i

DAFTAR ISIHalamanDaftar Isi iDaftar Tabel viiDaftar Gambar viiDaftar Box viiKata PengantarBAB 1PENGANTAR PERBENDAHARAAN DAN MANAJEMEN KEUANGANPEMERINTAHAN 1Pendahuluan 1Reformasi Keuangan Negara 1Pengertian dan Lingkup Keuangan Negara 2Kekuasaan atas Pengelolaan Keuangan Negara 4Anggaran Negara dan Perbendaharaan Negara 4Asas dan Lingkup Perbendaharaan Negara 6Tujuan Manajemen Anggaran 7Fungsi Perbendaharaan (Treasury System Value Chain) 8Perencanaan Keuangan 9Pencairan Anggaran 9Kontrol Komitmen 9Manajemen Kas dan Asset 10Manajemen Hutang 10Manajemen Penerimaan 10Kontrol Pembayaran 10Akuntansi 11Pelaporan Fiskal 11Sistem Informasi 11Internal Audit 11Kerangka Hukum dan Organisasi 12Faktor-faktor yang Mempengaruhi Sistem Perbendaharaan 12Prioritas Manajemen Finansial 12Tingkat Stabilitas Keuangan dan Makroekonomi 12Lingkup Ekonomi 13Skala Ekonomi 13Kapasitas dan Keahlian 13Ketersediaan Dukungan dari Sektor Swasta 14Sistem Administrasi dan Politik 14Biaya Memproses Informasi 14Investasi dan Biaya Operasional Sistem Perbendaharaan 14Manfaat Finansial secara Langsung 15iiBAB 2MANAJEMEN PERBENDAHARAAN DALAM KERANGKA REGULASIKEUANGAN NEGARA DAN BERBAGAI ASPEK KEUANGAN NEGARA 16Sistem Perbendaharaan dalam Konteks Kerangka Manajemen FiskalPemerintah 16Kerangka Regulasi 16

Struktur Kontrol 16Klasifikasi Akun 17Persyaratan Pelaporan 18Struktur Sistem Perbendaharaan 18Mencatat Pagu Anggaran dan Alokasi Anggaran 20Menentukan Kebutuhan Kas dan Cadangan 20Pencatatan Komitmen Transaksi 20Verifikasi Penerimaan Barang dan Mencatat PermintaanPembayaran21Proses Pembayaran 21Pencatatan Penerimaan 21Siklus Manajemen Finansial 21Proses Fungsional -1. Manajemen Otorisasi Anggaran 23Pembagian dan Pemberian (Apportionment and allotment) 23Alokasi Pengeluaran ( Warrant alocation ) 23Transfer Anggaran ( Budget Transfers / Virements ) 25Anggaran Tambahan ( Suplementary Budgets ) 25Proses Fungsional 2- Pembuatan Komitmen 25Pengadaan Barang dan Jasa (Procurement of Goods andServices)25Pembentukan Posisi Jabatan dan Merekrut Orang untuk Posisitersebut26Komitmen Gaji 26Proses Fungsional-3. Manajemen Penerimaan dan Pembayaran 26Manajemen Pembayaran 26Manajemen Penerimaan 27Proses Fungsional- 4 Manajemen Kas 27Proyeksi Penerimaan dan Pengeluaran, Monitoring Kas, danStrategi Pinjaman27Proses Fungsional- 5. Manajemen Hutang dan Bantuan 28Pengelolaan dan Pencatatan Hutang 28Penerimaan Hutang 28Penerimaan Bantuan (Hibah) 28Menerbitkan Surat Berharga 28Mencatat Jaminan sebagai Hutang Kontinjensi (KewajibanBersyarat) dan Memproses Pembayaran terhadap Jaminan29iiiProses Fungsional- 6. Review Anggaran dan Pelaporan Fiskal 29Proses Siklus Anggaran dan Akuntansi 29Perkiraan makrofiskal, penyusunan anggaran, dan pengesahan 30Pelaksanaan anggaran, manajemen kas, dan akuntansi 30BAB 3PERBANDINGAN SISTEM PERBENDAHARAAN DI BERBAGAI NEGARA33

Pendahuluan 33Negara Berkembang (developing economies) 33Negara Transisi (transition/emerging economies) 33Negara Maju (advanced economies) 33Latar Belakang Terjadinya Perbedaan Sistem Perbendaharaan 34Tingkat sentralisasi 38Perbandingan sistem perbendaharaan di 7 negara 40Brazil 40Bulgaria 40Prancis 41Norwegia 42Russia 42Afrika Selatan 43Amerika Serikat (USA) 43Analisa perbandingan 44BAB 4SISTEM PELAKSANAAN ANGGARAN 48Pejabat Perbendaharaan Negara 48Pengguna Anggaran dan Pengguna Barang 48Bendahara Umum Negara/Daerah 49Bendahara Penerimaan dan Bendahara Pengeluaran 51Dokumen Pelaksanaan Anggaran 52Dokumen Pelaksanaan Anggaran Pemerintah Pusat 52Dokumen Pelaksanaan Anggaran Pemerintah Daerah 53Sistem Pelaksanaan Anggaran 53Pelaksanaan Anggaran Pendapatan 54Pelaksanaan Anggaran Belanja 54Pelaksanaan Anggaran Belanja Pemerintah Pusat 55Pelaksanaan Anggaran Belanja Pemerintah Daerah 55BAB 5PENGELOLAAN PENERIMAAN ANGGARAN 57ivJenis Penerimaan 57Tujuan Pengelolaan Penerimaan 58Pengelolaan Penerimaan dan Korupsi 59Asas Umum Perbendaharaan dalam Pengelolaan Penerimaan 61Kewajiban Mengintensifkan Penerimaan 61Rekening Penerimaan 62Asas Bruto 65Bendahara Penerimaan 65BAB 6PENGELOLAAN PENGELUARAN ANGGARAN 67Tujuan Pelaksanaan Anggaran 67Pengelolaan Pengeluaran Berdasarkan Perundangan yang Berlaku 67Asas Umum Perbendaharaan Berkaitan Pengeluaran 67Peranan Pengguna/Kuasa Pengguna Anggaran dalamPengeluaran Anggaran 68Peranan Bendahara Umum Negara/Daerah dalam PengeluaranAnggaran 69

Peranan Bendahara Pengeluaran dalam Pembayaran 69Rekening Pengeluaran 70Pengeluaran Anggaran Berdasar PEM 72Prinsip Penganggaran Tradisional 72Masalah Penganggaran di Negara Berkembang 73Perbedaan PEM dengan Sistem Tradisional 75Elemen Dasar PEM 75Tawaran PEM untuk Mencapai Tujuan 77Memberantas Korupsi pada Pengelolaan Anggaran dan Pengeluaran 81BAB 7PELAPORAN PELAKSANAAN ANGGARAN 82Pengendalian Ketaatan 82Pembayaran dan Pengendalian Akuntansi 82Keterbatasan Pengendalian Akuntansi 83Spesifikasi Pelaporan 86Proses Fungsional untuk Penganggaran dan Akuntansi 87Penggunaan Neraca untuk Mengukur Kondisi Fiskal 88Akuntansi Pemerintahan dan Standar Akuntansi Pemerintahan 88Tujuan Akuntansi Pemerintahan 88Sistem Akuntansi 90Akuntansi Akrual dan Penganggaran 91Pelaporan Berdasarkan Peraturan yang Berlaku 91vHirarki Pertanggungjawaban Keuangan 91Penyusunan Laporan Keuangan Pemerintah Pusat/Daerah 92Pernyataan Tanggung Jawab 93Pemeriksaan oleh Badan Pemeriksa Keuangan 93Pertanggungjawaban APBN/APBD 94Pelaporan Kinerja Pelaksanaan APBN/APBD 94BAB 8SISTEM INFORMASI PERBENDAHARAAN 96Pendahuluan 96Karakteristik Sistem yang Terintegrasi 98Proses Fungsional Pengelolaan Fiskal Pemerintah dan InformationSystem Architecture 99Perencanaan Makroekonomi (Macroeconomic Forecasting) 99Penyusunan dan Pengesahan Anggaran 100Pelaksanaan Anggaran, Akuntansi, dan Pelaporan Fiskal 100Manajemen Kas 101Manajemen Utang 101Administrasi Pendapatan 102Administrasi Pegawai 102Auditing 103Sistem Informasi untuk Pelaksanaan Anggaran, Akuntansi danPelaporan Fiskal: The Treasury Ledger System 103Kerangka kebijakan dan Reformasi Institusional 104Karakteristik Utama Treasury Ledger System (TLS) 104Pelaksanaan Treasury Ledger System: Kegiatan dan Tugas 105Pelaksanaan Anggaran Menggunakan Treasury Ledger System 105

Alternatif Pengaturan Institusional untuk Pengolahan Belanja 108Tanggungjawab untuk pemrosesan pembayaran 108Pengaturan Perbankan 109Technology Architecture 109Application-Specific Factors 110Requirement for a Multitiered Network 111Systems Portability dan Scalability 111Off-the-Shelf Application Software 112Critical Success Factor 113BAB 9PENGENDALIAN DAN PELAPORAN PERBENDAHARAAN 121Pendahuluan 121Unsur-unsur Pengendalian Intern 122viLingkungan Pengendalian 122Penilaian risiko 123Aktivitas Pengendalian 124Informasi dan Komunikasi 128Pemantauan 129Keterbatasan Pengendalian Intern 130BAB 10ANALISA LAPORAN KEUANGAN PEMERINTAHAN 131Memeriksa Anggaran dan Laporan Keuangan 131Anggaran 131Laporan Keuangan 131Menghitung dan Menginterpretasikan Indikator Keuangan 132Fiscal Effort 132Operating Deficits 133Menganalisa Tren Pendapatan dan Belanja 133Menilai Neraca 135BAB 11PERKEMBANGAN TEORI PERBENDAHARAAN DAN MANAJEMEN KAS 137Manajemen Kas 137Pengendalian Arus Kas 138Sentralisasi saldo kas dan Treasury Single Accounts 139Manajemen Rekening Bank Pemerintah 142Perecanaan Keuangan dan Perkiraan 142Rencana pelaksanaan anggaran dan rencana kas 143In-month forecasts 145Pengelolaan Utang 145Isu Umum 145Pengelolaan utang eksternal jangka menengah dan jangkapanjang147Monitoring pinjaman yang dilakukan oleh pemerintah daerah 150Aspek Perbendaharaan dari Pengelolaan Bantuan 151Pengelolaan Aset Keuangan Pemerintah 152Kesimpulan dan Arah untuk Reformasi 153

Kesimpulan 153Arah Reformasi 153Daftar Pustaka 154vii

DAFTAR GAMBARHalamanGambar 1.1 Subsistem 1 (Approval) 5Gambar 1.2 Subsistem 2 (Adoption) 5Gambar 1.3 Subsistem 3 (Allocation) 5Gambar 1.4 Fungsi Perbendaharaan Berdasar Metode Rantai Nilai (ValueChain)8Gambar 2.1 Struktur Sistem Perbendaharaan 19Gambar 2.2 Siklus Manajemen Finansial Pemerintah 22Gambar 2.3 Detail Sistem Manajemen Finansial Pemerintah 24Gambar 4.1 Pola Hubungan dan Kewenangan Pejabat Perbendaharaan Negara 52Gambar 4.2 Pemisahan Kewenangan Dalam Pelaksanaan Anggaran BelanjaNegara54

DAFTAR TABELHalamanTabel 3.1 Praktek perbendaharaan yang sehat untuk tiap kategori negara 37Tabel 3.2 Indikator Sentralisasi terhadap Sistem Perbendahaaran di 3 KategoriNegara39Tabel 3.3 Organisasi Fungsi Perbendaharaan di Tujuh Negara 44Tabel 5.1 Mekanisme Pelanggaran Integritas 60Tabel 5.2 Tawaran Perubahan di Unit Pengelola Penerimaan 63Tabel 6.1 Elemen Dasar PEM 76Tabel 6.2 Hubungan antara Tujuan PEM dengan Fungsi-Fungsi 77Tabel 6.3 Pengaturan Institusional untuk Memaksakan Disiplin Jumlah Fiskal 78Tabel 6.4 Pengaturan Institusional untuk Meningkatkan Efisiensi Alokasi 79Tabel 6.5 Pengaturan Institusional untuk Meningkatkan Efisiensi Operasi 80Tabel 8.1 Contoh Pengaturan Institusional untuk Pengolahan Pembayaran 117Tabel 8.2 Kebutuhan Teknologi untuk Sistem Informasi GFM 119

DAFTAR BOXHalamanBox 3.1 Reformasi Sistem Perbendaharaan di Republik Rakyat China 45Box 5.1 Kebijakan Pengelolaan Penerimaan di Masa Orde Baru 66

Box 6.1 Kondisi Pengelolaan Pengeluaran di Masa Orde Lama dan Orde Baru 711

BAB 1PENGANTAR PERBENDAHARAAN DAN MANAJEMENKEUANGAN PEMERINTAHANPendahuluanDalam kehidupan kita sehari-hari, secara sadar maupun tidak, kita banyak melakukan aktivitas yang terkait dengan keuangan. Seorang anak yang pergi kesekolah dengan berbekal uang jajan harus belajar untuk mengatur uang jajannya tersebut agar cukup untuk keperluannya selama di sekolah. Seorang kepala rumah tangga juga harus mampu mengatur jumlah pengeluarannya agar tetap bisa dibiayai dari gaji atau penghasilannya.Dalam lingkup yang lebih luas, pemerintah juga perlu mengatur sumber daya yang dimilikinya agar dapat membiayai pembangunan yang menjadi amanat rakyat.Hukum ekonomi dasar menyebutkan bahwa keinginan manusia adalah tidak terbatas, sedangkan sumber daya untuk memenuhi keinginan tersebut terbatas. Hal ini terjadi pula dalam lingkup negara. Negara Indonesia memiliki keinginan (tujuan) seperti yang tercantum dalam pembukaan UUD 1945. Walaupun tujuan tersebut hanya 4 butir, tetapi hingga saat ini pemerintah masih sulit untuk mewujudkannya, terutama yang terkait dengan memajukan kesejahteraan umum. Salah satu kendala dalam mewujudkan tujuan negara tersebut adalah pemerintah tidak memiliki cukup sumber daya untuk membiayai kegiatan yang terkait dengan tujuan negara tersebut.Dalam mewujudkan tujuan negara, diperlukan sumber daya keuangan yang aplikasinya secara tahunan dilakukan melalui Anggaran Penerimaan dan Belanja Negara (APBN).APBN adalah rencana keuangan pemerintahan negara yang telah disahkan oleh DPR. Melalui APBN tersebut, pemerintah tahun demi tahun berusaha mewujudkan tujuan negara sampai batas yang tidak ditentukan. Dengan demikian, keuangan negara memegang peran penting untuk mewujudkan tujuan negara tersebut.Reformasi Keuangan NegaraSebelum tahun 2003, Keuangan Negara Indonesia masih menggunakan ketentuan perundangan peninggalan pemerintah kolonial Belanda yang berlaku berdasarkan Aturan Peralihan UUD 1945. Peraturan peninggalan Belanda tersebut antara lain Indische Comptabiliteitswet (biasa disingkat ICW Stbl 1925 No.448), Indische Bedrijvenwet (biasa disingkat IBW Stbl 1927 No.419) dan Reglement voor het Administratief Beheer (biasa disingkat RAB Stbl 1933 No.381). Sedangkan pelaksanaan pemeriksaan pertanggungjawaban keuangan negara juga menggunakan aturan Belanda yang disebut Instructie en Verdere bepalingen voor de Algemeene Rekenkamer (biasa disingkat IAR Stbl 1933 No.320). Peraturan perundangan-undangan lama tersebut tidak lagi dapat mengikuti dinamika perkembangan kenegaraan yang terjadi di Indonesia. Oleh karena itu, meskipun berbagai ketentuan tersebut secara formal masih tetap berlaku, secara materiil sebagian ketentuan dalam aturan lama tersebut tidak lagi dilaksanakan.2Hal utama yang mendorong munculnya peraturan perundangan-undangan yang baru untuk menggantikan aturan Belanda adalah banyaknya kelemahan yang timbul dari perangkat perundangan lama tersebut. Kelemahan tersebut antara lain:

Kelemahan di bidang peraturan perundang-undangan, Kelemahan di bidang perencanaan dan penganggaran, Kelemahan di bidang perbendaharaan, dan Kelemahan di bidang auditing.

Kelemahan-kelemahan tersebut sebenarnya sudah dirasakan sejak lama, namun demikian solusi yang dilakukan masih bersifat parsial. Kelemahan yang ada dalam aturan lama berusaha ditutup dengan membuat aturan baru yang dibuat khusus untuk mengganti pasal yang menyebabkan timbulnya kelemahan tersebut. Aturan lama masih tetap berlaku, namun khusus untuk pasal yang diamandemen berlaku ketentuan yang baru. Metode pembenahan “tambal-sulam” seperti ini berlangsung sampai dengan tahun 2003.Pada periode tahun 2003-2004, pemerintah melakukan langkah strategis dengan melakukan “overhaul” menyeluruh atas sistem keuangan di Indonesia. Di tahun tersebut, pemerintah bersama DPR mengeluaran satu paket undang-undang bidang keuangan yang terdiri dari:

Undang-undang No.17 tentang Keuangan Negara Undang-undang No. 1 tentang Perbendaharaan Negara, dan Undang-undang No.15 tentang Pemeriksaan Pengelolaan dan Tanggung Jawab

Keuangan NegaraKetiga undang-undang tersebut pada akhirnya secara tuntas dapat menggantikan peraturan perundangan lama yang disusun pemerintah Belanda.

Pengertian dan Lingkup Keuangan NegaraKeuangan negara tidak identik dengan APBN, walaupun salah satu cakupan dari keuangan negara memang APBN itu sendiri. Keuangan negara memiliki pengertian yang luas dan bermacam-macam, tergantung pendekatan yang digunakan untuk mendefinisikan pengertian tersebut.Dimock dan Dimock, mendefinisikan keuangan negara sebagai:Serangkaian langkah-langkah dimana dana-dana disediakan bagi pejabat-pejabat tertentu dibawah prosedur-prosedur yang akan menjamin sah atau berdaya gunanya pemakaian dana-dana itu.Richard A. Musgrave dan Peggy B. Musgrave, mendefinisikan keuangan negara sebagai:Aspek-aspek yang berhubunagn dengan fungsi fiskal, lembaga fiskal, teori tentang barang dan jasa publik, teori tentang distribusi optimal, politik fiskal, struktur pengeluaran dan penerimaan, pengaruh pajak dan pengeluaran pemerintah pada pola kegiatan ekonomi, pengaruh efisiensi dan kapasitas keluaran (output), kebijaksanaan fiskal dalam kaitannya dengan alokasi sumber-sumber, distribusi pendapatan dan kekayaan, stabilisasi ekonomi serta kebijaksanaan

Havey S. Rosen, mendefinisikan keuangan negara sebagai:Public finance focuses on the taxing and spending activities of government and their influence on the allocation of resources and distribution of income Menurut Undang-undang Keuangan Negara Nomor 17/2003, keuangan negara adalah:semua hak dan kewajiban negara yang dapat dinilai dengan uang, serta segala sesuatu baik berupa uang maupun barang yang dapat dijadikan milik negaraMberhubung dengan pelaksanaan dan kewajiban tersebut.Ada beberapa pendekatan yang digunakan dalam merumuskan Keuangan Negara yaitu dari sisi obyek, subyek, proses, dan tujuan.

Dari sisi obyek yang dimaksud dengan Keuangan Negara meliputi semua hak dan kewajiban negara yang dapat dinilai dengan uang, termasuk kebijakan dan kegiatan dalam bidang fiskal, moneter dan pengelolaan kekayaan negara yang dipisahkan, serta segala sesuatu baik berupa uang, maupun berupa barang yang dapat dijadikan milik negara berhubung dengan pelaksanaan hak dan kewajiban tersebut.

Dari sisi subyek yang dimaksud dengan Keuangan Negara meliputi seluruh obyek sebagaimana tersebut di atas yang dimiliki negara, dan/atau dikuasai oleh Pemerintah

Pusat, Pemerintah Daerah, Perusahaan Negara/Daerah, dan badan lain yang ada kaitannya dengan keuangan negara.

Dari sisi proses, Keuangan Negara mencakup seluruh rangkaian kegiatan yang berkaitan dengan pengelolaan obyek sebagaimana tersebut di atas mulai dari perumusan kebijakan dan pengambilan keputusan sampai dengan pertanggunggjawaban.

Dari sisi tujuan, Keuangan Negara meliputi seluruh kebijakan, kegiatan dan hubungan hukum yang berkaitan dengan pemilikan dan/atau penguasaan obyek sebagaimana tersebut di atas dalam rangka penyelenggaraan pemerintahan negara. Bidang pengelolaan Keuangan Negara yang demikian luas dapat dikelompokkan dalam sub bidang pengelolaan fiskal, sub bidang pengelolaan moneter, dan sub bidang pengelolaan kekayaan negara yang dipisahkan.

