Tesis 02 - Para Revision

8/18/2019 Tesis 02 - Para Revision

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UNIVERSITARIO

IN ST ITUTO

Maestría en Economía y Gestión en Salud

L A FORMACIÓN DE ESTRATEGIAS DE COMUNICACIÓNEN LAS ACCIONES DE PREVENCIÓN Y PROMOCIÓN DE

LA SALUD EN EL GCBA Tesis presentada como requisito parcial para la obtención del título de:

Magíster en Economía y Gestión en Salud

Alumna: Lic. Marcela AmaroDirectora: Lic. Daniela Álvarez

Buenos Aires2004


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Agradezco a:

Cada uno de los entrevistados que con suaporte hicieron posible este trabajo.

Mi familia

Aquellas personas que generosamente brin- daron su tiempo y escucha


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RESUMEN

El objetivo de este estudio es explorar la formación de estrategias de comunicación

en la prevención y promoción de la salud en la Secretaría de Salud del Gobierno de laCiudad de Buenos Aires entre los años 2000 y 2002.Para ello, se seleccionaron siete programas que actualmente se implementan en la

totalidad de las Áreas Programáticas de la ciudad y se realizaron entrevistas en pro-fundidad a los responsables de su gestión en el nivel local y en la Secretaría de Salud.

Se observó asímismo, cuáles de las distintas escuelas que describen y analizan elproceso de formación de estrategias se encuentran presentes en el discurso de estosactores; al mismo tiempo, se identificaron las circunstancias que afectan su desarrollo,especialmente, en el espacio de la mesogestión. De esta manera, se pretende com-prender las condiciones que definen el ámbito de variabilidad de este proceso, lo quepermitirá identificar los aspectos sobre los cuales es necesario trabajar para mejorar eldesarrollo de la comunicación en el ámbito de la prevención y promoción de la saluden el GCBA.

Abstract

The objective of this study is exploring the development of communication strate-gies in the health prevention and promotion in the Health Secretary of the Governmentof the Buenos Aires City between years 2000 and 2002.

At the moment seven programs were selected and are been implemented in the to-tality of the Programmatic Areas of the city and deep interviews were done to the peo-ple in charge of their management in the local level and the Health Secretary . It wasalso observed, what schools that they describe and they analyze in the process ofstrategies formation are present in the speech of these actors; at the same time, It hasbeen identified the circumstances that affect their development, specially, in order ofthe management of the media levels. On this way, it is tried to understand the condi-tions that define the scope of variability of this process that will allow to identify theaspects on which it is necessary to work to improve the development of the communi-cation in the scope of the heath prevention and promotion in the GCBA.

Palabras Clave

Prevención>


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Índice de contenidos

Página NºResumen 3 Abreviaturas 12

I. Introducción 13I.1. Descripción del problema 15I.2. Contexto: Área Metropolitana y Ciudad Autónoma de Buenos

Aires 19I.2.1. Aspectos Sociodemográficos 19I.2.2. Aspectos Socioeconómicos 20I.2.3. Aspectos epidemiológicos 21I.2.3.1. Morbimortalidad 22I.2.3.2. Utilización de servicios 26I.2.4. Aspectos culturales 27I.2.4.1. Condiciones culturales que albergan la relación comunicación-

política 27I.2.4.2. Modelo Médico 29I.2.5. Aspectos políticos institucionales 29I.2.6. Aspectos geográficos organizativos 30I.2.6.1. Circunscripciones electorales 30I.2.6.2. Centros de Gestión y Participación 31I.2.6.3. Distritos Escolares 32I.2.6.4. Áreas Programáticas 32I.2.6.5. Sistemas Urbanos de Salud (SUS). 35I.2.6.6. Redes de Atención 36I.2.6.7. Estructura organizativa del Poder Ejecutivo 36

I.3. Utilidad 38I.4. Relevancia y justificación 39I.4.1. Factores de orden epidemiológico 39I.4.2. Factores de orden comunicacional 39I.4.3. Propuestas de organismos internacionales 40II. Planteamiento del problema 42II.1. Formulación del problema 42II.2. Objetivos: general y específicos 43II.2.1. Objetivo general 43II.2.2. Objetivos específicos 43III. Marco Teórico 44

III.1. Planificación estratégica 44III.1.2. La formación de estrategias 46III.1.2.1. Los conceptos de estrategia 46III.1.2.2. La formación de estrategias: diez perspectivas. 46III.2. La planificación, desde el Estado, en América Latina 58III.2.1. La planificación situacional 59III.3. La comunicación en salud 64III.3.1. Promoción de la Salud 64III.3.2. La planificación en la comunicación para la salud 67III.3.2.1. La mercadotecnia social 68III.3.2.2. Modelo de planificación desarrollado por la Oficina de Infor-

mación sobre el Cáncer 72III.3.2.3. Modelo Precede-Procede 73III.3.2.4. Modelo Cambio de Conductas Aplicado 73


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III.3.3. La comunicación en Salud en América Latina 74III.3.3.1. Método investigación-acción 75III.3.3.2. Pedagogía de la Comunicación 76III.3.3.3. Comunicación popular en salud 77III.3.4. Estrategias genéricas globales 78

III.3.5. La comunicación en salud en el ámbito del Estado 80IV. Metodología 82IV.1. Tipo de investigación 82IV.1.1. Investigación cualitativa en el campo de la Salud Pública 83IV.1.2. La entrevista en profundidad 84IV.2. Variables 86IV.3. Universo y Muestra 87IV.3.1. Universo 87IV.3.2. La muestra 87IV.4. Unidad de análisis 88IV.5. Recolección y análisis de los datos 88IV.5.1. Recolección de datos 88IV.5.2. Características del análisis 88 V. Análisis de los datos 89 V.1. La planificación y comunicación en la conducción de la

Secretaría Salud 89 V.1.1. Percepciones y valoraciones presentes en la conducción de la

Secretaría de Salud 89 V.1.2. El discurso en torno a la comunicación en la gestión 91 V.1.3. La formación de estrategias de comunicación en la gestión supe-

rior de salud. 92 V.2. La formación de estrategias de comunicación en HIV-Sida 94 V.2.1. Problema sanitario que aborda el programa: la epidemia de Sida

en la Ciudad de Buenos Aires. 94 V.2.2. La atención del HIV-Sida en la estructura organizativa de la

Secretaría de Salud del Gobierno de la Ciudad de Buenos Aires. 95 V.2.3. Documentos descriptivos 95 V.2.3.1. Documentos descriptivos recuperados 95 V.2.3.2. Presencia del componente comunicación en los documentos

descriptivos 96 V.2.4. Percepciones y valoraciones presentes en los actores entrevis-

tados. 97 V.2.4.1. El discurso en torno a la planificación 97 V.2.4.2. El discurso en torno al componente comunicación 99

V.2.5. Materiales gráficos 101 V.2.6. La formación de estrategias 102 V.2.6.1. La formación de estrategias en la gestión del programa 102 V.2.6.2. La formación de estrategias en el componente comunicación 104 V.3. La formación de estrategias de comunicación en el Pro

grama de Salud Escolar 107 V.3.1. Situación socio-sanitaria que aborda el programa Salud Escolar 107 V.3.2. Salud Escolar en la estructura organizativa del Gobierno de la

Ciudad de Buenos Aires 108 V.3.3. Documentos Descriptivos 108 V.3.3.1. Documentos descriptivos recuperados 108

V.3.3.2. Presencia del componente comunicación en los documentosdescriptivos 108


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V.3.4. Percepciones y valoraciones presentes en los actores entrevis-tados 109

V.3.4.1. El discurso en torno a la planificación 109 V.3.4.2. El discurso en torno al componente comunicación 111 V.3.5. Materiales gráficos 111

V.3.6. La formación de estrategias 111 V.3.6.1. La formación de estrategias en la gestión del programa 111 V.3.6.2. La formación de estrategias en el componente comunicación 112 V.4. La formación de estrategias de comunicación en el

Programa Procreación Responsable 113 V.4.1. Problema sanitario que aborda el programa Procreación Respon-

sable 113 V.4.2. Procreación Responsable en la estructura organizativa de la

Secretaría de Salud del Gobierno de la Ciudad de Buenos Aires 113 V.4.3. Documentos descriptivos 114 V.4.3.1. Documentos descriptivos recuperados 114 V.4.3.2. Presencia del componente comunicación en los documentos

descriptivos 114 V.4.4. Percepciones y valoraciones presentes en los actores entrevis-

tados 115 V.4.4.1. El discurso en torno a la planificación 115 V.4.4.2. El discurso en torno al componente comunicación 117 V.4.5. La formación de estrategias 118 V.4.5.1. La formación de estrategias en la gestión del programa 118 V.4.5.2. La formación de estrategias en el componente comunicación 118 V.5. La formación de estrategias de comunicación

en el Programa Materno Infantil 119 V.5.1. Problema sanitario que aborda el programa Materno Infantil 119 V.5.2. El programa Materno Infantil en la estructura organizativa de la


descriptivos. 120 V.5.4. Percepciones y valoraciones presentes en los actores entrevis-

tados. 120 V.5.4.1. El discurso en torno a la planificación 121 V.5.4.2. El discurso en torno al componente comunicación 122 V.5.5. La formación de estrategias 122

V.5.5.1. La formación de estrategias en la gestión del programa 122 V.5.5.2. La formación de estrategias en el componente comunicación 123 V.6. La formación de estrategias de comunicación en la

Red para la Atención de la Tuberculosis 124 V.6.1. Problema sanitario que aborda la Red de Tuberculosis 124 V.6.2. La Red de Tuberculosis en la estructura organizativa de la


descriptivos 127

V.6.4. Percepciones y valoraciones presentes en los actoresentrevistados. 127


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V.6.4.1. El discurso en torno a la planificación 127 V.6.4.2. El discurso en torno al componente comunicación 129 V.6.5. La formación de estrategias 130 V.6.5.1. La formación de estrategias en la gestión del programa 130 V.6.5.2. La formación de estrategias en la gestión de la comunicación 130

