, sedangkan CRC-CRC selanjutnya digunakanuntuk menentukan apakah penyedia telah melakukan perbaikansebagai jawaban atas temuan pada survey-survey sebelumnya.

Langkah kedua: Pembentukan Koalisi untuk Mencapai Kredibilitas Survey

Kredibilitas hasil survey juga tergantung pada legitimasi awalkelompok yang mengadakan survey. Pada beberapa kasus,keterlibatan organisasi internasional bisa menambah kredibilitassurvey, tetapi pada kasus-kasus yang lain keterlibatan pihak luar inibisa jadi tidak bermanfaat atau bahkan menimbulkan masalah. BankDunia, misalnya, memiliki staf yang cakap secara teknis, ia bisamembantu atau mendanai organisasi yang mengadakan survey, tetapimereka tidak selalu dianggap menguntungkan.

Fase Dua: Desain Kuesioner

Langkah Pertama: Mengadakan Pertemuan Kelompok Fokus dengan Penyediadan Pengguna Layanan

Sebelum meminta pandangan dari pengguna layanan, kelompokyang mengadakan survey untuk memutuskan siapa pengguna yangakan disurvey – misalnya, pengguna yang telah menggunakan layanantersebut dalam tiga bulan terakhir, enam bulan, 18 bulan, atau selamaperiode waktu tertentu? Penyedia pelayanan bisa dimintai informasitentang pelayanan yang mereka berikan dan tentang perbaikanpenting pelayanan yang telah teridentifikasi. Informasi yangdikumpulkan dari kelompok fokus ini akan dimasukkan dalamkuesioner.

Page 99: Uang Kami,Tanggung jawab Kami · Uang Kami,Tanggung jawab Kami v Kisah seorang ibu Pada bulan September 1996, Susheela Devi, seorang perempuan desa di India, menghadiri konvensi hak

Uang Kami,Tanggung jawab Kami

87

Langkah kedua: Menetapkan struktur dan dimensi kuesioner

Sebagaimana survey lain, hambatan waktu dan kualitas membatasijumlah pertanyaan yang bisa ditanyakan. Salah satu solusi yangbermanfaat adalah memecah kuesioner ke dalam beberapa bagian.Setiap bagian kuesioner bisa dijawab oleh beberapa anggota rumahtangga. Solusi lain adalah mengadakan “wawancara berputar,” yakni,rumah tangga pertama ditanyai pertanyaan yang berhubungandengan satu jenis rangkaian pelayanan publik, rumah tanggaberikutnya ditanyai tentang jenis pelayanan yang berbeda, dansebagainya.

Panduan untuk Pertanyaan CRC

Jika ada standar untuk pelayanan publik tertentu, kuesioner akanmemeriksa apakah standar tersebut dipenuhi. Misalnya, jika penyediaair minum berkomitmen untuk menyediakan air minum sehari sekali,masukkan pernyataan khusus untuk menilai apakah pelayanan yangdiberikan seperti yang dijanjikan:

Pertanyaan contoh: seberapa sering Anda mendapatkan air minum?1 – Lebih dari satu kali sehari 2 – sehari sekali 3 – kurang dari satuhari sekali

Jika tidak ada standar (ini terjadi di banyak negara), harus ada caralain untuk mengevaluasi kualitas pelayanan. Berikut ini contoh-contoh pertanyaan yang bisa diajukan untuk mendapatkan jawabantentang aksesibilitas pusat layanan kesehatan.

Opsi 1: Berapa lama perjalanan sampai ke pusat layanan kesehatanyang paling sering Anda kunjungi? Pertanyaan selanjutnya:Dan apa jenis transportasi yang Anda gunakan?

Opsi 2: Berapa jarak dari rumah Anda ke pusat layanan kesehatanyang paling sering Anda kunjungi?

Kedua opsi memberikan informasi yang bermanfaat, oleh karena itutentukan jenis umpanbalik apa yang paling dibutuhkan sehinggapenentuan tujuan dan lokasi CRC dapat lebih mudah dilakukan.

Page 100: Uang Kami,Tanggung jawab Kami · Uang Kami,Tanggung jawab Kami v Kisah seorang ibu Pada bulan September 1996, Susheela Devi, seorang perempuan desa di India, menghadiri konvensi hak

Uang Kami,Tanggung jawab Kami

88

Untuk menghindari pengumpulan informasi yang basi, masukkansebuah kerangka waktu jika perlu. Misalnya, jawaban yang ingindidapatkan hanya dari rumah tangga yang telah menggunakan suatupelayanan selama setahun terakhir.

Pertanyaan contoh: Pernahkah Anda atau siapapun dalam rumahtangga Anda menggunakan pelayanan rumah sakit umum pada tahunyang lalu?

Jika Anda menanyakan pertanyaan yang berhubungan dengan jarakatau pertanyaan lain yang satuan informasinya (jarak dalam kilome-ter, waktu dalam menit, dan sebagainya) mempengaruhi jawabanresponden, pastikan satuan tersebut diidentifikasi dalam pertanyaan.Untuk pertanyaan terbuka, mintalah peneliti untuk mencatat satuanpengukuran yang digunakan dalam jawaban tersebut, meskipunsatuan tersebut dituliskan dalam pertanyaan. Hal ini berguna sebagaipemeriksaan ganda sekaligus konversi satuan jika jawaban respondendiberikan dalam satuan yang berbeda dari satuan dalam pertanyaantersebut.

Pertanyaan contoh: Rata-rata, berapa menit Anda menunggu untukbertemu seorang anggota staf rumah sakit tersebut?

Beberapa jenis skala jawaban umum digunakan untukmengumpulkan jawaban. Jenis skala yang digunakan mempengaruhipenafsiran hasil survey: skala yang luas menghasilkan kesimpulanyang lebih sedikit perbedaannya, sedangkan skala yang sempitmemberikan hasil yang mudah dikomunikasikan.

Pertanyaan contoh: Menurut Anda bagaimana tingkat keandalanpelayanan transportasi umum di wilayah/daerah Anda? 1- Baik, 2 –sedang, 3 – jelek, 4 – tidak tepat.

Terakhir, pertanyaan-pertanyaan harus dibuat senetral mungkin.Pertanyaan seperti “Apa yang paling tidak Anda sukai dari pelayananyang Anda terima?” mengasumsikan bahwa pengguna tidak menyukaisesuatu tentang pelayanan tersebut, kecuali jika diimbangi denganpertanyaan lain yang diajukan: “Apa yang paling Anda sukai daripelayanan yang Anda terima?”

Page 101: Uang Kami,Tanggung jawab Kami · Uang Kami,Tanggung jawab Kami v Kisah seorang ibu Pada bulan September 1996, Susheela Devi, seorang perempuan desa di India, menghadiri konvensi hak

Uang Kami,Tanggung jawab Kami

89

Langkah ketiga: Pra-tes Kuesioner

Kuesioner harus diujikan pada kelompok fokus yang sama dengankelompok yang diorganisasi pada langkah pertama, dan perludilakukan beberapa modifikasi sebelum pelaksanaan survey. Orang-orang yang akan mengadakan survey juga harus mengujinya terlebihdahulu, dan waktu yang dialokasikan untuk mengubah pertanyaanatau mempertanyakan metode didasarkan pada jawaban mereka. Jikasebuah pertanyaan membingungkan banyak responden ataumemerlukan banyak klarifikasi, pertanyaan mungkin harus dirubah.

Jika survey tersebut diterjemahkan ke dalam banyak bahasa, semuasurvey harus diterjemahkan kembali ke dalam bahasa utama (olehseseorang selain penerjemah asli) sebelum survey diadakan, untukmemastikan konsistensi di semua instrumen.

Fase 3: Pengambilan Sampel

Langkah Pertama: Mengidentifikasi Wilayah Geografis Tempat Asal Responden

Sebelum menentukan jumlah sampel survey, perhatian harusdiberikan pada wilayah geografis yang akan disurvey. Bisa jadibermanfaat membagi wilayah menjadi beberapa lokasi. Pembagiantersebut didasarkan pada faktor-faktor seperti tipe rumah, tingkatpertumbuhan, rata-rata pendapatan. Dalam pembagian ini, dipilihsejumlah tempat di mana rumah tangga dengan golonganpendapatan berbeda akan dipilih setelah jumlah sampel surveyditentukan.

Langkah Kedua: Menentukan Jumlah Sampel Survey

Anggaran, waktu, dan kapasitas organisasi akan membatasi dimensisurvey. Enumerator atau penghitung (orang-orang yang terjun ke sur-vey lapangan) harus dibayar dan mungkin diantar ke lokasi survey,selebaran harus dicetak, dan sebagainya. Ingat bahwa tujuannyaadalah mendapatkan representasi yang baik dari berbagai bagianpopulasi, bukan hanya menghasilkan sejumlah besar kuesioner yanglengkap. Usahakan mencakup sebanyak mungkin strata sosial yang

Page 102: Uang Kami,Tanggung jawab Kami · Uang Kami,Tanggung jawab Kami v Kisah seorang ibu Pada bulan September 1996, Susheela Devi, seorang perempuan desa di India, menghadiri konvensi hak

Uang Kami,Tanggung jawab Kami

90

ada di tempat yang disurvey. PAC telah menemukan bahwa jumlahsampel 300-350 rumah tangga adalah jumlah ideal untuk setiappelayanan publik yang disurvey.

Langkah Ketiga: Memilih Responden Sampel

Dalam sebuah survey CRC, unit analisis yang paling mungkin adalahrumah tangga. Namun, bahkan dalam sebuah rumah tangga,responden sampel harus dipilih. Umumnya, kepala rumah tanggayang dipilih untuk menjawab, namun jika survey dibagi ke dalamkelompok-kelompok pertanyaan yang berbeda, anggota rumahtangga lainnya bisa diminta untuk menjawab.

Anggota rumah tangga yang lain bisa jadi juga memiliki informasilebih baik tentang beberapa pertanyaan daripada kepala rumahtangga; misalnya, seseorang yang tidak bekerja di luar rumahmungkin tahu lebih banyak tentang hilangnya padamnya aliran listriksementara di siang hari daripada kepala rumah tangga yang bekerjadi luar rumah.

Pengambilan sampel yang tepat bukanlah tugas yang mudah. Salahsatu teknik yang bermanfaat adalah random sampling (pengambilansampel secara acak). Dalam teknik pengambilan sampel ini, setiaprumah tangga diberi sebuah nomor dan kemudian nomor-nomortersebut ditarik secara acak; rumah tangga-rumah tangga dengannomor yang sesuai dengan nomor yang diambil adalah rumah tanggayang disurvey. Teknik lain yang bermanfaat adalah stratified randomsampling (pengambilan sampel bertingkat secara acak), yakni penelitimenetapkan beberapa kategori seperti pria/wanita atau rumahtangga miskin/tidak miskin dan kemudian memilih sampel secaraacak dari dalam setiap kategori. Ada banyak cara pengambilansampel yang lain.

Fase 4: Pelaksanaan Survey

Langkah Pertama: Memilih dan Melatih Tim Penilai

Pelaksana survey harus memiliki pemahaman yang baik tentangtujuan proyek dan bagaimana kontribusi survey pada tujuan ini.

Page 103: Uang Kami,Tanggung jawab Kami · Uang Kami,Tanggung jawab Kami v Kisah seorang ibu Pada bulan September 1996, Susheela Devi, seorang perempuan desa di India, menghadiri konvensi hak

Uang Kami,Tanggung jawab Kami

91

Mereka harus dilatih sebelum dikirim untuk mengadakan survey.Dalam beberapa kasus, bisa jadi bermanfaat menggunakanpewawancara wanita untuk berbicara dengan reponden wanita danpewawancara pria untuk berbicara dengan responden pria.

Langkah Kedua: Mengawasi Wawancara Secara Acak

Untuk memastikan bahwa kredibilitas survey tidak dikompromikandengan memasukkan jawaban rumah tangga yang tidak akurat, perludilakukan pemantauan langsung wawancara secara acak. Jikapertanyaan-pertanyaan survey salah ditafsirkan atau beberapajawaban dirasa tidak konsisten, perlu dilakukan wawancara ulang.Enumerator harus mengajukan pertanyaan-pertanyaan tersebut persisseperti yang tertulis. Ini penting untuk menjamin agar biaspewawancara sendiri tidak mempengaruhi jawaban responden danmenjamin komparabilitas jawaban responden survey. Setelahmenyelesaikan setiap wawancara, pelaksana survey memeriksainformasi yang terkumpul dan mengidentifikasi jika ada informasiyang tidak konsisten. Hanya setelah informasi yang terkumpuldianggap akurat dan cukup, maka informasi tersebut dapatdimasukkan ke dalam lembar data.

Fase 5: Menganalisis Data

Setelah semua data dikumpulkan, analisis bisa dimulai. Respondenmungkin menilai pelayanan pemerintah atas dasar skala, misalnya, -5sampai 5, atau 1 sampai 7. Satu cara untuk mendapatkan jumlah skoradalah dengan menghitung semua jawaban sekelompok pertanyaanumum, menghitung rata-rata jawaban, dan kemudianmengungkapkan rata-rata ini sebagai persentase. Misalnya, jika rata-rata penilaian pengguna tentang seluruh efektivitas lembaga publiktertentu adalah 3,7 pada skala 1 sampai 7, persentase tersebut adalah53 persen (3,7 dibagi 7), prosentase ini bisa dibaca sebagai “nilai’pada rapor tersebut.

Harus dilakukan uji statistik pada data untuk menentukan apakahhasil survey bisa diterapkan pada populasi yang lebih besar danapakah perbedaan antar sub-kelompok tergolong signifikan secarastatistik. Meminta bantuan seseorang atau kelompok (misalnya, di

Page 104: Uang Kami,Tanggung jawab Kami · Uang Kami,Tanggung jawab Kami v Kisah seorang ibu Pada bulan September 1996, Susheela Devi, seorang perempuan desa di India, menghadiri konvensi hak

Uang Kami,Tanggung jawab Kami

92

pusat penelitian di sebuah universitas, mahasiswa, perusahaan surveyyang berpengalaman) dengan keterampilan analisis statistik untukmembantu fase proses ini sangat bermanfaat – bahkan penting – jikasumberdaya internal tidak memiliki keahlian ini.

Fase 6: Penyebarluasan

Langkah Pertama: Mengikutsertakan pejabat

Menggunakan hasil rapor untuk mempermalukan penyediapelayanan tertentu di depan umum tidak akan bermanfaat. Kita bisamemberikan temuan awal kepada penyedia layanan sehingga merekabisa memberikan tanggapan; kemudian beberapa penjelasan asli darimereka dituliskan dalam laporan akhir dan dimasukkan dalamrekomendasi.

Langkah Kedua: Melibatkan Media

Temuan-temuan dari program rapor tersebut dapat disampaikandalam konferensi pers atau ajang serupa. Untuk menambah cakupankegiatan tersebut, kelompok yang mengadakan survey bisamempersiapkan press kits (materi promosi untuk media) yang meliputiuraian singkat yang bisa dipublikasikan, rilis berita yang ramah-media, dan terjemahan laporan ke dalam bahasa setempat. Kelompoktersebut berusaha menggunakan berbagai bentuk media – sepertimedia cetak, televisi, radio, dan media baru seperti website, kelompokdiskusi, dan blog.

Langkah Ketiga: Mengembangkan Komunikasi Antar Penyedia Layanan danPengguna

Mempertemukan penyedia layanan dan pengguna setelah rapordipublikasikan memberikan kesempatan kepada kedua pihak untukmembahas reaksi mereka. Diskusi ini bisa lebih menekan penyedialayanan agar memperbaiki kinerjanya. Setidaknya merekamembolehkan pengguna untuk mengutarakan pendapatnya. Jikamungkin, rencanakan sebuah kegiatan seperti public hearing (dengarpendapat). Dalam kegiatan tersebut, publik boleh mengajukanpertanyaan kepada penyedia layanan.

Page 105: Uang Kami,Tanggung jawab Kami · Uang Kami,Tanggung jawab Kami v Kisah seorang ibu Pada bulan September 1996, Susheela Devi, seorang perempuan desa di India, menghadiri konvensi hak

Uang Kami,Tanggung jawab Kami

93

Langkah Keempat: Menyajikan Pesan Anda

Laporan akhir harus menyajikan hasil survey, menarik kesimpulandari hasil survey tersebut, dan merekomendasikan langkah-langkahuntuk menyelesaikan masalah-masalah yang teridentifikasi surveytersebut. Pada laporan akhir harus dimasukkan hasil positif dannegatif, dan kecuali jika ada kasus-kasus luar biasa, laporan akhirmenjadi katalisator perubahan, dan bukan instrumen untukmenghukum penyedia layanan.

Untuk kajian CRC yang lebih mendalam, silakan mengakses ImprovingLocal Governanceand Service Delivery: Citizen Report Card Learning Toolkit,yang dibuat oleh PAC, the Asian Development Bank, and the AsianDevelopment

Bank Institute, di http://www.citizenreportcard.com/index.html#. Padaapendiks versi PDF dimasukkan sumber-sumber tambahan sepertipengumuman berita sampel, hasil akhir sampel, dan daftar kendalianggaran biaya.

c. Hasil-hasil yang Dicapai

Keberhasilan

Kepuasan publik atas pelaksanaan pelayanan berfluktuasi di antaraketiga survey yang diadakan dalam periode 10 tahun di Bangalore –meskipun hasil survey pada 2003 menunjukkan peningkatan luarbiasa kepuasan publik dibandingkan hasil pada 1993. Meskipunsurvey pada 1999 tidak berbeda jauh dengan survey pada 1993,hasilnya menunjukkan bahwa beberapa lembaga telah berusahamenanggapi ketidakpuasan publik yang diungkapkan dalam raporpertama.

Tiga lembaga – Bangalore Telecom, Electricity Board, dan Water and Sewer-age Board – merampingkan sistem pengumpulan tagihannya setelahsurvey 1999. Dengan bantuan PAC, Bangalore Development Author-ity membuat kartu rapornya sendiri yang digunakan untukmendapatkan pendapat dari klien tentang korupsi dan untuk

Page 106: Uang Kami,Tanggung jawab Kami · Uang Kami,Tanggung jawab Kami v Kisah seorang ibu Pada bulan September 1996, Susheela Devi, seorang perempuan desa di India, menghadiri konvensi hak

Uang Kami,Tanggung jawab Kami

94

mengidentifikasi kekurangan dalam pelaksanaan pelayanan. TheBangalore City Corporation dan the Bangalore Development Authority jugamemprakarsai pertemuan bersama wakil-wakil dari organisasi non-pemerintah dan pejabat publik untuk menentukan penyelesaian bagimasalah-masalah yang diprioritaskan. Dua rumah sakit umum yangbesar di kota tersebut yang telah mendapat nilai sangat burukbersedia mendukung program yang didesain oleh sebuah organisasinon-pemerintah, yaitu membentuk “bagian informasi” untukmembantu pasien dan melatih stafnya agar lebih responsif terhadapkebutuhan pasien.

PAC menyatakan bahwa ada sejumlah faktor penyebab perbaikandramatis kinerja instansi antara 1999 dan 2003. Faktor-faktor iniadalah: tekanan dari organisasi donor internasional dan menterikepala yang responsif di negara tersebut, yang mendorong partisipasipublik dalam pemerintahan. Namun, advokasi dan publisitas mediatentang hasil rapor secara terus-menerus selama 10 tahun jugamemainkan peran penting dalam menekan instansi di tingkat kotauntuk memperbaiki pelaksanaan pelayanannya.

Tantangan

Sebuah proyek CRC bisa selesai dalam enam bulan sampai satutahun, atau bahkan lebih lama. PAC telah membantu kelompok-kelompok di banyak negara lain yang sedang berusahamengimpelementasikan metodologinya dan telah mengembangkansebuah daftar isu bagi kelompok-kelompok yang tertarik untukmelakukan survey rapor warga ini.

i. Persyaratan Institusi Pemimpin yang Kuat: Keberhasilan akhir proyekCRC sangat tergantung pada institusi yang memimpin proyektersebut. Institusi ini harus legitimate di mata orang-orang yang akandisurvey dan biasa dengan wilayah tempat diadakan proyek CRC.Institusi juga harus berpengalaman dalam mengadakan survey danbersedia bekerja dengan banyak stakeholder yang berasal dari seluruhmasyarakat. Bermanfaat juga jika institusi bisa mengambil darijaringan organisasi yang diakui dan individu-individu untukmeningkatkan keterampilan dan anggotanya sendiri.

Page 107: Uang Kami,Tanggung jawab Kami · Uang Kami,Tanggung jawab Kami v Kisah seorang ibu Pada bulan September 1996, Susheela Devi, seorang perempuan desa di India, menghadiri konvensi hak

Uang Kami,Tanggung jawab Kami

95

ii. Evaluasi Konteks Sosio-Politik: Pemerintah harus mampu meresponumpanbalik dari masyarakat sehingga CRC bisa menghasilkanperubahan yang bermakna. Selanjutnya, hubungan diantara sektor-sektor masyarakat yang berbeda (pemerintah, media, masyarakatsipil, dunia usaha, dan warga negara) harus kondusif untukpenggunaan CRC. Warga negara tidak boleh dipaksa saat menjawabpertanyaan survey, dan keamanan penilai dan responden terjamin.

iii. Strategi Advokasi: Usaha advokasi harus selalu diarahkan ke tingkatpemerintahan tertentu (daerah, negara, atau nasional) yangbertanggung jawab atas pelayanan yang dinilai. Selanjutnya,kelompok yang mengadakan survey CRC membangun hubunganyang kuat dengan media setempat, yang bisa membantumenyebarkan hasil survey dan dengan demikian menciptakan tekananyang penting untuk menghasilkan perubahan pada praktek penyedialayanan. Semakin banyak jumlah sensor media di sebuah negara,semakin sedikit kemungkinan usaha advokasi kelompok akan berhasil.Usaha-usaha advokasi bahkan tidak mungkin berhasil jika penyedialayanan tidak mau mengubah kinerjanya. Memasukkan beberapahasil survey yang menggambarkan secara positif penyedia layananakan membantu karena penyedia merasa lebih senang dengan prosestersebut. Mengulang rapor dengan interval teratur juga memberikaninput kepada penyedia tentang apakah usaha-usaha mereka untukmemperbaiki pelayanan telah berjalan, dan input tersebut dapatmenciptakan insentif bagi mereka untuk lebih terlibat dalam prosessurvey tersebut.

iv. Persyaratan keterampilan teknis: Kelompok yang mengadakan surveyCRC memerlukan bantuan teknis dari kelompok lain, yakni bantuanteknis untuk isu-isu seperti teknik survey, detil provisi pelayanansetempat, dan kerja lapangan survey. Universitas dan perusahaanswasta bisa menjadi tempat yang baik untuk menemukan orang-orangdengan keterampilan di bidang teknis ini.

v. Pertimbangan Biaya: Biaya survey CRC sangat tergantung padafaktor-faktor seperti jumlah sampel, jumlah pelaksana yangdiperlukan untuk mengadakan survey dan tingkat pelatihan yangmereka perlukan, peralatan komunikasi dan informasi yangdiperlukan (komputer, telepon, dan sebagainya.), biaya cetak

Page 108: Uang Kami,Tanggung jawab Kami · Uang Kami,Tanggung jawab Kami v Kisah seorang ibu Pada bulan September 1996, Susheela Devi, seorang perempuan desa di India, menghadiri konvensi hak

Uang Kami,Tanggung jawab Kami

96

kuesioner, gaji untuk pewawancara dan supervisor, honor untuklembaga-lembaga luar yang telah dilimpahi beberapa tugas, biayaperjalanan dan penyebaran informasi atau hasil survey.

Informasi tentang PAC bisa diperoleh dari website organisasi tersebut,http://www.pacindia.org.

2. Hakikazi Catalyst Menggunakan PIMA

Card di Tanzania

Didirikan pada 2000, Hakikazi Catalyst adalah organisasi advokasikeadilan ekonomi dan sosial berpusat di Tanzania yangmemberdayakan orang-orang termarjinalkan untukmempengaruhi keputusan pemerintah yang berdampak padakehidupan mereka dan untuk mendapatkan hak-hak sipil danpolitik mereka di tingkat daerah, nasional, dan internasional.Organisasi tersebut memiliki 14 anggota staf yang bekerja penuhdan dikelola oleh dewan direktur, dewan penasihat, dan sebuahkomisi anggota. Hakikazi menghasilkan sejumlah publikasi setiaptahun yang menyebarluaskan informasi tentang kebijakan publikbagi masyarakat dengan format yang bisa diakses dan populer.Tujuan utamanya adalah mendukung masyarakat miskin dantermarjinalkan, mempengaruhi kebijakan nasional dan daerah,dan memberantas kemiskinan.

PROFIL ORGANISASI

Page 109: Uang Kami,Tanggung jawab Kami · Uang Kami,Tanggung jawab Kami v Kisah seorang ibu Pada bulan September 1996, Susheela Devi, seorang perempuan desa di India, menghadiri konvensi hak

Uang Kami,Tanggung jawab Kami

97

a. Pengantar

Pada 2003, the International Budget Project mengadakan sebuahkonferensi di Meksiko yang mengundang organisasi-organisasiadvokasi anggaran belanja dari 40 negara. Salah satu presentasidibuat oleh the Public Affairs Centre dari India, yang telah berhasilmengimplementasikan citizen card report untuk mengevaluasi kepuasanpublik atas pelaksanaan pelayanan pemerintah (lihat studi kasussebelumnya). Setelah menghadiri konferensi ini, direktur organisasiadvokasi keadilan ekonomi dan sosial Tanzania, Hakikazi Catalyst,memutuskan untuk mengadaptasi metodologi citizen report carduntuk konteks negaranya dan mengembangkan PIMA card.

PIMA card Hakikazi (pima berarti “mengukur” dalam bahasa Swahili)adalah sebuah alat evaluasi yang sederhana dan fleksibel, yakni alatyang memungkinkan masyarakat untuk mengumpulkan informasikualitatif dan kuantitatif tentang input (Dana apa saja yang diterimamasyarakat tersebut), output (bagaimana penggunaan danatersebut?), dan hasil (bagaimana pengaruh proyek pada masyarakattersebut?) belanja pemerintah pada strategi pemberantasankemiskinan.