Dalam rangka mendukung terwujudnya good governance dalam penyelenggaraan negara, pengelolaan keuangan negara perlu diselenggarakan secara profesional, terbuka, dan bertanggung jawab sesuai dengan aturan pokok yang telah ditetapkan dalam Undang-Undang Dasar. Sesuai dengan amanat Pasal 23C Undang-Undang Dasar 1945, undang-undang tentang Keuangan Negara perlu menjabarkan aturan pokok yang telah ditetapkan dalam Undang-Undang Dasar tersebut ke dalam asas-asas umum yangmeliputi baik asas-asas yang telah lama dikenal dalam pengelolaan keuangan negara,seperti asas tahunan, asas universalitas, asas kesatuan, dan asas spesialitas maupunasas-asas baru sebagai pencerminan best practices (penerapan kaidah-kaidah yang baik)dalam pengelolaan keuangan negara, antara lain :• akuntabilitas berorientasi pada hasil;• profesionalitas;• proporsionalitas;• keterbukaan dalam pengelolaan keuangan negara;• pemeriksaan keuangan oleh badan pemeriksa yang bebas dan mandiri.4Asas-asas umum tersebut diperlukan pula guna menjamin terselenggaranya prinsip –prinsip pemerintahan daerah sebagaimana yang telah dirumuskan dalam Bab VIUndang-Undang Dasar 1945. Dengan dianutnya asas-asas umum tersebut di dalamUndang-undang tentang Keuangan Negara, pelaksanaan Undang-undang ini selainmenjadi acuan dalam reformasi manajemen keuangan negara, sekaligus dimaksudkanuntuk memperkokoh landasan pelaksanaan desentralisasi dan otonomi daerah di NegaraKesatuan Republik Indonesia.Kekuasaan atas Pengelolaan Keuangan NegaraPresiden selaku Kepala Pemerintahan memegang kekuasaan pengelolaan keuangannegara sebagai bagian dari kekuasaan pemerintahan. Kekuasaan tersebut meliputikewenangan yang bersifat umum dan kewenangan yang bersifat khusus. Untukmembantu Presiden dalam penyelenggaraan kekuasaan dimaksud, sebagian darikekuasaan tersebut dikuasakan kepada Menteri Keuangan selaku Pengelola Fiskal danWakil Pemerintah dalam kepemilikan kekayaan negara yang dipisahkan, serta kepadaMenteri/Pimpinan Lembaga selaku Pengguna Anggaran/Pengguna Barang kementeriannegara/lembaga yang dipimpinnya. Menteri Keuangan sebagai pembantu Presiden dalambidang keuangan pada hakekatnya adalah Chief Financial Officer (CFO) PemerintahRepublik Indonesia, sementara setiap menteri/pimpinan lembaga pada hakekatnyaadalah Chief Operational Officer (COO) untuk suatu bidang tertentu pemerintahan.Prinsip ini perlu dilaksanakan secara konsisten agar terdapat kejelasan dalam pembagianwewenang dan tanggung jawab, terlaksananya mekanisme checks and balances sertauntuk mendorong upaya peningkatan profesionalisme dalam penyelenggaraan tugas

pemerintahan. Sub bidang pengelolaan fiskal meliputi fungsi-fungsi pengelolaankebijakan fiskal dan kerangka ekonomi makro, penganggaran, administrasi perpajakan,administrasi kepabeanan, perbendaharaan, dan pengawasan keuangan. Sesuai denganasas desentralisasi dalam penyelenggaraan pemerintahan negara sebagian ke kuasaanPresiden tersebut diserahkan kepada Gubernur/Bupati/Walikota selaku pengelolakeuangan daerah. Demikian pula untuk mencapai kestabilan nilai rupiah tugasmenetapkan dan melaksanakan kebijakan moneter serta mengatur dan menjagakelancaran sistem pembayaran dilakukan oleh bank sentral.Anggaran Negara dan Perbendaharaan NegaraPenganggaran (budgeting) dapat didefinisikan dari berbagai sisi. Ia dapat diartikansebagai suatu proses pengambilan keputusan (Cope, 1989), dapat pula diartikan sebagaisuatu program yang mencakup estimasi penerimaan dan pengeluaran dalam suatuorganisasi (Hartman, 1988), dapat pula artikan sebagai aktivitas yang terkait denganperencanaan dan pengawasan (Welsch, Hilton, dan Gordon, 1988), atau dapat puladiartikan sebagai suatu rencana keuangan (Bailey, 1989). Menurut Garner (1991),budgeting merupakan suatu sistem dalam organisasi publik ataupun nir-laba yang terdiridari 3 subsistem, yaitu: persetujuan anggaran (approval), pelaksanaan anggaran5(adoption), dan yang terakhir yaitu subsistem alokasi anggaran (allocation). Ketigasubsistem tersebut dikenal dengan nama subsitem AAA.Bila digambarkan, maka 3 subsistem dalam budgeting dapat dilihat dalam bagan berikutini.Gambar 1.1. Subsistem 1 (Approval)Gambar 1.2. Subsistem 2 (Adoption)Gambar 1.3. Subsistem 3 (Allocation)Dalam subsistem 1, yang menjadi input adalah estimasi penerimaan dan belanja yangakan dilakukan selama tahun anggaran. Estimasi ini disusun oleh masing-masing unitorganisasi, mulai dari unit terkecil hingga yang terbesar. Estimasi tersebut kemudiandianalisa, dievaluasi, dan direvisi, untuk kemudian dijadikan sebagai rencana anggaraninternal organisasi yang bersangkutan. Rencana anggaran ini masih membutuhkan analisalebih lanjut dari unit organisasi yang lebih tinggi agar bisa disahkan dan dilaksanakan.Pada subsistem kedua, rencana anggaran merupakan input dari subsistem ini. Rencanaanggaran menjadi bahan pembahasan bagi unit organisasi yang berwenang untukmengesahkan anggaran. Unit organisasi tersebut bisa DPR, DPRD, DepartemenKeuangan, Biro Keuangan Departemen/Lembaga, dan sebagainya, yang memilikiwewenang untuk mengesahkan anggaran. Metode pembahasan yang digunakan bervariasimenurut tingkatan organisasinya. Misalnya, untuk lingkup anggaran negara (RAPBN),maka pembahasannya dilakukan oleh pemerintah bersama-sama dengan DPR. KetikaInputEstimasi penerimaandan belanjaProsesReview rencanaanggaranOutputRencana anggaraninternalInputRencana anggaraninternal

ProsesPembahasan rencanaanggaran internalOutputanggaran yang telahdisetujui/disahkanInputanggaran yang telahdisetujui/disahkanProsesPelaksanaananggaran danpengawasannyaOutputLaporan akhir tahunanggaran6proses pembahasan selesai, maka output dari kegiatan ini berupa APBN yang telahdisahkan.Anggaran yang telah disahkan merupakan input dari subsistem yang ketiga. Dalamsubsistem ini, ada 3 proses spesifik yang terjadi yaitu: pengalokasian anggaran kepadaunit-unit organisasi yang ada, pengawasan terhadap penerimaan, dan pengawasanterhadap pengeluaran. Output dari subsistem ini berupa laporan akhir tahun daripelaksanaan anggaran.Perbendaharaan merupakan bagian dari sistem keuangan negara yang tidak dapatdipisahkan. Definisi perbendaharaan menurut UU Perbendaharaan menyebutkan bahwaperbendaharaan adalah pengelolaan dan pertanggungjawaban keuangan negara, termasukinvestasi dan kekayaan yang dipisahkan, yang ditetapkan dalam APBN dan APBD.Sesuai dengan pasal 29 UU No.17/2003 dalam rangka pengelolaan danpertanggungjawaban keuangan negara, perlu ditetapkan kaidah-kaidah administrasikeuangan negara. Kaidah-kaidah tersebut tercermin dalam sistem perbendaharaan yangberlaku selanjutnya.Asas dan Lingkup Perbendaharaan NegaraSesuai dengan kaidah-kaidah yang baik dalam pengelolaan keuangan negara, sistemPerbendaharaan Negara di Indonesia menganut asas kesatuan, asas universalitas, asastahunan, dan asas spesialitas. Asas kesatuan menghendaki agar semua Pendapatan danBelanja Negara/Daerah disajikan dalam satu dokumen anggaran. Asas universalitasmengharuskan agar setiap transaksi keuangan ditampilkan secara utuh dalam dokumenanggaran. Asas tahunan membatasi masa berlakunya anggaran untuk suatu tahun tertentu.Asas spesialitas mewajibkan agar kredit anggaran yang disediakan terinci secara jelasperuntukannya.Perbendaharaan Negara di Indonesia sesuai dengan UU Perbendaharaan Negara, meliputiruang lingkup:pelaksanaan pendapatan dan belanja negara;pelaksanaan pendapatan dan belanja daerah;pelaksanaan penerimaan dan pengeluaran negara;pelaksanaan penerimaan dan pengeluaran daerahpengelolaan kas;pengelolaan piutang dan utang negara/daerah;pengelolaan investasi dan barang milik negara/daerah;

penyelenggaraan akuntansi dan sistem informasi manajemen keuangan negara/daerah;penyusunan laporan pertanggungjawaban pelaksanaan APBN/APBD;penyelesaian kerugian negara/daerah;pengelolaan Badan Layanan Umum;perumusan standar, kebijakan, serta sistem dan prosedur yang berkaitan denganpengelolaan keuangan negara dalam rangka pelaksanaan APBN/APBD.7Tujuan Manajemen AnggaranSistem manajemen anggaran diarahkan untuk mencapai 4 tujuan utama. Keempat tujuantersebut mendukung terciptanya pertumbuhan ekonomi yang stabil dan berkelanjutan,serta mengoptimalkan sumber daya sektor publik. Empat tujuan tersebut adalah:Kontrol Makro-Fiskal: fiskal keseluruhan ditata dalam tingkat yang stabil namunberkembang secara dinamis, serta tetap dapat disesuaikan dengan fleksibel bilamenghadapi guncangan external.Kontrol Mikro-Fiskal: pengeluaran untuk organisasi, program, dan kegiatandilakukan dalam batas-batas pagu dan otorisasi yang telah ditentukan, baik dalamkeadaan stabil maupun dalam keadaan terjadi situasi diluar perkiraan.Efisiensi Alokasi: setiap sumber daya diarahkan untuk membiayai sektor/kegiatanyang memberikaan manfaat paling besar bagi negara, namun masih tetap dapatdialihkan bila diperlukan.Efektivitas Biaya: biaya untuk menyediakan barang/jasa pemerintah ditekanseminimal mungkin, dengan ketentuan biaya-biaya tersebut masih dapat diubah biladiperlukan.Sistem perbendaharaan merupakan salah satu komponen dari sistem manajemenkeuangan secara keseluruhan yang tujuannya adalah mendukung sebagian tujuan sistemkeuangan pada sektor tertentu. Desain sistem perbendaharaan tergantung dari pendekatanyang dilakukan dalam memenuhi keempat tujuan di atas. Bobot yang diberikan dalammemenuhi tujuan di atas berbeda di tiap-tiap negara.Negara berkembang, negara transisi, ataupun negara yang sedang dilanda masalahekonomi, perlu memberikan perhatian lebih besar terhadap kontrol makrofiskal. Prioritasutama yang diinginkan seringkali untuk menstabilkan kondisi fiskal dan mengembalikanpertumbuhan ekonomi pada tingkat yang menguntungkan. Untuk itu, pemerintah harusmemiliki kontrol penuh atas elemen kebijakan fiskal secara keseluruhan.Kontrol mikrofiskal juga memiliki peran penting pada negara berkembang maupunnegara transisi. Situasi ekonomi yang tidak pasti, yang biasanya ditambah pula dengankemampuan pemerintah yang lemah dalam manajemen keuangan, akan mendorongtimbulnya ketidakdisiplinan fiskal. Kegagalan pemerintah mengkontrol pengeluarandalam batas-batas yang telah ditetapkan dapat melemahkan kontrol keseluruhan terhadapsistem keuangan. Lemahnya kontrol juga lambat laun dapat menurunkan kredibilitas sertakepercayaan terhadap pemerintah. Jika ada satu sektor yang melanggar ketentuan namundibiarkan, maka sektor-sektor lainnya segera akan mencontoh tindakan sektor yangmelanggar ketentuan tersebut. Kelemahan kontrol mikrofiskal sering dikaitkan denganlemahnya kepemerintahan, korupsi, atau penyalahgunaan wewenang, yang merusakproses pengambilan keputusan serta mengurangi jumlah pengeluaran anggaran.Negara-negara yang telah memiliki kondisi ekonomi maju dan menjalankan kontrol fiskalsecara efektif, maka akan lebih memfokuskan perhatiannya kepada bagaimana mencapaitujuan dengan melakukan alokasi secara efisien dan murah. Hal ini biasanya dilakukan8dengan melonggarkan kontrol yang tersentralisasi, serta mendesentralisasikan wewenang

kepada manajemen di level bawah dimana mereka sehari-hari berhubungan dengankegiatan operasional.Dalam jangka panjang, keempat tujuan manejemen anggaran akan saling menguatkan,namun dalam jangka pendek, sering salah satu dari tujuan tersebut harus ada yangdikorbankan. Jika kontrol fiskal menjadi masalah, salah satu cara untuk mengatasinyaadalah dengan menerapkan sentralisasi pengambilan keputusan. Hal ini dapatmenyebabkan unit kerja di daerah lambat dalam memberikan pelayanan kepadamasyarakat serta layanan tersebut menjadi lebih mahal. Pada sebagian negara transisi dannegara berkembang, mereka melakukan eksperimen dalam rangka efisiensi danmenurunkan biaya dengan cara menerapkan desentralisasi otoritas. Bila penerapantersebut tidak didukung dengan kontrol fiskal yang memadai, baik pada mikro fiskalmaupun makro fiskal, maka experimen tersebut dapat berdampak membahayakanterhadap menajemen fiskal keseluruhan.Fungsi Perbendaharaan (Treasury System Value Chain)Gambar 1.4Fungsi Perbendaharaan Berdasar Metode Rantai Nilai (Value Chain)Langkah-langkah prosesPerencanaanKeuanganPencairananggarankontrolkomitmenmanajemenkas danassetmanajemenhutangmanajemenpenerimaanprosespencairananggaran akuntansipelaporanfiskalSistem InformasiInternal auditKerangka hukum dan organisasiKerangka pendukungGambar diatas merupakan ilustrasi dari sistem perbendaharaan yang menggunakanmetode pendekatan “rantai nilai” (value chain). Sistem ini menggambarkan proseslangkah demi langkah perbendaharaan yang harus dilalui beserta sistem yang mendukunglangkah-langkah tersebut. Sistem rantai nilai dapat digunakan sebagai kerangka dalammemilih elemen mana yang hendak diterapkan dalam sistem perbendaharaan di suatunegara. Sistem ini juga dapat digunakan untuk menentukan seberapa besar suatu negarahendak menerapkan pendelegasian wewenang terhadap setiap elemen dari sistemperbendaharaan tersebut.Secara konseptual, perlu-tidaknya sebuah elemen perbendaharaan diterapkan dalamkeseluruhan sistem perbendaharan adalah dilihat dari apakah ada “nilai tambah” (value9added) yang bisa diberikan jika elemen tersebut diterapkan. Di sektor swasta, nilaitambah tersebut langsung bisa dilihat pada apakah ada dampaknya terhadap profitabilitasperusahaan. Pada sektor publik, nilai tambah tersebut lebih sulit untuk dilihat. Kriterianilai tambah pada sektor publik bisa bermacam-macam, seperti: turunnya harga layanan

umum, turunnya tingkat pajak, bertambahnya sarana/prasarana umum, dan sebagainya.Elemen-elemen utama sistem perbendaharaan berdasarkan metode “rantai nilai” adalah:Perencanaan KeuanganPerencanaan Keuangan merupakan penghubung antara persiapan dan pelaksanaantahunan anggaran. Beberapa negara mempersiapkan rencana keuangannya secaramendetail, sedang di negara lain ada pula yang hanya menyusun perencanaan secaragaris besar. Di Indonesia, sebelum diberlakukannya UU Keuangan Negara yang baru,perencanaan anggaran dibahas dengan DPR hanya sampai dengan rincian sub sektor,namun setelah undang-undang yang baru berlaku, pembahasan tersebut dilakukanlebih jauh sampai pada level kegiatan. Hal ini menuntut perincian anggaran yanglebih mendetail. Tanggung jawab perencanaan ini biasanya dilimpahkan kepadainstitusi bendahara negara, bagian keuangan, atau suatu unit yang khusus menanganiperencanaan ini.Pencairan AnggaranPencairan alokasi anggaran dapat dilakukan bertahap maupun sekaligus. Beberapanegara mencairkan anggarannya secara mingguan ataupun bulanan, sedangkandinegara lain langsung dapat mencairkan anggarannya sejak awal tahun anggaran. DiIndonesia, pada prinsipnya anggaran sudah dapat dicairkan sejak Daftar IsianPelaksanaan Anggaran (DIPA) disahkan, namun pada kenyataannya pencairantersebut baru bisa dilakukan setelah suatu kegiatan berjalan. Fungsi pencairananggaran ini biasanya dibawah tanggung jawab institusi perbendaharaan ataudepartemen keuangan. Di Indonesia, fungsi ini merupakan tanggung jawab DirektoratJenderal Perbendaharaan di bawah Departemen Keuangan.Kontrol KomitmenKontrol komitmen dilakukan untuk memastikan bahwa komitmen maupunpembayaran yang dilakukan setiap satuan kerja telah terkontrol, terutama jangansampai komitmen maupun pembayaran tersebut melebihi pagu yang telah ditentukan.Beberapa negara menerapkan sistem kontrol mendetail atas pembuatan komitmen danpermintaan pembayaran, beberapa negara menerapkan sistem yang lebih longgar, danada pula negara yang tidak menerapkan kontrol secara spesifik pada elemenperbendaharaan yang satu ini. Indonesia boleh dibilang menerapkan sistem yang ketatdalam hal pembayaran yang menggunakan dana anggaran. Setiap permintaanpembayaran yang dibuat oleh satuan kerja harus diteliti terlebih dahulu oleh bagiankeuangan, baru kemudian diteliti kembali oleh Kantor Pelayanan PerbendaharaanNegara (KPPN) yang ada di wilayahnya.10Manajemen Kas dan AssetMenajemen kas dan manajemen asset sangat penting untuk meyakinkan bahwapemerintah masih mempunyai likuiditas untuk dapat membuat komitmen ataupunmelakukan pembayaran. Penyediaan likuiditas tersebut diusahakan dapat terlaksanadengan biaya yang seminimal mungkin. Dana keuangan pemerintah biasanyadikonsolidasikan dalam suatu rekening tunggal (treasury single account).Pengelolaan dana tersebut dapat dilakukan sendiri oleh institusi bendahara negara,ataupun dilimpahkan kepada bank sentral. Beberapa negara maju ada yang telahmenghilangkan elemen perbendaharaan ini. Mereka tidak lagi menyimpan kaskemudian lebih mengandalkan pada pinjaman jangka pendek untuk memenuhikebutuhan likuiditasnya.Manajemen HutangManajemen hutang terkait erat dengan manajemen kas dan asset, terutama dalam halpinjaman domestik jangka pendek. Fungsi ini dapat dilaksanakan sendiri oleh institusi

bendahara negara, oleh bank sentral, oleh unit khusus yang menangani masalah ini,atau dapat pula dilimpahkan kepada sektor swasta. Di negara-negara yang memilikibursa finansial yang maju, manajemen hutang memerlukan keahlian yang lebihspesifik dibanding menangani elemen perbendaharaan yang lain. Pada tahun 2006,pemerintah Indonesia memperkenalkan instrumen baru dalam menambah penerimaannegara yaitu dengan menerbitkan Surat Utang Negara (SUN). Pengelolaan SUNberada dibawah tanggungjawab departemen keuangan.Manajemen PenerimaanManajemen penerimaan merupakan elemen penting bagi semua negara. Dalam halpenerimaan pajak, administrasi dan kewenangan dalam membuat peraturanperpajakan berada pada institusi perpajakan, sedangkan aliran dana yang masuk daripenerimaan pajak seringkali dikelola oleh bendahara negara. Faktor kuncinya disiniadalah, seluruh penerimaan tersebut harus dikonsolidasikan ke rekening treasurysingle account (TSA) sesegera mungkin. Bendahara negara dapat juga terlibat dalampengelolaan penerimaan diluar pajak serta pengelolaan pajak daerah. Saat ini diIndonesia telah diciptakan mekanisme yang mirip dengan TSA yaitu dengandibuatnya Rekening Kas Negara. Seluruh penerimaan negara disetorkan ke rekeningkas negara ini.Kontrol PembayaranKontrol pembayaran dilakukan ketika pembayaran akan dibuat. Elemen inimerupakan fungsi pokok perbendaharaan yang paling sering disorot. Dalam setiapsistem perbendaharaan sering kali terdapat mekanisme kontrol pembayaran, namundemikian tingkat kontrol tersebut dapat berbeda-beda. Dalam banyak kasus, beberapa11fungsi kontrol pembayaran tersebut dilimpahkan ke kementerian teknis/satuan kerjaatau ada pula yang dilimpahkan ke bank swasta.AkuntansiAkuntansi dalam sistem perbendaharaan seringkali dilakukan terhadap basispencatatan atas penerimaan dan pembayaran. Fungsi ini biasanya merupakantanggungjawab bendahara negara atau unit lain yang khusus menangani akuntansi. Dibeberapa negara, pelaporan akuntansi pemerintah disusun dengan merekonsiliasikancatatan akuntansi yang dibuat oleh masing-masing kementerian teknis atau unit kerja,namun di negara lain pencatatan dan sekaligus pelaporan akuntansinya dilakukan olehsatu organisasi yang khusus bertanggungjawab atas fungsi ini. Dalam suatu negaradimungkinkan pula untuk mendelegasikan sebagian fungsi akuntansi tersebut kekantor akuntan swasta.Pelaporan FiskalSeluruh negara harus menyelenggarakan pelaporan keuangannya. Sumber pelaporantersebut dapat diambil dari institusi anggaran, akuntansi, maupun perbendaharaandalam lingkungan departemen keuangan. Di beberapa negara, setiap kementerianteknis dan satuan kerja membuat pencatatan akuntansi serta laporan keuangannyasendiri, sedang laporan tahunannya menjadi tanggung jawab bendahara negara.Sistem perbendaharaan negara memerlukan suatu kerangka pendukung untuk bisaberjalan secara efektif. Fungsi pendukung ini bisa tergabung dalam setiap elemenperbendaharaan, atau bisa pula sekaligus mencakup seluruh elemen perbendaharaan.Kerangka pendukung sistem perbendaharaan tersebut adalah sebagai berikut.Sistem InformasiSecara tradisi, sistim informasi merupakan tanggung jawab dari suatu unit dalampemerintahan yang khusus menangani hal ini. Namun demikian, trend yang terjadi didunia adalah banyak negara mulai mendelegasikan fungsi sistem informasi ini kepada