V.7. La formación de estrategias de comunicación en elprograma de inmunizaciones 131 V.7.1. Problema sanitario que aborda el programa: la inmunización de

la población en la ciudad de Buenos Aires 131 V.7.2. El programa de Inmunizaciones en la estructura organizativa

de la Secretaría de Salud del Gobierno de la Ciudad de Buenos Aires. 132

V.7.3. Documentos descriptivos 132 V.7.3.1. Documentos descriptivos recuperados 132 V.7.3.2. Presencia del componente comunicación en los documentos

descriptivos recuperados 133 V.7.4. Percepciones y valoraciones presentes en los actores entrevis-

tados 133 V.7.4.1. El discurso en torno a la planificación 133 V.7.4.2. El discurso en torno a la comunicación 134 V.7.5. Materiales gráficos 135 V.7.6. La formación de estrategias. 135 V.7.6.1. La formación de estrategias en la gestión del programa. 135 V.7.6.2. La formación de estrategias en el componente comunicación 135 V.8. La formación de estrategias de comunicación en el Plan

Médicos de Cabecera. 136 V.8.1. Problema sanitario que aborda el Plan Médico de Cabecera 136 V.8.2. El plan Médicos de Cabecera en la estructura organizativa de la

Secretaría de Salud del Gobierno de la Ciudad de Buenos Aires 137 V.8.3. Documentos descriptivos 139 V.8.3.1. Documentos descriptivos recuperados 139 V.8.3.2. Presencia del componente comunicación en el documento descrip-

tivo 139 V.8.4. Percepciones y valoraciones presentes en los actores entrevis-

tados. 140 V.8.4.1. El discurso en torno a la planificación 140 V.8.4.2. El discurso en trono a la comunicación 141 V.8.5. Materiales gráficos 143 V.8.6. La formación de estrategias 143

V.8.6.1. La formación de estrategias en la gestión del programa 143 V.5.6.2. La formación de estrategias en el componente comunicación 143 VI. Conclusiones y Recomendaciones 144 VI.1. Conclusiones 144 VI.1.1. Formación de estrategias de comunicación 144 VI.1.2. Contexto 145 VI.1.3. Ecociclo de las organizaciones 146 VI.1.4. Presencia de pensamiento estratégico 147 VI.1.5. Incorporación de prácticas específicas de la comunicación 149 VI.2. Recomendaciones 154 VI.2.1. Contexto histórico Social 154

VI.2.2. Contexto Institucional 157 VI.2.3. Recursos Humanos de Comunicación en Salud 160


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VI.3. Reflexiones Finales 161 Anexos 162 Anexo I 166 Anexo II 179 Anexo III 189

Anexo IV 235


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Índice de tablas y cuadros

TablasTabla Nº 1. Órdenes de trabajo de materiales gráficos de comunicación en

salud producidos en la imprenta del Gobierno de la Ciudad de

Buenos Aires en 1999 y 2000. 16Tabla Nº 2. Frecuencia de los temas presentados en los materiales gráficos

producidos en la imprenta del GCBA. 1999-2000 17Tabla Nº 3. Cantidad de órdenes de trabajo por dependencia 17Tabla Nº 4. Población del Gran Buenos Aires por GBA y Capital Federal 2001 20Tabla Nº 5. Porcentaje de hogares en el primer quintil GBA y Capital Federal.

2000–2003 21Tabla Nº 6. Tasa de desocupación por zonas de GBA y Capital Federal.

2000-2003 21Tabla Nº 7. Tasas de actividad jefes de hogar por zonas de GBA y Capital.

Federal 2000-2003 21

Tabla Nº 8. Porcentaje de población con NBI y sin cobertura de salud porZonas GBA y Capital Federal. 2001 21

Tabla Nº 9. Tasas de mortalidad infantil por zonas del Área Metropolitana. 23Tabla Nº 10. Defunciones observadas en la Ciudad de Buenos Aires durante

1995 y esperadas según tasa de Madrid. 24Tabla Nº 11. Defunciones de menores de un año y tasas de mortalidad se-

gún residencia de la madre y causa de muerte según criteriosde reducibilidad. 2001 25

Tabla Nº 12. Notificación de Casos de Tuberculosis. Ciudad de Buenos Aires.1980-2002 125

Tabla Nº 13. Número de profesionales integrantes del plan Médicos de Cabe-

cera. 1999 y 2002 139Tablas correspondientes al anexo ITabla Nº 1. Población del Área Metropolitana 166Tabla Nº 2. Tasa de empleo por zonas de GBA y Capital Federal. 2000-2003 166Tabla Nº 3. Tasas de desocupación jefes de hogar por zonas de GBA y

Capital Federal. 2000-2003 166Tabla Nº 4. Población por grupos de edad por GBA 1,2,3, y 4 y Capital

Federal. 2001 167Tabla Nº 5. Porcentaje de población por grandes grupos de edad en los

GBA 1,2,3, y 4 y Capital Federal. 2001 167Tabla Nº 6. Tasa de Mortalidad General por grupo de edad y zona

por 100.000 habitantes. 1997 168Tabla Nº 7. Tasas específicas de mortalidad por causas y etapas de la vida.

Capital Federal. 1997 168Tabla Nº 8. Tasas específicas de mortalidad por causas y etapas de la vida.

GBA 1. 1997 169Tabla Nº 9 Tasas específicas de mortalidad por causas y etapas de la vida.

GBA 2. 1997 170Tabla Nº 10. Tasas específicas de mortalidad por causas y etapas de la vida.

GBA 3. 1997 171Tabla Nº 11. Tasas específicas de mortalidad por causas y etapas de la vida.

GBA 4. 1997 172

Tabla Nº 12. REM por Principales Causas de Mortalidad. 173Tabla Nº 13. AVPP por Área Programática. 174


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Tabla Nº 14. Porcentaje de consultas externas de población residente en elconurbano resueltas en Capital Federal. 1998 176

Tabla Nº 15. Porcentaje de egresos de población residente en el conurbanoproducidos en Capital Federal. 1998 177

Tablas correspondiente Anexo IIITabla Nº 1. Tendencia anual de los casos notificados de Sida según año de

diagnóstico en Argentina. 1982-2000 190Tabla Nº 2. Prevalencia en Argentina de VIH según tipo de población estu-

diada y jurisdicción. 2002 191Tabla Nº 3. Distribución de enfermos de Sida en Conglomerados urbanos 192Tabla Nº 4. Vías de transmisión en porcentajes por año de diagnóstico

Total casos de SIDA 192Tabla Nº 5. Mortalidad Infantil en la República Argentina por jurisdicción.

2001 222Tabla Nº 6. Tasa de mortalidad infantil por año según residencia habitual de

la madre por Circunscripción Electoral. 2000-2001-2002 223Tabla Nº 7. Encuesta Ciudad de Buenos Aires. Monitoreo del Cumplimientode la Meta Lactancia Materna. Año 1997 - Nº 486 encuestas 225

Tabla Nº 8. Notificación de casos de tuberculosis por jurisdicción República Argentina. 2001 y 2002 226

Tabla Nº 9. Tasa de mortalidad y morbilidad de Tuberculosis Ciudad deBuenos Aires. 2002 227

Cuadros

Cuadro Nº 1. Centros de Gestión y Participación. 31Cuadro Nº 2 Distritos Escolares de la Ciudad de Buenos Aires. 32

Cuadro Nº 3. Areas Programáticas de los Hospitales de la Ciudad de Buenos Aires. 34Cuadro Nº 4. Sistemas Urbanos de Salud de la Ciudad de Buenos Aires. 36Cuadro Nº 5. Análisis de la evolución de las ideas sobre Administración Estra-

tégica. 45Cuadro Nº 6. Escuelas de formación de estrategias. 47Cuadro Nº 7. Estrategias genéricas propuestas por Poter. 50Cuadro Nº 8. El ecociclo organizacional. 57Cuadro Nº 9. Escuelas de formación de estrategias. 63Cuadro Nº 10. El concepto de campo de salud. 65Cuadro Nº 11. Programa de investigación para el desarrollo de un producto

social. 71Cuadro Nº 12. Clasificación programas según el componente de comunicaciónse considere sustantivo o de apoyo. 87

Cuadro Nº 13. Estrategia por grupo destinatario. 97Cuadro Nº 14. Problemas identificados en el PNI con respecto a los componen-

tes: Programación, Comunicación Social y Participación Comuni-taria. 132

Cuadro Nº 15. Formación de estrategias en el mesoespacio en la planificaciónde los programas analizados y del componente de comunicación. 145

Cuadro Nº 16. Presencia de pensamiento estratégico en la planificación de ca-da programa analizado. 147

Cuadro Nº 17. Incorporación de prácticas de la comunicación en los distintosprogramas. 149

Cuadro Nº 18. Características coordinadores entrevistados por programa. 151


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Cuadro Nº 19 Articulación de las estrategias de comunicación en el micro,meso y macroespacio. 157

Cuadros Correspondientes al Anexo ICuadro Nº 1. Principales causas de AVPP por grupos de causas (Lista Arg. IV)

según Área Programática. 175Cuadro Nº 2. Comisiones asesoras y de red. 178

Cuadros Correspondientes al Anexo IICuadro Nº 1. Análisis de la evolución de las ideas de la administración tradicio-

nal 1900-1970. 179Cuadro Nº 2. Síntesis de los efectos y consecuencias sobre los mercados y el management. 179Cuadro Nº 3. Matriz de Crecimiento participación de GCB. 180 Cuadro Nº 4. Predisposiciones en la toma de decisiones. 181Cuadro Nº 5. Tipos de alianzas estratégicas. 182Cuadro Nº 6. CENDES/OPS. Relación entre recursos y daños. 186Cuadro Nº 7. Esquema operativo para la promoción de la salud. 187Cuadro Nº 8. Esquema de modelación de conductas por medio de información

educación y comunicación. 188Cuadros correspondientes al Anexo IIICuadro Nº 1 Caracterísiticas de los funcionarios entrevistados. 189Cuadro Nº 2 Características de los entrevistados de la coordinación de SIDA 194Cuadro Nº 3. Programa de Salud Escolar. Suprogramas identificados en distin-

tas instancias. 217Cuadro Nº 4. Características de los entrevistados del Programa de Salud

Escolar. 218Cuadro Nº 5 Características de los entrevistados Programa ProcreaciónResponsable. 221

Cuadro Nº 6. Subprogramas del Programa Materno Infantil. 224Cuadro Nº 7 Características de los entrevistados Programa Materno Infantil. 225Cuadro Nº 8 Características de los entrevistados de la Red para la Atención

de laTuberculosis. 227Cuadro Nº 9. Listado de componentes utilizados en la evaluación multidiscipli-

naria del Programa Nacional de Inmunizaciones. 228Cuadro Nº 10 . Características de los entrevistados del Programa de Inmuniza-

ciones. 231Cuadro Nº 11 Características de los entrevistados del Plan Médicos de Cabe-

cera. 232Cuadros correspondientes al Anexo IVCuadro Nº 1. Formación de estrategias en el componente comunicación de

los programas analizados. 235Cuadro Nº 2 . Formación de estrategias en la planificación de los programas

analizados. 235


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I. INTRODUCCIÓN

Los sistemas de salud pueden pensarse como el conjunto de respuestas sociales or-

ganizadas, a las necesidades de salud de la población en un momento determinado.Estas respuestas, al institucionalizarse adquieren su propia racionalidad de funciona-miento y crecimiento, y éstas últimas, no siempre acompañan los requerimientos desalud de la comunidad. Si bien, en 1978, fue internacionalmente formalizada la estra-tegia de Atención Primaria de la Salud (APS), su incorporación y/o profundización enlos sistemas de atención médica es gradual y desigual entre las distintas jurisdiccio-nes∗. En la ciudad de Buenos Aires, el sistema de atención de la salud, en especial elsubsector estatal, ha sumado y desarrollado conceptos, espacios y acciones propias dela APS, pero en una lógica aditiva que aún hoy, no ha logrado revertir la configuraciónde un sistema hospitalcéntrico. Sin embargo, este proceso de acumulación de capaci-dades organizativas basadas en la prevención y promoción de la salud, se encuentrainstalado y respaldado desde el punto de vista regulatorio. Uno de los principios en quese sustenta la garantía del derecho a la salud integral es "la organización y desarrollodel área estatal conforme a la estrategia de atención primaria, con la constitución deredes y niveles de atención, jerarquizando el primer nivel" (Ley Básica de Salud 1999).