Dengan metodologi ini, baik masyarakat daerah maupun pemerintahdistrik mengisi sebuah kartu untuk menilai kualitas barang dan jasayang disediakan oleh pemerintah distrik kepada masyarakat daerah.Berdasarkan hasil ini, pemerintah distrik dan masyarakat daerahmemutuskan langkah lanjutan yang akan diambil untuk mengatasimasalah yang menjadi prioritas di masyarakat dan meneruskandistribusi informasi dengan sebuah cara yang sistematis.

Antara 2003 dan 2007, Hakikazi menyelesaikan dua programpemantauan anggaran belanja dengan menggunakan proses PIMAcard. Tujuan utamanya adalah untuk menentukan bagaimanapendanaan strategi pemberantasan kemiskinan pemerintah danpengimplementasiannya di tingkat daerah serta apakah strategi-strategi tersebut benar-benar memperbaiki kesejahteraan masyarakatmiskin.

Page 110: Uang Kami,Tanggung jawab Kami · Uang Kami,Tanggung jawab Kami v Kisah seorang ibu Pada bulan September 1996, Susheela Devi, seorang perempuan desa di India, menghadiri konvensi hak

Uang Kami,Tanggung jawab Kami

98

Sistem pemantauan pemerintah untuk strategi pengurangankemiskinan Tanzania, dikenal dengan akronim MKUKUTA dalambahasa Swahili, dijabarkan dalam MKUKUTA Pemantauan Master Planand Indicator Information (2006), yang menggambarkan sebuahkerangka untuk meningkatkan partisipasi semua stakeholder –terutama masyarakat sipil – dalam memantau implementasi strategitersebut. Dokumen tersebut juga menguraikan indikator-indikatorspesifik untuk setiap tujuan dalam MKUKUTA, yang merupakan alatbermanfaat untuk organisasi masyarakat sipil dan kelompok-kelompok lain yang mengadakan kegiatan pemantauan.

b. Metodologi

Proses PIMA card terdiri dari delapan langkah:

Langkah 1: Persiapan Dasar di Tingkat Distrik

Hakikazi memilih desa-desa yang diikutsertakan dalam penerapantersebut berdasarkan hubungan-hubungan yang telah dikembangkankelompok tersebut dengan mereka. Hakikazi mengadakan workshopdistrik untuk memobilisasi stakeholder, menjelaskan sistempemantauan anggaran belanja dan proses PIMA card, danmemberikan dukungan pada proses tersebut. Para peserta workshopterdiri dari kepala desa dan pemimpin pemerintahan di tingkatdistrik; pejabat-pejabat distrik dari departemen perencanaan,pertanian, sumber daya alam, pendidikan, kesehatan, danpengembangan masyarakat; anggota dewan distrik; organisasimasyarakat sipil; dan wakil-wakil masyarakat. Selama pertemuan ini,pejabat-pejabat setempat diajak bicara tentang pemberian informasimengenai penganggaran biaya dan perencanaan reguler (triwulan)tetap dengan format yang telah disepakati. Jika kesepakatan tercapai,informasi ini disebarluaskan melalui berbagai masyarakat yangberpartisipasi.

Langkah 2: Membangun Keterampilan

Hakikaze mengadakan workshop untuk melatih individu-individudalam sebuah masyarakat (diambil dari organisasi berbasis

Page 111: Uang Kami,Tanggung jawab Kami · Uang Kami,Tanggung jawab Kami v Kisah seorang ibu Pada bulan September 1996, Susheela Devi, seorang perempuan desa di India, menghadiri konvensi hak

Uang Kami,Tanggung jawab Kami

99

masyarakat yang ada) yang akan memimpin proses PIMA card. Work-shop “training of trainers” adalah komponen utama prosespemantauan MKUKUTA. Mereka memberi para partisipan denganketerampilan untuk mengumpulkan informasi anggaran belanjakuantitatif dan kualitatif, menganalisis anggaran belanja pemerintah,dan memberikan hasil mereka kepada pengambil keputusan danmasyarakat.

Wakil masyarakat sipil, staf pemerintah daerah (misalnya, pekerjapembangunan masyarakat), dan fasilitator penelitian dari Hakikaziberpartisipasi dalam workshop pelatihan dan dilibatkan dalam setiaplangkah proses PIMA card selanjutnya, termasuk mendesain PIMAcard, menganalisis anggaran belanja, memfasilitasi pertemuanmasyarakat, memfasilitasi pengumpulan data dalam masyarakat, danmenganalisis dan menyebarluaskan temuan.

Langkah 3: Persiapan Dasar di Tingkat masyarakat

Selanjutnya, Hakikazi mengadakan debat publik tentang MKUKUTApada berbagai masyarakat yang berpartisipasi. Tujuannya adalahmembantu masyarakat memahami MKUKUTA dan sistempemantauannya dan memberikan umpanbalik tentang strategipemberantasan kemiskinan.

Dalam debat publik tersebut, masyarakat membahas sebab-sebabkemiskinan, strategi, target, dan indikator MKUKUTA; dan tujuan danmanfaat pemantauan anggaran belanja pada umumnya dan PIMAcard pada khususnya. Diskusi selanjutnya dilakukan dalam kelompokkecil, para anggota masyarakat memilih dua sektor MKUKUTA yangingin mereka pantau, seperti pendidikan, kesehatan, jalan, pertanian,atau air. Setiap masyarakat juga memilih 7 sampai 15 orang untukmenjadi komisi pemantauan desa, yang akan mengumpulkaninformasi tentang bidang prioritas yang dipilih dengan PIMA card.Para anggota dipilih dari berbagai kelompok masyarakat tersebut,seperti pemuda, perempuan, orang tua, dan orang cacat.

Langkah 4: Desain PIMA Card Desa

Pemantau menggunakan PIMA card untuk mengumpulkan informasitentang kualitas dan kuantitas belanja di sektor-sektor yang diselidiki

Page 112: Uang Kami,Tanggung jawab Kami · Uang Kami,Tanggung jawab Kami v Kisah seorang ibu Pada bulan September 1996, Susheela Devi, seorang perempuan desa di India, menghadiri konvensi hak

Uang Kami,Tanggung jawab Kami

100

pada masyarakat mereka, seperti:

� Pada sektor-sektor yang dipilih, kegiatan-kegiatan MKUKUTA apasaja yang diberi dana dari anggaran belanja distrik;

� Berapa banyak dana yang diterima untuk kegiatan sektor padamasyarakat tersebut dalam 12 bulan terakhir (input);

� Apa belanja aktual pada kegiatan-kegiatan tersebut;� Bagaimana tingkat kepuasan masyarakat atas hasil kegiatan

tersebut;� Kegiatan-kegiatan MKUKUTA apa saja yang dilaksanakan

masyarakat tersebut dalam 12 bulan terakhir yang tidak diberidana dari anggaran distrik (dan dari mana mereka didanai); dan

� Apa isu-isu prioritas lain pada masyarakat tersebut, diurutkanberdasarkan kepentingan.

Tabel 5 menggambarkan proses pengumpulan informasi untuk satubelanja anggaran umum: pertanian dan pemasaran. Hakikazimembuat PIMA card yang sama untuk setiap belanja anggaranlainnya, yakni belanja anggaran yang diprioritaskan sebuahmasyarakat untuk dimonitor.

Tabel 5: Contoh PIMA card A desa – Anggaran Pengembangan

Desa

Item AnggaranPembangunan

Pertanian dan Pasar

JumlahDianggarkan

1 .

2 .

SumberDana

BelanjaAktua l

Apakah Belanjamenghasi lkan

keuntungan yangdiinginkan?

Hakikazi memberikan instruksi-instruksi berikut ini untuk mengisicontoh PIMA card desa ini:

� Pima card harus diisi menggunakan anggaran pembangunandesa.

Page 113: Uang Kami,Tanggung jawab Kami · Uang Kami,Tanggung jawab Kami v Kisah seorang ibu Pada bulan September 1996, Susheela Devi, seorang perempuan desa di India, menghadiri konvensi hak

Uang Kami,Tanggung jawab Kami

101

� Sumber dana harus diungkapkan. Misalnya, apakah uangdiberikan oleh pemerintah, sumbangan masyarakat, atau sebuahorganisasi?

� Jumlah aktual yang dihabiskan pada usaha pembangunan harusdinyatakan. Catatan tentang jumlah aktual ini ada dalam laporanbank desa dan catatan akuntansi disimpan oleh pemerintah desa.

� Terakhir, apa usaha yang diselesaikan dan apa keuntungan yangdiperoleh desa dari usaha dengan cara yang dimaksud. Keduanyaharus diungkapkan dalam Pima Card. Informasi ini harusdidasarkan pada verifikasi fisik lokasi proyek.

Tabel 6 adalah sebuah contoh PIMA card desa untuk mengumpulkaninformasi tentang kualitas belanja di sektor pertanian dan pemasaran.

Tabel 6: Abstrak Pima Card B Kampung – Faktor-faktor Produksi

Pertanian dan Pasar

Apa jenis saran tambahan yang diberikan kepada desa Anda tahun lalu danbagaimana kepuasan Anda dengan pelayanan ini?

B 1 Pelayanan Tambahan

Tidak menerima

Manajemen hamaBibit yang lebih baikKonservasi tanahAsosiasi pendukungpetaniTeknik irigasiPemrosesan panen(dan sebagainya)

Buruk Memuaskan Ba i k

Hakikazi memberikan instruksi-instruksi berikut ini untuk mengisikartu ini:

� Pikirkan dan catat semua pelatihan dan pelayanan informasi yangditerima masyarakat Anda dari para ahli pertanian dalam 12

Page 114: Uang Kami,Tanggung jawab Kami · Uang Kami,Tanggung jawab Kami v Kisah seorang ibu Pada bulan September 1996, Susheela Devi, seorang perempuan desa di India, menghadiri konvensi hak

Uang Kami,Tanggung jawab Kami

102

bulan terakhir.

� Jika pelatihan atau pelayanan informasi tidak diterima dalam 12bulan terakhir, silakan tandai boks yang mengindikasikan bahwapelayanan tersebut “tidak diterima.”

� Jika sebuah pelayanan diterima, diskusikan dan bermufakatapakah pelayanan tersebut buruk, memuaskan, atau baik dantandai boks yang sesuai.

Instruksi-instruksi yang sama diberikan pada PIMA card untukmengumpulkan informasi tentang banyak pelaksanaan pelayananlain dan masalah infrastruktur, seperti kemudahan kredit pertanian,kemudahan mendapatkan bibit dan pupuk, dan kondisi infrastrukturirigasi.

Langkah 5: Desain PIMA Card Tingkat Distrik

PIMA card tingkat distrik disebut evaluasi diri distrik dan diisi olehpejabat pemerintah tingkat distrik. Hakikazi merancang evaluasi diriuntuk setiap sektor yang dipilih oleh masyarakat untuk dipantau.Misalnya, pegawai pertanian distrik harus mengisi evaluasi diri sektorpertanian (lihat Tabel 7). Pertanyaan-pertanyaan dalam kartu evaluasidiri mencerminkan pertanyaan-pertanyaan yang diajukan olehpemantau desa di tingkat masyarakat. Misalnya, pertanyaan yangdiajukan tersebut tentang kegiatan-kegiatan yang didanai olehanggaran, sumber dana, belanja sebenarnya, dan dampak darikegiatan-kegiatan yang didanai.

Page 115: Uang Kami,Tanggung jawab Kami · Uang Kami,Tanggung jawab Kami v Kisah seorang ibu Pada bulan September 1996, Susheela Devi, seorang perempuan desa di India, menghadiri konvensi hak

Uang Kami,Tanggung jawab Kami

103

Langkah 6: Pengumpulan Informasi dengan PMA Card

Pengumpulan informasi di tingkat desa umumnya memerlukansekitar dua minggu. Hakikazi dan fasilitatornya memulai denganmelatih satu komisi pemantauan desa, yakni tentang bagaimana caramengumpulkan data menggunakan PIMA card, yang kemudiandiujikan dalam masyarakat komisi tersebut. Jika diperlukan, PIMAcard direvisi setelah pengujian tersebut dan kemudian digunakanuntuk melatih komisi pemantauan desa lain.

Dengan dukungan dari fasilitator terlatih Hakikazi, komisipemantauan desa mengumpulkan informasi tentang alokasi yangditerima dari distrik dan tentang belanja di tingkat masyarakatmelalui analisis laporan bank pemerintah di desa tersebut, laporan

Tabel 7: Contoh Abstrak District Self-Evaluation Card

Pertanian dan Pasar

A Produksi panen

A 1 Jumlah panen yang dijualBerapa jumalh setiap panen yang dijual yang dihasilkan didistrik masing-masing dalam 3 tahun terakhir?Panen 2 0 0 4 2005 2006

_____ ____ ____ ____Apa alasan peningkatan dan penurunan?

B Pertanyaan umum

B 1 Sebutkan, urut dari yang terpenting, lima masalah paling penting yangmenghadang panen dan produksi hewan ternak di distrik.

C Pelayanan tambahan

C 1 Pada tahun anggaran sebelumnya, masyarakat mana saja yang diberipelatihan, informasi atau perbekalan tentang aspek-aspek pertanian ini?

Manajemen hama _____________

Bibit yang lebih baik _____________

Pengolahan tanah ______ (dan sebagainya)

Page 116: Uang Kami,Tanggung jawab Kami · Uang Kami,Tanggung jawab Kami v Kisah seorang ibu Pada bulan September 1996, Susheela Devi, seorang perempuan desa di India, menghadiri konvensi hak

Uang Kami,Tanggung jawab Kami

104

akuntansi, dan tanda terima. Hakikazi mengkaji informasi ini untukakurasi dan konsistensi dan mendapatkan lebih banyak informasi darimasyarakat, jika perlu. Ketika PIMA card diisi, fasilitator Hakikazibekerja sama dengan komisi pemantauan untuk membantu merekamenyimpulkan temuan-temuan mereka, yang kemudian dijabarkandan dibahas dalam pertemuan desa.

Langkah 7: Analisis Anggaran Belanja Pemerintah Setempat

Hakikazi menganalisis anggaran belanja distrik untukmengidentifikasi alokasi anggaran belanja pada sektor-sektor yangdipilih untuk dipantau. Anggaran belanja distrik, diperoleh dariinstansi perencanaan distrik, menunjukkan perkiraan belanja yangdisetujui – dana yang dikeluarkan untuk pemerintah desa danpenyedia pelayanan. Analisis anggaran belanja distrik tersebutdilakukan untuk mengidentifikasi:

� Belanja rutin (anggaran operasional) dan belanja pengembangan(modal dan anggaran operasional untuk program-program baru)untuk sektor-sektor terpilih;

� Apa kegiatan MKUKUTA untuk sektor terpilih yang dimasukkandalam anggaran belanja tersebut;

� Apa kegiatan MKUKUTA yang tidak dimasukkan dalam anggaranbelanja tersebut; dan

�· Belanja untuk “Keperluan Lain” dan anggaran pengembangan(modal) untuk kegiatan MKUKUTA.

Hakikazi membandingkan hasil-hasil dari analisis anggarannyadengan hasil-hasil yang dilaporkan dalam PIMA card yang diisi olehpejabat distrik (melalui evaluasi diri) dan oleh masyarakat.

Langkah 8: Analisis dan Tanggapan

Sebuah laporan yang menggabungkan informasi dari distrik maupunmasyarakat disusun, dikaji oleh kelompok, dan kemudian diberikan

Page 117: Uang Kami,Tanggung jawab Kami · Uang Kami,Tanggung jawab Kami v Kisah seorang ibu Pada bulan September 1996, Susheela Devi, seorang perempuan desa di India, menghadiri konvensi hak

Uang Kami,Tanggung jawab Kami

105

kepada masyarakat dan pemerintah setempat. Wakil-wakil masyarakatdan pejabat pemerintah setempat kemudian mengadakan pertemuanuntuk membahas hasil pemantauan, memutuskan langkah-langkahselanjutnya untuk mengatasi masalah yang menjadi prioritasmasyarakat, dan menentukan bagaimana cara meneruskan distribusiinformasi.

Hasil pengkajian PIMA card dibagikan di tingkat masyarakat (dimana pemerintah desa bisa menindaklanjutinya), tingkat distrik danregional (di mana keputusan praktis utama yang berpihak kepadaorang miskin bisa berpengaruh), dan tingkat nasional (di manalembaga pengambil kebijakan bisa meresponnya).

Hakikazi juga bekerja sama dengan organisasi masyarakat sipil laindalam penggunaan temuan ini utuk mempengaruhi pengambilankebijakan di tingkat pemerintahan yang berpihak pada masyarakatmiskin.

c. Hasil-Hasil yang Dicapai

Keberhasilan

Sebagaimana yang dinyatakan sebelumnya, Hakikazi hanya dua kalimengadakan studi PIMA card. Namun, Hakikazi telah berhasilmengidentifikasi beberapa masalah dalam belanja pengembangandesa. Misalnya, salah satu masyarakat yang berpartisipasi dalamproyek 2006 Hakikazi adalah Mkonoo, sebuah desa di dekat Arusah diTanzania utara. Majelis desa Mkonoo memilih memantaupenggunaan dana pendidikan primer dan menemukan fakta-faktaberikut:

� Dari Tshs. 9.300.000 (mendekati US$7,500) yang ditarik darirekening bank desa, tidak ada catatan mengenai belanja yangmencapai Tshs. 1.100.000 (hampir US$880).

� Verifikasi fisik sekolah-sekolah yang dibangun selama periodepenyelidikan mengungkapkan bahwa pelat besi yang digunakanuntuk atap ruang kelas lebih tipis daripada yang didaftarkan

Page 118: Uang Kami,Tanggung jawab Kami · Uang Kami,Tanggung jawab Kami v Kisah seorang ibu Pada bulan September 1996, Susheela Devi, seorang perempuan desa di India, menghadiri konvensi hak

Uang Kami,Tanggung jawab Kami

106

dalam anggaran (dan disyaratkan oleh standar pemerintah). Pelatyang lebih tipis yang digunakan tersebut mudah lepas jika adabadai yang besar.

� Pemerintah desa juga tidak memiliki penjelasan atau catatanuntuk 1.124.700 Tshs (kira-kira 900 Dolar AS) yang dialokasikanuntuk pembangunan rumah seorang guru, meskipun jumlah inidiambil dari rekening bank desa tersebut.

Penyalahgunaan dana tersebut ditunjukkan kepada pemerintah desa,kota, dan distrik oleh komisi pemantauan desa dan Hakikazi.Selanjutnya, pemerintah distrik membentuk sebuah tim untukmenyelidiki. Pada saat penulisan ini, Biro Pencegahan Korupsi (Pre-vention of Corruption Bureau) pemerintah juga menyelidiki masalah ini,karena beberapa pejabat distrik ada yang terlibat. Inilah satu contohkecil tentang bagaimana pemantauan tingkat masyarakat, yangsederhana, bisa menghasilkan perbaikan pada pemerintah danakuntabilitas setempat dan, akhirnya, kehidupan orang-orang miskin.Hakikazi telah mencapai kesuksesan yang sama di masyarakat-masyarakat lain.

Tantangan

Hakikazi mengandalkan instruksi pemerintah yang mengharuskanpemerintah daerah memberikan informasi yang diminta publik.Namun, karena ketiadaan hukum nasional hak atas informasi, akseskepada informasi tetap menjadi hambatan utama bagi Hakikazi danmasyarakat setempat yang mengimplementasikan proses PIMA card.

Hakikazi juga menemukan bahwa perbedaan standar fasilitasi selamaproses pengumpulan informasi mengakibatkan perbedaan padapengisian PIMA card. Selanjutnya, penting untuk memastikan bahwasemua fasilitator memiliki komitmen dan kompetensi.

Terakhir, analisis anggaran belanja distrik seringkali sulit danmenghabiskan waktu karena presentasi yang tidak jelas dan tidakkonsisten. Dokumen-dokumen anggaran juga diragukan kejujurannya

Page 119: Uang Kami,Tanggung jawab Kami · Uang Kami,Tanggung jawab Kami v Kisah seorang ibu Pada bulan September 1996, Susheela Devi, seorang perempuan desa di India, menghadiri konvensi hak

Uang Kami,Tanggung jawab Kami

107

dalam mewakili kegiatan pembangunan yang benar-benar dilakukan,disebabkan oleh batasan-batasan keuangan yang ekstrem.

Meskipun ada tantangan-tantangan ini, Hakikazi berencana terusmemperbaiki proses PIMA card dan mengembangkan keahlianpenelusuran pengeluaran dengan bekerja pada masyarakat dandistrik-distrik lain.

Informasi tentang Hakikazi bisa diperoleh dari website organisasi tersebut, http://www.hakikazi.org.

Page 120: Uang Kami,Tanggung jawab Kami · Uang Kami,Tanggung jawab Kami v Kisah seorang ibu Pada bulan September 1996, Susheela Devi, seorang perempuan desa di India, menghadiri konvensi hak

Uang Kami,Tanggung jawab Kami

108

Bab ini menampilkan dua studi kasus lain yang merupakan contohsukses proyek masyarakat sipil dalam mengukur dampak eksekusianggaran pemerintah. Yang pertama adalah dari Nikaragua, yaituupaya penelusuran dana bantuan korban badai dan tingkat kepuasanpublik terhadap tanggapan pemerintah atas bencana badai. Contohkedua dari Guatemala, yaitu upaya pemantauan dampak programpendidikan pemerintah melalui survey lokal.

1. Coordinadora Civil Melakukan Survey

Kepuasan Pelanggan untuk Mengukur

Dampak Program Bantuan Korban Badai di

Nikaragua

Melihat kerusakan yang dialami Nikaragua menyusul Badai Mitchyang melanda pada tahun 1998, masyarakat sipil prihatin denganpengelolaan dana bantuan internasional oleh pemerintah. Belumlagi beredar kabar bahwa ada diskriminasi pengiriman bantuanberdasarkan kepentingan partai atau kelompok agama danpenyelewengan penggunaan dana bantuan. Sebuah jaringanmasyarakat sipil yaitu Coordinadora Civil para la Emergencia y laReconstrucción, bergerak untuk menyelidiki kebenarannya.

Jumlah penduduk yang merasakan dampaknya sangat besar sehinggasulit mengukur distribusi bantuan. Oleh karena itu CoordinadoraCivil melaukan audit terhadap distribusi bantuan ini melalui persepsi

Page 121: Uang Kami,Tanggung jawab Kami · Uang Kami,Tanggung jawab Kami v Kisah seorang ibu Pada bulan September 1996, Susheela Devi, seorang perempuan desa di India, menghadiri konvensi hak

Uang Kami,Tanggung jawab Kami

109

masyarakat. Fase pertama audit ini dilakukan melalui survey danwawancara dengan responden yang meliputi sekitar 10 ribu rumahtangga di 61 kotapraja, serta 167 pemimpin masyarakat, 48 walikota,dan 82 direktut NGO dan asosiasi nonpemerintah. Respondenditanyai kapan bantuan didistribusikan, berapa, oleh siapa, danapakah bantuan sesuai dengan situasi di lapangan.

Pada tahap kedua, Coordinadora Civil berupaya mengumpulkanpersepsi rumah tangga. Mereka ditanyai apakah kondisi sudahmembaik dan apa evaluasi mereka terhadap penyelenggaraanbantuan oleh pemerintah (dan organisasi lain). Dari 6000 rumahtangga yang diwawancara, 29 persen menyatakan bahwa situasinyatelah membaik, 34% menyatakan tidak ada peningkatan dan 37%menyatakan situasinya memburuk. Ketika ditanyai tindakan ter-penting apa yang telah dilakukan pemerintah dalam menanggapibencana badai, 60% menjawab “tidak ada”, 29% menyebutkan jenistindakan, dan 10% menjawab tidak tahu. Ketika ditanyai apakahmasyarakat sipil, organisasi agama, nasional, dan internasional yangtelah menanggapi bencana tersebut, 49% menjawab organisasiinternasional, 27% menjawab organisasi nonpemerintah, 18%menjawab Palang Merah, dan 6% menjawab organisasi agama. Auditini juga memperoleh data persentase rumah tangga yang sedangmenerima bantuan pertanian, pemukiman dan makanan.

Coordinadora Civil juga menyoroti kebutuhan yang paling mendesakdengan meminta responden menyebutkan masalah yang seharusnyamenjadi prioritas pemulihan. Jawabannya beragam, dari tekananemosi, perlakuan salah terhadap perempuan (yang kasusnyadirasakan meningkat sejak bencana badai), dan kurangnya persiapanuntuk mengantisipasi bencana di masa mendatang. CoordinadoraCivil kemudian merancang suatu survey pada pemimpin masyarakatdan kepala keluarga untuk mengukur tingkat masalah ini dan dampakbencana badai bagi mereka. Hasil survey dan laporan auditdisampaikan ke semua partisipan survey.

Coordinadora Civil membangdingkan tanggapan para respondendengan laporan resmi dari pemerintah, lembaga donor danpemerintah Nikaragua. Audit menunjukkan kesesuaian dengantuduhan bahwa telah terjadi salah urus pada distribusi bantuan. Parakelompok kemudian berbagi temuannya dengan organisasi dan

Page 122: Uang Kami,Tanggung jawab Kami · Uang Kami,Tanggung jawab Kami v Kisah seorang ibu Pada bulan September 1996, Susheela Devi, seorang perempuan desa di India, menghadiri konvensi hak

Uang Kami,Tanggung jawab Kami

110

pejabat lokal dan kemudian memberitahu pejabat pemerintah,organisasi nasional, masyarakat internasional, dan media. Wartawansegera menemukan informasi tambahan yang mendukung hasil audit.

Awalnya, pemerintah menyangkal temuan tersebut dan melecehkanpihak yang mempublikasikannya. Namun hasil audit tersebutkemudian menguat menjadi alasan penyelidikan yang menyeretmantan presiden Arnoldo Aleman pada tahun 2003 atas tuduhanpencucian dan penyelewengan uang (Quiros, 2005).

Informasi lebih lanjut tentang Coordinadora Civil dapat dilihat di situs webnyadi: http://www.ccer.org.ni/.