pihak swasta. Di Indonesia, sistim informasi di lingkungan departemen keuanganberada dibawah koordinasi Pusat Informasi dan Teknologi Keuangan (Pusintek).Internal AuditFungsi pengawasan internal biasanya dilakukan unit inspektorat yang ada dalamdepartemen keuangan dan juga kementerian-kementerian teknis. Beberapa negaramemperbolehkan kementerian teknis atau satuan kerja di audit oleh kantor akuntanswasta. Di Indonesia, setiap departemen mempunyai unit internal audit yang disebutdengan Inspektorat Jenderal. Untuk lingkup pemerintah, fungsi internal audit dibawahkoordinasi Badan Pengawasan Keuangan dan Pembangunan (BPKP).12Kerangka Hukum dan OrganisasiLandasan hukum dan lingkup organisasi selalu menjadi tanggung jawab pemerintah.Aturan-aturan hukum biasanya dibuat oleh institusi anggaran dan perbendaharaanyang ada dibawah departemen keuangan. Praktek yang sering berlaku, bendaharanegara melayani seluruh permintaan pembayaran pemerintah pusat, namun disebagian negara terdapat pula sejumlah pembayaran yang tidak dilakukan denganmenggunakan anggaran negara. Beberapa dari bendahara negara tersebut adapulayang melayani permintaan pembayaraan yang dibuat oleh pemerintah daerah.Fungsi-fungsi di atas biasanya dibagi-bagi kembali menjadi beberapa sub-fungsi maupunkegiatan. Dalam kenyataannya, penerapan sistem perbendaharaan berdasarkan metoderantai nilai tersebut dipecah kedalam berbagai sub-fungsi yang dibuat denganmempertimbangkan prinsip konsolidasi, pendelegasian, serta pengawasan.Faktor-faktor yang Mempengaruhi Sistem PerbendaharaanDi beberapa negara, seluruh fungsi perbendaharaan seperti terlihat dalam gambar 1.4berada dibawah pengelolaan satu organisasi. Sedang di negara yang lain, fungsi-fungsitersebut ditangani oleh beberarapa unit organisasi terpisah, atau bahkan dilimpahkan kepihak ketiga diluar pemerintah. Ada beberapa faktor yang mempengaruhi pemilihankeputusan ini. Faktor-faktor tersebut harus tercermin dalam nilai tambah yang dapatdiberikan bila ada suatu fungsi perbendaharaan yang ditambah, dikurangi, ataupundipisahkan. Namun pada kenyataannya, nilai tambah tersebut bukan menjadi satu-satunyaalasan mengapa suatu fungsi perbendaharaan perlu ditambah, dikurangi, ataupundipisahkan. Hal-hal yang mempengaruhi sistem perbendaharaan antara lain:Prioritas Manajemen FinansialPrioritas manajemen keuangan merupakan faktor penting dalam mendesain fungsiperbendaharaan. Jika yang menjadi fokus adalah kontrol fiskal dan ketaatan finansial,maka dapat dibentuk sistem perbendaharaan yang tersentralisasi, yang mampumengawasi setiap akitivitas di tiap organisasi pemerintah. Di lain pihak, jika kontroldan pengawasan tidak menjadi masalah dan yang menjadi fokus adalah penggunaansumber daya secara efisien, maka dapat dibentuk sistem perbendaharaan yangterdesentralisasi yang memberikan kewenangan besar kepada departemen teknismaupun satuan kerja.Tingkat Stabilitas Keuangan danMakroekonomiStabilitas keuangan dan makroekonomi mempengaruhi desain sistem perbendaharaandalam berbagai sisi. Situasi ekonomi secara jelas dapat berpengaruh langsungterhadap prioritas manajemen keuangan, namun beberapa situasi lainnya dapat pulamemberikan pengaruh yang sama. Kebijakan pemerintah yang tepat dalammenjalankan sistem perbendaharaannya dapat dijadikan sinyal bagi masyarakat untukmenilai komitmen pemerintah dalam menjalankan kebijakan keuangannya dengan13disiplin dan benar, yang pada akhirnya dapat mendorong timbulnya iklim ekonomi

yang sehat dan berkembang. Agar sinyal tersebut dapat diterima masyarakat denganbaik, pemerintah harus dapat membutikan bahwa kebijakan perbendaharaan yangdibuatnya sudah efektif. Suatu sistem perbendaharan yang memiliki tanggungjawabkomprehensif lebih memberikan keyakinan yang baik kepada masyarakat dibandingdengan sistem perbendaharaan yang ramping namun dengan tanggung jawab yangterbatas. Di negara berkembang atau negara transisi, secara umum lebih baikmelakukan “over-invest” pada sistem perbendaharaannya di banding denganmelakukan “under-invest”.Lingkup EkonomiLingkup ekonomi merupakan kunci penting dalam membentuk sistemperbendaharaan yang besar dengan tanggungjawab yang luas. Ada berapa hal yangsaling terkait dalam sistem perbendaharaan. Sebagai contoh, jika suatu organisasibertanggungjawab membuat perencanaan anggaran serta menentukanpengalokasiannya maka ia harus didukung oleh sistem informasi dan sumber dayayang memadai agar dapat menangani komitmen dan kontrol pembayaran. Data yangtimbul selama proses pembayaran menjadi informasi input bagi fungsi akuntansi.Proses dalam perencanaan finansial dan kontrol pembayaran dapat menjadi dasarpenerapan manajemen kas yang efektif. Di lain pihak, terdapat pula sinergi antaramanajemen kas inflow dan manajemen kas outflow. Masih banyak lagi kerterkaitanlain yang terdapat dalam suatu sistem perbendaharaan.Skala EkonomiSkala ekonomi juga dapat dijadikan dasar dalam membentuk sistem perbendaharaanyang terpusat dan kuat. Menjalankan sistem perbendaharaan di seluruh departemendan satuan kerja dengan tetap menjaga dalam tingkat yang efektif dan efisienmembutuhkan dana yang mahal untuk merancang, mengoperasikan, danmemeliharanya. Namun demikian, bila ada yang mampu menerapkan sistem inidengan sukses di unit kerjanya, maka sistem tersebut dapat diperluas ke unit kerjayang lain dengan biaya yang lebih murah. Penghematan juga dapat dilakukan bilamemperluas sistem perbendaharaan hingga ke pemerintah daerah. Skala ekonomidapat dengan jelas terlihat ketika membangun sistim informasi manajemen, dimanabiasanya fixed cost-nya tinggi sedangkan variable cost-nya relatif rendah.Kapasitas dan KeahlianKapasitas dan keahlian dalam manajemen keuangan merupakan hal yang krusial.Kapasitas serta keahlian Sumber Daya Manusia (SDM) yang terbatas di bidangmanajemen keuangan akan mendorong meningkatnya skala ekonomi dan lingkupekonomi seperti yang telah dijelaskan sebelumnya. Jika suatu negara memiliki SDMkeuangan yang terbatas, maka akan lebih efisien untuk mengumpulkannya dalam satuorganisasi. Namun jika SDM yang tersedia melimpah, maka sistem perbendaharaanyang lebih menyebar dapat diterapkan.14Ketersediaan Dukungan dari Sektor SwastaDukungan dari sektor swasta juga dapat menjadi faktor yang diperhitungkan dalammendesain sistem perbendaharaan. Jika suatu negara telah memiliki sektor perbankandan keuangan yang maju, maka fungsi manajemen kas dan pembayarannya dapatdilimpahkan ke sektor swasta dengan biaya yang lebih kompetitif. Namun jikakondisi tersebut tidak ada, maka fungsi-fungsi tersebut harus dilakukan sendiri olehpemerintah. Hal yang sama juga dapat dilakukan pada penyediaan sistem informasimanajemen, akuntansi, dan audit. Bila swasta mampu memenuhinya, makapemerintah dapat melimpahkan fungsi-fungsi tersebut kepada swasta untukmendapatkan biaya yang lebih murah.

Sistem Administrasi dan PolitikSistem administrasi dan politik dapat mirip maupun berbeda-beda di tiap negara. Halini juga merupakan faktor penentu dalam mendesain sistem perbendaharaan yangakan digunakan. Sebagai contoh, negara-negara di Eropa Selatan cenderungmenerapkan desain yang tersentralisasi dan lebih berorientasi kontrol dibandingdengan desain yang dibuat oleh negara-negara Eropa Utara pada level ekonomi yangsama. Banyak pula negara-negara yang mulai mendesentralisasikan manajemenperbendaharaannya ke departemen teknis maupun pemerintah daerah. Di Afrika,sistem perbendaharaan pada negara-negara bekas jajahan Inggris berbeda dengansistem yang diterapkan pada negara-negara bekas jajahan Prancis. Walaupunreformasi sistem keuangan seringkali memutuskan tradisi yang telah lamaberlangsung, namun tradisi tersebut tetap harus menjadi perhatian pemerintah.Biaya Memproses InformasiBiaya memproses informasi dalam pengembangan sistem perbendaharaan dapatmenjadi hal yang perlu dipertimbangkan. Bila pemerintah menghendaki informasiyang mendetail dalam fungsi-fungsi perbendaharaannya maka diperlukan sumberdaya dana dan tenaga yang mampu memenuhinya. Di beberapa negara, terutama dinegara-negara berkembang, sumber daya dana dan tenaga tersebut umumnya tidaktersedia. Dalam beberapa kasus, suatu negara dapat pula menggunakan sistemperbendaharaan yang hanya mencakup fungsi-fungsi pokok saja.Investasi dan Biaya Operasional Sistem PerbendaharaanMenerapkan sistem perbendaharaan dapat membutuhkan biaya yang sangat besar,misalnya dalam mendirikan kantor daerah dan menyusun sistem informasi. Padasistem yang terdesetralisasi, biaya-biaya tersebut dibuat oleh departemen teknis atauunit-unit kerja yang tersebar. Seringkali biaya-biaya tersebut tidak jelasperuntukannya. Suatu negara harus hati-hati menimbang cost and benefit dalammendesain sistem perbendaharannya.15Manfaat Finansial secara LangsungWalaupun terlihat mudah untuk mengukur manfaat suatu sistem perbendaharaansecara konseptual, namun pengukuran secara finansial dapat lebih sulit untukdiidentifikasi. Peningkatan dalam manajemen kas yang diikuti dengan turunnya biayapengeluaran bisa menjadi cara yang paling mudah untuk melihat ada-tidaknyamanfaat tersebut. Di beberapa negara, penurunan biaya tersebut sudah cukupdijadikan alasan menerapkan suatu fungsi perbendaharaan16

BAB 2MANAJEMEN PERBENDAHARAAN DALAM KERANGKAREGULASI KEUANGAN NEGARA DAN BERBAGAIASPEK KEUANGAN NEGARABab ini akan membahas sistem perbendaharaan secara umum. Dalam kenyataannya didunia, praktek sistem perbendaharaan yang diterapkan di masing-masing negara berbedabeda.IMF bekerja sama dengan Bank Dunia, telah berhasil menyusun suatu modelgenerik yang dinamakan “Treasury Reference Model” yang dapat digunakan oleh semuanegara dalam mengembangkan sistem perbendaharaannya.Sistem Perbendaharaan dalam Konteks KerangkaManajemen Fiskal PemerintahKonsep perbendaharaan harus terlebih dahulu ditentukan berdasarkan kerangkamanajemen fiskal pemerintah secara keseluruhan. Konsep tersebut harus menyangkut

perkiraan kondisi makroekonomi, penyusunan anggaran, dan administrasi perpajakan.Semua fungsi perbendaharaan harus didesain sedemikian rupa sehingga mampumenyatukan serta mensinergikan fungsi-fungsi yang ada dalam sistem perbendaharaan.Beberapa fungsi perbendaharaan tertentu seperti: fungsi pembayaran gaji, fungsimanajemen hutang, dan fungsi manajemen kepegawaian, dikembangkan secara terpisahnamun masih dalam satu kesatuan sistem perbendaharaan.Untuk itu pertama kali akan kami jelaskan outline proses fungsional dari manajemenfiskal pemerintah sebelum membahas sistem perbendaharaan secara mendetail.Kerangka RegulasiKeseluruhan kerangka regulasi untuk dapat melaksanakan fungsi-fungsi yang ada dalamsistem perbendaharaan, terdiri dari beberapa elemen sebagai berikut:1. Struktur kontrol2. Klasifikasi akun3. Persyaratan pelaporanDiperlukan sistem informasi untuk menjalankan elemen-elemen diatas untuk menjaminseluruh elemen tersebut berjalan diatas kerangka regulasi yang ditentukan. Dengandemikian, kerangka regulasi adalah syarat pertama yang harus disediakan sebelummendesain sistim informasi komputer dalam rangka manajemen fiskal.Struktur KontrolKontrol yang digunakan untuk mengawasi keuangan negara sebagian besar diambildari perangkat hukum yang dibuat oleh badan legislatif, misalnya dari Undang-Undang Dasar maupun Undang-Undang khusus. Kontrol didefiniskan dalambeberapa tingkatan:17Peraturan perundang-undangan dan peraturan yang mengontrol struktur dana danalokasi anggaran, serta praktek-praktek administratif.Peraturan administratif dan peraturan pelaksanaan yang menjelaskan detailkontrol yang harus dilakukan untuk memastikan setiap transaksi telah diotorisasidan tidak melebihi pagu yang dianggarkan.Diantara peraturan perundangan yang sering dibuat adalah setiap penerimaanpemerintah disetorkan ke rekening negara, dan setiap penggunaan dari danapenerimaan tersebut harus dengan persetujuan badan legislatif. Undang-undang,peraturan pemerintah, hingga peraturan pelaksanaannya menjelaskan prosedur standaryang harus diikuti ketika memproses transaksi, yang termasuk didalamnya adalah:Kontrol transaksi beserta dokumen-dokumennya sehingga jelas alokasinya,pencatatannya, dan jejak auditnya;Kontrol akses untuk memastikan bahwa pencatatan, perubahan, dan pelaporandilakukan oleh pejabat yang berwenang;Kontrol sistem keseluruhan untuk memastikan sistem telah berjalan dengan baiksesuai dengan aturan yang telah ditetapkanKerangka regulasi formal di negara-negara barat telah makin berkembang hinggayang menjadi titik perhatian regulasi saat ini adalah untuk memastikan bahwapemerintah menggunakan anggaran dengan benar dan dalam batas pagu yang telahditetapkan oleh legislatif. Regulasi legislatif jarang bisa sejalan denganperkembangan manajemen fiskal modern. Di lain pihak, peran anggaran dalammanajemen makroekonomi dan alokasi sumber daya secara efisien memiliki peranyang penting. Oleh karena itu, desain manajemen fiskal pemerintah harus dapatmenyesuaikan dengan peran tersebut.Dilihat dari sudut pandang desain sistem, tujuan manajemen makroekonomi menjadikomponen utama dalam menyusun struktur kontrol. Dalam manajemen fiskal, defisit

yang terjadi serta cara-cara yang digunakan pemerintah dalam membiayai defisittersebut dapat menjadi variabel penting. Di lain pihak, seluruh elemen dalam sistemperbendaharaan dan sistem informasi akuntansi harus didesain sedemikian rupasehingga dapat dijadikan alat dalam menjalankan kebijakan makroekonomi secaratepat waktu.Aspek alokasi sumber daya dalam manajemen fiskal tercermin dalam pengalokasiananggaran, pengklasifikasian akun, dan detail pelaporannya.Klasifikasi AkunStruktur pengkodean klasifikasi akun merupakan metode yang digunakan untukmencatat setiap transaksi finansial dalam rangka kontrol pengeluaran, penghitunganbiaya, serta analisa ekonomi dan statistik. Struktur kode yang terstandarisasi perludibentuk agar dapat dijadikan dasar yang konsisten untuk:Perencanaan, penganggaran, dan akuntansi yang terintegrasi18Mengkompilasi program, biaya-biaya, serta pengeluaran yang dilakukan olehsetiap kementerian teknis maupun satuan kerjaMengumpulkan data sejak transaksi timbulMengkonsolidasikan informasi keuangan tingkat pemerintahDesain struktur klasifikasi akun harus ditentukan berdasarkan informasi yangdibutuhkan untuk mencapai tujuan-tujuan perbendaharaan. Secara prinsip, strukturklasifikasi akun harus memuat elemen: dana, program, organisasi dan unit kerja,proyek, dan obyek dari setiap klasifikasi pengeluaran. Kode program harusmengidentifikasikan setiap elemen program berikut tambahannya sampai ke tingkatunit pengambil keputusan dasar. Kode organisasi harus dapat mengidentifikasikanpusat-pusat biaya dan anggaran. Proyek dapat dikaitkan dengan organisasi maupunprogram, namun harus diklasifikasikan lebih lanjut sampai pada tingkat sub-proyek,pekerjaan, dan fungsi. Obyek dari setiap klasifikasi pengeluaran harus dapatmelayani klasifikasi administrasi dan ekonomi, serta dibagi kedalam sub-kategoriuntuk tujuan kontrol. Akun tersebut harus konsisten dengan kode-kode yangdigunakan dalam Statistik Keuangan Pemerintah (Government Finance Statistic-GFS).Persyaratan PelaporanPemerintah harus menentukan persyaratan pelaporan dan tujuan-tujuan dalam hal:Pelaporan eksternal – memberikan informasi kepada badan legislatif danmasyarakat, memberikan laporan kepada negara lain, organisasi internasional,investor asing, dan pasar finansialPelaporan internal – untuk para pembuat kebijakan dan pimpinanDalam prakteknya, persyaratan umum dalam pembuatan laporan untuk eksternalditentukan dalam perundangan-undangan tentang anggaran, dan detail daripersyaratan tersebut dituangkan dalam peraturan-peraturan pelaksanaannya, sepertibentuk laporan yang digunakan, contoh-contoh formulir, dan sebagainya.Struktur Sistem PerbendaharaanDalam bagian ini akan dibahas konsep keseluruhan serta fungsi-fungsi pokok dari sistemperbendaharaan pemerintah. Secara garis besar, keseluruhan dari sistem perbendaharaandapat dilihat dalam Gambar 2.1. Pada gambar tersebut, sistem perbendaharaanbertanggungjawab langsung dalam melakukan pembayaran, dan bank sentralbertanggungjawab menangani operasional perbankan pemerintah. Dalam gambar jugaterlihat beberapa tahapan dalam pelaksanaan anggaran, manajemen kas, akuntansi, danpelaporan fiskal.19

Gambar 2.1. Struktur Sistem PerbendaharaanSistem Pembukuan Perbendaharaan(SPP)Departemen KeuanganKementerianTeknisdanUnitKerjayangberadadi PusatKantorPerbendaraanPusatKantorPerbendaraanDaerahKantordaerahBankSentralBankSwastaKantorcabangBankSentralKantorcabangBankSwastaWajibpajaksupplier

SPPPerecanaan kas dari dep. teknisPagu pengeluaran dari bendaharaAlokasi dana utk dep. teknisPorsi anggaran utk dep. teknisPelaporan keuanganKomitmen dan verifikasi transaksidari dep.teknisPermintaan pembayaranPelaporan akuntansiKomitmen dan verifikasi transaksidari dep.teknisPermintaan pembayaranPelaporan akuntansiAlokasi anggaran Alokasi anggaranPembayaranmelalui rek. TSAPenerimaan kerekening TSAPembayaranmelalui rek. TSA

Penerimaan kerekening TSAKredit kerekening supplierDeposit setoranke rek. TSAKredit kerekening supplierDeposit setoranke rek. TSA

Sistem di pusatSistem di daerahLaporan fiskal konsolidasi sistem perbend.