La futura combinación de descentralización política a través de las Comunas, y ad-ministrativa mediante las Áreas de Salud∗∗, deja planteado un potencial local para pro-fundizar y reubicar la prevención y promoción de la salud en un nuevo modelo deatención. (Bonazzola, 2001)

Este futuro escenario exigirá el desarrollo y creación de nuevas competencias degestión en el campo de la prevención y promoción de la Salud. Estas competenciastendrán que ver, necesariamente con el abordaje de lo cultural, es decir del orden delo simbólico, en la medida que la promoción de la salud prevé un conjunto de interven-

ciones en relación a los valores, creencias, actitudes y prácticas de la sociedad en suconjunto, de sus organizaciones, de sus formas de gobierno y de sus individuos. Estasintervenciones desarrollan acciones características del campo de la información, laeducación y la comunicación que la salud pública fue incorporando a lo largo de suhistoria y en este orden.

El objetivo de este trabajo es explorar cómo se están incorporando, en el subsectorestatal de salud del Gobierno de la Ciudad de Buenos Aires, las prácticas de comunica-ción y su gestión y a partir de allí identificar aquellas condiciones que permitirían recu-perar mejor las potencialidades de este componente en las acciones de prevención ypromoción de la salud.

Para analizar la gestión de la comunicación se toma como eje de análisis la forma-

ción de estrategias de comunicación, en la medida que la comunicación es un com-ponente frecuentemente presente en los programas implementados en las distintas Áreas Programáticas de los Hospitales Generales de Agudos de la Ciudad, tradicional-mente incluidas en el espacio de la prevención y promoción. Estos programas fueron

∗ En el marco de los consensos internacionales, a la declaración de Alma Ata (1978) le siguieronla Carta de Ottawa (1986) Primera Conferencia internacional sobre Promoción de la Salud. LaConferencia Internacional de Promoción de la Salud en Santa Fé de Bogotá (Noviembre de1992)∗* La Constitución de la ciudad establece que deberá sancionarse la Ley de comunas (descen-tralización política o territorial) y la Ley básica de Salud prevé acompañar este proceso de dis-

tribución de poder del Estado estableciendo la descentralización administrativa o funcional delsector salud a través de las áreas de salud.


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agrupados en dos categorías. Un grupo, donde la comunicación se constituye en uncomponente sustantivo del mismo como en el caso de HIV-Sida, Procreación Respon-sable, Salud Escolar y el subprograma de capacitación para la lactancia. Otro grupo,donde las acciones de comunicación son un componente de apoyo: programas de Tu-berculosis, Epidemiología, Médico de Cabecera y el resto de los subprogramas del Ma-

terno Infantil.Se tomó la estrategia como eje de análisis por considerarla un momento fundantede todo proceso de planificación. La estrategia ocupa un lugar central tanto en los pro-cesos de planificación como de administración en las distintas escuelas que se comien-zan a desarrollar a partir de los '70. (Hermida, 1992).

De ellas se tomó como base para este estudio la escuela de planificación estratégicasituacional∗ en la cual el calificativo de estratégico se reserva "para acciones o resulta-dos que puedan considerarse un avance significativo en relación a poner el objetivo alalcance, avance que necesariamente debe considerarse como un cambio en la correla-ción de fuerzas entre dos o más actores sociales". (Rovere, 1993 página 18 )

En este trabajo exploratorio confluyen los fundamentos teóricos del gerenciamien-to, la comunicación y la promoción de la salud en un esfuerzo conceptual paradar cuenta de la planificación de la comunicación en salud en el espacio de la meso-gestión de salud: los programas dependientes de la Secretaría de Salud. Se recurre auna metodología cualitativa, entrevistas en profundidad, a cada uno de los coordinado-res de estos programas ya que las estrategias son esencialmente representaciones enla mente de la personas. (Mintzberg, 1999)

Con el objeto de contextualizar el tema en estudio además de indagar acerca de laincorporación del pensamiento estratégico en los actores responsables de la mesoges-tión también entrevistamos actores involucrados en la conducción superior, como se-cretarios y subsecretarios de salud y responsables de la microgestión a nivel local, loscoordinadores del programa en las áreas programáticas.

∗ En esta escuela ubicamos a los autores latinoamericanos como Carlos Matus, Mario Testa,Mario R. Rovere y Emerson Elias Merhy, entre otros.


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I.1. Descripción del problema

Si bien en la ciudad de Buenos Aires hay antecedentes en prevención y promociónde la salud vinculados a la atención materno infantil, la Atención Primaria de la Salud

(APS) comienza a tener una presencia indiscutida en el sistema a fines de la décadadel 80. En este período la Ciudad de Buenos Aires es zonificada en 12 radios asisten-ciales denominadas áreas programáticas y surgen espacios como el Programa de Sa-lud Escolar, el Departamento de Educación para la Salud y la Residencia de Educaciónpara la Salud.

Actualmente, muchos de los programas que se desarrollan en las áreas programáti-cas implementan acciones de comunicación en salud, especialmente en la dimensióninterpersonal y algunas acciones dispersas que podrían incluirse en el ámbito de loinstitucional y mediático. Entre ellos podemos mencionar: Acción Comunitaria, SaludEscolar, SIDA, Procreación Responsable, Materno Infantil, PAP, etc.

A partir de la incorporación de los comunicadores sociales, a través de la Residencia

de Educación para la Salud, fueron presentados proyectos de comunicación institucio-nal educativa en salud uno a nivel hospitalario y otro para un programa de nivel cen-tral. Ninguno de los dos programas contó con recursos materiales ni asignación presu-puestaria explícita para su implementación.

Hasta mayo del 2002 no había en la estructura de la Secretaría de Salud una instanciaorganizativa cuyo objeto de trabajo y responsabilidad sea articular y asesorar sobre loscomponentes comunicacionales de los distintos programas.

Existían asesores de prensa para el Secretario de Salud y Subsecretario de Atención dela Salud, pero su objetivo estaba más centrado en la imagen de la gestión y el funcionarioque en las necesidades de información y educación de la población. Estos asesores sevinculan laboralmente con la Secretaría, a través de contratos y su continuidad en el

sistema está ligada a la permanencia del funcionario en el cargo. Esto impide orientar lasacciones de comunicación a las necesidades de los usuarios y acumular competencias yhabilidades en el desarrollo de acciones de comunicación institucional.

En los pocos programas donde se realizaron acciones de comunicación masiva, comoel Plan Médico de Cabecera y PAP, se produjo un quiebre entre las personas queimplementan los programas y las que definen los materiales para difusión masiva. Estoimplica que quien está más cerca del interlocutor y más lo conoce, no participa del diseñodel mensaje para medios de comunicación social.

Durante 1999, especialmente, se realizaron campañas de difusión con respectoMédicos de Cabecera, PAP (Programa de prevención de cáncer, cuello uterino), Cáncerde Próstata, etc. pero éstas se realizaron durante un tiempo limitado y básicamente hasta

el mes de octubre.Cambiar conductas con relación a la prevención del cáncer, como el modo deacceder a los servicios, (se planteó como uno de los objetivos de los Médicos deCabecera desconcentrar la atención de los hospitales) requiere de acciones sistemáticasy prolongadas en el tiempo.

La Ley Básica de Salud, promulgada en febrero de 1999 establece en su artículo Nº 7que los servicios de atención de salud deben informar a las personas sus derechos yobligaciones. Aún no hubo ninguna acción general en este sentido.

En relación a los “destinatarios” se cuenta con información básicamente socio-demográfica y datos epidemiológicos restringidos a la cantidad de casos de enfermedadestransmisibles o las causas de muerte.

Con motivo del Informe Argentino de Desarrollo Humano (1995/1998) en algunas jurisdicciones, como, en la Provincia de Buenos Aires, se realizaron estudios con respectoa las percepciones de la población vinculadas a su salud. Esto permitió apreciar, por


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ejemplo, que en esta jurisdicción se observa un bajo nivel de alarma de la poblacióncon respecto a los accidentes domésticos. En el informe referido a la Ciudad de Buenos Aires sólo se incluye información presentada por las diferentes secretarias, especialmenteSalud, Desarrollo Social y Educación. No incluye estudios sobre las percepciones de lapoblación, lo cual constituye un vacío importante para el desarrollo de cualquier acción de

comunicación.En algunos hospitales del Gobierno de la Ciudad de Buenos Aires se instaló un sistemade recepción de observaciones y sugerencias de los usuarios en el marco del Programa deGestión de Calidad. Uno de las observaciones del usuario que aparece con frecuencia esla falta de información operativo funcional que facilite el acceso a los distintos serviciosdel hospital.

En el año 2001 se realizó un relevamiento de la producción de materiales gráficosde comunicación en salud durante 1999 y 2000 en la Imprenta de Ciudad. Se observóque no es una actividad exclusiva de la Secretaría de Salud ya que distintas áreas delGobierno de la Ciudad participan en este terreno. Los materiales producidos por laSecretaría de Salud representó el 46 % de los mismos.