2. Asociación de Investigación y Estudios

Sociales Melacak Pembelanjaan untuk

Pendidikan di Guatemala

Guatemala adalah salah satu negara yang standar pendidikannyaterendah di Amerika Tengah. Pada tahun 2002, lebih dari 31%penduduknya buta huruf, angka siswa putus sekolah rata-ratamendekati 50% per tahunnya (bahkan mencapai 75% di wilayahpedesaan), dan investasi pendidikan pada GDP kurang dari 7persen.15 Sebagai perbandingan, negara-negara tetangga Guatemalamenanam hampir 10% dari GDP total untuk pendidikan.

Departemen Pendidikan membuat sejumlah program pada tahun1996 untuk meningkatkan angka kelangsungan studi siswa, termasukdengan pengadaan sarapan dan makan siang gratis serta buku teksuntuk semua siswa. Namun hampir tujuh tahun kemudian belum adabukti nyata peningkatan standar pendidikan di negara tersebut.

Pada tahun 2002, ASIES –suatu organisasi riset dan advokasi-melancarkan Kampanye Nasional untuk Pendidikan (Gran CampañaNacional por

15 Studi kasus ini diambil dari ASIES, 2003 dan Rubio, 2002.

Page 123: Uang Kami,Tanggung jawab Kami · Uang Kami,Tanggung jawab Kami v Kisah seorang ibu Pada bulan September 1996, Susheela Devi, seorang perempuan desa di India, menghadiri konvensi hak

Uang Kami,Tanggung jawab Kami

111

la Educación atau GCNE) bekerjasama dengan koalisi 77 NGO diseluruh negara tersebut. Sejak itu, GCNE telah mengorganisasisejumlah survey terfokus masyarakat (yang disebut audit sosial) untukmemantau pelaksanaan program-program sekolah dasar negeri,terutama program yang menyediakan makanan dan buku teks gratis.Karena pemerintah tidak memiliki informasi rinci mengenai pro-gram pendidikan, GCNE harus mengandalkan survey yangdilakukannya sendiri dan terlembaga di sekolah-sekolah negeri untukmendapatkan informasi seputar penyelenggaraan programpendidikan. GCNE menggunakan metodologi sampling bertingkatsaintifik (scientific stratified sampling) untuk memilih sekolah yangdijadikan sampel. Survey ini ditujukan bagi kepala sekolah, guru,orangtua dan siswa, mengenai hal-hal seperti kesadaran akan adanyaprogram makan dan buku teks gratis, kecukupan anggaran bagiprogram-program tersebut, dan tingkat kepuasan mereka atas pro-gram tersebut.

Hasil-hasil temuan survey cukup mengejutkan dan menjelaskanmengapa negara tersebut tidak mengalami perbaikan kualitaspendidikan. Misalnya, sebuah survey mengungkapkan bahwa hampir80% kepala sekolah tidak tahu keberadaan program makan dan bukuteks gratis dan hampir 75% sekolah yang disurvey tidak menerimabuku teks bagi siswa-siswanya.

GCNE menyiapkan laporan resmi menyusul setiap survey (buka http://www.asies.org.gt/grancampaña/CGAUDITORIASOCIAL2005.pdf)dan sejumlah saran bagi pemerintah, seperti menaikkan jumlah bukuteks gratis yang dibagikan untuk para siswa. GCNE juga mengirimlaporan tahunan ke pejabat senior pemerintah, media, dan stake-holder-stakeholder lainnya, termasuk serikat guru. Pada tahun 2006,upaya keras GCNE berbuah. Departemen Pendidikan berkomitmenuntuk menindaklanjuti hasil audit.

Informasi mengenai ASIES dapat diperoleh di situs web organisasi ini yaitu:http://www.asies.org.gt/.

Page 124: Uang Kami,Tanggung jawab Kami · Uang Kami,Tanggung jawab Kami v Kisah seorang ibu Pada bulan September 1996, Susheela Devi, seorang perempuan desa di India, menghadiri konvensi hak

Uang Kami,Tanggung jawab Kami

112

Page 125: Uang Kami,Tanggung jawab Kami · Uang Kami,Tanggung jawab Kami v Kisah seorang ibu Pada bulan September 1996, Susheela Devi, seorang perempuan desa di India, menghadiri konvensi hak

Uang Kami,Tanggung jawab Kami

113

Page 126: Uang Kami,Tanggung jawab Kami · Uang Kami,Tanggung jawab Kami v Kisah seorang ibu Pada bulan September 1996, Susheela Devi, seorang perempuan desa di India, menghadiri konvensi hak

Uang Kami,Tanggung jawab Kami

114

Segera setelah pengeluaran selesai dan seluruh transaksi dicatat,eksekutif menyiapkan laporan tahunan yang menunjukkanpengeluaran total yang dilakukan oleh lembaga-lembaga selamasetahun. Lembaga audit independen kemudian melakukan verifikasipengeluaran ini untuk diperoleh keakuratan. Di banyak negara,laporan audit diserahkan kepada badan legislatif nasional yangmengevaluasi ulasan-ulasan dalam laporan audit dan membuatrekomendasi untuk eksekutif agar melakukan koreksi.

Bagan 5: Proses Pengawasan

Proses

Pengawasan

Lembaga legislatif menyetujui

resolusi yang memerlukan

tindakan koreksi dari lembaga

yang diaudit

Laporan akhir tahun dibuat oleh

tiap lembaga dan diserahkan

kepada Lembaga Audit Tertinggi

(Supreme Audit Institution atau

SAI) untuk diaudit

Staf SAI melakukan audit

terhadap catatan keuangan

lembaga eksekutif

Berdasarkan penemuan

audit, SAI mengeluarkan

opini audit untuk lembaga

yang diaudit dan

menyerahkan laporannya

kepada Komite Legislatif

yang bertanggung jawab

dalam pengawasan

Komite Legislatif

m e m b e r i k a n

rekomendasi penuh

perihal tindakan koreksi

yang harus dilakukan

oleh lembaga eksekutif

Komite Legislatif

mengadakan sidang dengar

pendapat untuk membahas

temuan laporan audit

Page 127: Uang Kami,Tanggung jawab Kami · Uang Kami,Tanggung jawab Kami v Kisah seorang ibu Pada bulan September 1996, Susheela Devi, seorang perempuan desa di India, menghadiri konvensi hak

Uang Kami,Tanggung jawab Kami

115

Bab ini membahas fungsi pengawasan audit dan legislatif yangdilakukan oleh suatu Lembaga Audit Tertinggi (Supreme Audit Institutionatau SAI), badan utama yang bertanggung jawab mengawasi laporankeuangan pemerintah, dan oleh komite legislatif yang mengawasihasil audit. Bagian yang pertama mempelajari tiga model dasar SAI.Bagian kedua mempelajari macam-macam audit yang diadakan olehSAI dan macam-macam opini audit yang ada dalam laporan audit.Bagian ketiga menyajikan tinjauan tentang prosedur dasar yangdigunakan oleh lembaga legislatif untuk melakukan pemeriksaananggaran tahunan.

1. Model-model Lembaga Audit Tertinggi

Hampir semua negara memberikan mandat resmi adanya sebuahlembaga yang mengawasi pengeluaran negara. Dikenal secara umumsebagai lembaga audit tertinggi (SAI), nama-nama yang mungkinuntuk lembaga tersebut antara lain Kantor Auditor Jenderal, BadanAudit, atau Lembaga Pemeriksa Keuangan. Selain SAI, lembaga-lem-baga perorangan juga bisa memiliki auditor intern yang membuatlaporan untuk pimpinan lembaga, dan di beberapa negara, auditpemerintah lokal dilakukan oleh lembaga audit yang dibentuk secarakhusus untuk memenuhi fungsi ini. SAI atau pemerintah juga bisamenunjuk auditor dari kalangan swasta untuk mengadakan auditbeberapa lembaga dan perusahaan negara.

Pada umumnya, kebanyakan SAI dapat diklasifikasikan kedalam salahsatu dari tiga model berikut (lihat Tabel 8): Westminster (atau parle-

Tabel 8: Macam-macam SAI dan Negara yang Memakainya

Model

Model Westminster

Negara

Sebagian besar negara Persemakmuran dan beberapanegara Amerika Latin seperti Peru dan Chili

Model Yudisial Sebagian besar negara frankofon (berbahasa Perancis)dan beberapa negara Amerika Latin termasuk Brazildan Kolombia

Model Badan Sebagian besar negara Asia Tenggara dan Asia Timurdan beberapa negara Amerika Latin seperti Argentina

Page 128: Uang Kami,Tanggung jawab Kami · Uang Kami,Tanggung jawab Kami v Kisah seorang ibu Pada bulan September 1996, Susheela Devi, seorang perempuan desa di India, menghadiri konvensi hak

Uang Kami,Tanggung jawab Kami

116

menter), yudisial (atau Napoleonik), dan badan (kolegiat).16

Model Westminster

SAI yang mengikuti model Westminster biasanya memiliki pemimpinyang kuat, disebut auditor jenderal, yang hanya dapat diberhentikanatas persetujuan parlemen. SAI yang diatur berdasarkan sistim inibiasanya mengadakan audit keuangan (meskipun beberapadiantaranya seperti di Afrika Selatan dan Inggris juga mengadakanaudit kinerja). Mereka kurang memberikan perhatian terhadap auditketaatan (compliance audit). Audit ketaatan akan dibahas pada bagianberikutnya.

Kadang-kadang auditor jenderal dalam model ini diminta melakukanserangkaian tugas non-audit tambahan yang memiliki fungsi kontroldan yang dalam model SAI lain dilakukan oleh pejabat tersendiriyang disebut comptroller (atau controller [= pengawas keuangan]). Tugasini meliputi pemberian ijin permintaan transfer dana dari lembagapusat ke rekening departemen.

Pada akhir tahun fiskal, SAI mengadakan audit manajemen keuangandan laporan tahunan lembaga pemerintah. Laporan audit auditorjenderal dibuat sebelum sidang parlemen dan dipertimbangkandengan cermat oleh komite legislatif.

Model Westminster memerlukan partisipasi aktif lembaga legislatifuntuk menindak-lanjuti temuan audit SAI. Ini memberikan ruangbagi organisasi kemasyarakatan untuk bekerja dengan SAI maupunlembaga legislatif untuk menyoroti kegagalan pemerintah danmembantu tindakan koreksi.

Model Yudisial

Seperti ditunjukkan oleh namanya, SAI yang mengikuti modelyudisial adalah bagian sistim yudisial nasional dan terdiri atas hakimyang merupakan anggota SAI. Aspek penting model yudisial adalahbahwa pejabat pemerintah (terutama para akuntan17 dalam lembaga

16 Bagian ini diambil dari DFID, 2004 dan 2005.17 Pejabat-pejabat Menteri Keuangan dan badan-badan lain sebagai akuntan publik bertanggung-jawab mengurusi

laporan keuangan di negara-negara yang mengikuti model yudisial.

Page 129: Uang Kami,Tanggung jawab Kami · Uang Kami,Tanggung jawab Kami v Kisah seorang ibu Pada bulan September 1996, Susheela Devi, seorang perempuan desa di India, menghadiri konvensi hak

Uang Kami,Tanggung jawab Kami

117

pemerintah) bertanggung jawab sendiri atas transaksi ilegal. SAImenilai legalitas tindakan akuntan publik dan dapat juga “member-hentikan” akuntan publik dari tugas-tugas selanjutnya ataumemberikan hukuman.

Tidak seperti model Westminster, SAI yang mengikuti model yudisialhanya memiliki hubungan yang terbatas dengan lembaga legislatif.Laporan audit lembaga-lembaga individu tidak ditunjukkan kelegislatif, dan SAI sendiri bertindak berdasarkan temuan audit ini.Namun, SAI memang menyerahkan laporan kepada lembagalegislatif tentang keuangan nasional (disusun oleh KementerianKeuangan) yang sebagian didasarkan pada temuan audit darilembaga individu dan temuan lain dari peninjauan SAI. Lembagalegislatif mengandalkan laporan ini untuk menyelenggarakanpemerintahan yang akuntabel dalam pengelolaan keuangan negara.

SAI dalam sistem yudisial kadang disebut Lembaga PemeriksaKeuangan (Court of Accounts) atau Lembaga Audit (Court of Audit) danberdiri sebagai sebuah lembaga independen yang hanya mengurusimasalah-masalah keuangan. Di beberapa negara, Lembaga Peme-riksa Keuangan merupakan bagian dari Mahkamah Agung yang tidakmemiliki tingkat otonomi yang sama sebagaimana seandainyalembaga ini terpisah dari Mahkamah Agung.

Di beberapa negara seperti Portugal, Italia, dan negara-negarakoloninya yang terdahulu, SAI tidak hanya melakukan fungsi audittetapi juga fungsi kontrol/pengawasan seperti menyetujui jenispengeluaran tertentu negara. Meskipun menyerupai fungsi kontroldalam sistem Westminster, SAI ini berbeda dalam hal pemeriksaanyang detil dimana SAI melakukannya sebelum melakukan transfer.Pada model Westminster, SAI mengesahkan keluarnya dana dari danagabungan untuk diurus oleh kementrian dan departemen. Sebaliknya,dalam model yudisial, SAI melakukan pekerjaan “pre-audit” sebelummengijinkan pembayaran pengadaan barang-barang pemerintahkepada para supplier individu.

Fokus utama audit SAI dalam sistem yudisial adalah memverifikasikeabsahan transaksi, bukan pada menganalisa nilai yang diperoleh

Page 130: Uang Kami,Tanggung jawab Kami · Uang Kami,Tanggung jawab Kami v Kisah seorang ibu Pada bulan September 1996, Susheela Devi, seorang perempuan desa di India, menghadiri konvensi hak

Uang Kami,Tanggung jawab Kami

118

untuk pengeluaran maupun kualitas kinerja lembaga. Keterlibatanlembaga legislatif yang terbatas dalam memeriksa temuan auditdapat mengurangi kesempatan masyarakat umum untukberpartisipasi dalam meminta pertanggungjawaban lembaga dalamsistem ini. Namun, wewenang yang kuat yang diberikan kepada SAIdalam model ini (terutama wewenang hukumnya) memberikandorongan kepada masyarakat umum untuk memanfaatkan SAI danmeminta tindakan koreksi terhadap lembaga atau proyek-proyekperusahaan.

Model Dewan (Board)

Dalam model ini, SAI terdiri atas beberapa anggota yang merupakanbagian dari lembaga pemerintahan dan bersama-sama memberikanlaporan kepada lembaga legislatif melalui Komite Akuntan Publik(Public Accountts Committee/PAC). Sistim ini sama dengan sistemWestminster dalam hal hubungan SAI dengan lembaga legislatif dimana SAI menyerahkan laporan audit kepada PAC yang memakaitemuan audit untuk meminta pertanggungjawaban lembaga-lembagapemerintahan. Sistem Dewan dan sistem yudisial sama-samamemiliki banyak anggota (seperti banyaknya hakim dalam sistemyudisial), namun wewenang hukumnya kurang. Badan ini bisa terdiriatas banyak komite (“kolese”) yang memiliki spesialisasi dalam bidangteknik tertentu dan memakai pendekatan audit yang berbeda-beda.

Model Dewan ini sangat inklusif dan menampung berbagaipandangan kolese-kolesenya. Namun hal ini juga bisa memperlambatproses pengambilan keputusan. Dewan tidak selalu dapat menyatukansuara-suara tersebut menjadi satu suara Dewan –tergantung padabesarnya otonomi yang diberikan kepada tiap kolese. Hal inimengurangi kekonsistenan SAI dalam menyelenggarakan aktivitas.

Panjangnya masa keanggotaan dan masa pengangkatan bisamengurangi efektivitas sistem. Masa keanggotan haruslah tidakterlalu lama atau terlalu pendek, dan harus diatur regenerasinyasupaya tidak terjadi kehilangan kepemimpinan dan ingatankelembagaan ketika masa keanggotaan berakhir.

Page 131: Uang Kami,Tanggung jawab Kami · Uang Kami,Tanggung jawab Kami v Kisah seorang ibu Pada bulan September 1996, Susheela Devi, seorang perempuan desa di India, menghadiri konvensi hak

Uang Kami,Tanggung jawab Kami

119

Dalam model ini, SAI memberitahukan temuan audit yangmenunjukkan kecurangan maupun korupsi kepada penuntut umum.Ini berbeda dengan model Westminster di mana temuan disampaikankepada lembaga legislatif. Dengan membicarakan kasus korupsisecara langsung dengan lembaga-lembaga penuntut, model Dewanini dapat mempersingkat proses untuk menuntut para pejabat negarabertanggung jawab atas kecurangan dan korupsi.

Model Dewan ini memberi kesempatan kepada organisasikemasyarakatan untuk berinteraksi dengan para pejabat yangmemiliki otonomi besar dan yang mengurusi berbagai masalahpengauditan. Namun, meskipun masyarakat umum mungkinmemperoleh beberapa suara simpatik dalam tubuh SAI, namunmembuat SAI memiliki suara yang bulat atau bersikap tegas terhadapsuatu isu adalah hal sulit.

2. Macam-macam Audit dan Opini Audit

yang Diberikan oleh SAI

Audit sektor publik biasanya menggunakan salah satu dari tiga bentukberikut: audit keuangan (financial audits), audit ketaatan (complianceaudits), atau audit kinerja (performance audits).

Audit Keuangan

Audit keuangan juga disebut audit pengesahan karena auditormembuktikan atau memverifikasi keakuratan dan kebenaranpenyajian laporan keuangan. Semua lembaga pemerintah mengurusbuku-buku catatan keuangan (buku kas, buku besar, dll) yang mencatatsetiap transaksi keuangan. Tiap transaksi dalam buku catatankeuangan harus dicatat berdasarkan bon-bon resmi dari pejabat yangditunjuk dan didukung oleh bukti yang menunjukkan sifat transaksi,seperti tagihan dan kuitansi. Lembaga kemudian memakai bukucatatan keuangan untuk menyiapkan laporan keuangan sepertikumpulan kuitansi dan laporan pembayaran yang menunjukkan

Page 132: Uang Kami,Tanggung jawab Kami · Uang Kami,Tanggung jawab Kami v Kisah seorang ibu Pada bulan September 1996, Susheela Devi, seorang perempuan desa di India, menghadiri konvensi hak

Uang Kami,Tanggung jawab Kami

120

semua jenis kuitansi dan pengeluaran yang diadakan oleh lembagaselama periode anggaran (biasanya satu tahun).

Selama berlangsung audit keuangan, auditor meneliti dengan cermatcontoh bon untuk menentukan keabsahan transaksi dalam bukucatatan keuangan dan laporan keuangan gabungan dan untukmenentukan apakah akun-akun tersebut benar-benar menunjukkantransaksi keuangan yang sebenarnya.

Pengamatan auditor dicatat dalam sebuah laporan audit yangmencatat semua kesalahan dan ketidakberesan yang terbongkar. Dibanyak negara, laporan audit juga memuat opini-opini resmi auditortentang apakah laporan keuangan tersebut menunjukkan gambaranyang benar dan jujur dari keadaan keuangan pemerintah dan apakahkuitansi dan pembayaran telah sesuai dengan kaidah anggarannya.(Opini audit dibahas lebih banyak dibawah)

Audit Ketaatan

Ketika sedang melakukan audit ketaatan, auditor pemerintahmenentukan apakah keadaan-keadaan berikut telah terpenuhi:

1. Apakah pengeluaran telah disahkan oleh pihak berwenang yangkompeten?

2. Apakah pengeluaran telah disahkan oleh undang-undangpengeluaran anggaran dan dibuat sesuai dengan peraturanperundang-undangan?

3. Apakah pengeluaran sesuai dengan prosedur resmi (aturan,peraturan dan tata-tertib yang terkait) dalam berbagai undang-undang keuangan negara dan undang-undang lainnya?

Audit Kinerja

Dalam dekade akhir-akhir ini, SAI di beberapa negara telahmemperluas mandat dengan memasukkan pengukuran “value-for-money” dalam pengeluaran negara. Pengauditan kinerja seperti ini

Page 133: Uang Kami,Tanggung jawab Kami · Uang Kami,Tanggung jawab Kami v Kisah seorang ibu Pada bulan September 1996, Susheela Devi, seorang perempuan desa di India, menghadiri konvensi hak

Uang Kami,Tanggung jawab Kami

121

memerlukan tenaga ahli tidak hanya dalam bidang akuntansi dankeuangan tetapi juga dalam disiplin lain seperti ekonomi, ilmukomputer, dan teknik. Karena auditor berusaha melaporkan jalannyamanajemen dan teknis program tertentu, tim audit kinerja harusmengetahui dengan baik aspek-aspek teknis dan manajerial program.Oleh karena itu, audit kinerja biasanya membutuhkan banyaksumberdaya dan pengeluaran.

Dalam mengadakan audit kinerja, seorang auditor biasanyamelaporkan tiga hal berikut ini:

1. Ekonomi: Dapatkah program dijalankan dengan biaya sekecilmungkin?

2. Efisiensi: Dapatkah hubungan antara input (manusia dan bahan)dan output (barang atau jasa) ditingkatkan? Dengan kata lain,apakah output maksimum diperoleh dari input minimum?

3. Efektivitas: Apakah program itu memberikan hasil yangdiharapkan, sebagaimana dinilai dengan menghitung indikatorkinerja program terhadap hasil yang sebenarnya (Kantor AuditNasional, Inggris, 2007)?

Opini Audit

Sebuah opini audit disampaikan setelah auditor memeriksa empathal berikut:

1. Sudahkah auditor memperoleh semua informasi yang diperlukanuntuk mengadakan audit?

2. Apakah laporan keuangan disajikan dalam bentuk yangditentukan?

3. Sudahkan persyaratan semua undang-undang yang relevanterpenuhi dalam segala hal selama pembuatan catatan keuangan?

4. Apakah laporan keuangan menunjukkan gambaran tentangkeuangan yang benar dan jujur (yakni, apakah dapat dipercaya)?

Page 134: Uang Kami,Tanggung jawab Kami · Uang Kami,Tanggung jawab Kami v Kisah seorang ibu Pada bulan September 1996, Susheela Devi, seorang perempuan desa di India, menghadiri konvensi hak

Uang Kami,Tanggung jawab Kami

122

Opini auditor bisa termasuk dalam salah satu dari lima ketegoriberikut: “tanpa syarat (unqualified)”, “penekanan masalah (emphasis ofmatter)”, “bersyarat (qualified)”, “tidak setuju (adverse)”, “menolak”(disclaimer, berarti bahwa ia tidak mampu menyampaikan pendapat).Istilah-istilah tersebut dijelaskan dibawah ini.

Opini “Tidak Bersyarat”: Opini audit yang menyatakan “tidak bersyarat”dikeluarkan jika auditor yakin bahwa keempat kondisi diatas telahterpenuhi. Bukan berarti bahwa laporan keuangan benar (hinggasetiap item jumlah atau angkanya benar), tetapi suatu pernyataanyang salah tidak cukup banyak berpengaruh terhadap penilaianpengguna umumnya. Contohnya, sebuah laporan audit di suatuDewan Daerah di Tanzania menyatakan:

Menurut pendapat saya, laporan keuangan sangat mencerminkansegala hal penting mengenai keadaan keuangan Dewan DaerahArumeru pada 30 Juni 2005 dan hasil pelaksanaan dan aliran kasselama satu tahun yang telah berakhir sesuai dengan Bagian IVUndang-Undang Keuangan Pemerintah Daerah No. 9 tahun 1982(Kantor Audit Nasional, Tanzania, 2005a).

Opini “Penekanan Masalah”: Ketika seorang auditor ingin menyorotimasalah penting dalam laporan keuangan yang tidak mempengaruhiopini audit itu sendiri, ia mengeluarkan pendapat yang terletakdiantara opini tidak bersyarat dan bersyarat dan pendapat itu disebut“penekanan masalah.” Opini seperti ini biasa ditemukan dalamsebuah paragraf terpisah dari opini audit. Misalnya, laporan audittentang badan statistik Afrika Selatan menunjukkan opini audit yangbersih yang termasuk kategori “penekanan masalah” sebagai berikut:

Menurut pendapat saya, laporan keuangan benar-benarmenunjukkan segala hal penting mengenai hasil pelaksanaantugas Statistik Afrika Selatan selama satu tahun yang berakhir 31Maret 2000, sesuai dengan praktek penghitungan (accounting)yang ditentukan dan dengan cara yang ditetapkan oleh undang-undang yang relevan. Tanpa mengubah opini audit yangdiungkapkan diatas, perhatian diberikan pada persoalan berikutini: Selama audit, kekurangan-kekurangan tertentu dalam

Page 135: Uang Kami,Tanggung jawab Kami · Uang Kami,Tanggung jawab Kami v Kisah seorang ibu Pada bulan September 1996, Susheela Devi, seorang perempuan desa di India, menghadiri konvensi hak

Uang Kami,Tanggung jawab Kami

123

pengawasan intern dilaporkan dalam surat manajemen danpegawai akunting menyatakan bahwa langkah-langkah korektifpenting akan dilakukan. Langkah-langkah telah ini dievaluasi danbanyak persoalan dilaporkan kembali dalam surat manajemen.Persoalan-persoalan ini antara lain pengembalian R687.283 yangdipinjam mantan karyawan, kasus-kasus yang lama takterselesaikan tentang pencurian dan kehilangan, uang yangditerima di kantor propinsi yang belum dimasukkan ke bank tepatpada waktunya, kuitansi yang dikeluarkan setelah uangdimasukkan ke bank, dan aset tetap yang belum terkelola dengancukup baik sehingga tidak ada konfirmasi tentang kelengkapandan keberadaannya. Langkah-langkah perbaikan yang dilakukanoleh pegawai akunting akan dievaluasi selama audit tahunanggaran 2002 (AG Afrika Selatan, 2001).