20Sistem perbendaharaan umumnya diimplementasikan di kantor pusat dan kantor daerahdalam rangka memproses serta mengawasi kegiatan pemerintahan yang berada di bawahkewenangannya. Berikut ini disajikan rincian dari proses dan alur informasi yang terkaitdengan sistem perbendaharaan.Mencatat Pagu Anggaran dan Alokasi AnggaranSetelah APBN disahkan oleh lembaga legislatif, maka anggaran tersebut mulaidisebarkan oleh departemen keuangan ataupun institusi perbendaharaan. Paguanggaran untuk masing-masing kementerian kemudian dipecah kedalam klasifikasiprogram dan kegiatan. Pencairan anggaran dilakukan dalam periode waktu tertentu(bulanan, triwulanan, dan sebagainya) yang dicatat oleh departemen keuangan untukkemudian dilaporkan secara berkala kepada kementerian-kementerian teknis. Padagilirannya, kementerian teknis mencatat pagu anggaran yang mereka terima,kemudian mendistribusikan anggaran tersebut ke unit-unit kerja yang ada dibawahnya. Pagu anggaran tersebut merupakan batas dari pengeluaran yangdiperkenankan pada kementerian teknis beserta unit kerjanya dalam periode waktutertentu untuk tahun anggaran berjalan.Menentukan Kebutuhan Kas dan CadanganSetiap tahun, setiap kementerian teknis dan unit kerja menyusun rencana kegiatanyang meliputi baik penerimaan maupun pengeluaran anggaran. Selama tahunanggaran berjalan, setiap kementerian membuat permintaan pembayaran menurutberbagai kategori yang ada. Departemen keuangan kemudian menerbitkan laporansisa anggaran yang tersedia untuk kementerian tersebut berdasarkan masing-masingkategori. Dari laporan sisa anggaran tersebut, kementerian teknis membuat laporanlanjutan serta memberikan saran pengeluaran kepada masing-masing unit kerja yangada di bawahnya. Proses ini berlangsung terus-menerus selama tahun anggaranberjalan. Laporan sisa anggaran tidak boleh melebihi pagu anggaran yang diberikankepada kementerian teknis tersebut.Pencatatan Komitmen TransaksiSelama tahun anggaran berjalan, kementerian teknis melakukan pengeluaran danmembuat berbagai komitmen serta permintaan pembayaran. Setelah memeriksakelengkapan administrasi serta ketersediaan dana menurut pagu anggaran yangdisediakan, bendahara negara mencatat komitmen tersebut kedalam sistemperbendaharaan. Jika kementerian teknis memperoleh akses kedalam sistemperbendaharaan, maka pencatatan komitmen tersebut dapat mereka lakukan sendiri.Dalam hal kementerian teknis berlokasi di daerah, pencatatan komitmen dilakukanoleh kantor bendahara daerah yang ada di wilayah tersebut.21Verifikasi Penerimaan Barang danMencatat Permintaan PembayaranSetelah pengeluaran diverifikasi, kementerian teknis yang memiliki akses langsung kesistem perbendaharaan segera mencatat permintaan pembayaran yang dilakukannya.

Sistem tersebut kemudian membandingkan permintaan pembayaran tersebut denganpagu anggaran yang tersedia. Unit kerja yang berada di daerah memprosespermintaan pembayaran tersebut melalui kantor bendahara yang ada di daerah yangsekaligus melakukan pencatatan untuk pengeluaran yang terjadi di wilayah kerjanya.Setelah segala persyaratan dipenuhi, maka kementerian teknis dapat segeramelakukan pembayaran untuk melunasi komitmen yang dibuatnya.Proses PembayaranSistem perbankan harus segera diberitahu ketika pencatatan pembayaran dilakukandalam sistem pembukuan perbendaharaan agar pembayaran dapat dilakukan. Hal inidapat berlangsung secara otomatis jika telah dibangun sistem perbendaharaan yangterintegrasi. Pencatatan harian atas transaksi perbendaharaan dikirimkan kepada banksentral atau ke kantor cabangnya, bila transaksi itu dibuat oleh kantor daerah. Banksentral kemudian mentransfer transaksi tersebut ke bank swasta untuk mengkreditrekening yang terkait serta mendebet rekening pemerintah. Bank penerimamengkonfirmasikan nota debit tersebut kedalam sistem pembukuan perbendaharaan.Alternatifnya, kantor daerah melakukan konsolidasi terlebih dahulu atas permintaanpembayaran, baru kemudian mengirimkannya ke bank untuk dimintakan pencairandananya. Seringkali konfirmasi dengan kantor daerah tersebut dilakukan secaramanual.Pencatatan PenerimaanPenerimaan pemerintah seperti pajak dan cukai dilakukan melalui serangkaian subrekeningyang dibuat oleh bendahara negara dan bank sentral. Wajib pajak dapatmenyetor langsung kewajiban pajaknya dengan cara menyetor langsung ke rekeningyang ditentukan atau melalui transfer antar bank. Secara berkala, bank sentralmelaporkan penerimaan-penerimaan tersebut ke kantor bendahara negara dan kantorpajak untuk dilakukan pencatatan dan rekonsiliasi.Siklus Manajemen FinansialProses manajemen finansial terdiri dari suatu seri seperti yang tergambar pada Gambar2.2. Dalam satu tahun, seperti terlihat dalam proses 1 – 7, anggaran dilaksanakan melaluisuatu proses yang diawali dengan perencanaan anggaran dan diakhiri dengan audit danpelaporan. Pada prinsipnya satu lingkaran penuh siklus anggaran harus menyangkutelemen otorisasi, pelaksanaan, serta audit yang diselenggarakan setelah tahun anggaranberakhir.22Gambar 2.2Siklus Manajemen Finansial PemerintahSelama tahun anggaran berlangsung, terdapat lingkaran kontrol yang penting untukmenjaga keseluruhan kontrol atas otorisasi dan pengeluaran. Kunci dari lingkaran dalamtahun anggaran tersebut juga tercantum dalam gambar 2.2. Setiap elemen memilikiderajat kepentingan yang berbeda-beda di tiap negara, namun demikian gabungan darielemen tersebut merupakan faktor penting dalam desain sistem perbendaharaan.Lingkaran dalam tahun anggaran terdiri dari 2 macam yaitu lingkaran pertama danlingkaran kedua. Lingkaran pertama yang menyangkut proses otorisasi berakhir padalangkah 6/1 dalam gambar di atas. Lingkaran pertama menjelaskan bahwa informasi dari1. ManajemenOtorisasiAnggaran2. PembuatanKomitmen3.Manajemen

Pembayaran danPenerimaan4.ManajemenKas5.ManajemenHutang danBantuan6/1. ReviewAnggaran danPelaporan Fiskal7. Evaluasi danAudit0. Perencanaandan penyusunanAnggaran23pencatatan bulanan ataupun triwulanan direview selama tahun berjalan dan digunakansebagai dasar dari penelaahan kembali pengeluaran yang telah dilakukan. Reviewtersebut dapat menghasilkan revisi anggaran, baik berupa pengajuan penambahan danamaupun pemotongan anggaran, yang dilakukan oleh badan legislatif.Lingkaran kedua menyangkut manajemen kas, dimana kesulitan likuiditas dapatmendorong departemen keuangan untuk melakukan pembatasan pembuatan komitmenyang dilakukan oleh kementerian teknis dalam periode tertentu. Lingkaran kedua initerlihat dari arah panah yang menghubungkan langkah ke-4 ke langkah ke-2. Bilakesulitan likuiditas terus berlanjut, maka dapat timbul pemotongan anggaran untuk tahunberjalan. Ada mekanisme kontrol lainnya yang tidak tercantum dalam gambar, yaitu yangmenyangkut manajemen pengeluaran, dimana dapat terjadi tagihan-tagihan yang ditolakpembayarannya. Mekanisme ini tercermin dari arah panah yang menghubungkan langkahke-4 menuju langkah ke-3.Lingkaran penting lainnya yang ada dalam gambar 2.2 tercermin dari arah panah yangmenghubungkan langkah ke-5 menuju langkah ke-4. Lingkaran ini mencerminkanhubungan antara manajemen kas dengan manajemen hutang. Melalui lingkaran inipemerintah memonitor kebutuhan likuiditas saat ini dan prakiraan kebutuhan likuiditasdimasa mendatang yang terkait dengan program pengajuan pinjaman jangka pendekmaupun pinjaman jangka panjang. Siklus Manajemen Finansial yang lebih terperincitercantum dalam gambar 2.3.Proses Fungsional -1. Manajemen Otorisasi AnggaranPembagian dan Pemberian (Apportionment and allotment)Setelah anggaran tahunan disahkan oleh badan legislatif kemudian dimasukkankedalam sistem perbendaharaan oleh institusi anggaran dari departemen keuangan.Anggaran yang telah disetujui untuk masing-masing kementerian teknis kemudiandipecah ke level klasifikasi ekonomi detil dan dibagi secara merata seiring denganberjalannya waktu (triwulan ataupun bulanan) dan dicatat ke dalam sistem olehdepartemen keuangan dan dikomunikasikan ke kementerian teknis. Kementerianteknis kemudian membagi anggaran lebih rinci untuk unit kerja mereka danmemberitahukan pagu anggaran bagi unit kerja tersebut. Ini adalah pagu anggaranuntuk kementerian teknis beserta unit kerjanya per kuartal/bulan dalam satu tahunanggaran. Pagu anggaran dapat bervariasi selama tahun berjalan sesuai dengan hasilreview bulanan atau triwulanan berdasarkan performa anggaran. Sebagai contohperubahan dapat diakibatkan oleh variasi pada perkiraan penerimaan, pola

pembiayaan dan komitmen, dan sebagainya.Alokasi Pengeluaran ( Warrant alocation )Tiap tahun, rencana kegiatan yang didalamnya terdapat proyeksi pengeluaran danpenerimaan, disusun oleh kementerian teknis dan unit kerja. Seiring berjalannyatahun24Gambar 2.3Detail SistemManajemen Finansial PemerintahMengembangkan perkiraan bebanDan pendapatan/monitor saldokas/Menentukan jumlah jaminan/Persyaratan pinjamanDepartemen Manajemen HutangMemasukkan komitmen hutang,Pembiayaan hutang dan transaksiPenerimaan bantuanMembangun KeseluruhanLaporan FiskalMOF/Apropriasi anggaran(awal, setelah direvisi, dantambahan)Kementterian memasukkan kebutuhankas yang telah dikonsolidasi selamasatutahun untuk semuaunit penggunaanggaran di bawahnyaBendaharanegaramembuat pembagiansecara adil untuk kementrian terkaitdan kementrianmembuatpembagianuntuk unit di bawahnyaBendaharanegaramembuat buktialokasi untuk kementrian dan kementrianmembuat sub bukti alokasi untuk unitdi bawahnyaBagan 1:Modul SistemPerbendaharaanManajemenPengesahanAnggaranManajemenKomitmenManajemenPembayaranManajemenPenerimaanManajemenKasManajemenHutangPelaporanFiskalKementerianTerkaitUnitPenggunaAnggaranBadanPenerimaPendapatanDepartemenManajemenHutangUnit pengguna anggaranmeregisterkomitmen/memasukkan order pembeliandan data kontrak setelah memeriksaKetersedian danaMOF/BendaharaNegaraTSABankSentralVendor/BankKrediturPmrnthBankPembyrPajakPembayaranPenerimaanPinjaman/PenrimaanBantuan keTSADonor

/BadanPemberiDonorOrderPembayaranLaporanPajakke MOFSistemmengirimkan data komitmenKemodul hutang dan bendaharanegaramengesahkan pembayaranDari TSA setelah memriksaKetersedian dana/komitmensebelumnyaSistemmencatat informasiPenerimaan yang disediakanOleh bankAlokasiBuktiPembagianApropriasiAnggaranPerkiraanKasPerkiraanPenerimaanPersyaratanPinjamanLaporanFiskal

25anggaran, unit kerja menyiapkan permintaan periodik untuk kebutuhan dana sesuaidengan kategori ekonomi. Departemen keuangan kemudian mengeluarkan bataspengeluaran kepada kementerian teknis untuk tiap kategori pengeluaran. Berdasarkanbatas pengeluaran tersebut, kementerian teknis menerbitkan sub batas pengeluaranuntuk unit kerja mereka. Proses ini terjadi secara periodik sepanjang tahun. Jumlahyang tercantum dalam batas pengeluaran harus sesuai dan tidak boleh melampauijumlah pagu anggaran pada unit organisasi bersangkutan. Jumlah batas pengeluaranditentukan berdasarkan hasil dari review anggaran secara periodik, perkiraanpendapatan yang ditinjau kembali, dan saldo kas.Transfer Anggaran ( Budget Transfers / Virements)Biasanya Undang–undang Anggaran memperkenankan departemen keuangan,kementerian teknis, dan satuan kerja untuk melakukan pergeseran anggaran yangtelah disetujui antar organisasional dan klasifikasi obyek dalam batas yang telahditentukan oleh peraturan yang berlaku. Kekurangan anggaran yang terjadi dalamsatuan kerja pada satu atau lebih kategori ekonomi dapat ditutupi denganmenggunakan sisa anggaran dari kategori ekonomi lainnya dalam anggaran mereka.Dalam hal ini, permintaan transfer anggaran perlu segera diproses. Untuk beberapaitem dan melalui mekanisme tertentu, kementerian teknis memiliki kewenanganuntuk melakukan transfer anggaran sebatas yang ditentukan oleh peraturan yangberlaku. Jika hal ini terjadi, mereka akan memperbaharui data anggaran di dalamsistem perbendaharaan. Untuk kasus diluar kewenangan mereka, kementerian teknisakan meminta institusi yang lebih tinggi atau departemen keuangan untuk memprosestransfer anggaran, tergantung dari tipe transfer tersebut. Jika disetujui, departemenkeuangan akan memproses transfer tersebut dan memperbaharui basis dataperbendaharaan mereka.Anggaran Tambahan ( Suplementary Budgets )Selama periode tahun anggaran berjalan, revisi terhadap anggaran yang telah disetujuidapat dibahas oleh badan legislatif. Revisi ini ditindaklanjuti sebagaimana layaknyamemproses rencana anggaran yang pertama. Proses menyiapkan anggaran tambahanmeliputi persiapan, mengirimkan, dan menyetujui permintaan terhadap anggarantambahan. Anggaran tambahan biasanya dipresentasikan kepada badan legislatifuntuk disetujui pada pertengahan tahun.Proses Fungsional 2- Pembuatan Komitmen1. Pengadaan Barang dan Jasa (Procurement of Goods and Services) (Kasus 1:

kementerian teknis memproses transaksi langsung melalui kantorperbendaharaan daerah)Seiring dengan berjalannya tahun, kementerian teknis memproses permintaan untukbarang dan jasa. Setelah memverifikasi kesesuaian pengeluaran dengan ketersediaananggaran dan juga batas maksimal pembelanjaan, kementerian teknis akan26memproses permintaan pengadaan sesuai dengan prosedur yang berlaku danmelakukan pembelian pada supplier/rekanan untuk pengadaan barang dan jasa.Supplier tersebut harus terdaftar dalam daftar rekanan. Unit pengguna anggarankemudian mencatat komitmen ke dalam sistem perbendaharaan serta menempatkanjumlah dana yang digunakan untuk melunasi komitmen tersebut dari anggaran yangtersedia. Komitmen transaksi tersebut kemudian di teruskan ke instansi pusat dan kedepartemen keuangan-kantor perbendaharaan daerah yang akan memprosespembayaran terhadap komitmen ini.2. Pembentukan Posisi Jabatan dan Merekrut Orang untuk Posisi tersebut.Kementerian teknis menyiapkan uraian tugas dan jabatan dengan memintapersetujuan kementerian terkait (Menteri Negara Pendayagunaan Aparatur Negara –Meneg PAN). Kementeran terkait mereview kebutuhan dan kemudian meneruskanpermohonan tersebut ke departemen keuangan. Departemen keuangan menyetujuisetelah mempelajari ketersediaan anggaran. Setelah jabatan dibentuk, kementerianteknis dapat melakukan perekrutan dengan melakukan konsultasi dengan MenegPAN. Setelah proses perekrutan selesai, basis data pejabat yang bersangkutan danjumlah komitmen terkait dengan gaji dan tunjangan bulanan perlu untuk diperbaharui.3. Komitmen GajiUnit kerja menghitung komitmen gaji beserta tunjangan-tunjangannya berdasarkanjumlah staf yang ada. Komitmen ini dibandingkan dengan ketersediaan anggaran dankemudian diberitahukan ke kementerian teknis dan ke departemen keuangan.Komitmen gaji hanya dapat diajukan satu kali dalam satu tahun anggaran berdasarkanestimasi dan apabila diperlukan dapat disesuaikan dalam tahun berjalan. Perubahandiperlukan apabila struktur gaji dan tunjangan berubah, staf dipromosikan, staf baruditambah, atau pengurangan staf terjadi.Proses Fungsional-3. Manajemen Penerimaan dan Pembayaran;(a)Manajemen Pembayaran1. Verifikasi Penerimaan dan Pembayaran Barang dan JasaKasus 1: Unit pengguna anggaran mengarahkan transaksi mereka melalui kantorperbendaharaan yang terkait untuk dilakukan pemeriksaan, setelah itu kantorperbendaharaan mengirimkan perintah pembayaran ke bank dimana rekeningTreasury Single Account berada. Proses dimulai dengan penerimaan barang dan jasa.Pada proses ini, dilakukan pencocokan antara faktur pembelian dengan barang yangditerima, dan bila sudah benar maka dilakukan pencatatan kedalam sistemperbendaharaan. Pada bagian penerimaan, invoice yang berasal dari dari supplierdibandingkan dengan laporan penerimaan, perintah pembelian, dan persetujuanpembayaran. Permintaan pembayaran dibandingkan sesuai dengan ketersediananggaran (pagu anggaran dan batas pengeluaran) dan keberadaan dari komitmenawal. Setelah disetujui, permohonan kemudian dikirim kebagian manajemen kas dandiatur pembayarannya. Daftar lengkap transaksi yang diterima dari bank Treasury27Single Account (biasanya bank sentral) digunakan sebagai data rekonsiliasi olehinstitusi bendahara negara dan kementerian teknis.2. Pembayaran Gaji

Unit pengguna anggaran menghitung gaji dari karyawan sesuai dengan tugasnya. Halini meliputi, memperbaharui basis data untuk tiga jenis perubahan : (a) Perubahanterhadap data karyawan yang dapat mempengaruhi gaji. Hal ini meliputi perubahanseperti promosi, tambahan tunjangan, dan sebagainya; (b) Perubahan terhadap dataumum karyawan seperti mutasi, perubahan alamat, nomor rekening, dan sebagainyadan (c) perubahan yang akan berdampak pada gaji karyawan hanya pada bulan yangbersangkutan. Setelah perubahan ini, unit pengguna anggaran kemudian menghitunggaji. Pembayaran gaji divalidasi dengan daftar belanja pegawai untuk unit penggunaanggaran. Permintaan pembayaran kemudian diteruskan ke bagian gaji untukpersetujuan dan pembayaran. Bendahara gaji memproses permintaan ini setelahmemeriksa ketersediaan anggaran (pagu anggaran, batas pengeluaran) dan daftarposisi otorisasi. Permintaan pembayaran (daftar gaji) kemudian dikirim ke bagianmanajemen kas, dan dibuatkan surat perintah transfer pembayaran dari rekening BankTSA ke rekening bank pegawai. Dalam hal pegawai tidak memiliki rekening bank,bank TSA dapat menyiapkan uang tunai untuk dilakukan pembayaran secaralangsung.(b) Manajemen PenerimaanPenerimaanPenerimaan pemerintah diterima melalui setoran yang dibuat oleh pembayar padabanknya. Bank kemudian mentransfer pembayaran tersebut ke rekening TSA padabank sentral. Bendahara negara memonitor deposit atas penerimaan pemerintahmelalui laporan harian yang diterima dari bank. Bendahara negara kemudianmenyusun alokasi penerimaan tersebut antara pemerintah pusat dan unit kerjalainnya, melakukan pencatatannya di pembukuan bendahara negara, serta membuatpelaporannya ke unit kerja tersebut.Proses Fungsional- 4 Manajemen KasProyeksi Penerimaan dan Pengeluaran,Monitoring Kas, dan Strategi PinjamanBagian manajemen kas menerima proyeksi penerimaan dan pengeluaran darikementrian pengguna anggaran dan dari bagian manajemen hutang. Badanpenerimaan pendapatan menyiapkan proyeksi penerimaan. Bagian manajemen kaskemudian memeriksa data ini dengan menyesuaikan data akuntansi yang dibukukandi dalam sistem pembukuan bendahara, basis data manjemen hutang dan saldo kaspada TSA. Hal ini dilakukan untuk menetukan posisi likuiditas pemerintah dansuprlus/defisit anggaran. Berdasarkan informasi tersebut, departemen keuangan28menentukan persyaratan pinjaman, pagu angagran, dan batas pengeluaran untuksetiap kementerian dan unit pengguna anggaran.Proses Fungsional- 5. Manajemen Hutang dan Bantuan1. Pengelolaan dan Pencatatan HutangBagian manajeman hutang menerima perjanjian pinjaman dari lembaga donor danmencatat rincian hutang di dalam sistem perbendaharaan, termasuk menyusun jadwalpengalokasian dan pencairan hutang. Bagian manajemen hutang juga mencatatkomitmen yang berhubungan dengan pembayaran hutang. Ketika timbul tagihantagihanyang terkait dengan pengelolaan hutang, bagian manajemen hutang kemudianmemverifikasinya dan mencocokkan dengan perjanjian hutang yang ada, dan bilatagihan tersebut dinyatakan sah, maka dilakukan proses pembayaran oleh bagianperbendaharaan. Pada bagian perbendaharaan, proses pembayaran hutang samaseperti proses untuk pembayaran-pembayaran lainnya. Pada akhirnya bank pembayarmengirimkan daftar pembayaran yang terkait dengan pengelolaan kepada bagianmanajemen hutang untuk tujuan rekonsiliasi.