Tabla Nº 1Órdenes de trabajo de materiales gráficos de comunicación en salud

producidos en la imprenta del Gobierno de laCiudad de Buenos Aires en 1999 y 2000

Secretaria Órdenesde trabajo

%

Cultura 1 0.8Educación 2 1.6Gobierno 10 8.0Industria, comercio y trabajo 8 6.4Medio Ambiente y desarrollo regional 9 7.2Obras y Servicios Públicos 6 4.8Promoción Social 31 24.8Salud 57 46.4Total 124 100Fuente: Elaboración propia en base a trabajo de campo.

En los materiales producidos por la Secretaría de Salud, si bien es posibleobservar una importante dispersión temática es notable la ausencia de cuatro de lossiete programas analizados: Materno Infantil, Tuberculosis, Salud Escolar y ProcreaciónResponsable∗. Esto señala que durante dos años, programas prioritarios en laprevención y promoción de la salud no tuvieron acceso o no recurrieron a la

producción de materiales a través de la imprenta de la ciudad.El 29 % de los materiales tiene por objeto la presentación de algún área oservicio a la comunidad o al resto del sistema. Se observa un predominio de lapreocupación del sector por mostrarse a sí mismo.

∗

Entre las órdenes de trabajo de la Secretaría de Salud había 3 sin un ejemplar del materialproducido que permitiera constatar el tema y su emisor epecífico. Por lo tanto es posible queentre estas órdenes de trabajo alguna corresponda a los programas mencionados.


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Tabla Nº 2Frecuencia de los temas presentados en los materiales gráficos

producidos en la imprenta del GCBA 1999-2000

Temas Frecuencia %

Presentación institucional de áreas o servicios 16 33.33Inmunizaciones 6 12.50Sida 4 8.33Cáncer de piel 3 6.25

Adicciones 3 6.25Dengue 3 6.25Tercera edad 2 4.16Salud Mental 2 4.16Mascotas domésticas 2 4.16Tabaquismo 1 2.08

Violencia 1 2.08Trastornos alimentarios 1 2.08Salud en los barrios 1 2.08

Vacuna antirrábica 1 2.08Donación de órganos 1 2.08Residuos Patogénicos 1 2.08Total 48 100

Fuente elaboración propia en base a trabajo de campo.

Con respecto a los emisores de las órdenes de trabajo se presenta menos disper-sión, las mismas se reparten en 10 dependencias. La diferencia en número de materia-

les y órdenes de trabajo se genera por dos motivos. Uno que un mismo material puedetener distintas órdenes de trabajo porque se solicita su reimpresión. En el período enestudio hubo 4 materiales gráficos con 10 órdenes de trabajo. El otro motivo es laausencia en el archivo de un ejemplar del material producido adjunto a la órden detrabajo.

Tabla Nº 3Cantidad de órdenes de trabajo por dependencia

Dependencia de la Secretaria de Salud Nº

Dirección de Salud Comunitaria 14

Dirección de Salud Mental 13Dirección General de Planeamiento y Evaluación ... 7Programas especiales 8Hospitales 5Dirección de Capacitación 3Subsecretaria de Servicios de Salud 2Dirección de Atención de la Salud 2Total 57Fuente:. Elaboración propia en base a trabajo de campo

La limitada presencia de los programas básicos de promoción y prevención en

la producción de materiales gráficos de comunicación en salud pone en evidencialas dos lógicas que orientan la comunicación institucional en el Estado: la


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politico-gubernamental, vinculada a gobierno, y la administrativa de servicio,generada por la administración pública. En este caso, parece ser hegemónica laprimera ya que la misma define qué materiales se producen y sus emisores.


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I.2. Contexto: Área Metropolitana y Ciudad Autónoma de Bue-nos Aires.

La integración económica y social de la Ciudad Autónoma de Buenos Aires y el Co-nurbano Bonaerense hace de los límites jurisdiccionales, entre ambos, una divisiónartificiosa para pensar el contexto inmediato de las intervenciones de salud. En estesentido se considera que un enfoque integral exige tomar en consideración el AreaMetropolitana. Esta conforma una inmensa área de 11 millones de habitantes y veinti-cinco jurisdicciones: Ciudad de Buenos Aires y veinticuatro partidos del conurbano.Región en la cual la problemática social se agiganta y se produce una indisoluble inter-acción entre la problemática de salud y el uso de los servicios.

I.2.1 Aspectos sociodemográficos

La población del Conurbano registró en la segunda mitad del siglo un crecimiento ex-plosivo cercano al 500 %, fundamentalmente nutrido por migración interna. La Ciudad deBuenos Aires, en cambio, mantiene desde entonces su volumen poblacional, cercano a lostres millones de habitantes. (Ver Anexo Nº 1 Tabla Nº 1)

Es posible describir el Conurbano desde la propuesta desarrollada por los depar-tamentos de Muestreo y Análisis y Desarrollo Temático de la Encuesta Permanentes deHogares. Dado que el tamaño de muestra de la Encuesta Permanente de Hogares nopermite dar información a nivel de partidos, el Departamento de Muestreo desarrollóuna metodología específica basada en la correlación de variables seleccionadas a partirde la cual clasificaron a los partidos en cuatro agrupamientos. Las variables de cortefueron las siguientes:

- Porcentaje población cubierta por algún sistema de salud.

- Porcentaje de hogares con ingresos per cápita en el estrato 1.- Porcentaje de hogares con jefes de educación incompleta.Porcentaje de viviendas con baños de uso exclusivo.

Se establecieron los siguientes grupos:GBA 1: San Isidro y Vicente LópezGBA 2: Avellanada, General San Martín, Hurlingham, Ituzaingó, Matanza 1,

Morón y Tres de Febrero.GBA 3: Almirante Brown, Berazategui, Lanús, Lomas de Zamora y Quilmes.GBA 4: Florencio Varela, Esteban Echeverría, Merlo, Moreno, Gral Sarmiento,

Matanza 2, San Fernando y Tigre. INDEC (1991)

∗

Este agrupamiento tiene la ventaja que nos facilita la comparación al permitirnostrabajar con cuatro grandes zonas en vez de presentar los datos de los 24 partidos delconurbano. Por otra parte nos plantea algunas dificultades. El partido de La Matanzaestá dividido en dos y los datos epidemiológicos brindados por el Ministerio de Saludde la Provincia no están desagregados en la Matanza I y II.

En este trabajo se establece que, según estimaciones para octubre de 1988, en LaMatanza I se encontraba el 44,6 % de la población (405.400 habitantes) y en la Ma-tanza II el 55,4 % (578.200 habitantes). Dado la imposibilidad de contar con datosepidemiológicos para cada área y que es posible suponer que el crecimiento poblacio-nal del partido (250.036 personas) haya sido acompañado por un mayor crecimiento

∗ Esta división se origina en un trabajo realizado por el INDEC en 1991 de acuerdo al cual sedividió el conurbano en cuatro zonas según riesgo sanitario sanitario de la población.


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relativo de La Matanza II con respecto a la Matanza I (el segundo cordón creció entre1991 y 1997, el 12,7 % mientras que el primero 2,13%), volcaremos el total de la in-formación sobre morbimortalidad del Partido de La Matanza en Zona 4 del Gran Bue-nos Aires.

Teniendo en cuenta estos agrupamientos, el Área Metropolitana queda dividida en

cinco zonas: Capital Federal, Gran Buenos Aires 1, 2, 3 y 4. Las características socio-demográficas de las mismas son muy heterogéneas. A excepción de la zona Gran Bue-nos Aires 1 integrada por San Isidro y Vicente López con una población en el 2001 de565.587 habitantes, cada región tiene entre 2.300.000 y 3.400.000 habitantes.

Tabla Nº 4Población del Gran Buenos Aires por GBA y Capital Federal 2001

CapitalFederal

GBA 1 GBA 2* GBA 3 GBA 4* Total

2.970.950 565.587 2.348.053 2.440.940 3.365.112 11.722.35325,5% 4,8 % 20,0 20,8 % 28,7 % 100 %

Fuente: Elaboración propia en base a datos INDEC, CENSO 2001 Y Nota Nº 410-DGESyC del Gobierno de la Ciu-

dad de Buenos Aires.*Para estimar los habitantes de la zona GBA 2 Y 4 asignamos a la Matanza I el 44,6% y a la Matanza II el 55%.

En relación con sus estructuras demográficas podemos identificar aproximaciones alos tres modelos básicos de composición. En un extremo, la ciudad de Buenos Aires,que prácticamente desde mediados de siglo, en que alcanza casi tres millones de habi-tantes permanece marcadamente estable. Participa claramente de un proceso sosteni-do de envejecimiento poblacional que determina en la actualidad una pirámide esta-cionaría caracterizada por la similar cantidad de población en todos los grupos etáreos.Los menores de 15 años representan el 17.40 % mientras que los de 65 y más años el16.70 %

En el otro extremo el Gran Buenos Aires 4, cuya pirámide poblacional tiene un perfil

de composición semejante al de las comunidades en expansión donde cada grupo deedad es más numeroso que el que antecede. En este caso el grupo de menores de 15años representa el 30.17 % y la población de 65 años y más el 7.28 % .