Opini “Bersyarat”: Berlawanan dengan arti harfiahnya (qualified = baik,bersyarat), opini audit “bersyarat” bukanlah hal yang baik. Opini inidikeluarkan jika SAI berkesimpulan bahwa catatan dan laporankeuangan itu menyesatkan, tetapi tidak sepenuhnya palsu. Misalnya,opini audit terhadap Kementrian Pertanian Tanzania yang tergolong“bersyarat”:

Menurut pendapat saya, selain pembelian sepeda motor seharga(dalam Shiling Tanzania) Shs. 29.640.000 tanpa ongkos kirimserta aset dan alat pertanian senilai (dalam Shiling Tanzania) Shs.35.737.056,60, pengadaan barang mebel dan perabot rumah-tangga, bahan kimia, bahan fumigasi, pestisida, dan perawataninfrastruktur fisik dan layanan-layanan lain, laporan ini secaraumum telah sesuai Undang-Undang Pengadaan Barang NegaraNo. 21 tahun 2004 (Kantor Audit Nasional, Tanzania, 2005b).

Opini “Tidak Setuju”: Jika auditor merasa bahwa laporan keuangantidak ditulis dengan jujur dan permasalahan yang dimunculkan olehtemuan audit adalah bersifat mendasar, maka ia terpaksamengeluarkan opini “tidak setuju.” Misalnya, auditor di Filipinamemberikan opini tidak setuju terhadap laporan keuanganDepartemen Pendidikan selama tahun 2005 sehubungan adanyaperbedaan-perbedaan yang signifikan menyangkut uang kas,

Page 136: Uang Kami,Tanggung jawab Kami · Uang Kami,Tanggung jawab Kami v Kisah seorang ibu Pada bulan September 1996, Susheela Devi, seorang perempuan desa di India, menghadiri konvensi hak

Uang Kami,Tanggung jawab Kami

124

inventaris, properti, gedung dan peralatan, pasiva, serta pendapatandan belanja yang mempengaruhi keakuratan dan keabsahan neracasaldo. Surat keterangan dari audit itu memuat kesimpulan berikut:

Menurut pendapat saya, karena pengaruh masalah-masalah yangdibahas pada paragraf sebelumnya, maka laporan keuangan tidakmenunjukkan keadaan yang sejujurnya sesuai dengan prinsipakuntansi yang diterima secara umum, keadaan keuanganDepartemen Pendidikan sampai 31 Desember 2005 atau hasilpengoperasian dan aliran kas selama satu tahun yang telahberakhir (Komisi Audit, Filipina, 2005).

Audit “Menolak”: Auditor mengeluarkan penolakan audit ketika iabelum bisa memperoleh cukup bukti yang sesuai dan karena itu tidakbisa menyampaikan pendapat/opini. Penolakan audit kebanyakandikeluarkan ketika auditor tidak diberi akses ke semua buku catatankeuangan, ketika nilai item-item penting dalam catatan keuangantidak pasti, atau ketika pegawai dalam lembaga yang diaudit tidakmenyediakan informasi yang pasti mengenai laporan keuangan.Misalnya, sebuah laporan audit tentang laporan keuangan danakonsolidasi Pemerintah Uganda menunjukkan penolakan auditsebagai berikut:

Oleh karena pentingnya persoalan yang dibahas dalam paragraf-paragraf sebelumnya [sepuluh hal, termasuk yang berhubungandengan catatan keuangan proyek yang tidak diungkapkan,kebijakan akuntansi, tidak dibuatnya laporan keuangan, dsb.], sayatidak menyatakan opini mengenai laporan keuangan (AuditorJenderal Uganda, 2003).

3. Peran Badan Legislatif dalam

Proses Audit

SAI biasanya menyerahkan laporan audit kepada badan legislatifnasional, khususnya kepada suatu komite yang diberi mandatmelakukan peninjauan temuan audit. Komite ini meninjau informasi

Page 137: Uang Kami,Tanggung jawab Kami · Uang Kami,Tanggung jawab Kami v Kisah seorang ibu Pada bulan September 1996, Susheela Devi, seorang perempuan desa di India, menghadiri konvensi hak

Uang Kami,Tanggung jawab Kami

125

dan juga mengadakan dengar pendapat umum di mana pejabatlembaga eksekutif harus memberikan kesaksian berkenaan dengantemuan audit yang penting. Komite ini kemudian menyiapkanlaporan yang berisi rekomendasi perihal tindakan perbaikan yangharus dilakukan oleh lembaga. Seluruh anggota badan legislatifkemudian bermusyawarah dan mengambil suara untuk menyetujuilaporan.

Di kebanyakan negara, badan legislatif mempercayakan kepadalembaga audit nasional untuk memeriksa laporan tentang kinerjakeuangan pemerintah dan ketaatan kepada undang-undang anggaran.Jika hubungan antara badan legislatif (melalui komitenya yangbertanggung jawab atas laporan dan audit keuangan negara) danlembaga audit nasional lemah, ini akan menghambat kapasitas badanlegislatif dalam mengawasi keuangan pemerintah. Lembaga auditnasional haruslah independen, pimpinannya bisa diberhentikanhanya dengan keputusan badan legislatif, dan harus memilikisumberdaya keuangan dan manusia yang cukup untukmenyelenggarakan audit pemerintah. Selain itu, lembaga ini harusmemiliki wewenang mengaudit seluruh keuangan pemerintah, danoleh karena itu harus memiliki akses penuh dalam memperolehinformasi pemerintahan (catatan rekening dan keuangan) tepat padawaktunya. Sebuah lembaga audit independen dapat secara signifikanmemperbaiki fungsi komite legislatif yang mengurusi pengawasanpenganggaran dengan memberikan informasi lewat audit keuangan,ketaatan dan kinerja.

Peran badan legislatif dalam proses audit sebagian tergantung padasistem audit negara. Seperti telah dibahas di atas, dalam sistemWestminster, laporan audit menunjukkan fungsi pengawasan badanlegislatif. Badan legislatif di negara-negara ini sering membuatkomite seperti PAC yang bertanggung jawab mengawasi laporan auditatas nama badan legislatif. PAC mengadakan dengar pendapattentang temuan audit di mana pejabat lembaga terkait memberikankesaksian berkenaan dengan isi laporan audit.

Di negara yang menganut model yudisial, para hakim LembagaPemeriksa Keuangan menghadapi masalah-masalah audit. Badanlegislatif hanya memiliki peran yang terbatas dalam proses audit dan

Page 138: Uang Kami,Tanggung jawab Kami · Uang Kami,Tanggung jawab Kami v Kisah seorang ibu Pada bulan September 1996, Susheela Devi, seorang perempuan desa di India, menghadiri konvensi hak

Uang Kami,Tanggung jawab Kami

126

presiden Lembaga Pemeriksa Keuangan mengirim laporan auditkepada badan legislatif atas kebijakan sendiri. Namun bahkan dalamsistem ini pun, Lembaga Pemeriksa Keuangan menyerahkan laporankepada badan legislatif bila pelaksanaan anggaran sesuai denganalokasi yang dianggarkan, dan badan legislatif memiliki wewenangmeminta agar Lembaga Pemeriksa Keuangan melakukan auditterhadap suatu lembaga pemerintah. Selain itu, sementara LembagaPemeriksa Keuangan memiliki wewenang memberikan sanksi kepadaeksekutif karena gagal mematuhi undang-undang manajemenkeuangan, badan legislatif dapat menambah beban politik terhadapsanksi tersebut.

Di negara yang menganut sistem Dewan, lembaga audit nasionalmenyerahkan laporan auditnya kepada eksekutif (terutama kepadaKabinet nasional atau Dewan Menteri). Eksekutif sebaliknyamengirim laporan tahunannya (bersama dengan temuan auditnyadan pendapatnya tentang temuan tersebut) kepada badan legislatif.Staf lembaga audit nasional menghadiri rapat mengenai laporantahunan badan eksekutif untuk menjelaskan opini dan keputusandalam laporan tersebut.

Di beberapa negara, PAC juga memiliki mandat resmi mengadakaninvestigasi sendiri, sehingga pengawasan mereka tidak hanya padamasalah-masalah yang termuat dalam laporan audit. PAC diberiwewenang memanggil para pejabat untuk hadir dalam pemeriksaanresmi, meskipun sebenarnya relatif sedikit yang memakai wewenangmereka untuk membicarakan masalah yang tidak termuat dalamlaporan audit. Dalam menyelesaikan pemeriksaan, PAC memintapertimbangan badan legislatif tentang beberapa tindakan khususyang harus dilakukan oleh lembaga-lembaga terkait. (Biasanya, PACtidak memiliki wewenang memberi sanksi kepada eksekutif yangmelanggar undang-undang keuangan negara, malahan merekamenyerahkannya kepada legislatif untuk memberikan sanksitersebut.)

Di beberapa negara, eksekutif diminta memberikan respon secararesmi terhadap rekomendasi legislatif, biasanya dalam periode waktutertentu seperti dua sampai enam bulan. Sebaliknya, legislatif dapat

Page 139: Uang Kami,Tanggung jawab Kami · Uang Kami,Tanggung jawab Kami v Kisah seorang ibu Pada bulan September 1996, Susheela Devi, seorang perempuan desa di India, menghadiri konvensi hak

Uang Kami,Tanggung jawab Kami

127

melakukan tindakan lebih jauh jika tidak puas dengan respon.Sayangnya, pada kenyataannya pemerintah sering mengabaikanrekomendasi audit legislatif dan badan legislatif jarang menindak-lanjuti dengan meminta tindakan korektif. Di lain pihak, beberapalembaga audit nasional memasukkan informasi dalam laporan auditmereka tentang temuan audit sebelumnya dan respon pemerintahuntuk mereka yang memudahkan pengawasan legislatif jangkapanjang, sehingga badan legislatif dapat melanjutkan peninjauan atasrespon eksekutif terhadap rekomendasinya dan membuatrekomendasi tambahan.

Page 140: Uang Kami,Tanggung jawab Kami · Uang Kami,Tanggung jawab Kami v Kisah seorang ibu Pada bulan September 1996, Susheela Devi, seorang perempuan desa di India, menghadiri konvensi hak

Uang Kami,Tanggung jawab Kami

128

Bab ini menyajikan empat studi kasus yang melukiskan secara ter-perinci keberhasilan upaya masyarakat sipil selama tahap pengawas-an audit dan legislatif dalam proses anggaran. Studi kasus pertamadari Meksiko: telaah keberhasilan sebuah koalisi dalam mengauditsebuah program HIV/AIDS. Studi kasus kedua dari Tanzania:penggunaan analisis kecenderungan arah gejala dalam opini-opiniaudit pemerintah. Studi kasus ketiga dari Filipina: pemusatan padaaudit bersama yang dilakukan oleh masyarakat sipil dan kantor auditnasional terhadap proyek-proyek pembangunan jalan raya. Studikasus keempat dari Afrika Selatan: pemeriksaan sistem pengawasanpemerintah, termasuk SAI dan komite pengawasan legislatif.

1. Fundar Memeriksa Dana-dana HIV/AIDS di

Meksiko18

Fundar – Pusat Penelitian dan Analisis, adalah NGOdi Meksikoyang didirikan pada 1999. Fundar berhasil mengembangkan perankhas sebagai lembaga profesional berbasis-penelitian yangberpartisipasi dalam debat-debat keadilan sosial melalui upayaanggaran terapan. Fokus kerja Fundar adalah transparansi, hak-hak asasi manusia, tata kelola pemerintahan (governance), dancapacity building warganegara bekerjasama dengan aliansi-aliansilembaga masyarakat sipil lainnya. Fundar mengefektifkan upayaanggarannya dengan berpusat di sekitar dua bidang luas:anggaran dan kebijakan publik, serta hak-hak asasi manusia dantata kelola pemerintahan. Fundar pun memiliki program-programcross-cutting yang mengkaji isu-isu legislatif, transparansi, dankekuasaan tingkat-daerah.

PROFIL LEMBAGA

Page 141: Uang Kami,Tanggung jawab Kami · Uang Kami,Tanggung jawab Kami v Kisah seorang ibu Pada bulan September 1996, Susheela Devi, seorang perempuan desa di India, menghadiri konvensi hak

Uang Kami,Tanggung jawab Kami

129

a. Pendahuluan

Tahun 2002, Chamber of Deputies (majelis rendah Kongres) Meksikomenyetujui peningkatan sebesar 600 juta peso untuk program-pro-gram kesehatan nasional. Akan tetapi, kemudian ketua KomiteAnggaran majelis dengan sewenang-wenang mengubah anggaranyang telah disetujui majelis itu. Salah satu yang diubahnya ialahpengalihan 30 juta peso, yang tadinya dialokasikan untuk membeliobat-obatan antiretrovirus bagi sebuah program HIV/AIDS, untukmembantu mendanai sepuluh Pusat Bantuan bagi Perempuan.

Anggota dewan legislatif yang murka menuduh bahwa tindakan ketuakomite itu tidak patut, bahkan inkonstitusional, karena mengabaikansaran-saran pendanaan dari komite. Sejumlah lembaga masyarakatsipil, termasuk Fundar dan kelompok-kelompok yang peduli padahak-hak reproduksi, kesehatan perempuan, anggaran peduli gender,dan advokasi HIV/AIDS, membentuk koalisi untuk memeriksatuduhan ini.

Sebagai langkah pertama, koalisi meminta agar KementerianKesehatan menyediakan dokumen-dokumen yang berhubungandengan program-program kesehatannya. Kementerian menolak. Takgentar, koalisi mengulangi permintaannya—kali ini dengan alasankebebasan hukum informasi yang baru saja diundangkan di Meksiko.Akhirnya, permintaan itu dipenuhi.

Dokumen-dokumen Kementerian Kesehatan menguatkan tuduhanpara anggota dewan legislatif terkait pengalihan 30 juta pesotersebut. Penyelidikan lebih lanjut mengungkapkan bahwa PusatBantuan bagi Perempuan yang hendak diberi pengalihan dana,dikelola oleh Provida, NGO sayap kanan, yang mengkampanyekanpenolakan terhadap aborsi dan penggunaan kondom—sikap-sikapyang bertentangan dengan kebijakan populasi dan kebijakan HIV/AIDS pemerintah. Hasil penyelidikan juga mengungkapkan bahwaProvida menerima lebih dari setengah jumlah total yang dibayarkanpemerintah kepada semua NGO pada 2003.

18 Studi kasus ini membahas upaya yang telah dilakukan Fundar untuk memantau dana-dana HIV/AIDS diMeksiko. Namun, Fundar tidak sendirian dalam inisiatif ini. Fundar bekerja sebagai salah satu anggota sebuahkoalisi kelompok masyarakat sipil di negeri ini yang memantau dana-dana HIV/AIDS.

Page 142: Uang Kami,Tanggung jawab Kami · Uang Kami,Tanggung jawab Kami v Kisah seorang ibu Pada bulan September 1996, Susheela Devi, seorang perempuan desa di India, menghadiri konvensi hak

Uang Kami,Tanggung jawab Kami

130

Koalisi kemudian memeriksa penggunaan aktual dana-dana yangdiambil alih oleh Provida itu. Sebagai salah satu anggota koalisi,Fundar meminta tembusan dari semua dokumen yang diajukanProvida ke Kementerian Kesehatan dan melakukan auditkomprehensif atas semua pembelanjaan. Audit yang dilakukan Fundarmengungkapkan temuan-temuan mengejutkan: hampir 90 persen dari30 juta peso yang dialokasikan untuk Provida telah disalahgunakansecara terang-terangan. Faktur-faktur pembelanjaan yang diajukanProvida mengungkapkan banyak sekali ketidakberesan, misalnyapembayaran untuk lembaga-lembaga fiktif (salah satunya beralamatsama dengan Provida), pembelanjaan yang tidak ada kaitannyadengan program kesehatan (seperti pena dan Mont Blanc yang mahaldan pakaian dalam wanita), dan belanja-belanja berlebihan untukbeberapa item (misalnya, kampanye publisitas).

Tatkala Menteri Kesehatan menolak mengadakan pertemuan danmembicarakan temuan-temuan ini, koalisi melancarkan kampanyemedia yang telah ditargetkan, dengan memanfaatkan layanan-layanansebuah agensi media yang peduli pada isu-isu gender. Surat kabarReforma, yang memiliki oplah nasional besar, memuat detail-detailkasus Provida sebagai kisah eksklusif di halaman depan pada 2004.Kisah itu menyedot perhatian nasional. Dampaknya, sejumlah outletmedia utama lainnya turut meliput perkembangan selanjutnya kisahitu secara rutin hingga dua bulan ke depan.

b. Metodologi

Tinjauan sepak-terjang Fundar selama mengaudit detail-detail kasusProvida dan bagaimana lembaga lain dapat melakukan audit serupa.

Mengakses Informasi

Fundar mulai dengan mempelajari informasi apa yang diperlukanuntuk melakukan audit, kemudian mengembangkan strategi untukmendapatkan informasi itu. Melalui hukum kebebasan informasiMeksiko, koalisi mampu mendapatkan sekitar 6.800 halaman tagihan

Page 143: Uang Kami,Tanggung jawab Kami · Uang Kami,Tanggung jawab Kami v Kisah seorang ibu Pada bulan September 1996, Susheela Devi, seorang perempuan desa di India, menghadiri konvensi hak

Uang Kami,Tanggung jawab Kami

131

dan faktur yang diajukan Provida ke Kementerian Kesehatan untukmempertanggungjawabkan pengeluaran 30 juta pesonya, yang nyata-nyata mencegah aborsi dalam kasus-kasus kehamilan yang tidakdiinginkan. (Bagian IV membahas cara lembaga bisa mendapatkaninformasi yang diperlukan apabila negara tidak memiliki hukumakses ke informasi.)

Menginisiasi Audit

Dihadapkan pada tugas menakutkan menganalisis catatanpembukuan yang begitu banyak jumlahnya, Fundar meminta bantuanteknis dengan mengundang akuntan. Untunglah, metodologi yangdigunakan sang akuntan mudah ditiru.

Memeriksa Pembelanjaan

Fundar melaksanakan lima langkah untuk memeriksa pengeluaran-pengeluaran yang diadakan Provida.

1. Fundar memasukkan 6.800 faktur ke lembar kerja komputer. Datadari faktur-faktur tersebut dibedakan ke dalam lima kategori.

Nomor faktur: Di Meksiko, semua faktur (entah dari sektor swasta,publik, atau NGO) wajib dicetak di percetakan pemerintah. Setiapfaktur diberi nomor identifikasi khas, menuruti urutankronologis. Umumnya faktur mempunyai tanggal kedaluwarsayang tercantum pada faktur itu sendiri. Setelah waktu kedaluwarsalewat, faktur tidak dapat diterbitkan untuk transaksi keuangan.Fundar mencatat nomor faktur sebenarnya dari tiap faktur.

Tanggal: Fundar mencatat tanggal pelaksanaan transaksi atauterjadinya pembelanjaan.

Deskripsi pembelanjaan: Dalam kategori ini, Fundar memberikandetail-detail transaksi yang tercatat pada tiap-tiap faktur. Setiapfaktur berisi daftar semua item yang dibeli berikut nama, alamat,dan nomor identitas pajak pemerintah pembeli maupun penjual.

Page 144: Uang Kami,Tanggung jawab Kami · Uang Kami,Tanggung jawab Kami v Kisah seorang ibu Pada bulan September 1996, Susheela Devi, seorang perempuan desa di India, menghadiri konvensi hak

Uang Kami,Tanggung jawab Kami

132

Jumlah pembelanjaan: Fundar mencatat jumlah yang dinyatakandalam faktur.

Komentar: Kategori ini digunakan dalam tahap selanjutnya untukmencatat keanehan-keanehan yang teridentifikasi pada faktur.

2. Lalu, Fundar membuat tabel yang merangkum semuapembelanjaan. Tabel diatur berdasarkan sepuluh kategoripembelanjaan yang digunakan Provida saat memberikan taksiranbiayanya kepada pemerintah. Fundar juga menghitung bagiandari semua belanja total Provida yang diadakan untuk tiap-tiapkategori pembelanjaan, yang memungkinkan Fundar memeriksaprioritas belanja Provida. Fundar menyimpulkan bahwa Providaterlalu banyak membelanjakan bagian anggarannyadibandingkan dengan perkiraan yang semula dipublikasikan,tanpa memberikan banyak informasi untuk membenarkan alasanbelanja tersebut.

3. Fundar pun membuat tabel yang mengategorikan pembelanjaanke dalam empat kuartal dalam setahun, sehingga Fundar dapatmemeriksa pola-pola pengeluaran Provida. Pola-pola tersebutacapkali berhasil menguak informasi perihal kualitaspengeluaran: misalnya, jika mayoritas pengeluaran dilakukandalam kuartal terakhir tahun tersebut, ini menunjukkan bahwainstansi cenderung menghabiskan dana, kendati itu berartipemborosan, agar instansi dapat mengajukan permohonanangsuran dana untuk tahun berikutnya. Dari tabel tersebut dapatpula diketahui apakah pembelanjaan dilakukan secara logis.Contohnya, biasanya orang tidak membeli perabotan sebelummenyewa kantor.

4. Kemudian, Fundar dengan cermat memeriksa ke-6.800 fakturuntuk tiga faktor “nilai-uangnya”: ekonomi (dapatkah belanjatersebut dilakukan dengan biaya serendah-rendahnya?), efisiensi(apakah dari input-input minimum tercapai output-output yangmaksimum?), dan efektivitas (apakah pembelanjaan tersebutmemberikan hasil sesuai harapan?). Fundar also juga mencariketidakberesan prosedur dan bukti pemalsuan tagihan dan/ataupenipuan. Segala keganjilan dicatat dalam kategori “komentar”.

Page 145: Uang Kami,Tanggung jawab Kami · Uang Kami,Tanggung jawab Kami v Kisah seorang ibu Pada bulan September 1996, Susheela Devi, seorang perempuan desa di India, menghadiri konvensi hak

Uang Kami,Tanggung jawab Kami

133

5. Fundar menggabungkan temuan-temuannya menjadi laporansingkat yang didiskusikan bersama anggota-anggota koalisi lain,kemudian disebarkan ke kalangan media.

c. Hasil-hasil yang Telah Dicapai

Keberhasilan

Publisitas yang diterima kasus Provida mendorong lembaga-lembagamasyarakat sipil bergabung membentuk koalisi. Dalam waktu singkat,lebih dari 1.000 lembaga berbeda-beda dari seluruh penjuru negeribersama-sama mengajukan memorandum kepada pemerintah yangmenyerukan penyelidikan resmi terhadap kasus Provida.

Patuh pada tekanan masyarakat sipil, pemerintah menginstruksikanpengawas internnya melakukan penyelidikan, yang menguatkan hasil-hasil temuan koalisi dan mengidentifikasi sejumlah ketidakberesanadministratif lainnya. Dalam laporannya, pengawas tersebutmenyarankan Provida didenda 13 juta peso dan diwajibkanmengembalikan dana-dana yang pernah diterimanya. Institusi audittertinggi Meksiko juga melakukan audit atas kasus Provida dan sekalilagi membenarkan hasil-hasil temuan pengawas. SAI menuntut agarProvida mengembalikan semua dana itu, membayar denda yangdijatuhkan, dan dilarang menerima dana masyarakat selama 15tahun. Lebih jauh lagi, Kementerian Kesehatan membatalkan semuapembayaran selanjutnya yang telah direncanakan untuk tahun-tahunmendatang kepada Provida.

Tantangan

Upaya hukum berhasil meloloskan Provida dari kewajiban membayardendanya, dan kasus ini dihadapkan ke meja hijau. Ketidakcakapandalam proses pengadilan di Meksiko juga menyebabkan ketua KomiteAnggaran, yang berperan penting dalam mendapatkan danapemerintah bagi Provida, berhasil lolos dari tuduhan. Namun, kasusProvida telah mendorong lembaga-lembaga masyarakat sipil agarmengembangkan keterampilan dan strategi yang diperlukan untuk

Page 146: Uang Kami,Tanggung jawab Kami · Uang Kami,Tanggung jawab Kami v Kisah seorang ibu Pada bulan September 1996, Susheela Devi, seorang perempuan desa di India, menghadiri konvensi hak

Uang Kami,Tanggung jawab Kami

134

mengadakan penelitian dan inisiatif-inisiatif advokasi untuk isu-isuanggaran, juga strategi-strategi media yang diperlukan untukmempublikasikan temuan-temuan mereka.

Kasus Provida memberikan banyak pelajaran bagi lembaga-lembagamasyarakat sipil di negara-negara lain. Contohnya, walaupunmenghadapi hambatan menakutkan dalam mengartikan 6.800halaman catatan keuangan, proses lima langkah yang diterapkanFundar (seperti dijelaskan di atas) berhasil membantu kelompok inimemeriksa belanja-belanja Provida. Juga, karena koalisi ini tidakyakin apakah pemerintah bersedia mengambil tindakan terhadapProvida terkait dugaan penyalahgunaan dana, Fundarmengembangkan sebuah strategi yang ternyata sukses memandupengumuman hasil-hasil audit tersebut ke media dalam bentuk yanglangsung menyita perhatian khalayak. Hasil audit menunjukkanbahwa sebuah lembaga masyarakat sipil dapat mengerjakan sendiriinisiatif auditnya dan meminta pertanggungjawaban pemerintah.

Informasi tentang Fundar dapat diperoleh dari website lembaga tersebut,http://www.fundar.org.mx.

Page 147: Uang Kami,Tanggung jawab Kami · Uang Kami,Tanggung jawab Kami v Kisah seorang ibu Pada bulan September 1996, Susheela Devi, seorang perempuan desa di India, menghadiri konvensi hak

Uang Kami,Tanggung jawab Kami

135

2. HakiElimu Mempublikasikan Arah-arah

Gejala Laporan Audit di Tanzania

a. Pa. Pa. Pa. Pa. Pendahuluanendahuluanendahuluanendahuluanendahuluan

Banyak upaya HakiElimu terfokus untuk memperbaiki sektorpendidikan formal di Tanzania. Namun, bagian yang sedang tumbuhdari upaya kelompok ini terfokus pada pendidikan kewarganegaraan(civic education), atau pemberdayaan warganegara dengan mendidikmereka tentang hak-hak warganegara dan mendorong mereka agarmemastikan hak-hak itu benar-benar terlindungi. KeikutsertaanHakiElimu dalam laporan-laporan audit menjadi kategori keduadalam upayanya.