2. Penerimaan HutangBagian manajemen hutang dan/atau kementrian pengguna anggaran menerimainformasi dari lembaga donor mengenai pinjaman yang diberikan kepada pemerintah.Bagian manajemen hutang mencatat perjanjian hutang dan jadwal pembayaran cicilanhutang. Lembaga donor mentransfer dana pinjaman ke rekening bank TSA.Penerimaan dana pinjaman dicatat oleh bendahara negara dalam buku besarperbendaharaan. Informasi penerimaan dikirim oleh bendahara negara ke bagianmanajemen hutang yang kemudian menyerahkannya ke kementerian/unit penggunaanggaran yang terkait.3. Penerimaan Bantuan (Hibah)Bagian manajemen hutang dan/atau kementerian pengguna anggaran menerimainformasi dari lembaga donor mengenai bantuan yang diberikan kepada pemerintah.Kementrian meneruskan perjanjian bantuan tersebut kepada bagian manajemenhutang. Bagian manajemen hutang mencatat perjanjian bantuan dan jadwalpenyerahan bantuan.Uang bantuan ditransfer oleh lembaga donor ke rekening bankTSA. Penerimaan dicatat oleh bendahara negara pada buku besar. Informasipenerimaan dikirim oleh bendahara negara ke bagian manajemen hutang yangkemudian menyerahkannya ke kementerian/unit pengguna anggaran yang terkait.4. Menerbitkan Surat BerhargaJika bagian manajemen kas menemukan bahwa kebutuhan kas untuk periode berjalanlebih besar dari ketersedian dana di TSA dan rekening terkait, maka ia menghimbaubagian manajemen hutang untuk menerbitkan surat berharga. Bagian manajemen29hutang memutuskan menerbitkan sejumlah surat berharga dan memerintahkan banksentral untuk menerbitkan surat berharga yang dibutuhkan. Penerimaan dari hasilpenjualan surat berharga disetorkan ke rekening TSA dan bank sentral kemudianmenginformasikannya kepada departemen keuangan.5. Mencatat Jaminan sebagai Hutang Kontinjensi (Kewajiban Bersyarat) danMemproses Pembayaran terhadap JaminanBagian manajemen hutang akan mencatat jaminan yang diberikan oleh pemerintah.Hal ini akan dipelakukan sebagai hutang kontinjensi. Bagian manajemen hutang akanmenerima informasi dari pengelola jaminan pada saat jaminan dijalankan. Pada akhirdari masa jaminan, pengelola jaminan akan menginformasikan pada bagianmanajemen hutang mengenai penghapusan hutang kontinjensi. Pada kasus dimanapembayaran harus dilakukan atas jaminan, pengelola jaminan akan mengirimkanpermintaan pembayaran kepada bagian manajemen hutang dimana, setelahmemverifikasi keberadaan hutang, akan meminta bendahara negara untukmelaksanakan pembayaran.Proses Fungsional- 6. Review Anggaran dan Pelaporan FiskalSistem perbendaharaan digunakan untuk menghasilkan laporan keuangan periodik yangmemberikan gambaran penerimaan dan pengeluaran serta kemajuan dari realisasianggaran. Agar laporan ini menjadi komprehensif, seluruh item penerimaan, danpengeluaran harus dicatat. Daftar Akun (chart of account) pemerintah adalah basis dariproses laporan fiskal. Hal ini meliputi dana, organisasional, struktur klasifikasi ekonomidan fungsional, dan klasifikasi dari grup akun, aset, dan kewajiban. Ketika kementerianterkait dan unit pengguna anggaran.melaksanakan program kerja mereka, beban danpenerimaan diposting ke dalam buku besar pada sistem perbendaharaan. Sistemkementrian mencatat fisik program dan proyek, kemudian meneruskan informasi inikepada departemen keuangan. Buku besar bendahara negara mencatat penerimaan dariberbagai jenis setoran pajak, pinjaman/penerimaan bantuan, dan beban pembayaran

hutang. Dengan basis data ini, departemen keuangan dapat menyiapkan laporan fiskalkeseluruhan yang membandingkan penerimaan dan pengeluaran aktual dengan estimasidalam anggaran. Laporan ini menyediakan laporan status dan rekomendasi serta rencanatindakan untuk mengkoreksi kegiatan selama tahun berjalan. Hal ini dapat berupa revisipagu anggaran, revisi batas pengeluaran, dan sebagainya.Proses Siklus Anggaran dan AkuntansiProses fungsional dari penganggaran dan akuntansi dapat dikategorikan dalam duabagian, yaitu: proses yang dilakukan departemen keuangan, dan proses yang dilakukanoleh kementerian teknis/satuan kerja. Departemen keuangan berperan melaksanakanfungsi kontrol atas pelaksanaan sistem anggaran dan akuntansi. Proses fungsional di atasmencakup dua area yang saling terkait yaitu:Perkiraan makrofiskal, penyusunan anggaran, dan pengesahanPelaksanaan anggaran, manajemen kas, dan akuntansi30Kelompok proses yang pertama mendukung pencapaian tujuan kebijakan fiskal danrencana strategis. Kelompok proses yang kedua mendukung pencapaian tujuanoptimalisasi penggunaan anggaran, pertanggungjawaban, dan kepatuhan terhadap sistemperbendaharaan yang digunakan.Perkiraan makrofiskal, penyusunan anggaran, dan pengesahanPada awal siklus anggaran, departemen keuangan mengirimkan surat edaran kepadaseluruh kementerian teknis mengenai prospek ekonomi, kebijakan umum pemerintah,dan parameter-parameter kegiatan yang akan dilaksanakan oleh kementerian yangbersangkutan. Surat edaran tersebut kadang menyebutkan pula pagu belanja yangdialokasikan untuk setiap unit kerja dan program. Departemen/Lembaga/KementerianTeknis kemudian merespon edaran tersebut dengan menyusun proposal kegiatan.Biasanya, proposal yang diajukan unit kerja lebih besar dari dana yang tersedia dalampagu anggaran, untuk itu perlu dilakukan pembahasan antara departemen keuangandan kementerian teknis dalam rangka menyesuaikan proposal tersebut agar sesuaidengan dana yang tersedia. Pembahasan tingkat menteri mungkin diperlukan bilaproposal kegiatan yang diajukan terkait dengan beberapa sektor serta menyangkutkebijakan makroekonomi pemerintah yang perlu didanai. Kerangka kebijakanmakroekonomi tersebut perlu sering diperbaharui terutama pada masa penyusunandan finalisasi anggaran. Hasil dari pembahasan tersebut disusunlah draft dokumenanggaran.Setelah pembahasan dilakukan oleh pemerintah, badan legislatif mereview dokumenanggaran tersebut untuk mendapatkan persetujuan dan pengesahan. Lamanyapembahasan di badan legislatif serta sejauhmana badan legislatif tersebut berwenangmengubah dokumen anggaran berbeda-beda di tiap negara. Setelah disetujui olehbadan legislatif, dokumen anggaran menjadi alat yang sah untuk melaksanakananggaran.Anggaran yang telah disahkan menjadi landasan hukum bagi kementerian teknisuntuk melaksanakan program dan kegiatan yang ada di unit kerjanya. Anggaranmemberikan informasi tentang berapa penerimaan yang ditargetkan, berapa danayang bisa dipinjam, dan berapa pengeluaran yang boleh dilakukan. Anggaran jugamemberikan informasi tentang program dan kegiatan apa saja yang harusdilaksanakan.Pelaksanaan anggaran, manajemen kas, dan akuntansiPada awal tahun anggaran, kementerian teknis menyusun perkiraan kebutuhan kasselama tahun anggaran berdasarkan antisipasi komitmen yang dibuat untuk belanjakegiatan dan belanja modal. Perkiraan kebutuhan kas tersebut disusun berdasarkan

rencana anggaran belanja yang tercantum disetiap proposal kegiatan. Selain perkiraankebutuhan kas, dibuat pula perkiraan pemasukan kas dari unit kerja yang menanganipenerimaan negara. Dari keseluruhan perkiraan kebutuhan dan penerimaan kas31tersebut maka disusunlah konsolidasi perkiraan kebutuhan kas oleh departemenkeuangan.Setelah anggaran disahkan, departemen keuangan mempunyai tugas untukmengawasi pencairan anggaran tersebut, memonitor perkembangan pelaksanaankegiatan, serta mengatur ketersediaan dana pada kas pemerintah. Sejak tahunanggaran dimulai, departemen keuangan melakukan pencairan dana secara periodikkepada kementerian teknis, melayani permintaan pembayaran, serta mengawasi paguanggaran dan dana yang tersedia. Selama tahun anggaran berjalan, kementerian teknismelakukan permintaan pembayaran secara periodik serta menyusun laporan realisasipengeluaran dan penerimaan untuk periode yang telah berlalu. Alokasi belanja modaldiberikan pada proyek-proyek tertentu.Surat perintah membayar yang telah diotorisasai oleh departemen keuangandikirimkan kepada bendahara yang menguasai rekening kas negara. Dengan suratperintah tersebut, bendahara negara dapat melakukan pembayaran langsung melaluirekening kas negara maupun menyediakan dana yang dibutuhkan oleh pejabatkeuangan di kementerian teknis.Berdasarkan surat perintah membayar dari departemen keuangan dan akses terhadapdana yang disediakan oleh bendahara, kementerian teknis dapat mulai melaksanakanprogram dan kegiatan yang ada di unit kerjanya. Kementerian teknis dapatmenggunakan dana tersebut untuk pembayaran-pembayaran maupun pengadaanbarang/jasa.Untuk menjamin terkontrolnya pengeluaran, kementerian teknis dituntut untukmenyusun sistem perencanaan komitmen untuk memastikan setiap pengeluaran tidakmelebihi pagu anggaran yang tersedia untuk kementerian tersebut, dan untukmemastikan bahwa pengeluaran sesuai dengan surat permintaan pembayaran yangdiajukan. Ketika terjadi kekurangan dana, bendahara negara harus membuat prioritastentang pengeluaran mana saja yang bisa dibayarkan segera.Penerimaan melalui pajak, bea dan cukai, pendapatan badan usaha negara, sertapenjualan-peunjualan dikelola oleh badan yang mengelola penerimaan negara.Penerimaan tersebut disimpan di bank swasta, untuk kemudian di transfer ke rekeningkas negara yang ada di bank sentral. Bank sentral kemudian membuat laporan hariankepada bendahara negara menyangkut lalu-lintas penerimaan ini.Penerimaan bukan pajak melalui retribusi, pungutan, pembayaran jasa administrasi,dan penjualan barang/jasa juga dikelola oleh instansi yang berwenang untukkemudian disetorkanke rekening kas negara.Fungsi akuntansi terkait dengan:Menyelenggarakan pencatatan atas realisasi belanja dan tingkat realisasi anggaranMemproses transaksi penerimaan dan pengeluaran – mencatat ketika transaksitimbul, menelaah transaksi sesuai persyaratan yang diperlukan, membukukan32transaksi sesuai akun yang terkait, serta melaporkan transaksi tersebut sebagaibahan dari pelaporan dan auditMenyelenggarakan buku besar untuk memonitor serta menyesuaikan antararealisasi penerimaan dan pembayaran dengan anggaran dan surat perintahmembayarpelaporan

33

BAB 3PERBANDINGAN SISTEM PERBENDAHARAAN DIBERBAGAI NEGARAPendahuluanPraktek-praktek yang sehat dalam penyusunan anggaran maupun perbendaharaan telahbanyak diungkap dalam berbagai literatur. Namun demikian, karena adanya perbedaanprioritas serta kapasitas dalam berbagai level ekonomi, maka muncul perbedaan persepsiterhadap bagaimana praktek manajemen anggaran yang sehat dan bagaimana praktekmanajemen anggaran yang secara realistis bisa diterapkan. Secara garis besar, tipe suatunegara dilihat dari perekonomiannya dapat dikategorikan dalam 3 golongan, yaitu:Negara Berkembang (developing economies)Negara berkembang perlu menaruh perhatian yang besar terhadap kontrol fiskal dankeuangan. Biasanya negara-negara ini memiliki kapasitas domestik yang lemah untukdapat menerapkan manajemen keuangan yang modern, oleh karena itu sangat pentinguntuk memanfaat kapasitas yang ada dalam mencapai target yang realistis.Manajemen perbendaharaan modern membutuhkan waktu cukup lama untuk bisadiaplikasikan secara penuh. Skala prioritas perlu diterapkan pada lingkup kegiatanyang memiliki permasalahan serius. Dan biasanya, pemerintah daerah memilikikapasitas yang lebih rendah bila dibanding dengan kapasitas pemerintah pusat.Negara Transisi (transition/emerging economies)Negara transisi juga perlu memberikan perhatian terhadap jalannya kontrol fiskalserta disiplin anggaran. Problem yang dialami negara transisi juga cukup besar,namun dampaknya tidak terlalu menyebar seperti yang terjadi di negara-negaraberkembang. Kapasitas untuk dapat menerapkan manajemen keuangan bervariasi,dimana ada suatu daerah yang mampu menerapkannya, namun ada pula daerah yangbelum bisa menerapkannya. Sistem manajemen keuangan yang komprehensif sudahdapat dilakukan namun masih dalam tahap pengembangan awal. Pemerintah daerahdi negara transisi relatif lebih memiliki kewenangan serta kapasitas yang lebih tinggidibanding pemerintah daerah pada negara berkembang, bahkan pemerintah daerah dinegara transisi dapat menerapkan kebijakan fiskal terbatas di wilayah mereka sendiri.Negara Maju (advanced economies)Negara maju diasumsikan telah dapat memecahkan sebagian besar masalah dalampengendalian fiskal dan keuangan. Bentuk pengawasan lebih bersifat ex-postaccountability. Mereka telah menerapkan prioritas tujuan secara efektif dan efisien,mereka juga memiliki cukup kapasitas untuk melaksanakan manajemen keuanganmodern, serta mereka juga telah memiliki masyarakat yang maju dalam menerima34layanan keuangan. Dekonsentrasi dan desentralisasi kekuasaan telah diterapkansecara meluas, baik di lingkungan pemerintah pusat maupun pemerintah daerah.Ketiga kategori tersebut tidak diterapkan secara kaku. Dalam kenyataannya, banyaknegara yang berada dalam tahap peralihan dari satu bentuk kategori ke bentuk kategorilainnya.Latar Belakang Terjadinya Perbedaan Sistem PerbendaharaanPerbedaan dalam desain sistem perbendaharaan dapat terjadi di berbagai negara karenaberbagai alasan. Perbedaan dapat terkait pada lingkup dari sistem perbendaharaan,terutama dalam hal kontrol pemerintah pusat terhadap fungsi-fungsi perbendaharaantertentu. Namun secara umum, perbedaan muncul karena adanya perbedaan prioritas dantujuan yang ada di berbagai negara.

Pada negara berkembang dan negara transisi, sangat penting memiliki sistem penyusunananggaran yang sehat dalam menyusun rencana keuangan di berbagai sektorpemerintahan. Negara-negara ini umumnya memiliki sumber dana yang terbatas untukmembiayai anggarannya serta tidak memiliki kemampuan yang cukup untuk melakukanpinjaman jangka pendek karena mahal. Rencana keuangan/anggaran dijadikan dasaruntuk pelaksanaan anggaran yang stabil dan juga dijadikan dasar untuk melakukankomitmen dan pembayaran. Hal ini dilakukan untuk menciptakan manajemen kas danhutang yang efisien serta dilain pihak menghindari belanja yang melebihi pagu sertapengeluaran-pengeluaran yang tidak efisien. Pada negara maju dimana dana cukuptersedia serta pengawasan dilakukan secara terbatas, perencanaan anggaran dapatmeliputi fokus yang lebih luas.Frekuensi pencairan anggaran didasarkan pada dampaknya terhadap ketersediaan danadisatu sisi dan dampaknya terhadap penciptaan stabilitas serta prediktibilitas keuangan disisi yang lain. Pada negara berkembang dan negara transisi, ketersediaan dana menjadialasan dominan atas pencairan anggaran yang sering dilakukan. Pada negara maju,pencairan anggaran cukup dilakukan setiap triwulan atau bahkan anggaran untuk satutahun dicairkan sekaligus.Akumulasi pengeluaran yang melebihi pagu anggaran sering menjadi permasalahan yangmelekat di negara berkembang maupun negara transisi. Untuk mengatasi masalahtersebut dibutuhkan sistem pencatatan dan otorisasi pengeluaran yang solid. Sistem inimungkin saja sangat mahal dan sulit untuk diterapkan. Pada negara berkembang, sistemtersebut dapat mulai diterapkan pada sektor dimana pengeluaran yang melebihi pagusering terjadi, sedangkan pada negara transisi seharusnya sudah mulai memikirkan untukmenerapkan kontrol manajemen komitmen yang didukung oleh Sistim InformasiManajemen (SIM) Keuangan berbasis teknologi informasi.Pada banyak negara, penyelenggaraan perbendaharaan yang optimal adalah denganmembentuk rekening tunggal (treasury single account), dimana seluruh dana terpusat dibank sentral. Sistem ini memiliki keunggulan dalam hal kontrol keuangan serta35meningkatkan efisiensi dan efektivitas, tanpa memandang apapun bentuk negara tersebut.Namun demikian, penerapan rekening tunggal berbeda di tiap negara tergantung padasistem perbendaharaan yang digunakan serta kapasitas sistem perbankan yang ada.Karena adanya keterkaitan antara fungsi manajemen kas, manajemen hutang, sertapencairan anggaran, maka fungsi-fungsi tersebut harus selalu berkoordinasi dengan erat.Pada negara berkembang dan negara transisi, fungsi-fungsi tersebut berada dalamkoordinasi departemen perbendaharaan. Pada negara dimana telah tercipta koordiasi yangerat antara departemen perbendaharaan dan bank sentral, maka sebagian fungsi-fungsitersebut dapat dilimpahkan ke bank sentral. Pada negara maju dimana layanan keuangantelah modern dan cukup tersedia sumber daya manusia yang terampil, maka ketiga fungsidi atas dapat dilakukan oleh institusi yang berbeda namun tetap terintegrasi.Dalam rangka untuk menjaga bahwa setiap pengeluaran masih dalam batas paguanggaran yang ditentukan, setiap negara perlu menerapkan sistem otorisasi pencairananggaran. Sistem ini juga untuk meyakinkan bahwa pencairan anggaran dilakukan untuktujuan-tujuan yang telah diprioritaskan. Pada negara berkembang, seluruh pencairananggaran dilakukan melalui cabang-cabang kantor perbendaharaan yang ada, dimanasebelum dicairkan, dokumen-dokumen yang terkait dengan pencairan tersebut diperiksaterlebih dahulu. Negara berkembang sering belum memiliki kapasitas untuk melakukanpembayaran secara terpusat. Pada negara transisi, mereka dapat milih cara yang samadengan negara berkembang dengan tambahan dukungan dari Sistim InformasiManajemen Perbendaharaan, atau mereka dapat memilih mendelegasikan sebagian

kewenangan pencairan anggaran tersebut kepada departemen teknis secara bertahap. Dinegara maju, mekanisme perbendaharaan yang efektif tercipta dari pemilihan pejabatpejabatperbendaharaan yang akuntabel. Pejabat-pejabat tersebut mendapat dukungandari sistim kontrol yag real-time dimana setiap pencairan anggaran secara otomatisdicocokkan dengan alokasi dana yang tersedia.Manajemen penerimaan kas harus berada dalam pengawasan departemenperbendaharaan. Metode pengawasan yang diterapkan tergantung pada kompleksitassistem penerimaan itu sendiri. Pada negara berkembang, penerimaan dapat dilakukanmelalui setoran yang ditujukan ke rekening perbendaharaan yang digunakan. Pada negaratransisi, setoran penerimaan dapat dilakukan melalui rekening transisi, untuk kemudian ditransfer ke rekening perbendaharaan. Pada negara maju, seluruh penerimaan harusdikonsolidasikan dalam treasury single account setiap hari.Pada negara berkembang, pelaporan keuangan yang dibuat oleh bagian keuangan tiapdepartemen jarang dapat diandalkan. Di negara ini, pelaporan keuangan masing-masingdepartemen harus dilihat dari rekening perbendaharaan yang dibentuk sebelumnya. Padanegara transisi, bagian keuangan tiap departemen bertanggungjawab melakukanpenyusunan pelaporan keuangan untuk kemudian direkonsiliasikan dengan pembukuanpada rekening perbendaharaan yang ada. Di negara maju, pencatatan dan pelaporanakuntansi dilakukan oleh setiap bagian keuangan departemen, sedangkan departemenperbendaharaan atau departemen keuangan hanya mengkonsolidasikan pelaporan tersebutuntuk dibuat laporan fiskal keseluruhan.36Di negara-negara berkembang, prioritas utama adalah menciptakan rekening arus kasyang sederhana namun efisien untuk menghindari manipulasi informasi keuangan.Sedangkan pada negara transisi, akuntansi dapat dilakukan dengan cash basis namunperlu diupayakan usaha yang bertahap untuk menyusun neraca dan peralihan akuntansiyang menggunakan metode accrual. Di negara maju, mereka sudah beralih padapenerapan accrual-based accounting. Accrual-based accounting dapat memberikanpelaporan keuangan yang lebih informatif dan dapat diandalkan, menjadi dasar bagimanajemen keuangan yang efisien, serta dapat digunakan untuk penganggaran jangkapanjang (lebih dari 1 tahun).Dalam hal mengkompilasi dan menyusun laporan keuangan konsolidasi suatu negara,maka hal ini merupakan tanggungjawab departemen keuangan masing-masing negara,tanpa memandang apapun kategori negara tersebut.Hanya sedikit negara berkembang yang mampu menerapkan SIM Keuangan yangkomprehensif. Prioritas perlu diberikan terhadap pembentukan SIM Keuangan yangsederhana dengan menggunakan software standar untuk kegiatan manajemen keuanganyang terpenting dahulu, dan untuk melakukan konsolidasi serta rekonsiliasi dari laporanlaporanyang disusun secara manual. Pada negara transisi, cara paling efisien dan murahuntuk menciptakan sistim informasi yang dapat diandalkan adalah dengan menerapkanSIM Keuangan yang mengintegrasikan seluruh informasi keuangan vital yang dibuat olehsetiap departemen di negara itu. Di negara maju, mereka telah lebih dahulu menciptakansistem informasi yang telah berjalan secara efektif dan efisien, walaupun menggunakanmetode yang lebih rumit dan mahal bila dibanding dengan sistem informasi yang disusunoleh negara transisi.Pada negara berkembang, mekanisme kontrol terhadap fungsi keuangan mendasarmenjadi sangat penting. Pemeriksaan yang mendetail serta penelaahan otorisasi sebelummelakukan komitmen dan pembayaran merupakan kunci dari pengawasan yangditerapkan. Di negara-negara transisi, unit pemeriksaan intern memainkan peranan