Entre ambos extremos, la pirámide poblacional de las zonas Gran Buenos Aires 1 y2 cuyo perfil de composición es claramente asimilable al de retracción en dondetienen menor proporción de jóvenes. En ambos casos el grupo de cero a catorce añosno supera el 23 % de la población mientras que los de 65 y más se encuentra alrede-dor del 15 %. Por último podemos ubicar a la zona Gran Buenos Aires 3 con un perfilde composición asimilable al modelo de pirámide intermedia o transición: la poblaciónde 0-14 años representa el 26.34 y la de 65 y más el 10.33 %. (Ver Anexo Tablas Nº1 y 4)

I.2.2. Aspectos socioeconómicos

En el cuadro siguiente se recuperan, algunos de los indicadores socioeconómicoselaborados por la EPH para estos aglomerados. Se observa un deterioro progresivodesde Capital Federal a la zona Gran Buenos Aires 4 de la situación económica. Suexpresión más evidente es el porcentaje de hogares en el primer quintil. En la zonaGBA 4 hay cuatro veces más familias en el primer quintil, que en Capital Federal. Tam-bién nos permite suponer que la mayor tasa de actividad de los jefes de hogar del GBA4 se ve descompensada con remuneraciones al trabajo muy bajas. (Ver tablas Nº 4,5,6y 7 y Anexo I Tablas Nº 2 y 3)


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Tabla Nº 5Porcentaje de hogares en el primer quintil GBA y Capital Federal

2000 –2003

Año CapitalFederal

GBA 1 GB A 2 GBA 3 GBA 4

2000 3,9* 6,7 18,9 26,4 34,72001 3,6* 4,7 16,3 22,9 39,52002 s/d 4,2 16,9 26,7 37,72003 s/d 5,2 18,5 23,6 38,1

Fuente: EPH INDEC onda mayo 200-2001-2002-2003*anaurio estadístico 2000/2001

Tabla Nº 6Tasa de desocupación por zonas de GBA y Capital Federal 2000-2003

Año CapitalFederal

GBA 1 GB A 2 GBA 3 GBA 4

2000 11.2 15,7 17,0 15,6 20,7

2001 13.4 13,9 17,6 15,2 22,9 2002 16.3 19,7 22,6 23,7 26,8 2003 11.4 15,4 15,6 15,6 22,9

Fuente: EPH INDEC onda mayo 2000-2001-2002-2003

Tabla Nº 7Tasas de actividad jefes de hogar por zonas de GBA

y Capital Federal 2000-2003

Año CapitalFederal GBA 1 GB A 2 GBA 3 GBA 4

2000 72,3 70.3 69.7 74.1 80.72001 65,8 70,1 70,7 73,2 81,32002 61,1 70,7 70,0 72,6 79,32003 64,7 69,6 867,5 73,4 79,4

Fuente: EPH INDEC onda mayo 2000-2001-2002-2003

Tabla Nº 8Porcentaje de población con NBI y sin cobertura de salud

por zonas GBA y Capital Federal 2001

Indicador CapitalFederal GBA 1 GBA 2* GBA 3 GBA 4*

Porcentaje de población con NBI 7.80 6.61 10.52 16.98 22.42

Porcentaje de población sin co-bertura en salud

26.17 29,70 33,65 50,77 68,17

Fuente: Elaboración propia en base Censo 2001* Los datos de La Matanza fueron asignados a la zona GBA 4 en su totalidad.

Con respecto a estas dos variables, NBI y Población sin cobertura se observa lamisma tendencia, un progresivo agravamiento de la situación de Capital Federal a lazona GBA 4 con casi un 70 % de la población sin cobertura en Salud. (Ver tabla Nº 8)

I.2.3. Aspectos Epidemilógicos

El Área Metropolitana, como todo el país, presenta la acumulación epidemiológicacaracterística de los países en vías de desarrollo en la que conviven enfermedades


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infecciosas emergentes y reemergentes con patologías crónico-degenerativasprevalentes en los países desarrollados con los denominados "temas complejos"vinculados a la crisis global y desarrollo urbano como drogadependencia, violencia,soledad, etc. Al mismo tiempo, condensa, como se pudo observar en los datossociodemográficos, no solo casi un tercio de la población del país sino también una

gran heterogeneidad en las condiciones de vida de su población.Estas profundas diferencias no sólo se observan entre las cinco zonas en que se hadivido el Gran Buenos Aires, que como se observó el porcentaje de hogares en elprimer quintil es nueve veces mayor en el GBA 4 que en la Ciudad de Buenos Aires.También se observan importantes desigualdades al interior de cada una de las zonas.Por ejemplo en la Ciudad de Buenos Aires, el nivel de desempleo desagregado por CGP(Centro de Gestión y Participación) se duplica en el GGP 8 con un 21,6 % con respectoal de los CGP 14 y 1 que registran para el mismo periódo un 10,2 % de desempleo."Dirección General de Estadísticas y Censos (2004)"

La mortalidad infantil del GGP Nº 5 asciende a 17.8 por mil y de esta maneraquintuplica a la del CGP Nº 3 de menor tasa donde representa el 3.4 por mil para el2002.

La necesidad de la lucha para impedir que se revierta la tendencia favorable de losindicadores sanitarios y superar el estancamiento expresado fundamentalmente en lamortalidad infantil entre el 2000 y 2002 en la mayoría de las jurisdicciones, planteadapor el Ministerio de Salud en el informe "Situación de Salud en Argentina 2003" estáíntimamente vinculada a la necesidad de definir políticas que reconozcan estos gradosde heterogeneidad a través de abordajes diferenciados que al menos en lo inmediatocompensen la brutal pérdida de equidad de la sociedad argentina en la últimadécada."Ministerio de Salud (2003)"

I.2.3. 1. Morbimortalidad

Acompañando la estructura de mortalidad del país, las distintas regiones del GranBuenos Aires y Capital Federal presentan como principales causas de mortalidadlas concentradas alrededor de cinco capítulos: Sistema Circulatorio, Tumores, CausasExternas, Infecciosas y Respiratorias.

Si bien se modifican las tasas y la expectativa de vida al nacer, esta estructura demortalidad en términos generales se sostiene desde hace algunos años. En un estudiorealizado por única vez y donde se calcularon las tasas de mortalidad general por gru-po de edad y causas de defunción con datos de 1997 para cada uno de los GBA y Ciu-dad de Buenos Aires se observó que en el Conurbano bonaerense, menos en el GBA 3,las enfermedades del Sistema Circulatorio se constituyen en la primer causa demuerte en edad más temprana, a partir de los 35 años. En Capital Federal ocupa estelugar desde los 55 años. Esta situación nos permitiría suponer no sólo falta de preven-ción, sino también dificultades de acceso a la atención.

Los Tumores en la distintas regiones ocupan el segundo y tercer lugar como causade muerte desde la niñez. En los GBA 1 y 2 aparece desde el año y en los GBA 3 y 4 apartir de los cinco años.

En el conurbano las Causas Externas, como primer causa de muerte incluye tam-bién el grupo edad de 25 a 34, es decir que se extiende de 1 a 34 años. A diferenciade Capital Federal en donde la principal causa de muerte entre los 25 y 34 años son lasenfermedades infecciosas en las que el HIV representa más del 90 %.

El capítulo de respiratorias en ninguna región del conurbano se encuentra entre lastres primeras causas de muerte. Esto está vinculado a que la Dirección de InformaciónSistematizada del Ministerio de Salud de la Provincia de Buenos Aires incluye las en-

fermedades agudas de las vías respiratorias en el capítulo de Enfermedades Infeccio-sas, mientras que en Capital Federal las cargan en el capítulo de Vías Respiratorias.


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Estas modalidades de organización de la información entre las distintas jurisdiccionesimpide comparar las tasas de los capítulos de Infecciosas y Sistema respiratorio entreCapital Federal y las regiones del GBA. (Ver Anexo I Tablas Nº 6,7,8,9,10 y 11)

En el Area Metropolitana la Mortalidad Infantil presenta valores crecientes de lazona GBA 1 al GBA 4. Se observa un comportamiento muy similar entre el GBA 1 y

Capital Federal y una diferencia de 11 puntos con el GBA 4.Tabla Nº 9

Tasas* de mortalidad infantil por zonas del Área Metropolitana.

Zona 2000 2001 2002

Capital Federal 9.4 9.6 10.00GBA 1 9.19 10.45 10.70GBA 2* 13.04 14.20 14.54GBA 3 16.42 15.46 15.83GBA 4* 19.73 17.59 18.55

* Los datos de La Matanza fueron volcados en su totalidad en el GBA 4* Por mil nacidos vivosFuentes: elabora do a partir de estadísticas vitales. Información Básica2002 y datos provistos por el Ministerio de Salud

En la ciudad de Buenos Aires, según el análisis realizado en la publicación Sínte-sis 98, de la Dirección de Estadísticas para la Salud, “el perfil de causas de muertemuestra un predominio de las patologías crónico degenerativas. Las patologías circula-torias y los tumores representan el 62, 6 % del total de defunciones”.

En un estudio realizado sobre las muertes excedentes en la Ciudad de Buenos Airesa través de una razón de mortalidad estandarizada (RME) en donde las tasas específi-

cas de mortalidad por edad y sexo de Madrid correspondientes a 1995 fueron aplicadasa las defunciones de la población porteña del mismo año, sus autoras identificaron alos siguientes fenómenos:

1. “En 1995 se produjeron en la Ciudad de Buenos Aires 9911 muertes excesivaspor la aplicación de la razón estandarizada de mortalidad (REM), valor que re-presenta un 38,2 de exceso de muertes”.

2. En todos los grupos de edad, a excepción de la etapa comprendida entre 25 y34 años donde hay menos muertes que las esperadas, se observan muertes ex-cesivas. La más elevada es la de menores de un año y a partir de la etapa de45 a 54 se presenta un sostenido aumento en las cantidades de muertes exce-dentes.

3. El sexo femenino obtiene valores de REM superiores a 100 en todos los tramos ymás altos que el masculino en el total y en los grupos de edad superiores a los15 años.

4. En relación a los excesos de muerte por causas se destaca la patología cardio-vascular, (siete de cada diez muertes excedentes). Las autoras aclaran que sibien la causa “insuficiencia cardíaca” puede considerarse producto de una defi-ciente calidad de certificación que afecte la confiabilidad del dato, si se adoptarael criterio de trabajos realizados en otros medios que corrigen esas deficienciasmediante reasignaciones a causas de mejor definición, se confirmaría que estascausas integran en importante medida el grupo cardiovascular. (Ver Anexo I,Tabla Nº 12)


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Tabla Nº 10Defunciones observadas en la Ciudad de Buenos Aires durante 1995

y esperadas según tasa de Madrid.Grupos de

edad Defuncionesobservadas

Defuncionesesperadas

Diferencia Diferencia Acumulada

R.E.M.

01-45-1415-2425-3435-4445-5455-6465-7475 y +

S/D

53211410634374092519253661763119813

90

256745827480387012092420518114823

0

276404869-635571612412450499090

27631636443337042511412381483298219911

207,7154,5182,0125,292,2106,3159,2151,3147,3133,7

TOTAL 35880 25969 9911 138,2Fuente: Roger, M. E. e Irurzun, A. Excesos de mortalidad en la ciudad de Buenos Aires

Los tumores que muestran excedentes de mortalidad, son los más sensibles a ac-ciones de diagnóstico precoz y tratamiento oportuno (mama, cuerpo y cuello uterino).

También es importante el exceso de muertes por enfermedades infecciosas, violen-cias, homicidios y suicidios. De las infecciosas la septicemia tiene lugar dominante y sedestacan el streptococo neumoniae y el hemophilos ingluzar.