Tahun 2006, HakiElimu memutuskan memperluas upaya advokasianggarannya hingga menjangkau laporan audit. Denganmempublikasikan temuan laporan-laporan audit dari pengawas danauditor-general, HakiElimu berharap dapat menjaga tanggung jawabpemerintah dalam mengelola dana-dana masyarakat. Lebih-lebih,HakiElimu mencatat bahwa pengalaman di sejumlah negara lain,seperti Afrika Selatan, India, dan Filipina, telah menunjukkan

HakiElimu (“Hak-hak Pendidikan” dalam bahasa Kiswahili) didirikanpada 2001 oleh masyarakat Tanzania dengan komitmenmengubah bentuk pendidikan publik bagi semua anak. KiniHakiElimu memiliki lebih dari 40 orang anggota staf dan dikeloladewan direktur yang meliputi tokoh-tokoh masyarakat sipil,akademis, media, hukum, dan lembaga-lembaga penelitian danpengembangan.

Tujuan utama HakiElimu ialah membantu menciptakan danmelanggengkan gerakan nasional untuk perubahan sosial danpendidikan dengan jalan membangkitkan keikutsertaanmasyarakat luas, berbagi informasi, berdialog, mengembangkanjumlah anggota, dan memperluas jaringan di seluruh Tanzania.Lembaga ini juga ingin mempengaruhi kebijakan nasional di bidangpendidikan dan hal-hal yang terkait—serta memperluas partisipasimasyarakat dalam proses-proses kebijakan utama—melaluipenelitian, analisis, advokasi, dan pembukaan jaringan.

PROFIL LEMBAGA

Page 148: Uang Kami,Tanggung jawab Kami · Uang Kami,Tanggung jawab Kami v Kisah seorang ibu Pada bulan September 1996, Susheela Devi, seorang perempuan desa di India, menghadiri konvensi hak

Uang Kami,Tanggung jawab Kami

136

kekuatan upaya seperti ini.

Alasan lain bagi keputusan HakiElimu itu ialah bahwa masyarakatlokal, bukan pejabat yang bersalah, seringkali lebih menderita akibatdari laporan audit yang buruk. Distrik-distrik yang menerima opini“tidak setuju” dari auditor, otomatis tidak bisa dipilih untukmendapatkan dana besar yang ditujukan untuk membantu membiayaipembangunan sekolah, rehabilitasi pusat-pusat kesehatan, dan proyeklainnya. Pemangkasan dana-dana ini sangat besar kemungkinannyaakan merugikan warga distrik, terutama masyarakat miskin—walaupun bukan mereka yang bertanggung jawab atas ketidakberesanyang mengakibatkan buruknya hasil audit.

HakiElimu mengawali keterlibatannya dalam laporan audit denganmembuat satu set selebaran yang menyajikan temuan laporan-laporan audit terbaru secara menarik dan mudah diterima, lalumembagi-bagikan selebaran-selebaran itu pada kalangan media,pejabat eksekutif, anggota dewan legislatif, dan para mitramasyarakat sipil. (Selebaran-selebaran itu juga bertujuanmempublikasikan Tanzania Governance Noticeboard [TGN], gudangdata anggaran dan audit interaktif online buatan Research on PovertyAlleviation, salah satu mitra HakiElimu.) Terbit pada 2006, keluaranpertama selebaran tersebut terbukti sangat sukses, dan pengawasserta auditor-general secara signifikan lebih bekerjasama ketikaproyek ini digelar kembali pada 2007.

b. Metodologi

Sebagai langkah pertama dalam upayanya mengurutkan peringkatinstansi pemerintah menurut kinerja laporan audit, HakiElimumengakses data tentang opini-opini audit yang disediakan SAI Tanza-nia dari berbagai sumber. TGN adalah sumber data utama untukselebaran set pertama, tetapi HakiElimu juga menggunakan laporanaudit individu untuk berbagai instansi pemerintah pusat dan otoritaspemerintah daerah (local government authorities—LGAs) sebagai backup.

HakiElimu membuat laporan dengan berdasarkan empat indikatoryang dihimpun TGN untuk masing-masing instansi pusat atau LGAberikut ini: opini auditor, “pendapatan yang meragukan” (pendapat-

Page 149: Uang Kami,Tanggung jawab Kami · Uang Kami,Tanggung jawab Kami v Kisah seorang ibu Pada bulan September 1996, Susheela Devi, seorang perempuan desa di India, menghadiri konvensi hak

Uang Kami,Tanggung jawab Kami

137

an-pendapatan yang sang auditor tidak yakin benar akan kebenaranpelaksanaan prosedurnya, atau pendapatan-pendapatan yang tidakdidukung oleh dokumentasi yang cukup), “pembelanjaan yang me-ragukan”, dan pembelanjaan meragukan sebagai persentase daripembelanjaan diskresioner. Indikator terakhir ini memungkinkanHakiElimu membandingkan entitas-entitas pemerintahan dengananggaran dalam berbagai ukuran. Turut menjadi bahan pertim-bangan adalah laporan-laporan audit keluaran paling mutakhir, sertalaporan-laporan audit keluaran dua tahun sebelumnya.

Tabel 9: Ikhtisar dari Salah Satu Selebaran Audit HakiElimu

Dewan Perwakilan Rakyat

Perdana Menteri

Wakil Presiden

Kantor Kepresidenan & Sek.Kab.

Sekretariat Etika

Komisi Reformasi Hukum

Kementerian Koperasi & Pemasaran

Badan Pencatat Partai Politik

Pengadilan Niaga Tanzania

Komisi Hak-hak Asasi Manusia

Lembaga Kehakiman

Pertahanan

Kementerian Pendidikan & Kebudayaan

Kementerian Urusan Dalam Negeri (Kepolisian)

Kementerian Pengairan dan Peternakan

Kementerian Ilmu Pengetahuan & Pend. Tinggi

Kementerian Pekerjaan

Kas Negara

Kementerian Kesehatan

Pemerintah Daerah dan Administrasi Regional

Audit Data untuk Sepuluh Instansi Pusat dengan Kinerja Terbaik danTerburuk di Tanzania(peringkat berdasarkan pembelanjaan

yang meragukan sepanjang 2004/05)

20

25

26

30

33

59

24

27

60

55

40

38

46

28

49

68

47

22

52

56

2 0 0 4 / 0 5

Suara Nama Kementerian

Pembelan jaanMeragukan

(da l amribu shillingTanzan ia )

Pembe lan j .Meragukan

sebagai % dariPembe lan ja a nDiskresioner

O p i n iAud i t o r

2004/05Per ingkat(Terba ikh i ngga

Terburuk)

0

0

0

0

0

0

1.546

1.940

2.205

7.575

4.541.194

5.417.820

7.370.926

8.161.003

8.528.534

25.554.959

27.997.878

29.386.850

32.445.474

36.367.611

0%

0%

0%

0%

0%

0%

0%

0%

0%

1%

32%

8%

10%

15%

8%

28%

47%

6%

23%

26%

Bersih

Bersih

Bersih

Bersih

Bersih

Bersih

Memenuhisyarat

Memenuhisyarat

MemenuhisyaratBersih

Memenuhisyarat

Tidak cocok

Memenuhisyarat

Memenuhisyarat

Memenuhisyarat

Memenuhisyarat

Memenuhisyarat

Memenuhisyarat

Memenuhisyarat

Memenuhisyarat

1

2

3

4

5

6

7

8

9

10

34

35

36

37

38

39

40

41

42

43

Page 150: Uang Kami,Tanggung jawab Kami · Uang Kami,Tanggung jawab Kami v Kisah seorang ibu Pada bulan September 1996, Susheela Devi, seorang perempuan desa di India, menghadiri konvensi hak

Uang Kami,Tanggung jawab Kami

138

Untuk keluaran kedua selebaran, HakiElimu menerima tembusanprapublikasi dari laporan-laporan audit individu dan mengambilsumber dari tembusan ini saja, sebab website TGN belum diperbaruitepat waktu untuk menyediakan informasi yang diperlukan.

HakiElimu mengeluarkan dua set selebaran berbeda, satu untukpemerintah daerah dan satu lagi untuk instansi pusat; keduanyadicetak dalam bahasa Inggris dan Kiswahili. Selebaran-selebaran ituberbentuk poster yang dilipat menjadi selebaran ukuran A2. Satu sisimemuat tabel yang mengurutkan peringkat instansi pusat dari yangterbaik hingga yang terburuk (lihat Tabel 9); sisi yang satu lagimenampilkan latar belakang proses audit di Tanzania,mendefinisikan istilah-istilah utama, dan menyoroti arah-arah gejalautama.

Alih-alih menarik banyak kesimpulan yang kuat, selebaran-selebaranitu langsung mengajukan sejumlah pertanyaan dan membuatperbandingan agar data lebih mudah dimengerti. Contohnya,laporan audit untuk Kementerian Pendidikan dan Pelatihan Kejuruandirangkum seperti ini:

Kementerian Pendidikan dan Pelatihan Kejuruan mendapat kecamanatas isu-isu luar biasa dari laporan-laporan sebelumnya yangberjumlah 11,5 miliar shilling. Kementerian ini menerima opiniBersyarat pada 2005/06, dengan laporan audit menyebutkan “trans-fer dan subsidi yang tidak terjelaskan kepada berbagai lembagasejumlah 8,2 miliar Shs,” dan “pembelanjaan tanpa kuitansi dantidak selayaknya mencapai. 7,4 miliar Shs.” Dengan kalimat lain,jumlah total pembelanjaan yang mencurigakan untuk Kementeriantersebut (15,7 miliar Shs.) cukup untuk membayar gaji tahunan bagi10.000 lebih guru sekolah dasar.

c. Hasil-hasil yang Telah Dicapai

Keberhasilan

Selebaran-selebaran yang terbit tahun 2006 disambut baik danmengangkat profil laporan-laporan audit pemerintah di mata publik,menimbulkan liputan besar-besaran di media berbahasa Inggris

Page 151: Uang Kami,Tanggung jawab Kami · Uang Kami,Tanggung jawab Kami v Kisah seorang ibu Pada bulan September 1996, Susheela Devi, seorang perempuan desa di India, menghadiri konvensi hak

Uang Kami,Tanggung jawab Kami

139

maupun bahasa Kiswahili. HakiElimu meluncurkan selebaran-selebaran tersebut dalam sebuah rapat umum bagi kalangan jurnalis,perwakilan masyarakat sipil, dan donator; para jurnalis yang hadirterpacu semangat mereka untuk mengambil tindak lanjut bersamaketua Komite Akuntan Publik, yang setelah mereka laksanakan,menghasilkan liputan yang jauh lebih mendalam.

Setelah perilisan tahun 2006 itu, presiden Tanzania menggelar rapatdengan para pejabat pemerintah guna membahas laporan-laporanaudit tersebut, sebuah tindakan yang belum pernah terjadi di negeriitu. Walaupun HakiElimu belum pernah menerima pujian langsunguntuk rapat ini, tampaknya sudah jelas bahwa selebaran-selebaranaudit tersebut telah menciptakan situasi yang memaksa parapemimpin mengakui kebenaran laporan-laporan audit setelahmembiarkan laporan-laporan itu terbengkalai di rak-rak dalamtahun-tahun sebelumnya.

Juga setelah perilisan tahun 2006, HakiElimu menerima telepon daripengawas dan auditor-general sendiri, yang menyatakankeinginannya untuk bekerjasama dengan lembaga tersebut dalampembuatan selebaran set kedua. Kantornya lalu melengkapitembusan prapublikasi laporan audit yang diterima HakiElimu untukmembantu menyiapkan selebaran tahun 2007 dan mendistribusikanselebaran-selebaran itu dalam Konferensi Akuntabilitas Tanzania yangdigelar bekerjasama dengan Bank Dunia. HakiElimu pun menerimaumpanbalik positif dari mitra-mitra masyarakat sipil di Tanzania dandunia internasional.

Keterlibatan HakiElimu dengan laporan-laporan audit merupakansalah satu contoh strategi kelompok ini untuk mengedepankanperubahan. Saluran tradisional untuk upaya advokasi berbasiskanpenelitian bersifat linear, dimulai dengan penelitian yang kemudianmenjelma menjadi makalah kebijakan serius yang kemudiandibicarakan bersama para pembuat kebijakan, seringkali melaluisantiaji (briefing) dan lokakarya (workshop). Idenya adalah bahwaperubahan akan terjadi setelah para pembuat kebijakan cukup banyakmendapat informasi.

Namun, HakiElimu menemukan bahwa laporan-laporan penelitianacapkali hanya bertengger di rak, temuan-temuan mereka tidak

Page 152: Uang Kami,Tanggung jawab Kami · Uang Kami,Tanggung jawab Kami v Kisah seorang ibu Pada bulan September 1996, Susheela Devi, seorang perempuan desa di India, menghadiri konvensi hak

Uang Kami,Tanggung jawab Kami

140

diacuhkan. Maka, kelompok ini lebih banyak memusatkanperhatiannya untuk membukakan hasil-hasil temuan penelitiannya keranah publik—sebagian dengan kolaborasi bersama media—gunamenciptakan tekanan publik untuk perubahan.

Tantangan

Sejumlah tantangan menghadang HakiElimu dalam upaya auditnya.Misalnya, kelompok ini tidak terbiasa dengan sistem audit danlaporan audit pemerintah, dan terpaksa menanamkan sumber dayaguna membina kapasitasnya dalam bidang ini.

Selain itu, setelah menghadapi sejumlah kesalahan dalam websiteTGN, HakiElimu memutuskan bahwa semua data perlu dicek duakali terhadap laporan-laporan audit individu dari pemerintah. Prosesini memakan waktu lama, namun amat penting untuk memastikanbahwa data dapat dipercaya. Apalagi HakiElimu sulit mendapatkantembusan laporan audit individu, walaupun secara teknis tembusanlaporan-laporan tersebut merupakan catatan milik umum. Walaupunberkali-kali mengajukan permintaan informasi, HakiElimu baruberhasil mendapatkan catatan-catatan ini melalui NGO lain (Researchon Poverty Alleviation, yang memiliki hubungan kerja dekat denganpemerintah). Fakta ini menegaskan pentingnya membina hubungan-hubungan yang strategis.

Terakhir, harus diperhatikan bahwa pengawas dan auditor-generalTanzania, seperti semua rekannya di banyak negara lain, terutamamengerjakan audit-audit keuangan, sedangkan audit keuangan tidakterfokus pada banyak hal bernilai-uang yang menarik minatmasyarakat sipil. Dalam situasi seperti itu, lembaga sepertiHakiElimu mungkin harus menambah hasil-hasil audit resmi denganstudi-studi terpisah yang menyoroti masalah-masalah manajemenkinerja dan keuangan lainnya dalam tubuh instansi-instansipemerintah.

Informasi tentang HakiElimu dapat diperoleh dari website lembaga ini denganalamat http://www.hakielimu.org/first.asp.

Page 153: Uang Kami,Tanggung jawab Kami · Uang Kami,Tanggung jawab Kami v Kisah seorang ibu Pada bulan September 1996, Susheela Devi, seorang perempuan desa di India, menghadiri konvensi hak

Uang Kami,Tanggung jawab Kami

141

3. Concerned Citizens of Abra for Good

Government Mengaudit Pembelanjaan Jalan

Raya Umum di Filipina19

19 Studi kasus ini banyak mengambil dari Ramkumar dan Krafchik, 2005.

a. Pendahuluan

Di bawah sebuah kebijakan pemerintah yang diberlakukan pada 1987untuk meningkatkan partisipasi masyarakat dalam program-programpembangunan pemerintah, anggota-anggota CCAGG menerimapelatihan dari National Economic Development Authority tentangpemantauan proyek-proyek pembangunan. Dengan berpijak padainformasi yang diberikan pemerintah, anggota-anggota CCAGGkemudian memanfaatkan media lokal (radio, surat kabar) dan rapat-rapat komunitas terorganisir untuk menginformasikan warga perihaldetail-detail berbagai proyek infrastruktur, termasuk anggaran,komponen-komponen upah kerja dalam proyek-proyek itu, serta datarelevan lainnya. Pengalaman ini membekali anggota-anggota CCAGGdengan wawasan berharga mengenai manajemen proyek dan kontrakpemerintah.

The Concerned Citizens of Abra for Good Government (CCAGG)adalah NGO yang memantau proyek-proyek pemerintah dipropinsi Abra, Filipina utara. CCAG terbentuk pada 1987 sebagaibuah dari peluang-peluang yang tercipta dari kebijakan barupemerintah yang bertujuan meningkatkan partisipasi masyarakatdalam program-program pembangunan. CCAGG mengkhususkandiri pada pemantauan proyek-proyek infrastruktur di dalampropinsi dan menggunakan petugas pemantau setempat (pararelawan dari area tersebut) untuk memeriksa bahwa proyekpembangunan jalan raya dan jembatan memang dilaksanakansesuai norma-norma kontrak.Staf purnawaktu lembaga tersebut didukung oleh ratusan relawanyang berasal dari masyarakat tempat CCAGG berkiprah.

PROFIL LEMBAGA

Page 154: Uang Kami,Tanggung jawab Kami · Uang Kami,Tanggung jawab Kami v Kisah seorang ibu Pada bulan September 1996, Susheela Devi, seorang perempuan desa di India, menghadiri konvensi hak

Uang Kami,Tanggung jawab Kami

142

Sementara mempublikasikan informasi perihal proyek-proyek itu,para anggota CCAGG tersentak menyaksikan iklan keluaranKementerian Pekerjaan Publik dan Jalan Raya (Ministry of Public Worksand Highways atau MPWH) di sebuah surat kabar yang mengumumkanbahwa kementerian tersebut telah berhasil menyelesaikan 27 proyekdi propinsi Abra. Karena tahu bahwa pengumuman ini tidak benar,para anggota CCAGG memutuskan untuk bertindak. Untukmemperkuat perkara yang melawan instansi ini, CCAGG membuatdokumentasi detail tentang keadaan proyek-proyek yangsesungguhnya, yang diumumkan telah selesai itu; dokumentasitersebut meliputi pernyataan dengan sumpah tertulis dari sejumlahwarga di daerah-daerah proyek serta foto-foto lokasi proyek. Hasil-hasil temuan ini diajukan CCAGG kepada MPWH dan CCAGGmenuntut agar para perencana distrik diperiksa.

Sebuah audit pemerintah resmi menyetujui temuan-temuan CCAGGdan beberapa pejabat didakwa telah melakukan korupsi. Para anggotaCCAGG bertindak sebagai saksi resmi untuk jaksa pemerintah danmemberikan bukti yang melawan para pejabat bersama MPWH dipropinsi Abra. Setelah perjuangan yang alot, 11 orang pejabatpemerintah diskors karena perbuatan melanggar hukum.

Chief engineer MPWH dan wakilnya di Abra juga dilarang bertugas lagidi propinsi tersebut untuk seterusnya. CCAGG memperkirakan,mungkin inilah kasus pertama dalam sejarah Filipina tatkalakewaspadaan sebuah lembaga masyarakat sipil berhasil menyebabkanpejabat-pejabat pemerintah dinyatakan terbukti bersalah dan dijatuhihukuman atas tuduhan korupsi.

Selanjutnya, sebagai dampak dari kasus ini, direktur wilayah MPWHmengeluarkan instruksi yang mewajibkan semua kontraktorpembangunan jalan raya di propinsi Abra melakukan pembayaranhanya setelah CCAAG memeriksa keakuratan tagihan mereka.

b. Metodologi

Anggota-anggota CCAGG telah menghasilkan sebuah tekniktersendiri untuk memantau proyek-proyek pemerintah. Para anggotaCCAGG—terutama ibu-ibu rumah tangga, pelajar/mahasiswa, dan

Page 155: Uang Kami,Tanggung jawab Kami · Uang Kami,Tanggung jawab Kami v Kisah seorang ibu Pada bulan September 1996, Susheela Devi, seorang perempuan desa di India, menghadiri konvensi hak

Uang Kami,Tanggung jawab Kami

143

kaum muda yang tidak bersekolah—mengawasi proyek-proyekkonstruksi dan melaporkan temuan mereka kepada para kolegaspesialis, seperti para insinyur dan akuntan yang merupakan relawanatau dipekerjakan oleh lembaga. Staf-staf ini kemudian melakukanpenyelidikan rinci di lokasi-lokasi proyek. Dalam kunjungan merekadi lokasi, para pemantau (relawan dan staf CCAGG) membawaperalatan sendiri—bekal makan siang, buku catatan, pita pengukur,kamera, dan perekam suara—untuk membantu mereka dalam prosespemantauan.

Konstitusi dan perintah presiden Filipina mencantumkan sejumlahperaturan hukum yang menunjang NGO untuk berpartisipasi dalamtata kelola pemerintahan. CCAG memanfaatkan peraturan-peraturanini untuk membela haknya memantau proyek-proyek pemerintah danmengakses informasi dari instansi-instansi pemerintah, yangmeliputi:

� “Buku Biru” keluaran DPWH, sebuah panduan referensi teknisdengan spesifikasi untuk jalan raya, jembatan, dan bandar udara;

� rencana-rencana yang telah disetujui untuk proyek yang tengahdiperiksa berikut gambar-gambarnya;

� spesifikasi mengenai ukuran, bentuk, dan kualitas bangunan, sertaprosedur yang wajib diikuti selama implementasi proyek; dan

� program kerja yang memuat informasi umum mengenai proyekyang tengah diperiksa, seperti lokasi, sumber biaya, jumlahkontrak, cara implementasi, jadwal, serta pegawai instansi yangmengesahkan dokumen.

CCAGG membandingkan informasi pada dokumen-dokumen inidengan informasi yang diperoleh para pemantau dari inspeksi fisikmereka di lokasi-lokasi proyek maupun dokumen-dokumenpembukuan dan keuangan serta laporan-laporan teknis lain yangdikirimkan pihak kontraktor mengenai penyelesaian proyek tersebut.Penyelidikan mengamati bukti adanya korupsi atau kinerja yangburuk, meliputi penggunaan material di bawah standar dalamproyek-proyek konstruksi jalan raya atau penipuan dalam prosedurpenandatanganan kontrak (contohnya, kontrak yang tidak jujur).

Page 156: Uang Kami,Tanggung jawab Kami · Uang Kami,Tanggung jawab Kami v Kisah seorang ibu Pada bulan September 1996, Susheela Devi, seorang perempuan desa di India, menghadiri konvensi hak

Uang Kami,Tanggung jawab Kami

144

Menjelang berakhirnya proses pemantauan, para anggota CCAGGmengisi selembar formulir berisi daftar nama proyek, lokasi, sumberbiaya, cara implementasi, instansi pelaksana, tanggal inspeksi, danstatus saat itu, juga temuan-temuan sang pemantau dan saran-saranuntuk tindakan yang perlu diambil pemerintah. Jika audit berhasilmengidentifikasi bahwa proyek itu bermasalah, formulir ini diajukanke pejabat-pejabat pemerintahan terkait berikut tuntutan spesifikuntuk mengambil tindak koreksi.

Contohnya, dalam satu proyek, para anggota CCAGG mendapatibahwa seorang kontraktor belum menyelesaikan sebuah jalan rayadengan semestinya: alas jalan raya itu belum diolah sebagaimanamestinya, campuran semen pun salah. Setelah menerima informasiini dari CCAGG, pemerintah memerintahkan sang kontraktormengganti bagian-bagian jalan yang terkena dampak, atas biaya sangkontraktor sendiri. Begitu pula, dalam proyek lain, CCAGGmenemukan bahwa kontraktor telah menggelembungkan tagihanyang dikirimkan kepada pemerintah untuk harga material konstruksijalan; pemerintah memerintahkan kontraktor itu mengganti kerugianakibat penggelembungan pembayaran dengan cara memperpanjangjalan tanpa biaya tambahan.

c. Hasil-hasil yang Telah Dicapai

Keberhasilan

Mengakui peran kritis CCAGG dalam mencegah korupsi dankeahlian yang telah dikembangkannya dalam memantau proyek-proyek pekerjaan umum, Komisi Nasional Audit (National Commissionon Audit—COA)—SAI di Filipina—menandatangani suatu kemitraandengan CCAGG pada 2001 guna melaksanakan kegiatan auditpartisipatif di propinsi Abra. Berikutnya, staf CCAGG bekerjasamadengan para pejabat COA mengaudit proyek-proyek perbaikan jalanraya yang digarap DPWH di propinsi Abra.

Latihan-latihan audit tersebut meng-assess dampak proyek-proyekperbaikan jalan raya tersebut, pun apakah proyek-proyek itu telahdiselesaikan dengan semestinya terkait faktor-faktor nilai-untuk-uangnya (ekonomi, efisiensi, dan efektivitas). Tim audit memeriksa

Page 157: Uang Kami,Tanggung jawab Kami · Uang Kami,Tanggung jawab Kami v Kisah seorang ibu Pada bulan September 1996, Susheela Devi, seorang perempuan desa di India, menghadiri konvensi hak

Uang Kami,Tanggung jawab Kami

145

catatan-catatan yang ada, mewawancarai para petugas proyek utama,dan melakukan kunjungan lokasi guna menentukan kesesuaiannyadengan undang-undang yang terkait dan mengkonfirmasi informasiyang terkumpul lewat cara-cara lain. Tim juga menggelar limadiskusi kelompok dengan warga setempat untuk mengetahuipandangan mereka. Pada akhir periode audit, tim berhasilmenyajikan audit resmi kepada direktur wilayah COA.

Keterlibatan masyarakat sangat membantu tim audit dalammemeriksa keakuratan pembelanjaan. Dalam satu proyek, misalnya,faktur-faktur pihak kontraktor menunjukkan bahwa suatu pekerjaandiselesaikan dalam 18 hari, walaupun kontrak memperkirakanpekerjaan itu akan membutuhkan waktu 100 hari. Perencana proyekmenjelaskan perbedaan itu dengan menyatakan bahwa pihakkontraktor menggunakan peralatan lebih banyak daripada ketentuankontrak. Namun, warga setempat memberitahu tim audit bahwapernyataan ini tidak benar. Buruknya konstruksi jalan raya menjadibukti kinerja kontraktor yang gegabah dan tidak terselesaikan dalamproyek ini (COA, 2002).

Hasil-hasil audit partisipatif dikirimkan kepada kepala COA. KepalaCOA menyebut hasil-hasil latihan itu “sangat terfokus dan efisien”(Valderrama, 2003). COA juga menggabungkan semua pelajaran dariproses audit tersebut menjadi buku panduannya tentang PelaksanaanAudit Partisipatif (COA, 2002).