penting dalam melakukan kontrol finansial, namun secara bertahap negara tersebut harusmeningkatkan kualitas sistem yang digunakan, sehingga fungi pemeriksaan internal tidaklagi untuk mengawasi tetapi beralih kepada fungsi konsultasi terhadap bagian keuangantiap departemen. Di negara maju, kontrol finansial sudah menjadi bagian integral daribagian keuangan masing-masing departemen, sedangkan unit pemeriksa internal hanyamemfokuskan diri untuk melakukan audit berkala, menyusun standard pemeriksaan,maupun memberikan saran.Pada negara berkembang, memiliki hukum penganggaran yang sederhana dan transparanyang meliputi fungsi-fungsi pokok penganggaran merupakan prioritas yang harusdiberikan. Hal ini dapat dijadikan modal awal untuk beralih kepada sistem penganggaranyang lebih maju. Di negara transisi, mereka telah mampu menyusun perangkat hukumpenganggaran dan perbendaraan yang lebih komprehensif, namun demikian perangkathukum tersebut masih sering berubah dan belum mencapai bentuk yang cocok sepertiperangkat hukum yang dibentuk oleh negara yang telah maju. Perubahan-perubahan37tersebut masih dapat dipahami dan perlu didukung oleh lembaga yang berwenangmengesahkan undang-undang.Untuk menjamin terciptanya kontrol perbendaharaan di negara berkembang, perludibentuk jaringan yang efektif di tiap kantor-kantor perbendaharaan yang ada. Sedangkandi negara transisi, mereka dapat membentuk jaringan tersendiri untuk kantorperbendaharaan dan departemen-departemen teknis bertindak sebagai subperbendaharaanyang melakukan sebagian fungsi perbendaharaan berdasarkan supervisidari departemen perbendaharaan atau departemen keuangan. Jika negara tersebutmemiliki SIM Keuangan yang maju maka kebutuhan atas kantor-kantor perbendaharaantidak lagi terlalu diperlukan. Kontrol seperti ini umunya tidak lagi dibutuhkan olehnegara maju. Di negara maju, kantor perbendaharaan pusat hanya menangani beberapafungsi terpenting serta bertindak sebagai supervisor dari departemen-departemen teknisyang melakukan kegiatan operasional di lapangan.Di setiap kategori negara, sistem perbendaharaan yang ada harus mampu melakukanseluruh pembayaran yang dilakukan oleh pemerintah. Mekanisme pembayaran di luaranggaran tidak boleh digunakan untuk membiayai kegiatan kepemerintahan. Di negaratransisi, dimana kapasitas untuk melaksanakan kegiatan perbendaharaan dan kontrolterhadap keuangan daerah masih lemah, pemerintah pusat harus terjun ke daerah danmenjadi wakil dari pemerintah daerah tersebut. Di negara berkembang, dimana masalahtersebut jelas-jelas terlihat, sistem perbendaharaan pemerintah pusat juga harus mencakuppembayaran-pembayaran yang dilakukan pemerintah daerah.Untuk lebih jelas memahami perbedaan sistem perbendaharaan yang terjadi pada setiapkategori negara, Anda dapat melihat dalam tabel 3.1 berikut ini.Tabel 3.1Praktek perbendaharaan yang sehat untuk tiap kategori negaraElemen Negara Berkembang Negara Transisi Negara MajuPerencanaankeuananRencana keuanganmendetailRencana keuanganmendetailRencana keuanganmenyeluruhPencairan

anggaranbulanan Bulanan - triwulanan Triwulanan - tahunanKontrol terhadapkomitmenOtorisasi komitmenuntuk kegiatan yangmengalami kelebihanpengeluaranOtorisasi dilakukanuntuk semuakomitmen yangdibuatTidak perlu dibentukkontrol komitmenterpusatManajemen kas Treasury singleaccount.Aset manajemendilakukan olehdepartemenperbendaharaanTreasury singleaccount.Aset manajemendilakukan olehdepartemenperbendaharaan atauoleh bank sentralTreasury single account.Badan manajemenaset/kewajiban yangterintegrasi38Elemen Negara Berkembang Negara Transisi Negara MajuManajemenhutangOleh departemenperbendaharaanOleh departemenperbendaharaanOleh Badan manajemenaset/kewajiban yangterintegrasiManajemenpenerimaanMelalui rekening bankdepartemenperbendaharaanMelalui rekeningtransisi dep.

perbendaharaanMelalaui sistemperbankan yang terkaitlangsung denganTreasury single account.ProsespembayaranDi otorisasi olehkantorperbendaharaanDi otorisasi olehkantorperbendaharaan ataudepartemen teknisOtorisasi menyeluruhterbatasAkuntansi Oleh kantorperbendaharaan. CashbasisOleh kantorperbendaharaan danbagian keuangandepartemen.Berevolusi menujuaccrual basisOleh bagian keuangandepartemen.Accrual basisPelaporan fiskal Oleh departemenkeuanganOleh departemenkeuanganOleh departemenkeuanganSistem informasi Sistem dasar dansederhana.Konsolidasi bertahapSIM Keuangan yangterintegrasiSIM Keuangan yangterintegrasi penuh,dengan teknologiinformasi yang terpisahInternal audit Badan pengawasinternalBadan pengawas danaudit internalBadan audit internalKerangka hukumdan institusional

Hukum mendasaryang terfokus padahal-hal pokokkeuangan.Organisasiperbendaharaan yangbesar, meliputikantor-kantor daerah.Melayani seluruhkegiatankepemerintahan,termasuk yangdibiayai dengan danadiluar anggaranHukumpenganggaran ataupeberbendaharaan.Layanan kantorperbendaharan yangmenyeluruh melaluikantor daerah danSIM Keuangan.Memberikanpelayanan kepadapemerintah daerah.Pembiayaan diluaranggaran ditanganioleh departemenperbendaharaanHukum keuangan yangstabil dan transparan.Departemenperbendaharaanmensupervisi kegiatandepartemen teknis. Fokusterhadap pemerintahpusat. Tidak melakukanpembiayaan diluaranggaran.Tingkat sentralisasiBagian ini akan memberikan penjelasan terukur terhadap perbedaan sistemperbendaharaan yang terjadi di masing-masing kategori negara. Setiap elemen sistem39perbendaharaan dinilai dengan menggunakan skala 1 – 5. Untuk setiap elemen, angka 5berarti fungsi perbendaharaan tersebut diatur secara ketat oleh departemenperbendaharaan pusat atau oleh departemen keuangan. Angka 4 berarti, elemen tersebutmerupakan tanggung jawab unit lain dibawah departemen keuangan, atau tanggungjawab tersebut dibagi antara departemen keuangan dengan bank sentral atau dengandepartemen teknis. Angka 3 mengindikasikan bahwa departemen teknis atau bank sentralmenjadi pengambil keputusan utama. Angka 2 menjelaskan bahwa pemerintah pusat

berperan sebagian dalam pengambilan keputusan yang dibuat oleh pemerintah daerahatau kantor wilayah. Angka 1 menerangkan bahwa kantor daerah/wilayah berwenangpenuh untuk melakukan pelaksanaan anggaran.Khusus untuk elemen pencairan anggaran, angka 5 berarti pencairan anggarandilakukan bulanan, angka 4 berarti 2 bulanan, angka 3 berarti triwulanan, angka 2 berartisetengah tahunan, dan angka 1 berarti satu tahunan. Untuk elemen kerangka hukum daninstitusional, angka 5 berarti departemen perbendaharaan melayani seluruh arus kaskegiatan yang dilakukan pemerintah pusat dan daerah, angka 3 berarti hanya melayanisebagian kegiatan pemerintah pusat, dan angka 1 berarti hanya melayani sebagian kecilkegiatan pemerintah pusat. Penjelasan terukur atas elemen-elemen perbendaharaantersebut tersaji dalam Tabel 3.2.Tabel 3.2Indikator Sentraliasasi terhadap Sistem Perbendahaaran di 3 Kategori NegaraElemen NegaraBerkembangNegaraTransisiNegaraMajuPerencanaan keuanan 5 4 3Pencairan anggaran 5 4 2Kontrol terhadap komitmen 3 5 1Manajemen kas 5 4 3Manajemen hutang 5 5 3Manajemen penerimaan 3 4 5Proses pembayaran 5 4 3Akuntansi 5 4 3Pelaporan fiskal 5 5 5Sistem informasi 3 5 1Internal audit 5 4 3Kerangka hukum dan institusional 4 5 3Rata-rata 4,4 4,4 2,9Berdasarkan Tabel 3.2 di atas terlihat bahwa sistem perbendaharaan yang terpusatmungkin dibutuhkan oleh negara-negara berkembang maupun transisi. Indikatorsentralisasi untuk 2 kategori negara tersebut sama-sama memiliki nilai 4,4. Namundemikian, perbedaan terjadi pada elemen-elemen perbendaharaan yang dinilai.Kebutuhan sesungguhnya atas sentralisasi perbendaharaan dapat saja lebih tinggidibutuhkan oleh negara berkembang bila dibandingkan dengan negara transisi. Kendalayang sering dihadapi oleh negara berkembang adalah masih lemahnya kapasitas yang40dimiliki untuk dapat melakukan kontrol perbendaharaan terpusat tersebut. Kelemahaninfrastruktur juga menjadi kendala umum di negara berkembang. Sebagai contoh, fasilitasperbankan yang ada belum mampu melayani transfer secara real-time untuk setiaptransaksi yang terkait dengan treasury single account. Untuk negara maju, indikatorsentralisasi yang mereka terapkan cukup rendah, rata-rata hanya 2,9.Perbandingan sistem perbendaharaan di 7 negaraBagian ini membahas sistem perbendaharaan yang berlaku di negara Brazil, Bulgaria,Prancis, Norwegia, Rusia, Afrika Selatan, dan Amerika Serikat pada tahun 2003berdasarkan elemen-elemen perbendaharaan yang mereka terapkan. Sistem yangditerapkan di masing-masing negara tersebut dianggap telah berjalan dengan cukup

efektif.BrazilBrazil memiliki sistem perbendaharaan yang paling maju diantara negara transisi lainnya.Sistem tersebut dikendalikan oleh departemen perbedaharaan dibawah naungandepartemen keuangan. Departemen perbendaharaan tersebut menyusun detail rencanakeuangan. Pencairan anggaran dilakukan setiap bulan kedua. Komitment dan pembayarandikontrol untuk setiap pagu dua bulanan. Departemen perbendaharaan bertanggungjawabatas manajemen kas dan hutang domestik, mengintegrasikan manajemen hutangpemerintah pusat dan daerah sejak tahun 2005. Penyetoran pajak dilakukan secaralangsung ke rekening perbendaharaan dan dikonsolidasikan dalam treasury singleaccount. Setiap bagian keuangan departemen teknis mengajukan permintaan pembayaransecara elektronik ke rekening treasury single accoun, yang dibentuk di bank milikpemerintah. Kantor-kantor daerah mencatat transaksi mereka secara langsung ke dalamsistem yang dibentuk oleh departemen perbendaharaan untuk selanjutnyadikonsolidasikan serta disusun laporan fiskalnya. Departemen perbendaharaan telahmenerapkan SIM Keuangan yang maju, sehingga tidak perlu memiliki kantor cabang didaerah. Seluruh kegiatan keuangan dan akuntansi departemen teknis terhubung langsungdengan SIM Keuangan yang dibuat oleh departemen perbendaharaan ini. Departemenperbendaharaan bertanggung jawab atas pelaksanaan anggaran untuk pemerintah pusat,sedangkan pemerintah daerah telah memiliki otonomi tersendiri. Pemerintah pusat telahmenawarkan kepada pemerintah daerah untuk membangun SIM Keuangan seperti yangtelah dibuat oleh departemen perbendaharaan untuk meningkatkan manajemen anggaranmereka. Dari 27 pemerintah daerah yang ada, 12 diantaranya elah mengadopsi SIMKeuangan seperti yang dibuat oleh departemen perbendaharaan.BulgariaPemerintah Bulgaria sedikit melakukan reformasi dibidang manajemen keuangan hinggatahun 1997, ketika negara tersebut mengalami krisis keuangan yang cukup berat. Krisistersebut mendorong diberlakukannya kebijakan fiskal yang ketat serta mendorongdilakukannya percepatan reformasi di dibidang penganggaran. Salah satu reformasi yangdilakukan adalah diberlakukannya sistem perbendaharaan yang baru. Sistem tersebut41ditangani oleh satu direktorat dibawah departemen keuangan sejak tahun 2003. Tidak adajaringan perbedaharaan di daerah, sebagian besar fungsi perbendaharaan didelegasikankepada departemen teknis. Departemen keuangan mempersiapkan rincian rencanaanggaran, dengan substansi masukan dari departemen teknis terkait. Komitmen danpencairan anggaran oleh departemen teknis dilakukan secara bulanan. Bulgaria tidakmemiliki kontrol komitment yang cukup ketat. Direktorat perbendaharaan bertanggungjawab atas manajemen kas. Manajemenn hutang ditangani oleh direktorat lain danbeberapa aspek operasional ditangani oleh bank sentral dengan melakukan kerjasama.Rekening tunggal dibentuk di bank sentral. Wajib pajak, menyetorkan pembayaran kerekening transit yang ada di wilayahnya, kemudian dana tersebut secara otomatis ditransfer ke rekening treasury single account setiap hari. Kantor daerah mengajukanpermintaan pembayaran ke departemen teknis atasannya untuk kemudian diotorisasipermintaan pembayaran tersebut melalui rekening treasury single account. Setiappermintaan pembayaran secara otomatis dicocokkan dengan pagu anggaran yang tersediayang diawasi oleh direktorat perbendaharaan dan departemen teknis. Direktoratperbendaharaan menyusun cash account, sedangkan departemen teknis menyusunoperasional account. Direktorat perbendaharaan melakukan konsolidasi atas berbagailaporan untuk kemudian dibuat laporan fiskalnya. Internal audit menjadi tanggungjawabsetiap departemen teknis. Saat ini sistem informasi masih dilakukan terpisah, namun

secara bertahap sedang dilakukan integrasi atas sistem informasi keuangan yang ada.Direktorat perbendaharaan hanya melayani pemerintah pusat. Pemerintah daerahmemiliki penerimaannya sendiri dan memiliki otonomi penuh dalam menyusun anggarandaerah mereka. Pemerintah pusat berperan dalam memberikan garis besar untukpelaksanaan manajemen penganggaran pemerintah daerah.PrancisPrancis memiliki sistim perbendaharaan yang luas, dengan kantor di setiap departemendan pemerintah daerah. Mayoritas fungsi perbendaharaan dilakukan oleh departemenakuntansi di bawah departemen keuangan, sedangkan departemen perbendaharaanbertanggungjawab atas manajemen likuiditas. Departemen akuntansi, bekerja samadengan departemen perbendahraan dan departemen anggaran menyusun detailperencanaan anggaran. Pencairan anggaran dilakukan setiap pertengahan tahun.Departemen perbendaharaan bertanggung jawab langsung terhadap manajemen kas,sedangkan tanggungjawab manajemen hutang didelegasikan ke Badan ManajemenHutang yang merupakan bawahannya. Penyetoran pajak dilakukan ke rekening pembantudari treasury single account dan dikonsolidasikan setiap malam. Departemen akuntansimenerima permintaan pembayaran dari departemen teknis, untuk kemudian meneruskandetail dari permintaan pembayaran tersebut ke pengawas keuangan yang ada didepartemen teknis. Pembayaran dilakukan melalui rekening treasury single account yangada di bank sentral. Departemen akuntansi juga bertanggung jawab mensupervisiakuntansi dasar yang dilakukan oleh departemen teknis dan kemudian melakukankonsolidasi laporan keuangan. Terdapat beberapa badan pengawas internal, baik di dalammaupun di luar departemen perbendaharaan. Departemen perbendaharaan melayaniseluruh pengeluaran yang dilakukan pemerintah pusat maupun daerah, dengan sedikitpengecualian.42NorwegiaNorwegia merupakan satu contoh negara yang memiliki sistem perbendaharaan “virtual”.Sistem perbendaharaan tersebut telah melalui evolusi yang cukup panjang. Karena situasiekonomi yang cukup stabil maka tidak terlalu dibutuhkan reformasi secara drastis. Tidakada organisasi perbendaharaan yang terpisah. Fungsi perbendaharaan dikelola olehdepartemen anggaran dibawah departemen keuangan, namun seluruh kegiatanoperasionalnya telah didelegasikan ke departemen teknis. Tidak ada mekanismeperencanaan keuangan, dan tidak ada pula mekanisme pencairan anggaran dalam tahunberjalan. Departemen anggaran tidak mengelola komitmen apapun atau melakukankontrol pembayaran. Tugas operasional dalam manajemen kas dan hutang dikelola secaraoutsourcing oleh bank sentral melalui perjanjian kerjasama, namun tanggung jawabutamanya tetap berada di departemen keuangan. Seluruh penerimaan maupunpengeluaran anggaran diproses oleh bank berikut kantor cabangnya melalui rekeningtreasury single account pada hari yang sama. Akuntansi dilakukan oleh setiapdepartemen teknis, yang juga menerbitkan laoran tahunan. Konsolidasi pelaporan fiskaldilakukan oleh departemen keuangan dengan dukungan data dari laporan yang disusunoleh departemen teknis. Seluruh departemen bertanggungjawab untuk menciptakaninternal kontrol, namun tidak ada lembaga formal internal audit yang dibentuk. Satu-satukontrol eksternal adalah dari badan audit parlemen. Departemen keuangan memberikanpilihan beberapa Sistim Informasi dan Akuntansi yang telah diakui yang bebas dipiliholeh departemen teknis untuk diterapkan. Departemen keuangan berperan memberikangaris besar bagi pemerintah daerah untuk menerapkan manajemen anggaran, namun tidakikut menangani manajemen anggaran tersebut.Russia