Las tasas específicas de mortalidad por causas y etapas de la vidas, nospermite identificar las causas circulatorias, que en la REM aportan el mayor número demuertes excedentes, como la principal causa de muerte en el grupo de edad com-prendido entre los 55 y 64 años de edad. Las respiratorias que ocupaban el segundolugar en cantidad de muertes excedentes se constituyen en la segunda causa a partirde los 75 y más años y en la tercera para los grupos comprendidos entre los 45 y 74años.

Las enfermedades infecciosas que se destacan por el valor de su REM se ubicancomo principal causa de muerte en el grupo comprendido entre los 25 y 34 años, cuar-ta causa en la mortalidad infantil y en el tramo de 35 a 44, segunda y tercera en lostramos de 5 a 9 y 1 a 4 respectivamente. Es necesario aclarar que en 1995 se elabora-ron las estadísticas según la novena revisión de la clasificación internacional de enfer-medades de la OMS, y en ella, el HIV, que representa el 92% de las muertes por in-fecciosas en el tramo de 25 a 34, estaba incluido en el capítulo III de enfermedades delas glándulas endócrinas, del sistema digestivo e insuficiencias inmunológicas.

Las Causas Externas y las Genitourinarias se encuentran en tercer lugar tanto por

el número absoluto de muertes excedentes como por su valor de REM. Las CausasExternas aparecen como principales causas de muertes en los tramos comprendidosentre 1 y 24 años de edad con tasas que varían de 5,5 a 40,1 por 100.000. Este mismogrupo de causas ocupa el segundo lugar en los grupos etáreos comprendidos entre 25y 44 años. En estos últimos grupos, y entre las distintas causas que comprenden elcapítulo, está en primer lugar el suicidio con números absolutos levemente superioresa los accidentes de transporte.

En la REM descripta anteriormente se observa la mortalidad infantil con el valor máselevado. Esta situación sanitaria no coincide con el nivel de desarrollo que Buenos Ai-res tiene en otros numerosos aspectos.

En el 2002 la Mortalidad Infantil fue de 10,0 por 1000. En su evolución reciente pre-

senta una tendencia marcadamente estable durante los últimos tres años, luego deuna disminución de más de 7 puntos entre 1990 (16,8 por mil) y 2000 (9.4 por mil).


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Entre los distintos CGP de la ciudad de Buenos Aires se observa que el nivel de morta-lidad entre ellos es muy heterogéneo.(Ministerio de Salud, 2003)

Tabla Nº 11Defunciones de menores de un año y tasas* de mortalidad

según residencia de la madre

y causa de muerte según criterios de reducibilidad. Año 2001.CGP Total Reducibles

Difícilmentereducibles

Desc. y maldefinidas

Otrascausas

Total 9.1 5.5 3.1 0.2 0.3 1 12.0 7.3 3.8 0.3 0.6 2 Norte 5.5 2.5 3.0 - - 2 Sur 9.3 6.8 2.5 - - 3 11.5 6.2 4.3 0.5 0.5 4 7.5 5.0 2.5 - - 5 19.2 10.8 6.4 0.4 1.6 6 6.6 2.7 3.6 - 0.3 7 8.3 6.5 1.8 - -

8 10.4 7.1 2.4 0.6 0.3 9 9.1 5.5 3.0 - 0.6 10 8.0 3.8 3.4 0.4 0.4 11 8.2 6.0 2.2 - - 12 7.5 4.5 3.0 - - 13 3.4 2.3 1.1 -- 14 Este 8.2 3.7 4.1 - 0.4

Fuente: Demografía 2000/2001(*) por mil nacidos vivos**Centros de Gestión y Participación

En un estudio especial que brinda información epidemiológica por área programáticarealizado en marzo del 2000, se edita por primera y única vez, información sobre los

hechos vitales (nacimientos y muertes) georreferenciados por área programática. LaDirección de Estadística para la Salud de la Secretaría de Salud del Gobierno de la Ciu-dad de Buenos Aires logra, obtener esta información, a través de un convenio con laDirección General de Estadística. Hasta entonces, sólo se disponía de información geo-rreferenciada por Área Programática sobre mortalidad infantil.

Este trabajo presenta un estudio de AVPP por área programática. El AVPP es un in-dicador que mide los años de vida potencialmente perdidos y es utilizado fundamen-talmente para la priorización de problemas de salud. Dever señala que si se tiene encuenta que los efectos que los servicios de salud pueden tener sobre la mortalidad delos grupos de mayor edad son mínimos, para la administración de la salud es impor-tante evaluar las causas de defunción según los años de vida perdidos ya que es elámbito de intervención donde se pueden tener mayores resultados. El AVPP puede serutilizado para obtener el número de años perdidos por cada causa de defunción o paracomparar regiones. En este caso se utilizó para comparar áreas y el estudio realizadopermitió poner en evidencia que:

"la muerte temprana es más iniquitativa en la Ciudad que la mortalidad general. Lasdiferencias en las tasas de AVPP, son sus ancialmente mayores que las registradas entrelas tasas ajustadas. La población de las áreas del sur de la Ciudad está más afectada,con niveles en todos los casos que superan ampliamente al de las áreas situadas al nor te". (Ver Anexo I Cuadro Nº 1)

t

, -

.

Con respecto a la mortalidad por causas el informe señala:

"El ordenamiento de las causas de muerte no muestra variaciones de importancia entre las áreas y el total La gran mayoría reproduce el patrón de las tres principales que


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tiene el total de la Ciudad: circulatorias, tumores y respiratorias, excepto las áreas del Ál- varez y Penna que invierten el orden de las dos últimas.

Cuando se aprecia el orden de causas por el número de muertes prematuras que ge neran, se encuentran diferencias que dan lugar a peculiares perfiles regionales. Lasáreas situadas al nor e tiene una notoria homogeneidad

-

t

t l

t

En cambio las áreas del sur muestran diversas situaciones pero con una tendencia a

ponderar los accidentes, violencias y las infecciosas. El SIDA ocupa en todas las áreas unlugar destacado, en forma particular en las del Argerich y Penna". (Ver Anexo I Tabla Nº20)

I.2.3.2. Utilización de servicios

Los distintos indicadores de utilización o también denominados de adecuación a lasnecesidades de la población son difíciles de elaborar para actividades parciales.

Tienen verdadero valor en aquellas comunidades reducidas con un único prestador,en los Seguros de Salud o Sistemas Prepagos. Estas situaciones son excepcionales enel sector público, ya que ningún hospital o institución asistencial constituye el únicocentro de atención en un área.

Si es importante destacar la interdependencia entre el sistema prestador de CapitalFederal y la población de conurbano.

Para definir la población destinataria de los efectores públicos de salud de la Ciudadde Buenos Aires tomamos el concepto de área de influencia que propone la OPS en"Lineamientos para la realización de análisis funcionales de las redes de servicios desalud".

"El área de influencia corresponde a la población atendida por los establecimientos yno representa necesariamente un territorio como tal. La estimación del área de influencia

proporciona el denominador para los diferentes indicadores que se usen en el estudio"."Para calcular la población del área de influencia de un establecimiento, o conjunto de

establecimien os, se usa e índice de dependencia de la población . Este índice de

dependencia mide la proporción de población que abarca cada establecimiento en unárea geográfica determinada". "También podría calcularse el índice de dependencia conrespecto a la población beneficiaria de distintos sis emas de aseguramiento en salud (ode diferentes niveles socioeconómicos de la población de una región) y distribuir la pro- yección de sus necesidades de atención médica de acuerdo a diferentes hipótesis de mo- dificación de variables". (OMS/OPS, 1998 PAG. 8 Y 9)

Para la región metropolitana el índice de dependencia de cada GBA y municipio conrespecto a efectores de Capital Federal se calculó en un trabajo realizado con datos de las consultas externas y egresos de 1998.

El total de egresos por lugar de residencia en 1998 fueron estimados a partir de unamuestra de tres meses.

Los cálculos fueron hechos sin considerar los movimientos internos entre munici-pios del conurbano. Es decir no se cuenta con información sobre el origen de los pa-cientes de los hospitales del conurbano. Por ejemplo no se sabe cuánto de la produc-ción de los efectores de General San Martín corresponde a población de Hurlingham.Tampoco si hay población residente en Capital que se atiende en efectores de provin-cia.

El índice de dependencia de los distintos partidos del conurbano es muy heterogé-neo entre las distintas jurisdicciones y se observa una notoria diferencia entre las con-sultas y los egresos. Con respecto a las consultas externas el índice de dependenciavaría del 4,7 correspondiente a San Isidro al 24 % representado por Esteban Echeve-rría. Entre los GBA 2, 3 y 4 es relativamente homogéneo, varia del 13 % en el GBA 2al 15,5 en el GBA 4. El GBA 1 se diferencia notablemente del resto del grupo represen-

tando un índice de dependencia del 6,2. (Ver Anexo I Tabla Nº 14)


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Se observa un mayor índice de dependencia en relación a las internaciones en losGBA 2, 3 y 4 representados por el 16,8%, 24 % y 29.8 %. Con respecto al GBA 1 semantiene estable con el 6,2 %. (Ver Anexo I Tabla Nº 15)

I.2.4. Aspectos culturales

El término cultura puede ser utilizado en diferentes sentidos. Aquí se tomorá en susentido antropológico: la totalidad del mundo artificial que el hombre ha construidosobre el mundo de la naturaleza. Para decirlo de manera más aprensible, lo que elpueblo realiza en su vida cotidiana, real y concreta, expresando su estilo de ser, dehacer y de pensar que ha adquirido a través de la historia. (Ander-Egg, 1984)

En función del objeto de estudio del presente trabajo: la comunicación en saluddesde el Estado, se señalaran brevemente algunos aspectos vinculados a la relaciónentre comunicación y política y del modelo médico.

I.2.4.1. Condiciones culturales que albergan la relación comunicación- política

Jesús Martín Bárbero sugiere que para analizar las relaciones entre comunicación ypolítica es conveniente partir de sus vinculaciones con algunas transformaciones cultu-rales como el proceso de desencantamiento del mundo y de la globalización, la recom-posición de los tiempos y los espacios de la modernidad y la desestabilización del sen-tido del trabajo. (Barbero, 2001).