Tantangan

Audit partisipatif COA-CCAGG mengilustrasikan banyak tantanganyang menghadang kelompok-kelompok masyarakat sipil danlembaga-lembaga audit yang ingin bekerjasama.

Pertama-tama, audit partisipatif menimbulkan ketegangan di antarapersonel CCAGG dan COA. Staf COA keberatan pada tuntutanCCAGG agar mereka membahas temuan-temuan audit pendahuluanbersama anggota masyarakat. Mereka berargumen bahwa temuan-temuan audit seharusnya dirahasiakan sampai seluruh audit selesai.Staf CCAGG menanggapi dengan menyatakan bahwa (tidak sepertiCOA) mereka sudah biasa melibatkan warga dalam semua tahappenyelidikan mereka. Staf CCAGG juga khawatir bahwa audit-audit

Page 158: Uang Kami,Tanggung jawab Kami · Uang Kami,Tanggung jawab Kami v Kisah seorang ibu Pada bulan September 1996, Susheela Devi, seorang perempuan desa di India, menghadiri konvensi hak

Uang Kami,Tanggung jawab Kami

146

resmi, yang dibatasi untuk periode pascaproyek sehingga bergantungpada penelusuran jejak makalah resmi, berpotensi melewatkantemuan-temuan berharga. Sebagai penghargaan terhadap kedualembaga, beberapa aspek dari metodologi audit CCAGG disatukanmenjadi latihan audit partisipatif. Contohnya, audit tersebut meliputianalisis dampak sosial, yang mengukur dampak proyek terhadapmasyarakat yang menjadi sasarannya.

Kedua, walaupun latihan audit dinyatakan sukses oleh semua lembagapeserta, latihan itu terhenti setelah terjadi perubahan dalamadministrasi COA. Komisaris COA yang baru mempunyai prioritas-prioritas lain dan menghentikan proyek tersebut. Hal ini mencuatkanpersoalan-persoalan serius menyangkut kelangsungan audit-auditpartisipatif jika dihapuskan sebagai akibat dari perubahanadministrasi. Perlu hukum atau peraturan yang menjamin bahwalatihan-latihan tersebut tidak tergantung semata-mata pada selerapenguasa lembaga.

Terakhir, salah satu laporan UNDP menyebutkan bahwa komisarisCOA yang baru amat prihatin bahwa perkenalan lembaga-lembagamasyarakat dengan proses audit formal dapat membahayakan“kerahasiaan klien” (Buendia, 2002). Dalam mengambil keputusanterkait viabilitas proses audit partisipatif tersebut, pemerintahseharusnya mengukur manfaat nyata dari mengikutsertakan mitradari lembaga masyarakat sipil dibandingkan dengan kekhawatiranterhadap privasi semata.

Informasi tentang CCAGG bisa diperoleh melalui email dialamatkan [email protected] (CCAGG tidak mengoperasikan website).

Page 159: Uang Kami,Tanggung jawab Kami · Uang Kami,Tanggung jawab Kami v Kisah seorang ibu Pada bulan September 1996, Susheela Devi, seorang perempuan desa di India, menghadiri konvensi hak

Uang Kami,Tanggung jawab Kami

147

4. Public Service Accountability Monitor

Meng-assesses Sistem-sistem Pengawasan

di Afrika Selatan

a. Pendahuluan

Pertengahan 1990-an, media Afrika Selatan mulai melaporkan secaraluas contoh-contoh maladministrasi dan korupsi di propinsi EasternCape. PSAM didirikan sebagai respons terhadap laporan-laporan ini,berupa sebuah proyek penelitian independen di Universitas Rhodespada 1999. Mulanya PSAM bekerja menelusuri tindakan-tindakanyang diambil pemerintah propinsi sebagai jawaban terhadaplaporan-laporan adanya kasus korupsi. Secara spesifik, PSAMmenganalisis apakah tindakan-tindakan yang diambil terhadap parapejabat yang dituduh dan/atau dinyatakan bersalah atas tindakankorupsi, sudah konsisten dengan ketentuan-ketentuan peraturan yangmengatur pegawai pemerintah di Afrika Selatan pasca-apartheid.PSAM mengumpulkan informasi ini menjadi sebuah gudang datayang dapat dimanfaatkan warganegara dan lembaga masyarakat sipiluntuk mengukur besar komitmen instansi dalam memerangi korupsi.

Public Service Accountability Monitor (PSAM) adalah sebuah unitnirlaba independen yang bekerja guna membina lembaga-lembaga Afrika dan memastikan akuntabilitas pemerintah terkaithak-hak sosio-ekonomi dan penggunaan efektif sumber-sumberdaya publik. PSAM berbasis di Universitas Rhodes Afrika Selatansejak 1999, memiliki 11 staf purnawaktu yang memusatkanperhatian pada tata usaha pemerintahan propinsi di propinsiEastern Cape, Afrika Selatan, dan mengumpulkan informasitentang manajemen sumber daya publik serta penanganankasus-kasus tindak pelanggaran hukum dan korupsi olehdepartemen pemerintah. Informasi ini dikumpulkan dandipublikasikan untuk menyediakan anggota parlemen, lembagamasyarakat sipil, dan masyarakat umum alat-alat yang dapatmenjaga akuntabilitas pejabat publik atas kinerja mereka.

PROFIL LEMBAGA

Page 160: Uang Kami,Tanggung jawab Kami · Uang Kami,Tanggung jawab Kami v Kisah seorang ibu Pada bulan September 1996, Susheela Devi, seorang perempuan desa di India, menghadiri konvensi hak

Uang Kami,Tanggung jawab Kami

148

Seiring dengan waktu, PSAM menyadari bahwa mengumpulkan danmenyiarkan informasi tentang contoh-contoh korupsi danmaladministrasi tidaklah cukup. Pada 2001, PSAM mengembangkanmetodologi penggunaan kartu skor untuk mengevaluasi tantangan-tantangan struktural yang dihadapi instansi-instansi pemerintahpropinsi dalam mengelola sumber daya mereka secara efektif danmenyediakan pelayanan secara efisien. Kartu-kartu skor inimengevaluasi perencanaan strategis dan proses manajemen keuanganinstansi serta meng-assess akuntabilitas instansi dalam mengawasilembaga.

PSAM menggunakan aneka ragam metode untuk memperolehdokumen-dokumen tentang tindakan pelanggaran hukum publik,termasuk kebebasan meminta informasi bila diperlukan. PSAMmempublikasikan penemuan-penemuannya secara teratur, antaralain dengan memproduksi kolom mingguan (“Accountability Moni-tor”) di sebuah surat kabar propinsi. PSAM juga menulis analisis-analisis untuk masyarakat. Analisis-analisis ini dibarengkan waktunyadengan penyusunan anggaran dan siklus pengawasan agar dapatberkontribusi dalam debat-debat tentang penggunaan sumber dayapublik dan penyelenggaraan barang dan jasa publik.

b. Metodologi

PSAM memperbandingkan rencana anggaran dan kebijakan dengankinerja yang sesungguhnya yang dilaporkan oleh instansi-instansipemerintah dan lembaga-lembaga pengawas untuk meng--assessapakah instansi-instansi tersebut benar-benar telah mencapai target-target yang telah ditetapkan dalam anggaran/rencana mereka. PSAMjuga memeriksa apakah instansi-instansi telah mematuhi undang-undang pembiayaan publik dalam menunaikan tugas mereka.

PSAM menganalisis informasi keuangan dari beragam sumber,termasuk rencana, anggaran, laporan in-year dan laporan akhir-tahun,laporan audit internal, laporan tahunan yang diterbitkan olehmasing-masing departemen, laporan yang diterbitkan lembaga-lembaga pengawas seperti lembaga audit publik dan laporan yangdikeluarkan komite legislatif yang bertanggung jawab atasdepartemen yang tengah menjalani assessment. Sejak tahun 2003,

Page 161: Uang Kami,Tanggung jawab Kami · Uang Kami,Tanggung jawab Kami v Kisah seorang ibu Pada bulan September 1996, Susheela Devi, seorang perempuan desa di India, menghadiri konvensi hak

Uang Kami,Tanggung jawab Kami

149

PSAM telah menyelesaikan analisis tahunan untuk enam departemenpemerintah (pendidikan, keuangan, kesehatan, perumahan, pekerjaanumum, dan pembangunan sosial) di Eastern Cape dan menampilkansemua laporannya di website-nya, www.psam.org.za.

PSAM membakukan format presentasi analisisnya dengan caramenciptakan sejumlah template dan panduan-panduan penyerta.Semua ini membantu staf PSAM (dan analis lainnya) menyelesaikantemplate dan menghasilkan analisis. Di antaranya, panduan-panduanitu memuat checklist pertanyaan yang digunakan PSAM untukmenghasilkan analisis tentang kinerja suatu departemen.

Berikut ini ialah gambaran template-template PSAM tentangpenelusuran pembelanjaan dan akuntabilitas yang perlu diawasi, jugapanduan-panduan PSAM dalam melengkapi template dan melakukananalisis.

i. Mengembangkan Laporan Penelusuran Pembelanjaan

Laporan Penelusuran Pembelanjaan milik PSAM memungkinkanpenggunanya menghasilkan sebuah catatan tentang semuapembelanjaan yang dilaporkan oleh suatu departemen, kemudianmembandingkan pembelanjaan-pembelanjaan ini dengan alokasianggaran yang dibuat oleh departemen itu.

Tabel 10: Anggaran dan Pembelanjaan di Departemen (Nama

Departemen) di Eastern Cape

Tahunpembukuan

[tahun pembukuan-3]

[tahun pembukuan-2]

[tahun pembukuan-1]

[tahun pembukuan

yang diperiksa]

AnggaranTotal

( $ ' 000 )A

Pembelanjaan

($ ' 000 )B

Var iansi :(di atas)/di bawah

pembelanjaan($ ' 000 )C=A-B

Persentase (di atas)/di bawah

pembelanjaanD=C/A%

Total

Page 162: Uang Kami,Tanggung jawab Kami · Uang Kami,Tanggung jawab Kami v Kisah seorang ibu Pada bulan September 1996, Susheela Devi, seorang perempuan desa di India, menghadiri konvensi hak

Uang Kami,Tanggung jawab Kami

150

Tabel pertama yang digunakan para peneliti PSAM (lihat Tabel 10)merekam kecenderungan pengeluaran di dalam tubuh departemenselama periode empat tahun. Informasi seperti ini di Afrika Selatanbiasanya tercantum dalam laporan tahunan sebuah departemen yangdipublikasikan pada akhir bulan September menyusul berakhirnyatahun pembukuan yang sedang diperiksa. PSAM pun menyarankanagar para peneliti memeriksa laporan-laporan tahunan dan laporan-laporan keuangan dari tahun-tahun sebelumnya untuk memastikanbahwa angka-angka dari tahun-tahun itu yang tercantum dalamlaporan tahunan yang sekarang memang cocok.

Setelah analisis ini selesai, para peneliti PSAM menyelidik lebihdalam dengan memeriksa semua pembelanjaan di tingkat programindividu atau aktivitas yang terkait. PSAM menyelesaikan sejumlahgrafik untuk memudahkan analisis data-data ini. Contohnya,anggaran Kementerian Kesehatan dibagi menjadi subkelompokseperti “perawatan kesehatan primer”, “rumah sakit”, atau“administrasi”. Dengan menggunakan tabel seperti Tabel 11, parapeneliti membandingkan alokasi anggaran dengan pembelanjaanyang ada untuk program-program departemen itu dan subprogramutama untuk tahun pembukuan yang sedang diperiksa.

Tabel 11: Anggaran dan Pembelanjaan per Program untuk

(Departemen), (Tahun Pembukuan)

Program

[nama program 1]

[nama program 2]

[nama program 3]

[nama program 4]

Total

SumbanganUtama

($ ' 000 )A

Pembelanjaan($ ' 000 )

B

Var iansi :( $ ' 000 )C=A-B

Persentase (di atas)/di bawah

pembelanjaanD=C/A%

Page 163: Uang Kami,Tanggung jawab Kami · Uang Kami,Tanggung jawab Kami v Kisah seorang ibu Pada bulan September 1996, Susheela Devi, seorang perempuan desa di India, menghadiri konvensi hak

Uang Kami,Tanggung jawab Kami

151

PSAM mendorong para peneliti membaca semua dokumentasianggaran dan kinerja terkait tentang departemen yang tengahdiperiksa sebelum menyelesaikan template-template. Selain itu, parapeneliti sebaiknya memeriksa informasi yang tercantum dalamdokumen-dokumen seperti rencana strategi tahunan, ceramahanggaran, ceramah kebijakan, laporan tahunan, anggaran propinsi,dan tinjauan pembelanjaan.

Selagi menganalisis tabel-tabel tersebut, ada baiknyamembandingkan jumlah alokasi pada tahun yang sedang diperiksadengan alokasi pada tahun-tahun sebelumnya; perubahan dalamalokasi riil (disesuaikan dengan inflasi) menyiratkan perubahan padaprioritas departemen. Peneliti sebaiknya mengajukan sejumlahpertanyaan untuk membantu mengarahkan pengembangan narasiyang mengiringi, misalnya:

� Apa dampak perubahan-perubahan dalam seluruh anggaran(seperti tampak pada Tabel 10) terhadap kemampuandepartemen untuk mengatasi kebutuhan sosial paling mendesakyang dilayaninya?

� Dalam Tabel 11, program (atau subprogram utama) mana yangpaling banyak menerima dana, serta apa yang dapat diketahuidari hal ini tentang prioritas pengeluaran departemen?

� Dalam tahun pembukuan sekarang, apakah pengeluarandepartemen melebihi seluruh anggaran ataukah kurang dariseluruh anggaran (Tabel 10), dan/atau melebihi anggaran ataukahkurang dari anggaran dalam program ataukah subprogramindividu (Tabel 11)?

Jika pengeluaran departemen melebihi anggaran atau kurangdari anggarannya, pertanyaan-pertanyaan berikut ini dapatdianalisis:

� Dalam tahun-tahun sebelumnya, apakah pengeluarandepartemen cenderung lebih dari anggaran ataukah kurang darianggaran? Dalam periode empat tahun, jumlah pengeluaranlebih atau pengeluaran kurang dari anggaran itu mengalamipenurunan atau tidak?

Page 164: Uang Kami,Tanggung jawab Kami · Uang Kami,Tanggung jawab Kami v Kisah seorang ibu Pada bulan September 1996, Susheela Devi, seorang perempuan desa di India, menghadiri konvensi hak

Uang Kami,Tanggung jawab Kami

152

� Apakah departemen sudah memberikan penjelasan valid untuklaporan pembelanjaannya? (Jawaban untuk pertanyaan inimungkin memerlukan dokumen-dokumen narasi yangmengiringi dan menjelaskan anggaran, seperti laporan tahunan.Peneliti juga dapat memeriksa sumber informasi seperti artikelsurat kabar tentang kinerja pembelanjaan departemen).

� Adakah sebab-musabab signifikan atau yang sering berulanguntuk pengeluaran berlebih atau pengeluaran kurang itu?Adakah departemen memberikan penjelasan untuk kegagalannyamengatasi sebab-sebab ini dalam tahun pembukuan yang sedangdiperiksa?

� Apa dampak pengeluaran berlebih atau pengeluaran kurang ituterhadap kelengkapan pelayanan departemen?

� Jika pengeluaran departemen melebihi anggaran, apakahpengeluaran berlebih itu tanpa izin—dan akankah pengeluaranitu diharuskan diganti pada tahun pembukuan berikutnya? Jikaya, apa dampak dari penggantian itu terhadap kemampuandepartemen mencapai tujuan-tujuannya pada tahun itu?

Adalah penting bahwa para peneliti menghubung-hubungkanpembahasan tabel-tabel yang telah dibuat PSAM untuk membentuknarasi komprehensif yang menjelaskan berbagai aspek dalamanggaran suatu departemen dan pembelanjaan yang ditampilkandalam tabel-tabel itu.

ii. Mengembangkan Akuntabilitas atas Laporan Pengawasan

PSAM juga menyediakan analisis untuk lembaga audit tertinggi dandewan legislatif perihal akuntabilitas beberapa departemenpemerintah. Akuntabilitas atas Laporan Pengawasan milik PSAMmenganalisis masalah yang teridentifikasi oleh SAI dan komite-komite legislatif terkait kinerja departemen, respons departementerhadap instansi-instansi pengawas ini, dan efektivitas pengawasanyang dilakukan instansi-instansi pengawas (berdasarkan ketaatandepartemen dalam menjalankan saran instansi-instansi tersebut).

Page 165: Uang Kami,Tanggung jawab Kami · Uang Kami,Tanggung jawab Kami v Kisah seorang ibu Pada bulan September 1996, Susheela Devi, seorang perempuan desa di India, menghadiri konvensi hak

Uang Kami,Tanggung jawab Kami

153

PSAM menggunakan sebuah template baku untuk menganalisis apakahentitas-entitas pengawas sudah efektif menjaga akuntabilitasdepartemen atas pembelanjaan mereka serta seluruh manajemenmereka. Template itu terdiri dari satu tabel baku (lihat Tabel 12), tetapiPSAM mendorong para peneliti agar membuat grafik dan diagramtambahan guna mengilustrasikan poin tertentu, bila perlu.

Tabel tersebut berisi informasi empat tahun pembukuan termutakhirmilik departemen, termasuk tahun pembukuan yang sedangdiperiksa. Informasi untuk tabel tersebut sebaiknya diambil dariopini-opini audit yang disajikan dalam laporan-laporan SAI tentangdepartemen tersebut.

Untuk menghasilkan analisis naratif yang mengiringi tabel, PSAMmerujuk laporan-laporan yang dikeluarkan SAI, komite auditlegislatif, dan komite legislatif yang bertanggung jawab mengawasidepartemen, juga respons departemen tersebut terhadap temuan-temuan ini. (Para peneliti yang berusaha mengadaptasi metodePSAM perlu mengidentifikasi dokumen-dokumen relevan yangdihasilkan di negara mereka.) Tatkala membaca semua laporan ini,PSAM mempertimbangkan pertanyaan sebagai berikut:

� Apa saja syarat-syarat legislatif yang mengatur peran dantanggung jawab SAI, komite audit legislatif, dan komite yangbertanggung jawab atas pengawasan legislatif—juga peran dantanggung jawab departemen yang sedang diperiksa?

Tabel 12: Departemen [Nama Departemen] Opini Auditor-Gen-

eral, [Tahun Pembukuan Sebelumnya – Tahun Pembukuan yang

Sedang Diperiksa]

Tahun Pembukuan

[tahun pembukuan-3]

[tahun pembukuan-2]

[tahun pembukuan-1]

[tahun pembukuan yang sedang diperiksa]

Opini Audit

(Opini Audit)

(Opini Audit)

(Opini Audit)

(Opini Audit)

Page 166: Uang Kami,Tanggung jawab Kami · Uang Kami,Tanggung jawab Kami v Kisah seorang ibu Pada bulan September 1996, Susheela Devi, seorang perempuan desa di India, menghadiri konvensi hak

Uang Kami,Tanggung jawab Kami

154

� Sudahkah departemen mengajukan laporan tahunannya sesuaikerangka waktu yang telah disyaratkan? Jika tidak, apa yang dapatdisimpulkan mengenai kemampuan departemen ini dalammerespons pengawasan?

� Berapa banyak isu yang diangkat SAI/komite audit legislatif/komite pengawas legislatif tentang departemen itu juga diangkatpada tahun-tahun sebelumnya? Apa yang dapat diindikasikan darihal ini menyangkut kecakapan departemen dan/atau kemauandepartemen untuk menghadapi isu-isu itu?

� Berapa banyak dari isu-isu itu merupakan pelanggaran negaraatas legislasi manajemen keuangan? Berapa banyak dari isu-isuitu yang dapat melemahkan akuntabilitas departemen dan sistem-sistem penyediaan pelayanan?

� Dalam laporan tahunannya, apakah departemen menyediakanpenjelasan untuk semua isu itu?

PSAM telah menghasilkan lusinan laporan yang menganalisispengawasan dan akuntabilitas enam departemen di Propinsi EasternCape.

Laporan-laporan ini tersedia di website PSAM dengan alamat http://perf.psam.ru.ac.za/pmwsindex.asp.

c. Hasil-hasil yang Telah Dicapai

Keberhasilan

Hasil-hasil yang telah dicapai PSAM di Eastern Cape sungguhmembesarkan hati, termasuk penurunan temporer jumlah penolakanaudit (audit disclaimers) yang dikeluarkan oleh departemen-departemenpropinsi. Penolakan seperti itu dikeluarkan jika kantor auditor publiktidak mampu membentuk opini tentang keakuratan laporan-laporankeuangan yang dilaporkan oleh sebuah instansi karena kelalaian ataudokumentasi yang tidak layak.

Page 167: Uang Kami,Tanggung jawab Kami · Uang Kami,Tanggung jawab Kami v Kisah seorang ibu Pada bulan September 1996, Susheela Devi, seorang perempuan desa di India, menghadiri konvensi hak

Uang Kami,Tanggung jawab Kami

155

Antara tahun 1996 dan tahun 1999 (tahun dibentuknya PSAM),penolakan audit dikeluarkan oleh 12 dari 13 instansi publik utama dipropinsi itu. Apalagi, tak banyak tindakan yang diambil guna meralatmasalah-masalah yang dikutipkan di dalam audit-audit tersebut.PSAM menanggapinya dengan mulai secara aktif mengumumkansituasi ini. Para anggota staf PSAM mengadakan wawancara denganradio dan surat kabar. Dengan cara itu, mereka dapat menjelaskanarti penolakan audit tersebut dalam bahasa nonteknis. Merekamenjelaskan bahwa keluarnya penolakan-penolakan audit tersebutberarti bahwa tata usaha pemerintahan propinsi belum dapatdikatakan bisa bertanggung jawab atas sebagian besar anggarannyaselama periode beberapa tahun.

Publisitas yang semakin meluas seputar dokumentasi yang dibuatPSAM mengenai merebaknya korupsi dan salah kelola dana,membantu meyakinkan kabinet Afrika Selatan agar menunjuk sebuahtim manajemen sementara (IMT) pada 2003 guna memperbaikimanajemen keuangan di dalam propinsi tersebut. Sebagai hasilnya,pada 2005, penolakan-penolakan audit yang muncul hanya untukpembelanjaan 54 persen dari anggaran propinsi total—turun drastisdari tahun 2002, ketika penolakan dikeluarkan untuk belanja lebihdari 90 persen anggaran.

Tantangan

Sayangnya, perbaikan yang dikutip di atas terbukti tidak berumurpanjang. Dalam tahun 2006, auditor general mengeluarkanpenolakan untuk pembelanjaan atas 88 persen anggaran propinsi.PSAM menduga, kemungkinan sebagian masalahnya berasal darimunculnya praktik-praktik manajemen keuangan yang buruk usaiditinggalkan personel IMT. Jelas sudah, instansi-instansi harusmenanggung tekanan yang semakin berlanjut untuk memperbaikipembelanjaan dan proses manajemen kinerja.

PSAM juga menghadapi sejumlah tantangan dalam memantaupembelanjaan dan manajemen kinerja. Lembaga ini tidak setiap saatmemiliki akses untuk data anggaran, seperti laporan keuangan

Page 168: Uang Kami,Tanggung jawab Kami · Uang Kami,Tanggung jawab Kami v Kisah seorang ibu Pada bulan September 1996, Susheela Devi, seorang perempuan desa di India, menghadiri konvensi hak

Uang Kami,Tanggung jawab Kami

156

bulanan dan laporan kinerja per kuartal terinci. Ada kalanya, PSAMterpaksa mengajukan perkara hukum untuk mendapatkan informasidari instansi-instansi pemerintah; kali lain, PSAM tidak bisamendapatkan informasi yang dibutuhkan karena instansi-instansi itutidak menyimpan catatan sama sekali.

Satu lagi tantangan untuk PSAM ialah mendapatkan perhatian dewanlegislatif propinsi. Mengingat fokus PSAM adalah korupsi danperilaku melanggar hukum, PSAM dianggap memiliki hubunganmerugikan dengan dewan legislatif (yang meradang akibat publisitasnegatif yang diterimanya gara-gara ekspos-ekspos PSAM). Kadang-kadang, PSAM harus berusaha keras untuk mendapatkan akses keforum-forum legislatif seperti rapat standing committee, saat PSAM bisamenyajikan temuan-temuannya.

Tantangan selanjutnya bagi PSAM ialah menjaga danmempertahankan kapasitas analitis yang diperlukan. Banyak penelitibaru yang menerjuni program pemantauan masih harusmembiasakan diri dengan tumpukan gudang pengetahuan signifikandari pemantauan sistematis bertahun-tahun terhadap instansi-instansipemerintah. Selain itu, dibutuhkan waktu setahun pelatihan danaplikasi sebelum para peneliti baru ini memperoleh keterampilan-keterampilan khusus yang diperlukan untuk bisa sepenuhnyamelaksanakan metodologi pemantauan PSAM.

Informasi tentang PSAM dapat diperoleh dari website lembaga ini denganalamat http://www.psam.org.za/ptlindex.asp.

Page 169: Uang Kami,Tanggung jawab Kami · Uang Kami,Tanggung jawab Kami v Kisah seorang ibu Pada bulan September 1996, Susheela Devi, seorang perempuan desa di India, menghadiri konvensi hak

Uang Kami,Tanggung jawab Kami

157

Bab ini menyajikan dua contoh keberhasilan kerja masyarakat sipildalam audit dan fase pengawasan legislatif pada proses anggaran.Kedua contoh itu adalah kerja Asociación Civil por la Igualdad y laJusticia (ACIJ) di Argentina dan Masyarakat Peduli Keadilan Ekonomi(Concerned Citizens for Economic Justice atau CCEJ) di KoreaSelatan.