Rusia memiliki Bendahara Federal (BF) yanng didirikan pada tahun 1993. Bendaharafederal merupakan satu organisasi besar yang terdiri dari 90 kantor regional dan 2.300kantor lokal. BF menyusun rencana keuangan tahunan dengan input data dari departementeknis. Anggaran dicairkan setiap bulan. BF menangani kontrol komitmen untuk jenispengeluaran tertentu. Russia belum memiliki treasury single account yang terkonsolidasipenuh. Manajemen kas dilakukan oleh kantor pusat BF, namun kantor daerah memilikicadangan kas yang cukup besar untuk dapat melakukan pembayaran beberapa harikedepan. Beberapa departemen dibawah departemen keuangan beserta bank sentralterlibat dalam manajemen hutang. Wajib pajak menyetor pajak ke rekening bankperwakilan, yang secara reguler ditransfer ke rekening kantor daerah bendahara federaldan ke rekening treasury single account. Kantor bendahara federal mengkontrol seluruhpermintaan pembayaran. Kantor bendahara federal dan departemen teknis sama-samamelakukan akuntansi untuk kemudian dikonsolidasikan oleh bendahara federal yang jugamenerbitkan laporan keuangan konsolidasi. BF mengoperasikan tiga sistem informasiutama, yang sebagian diantaranya telah terintegrasi. Departemen teknis memiliki sisteminformasi tersendiri. Terdapat badan pengawas internal, baik dilingkungan departemenkeuangan maupun di departemen teknis. BF melakukan seluruh kegiatan operasionalkeuangan pemerintah pusat dan juga bertanggungjawab melakukan fungsi43perbendaharaan di berbagai wilayah dan pemerintahan daerah. Walaupun telah banyakreformasi yang dilakukan, namun tetap dibutuhkan waktu yang panjang untukmenuntaskan reformasi perbendaharaan tersebut. Hal utama yang masih perlu dilakukanadalah mengkonsolidasikan regional treasury account kedalam treasury single account,modernisasi kerangka akuntansi, serta penerapan sistem informasi perbendaharaan yangterintegrasi.Afrika SelatanDi Afrika Selatan, badan perbendaharaan negara menyusun detail rencana keuangandengan berkonsultasi dengan departemen teknis atau unit kerja lainnya. Pencairananggaran dilakukan bulanan. Komitmen dikontrol sesuai limit bulanan yang telahditetapkan. Badan perbendaharaan negara bertanggungjawab untuk melaksanakanmanajemen aset dan kewajiban. Setoran penerimaan negara dilakukan ke rekening bankperwakilan, untuk kemudian di transfer ke rekening treasury single account. Bilakomitmen telah disetujui, maka departemen teknis langsung membuat surat permintaanpembayaran ke treasury single account tanpa pengawasan lebih lanjut. Pencatatanakuntansi dilakukan oleh masing-masing departemen teknis, yang kemudian dilakukankonsolidasi oleh badan perbendaharaan negara. Badan perbendaharaan negara dandepartemen teknis menggunakan sistim informasi manajemen keuangan yang sama.Pengawasan internal dilakukan oleh masing-masing departemen teknis. Badanperbendaharaan negara melayani seluruh pembayaran pemerintah pusat, sedangkan untukpemerintah provinsi pembayarannya dilayani oleh badan perbendaharaan provinsi.Amerika Serikat (USA)Di Amerika Serikat, bendahara federal menyusun detail rencana keuangan. Pencairananggaran mayoritas dilakukan 3 bulan sekali, namun ada aturan khusus bila terkaitdengan investasi dan proyek tertentu. Unit kerja dan departemen teknisbertanggungjawab untuk tidak membuat komitmen diatas pagu yang telah ditentukan,namun demikian tidak ada kontrol yang dilakukan oleh pihak ketiga atas komitmen yangdibuat oleh unit kerja/departemen teknis tersebut. Bendahara federal bertanggungjawabatas manajemen kas dan hutang, namun sebagian operasionalnya dilakukan oleh banksentral (federal reserve bank). Setoran pajak dilakukan ke rekening bank komersial dansecara berkala di transfer ke rekening treasury single account. Permintaan pembayaran

diotorisasi oleh bendahara dan dibayarkan melalui rekening treasury single account yangada di bank sentral, dengan pengecualian untuk pembayaran departemen pertahanan dansektor-sektor khusus. Akuntansi dilakukan oleh masing-masing departemen teknis, yangjuga menerbitkan laporan keuangan tahunan, sedang bendahara federal hanya menanganipelaporan kas. Departemen teknis bebas menyusun sistem informasi keuangannyasendiri. Pengawasan internal menjadi tanggung jawab masing-masing departemen teknis.Bendahara federal melayani seluruh pembayaran pemerintah federal, denganpengecualian pada beberapa lembaga yang dibiayai dari dana diluar anggaran. Negarabagian memiliki otonomi penuh atas manajemen anggaran mereka.44Dari penjelasan kondisi pelaksanaan perbendaharaan di negara-negara yang disebutkandiatas, maka dapat disusun tabel perbandingan keseluruhan atas praktek perbendaharaanmasing-masing negara dalam Tabel 3.3 berikut ini.Tabel 3.3Organisasi Fungsi Perbendaharaan di Tujuh NegaraElemen Barazil Bulgaria Prancis Norwegia Russia AfrikaSelatanUSAPerencanaankeuanan5 4 5 1 4 3 5Pencairananggaran4 5 2 1 5 5 3Kontrol terhadapkomitmen5 2 5 1 3 4 1Manajemen kas 5 4 4 3 4 4 3Manajemenhutang4 4 3 4 4 4 4Manajemenpenerimaan4 4 4 4 3 4 4Prosespembayaran5 3 5 1 5 1 5Akuntansi 4 4 5 1 4 1 3Pelaporan fiskal 5 5 5 4 5 4 4Sistem informasi 5 3 5 2 3 5 1Internal audit 4 3 4 1 4 3 3Kerangka hukumdan institusional3 3 5 3 4 3 3Rata-rata 4,4 3,7 4,3 2,2 4,0 3,4 3,3Analisa perbandinganAngka rata-rata pada tabel 3.3 menunjukkan perkiraan tingkat kontrol perbendaharaanpada tujuh negara berbeda. Dari skor dalam tebel terlihat bahwa sistem perbendaharaandi Brazil, Russia, dan Prancis memiliki banyak kesamaan. Bendahara memilikikekuasaan yang luas dalam manajemen keuangan negara, dan memiliki kontrol yang

kuat. Terdapat tingkat sentralisasi yang tinggi di Brasil dan Prancis. Rusia juga akanmenuju sentralisasi bila proses reformasi telah selesai. Bendahara di Rusia dan Prancismemiliki bentuk organisasi yang cukup besar, sedangkan Brasil sangat mengandalkanpada kecanggihan SIM Keuangan mereka. Tingginya kontrol perbendaharaan di Brasildan Rusia dilatarbelakangi oleh banyaknya penyelewengan dan penyalahgunaan danadimasa lalu, dan mereka menghendaki kejadian tersebut tidak terulang lagi dimasamendatang. Di Prancis, praktek perbendaharaan yang berlaku sekarang ini merupakancerminan tradisi politik yang ada, dan bukan disebabkan oleh risiko timbulnyapenyalahgunaan. Perlu dicatat bahwa Prancis sedang merencanakan untuk melakukan45moderninsasi penganggaran dengan melakukan pendelegasian wewenang ke unit kerjayang ada, namun demikian modernisasi tersebut tidak diikuti oleh perubahan pada sistemperbendaharaannya. Hal ini dapat menimbulkan ketidakseimbangan, serta membuatsistem manajemen keuangan Prancis menghadapi banyak tantangan kedepan.Sistem perbendaharaan di Amerika Serikat, Afrika Selatan dan Bulgaria dapat diartikansedang menuju keseimbangan antara kontrol dan efisiensi. Terdapat kontrol makro yangcukup besar, namun sebagian besar tanggungjawab operasional telah dengan efektifdidelegasikan ke departemen teknis, unit kerja, maupun bank sentral. Ketiga negara initidak memiliki kantor bendahara daerah. Kondisi tersebut mencerminkan tidak terlaludibutuhkannya kontrol mendetail atas sistem perbendaharaan yang diterapkan. DiAmerika Serikat, pendelegasian sistem keuangan yang cukup signifikan tersebutdidukung oleh kapasitas infrastruktur dan sumber daya manusia yang memadai. AfrikaSelatan juga memiliki kebijakan politik yang memprioritaskan penerapan desentralisasisistem keuangan sejak runtuhnya rezim apartheid. Tidak seperti negara transisi yang lain,Bulgaria tidak memiliki banyak permasalahan dalam hal keuangannya, dan negara inisedang dalam tahap pemberdayaan departemen teknis, dalam rangka memenuhipersyaratan untuk menjadi anggota Uni Eropa.Norwegia memiliki karaktristik yang paling berbeda dari negara-negara lainnya yangdijadikan sampel. Perbendaharaan di Norwegia tidak melakukan perencanaan keuanganyang mendetail, tidak melakukan pengawasan atas pembuatan komitmen, tidakmelakukan pre-otorisasi sebelum dilakukan pembayaran, dan tidak terdapat fungsipengawasan internal. Departemen teknis maupun unit kerja dapat langsung melakukanpembayaran melalui rekening treasury single account tanpa perlu diotorisasi sebelumnya.Tidak ada lembaga perbendaharaan khusus, seluruh fungsi perbendaharaan ditanganilangsung oleh departemen teknis. Internal kontrol dalam departemen teknis telah terciptadengan cukup baik. Tingkat sentralisasi sangat rendah. Sistem perbendaharaan diNorwegia lebih menekankan pada aspek efisiensi dibanding aspek kontrol. Pendekatanyang diterapkan di Norwegia tersebut hanya mungkin digunakan bila kondisi negaranyarelatif kecil dan transparan, serta telah terbina disiplin keuangan dalam pemerintahansejak lama.Box.1 Reformasi Sistem Perbendaharaan di Republik Rakyat ChinaSaat ini partai yang berkuasa di China sedang aktif mengusahakan reformasi di bidangkeuangan, terutama pada reformasi system manajemen anggaran pemerintah. Reformasiyang baru dilakukan tersebut cukup signifikan sehingga bagi masyarakat China sendiri,perubahan tersebut tergolong fonomenal. Reformasi tersebut mencakup tiga aspek yaitu:1) reformasi dalam penyusunan anggara negara/pemerintah, yang mencakup anggaranbelanja, anggaran proyek, dan juga mencakup re-klasifikasi pada penerimaan dan belanjanegara, 2) penerapan single trasury account sebagai upaya mereformasi sistimperbendahaan negara, dan 3) penerapan sistem baru pada manajemen belanja negara,terutama dalam hal pengadaan barang/jasa pemerintah.

46Box.1 Reformasi Sistem Perbendaharaan di Republik Rakyat ChinaSistem Perbendaharaan NegaraSistem perbendaharaan negara tradisional yang lama berlaku di RRC tidak dapat lagimemenuhi tuntutan perkembangan yang makin pesat. Banyak kelemahan dalam sistemlama dirasakan makin menghambat China dalam melaksanakan sistem ekonomi sosialisyang dikembangkan di negeri itu. Kelemahan tersebut antara lain: duplikasi mataanggaran serta terlalu banyaknya mata anggaran yang digunakan; lambatnya informasimengenai data penerimaan serta pengeluaran anggaran; penggunaan dana yang tidakefektif dan efisien; seringnya terjadi perubahan, pengalihan, maupun penyalahgunaananggaran yang tidak diotorisasi memadai; dan yang paling parah adalah suburnya iklimkorupsi dan kolusi.Untuk mengatasi masalah tersebut, pemerintah China berusaha mencari solusi yang dapatmengatasi sistem, mekanisme, serta sumber dari penggunaan anggaran. Upaya pencariansolusi tersebut mendorong dilakukannya reformasi dalam sistem perbendaharaan negara.Dari hasil reformasi tersebut, ada 3 perubahan mendasar dalam sistem perbendaharaanyang berlaku di China yaitu:Penerapan Single Trasury AccountDalam sistem yang lama, bagian keuangan tiap departemen memiliki account di bankpemerintah untuk mengelola dana yang tercantum dalam anggaran resmi (in-budget) sertamemiliki account di bank swasta untuk menampung dana-dana yang berasal dari luaranggaran (off-budget). Dengan penerapan single treasury account, bagian keuanganseluruh departemen tidak lagi diperkenankan memiliki account diluar bank yang telahditentukan. Pada single treasury account, beberapa account dibentuk dalam bentuk yangseragam dengan prosedur sebagai berikut: 1) bagian keuangan departemen membukaaccount di bank sentral untuk menampung penerimaan dan pengeluaran anggaran, 2)bagian keuangan departemen membuka “financial zero balance” account dan “budgetunit zero balance” account pada bank swasta dalam rangka pembayaran dan penyelesaiandana keuangan, 3) bagian keuangan departemen membuka account khusus untukmenampung dana-dana off budget untuk pencatatan penerimaan dan pengeluaran offbudget,4) bagian keuangan departemen membuat account kas kecil (petty cash) untukmelakukan pembayaran rutin harian dan pengeluaran kecil, 5) dengan persetujuan DewanNegara (State Council), bagian keuangan departemen membuka account transisi padabank swasta untuk mencatat pengeluaran-pengeluaran khusus.Standarisasi prosedur penerimaan anggaran (revenue collection)Dengan sistem ini, pembayaran kepada negara dapat dilakukan dengan dua cara:penyetoran langsung ke rekening negara (direct payment method), dan penyetoran kesuatu pusat yang ditentukan (centralised summary payment method). Dalam directmethod, penyetor mengisi formulir setoran yang kemudian diteliti oleh pejabat yangberwenang untuk memeriksa keabsahan serta tidak ada kesalahan yang dibuat. Setelah47Box.1 Reformasi Sistem Perbendaharaan di Republik Rakyat Chinaitu, penyetoran dilakukan dengan pemindahan rekening dari rekening bank penyetor kerekening Single Treasury Account. Pada metode yang kedua, segala setoran penerimaannegara ditujukan pada pejabat yang berwenang, kemudian oleh pejabat tersebut seluruhsetoran itu dimasukkan dalam rekening Single Treasury Account. Seluruh dokumen yangdigunakan dalam prosedur penerimaan anggaran dibuat dengan bentuk yang standard.Standarisasi prosedur pembayaran anggaran (expenditure disbursement)Prosedur pembayaran anggaran yang baru menerapkan dua metode yaitu: metodelangsung (direct method) dan metode perwakilan (delegation method). Dalam direct

method, bagian keuangan departemen menerbitkan surat perintah membayar kepada bankyang ditunjuk untuk kemudian bank tersebut melakukan transfer pembayaran darirekening Single Treasury Account ke rekening pihak ketiga yang berhak menerimapembayaran tersebut. Metode ini diterapkan untuk pembayaran gaji, pembayaran transfer,dan pembayaran untuk pembelian tertentu. Dalam metode perwakilan, bagian keuangandepartemen melimpahkan kewenangan melakukan pembayaran tersebut ke unitorganisasi yang ada dibawahnya. Unit organisasi tersebut kemudian melakukanpembayaran sesuai kewenangannya dengan tetap berpedoman pada single treasuryaccount. Metode ini digunakan untuk pembayaran yang jumlahnya kecil serta untukpembayaran atas pembelian tertentu.Pengukuran-pengukuran penyesuaian yang relevanPenerapan sistem perbendaharaan yang baru meliputi penyesuaian-penyesuaian yangkompleks dan rumit. Pengukuran penyesuaian perlu dilakukan untuk, 1) perbaikan sistempenyusunan anggaran yang menyangkut detail-detail mata anggaran, 2) perubahan/revisidalam undang-undang anggaran agar dapat menjadi landasan hukum dalam melakukanreformasi anggaran, 3) menciptakan sistem informasi anggaran yang didukung olehteknologi informasi terkini, 4) membentuk institusi pelaksana yang melakukanpembayaran anggaran, pencatatan, pengawasan dan pemeriksaan, serta menjaminterlaksananya reformasi anggaran ini, dan 5) meningkatkan mekanisme pengawasan sertakepatuhan untuk menjamin keamanan dan efisiensi setiap pengeluaran anggaran.48

BAB 4SISTEM PELAKSANAAN ANGGARANTahun anggaran di Indonesia berlaku sebagaimana ditetapkan oleh Undang-Undangtentang Anggaran Pendapatan dan Belanja Negara (APBN) yaitu dari tanggal 1 Januarisampai dengan 31 Desember. Dalam rangka pelaksanaan APBN, Kantor PelayananPerbendaharaan Negara (KPPN) melaksanakan penerimaan dan pengeluaran negarasecara giral. Penerimaan negara secara giral adalah proses penerimaan negara darisumber-sumber penerimaan ke dalam rekening kas umum negara yang dilakukan denganmemindahbukukan dana tersebut antar rekening bank. Pengeluaran negara secara giraladalah proses pembiayaan suatu kegiatan dengan sumber dana dari APBN yangdilakukan dengan memindahbukukan dana tersebut antar rekening bank.Pelaksanaan pengeluaran atas beban APBN oleh KPPN dilakukan berdasarkan SuratPerintah Membayar (SPM) yang diterbitkan oleh Pengguna Anggaran/Kuasa PenggunaAnggaran. Pembayaran tersebut dilakukan dengan penerbitan Surat Perintah PencairanDana (SP2D) oleh KPPN selaku Kuasa Bendahara Umum Negara.Pejabat Perbendaharaan NegaraPengguna Anggaran dan Pengguna BarangPengguna Anggaran adalah pejabat pemegang kewenangan penggunaan anggarankementerian negara/lembaga/satuan kerja perangkat daerah. Pengguna Barang adalahpejabat pemegang kewenangan penggunaan barang milik negara/daerah.Menteri/pimpinan lembaga adalah Pengguna Anggaran sekaligus sebagai PenggunaBarang bagi kementerian negara/lembaga yang dipimpinnya. Menteri/Pimpinan Lembagayang menguasai bagian anggaran mempunyai kewenangan atas penggunaan anggaran dilingkungan Kementerian Negara/Lembaga yang dipimpinnya. Menteri/PimpinanLembaga menetapkan para pejabat yang ditunjuk sebagai:a. Kuasa Pengguna Anggaran/Pengguna Barang;b. Pejabat yang bertugas melakukan pemungutan penerimaan negara;c. Pejabat yang melakukan tindakan yang mengakibatkan pengeluaran anggaran

belanja;d. Pejabat yang bertugas melakukan pengujian dan perintah membayar;e. Bendahara penerimaan untuk melaksanakan tugas kebendaharaan dalam rangkapelaksanaan anggaran pendapatan;f. Bendahara pengeluaran untuk melaksanakan tugas kebendaharaan dalam rangkapelaksanaan anggaran belanja.Pejabat sebagaimana dimaksud dalam huruf c tidak boleh merangkap sebagai pejabatsebagaimana dimaksud pada huruf d, e, dan f.Menteri/pimpinan lembaga memiliki wewenang:49a. menyusun dokumen pelaksanaan anggaran;b. menunjuk Kuasa Pengguna Anggaran/Pengguna Barang;c. menetapkan pejabat yang bertugas melakukan pemungutan penerimaan negara;d. menetapkan pejabat yang bertugas melakukan pengelolaan utang dan piutang;e. melakukan tindakan yang mengakibatkan pengeluaran anggaran belanja;f. menetapkan pejabat yang bertugas melakukan pengujian dan dan perintahpembayaran;g. menggunakan barang milik negara;h. menetapkan pejabat yang bertugas melakukan pengelolaan barang milik negara;i. mengawasi pelaksanaan anggaran;j. menyusun dan menyampaikan laporan keuangan;kementerian negara/lembaga yang dipimpinnya.Dalam lingkup pemerintah daerah, Gubernur/bupati/walikota selaku KepalaPemerintahan Daerah memiliki wewenang:a. menetapkan kebijakan tentang pelaksanaan APBD;b. menetapkan Kuasa Pengguna Anggaran dan Bendahara Penerimaan dan/ataubendahara Pengeluaran;c. menetapkan pejabat yang bertugas melakukan pemungutan penerimaan daerah;d. menetapkan pejabat yang bertugas melakukan pengelolaan utang dan piutang daerah;e. menetapkan pejabat yang bertugas melakukan pengelolaan barang milik daerah;f. menetapkan pejabat yang bertugas melakukan pengujian atas tagihan danmemerintahkan pembayaran.Kepala satuan kerja perangkat daerah adalah Pengguna Anggaran/Pengguna Barang bagisatuan kerja perangkat daerah yang dipimpinnya. Dalam pelaksanaan tugasnya, Kepalasatuan kerja perangkat daerah memiliki wewenang:a. menyusun dokumen pelaksanaan anggaran;b. melakukan tindakan yang mengakibatkan pengeluaran atas beban anggaran belanja;c. melakukan pengujian atas tagihan dan memerintahkan pembayaran;d. melaksanakan pemungutan penerimaan bukan pajak;e. mengelola utang dan piutang;f. menggunakan barang milik daerah;g. mengawasai pelaksanaan anggaran;h. menyusun dan menyampaikan laporan keuangan;satuan kerja perangkat daerah yang dipimpinnyaBendahara Umum Negara/DaerahBendahara Umum Negara adalah pejabat yang diberi tugas untuk melaksanakan fungsibendahara umum negara, sedangkan Bendahara Umum Daerah adalah pejabat yangdiberi tugas untuk melaksanakan fungsi bendahara umum daerah.Menteri Keuangan adalah Bendahara Umum Negara. Menteri Keuangan selakubendahara Umum Negara mengusahakan dan mengatur dana yang diperlukan dalam

pelaksanaan anggaran. Menteri Keuangan selaku Bendahara Umum Negara berwenang:50a. menetapkan kebijakan dan pedoman pelaksanaan anggaran negara;b. mengesahkan dokumen pelaksanaan anggaran;c. melakukan pengendalian pelaksanaan anggaran negara;d. menetapkan sistem penerimaan dan pengeluaran kas negara;e. menunjuk bank dan/atau lembaga keuangan lainnya dalam rangka pelaksanaanpenerimaan dan pengeluaran anggaran negara;f. mengusahakan dan mengatur dana yang diperlukan dalam pelaksanaan anggarannegara;g. menyimpan uang negara;h. menempatkan uang negara dan mengelola/menatausahakan investasi;i. melakukan pembayaran berdasarkan permintaan pejabat Pengguna Anggaran atasbeban rekening kas umum negara;j. melakukan pinjaman dan memberikan jaminan atas nama pemerintah;k. memberikan pinjaman atas nama pemerintah;l. melakukan pengelolaan utang dan piutang negara;m. mengajukan rancangan peraturan pemerintah tentang standar akuntansi pemerintahan;n. melakukan penagihan piutang negara;o. menetapkan sistem akuntansi dan pelaporan keuangan negara;p. menyajikan informasi keuangan negara;q. menetapkan kebijakan dan pedoman pengelolaan serta penghapusan barang miliknegara;r. menentukan nilai tukar mata uang asing terhadap rupiah dalam rangka pembayaranpajak;s. menunjuk pejabat Kuasa Bendahara Umum Negara.Menteri Keuangan selaku Bendahara Umum Negara mengangkat kuasa BendaharaUmum Negara untuk melaksanakan tugas kebendaharaan dalam rangka pelaksanaananggaran dalam wilayah kerja yang telah ditetapkan. Tugas kebendaharaan tersebutmeliputi kegiatan: menerima, menyimpan, membayar atau menyerahkan,menatausahakan, dan mempertanggungjawabkan uang dan surat berharga yang beradadalam pengelolaannya. Kuasa Bendahara Umum Negara melaksanakan penerimaan danpengeluaran Kas Negara. Kuasa Bendahara Umum Negara berkewajiban memerintahkanpenagihan piutang negara kepada pihak ketiga sebagai penerimaan anggaran danmelakukan pembayaran tagihan pihak ketiga sebagai pengeluaran anggaran.Kepala Satuan Kerja Pengelola Keuangan Daerah adalah Bendahara Umum Daerah, yangmemiliki wewenang:a. menyiapkan kebijakan dan pedoman pelaksanaan APBD;b. mengesahkan dokumen pelaksanaan anggaran;c. melakukan pengendalian pelaksanaan APBD;d. memberikan petunjuk teknis pelaksanaan sistem penerimaan dan pengeluaran kasdaerah;e. melaksanakan pemungutan pajak daerah;f. memantau pelaksanaan penerimaan dan pengeluaran APBD oleh bank dan/ataulembaga keuangan lainnya yang telah ditunjuk;g. mengusahakan dan mengatur dana yang diperlukan dalam pelaksanaan APBD;51h. menyimpan uang daerah;i. melaksanakan penempatan uang daerah dan mengelola/menatausahakan investasi;j. melakukan pembayaran berdasarkan permintaan pejabat Pengguna Anggaran atas