Proceso de desencantamiento del mundo y de globalización. Según Barberoeste es el proceso por el cual la sociedad moderna disolvía el sentido al ser éste absor-bido por el valor. Antes del siglo XX el valor era una condición vinculada a la valentía yel coraje. Ese valor paulatinamente fue separándose del sentido y se tornó cosa, redu-ciéndose a lo cuantificable, a lo mensurable en términos económicos dando lugar a lasiguiente situación:

"Mientras valor significa hoy dinero, el sentido aún sigue hablándonos de alteridad,comunidad, convivencia y solidaridad." (Barbero, 2001 página 21)

Desde esta perspectiva, se entiende a la globalización como el proceso en el que lasociedad ha ido transformando en valor todo lo que era sentido y se expresa en elmovimiento de articulación de todo aquello que tiene valor para la razón instrumentalque legitima al mercado, y el movimiento de desconexión de todo lo que no tenga va-lor para esa razón.

Para este autor, la inclinación por la velocidad y la necesidad de las drogas dancuenta del profundo desencatamiento de la vida y el vaciado de sentido que afecta atoda la sociedad.

Recomposición de los tiempos y los espacios de la modernidad. Al instalarseel consumo como un elemento central de la cultura actual, se instituye una aceleraciónque se manifiesta en la obsolescencia acelerada de todos los productos de la sociedad.

Durante siglos, observa Barbero, todo lo que el hombre hacía era para perpetuarse,y la vida el espacio de conversación entre las generaciones pasadas presentes y futu-ras. Hoy, el funcionamiento de muchas sociedades exige el desecho permanente yacelerado de todo, casi todo los objetos que produce, todo se agota en un presentecada vez más corto y autista.

Este proceso, desde la perspectiva de Martín Barbero, tiene implicancia en dos fe-nómenos desestructurantes de la cultura: el estallido de los relatos y la fragmentaciónde las identidades. El estallido de los relatos impide el intercambio de experiencias en-

tre los seres humanos, que ya no pueden ser puestas en común, tornándose fugaces einenarrables. La fragmentación de las identidades, particularmente las nacionales, no


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está vinculada sólamente a la globalización y los medios de comunicación, sino tam-bién al estallido de las memorias, de las muy diferentes historias que la 'novela nacio-nal' impedía contar como la de las mujeres, los indígenas, homosexuales etc.

Además, agrega que no participamos de esta aceleración sino también de múltiplestemporalidades en donde coexisten la velocidad del tiempo del mercado con la lentitud

del desarrollo social y político de los países de América Latina en donde se vive atrapa-do entre la velocidad de la modernidad mundo y la más primitiva lentitud que:

..."no ha permitido todavía a las mayo ías el acceso a los mínimos de la modernidad: justicia social, educación y reconocimiento cultural". (Barbero, 2001 página 24)

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Desestabilización del mundo del trabajo. El paso del empleo estable de largaduración a un modelo de organización del trabajo sustentado en la flexibilización y laindividualización de las relaciones laborales entre trabajador y empleador genera, se-gún Martín Barbero una profunda desestabilización de las fuentes del sentido, puestoque eran la política y el trabajo las que juntaban el sentido y lo social legitimando elsurgimiento de la esfera pública y el discurso social de la desigualdad.

Para completar la caracterización de la cultura actual, Martín Barbero señala dos

elementos el conocimiento experto y el ámbito de la ciudad.Conocimiento experto. Durante la modernidad el hombre logró superar sus mie-

dos y supersticiones a través de la razón y el desarrollo del conocimiento científico.Hoy ese conocimiento experto, versión más refinada de la razón, es el que produceinseguridad colocando a la sociedad en situación de riesgo. Por ejemplo las investiga-ciones genéticas con las que se busca prever enfermedades, al mismo tiempo generanun saber que abre en sí mismo el riesgo de ser utilizados con fines ajenos a la salud eincluso destructivos. Para distintos autores, entre los que es posible incluir a ZygmundBauman la única posibilidad de salir de la sociedad de riesgo y proteger a la humani-dad es contraponer y articular los saberes expertos con otros saberes que vienen de laexperiencia social de los ciudadanos, tanto de la mayoría como de las minorías. Es en

este espacio de vinculación y mediación donde ubica el rol de los comunicadores y pe-riodistas.La ciudad. Para este autor la ciudad es el espacio de lo glo-cal donde conviven y

entrelazan lo global con lo local. En la medida que la ciudad es un espacio que albergala recreación de las identidades, es hoy el lugar de reinvención de la democracia. Eneste marco se vuelve más importante el sujeto ciudadano y la idea de ciudadanía ad-quiere nuevas dimensiones y articulaciones. La noción de lo público se seculariza sepa-rándose de lo político y del estado y se constituye en el lugar donde la diversidad se junta; plantea lo social en lo político al mismo tiempo que despolitiza lo social (despoli-tizar en el sentido partidario y cerrado); reconoce la íntima relación entre la vida públi-ca y la privada en cada sujeto; nos remite a subrayar que somos iguales, titulares de

derechos y obligaciones al mismo tiempo que destaca al individuo. "Alfaro (2000)"Este proceso también se expresa en el ámbito de la salud donde hay una tendencia ala presencia más activa de las personas, como sujeto individual y social, en los procesosde atención; es decir que se puede destacar la participación, como el hecho másrelevante y positivo de los últimos años. Esto constituye hoy una compleja trama en elfuncionamiento de los servicios de salud. Junto con la desvirtuación objetiva de losderechos sociales que producen los modelos económicos predominantes, hay una másaguda percepción de los derechos individuales por parte de la población: el respeto a laautonomía de las personas, los derechos de información, de elección, de opción. Estodo un desafío para el sector, buscar la manera por la cual el justo desarrollo de esosderechos no aumente la iniquidad hacia los más postergados, por su dificultad para

ejercer dichos derechos. (Bonazzola, 1992)


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I.2.4.2. Modelo MédicoEl modelo médico se instituye a fines del S. XVIII en algunos países europeos y

principios del XIX en Estados Unidos. Menéndez señala que es una construcción socialen la cual intervienen tanto el personal de salud (básicamente médicos) como losdiferentes sectores sociales que se constituyen en una formación social. Se configura a

partir de la primera Revolución Industrial, acompañando el desarrollo del capitalismoen su etapa de "libre-cambio".Identifica como los caracteres estructurales del Modelo Médico el biologismo,

individualismo, ahistoricidad, a-socialidad, mercantilismo y la eficacia pragmática.Biologismo-ahistoricidad-a-socialidad. El biologismo se caracteriza por la

exclusividad de las explicaciones fundadas en los aspectos biológicos para dar cuentade las causas de las enfermedades y terapéuticas utilizadas, negando de esta maneralos factores sociohistóricos que determinan o condicionan la enfermedad. Estaperspectiva biologista conduce a una concepción de la historia natural de laenfermedad donde la historia social de la enfermedad está excluida.

Individualismo-eficacia El individualismo se manifiesta a través de un enfoque

teórico-técnico centrado en el individuo, en el caso particular. Es en cada casoindividual donde el modelo puede mostrar su eficacia, sobre todo en términoscomparativos de la práctica médica con respecto de otras prácticas alternativas.

Valor de cambio. Para Menéndez el Modelo Médico acompañando el desarrollocapitalista tenderá a determinar a toda actividad de salud formas de valor de cambio.

Predominio en gran parte de la población, de un ideal de atención de la saludasociado a la superespecialización médica, a la tecnología, a la alta complejidad, alhiperconsumo de medicamentos. Este modelo se correlaciona con la concepcióntodavía predominante en la formación médica y de los profesionales de la salud, y esintensamente fomentado por los medios de comunicación social.

Esta perspectiva cultural facilita el desarrollo de un modelo que potencia la iniqui-dad distributiva y el uso irracional de los recursos destinados a la salud. Los serviciosmás básicos no cubren a la totalidad de los grupos de más riesgo y al mismo tiempo,los servicios de mayor complejidad tienden a incluir la sobreprestación y en muchoscasos tienen capacidad ociosa mientras muchos pacientes fallecen porque no tienenacceso a los mismos.

Otro importante elemento de la complejidad actual es la introducción de la cienciaen territorios límites de la existencia, como nacer, morir y definir característicasgenéticas; a través de campos como la prolongación artificial de la vida, la definiciónde muerte cerebral, los trasplantes, la reproducción asistida y la manipulacióngenética. Todo esto sobrepasó las posibilidades de la clásica ética paternalista delmédico sólo con su conciencia, y aportó como elemento hoy indisoluble de los serviciosde salud, el desarrollo de la bioética.

I.2.5. Aspectos políticos institucionales

El desarrollo institucional de Buenos Aires como Ciudad Autónoma, a partir de lasanción de su Constitución, define para la jurisdicción con relación a salud, roles yfacultades antes inexistentes. La Capital hasta hace poco carecía de competencias deconducción y regulación sobre el sector de la seguridad social y el privado, excepto enaspectos menores de habilitación.

La Constitución de la Ciudad de Buenos Aires establece en su Capítulo Segundo Art.22 que “La ciudad ejerce su función indelegable de autoridad sanitaria.Regula, habilita, fiscaliza y controla todo el circuito de producción,

comercialización y consumo de productos alimenticios, medicamentos,tecnología médica, el ejercicio de las profesiones y la acreditación de


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servicios de salud y cualquier otro aspecto que tenga incidencia en ella.Coordina su actividad con otras jurisdicciones”.

La Ley Básica de Salud de la Ciudad de Buenos Aires Nº 153, promulgadaen febrero de 1999 parece presentar la visión de los representantes legislativos conrespecto al conjunto de respuestas que la sociedad debe darse con relación a sus

necesidades de salud.En esta visión la estrategia de Atención Primaria de la Salud (APS) ocupa un lugarcentral en la organización del subsector estatal y es promovida para los subsectoresprivados y de la seguridad social.

Aspectos estrechamente vinculados a la comunicación y la información se señalanen sus principios y derechos de las personas:

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El desarrollo de una cultura de la salud así como el aprendizaje social necesariopara mejorar la calidad de vida de la comunidad.Contribuir al cambio de hábitos, costumbres y actitudes que afectan a la salud.La solidaridad social como filosofía rectora de todo el sistema de salud.El acceso de la población a toda la información vinculada a la salud colectiva y a susalud individual.Los servicios de atención de salud deben informar a las personas sus derechos yobligaciones.

Al usuario se le asigna un lugar activo, con participación en distintos espaciosde intervención:

La participación de la población en los niveles de decisión, acción y control, comomedio para promover, potenciar y fortalecer las capacidades de la comunidad conrespecto a su vida y su desarrollo.Jerarquizar la participación de la comunidad en todas las instancias contribuyendoa la formulación de la política sanitaria, la gestión de los servicios y el control delas acciones.