1. Asociación Civil por la Igualdad y la

Justicia Memeriksa Rekomendasi Audit

Legislatif di Argentina

Asosiasi Sipil untuk Kesetaraan dan Keadilan (Asociación Civil por laIgualdad y la Justicia atau ACIJ) didirikan pada tahun 2002 olehsekelompok profesional muda –pengacara, ekonom dan ahli sosial-untuk menuntut transparansi dan akuntabilitas di lembaga publik danmendukung kebijakan yang berpihak pada rakyat miskin di Argentina.Sebagai bagian dari upayanya untuk memerangi korupsi danmeningkatkan transparansi, ACIJ secara rutin menganalisis laporanaudit dan menelusuri tindakan yang dilakukan untuk menjalankanrekomendasi dari lembaga audit publik. Analisis juga dilakukan padalaporan audit yang menilai royalti yang dibayarkan oleh sektor swastapada pemerintah untuk ekstraksi hidrokarbon, serta pengadaan yangdilakukan pemerintah untuk bandara nasional.

Dalam penyelidikan tersebut, ACIJ menemukan bukti penyelewenganserius dalam instansi yang menjalankan program-program tersebut.Namun pemerintah tidak mengambil tindakan untuk mengoreksi

Page 170: Uang Kami,Tanggung jawab Kami · Uang Kami,Tanggung jawab Kami v Kisah seorang ibu Pada bulan September 1996, Susheela Devi, seorang perempuan desa di India, menghadiri konvensi hak

Uang Kami,Tanggung jawab Kami

158

masalah tersebut atau menjalankan rekomendasi dari lembaga auditnasional. ACIJ menuntut agar diijinkan menghadiri rapat-rapat yangdiadakan oleh komisi legislatif (Comisión Mixta Revisora de Cuentas,or CMRC) yang bertanggungjawab melakukan tinjauan terhadaplaporan audit. (Rapat-rapat ini biasanya tertutup bagi publik.) StaffCMRC tidak saja menyangkal permintaan ACIJ, namun bahkankomisi sendiri tidak mau membahas hasil temuan audit. Sebaliknya,sekretaris komisi menyetujui beberapa rekomendasi audit dankemudian memperolah tanda tangan persetujuan dari anggota komisilain. ACIJ mengajukan tuntutan hukum agar rapat-rapat CMRCterbuka bagi publik dan berhasil mendapat dukungan. ACIJkemudian mengajukan tuntutan berikutnya atas akses ke notulensirapat-rapat CMRC berikutnya. Sekali lagi pengadilan mengabulkantuntutan ACIJ dan meminta informasi tersebut dibuka untuk publik.

Laporan-laporan rapat ternyata mengungkap banyak ketidakwajaran.Tujuh belas dari 65 laporan mengandung informasi palsu, termasukdaftar hadir rapat yang dipalsukan. ACIJ menyimpulkan bahwa paraanggota CMRC tidak sungguh-sungguh berniat menganalisis laporanaudit atau menuntut tindakan korektif. ACIJ mempublikasikantemuan ini di koran nasional. Publikasi negatif ini mendorong CMRCuntuk memulai rapat rutin (dan benar) untuk mebahas laporan audit.ACIJ juga mengeluarkan laporan publik yang merinci kekuranganCMRC.

Misalnya:

� Anggota-anggota CMRC berasal dari partai politik berdasarkankomposisi Konggres. Ini artinya bahwa ketika partai-partaitersebut mengendalikan eksekutif dan Konggres, anggota CMRChampir tidak mungkin melakukan tindakan yang melemahkankebijakan eksekutif.

� Laporan dan resolusi CMRC untuk seluruh legislatif tidakmengandung banyak informasi, sehingga legislatif tidak tertarikmenguji kebenaran suatu masalah.

� CMRC tidak menetapkan tenggat waktu bagi eksekutif dalammenanggapi temuan auditnya.

Page 171: Uang Kami,Tanggung jawab Kami · Uang Kami,Tanggung jawab Kami v Kisah seorang ibu Pada bulan September 1996, Susheela Devi, seorang perempuan desa di India, menghadiri konvensi hak

Uang Kami,Tanggung jawab Kami

159

� CMRC tidak memiliki sistem yang secara efektif menindaklanjutirekomendasi auditnya dan memastikan bahwa instansi-instansieksekutif mengambil tindakan korektif.

Untuk meningkatkan kerjasama antara ACIJ dan badan generalauditor Argentina, ACIJ membuat database wartawan dan organisasinonpemerintah yang bersedia menerima buletin bulanan badangeneral auditor yang berisi penyelidikan utama yang mereka lakukan.

ACIJ dan general auditor juga sepakat membuat sistem yangmemungkinkan organisasi masyarakat sipil mengajukan topik agarsuatu audit dilakukan.

Informasi mengenai ACIJ dapat dilihat pada situs webnya, http://www.acij.org.ar/.

2. Koalisi Warga untuk Keadilan Ekonomi

Menyelidiki Korupsi di Korea Selatan20

Koalisi Warga untuk Keadilan Ekonomi (CCEJ) Republik Korea telahdapat menggunakan sistem audit publik Korea Selatan yang diawasioleh lembaga audit tertinggi di negara tersebut, yaitu Dewan Auditdan Inspeksi (BAI), untuk meningkatkann akuntabilitas pemerintahdalam penggunaan sumberdaya publik, terutama terkait halpengadaan.

CCEJ dibentuk pada tahun 1989 oleh 500 warga yang peduli. Jumlahitu telah berkembang menjadi 35.000 dan organisasi ini telahmemiliki 35 cabang. Staff yang bekerja di tingkat nasional ada 50orang dan masih didukung 150 relawan spesialis. Sasaran utamaCCEJ adalah keadilan ekonomi, perlindungan terhadap lingkungan,pembangunan sosial dan pengembangan demokrasi, serta penyatuankepulauan Korea.

SAI Korea telah melembagakan beberapa proses untuk memfasilitasipartisipasi publik, termasuk membuat sistem yang memfasilitasi

20 Studi kasus ini diperoleh dari Lee, 2006.

Page 172: Uang Kami,Tanggung jawab Kami · Uang Kami,Tanggung jawab Kami v Kisah seorang ibu Pada bulan September 1996, Susheela Devi, seorang perempuan desa di India, menghadiri konvensi hak

Uang Kami,Tanggung jawab Kami

160

warga meminta SAI terhadap badan-badan audit atau program-program yang menjadi keprihatinan mereka. CCEJ menggunakansistem permintaan audit ini untuk melancarkan upayanya mencapaitujuan. Setelah menyadari masalah dalam urusan administratifpemerintah, CCEJ mengumpulkan dan menganalisis informasiterkait; jika ada bukti atas masalah serius, CCEJ meminta auditlembaga tersebut.

Salah satu kasus yang berhasil digunakan CCEJ melalui sistempermintaan audit ini adalah yang terkait dengan keputusanpemerintah membangun Pusat Kanker Nasional (NCC). Pada tahun1991, ketika diambil keputusan membangun NCC, DepartemenKesehatan dan Kesejahteraan memperkirakan biaya pembangunanakan mencapai 41,9 milyar Won Korea (waktu itu mendekati US$58juta) dan akan mampu menyediakan lebih dari 500 tempat tidur.Seiring waktu berjalan anggaran pun membengkak hingga 200milyar Wom pada tahun 1999. NCC selesai dibangun pada tahun1999, mundur lebih dari tiga setengah tahun dari yang dijadwalkan.NCC baru beroperasi penuh pada akhir tahun 2000.

Sejak proposalnya diajukan, relawan ahli dan para staff CCEJ telahmeragukan kebutuhan negara tersebut untuk pembangunan NCC.Ketika anggaran membengkak dan pembangunannya semakin molor,CCEJ mulai menyelidiki sebabnya. CCEJ membandingkan anggaranuntuk bangsal kanker di rumah-rumah sakit universitas denganrencana anggaran pemerintah untuk NCC. Mereka menemukankelebihan jumlah di anggaran untuk NCC. CCEJ juga berkonsultasidengan para profesor dan pejabat pemerintah dan menemukanbahwa ada dua departemen pemerintah bersaing untukmengendalikan NCC. Akibatnya, anggaran untuk pembangunan NCCmembengkak. CCEJ mengajukan temuan ini ke BAI dan memintanyamelakukan audit.

BAI memutuskan bahwa perencanaan yang buruk, pembangunanyang tidak sistematis serta sumberdaya manusia yang kurang telahmenyebabkan pemborosan anggaran. BAI juga melihat bahwainvestasi yang tumpang tindih dan tidak jelas antara NCC dan rumahsakit universitas menyebabkan inefisiensi. BAI memberitahu

Page 173: Uang Kami,Tanggung jawab Kami · Uang Kami,Tanggung jawab Kami v Kisah seorang ibu Pada bulan September 1996, Susheela Devi, seorang perempuan desa di India, menghadiri konvensi hak

Uang Kami,Tanggung jawab Kami

161

Departemen Kesehatan dan Kesejahteraan untuk menyelaraskanfungsi kedua rumah sakit dan membuat rencana perekrutansumberdaya manusia dan materi agar NCC dapat beroperasisecepatnya.

Pada kasus kedua, pejabat audit sebelumnya mengatakan pada CCEJbahwa Layanan Pajak Nasional (NTS) telah memberi potongan pajakpada tiga perusahaan yang tergolong tidak adil dan dia dipecatkarena menentang kebijakan tersebut.

Pada tahun 2003, CCEJ memulai penyelidikan dan mengeluarkanpenyelidikan terbuka pada NTS atas praktik audit yang tidak wajar,pajak yang pilih kasih, penghilangan pajak hingga 6 milyar WonKorea, dan tindakan merugikan terhadap pengungkap kasuspenyelewengan. NTS menjawab bahwa pemecatan pejabat danpemotongan pajak ketiga perusahan tersebut adalah tindakan yangsah. CCEJ tidak puas dengan jawaban tersebut dan mengajukanpermohonan resmi pada BAI untuk audit.

BAI melihat bahwa pengumpulan pajak oleh NTS telah mengikutipraktik yang seharusnya. Mantan pejabat audit kemudianmengangkat kasus ini ke komisi yang bertanggungjawabmengkoordinasi kebijakan anti-korupsi pemerintah Korea. Komisimenerima argumen dari pejabat audit dan CCEJ karena melihat ada“alasan yang layak” untuk mencurigai NTS, dan melimpahkan kasusitu ke jaksa penuntut lokal. Jaksa kemudian memutuskan bahwapemecatan tersebut tidak adil dan pemotongan pajak itu menyalahihukum. Jaksa memerintahkan jumlah potongan pajak tersebutdibayarkan.

Keberhasilan CCEJ pada kasus-kasus tersebut mencerminkan empatfaktor penting. Pertama, Korea Selatan memiliki mekanisme yangmewadahi hak masyarakat sipil meminta tindakan resmi atas kasusdugaan korupsi; CCEJ mampu menggunakan sistem ini untukmemfokuskan perhatian BAI ke dugaan pemborosan anggaran dankorupsi. Kedua, dari kasus NTS terlihat bahwa jika salah satu sistemperbaikan yang dimiliki pemerintah tidak memberi hasilmemuaskan, CCEJ berusaha mencari yang lain. Ketiga, CCEJ

Page 174: Uang Kami,Tanggung jawab Kami · Uang Kami,Tanggung jawab Kami v Kisah seorang ibu Pada bulan September 1996, Susheela Devi, seorang perempuan desa di India, menghadiri konvensi hak

Uang Kami,Tanggung jawab Kami

162

memiliki jaringan luas terdiri dari ahli dan relawan yang dapatdimintai bantuannya untuk melakukan penyelidikan, dan pararelawan ini membanti mengidentifikasi sekaligus melakukan assess-ment pada kasus yang diselidiki. Yang terakhit, CCEJ menggunakanmedia secara strategis sebagai alat untuk menekan pemerintah agarmemperhatikan keprihatinan warga.

Informasi mengenai CCEJ dapat diperoleh di situs web organisasi ini, di http://www.ccej.or.kr/English/.

Page 175: Uang Kami,Tanggung jawab Kami · Uang Kami,Tanggung jawab Kami v Kisah seorang ibu Pada bulan September 1996, Susheela Devi, seorang perempuan desa di India, menghadiri konvensi hak

Uang Kami,Tanggung jawab Kami

163

Page 176: Uang Kami,Tanggung jawab Kami · Uang Kami,Tanggung jawab Kami v Kisah seorang ibu Pada bulan September 1996, Susheela Devi, seorang perempuan desa di India, menghadiri konvensi hak

Uang Kami,Tanggung jawab Kami

164

Panduan ini menyajikan studi kasus dari kerja yang dilakukan oleh 17organisasi di 12 negara di Asia, Afrika dan Amerika Latin. Jenis dantingkat organisasi tersebut beragam, dari lembaga riset hinggagerakan masyarakat basis. Ada yang berfokus pada anggarannasional, ada yang memilih kerja anggaran provinsi dan negarabagian, dan ada pula yang bergulat di anggaran daerah. Ada yangberfokus pada advokasi anggaran, ada yang mengggunakan adnokasianggaran untuk memperkuat inisiatif advokasinya pada isu-isu lain.Ada yang bekerja erat dengan pemerintah dalam memantauanggaran, ada pula yang memutuskan bekerja independen.

Dalam menyajikan beragam kerja tersebut, Panduan inimenggarisbawahi ketiga poin sbb:

� Berbagai jenis organisasi di seluruh dunia melakukan kerjaanggaran secara efektif.

� Organisasi masyarakat sipil memiliki peluang cukup banyakuntuk memantau implementasi anggaran –dari membuatmetodologi pemantauan hingga berkolaborasi dengan legislatifdan pihak lain dalam pengawasan anggaran.

� Hasil kerja dari semua kelompok dikutip di sini memiliki dampakpada eksekusi anggaran di negaranya, dan keberhasilan merekadapat memberi inspirasi bagi kelompok lain untukmereplikasinya.

Potensi untuk memantau implemantasi anggaran pemerintah sangatbesar. Lagipula, masih banyak metode lain selain yang disajikan di

Page 177: Uang Kami,Tanggung jawab Kami · Uang Kami,Tanggung jawab Kami v Kisah seorang ibu Pada bulan September 1996, Susheela Devi, seorang perempuan desa di India, menghadiri konvensi hak

Uang Kami,Tanggung jawab Kami

165

sini. Organisasi dapat menggunakan berbagai metode yang ada,tentunya disesuaikan dengan konteks politik tempatnya bekerja.Kuncinya adalah organisasi mengembangkan pendekatan sendiriberdasarkan peluang yang ada. Jika ada cara baru untuk memintapertanggung-jawaban pemerintah atas eksekusi anggaran, maka caratersebut akan dibahas pada edisi berikutnya dari Panduan ini.

Beberapa Ide untuk Memulai Kerja

Seperti kerja advokasi pada umumnya, kadang langkah yang tersulitadalah langkah pertama, yaitu memulai. Ada pepatah, jika kamumemiliki satu jam untuk memotong kayu, langkah yang terbaikadalah menghabiskan setengah jam untuk mengasah kampak.Demikian juga dengan pemantauan pembelanjaan anggaran.Terkadang perlu waktu khusus untuk memikirkan pendekatan danproyek apa yang dapat ditarik pelajarannya, terutama dalammenggunakan sumberdaya yang ada seoptimal mungkin.

Berikut adalah beberapa gagasan bagi kelompok untuk mengawalikerja anggaran:

1. Membuat Tujuan Strategis

Sebagai langkah pertama, definisikan tujuan strategis untuk kerjaadvokasi anggaran. Tujuan tersebut harus memiliki nilai (untukmasyarakat dan untuk kelompok), harus meningkatkan pengetahuandan pengalaman kelompok, dan harus memajukan upaya advokasikelompok. Kerangka yang dapat membantu kelompok melaluiperencanaan ini adalah kerangka SMART (Spesifik, Measurable/terukur, Achievable/dapat dicapai, Realistis, dan Time-bound/tepatwaktu) yang telah dibahas pada Bab 9.

2. Membuat Pemahaman Solid atas Proses Anggaran

Sebelum memulai kerja anggaran jenis apapun, organisasi harusmenyediakan waktu untuk membangun pemahaman kuat mengenaiproses anggaran pemerintah, termasuk proses eksekusinya. Salah satucara untuk melakukannya adalah dengan mewawancarai para pelaku

Page 178: Uang Kami,Tanggung jawab Kami · Uang Kami,Tanggung jawab Kami v Kisah seorang ibu Pada bulan September 1996, Susheela Devi, seorang perempuan desa di India, menghadiri konvensi hak

Uang Kami,Tanggung jawab Kami

166

utama, misalnya: pejabat anggaran, anggota legislatif, wartawan ygnmeliput isu anggaran pemerintah, wakil organisasi donor (jika donorberperan penting dalam proses anggaran negara), dan organisasimasyarakat sipil yang akrab dengan rincian anggaran negara.

Kelompok juga dapat mempelajari literatur mengenai prosesanggaran pemerintah yang dipublikasikan oleh pemerintah sendiridan/atau organisasi multilateral seperti Bank Dunia dan IMF (yangsering melakukan dan mempublikasikan assessment terhadap prosesanggaran negara). Yang terakhir adalah kelompok dapatmempelajari hukum yang mengatur proses anggaran.

3. Membuat Panduan atas Proses Anggaran

Sebagai suatu langkah menuju pendidikan warga mengenai prosesanggaran adalah membuat panduan mengenai proses anggaran.Pembuatan panduan tersebut juga dapat memperdalam pemahamandan keahlian organisasi itu sendiri mengenai proses anggaran.

Pembuatan panduan tersebut jelas merupakan pelengkap ataslangkah-langkah yang diuraikan di atas yang bertujuanmengembangkan keahlian organisasi pada topik ini.

Meskipun panduan tersebut berfokus pada proses eksekusi anggaranpemerintah dan proses selanjutnya, yaitu audit serta pengawasan,bukan berarti isi panduan terbatas pada tahap-tahap siklus anggaran.Agar lengkap, panduan juga harus menyertakan penjelasan mengenaitahap penyusunan dan penetapan anggaran.

4. Mengembangkan Skill Pemantauan Anggaran

Organisasi-organisasi seperti International Budget Projectmenyediakan pelatihan anggaran dan pendampingan teknis padakelompok-kelompok yang ingin berpartisipasi dalam isu anggaransecara efektif. Pelatihan semacam itu adalah bantuan besar bagikelompok yang ingin meningkatkan keahlian teknis dan strategisnya.

Kelompok-kelompok yang tertarik pada isu anggaran juga dapatbelajar dengan cara saling mengunjungi kelompok lain yang telahmelakukan jenis kegiatan pemantauan anggaran yang diminati.

Page 179: Uang Kami,Tanggung jawab Kami · Uang Kami,Tanggung jawab Kami v Kisah seorang ibu Pada bulan September 1996, Susheela Devi, seorang perempuan desa di India, menghadiri konvensi hak

Uang Kami,Tanggung jawab Kami

167

Organisasi yang masih baru dalam proyek advokasi anggaran dapatmencari mentor, misalnya mantan pejabat pemerintah atau spesialiskeuangan publik, untuk memperoleh pendampingan teknis padamasa-masa awal kerjanya.

5. Buka akses ke informasi anggaran

Banyak pejabat di negara-negara berkembang yang menjagakerahasiaan terkait fungsi instansi. Tuntutan masyarakat sipil untukmengetahui informasi anggaran menohok jantung sistem ini, yangselama bertahun-tahun telah melindungi hubungan nyaman antarpejabat yang korup.

Indeks Anggaran Terbuka IBP –sebuah survey yang dilakukan padatahun 2006 untuk mengukur transparansi anggaran di 59 negara-melaporkan bahwa di banyak negara, akses publik ke informasianggaran bahkan lebih terbatas pada tahap eksekusi proses anggarandaripada tahap penyusunan dan pengesahan anggaran (Gomez2006). Hal ini tidak mengejutkan, banyak kelompok masyarakat sipilyang melakukan kerja anggaran memulai proyeknya dengankampanye penigkatan tranparansi pada proses anggaran di tingkatdaerah, regional, dan/atau nasional (tergantung pada fokus strategiskelompok).

Selain advokasi untuk transparansi anggaran, organisasi juga dapatmenggunakan berbagai strategi yang digunakan organisasi lain untukmemperoleh informasi anggaran. Berbagai strategi tersebut adalahabb:

a. Kenali pejabat yang simpati pada upaya Anda: Tidak adapemerintahan yang homogen: meskipun beberapa pejabat publikcenderung menolak permintaan publik untuk informasi dan bantuanpendampingan, namun ada juga yang sangat informatif. Yang keduaini dapat menjadi sekutu penting bagi upaya memperoleh informasiprogram-program publik.

Untuk mendapatkan simpati pejabat yang kurang informatif namuntidak sepenuhnya menolak, sebaiknya perlu upaya membujuk.Jelaskan mengenai perlunya transparansi atau manjakan egonyadengan menawarkan kesempatan untuk mempublikasikan hasil kerja

Page 180: Uang Kami,Tanggung jawab Kami · Uang Kami,Tanggung jawab Kami v Kisah seorang ibu Pada bulan September 1996, Susheela Devi, seorang perempuan desa di India, menghadiri konvensi hak

Uang Kami,Tanggung jawab Kami

168

mereka. Satu-satunya cara untuk mendapatkan informasi dari pejabatyang tegas-tegas menolak akses ke informasi anggaran adalah denganmenekan mereka, misalnya dengan mendekati bos mereka.

b. Gunakan undang-undang kebebasan informasi: Sekitar 70 negara diseluruh dunia telah memiliki hukum yang menjamin warganya hakatas informasi (Banisar, 2006). Hukum tersebut dapat menjadistrategi sentral bagi organisasi yang melakukan audit sosial. Namunmeskipun hukum tersebut ada, organisasi tidak selalu dapatmemperoleh informasi yang dibutuhkan. Permintaan informasi dapatsaja terganjal banyak halangan, misalnya alasan bahwa dokumenhilang atau bahwa pemberian akses ke informasi dapatmembahayakan keamanan nasional. Koleksi studi yang bagusmengenai akses ke hukum kebebasan informasi, termasuk masalahimplementasinya, dapat dilihat di www.freedominfo.org.

c. Gunakan kebijakan dan petisi sipil instansi yang bersangkutan: Di negara-negara yang belum memiliki hukum kebebasan informasi, adainstansi-instansi yang memiliki kebijakan akses ke informasi publik,atau piagam mengenai hak-hak warga yang dapat memberi aksestersebut. Ada pula negara yang memiliki konstitusi yang menjaminkebebasan individu, termasuk hak untuk mendapatkan informasipublik. Warga telah berhasil menggunakan ketentuan konstitusionaluntuk mengajukan petisi ke pengadilan nasional, meskipun itumembutuhkan proses yang panjang dan rumit.

d. Kolaborasi dengan auditor, anggota legislatif dan donor: Lembaga auditpublik dapat menjadi sumber informasi yang bagus. Anggotalegislatif memiliki informasi lebih banyak mengenai proyek-proyekpublik dibandingkan warga biasa, dan kelompok masyarakat sipildapat memperoleh banyak informasi dari anggota legislatif yangbersikap simpatik. Hal serupa juga berlaku pada negara yang sangattergantung donor. Organisasi donor memiliki akses ke informasitentang proyek publik, terutama proyek-proyek yang mereka danai.Organisasi donor mungkin sangat informatif terhadap proses auditsosial karena mereka berkepentingan mengetahui apakah dana yangmereka kucurkan telah digunakan sebagaimana mestinya.

Page 181: Uang Kami,Tanggung jawab Kami · Uang Kami,Tanggung jawab Kami v Kisah seorang ibu Pada bulan September 1996, Susheela Devi, seorang perempuan desa di India, menghadiri konvensi hak

Uang Kami,Tanggung jawab Kami

169

e. Tindakan langsung dan kampanye: Pelopor tindakan langsung tanpakekerasan, Mahatma Gandhi, mendorong penggunaan kampanyetindakan langsung untuk menuntut perubahan dari pemerintah.Beliau menggambarkan tanggapan pemerintah terhadapkampanyenya sbb: “Awalnya mereka mengabaikanmu, lalumenertawakanmu, lalu mereka melawanmu, lalu kamu menang.”Organisasi yang terus-menerus ditolak dapat memilih strategi yangmengandalkan konfrontasi langsung tanpa-kekerasan dengan instansipemerintah yang menolak memberi informasi. Strategi tersebut barudapat dilakukan setelah pertimbangan masak atas akibat yangmungkin timbul, seperti balasan yang keras dari pemerintah.

6. Ambil keputusan segera

Meskipun perlu waktu untuk berpikir dan menyusun rencanastrategis, pada akhirnya kelompok pejuang anggaran perlumengambil tindakan. Beberapa kelompok memulai kerja anggaranhanya berdasarkan strategi dan informasi awal, kemudianmengembangkan kedua elemen tersebut lebih mendalam ketikaterjun ke kerja pemantauan anggaran. Setiap langkah barumemberikan pengalaman, keyakinan dan kekuatan baru dalammenjadikan anggaran publik lebih akuntabel.

Page 182: Uang Kami,Tanggung jawab Kami · Uang Kami,Tanggung jawab Kami v Kisah seorang ibu Pada bulan September 1996, Susheela Devi, seorang perempuan desa di India, menghadiri konvensi hak

Uang Kami,Tanggung jawab Kami

170

Page 183: Uang Kami,Tanggung jawab Kami · Uang Kami,Tanggung jawab Kami v Kisah seorang ibu Pada bulan September 1996, Susheela Devi, seorang perempuan desa di India, menghadiri konvensi hak

Uang Kami,Tanggung jawab Kami

171

Page 184: Uang Kami,Tanggung jawab Kami · Uang Kami,Tanggung jawab Kami v Kisah seorang ibu Pada bulan September 1996, Susheela Devi, seorang perempuan desa di India, menghadiri konvensi hak

Uang Kami,Tanggung jawab Kami

172

A. Glosarium

Terminologi anggaran berbeda-beda di tiap negara, sehingga sulitmenyusun glosari umum bagi semua sistem. Oleh karena iitu,pengguna Panduan ini diminta untuk mengakses glosariterminologi anggaran yang disusun oleh pemerintahnya. Biasanyaglosari dilampirkan pada anggaran nasional. Berikut ini adalahsekumpulan kecil istilah anggaran yang digunakan pada Panduanini. Kebanyakan definisi yang tertulis di sini diambil dari berbagaiglosari lain, yaitu:

1. Managing Public Expenditure – A Reference Book for Transition Coun-

tries, dibuat oleh Bank Dunia, terdapat di http://www1.worldbank.org/publicsector/pe/befa05/OECDGlossaryBiblio.pdf

2. Manual on Fiscal Transparency, dibuat oleh IMF, terdapat di http://www.imf.org/external/np/fad/trans/manual/gloss.htm

3. Glossary of Economic Terms, disusun oleh Organization for Eco-nomic Cooperation and Development (OECD), terdapat di http://stats.oecd.org/glossary/index.htm

4. Code of Ethics and Auditing Standards, disusun oleh InternationalOrganization of Supreme Audit Institutions, terdapat di: http://intosai.connexcc-hosting.net/blueline/upload/1codethaudstande.pdf

Glosarium

Sistem pembukuan (accounting system)

Serangkaian prosedur pembukuan, mekanisme kendali internal,pencatatan keuangan, dan rencana serta bagan akun (accounts) yangdigunakan untuk mengelola, mencatat dan melaporkan transaksi-transaksi keuangan.