I.2.6. Aspectos geográficos organizativos

El desarrollo organizacional de la Secretaría de Salud, por un lado y lasdistintas divisiones geográfico-poblacionales del Gobierno de la Ciudad ha dadolugar a una compleja trama de estructuras que constituyen el contexto dedesarrollo institucional de los distintos programas de salud. Esta complejidadgenera grandes exigencias con relación a los mecanismos de coordinación.

Es posible identificar las estructuras siguientes:• Circunscripciones electorales• Centros de Gestión y Participación• Distritos Escolares• Areas Programáticas• Sistemas urbanos de salud (SUS)• Redes de atención de la salud.• Estructura organizativa del poder ejecutivo

I.2.6.1. Circunscripciones Electorales

Esta división territorial cobra relevancia para salud debido a que el sistema deestadísticas vitales, utiliza esta división geográfica para la codificación de la residenciahabitual de sus habitantes. Esta división compuesta por 28 circunscripciones, se


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encuentra en vigencia desde el año 1973. La misma permite recomponer la infor-mación según Centro de Gestión y Participación ya que la unión de algunas de ellascoincide con los límites de estos centros. (Dirección de Estadísticas y Censos, 2002)

I.2.6.2. Centros de Gestión y Participación

La Ciudad de Buenos Aires está divida en 16 Centros de Gestión yParticipación. Son la base del Programa de Descentralización administrativa delGobierno de la Ciudad de Buenos Aires. Fueron creados con el objeto de agilizarla relación y el contacto inmediato de los vecinos.

Si bien constituyen un espacio de descentralización administrativa donde sepueden realizar trámites en la delegación del registro civil, de rentas einfracciones, reclamos como consumidores, sobre seguridad y en relación alespacio público y ofrecen servicios como mediación vecinal, capacitación laboral,asistencia social, etc., su vínculo más claro con salud está dado en relación a losejes de participación que promueve: asambleas de prevención del delito ypresupuesto participativo. A través de asambleas vecinales los ciudadanos

cuentan con un espacio propio donde contrastar opiniones y establecerprioridades referidas al barrio en que viven o trabajan. Es en el marco delpresupuesto participativo donde se discuten y priorizan los temas de salud delbarrio. (www.buenosaires.gov.ar)

Cuadro Nº 1Centros de Gestión y Participación

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I.2.6.3. Distritos Escolares

La ciudad está dividida en 21 Distrito Escolares. A través de ellos la Secretaría deEducación ejerce la Supervisión directa intermedia de las escuelas dependientes delGobierno de la Ciudad de Buenos Aires. Con los responsables de los Distritos Escolares

correspondientes, cada Jefe de Área Programática debe consensuar las accionesconcretas que se realizaran en el marco del programa de Salud Escolar.(www.cedom.gov.ar)

Cuadro Nº 2Distritos Escolares de la Ciudad de Buenos Aires

I.2.6.4. Áreas ProgramáticasLa Ciudad de Buenos Aires está dividida en doce Áreas Programáticas. Estas fueron

definidas en 1984 partiendo de la concepción planteada en la VIII Reunión Nacional deautoridades de Salud Pública en Santiago del Estero: "Área Programática de unestablecimiento es una superficie delimitada por circunstancias geográficas,demográficas, sanitarias y técnico-administrativas, donde mediante un proceso deprogramación y conducción unificada de todos los recursos disponibles en la misma, setrata de satisfacer las necesidades de salud de la población que la habita".

Gracias a Daniel Lemus es posible conocer detalladamente la historia de las ÁreasProgramáticas en la Ciudad de Buenos Aires. La adopción de esta estrategia quedaclaramente expresada en 1984, cuando al modificarse la estructura de la Secretaría deSalud Pública y Medio Ambiente se crea la Dirección General Adjunta de ÁreasProgramáticas. Para Lemus este proceso se puede dividir en tres etapas; la primera

http://www.cedom.gov.ar/http://www.cedom.gov.ar/


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que se extiende de 1984 a 1989, la segunda desde 1989 a 1991 y la tercera desde1991 en adelante.

La primera etapa de 1984 a 1989 estuvo centrada en estrategias de equipamiento yen lograr un marco normativo que haga sostenible la iniciativa en el tiempo. La primertarea abordada fue la división geográfica de la Ciudad. Ante las limitaciones para

realizar el diagnóstico epidemiológico-social necesario para determinar científicamentecada área se decidió recurrir a la zonificación utilizada por el Sistema de Emergencias yCatástrofes (C.I.P.E.C.) que luego pasará a denominarse Sistema de Atención Médicade Emergencia (S.A.M.E.). Está decisión tuvo debilidades y fortalezas que Lemusdescribe de la siguiente manera:

"Entre las ventajas se cuenta:- ya estaba implementada y se evitaba una nueva división;- los hospi ales conocían perfectamente los límites u ilizados (área de

responsabilidad);t t

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- la población en general y por u ilizar el sistema de urgencias, también teníaconciencia de esta zonificación;

- se ahorraba un tiempo precioso, pues otro sistema llevaría como mínimo tresaños, arriesgando inútilmente la con inuidad de la implementación de laestrategia; en último término se podía luego modificar, a través de los estudios

producidos por las mismas áreas programáticas;

Entre las desventajas:- se introducía una zonificación que había sido realizada según los isocronos del

sistema de urgencia, es decir sin tomar en cuenta las características de la población cubierta;

- la división resultante no era compatible con las zonas censales, y como si estofuera poco, existían distritos electorales, escolares y policiales, por supuesto,ninguno coincidente,

- era difícil epidemiológicamente saber los numeradores poblacionales (luego

realizaron estudios de aproximación censal)- los indicadores de morbilidad seguían otros patrones geográficos;- existían poblaciones de riesgo (Villas de emergencias, Casas tomadas o

intrusadas) que eran del á ea de influencia de un hospital, pero quedaban en la programática de otra;

- la falta de precisión epidemiológica-social agregó más confusión sobre laestrategia a los profesionales del hospital". (Lemus, 1997 Página. 50)"

Estas debilidades signaron el desarrollo de las áreas programáticas hasta nuestrosdías. Las dificultades para georreferenciar adecuadamente la información sociodemo-gráfica como la epidemiológica debilitó los diagnósticos y con ellos las posibilidades deevaluación de las intervenciones.

En esta primera etapa también se planteó la necesidad de definir si las ÁreasProgramáticas serían un nuevo servicio en el hospital o la coordinadora de actividadesextramurales de los servicios ya existentes. Para Lemus, nuevamente la solución no ladió un estudio científico del problema sino -como en el caso de la zonificación - lasituación:

"Estando los primeros pocos cen ros de salud (8 en 1985 y 17 en 1989) a cargode la división Centros de Salud del nivel central y de los directores de Hospital delas respectivas áreas (según que problema se tra ará) y el Programa de SaludEscolar (implementado apresuradamente cuando se municipalizó el área educativaen la Ciudad de Buenos Aires) a cargo de los Departamentos de Pediatría yConsultorios Externos, el jefe de área programática comenzó a ocuparse de esostemas, por lo que necesariamente se hizo cargo en forma transitoria de

profesionales de ejecución bien que no en forma clara y defini iva". (Lemus, 1997 página 53)"


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Durante la segunda etapa que se extiende entre 1989 y 1991 se lograronimportantes avances tendientes a instituir la estrategia. Se establecieron por decretolas funciones del Área Programática, basándose en las funciones de los Distritos deSalud, se consolidó la estabilización del personal de las áreas que originariamente sehabían incorporado a través de contratos de distinta índole. También se realizó un

importante esfuerzo en capacitación y vigilancia epidemiológica, se consensuaron losprogramas centrales cuando el alcance de los mismos era para todas las áreas: SaludEscolar, Salud de la Mujer y la Familia Adicciones etc.. Desde el punto de vistapresupuestario se trato de garantizar un flujo de fondos para las áreas programáticas através de la Resolución SCV 306/90 mediante la cual se giraba a los hospitales basepara uso exclusivo de los efectores periféricos el 10% de los nuevos fondos ingresadosmensualmente a la cuenta especial de la Secretaría.

La tercera etapa comienza con un debilitamiento del apoyo del nivel central alimpulso de las áreas programáticas. Un cambio en la estructura organizativa de laSecretaría de Salud implicó la desaparición de la Dirección General Adjunta de ÁreasProgramáticas, pero en los respectivos hospitales las divisiones o unidades de áreasprogramáticas continuaron con los compromisos asumidos con la comunidad.

El desarrollo de las Áreas Programáticas fue un importante impulso para la creaciónde Centros de Salud que de los 8 existentes en 1985 pasaron a 30 en 1990. Estecrecimiento que se desaceleró en los últimos 14 años, (actualmente la Secretaría de

Cuadro Nº 3 Áreas Programáticas de los Hospitales de la Ciudad de Buenos Aires

Salud cuenta con 34 Centros de Salud) aunque se incluyeron una importante cantidadde efectores en el primer nivel de atención a través del Plan Médicos de Cabecera.(clínicos, Pediatras, tocoginecólogos, odontólogos y Centros Médicos Barriales).


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Es importante señalar que Lemus, cierra su libro planteando que luego de 10 añosde implementación de la estrategia es necesario evaluarla epidemiológicamente, con elobjeto de reorientar actividades de pobre impacto y profundizar aquellas másefectivas.

En un futuro, no muy lejano, cuando se sancione la Ley de Comunas prevista por la

Constitución de la Ciudad Autónoma de Buenos Aires se deberán establecer las Áreasde Salud. Es muy probable que éstas últimas sustituyan a las Áreas Programáticas delos Hospitales ya que se prevé la descentralización paulatina del primer nivel deatención. Como salud será una competencia concurrente de las comunas, a través delas Áreas de Salud, se recurrirá a un proceso de descentralización administrativa endonde ciertas facultades y acciones que hoy ejerce la Secretaría de Salud podrán serefectuadas por funcionarios de nivel local. (Bonazzola, 2002)

I.2.6.5. Sistemas Urbanos de Salud (S.U.S.)

La reorganización sistémica de los servicios de salud de la ciudad se estructuró através de tres ejes rectores: la institucionalización y desarrollo de los Sistemas

Urbanos de Salud, la configuración de Niveles de Atención y la constitución deRedes de Servicios. Como se expicita en la resolución constitutiva, el desarrollo deestos espacios-población implica en todos los casos, la definición del perfil y capacidadde resolución de cada establecimiento, la determinación de niveles de atención y redesde vinculación de los mismos, y la profundización del tr

Tesis 02 - Para Revision

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