Sistem ini menggunakan tata-buku entri ganda, mencatat semuatahap pembayaran dan proses penerimaan pembayaran yang

Page 185: Uang Kami,Tanggung jawab Kami · Uang Kami,Tanggung jawab Kami v Kisah seorang ibu Pada bulan September 1996, Susheela Devi, seorang perempuan desa di India, menghadiri konvensi hak

Uang Kami,Tanggung jawab Kami

173

diperlukan untuk mengenali transaksi pembukuan, memadukanneraca aktiva dan pasiva dengan akuntansi operasional dan membuatlaporan dalam bentuk yang dapat diaudit.

Hutang dagang (Account payable)

Uang yang dipinjam ke/oleh pemasok/nasabah.

Accrual Accounting

Bentuk pembukuan yang mencatat aliran dana pada saat nilaiekonomi dibuat, diubah, ditukar, ditransfer, atau ditiadakan. Jadi,aliran yang menyiratkan perubahan kepemilikan dimasukkan ketikakepemilikan berpindah, jasa dicatat ketika disediakan, outputdimasukkan ketika produk dibuat, dan konsumsi langsung dicatatketika bahan dan pasokan digunakan.

Alokasi (apportionment)

Otorisasi atau distribusi dana yang umumnya dilakukan departemenkeuangan ke departemen-departemen lini dan unit-unitpembelanjaan lain, sehingga mereka dapat melakukan dan/ataumembayar pendanaan dalam jangka waktu tertentu dan dalam jumlahyang layak dan sah. Lihat juga Surat perintah (Warrant).

Apropriasi (Appropriation)

Wewenang –yang menurut disahkan hukum dan legislatif- bagieksekutif untuk membelanjakan uang negara, hingga batas jumlahyang ditetapkan, untuk suatu tujuan tertentu. Pemberian dilakukansetiap tahun melalui undang-undang anggaran, di beberapa negara,undang-undang anggaran sesuai dengan anggaran yang dibuat.

Pemberian/anggaran tambahan kadang dihibahkan menurut undang-undang tahunan jika pemberian tahunan tidak cukup untukmemenuhi tujuan tertentu. Istilah “standing appropriation” kadangdigunakan untuk mendefinisikan suatu wewenang yang melampauitahun anggaran menurut menurut legislasi lain (misalnya legislasijaminan keamanan sosial). Di kebanyakan negara, lembaga dandepartemen pemerintah meminta wewenang eksekutif khusus(“alokasi, jatah, atau surat perintah”) untuk dibebani kewajibanmelakukan apropriasi.

Page 186: Uang Kami,Tanggung jawab Kami · Uang Kami,Tanggung jawab Kami v Kisah seorang ibu Pada bulan September 1996, Susheela Devi, seorang perempuan desa di India, menghadiri konvensi hak

Uang Kami,Tanggung jawab Kami

174

Penunggakan (arrears)

Jumlah yang belum dibayarkan atau diterima pada tanggal yang telahditetapkan pada kontrak atau dalam jangka waktu perdagangan nor-mal. Penunggakan pembayaran dapat timbul karena ketiadaanpembayaran oleh departemen/instansi pemerintah pada tempotagihan dari pemasok, tempo pembayaran gaji, transfer, atau biayapembayaran kembali hutang. Penunggakan pajak adalah pajak yangberkaitan dengan pemerintah namun tidak dibayarkan.

Opini audit (audit opinion)

Opini audit diberikan oleh auditor pada akhir penyelidikan audit.Auditor melaporkan berdasarkan sifat pekerjaan dan tanggung jawabyang diembannya. Pada opini audit, auditor menunjukkanpendapatnya mengenai laporan keuangan, hasil operasi danperubahan keadaan keuangan kliennya hingga tahun pembukuanberakhir. Umumnya opini audit tergolong menjadi empat jenis, yaitutak bersyarat, bersyarat, tidak setuju, dan menolak.

Penetapan tolok ukur (benchmarking)

Metode dan prosedur untuk membandingkan satu organisasi denganorganisasi lain sebagai sarana untuk memperbaiki kinerja. Prosesbenchmarking adalah studi dan perbandingan proses dan kegiatan yangmengubah input menjadi output. Tolok ukur hasil membandingkankinerja sebenarnya beberapa organisasi menggunakan indicator atauukuran kinerja.

Pembukuan tunai (cash accounting)

Bentuk pembukuan yang mencatat pembayaran/penerimaan tunaidan mencatatnya ketika hal itu terjadi.

Manajemen tunai (cash management)

Pembuatan perkiraan instansi dan aliran tunai sentral, pengucurandana ke instansi yang melakukan pembelanjaan, pemantauan alirantunai dan persyaratan tunai yang diharapkan, dan pengeluaransekuritas dan tebusan pemerintah yang digunakan untuk mendanaiprogram-program pemerintah.

Page 187: Uang Kami,Tanggung jawab Kami · Uang Kami,Tanggung jawab Kami v Kisah seorang ibu Pada bulan September 1996, Susheela Devi, seorang perempuan desa di India, menghadiri konvensi hak

Uang Kami,Tanggung jawab Kami

175

Dana cadangan (contingency fund/reserve)

Suatu dana atau bagian anggaran dari total anggaran tahunan yangdisisihkan untuk dialokasikan nanti, dan dirancang untuk memenuhiperubahan tak terduga yang terjadi pada keadaan eksternal. Padapenganggaran jangka menengah, kebijakan dan dana cadangandigunakan untuk memberi keluwesan dan menghindari komitmenpembelanjaan yang premature, dan jumlah cadangan disisihkan yangsemakin meningkat untuk tahun-tahun berikutnya.

Pasiva cadangan (contingent liability)

Kewajiban yang telah masuk namun waktu dan jumlahnyadicadangkan untuk mengantisipasi kejadian tertentu di masamendatang. Dengan demikian, pasiva cadangan belum merupakanpasiva sebenarnya (dan mungkin tidak akan menjadi pasivasebenarnya jika kondisi yang diantisipasi tidak terwujud).

Opini audit menolak (disclaimer of audit opinion)

Auditor mengeluarkan opini ini jika tidak mampu mencapai opiniterhadap laporan keuangan secara keseluruhan disebabkan olehketidakpastian yang mendasar. Penolakan memperjelas suatu opinitidak dapat diberikan dan merinci semua hal ketidakpastian.

Pembukuan entri ganda (double-entry accounting/bookkeeping)

Sistem di mana setiap aliran membutuhkan dua entri yang bernilaisejajar: satu kredit dan satu debet. Menurut konvensi, kenaikan padaaktiva dan penurunan pada pasiva dan nilai bersih adalah debet.Sebaliknya, penurunan aktiva dan kenaikan pasiva dan nilai bersihadalah kredit. Penggunaan system entri ganda ini memudahkanpemeriksaan kekonsistenan pencatatan aliran dan stok.

Klasifikasi ekonomi (economic classification)

Klasifikasi pembelanjaan (atau pengeluaran) dan akuisisi/pelepasanasset ke dalam kategori ekonomi yang menekankan sifat ekonomisuatu transaksi (gaji, bunga, transfer, dsb.)

Page 188: Uang Kami,Tanggung jawab Kami · Uang Kami,Tanggung jawab Kami v Kisah seorang ibu Pada bulan September 1996, Susheela Devi, seorang perempuan desa di India, menghadiri konvensi hak

Uang Kami,Tanggung jawab Kami

176

Opini audit “penekanan masalah” (“emphasis of matter”)

Paragraph terpisah suatu opini audit tempat auditor menunjuk suatumasalah yang penting atau tidak lazim yang diperlukan untukpemahaman utuh suatu laporan keuangan. Paragraph ini tidak dapatdijadikan ralat atas kurangnya informasi pada laporan keuangan atausebagai pengganti untuk opini bersyarat. Lihat juga Opini AuditBersyarat.

Ex ante control (a priori audit)

Otorisasi awal suatu pembelanjaan tertentu. Order pembayaran dandokumentasi pendukung yang diterima diperiksa untukmemverifikasi bahwa transaksi telah diotorisasi dengan benar, sah danteratur (reguler), dan ada sumberdaya cukup dalam anggaran.Inspeksi tersebut dapat dilakukan oleh otoritas sentral departemenkeuangan atau oleh departemen-departemen/instansi-instansi lini.

Manajemen keuangan (Financial management)

Sistem dan prosedur hukum dan administratif yang dijalankan yangmengijinkan departemen dan instansi pemerintah melakukankegiatan-kegiatan mereka sehingga penggunaan dana publikmemenuhi standar yang ditetapkan, yaitu standar kejujuran,keteraturan, efisiensi dan efektivitas.

Manajemen keuangan mencakup pencarian pendapatan, manajemendan pengendalian belanja publik, pembukuan dan pelaporankeuangan, manajemen tunai, dan dalam beberapa kasus, manajemenaset.

Laporan keuangan (Financial statements)

Laporan pembukuan disusun oleh entitas pelaporan untukmengkomunikasikan informasi mengenai posisi dan kinerjakeuangannnya. Sistem accrual accounting umumnya mencakuppenyusunan laporan posisi keuangan (atau neraca), yang memuatdaftar total aktiva, pasiva dan nilai bersih; laporan kinerja keuangan(atau kinerja operasi), yang memuat daftar pendapatan danpengeluaran selama periode tersebut; dan laporan perubahan nilai

Page 189: Uang Kami,Tanggung jawab Kami · Uang Kami,Tanggung jawab Kami v Kisah seorang ibu Pada bulan September 1996, Susheela Devi, seorang perempuan desa di India, menghadiri konvensi hak

Uang Kami,Tanggung jawab Kami

177

bersih, yang menjelaskan pergerakan pada neraca saldo setelahdibuka dan seteleh penutupan. Laporan yang berdasarkanpeningkatan (accrual) ini dilengkapi dengan laporan aliran tunai.

Klasifikasi fungsional (Functional classification)

Klasifikasi transaksi pembelanjaan (serta pengeluaran) dan akuisisi/pelepasan aset keuangan menurut tujuan penyelenggaraan transaksitersebut. Transaksi fungsional tidak tergantung pada organisasi atauunit-unit administratif yang melakukan kegiatan atau transaksi yangdimaksud.

Produk Domestik Bruto (Gross domestic product)

Suatu ukuran jumlah produksi yang sama dengan penambahan nilaikotor dari semua satuan institusional yang residen dalam produksi(ditambah pajak, dikurangi subsidi pada produk-produk yang tidaktermasuk dalam outputnya).

Audit intern (Internal audit)

Audit yang dilakukan oleh suatu departemen atau unit dalamdepartemen atau instansi pemerintah, yang dipercayakan olehmanajemennya untuk melakukan assessment terhadap system danprosedur organisasi bertujuan untuk meminimalkan kesalahan,kecurangan dan ketidakefisienan. Unit audit intern harus berfungsimandiri dalam organisasi yang diaudit dan melapor langsung kemanajemen organisasi.

Pengukuran kinerja (Performance measurement)

Assessment terhadap efisiensi dan efektivitas program atau kegiatanmelalui pemeriksaan terhadap input, proses, output dan hasil-hasilnya.

Opini audit bersyarat (Qualified audit opinion)

Suatu opini audit yang menyatakan bahwa auditor tidak setuju atautidak yakin dengan salah satu item atau lebih dalam laporankeuangan yang termasuk penting namun tidak bersifat mendasar.

Page 190: Uang Kami,Tanggung jawab Kami · Uang Kami,Tanggung jawab Kami v Kisah seorang ibu Pada bulan September 1996, Susheela Devi, seorang perempuan desa di India, menghadiri konvensi hak

Uang Kami,Tanggung jawab Kami

178

Opini ini biasanya diawali dengan pernyataan bahwa hasil auditmemuaskan, kemudian disusul pernyataan jelas dan padat mengenaimasalah yang menunjukkan ketidakjelasan atau menimbulkankeberatan sehingga opini audit tergolong bersyarat.

Opini audit tidak bersyarat (Unqualified audit opinion)

Opini yang menunjukkan bahwa auditor puas dengan laporankeuangan karena:(a) laporan keuangan telah disusun menurut dasar dan kebijakan

pembukuan yang dapat diterima dan telah diterapkan secarakonsisten;

(b) laporan memenuhi ketentuan dan peraturan yang terkait danberlaku ;

(c) pandangan yang disajikan oleh laporan keuangan sesuai denganpengetahuan auditor dan entitas yang diaudit; dan

(d) semua bahan pendukung laporan keuangan tersedia dan layak.

Auditor tidak dapat membuat opini audit tidak bersyarat jika adapembatasan lingkup audit, atau auditor menganggap laporankeuangan tidak lengkap, menyesatkan, atau melanggar standar-standar pembukuan yang diterima, atau ada ketidakpastian yangmempengaruhi laporan.

Transfer dana (Virement)

Proses transfer suatu perlengkapan pembelanjaan dari satu lini itemke lini item yang lain dalam suatu tahun anggaran. Untuk mencegahpenyalahgunaan dana, instansi yang membelanjakan harus melaluiprosedur administrasi yang disetujui untuk mendapatkan ijinmelakukan transfer tersebut.

Surat perintah (Warrant)

Pengeluaran semua atau (umumnya) sebagian dari alokasi tahunantotal per tiga bulan atau per bulan yang memungkinkan suatudepartemen atau instansi melakukan komitmen pembelanjaan.

Page 191: Uang Kami,Tanggung jawab Kami · Uang Kami,Tanggung jawab Kami v Kisah seorang ibu Pada bulan September 1996, Susheela Devi, seorang perempuan desa di India, menghadiri konvensi hak

Uang Kami,Tanggung jawab Kami

179

B. Bibliografi

ASIES. “Resultados De La Auditoria Social 2003.” Guatemala.2003.Retrieved on April 15, 2007.http://www.asies.org.gt/grancampaña AUDITORIA%20 SOCIAL%202003.pdf

Athié, Alicia. “Transparency and Accountability in Mexico’s 2005Bud-get for HIV/AIDS Prevention and Treatment.” International BudgetProject Newsletter. 2005. Retrieved on February 21, 2007.http://www.internationalbudget.org/resources/newsletter30.htm#AIDS.

Auditor General of South Africa. “Report of the Auditor General onthe Financial Statements of Vote 32 – Statistics South Africa.” 2001.Retrieved on July 8, 2007.http://www.agsa.co.za/Reports/Votes/RP141_2000.pdf

Banisar, David. “Freedom of Information Around the World 2006:A Global Survey of Access to Government Record Laws.”Freedominfo.org. 2006. Retrieved on April 13, 2007. http://freedominfo.org/documents/global_survey2006.pdf

Bhatnagar, Deepti, Ankita Dewan, et al. “Citizens Report Cards onPublic Services: Bangalore, India.” Public Affairs Centre, Bangalore.2006. Retrieved on April 18, 2007.http://paf.mahiti.info/pdfs/Bangalore_CRC_background_and_history.pdf

Buendia, Emmanuel E. “The Philippines: Enhancing Public Trans-parency and Accountability Through Civil Society Participation inMonitoring Government Services.” UNDP. March 2002. Retrieved onApril 14, 2007.http://www.undp.org/oslocentre/PAR_Bergen_2002/casestudy-philippines .pdf

Commission on Audit. “A Guide to the Conduct of Participatory Au-dits.” Commission on Audit, Philippines. 2002. Our Money, OurResponsibility Commission on Audit. “2005 Annual Audit Report ofthe Department of Education.” Executive Summary and Audit Certifi-

Page 192: Uang Kami,Tanggung jawab Kami · Uang Kami,Tanggung jawab Kami v Kisah seorang ibu Pada bulan September 1996, Susheela Devi, seorang perempuan desa di India, menghadiri konvensi hak

Uang Kami,Tanggung jawab Kami

180

cate. Commission on Audit, Philippines. 2005. Retrieved April 18,2007.http://www.coa.gov.ph/2005_AAR/NGAs/ES/DepEd_ES05.pdf

Commission on Audit. “COA, UNDP launch Manual on the Conductof Participatory Audit.” COA News. Commission on Audit,Philippines.December 2002-January 2003, Volume 4, Number 1.Retrieved on October 6, 2007.http://www.coa.gov.ph/COA_News/2003/v4n1/news5-1_n1.asp

Department for International Development (DFID). “Characteristicsof Different External Audit Systems.” Policy Division Briefing. 2004.Retrieved on April 13, 2007.http://www.dfid.gov.uk/aboutDFID/organisation/pfma/pfma-externalauditbriefing. pdf

Department for International Development (DFID). “Working withSupreme Audit Institutions.” Policy Division Briefing. 2005. Retrievedon July 7, 2007.http://www.dfid.gov.uk/aboutDFID/organisation/pfma/pfma-workingsais. pdf

De Renzio, Paolo, Vitus Azeem, and Vivek Ramkumar. “Budget Moni-toring as an Advocacy Tool: A Case Study on the Uganda Debt Net-work.” International Budget Project. 2006. Retrieved on February 21,2007.http://www.internationalbudget.org/Uganda-UDN.pdf

Friedman, Joel and Pamela Gomez. “Guide to the Open BudgetQuestionnaire: An Explanation of the Questions and the ResponseOptions.” Open Budget Index, International Budget Project. 2005.Retrieved on April 24, 2007.http://www.openbudgetindex.orgOpenBudgetQuestionnaireGuide2005.pdf

Gomez, Pamela. “More Public Information Needed to Hold Govern-ments to Account.” Open Budget Index. International Budget Project.2006. Retrieved on April 14, 2007.http://www.openbudgetindex.org/SummaryReport.pdf

Page 193: Uang Kami,Tanggung jawab Kami · Uang Kami,Tanggung jawab Kami v Kisah seorang ibu Pada bulan September 1996, Susheela Devi, seorang perempuan desa di India, menghadiri konvensi hak

Uang Kami,Tanggung jawab Kami

181

Government Watch. “Report on Civil Society Participation in Text-book Count 3.” Ateneo School of Government, Philippines. 2006.Retrieved on April 13, 2007. http://www.ethicsworld.org/publicsectorgovernance/PhilippinesTextbooks.pdf

Hakikazi Catalyst, REPOA, TGNP. “Follow the Money: A ResourceBook for Trainers on Public Expenditure Tracking in Tanzania.”2007. Retrieved on July 8, 2007.http://www.internationalbudget.org/resources/library/PETSManual.pdf

Lee, Kangwon. “Civil Society Movement and its Audit Request Activityin Korea.” Unpublished report presented in a conference organizedby IBP and UNDESA in Manila, Philippines entitled “Dialogue onCivil Society Engagement in Public Accountability.” 2006.

Magalit, Immanuel. “Procurement Watch, Inc.” Unpublished reportpresented in a conference organized by IBP and UNDESA in Manila,Philippines entitled “Dialogue on Civil Society Engagement in PublicAccountability.” 2006.

National Audit Office, United Kingdom. “About Us: The Role of theNational Audit Office.” 2007. United Kingdom. Retrieved April 14,2007. http://www.nao.org.uk/about/role.htm#Value

National Audit Office, United Republic of Tanzania. “Report of theController and Auditor General on the Financial Statements of theArumeru District Council for the Financial Year ended 30th June,2005.” Tanzania Governance Noticeboard. REPOA. 2005a.Retrieved on April 14, 2007.http://www.repoa.or.tz/documents_storage/TGN/AUDIT-LGA-2005/LGAs-AFRTZA001002002-2005.pdf

National Audit Office, United Republic of Tanzania. “Report of theController and Auditor General on the Financial Statements of theMinistry of Agriculture and Food Security and Affiliated Bodies Vote43 for the Financial Year Ended 30th June, 2005.” REPOA. 2005b.

Page 194: Uang Kami,Tanggung jawab Kami · Uang Kami,Tanggung jawab Kami v Kisah seorang ibu Pada bulan September 1996, Susheela Devi, seorang perempuan desa di India, menghadiri konvensi hak

Uang Kami,Tanggung jawab Kami

182

Retrieved on April 15, 2007.http://www.repoa.or.tz/documents_storage/TGN/AUDIT-MDA- 2005/Vote%2043-2005.pdf

National Statistical Office. “Customer Satisfaction Survey.” Govern-ment of the Philippines. 2007. Retrieved on April 17, 2007.http://www.census.gov.ph/data/civilreg/cs0612tx.html

Office of the Auditor General of Canada. “International Peer Reviewof the Value for Money Audit Practice of the Office of the AuditorGeneral of Canada.” Summary report. 2004. Retrieved on April 17,2007.http://www.oagbvg.gc.ca/domino/other.nsf/html/200402peer_e.html#hd3a

Organization for Economic Cooperation and Development. “BestPractices for Budget Transparency.” 2001. Retrieved on April 15,2007.http://www.oecd.org/dataoecd/33/13/1905258.pdf

Organization for Economic Cooperation and Development. “Why isProcurement Important?” OECD Factsheet. 2006. Retrieved on April15, 2007. http://www.oecd.org/dataoecd/35/58/37766795.pdf

Press Information Bureau. “Outcome Budget 2005.” Government ofIndia. 2005. Retrieved on April 14, 2007.http://pib.nic.in/release/release.asp?relid=11587

Quiros, Ana. “Monitoring Tsunami Related Financial Aid.” Interna-tional Budget Project Newsletter. 2005. Retrieved on February 20,2007.http://www.internationalbudget.org/resources/newsletter25.htm#Tsunami

Ramkumar, Vivek and Warren Krafchik. “The Role of Civil SocietyOrganizations in Auditing and Public Finance Management.” Interna-tional Budget Project. 2005. Retrieved on April 24, 2007.http://www.internationalbudget.org/SAIs.pdf

Page 195: Uang Kami,Tanggung jawab Kami · Uang Kami,Tanggung jawab Kami v Kisah seorang ibu Pada bulan September 1996, Susheela Devi, seorang perempuan desa di India, menghadiri konvensi hak

Uang Kami,Tanggung jawab Kami

183

Rubio. “Situación de la Educación en America Latina.” 2002. Re-trieved on April 15, 2007.http://www.asies.org.gt/grancampaña/Rubio%20situacion%20educacion. ppt

Shapiro, Isaac. “A Guide to Budget Work for NGOs.” InternationalBudget Project. 2001. Retrieved on July 6, 2007.http://www.internationalbudget.org/resources/guide/index.htm

Sundet, Geir. “Public Expenditure and Service Delivery Monitoring inTanzania: Some International Best Practices and Planned TanzanianInitiatives.” HakiElimu Working Paper 04.7. 2004. Retrieved on April15, 2007. http://www.hakielimu.org/WP/WPSeries7_2004.pdf

Thampi, Gopakumar K. “Can Public Feedback Enhance Public Ac-countability? Experiences with Citizen Report Cards.” Public AffairsFoundation Bangalore. 2006. Retrieved on April 18, 2007.http://paf.mahiti.info/pdfs/Can%20Public%20Feedback%20Enhance%20Public%20Accountability.pdf

Transparency International. “Corruption in Construction and Post-Conflict Reconstruction.” 2005. Retrieved on April 16, 2007.http://www.transparency.org/publications/gcr/download_gcr/down-load_ gcr_2005#download

Ugandan Auditor General. “Report of the Auditor General ofUganda.” Uganda Auditor General. P 7. Retrieved November 15,2006 http://www.oag.go.ug/docs/ag_2003.pdf

United Nations Department of Economic and Social Affairs (Divisionfor Public Economics and Public Administration). “Transparency andAccountability in Government Financial Management.” 2000.Retrieved on April 23, 2007.http://unpan1.un.org/intradoc/groups/public/documents/UN/UNPAN0 00234.pdf

Valderrama , Jacqueline G. “COA, UNDP launch Manual on theConduct of Participatory Audit.” A Guide to the Conduct of Participa-tory Audits.” Newsletter Vol. 4, No. 1, Commission on Audit, Philip-pines. 2003. Retrieved January 14, 2008.http://www.coa.gov.ph/COA_News.htm

Page 196: Uang Kami,Tanggung jawab Kami · Uang Kami,Tanggung jawab Kami v Kisah seorang ibu Pada bulan September 1996, Susheela Devi, seorang perempuan desa di India, menghadiri konvensi hak

Uang Kami,Tanggung jawab Kami

184

Waglé, Swarnim, Janmejay Singh, and Parmesh Shah. “Citizen andReport Card Surveys – A Note on the Concept and Methodology.”Social Development Department of the World Bank. 2004. Retrievedon April 15, 2007.http://siteresources.worldbank.org/INTPCENG/1143380-1116506267488/20511066/reportcardnote.pdf

World Bank. “Response to Letter Received from Parivartan on theDelhi Jal Board Issue.” World Bank. 2005. Retrieved on April 13,2007.http://web.worldbank.org/WBSITE/EXTERNAL/COUNTRIES/SOUTHASIAEXT/0,,contentMDK:20626993~menu PK:158843~pagePK:14 6736~piPK:146830~theSitePK:223547,00.html

Page 197: Uang Kami,Tanggung jawab Kami · Uang Kami,Tanggung jawab Kami v Kisah seorang ibu Pada bulan September 1996, Susheela Devi, seorang perempuan desa di India, menghadiri konvensi hak
Page 198: Uang Kami,Tanggung jawab Kami · Uang Kami,Tanggung jawab Kami v Kisah seorang ibu Pada bulan September 1996, Susheela Devi, seorang perempuan desa di India, menghadiri konvensi hak