beban rekening kas umum daerah;k. menyiapkan pelaksanaan pinjaman dan pemberian jaminan atas nama pemerintahdaerah;l. melaksanakan pemberian pinjaman atas nama pemerintah daerah;m. melakukan pengelolaan utang dan piutang daerah;n. melakukan penagihan piutang daerah;o. melaksanakan sistem akuntansi dan pelaporan keuangan daerah;p. menyajikan informasi keuangan daerah;q. melaksanakan kebijakan dan pedoman pengelolaan serta penghapusan barang milikdaerah.Bendahara Penerimaan dan Bendahara PengeluaranBendahara Penerimaan adalah orang yang ditunjuk untuk menerima, menyimpan,menyetorkan, menatausahakan, dan mempertanggungjawabkan uang pendapatannegara/daerah dalam rangka pelaksanaan APBN/APBD pada kantor/satuan kerjakementerian negara/lembaga/pemerintah daerah. Menteri/pimpinan lembaga/gubernur/bupati/walikota mengangkat Bendahara Penerimaan untuk melaksanakan tugaskebendaharaan dalam rangka pelaksanaan anggaran pendapatan pada kantor/satuan kerjadi lingkungan kementerian negara/lembaga/satuan kerja perangkat daerah.Bendahara Pengeluaran adalah orang yang ditunjuk untuk menerima, menyimpan,membayarkan, menatausahakan, dan mempertanggungjawabkan uang untuk keperluanbelanja negara/daerah dalam rangka pelaksanaan APBN/APBD pada kantor/satuan kerjakementerian negara/lembaga/pemerintah daerah. Menteri/pimpinan lembaga/gubernur/bupati/walikota mengangkat Bendahara Pengeluaran untuk melaksanakan tugaskebendaharaan dalam rangka pelaksanaan anggaran belanja pada kantor/satuan kerja dilingkungan kementerian negara/lembaga/satuan kerja perangkat daerah. Menurut UUPerbendaharaan, Bendahara Pengeluaran dan Bendahara Penerimaan adalah PejabatFungsional, namun demikian sampai dengan akhir tahun 2006, jabatan tersebut belumterealisasikan.Jabatan Bendahara Penerimaan/Pengeluaran tidak boleh dirangkap oleh Kuasa PenggunaAnggaran atau Kuasa Bendahara Umum Negara. Bendahara Penerimaan/Pengeluarandilarang melakukan baik secara langsung maupun tidak langsung, kegiatan perdagangan,pekerjaan pemborongan dan penjualan jasa atau bertindak sebagai penjamin ataskegiatan/pekerjaan/penjualan tersebut. Larangan jabatan rangkap tersebut dimaksudkanuntuk menghindari konflik kepentingan dan penyalahgunaan wewenang.52Gambar 4.1Pola Hubungan dan Kewenangan Pejabat Perbendaharaan NegaraDokumen Pelaksanaan AnggaranDokumen Pelaksanaan Anggaran Pemerintah PusatSetelah APBN ditetapkan, Menteri Keuangan memberitahukan kepada semuamenteri/pimpinan lembaga agar menyampaikan dokumen pelaksanaan anggaran untukmasing-masing kementerian negara/lembaga. Daftar Isian Pelaksanaan Anggaran (DIPA)adalah dokumen pelaksanaan anggaran yang dibuat oleh Menteri/Pimpinan Lembagaserta disahkan oleh Direktur Jenderal Perbendaharaan atas nama Menteri Keuangan danberfungsi sebagai dasar untuk melakukan tindakan yang mengakibatkan pengeluarannegara dan pencairan dana atas beban APBN serta dokumen pendukung kegiatanakuntansi pemerintah.Pendelagasian kewenangan pelaksanaan programPendelegasian kewenangan perbendaharaanPresiden

(Selaku Kepalapemerintahan)Menteri Teknis(Selaku PenggunaAnggaran/Barang)Kepala Kantor(Selaku KuasaPenggunaAnggaran/Barang)Menteri Keuangan(Selaku BendaharaUmum Negara)Kepala KantorPelayananPerbendaharaan Negara(KPPN), selaku KuasaBendahara UmumBendahara Penerimaan/Pengeluaran53Menteri/pimpinan lembaga menyusun dokumen pelaksanaan anggaran untuk kementeriannegara/lembaga yang dipimpinnya berdasarkan alokasi anggaran yang ditetapkan olehPresiden. Di dalam dokumen tersebut, diuraikan:sasaran yang hendak dicapai,fungsi, program dan rincian kegiatan,anggaran yang disediakan untuk mencapai sasaran tersebut,rencana penarikan dana tiap-tiap satuan kerja, sertapendapatan yang diperkirakan.Pada dokumen pelaksanaan anggaran dilampirkan rencana kerja dan anggaran BadanLayanan Umum dalam lingkungan kementerian negara yang bersangkutan. Dokumenpelaksanaan anggaran yang telah disahkan oleh Menteri Keuangan di sampaikan kepadamenteri/pimpinan lembaga, kuasa bendahara umum negara, dan Badan PemeriksaKeuangan.Dokumen Pelaksanaan Anggaran Pemerintah DaerahSetelah APBD ditetapkan, Pejabat Pengelola Keuangan Daerah memeberitahukan kepadasemua kepala satuan kerja perangkat daerah agar menyampaikan dokumen pelaksanaananggaran untuk masing-masing satuan kerja perangkat daerah. Kepala satuan kerjaperangkat daerah menyusun dokumen pelaksanaan anggaran untuk satuan kerjaperangkat daerah yang dipimpinnya berdasarkan alokasi anggaran yang ditetapkan olehgubernur/bupati/walikota. Di dalam dokumen pelaksanaan anggaran, diuraikan sasaranyang hendak dicapai, fungsi, program dan rincian kegiatan, anggaran yang disediakanuntuk mencapai sasaran tersebut ,dan rencana penarikan dana tiap- tiap satuan kerja sertapendapatan yang diperkirakan. Dokumen pelaksanaan anggaran yang telah disahkan olehPejabat Pengelola Keuangan Daerah disampaikan kepada Kepala satuan kerja perangkatdaerah dan Badan Pemeriksa Keuangan.Sistem Pelaksanaan AnggaranDIPA, atau dokumen pelaksanaan anggaran lainnya yang dipersamakan dengan DIPA,berlaku sebagai dasar pelaksanaan pengeluaran negara setelah mendapat pengesahandari Direktur Jenderal Perbendaharaan atas nama Menteri Keuangan. DIPA yang telahdisahkah tersebut disampaikan kepada:Ketua Badan Pemeriksa Keuangan;

Menteri/Pimpinan Lembaga yang bersangkutan;Pengguna Anggaran/Kuasa Pengguna Anggaran;Direktur Informasi dan Akuntansi Direktorat Jenderal Perbendaharaan;Kepala Kantor Wilayah Direktorat Jenderal Perbendaharaan;Kepala Kantor Pelayanan Perbendaharaan Negara (KPPN).Menteri/Pimpinan Lembaga menyampaikan DIPA atau dokumen pelaksanaan anggaranlainnya yang dipersamakan dengan DIPA yang telah mendapat pengesahan dari DirekturJenderal Perbendaharaan atas nama Menteri Keuangan kepada: Direktur Jenderal/Unit54Eselon I dan Kantor/Satuan Kerja, Inspektorat Jenderal Kementerian Negara/UnitPengawasan, dan Gubernur Propinsi yang bersangkutan.Gambar 4.2Pemisahan Kewenangan Dalam Pelaksanaan Anggaran Belanja NegaraPelaksanaan Anggaran PendapatanSetiap kementerian negara/lembaga/satuan kerja perangkat daerah yang mempunyaisumber pendapatan wajib mengintensifkan perolehan pendapatan yang menjadiwewenang dan tanggung jawabnya. Penerimaan harus disetor seluruhnya ke KasNegara/Daerah pada waktunya yang selanjutnya diatur dalam peraturan pemerintah.Penerimaan kementerian negara/lembaga/satuan kerja perangkat daerah tidak bolehdigunakan langsung untuk membiayai pengeluaran. Penerimaan berupa komisi,potongan, ataupun bentuk lain sebagai akibat dari penjualan dan/atau pengadaan barangdan/atau jasa oleh negara/daerah adalah hak negara/daerah.Pelaksanaan Anggaran BelanjaJumlah dana yang dimuat dalam anggaran belanja negara merupakan batas tertinggiuntuk tiap-tiap pengeluaran. Pengeluaran atas beban APBN dilakukan berdasarkan atashak dan bukti-bukti yang sah untuk memperoleh pembayaran.Pengguna Anggaran/Kuasa Pengguna Anggaran melaksanakan kegiatan sebagaimanatersebut dalam dokumen pelaksanaan anggaran yang telah disahkan. Untuk keperluanpelaksanaan kegiatan sebagaimana tersebut dalam dokumen pelaksanaan anggaran,

Menteri Teknis Menteri KeuanganSelaku Pengguna Anggaran Selaku Bendahara Umum NegaraPembuatanKomitmenPengujian&PembebananPerintahpembayaranPengujian PencairanDanaPengurusan Administratif(Administratif Beheer)Pengurusan Comptabel(Comptabel Beheer)55Pengguna Anggaran/Kuasa Pengguna Anggaran berwenang mengadakanikatan/perjanjian dengan pihak lain dalam batas anggaran yang telah ditetapkan.Pengguna Anggaran/Kuasa Pengguna Anggaran berhak untuk menguji, membebankanpada mata anggaran yang telah disediakan, dan memerintahkan pembayaran tagihantagihanatas beban APBN/APBD. Untuk melaksanakan ketentuan tersebut pada ayat (1),

Pengguna Anggaran/Kuasa Pengguna Anggaran berwenang :a. menguji kebenaran material surat-surat bukti mengenai hak pihak penagih;b. meneliti kebenaran dokumen yang menjadi persyaratan/kelengk apan sehubungandengan ikatan/perjanjian pengadaan barang/jasa;c. meneliti tersedianya dana yang bersangkutan;d. membebankan pengeluaran sesuai dengan mata anggaran pengeluaran yangbersangkutan;e. Memerintahkan pembayaran atas beban APBN/APBD.Pejabat yang menandatangani dan/atau mengesahkan dokumen yang berkaitan dengansurat bukti yang menjadi dasar pengeluaran atas beban APBN/APBD bertanggung jawabatas kebenaran material dan akibat yang timbul dari penggunaan surat bukti dimaksud.Pelaksanaan Anggaran Belanja Pemerintah PusatPembayaran atas tagihan yang menjadi beban APBN dilakukan oleh Bendahara UmumNegara/Kuasa Bendahara Umum Negara. Dalam rangka pelaksanaan pembayaran,Bendahara Umum Negara /Kuasa Bendahara Umum Negara berkewajiban untuk :a. meneliti kelengkapan perintah pembayaran yang diterbitkan oleh PenggunaAnggaran/Kuasa Pengguna Anggaran;b. menguji kebenaran perhitungan tagihan atas beban APBN yang tercantum dalamperintah pembayaran;c. menguji ketersediaan dana yang bersangkutan;d. memerintahkan pencairan dana sebagai dasar pengeluaran negara;e. menolak pencairan dana, apabila perintah pembayaran yang diterbitkan olehPengguna Anggaran/Kuasa Pengguna Anggaran tidak memenuhi persyaratan yangditetapkan.Pelaksanaan Anggaran Belanja Pemerintah DaerahPembayaran atas tagihan yang menjadi beban APBD dilakukan oleh Bendahara UmumDaerah. Dalam rangka pelaksanaan pembayaran, Bendahara Umum Daerah berkewajibanuntuk :a. meneliti kelengkapan perintah pembayaran yang diterbitkan oleh PenggunaAnggaran;b. menguji kebenaran perhitungan tagihan atas beban APBD yang tercantum dalamperintah pembayaran;c. menguji ketersediaan dana yang bersangkutan;d. memerintahkan pencairan dana sebagai dasar pengeluaran daerah;e. menolak pencairan dana, apabila perintah pembayaran yang diterbitkan olehPengguna Anggaran tidak memenuhi persyaratan yang ditetapkan.56Pembayaran atas beban APBN/APBD tidak boleh dilakukan sebelum barang dan/ataujasa diterima. Untuk kelancaran pelaksanaan tugas kementerian negara/lembaga/satuankerja perangkat daerah kepada Pengguna Anggaran/Kuasa Pengguna Anggaran dapatdiberikan uang persediaan yang dikelola oleh Bendahara Pengeluaran. BendaharaPengeluaran melaksanakan pembayaran dari uang persediaan yang dikelolanya setelah :a. Meneliti kelengkapan perintah pembayaran yang diterbitkan oleh PenggunaAnggaran/Kuasa Pengguna Anggaran;b. Menguji kebenaran perhitungan tagihan yang tercantum dalam perintah pembayaran;c. Menguji ketersediaan dana yang bersangkutanBendahara Pengeluaran wajib menolak perintah bayar dari Pengguna Anggaran/KuasaPengguna Anggaran apabila persyaratan di atas tidak dipenuhi. Bendahara Pengeluaranbertanggung jawab secara pribadi atas pembayaran yang dilaksanakannya. Pengecualiandari ketentuan diatur dalam peraturan pemerintah.

57

BAB 5PENGELOLAAN PENERIMAAN ANGGARANSebagaimana telah dijelaskan pada Bab 1, penganggaran merupakan suatu sistem yangterdiri dari 3 subsistem, yaitu: persetujuan anggaran (approval), pelaksanaan anggaran(adoption), dan yang terakhir yaitu subsistem alokasi anggaran (allocation). Bab ini akanmembahas mengenai pengelolaan penerimaan anggaran, yang termasuk dalam subsistemyang ketiga. Dalam subsistem ini, ada 3 proses spesifik yang terjadi yaitu: pengalokasiananggaran kepada unit-unit organisasi yang ada, pengawasan terhadap penerimaan, danpengawasan terhadap pengeluaran. Output dari subsistem ini berupa laporan akhir tahundari pelaksanaan anggaran. Sebagaimana UU 1/2004 menyebutkan bahwa salah saturuang lingkup dari Perbendaharaan Negara meliputi pelaksanaan penerimaan danpengeluaran negara serta pelaksanaan penerimaan dan pengeluaran daerah.Jenis PenerimaanPada masa Orde Baru, penerimaan secara umum dibagi dua, yaitu penerimaan dalamnegeri dan penerimaan pembangunan. Penerimaan dalam negeri, sebelum tahun anggaran1984/1985 diklasifikasikan sebagai penerimaan pajak langsung, penerimaan pajak tidaklangsung, dan penerimaan bukan pajak. Sedangkan yang dimaksud dengan penerimaanpembangunan adalah penerimaan yang bersumber dari hibah (grant) atau pinjaman (loan).Mulai Repelita IV, klasifikasi penerimaan dalam negeri diubah menjadi penerimaanminyak dan gas bumi (migas) dan penerimaan non migas. Perubahan tersebutdimaksudkan untuk memberikan penekanan tentang peranan sektor nonmigas untukmembiayai anggaran negara. Penerimaan migas berasal dari pajak penghasilan minyakbumi dan gas alam serta hasil-hasil minyak lainnya. Penerimaan di luar migas terdiri dariseluruh penerimaan yang berasal dari sektor perpajakan serta penerimaan di luar pajak.Dari sektor pajak terdiri dari pajak penghasilan (PPh), pajak pertambahan nilai (PPN),pajak atas barang mewah (PPN-BM), pajak bumi dan bangunan (PBB), bea masuk, cukai,pajak ekspor, dan jenis pajak lainnya. Sedangkan penerimaan bukan pajak meliputipenerimaan dari departemen-departemen yang bukan revenue agency, yang seringdisebut dengan penerimaan negara bukan pajak (PNBP)..Meskipun secara ekonomi sumber-sumber penerimaan tersebut tetap, klasifikasipenerimaan dalam APBN berubah mulai tahun 2000. Klasifikasi tetap dua jenis, yaitupenerimaan dalam negeri dan hibah. Penerimaan dalam negeri dibagi dua, yaitupenerimaan perpajakan dan PNBP. Penerimaan perpajakan terdiri dari pajak dalam negeridan pajak perdagangan internasional. Sedangkan PNBP terdiri dari penerimaan sumberdaya alam, bagian laba Badan Usaha Milik Negara(BUMN) dan PNBP lainnya(Praptosuhardjo, 2004).Berdasarkan Government Finance Statistics (GFS), pendapatan dibagi menjadi empatkelompok besar, yaitu pajak, kontribusi sosial, hibah, dan pendapatan lainnya (Fuad,Megantara, &Widjajarso, 2004).58Pendapatan pajak terdiri dari enam kategori, yaitu pajak penghasilan, laba, dan capitalgains; pajak gaji dan tenaga kerja; pajak property; pajak barang dan jasa, pajakperdagangan dan transaksi internasional, serta pajak lainnya di luar kategori tersebutKontribusi sosial terdiri dari kontribusi keamanan sosial dan kontribusi sosial lainnya.Hibah (grants) terdiri dari hibah dari pemerintahan asing, dari organisasiinternasional, dan dari unit pemerintahan umumPendapatan lainnya, yang terdiri dari:o pendapatan properti, meliputi bunga, dividen, penghasilan quasi-corporation,

pendapatan terkait pemegang polis asuransi, dan sewao penjualan barang dan jasa,o denda, penalti, dan tebusano voluntary transfer selain hibah (grants)o pendapatan lain yang tidak dapat diklasifikasikan dalam golongan di atas.Tujuan Pengelolaan PenerimaanTerdapat perbedaan dalam pengelolaan penerimaan pada sektor privat dibandingkandengan sektor publik, yaitu: (a) pada sektor swasta, pengelolaan penerimaan meliputipengotimalan proses bisnis dan informasi pelanggan untuk memaksimalkan penerimaan,sedangkan (b) pada sektor publik, pengelolaan penerimaan meliputi konsolidasi danoptimalisasi proses bisnis dan sistem untuk memaksimalkan realisasi penerimaan danmeminimalkan biaya pengumpulan penerimaan tersebut (Sierra, 2003).Secara lebih rinci, pengelolaan penerimaan pada sektor publik bertujuan untuk(MOFBC):a. meyakinkan bahwa penerimaan dari semua sumber telah diidentifikasi, diklaim,dicatat, dikumpulkan, dan dilaporkan secara tepat waktu dan efektif,b. penerimaan uang dilakukan secara akurat dan bertanggung jawab dan dikontroldengan baik sehingga dapat menghindari kesalahan, penyalahgunaan, ataupengurangan,c. proses administrasi dan pengendalian ditetapkan dengan baik untuk transfer antarrekening, termasuk otorisasi, review, dan rekonsiliasi,d. meminimalkan penggunaan rekening piutang (account receivable), apabilamemungkinkan.Pengelolaan penerimaan pada sektor publik dapat dibedakan menjadi dua, yaitupengelolaan penerimaan pada unit yang khusus bertugas mengumpulkan penerimaan(revenue agency), seperti misalnya Ditjen Pajak yang bertugas mengelola penerimaandari sumber pajak dan Ditjen Bea Cukai dari sumber bea masuk dan cukai. Khusus DitjenBea Cukai, fungsi pemungutan penerimaan negara (revenue collector) tidak sebesarDitjen Pajak. Menurut Abdurrachman (2004) selain fungsi pemungut penerimaan, DitjenBea Cukai mempunyai fungsi pemberian fasilitas perdagangan (trade facilitator),dukungan terhadap industri dalam negeri (industrial assistance), dan perlindunganmasyarakat (community protector). Selain itu, ada unit yang mempunyai sumberpenerimaan negara bukan pajak (PNBP) misalnya dari penyediaan jasa pemerintah,59penghapusan atau penjualan aset. Di lain pihak, terdapat unit-unit yang hanya mengelolapenerimaan yang bersumber dari anggaran (APBN).Pengelolaan Penerimaan dan KorupsiPengelolaan penerimaan yang baik sangat penting, karena sangat mungkin terjadipenyelewengan uang di mana terdapat banyak uang. Menurut Fjeldstad (2005), setelahmempelajari beberapa negara yang mengalami masalah korupsi yang sistematis dan yangtelah melakukan gerakan untuk menghapus korupsi secara langsung, terdapat beberapabentuk korupsi yang dilakukan pada instansi yang mengadministrasikan penerimaan(revenue administration, dalam hal ini adalah instansi pajak dan bea cukai, tidaktermasuk didalamnya pemerintah daerah dan pengelola penerimaan PNBP). Bentukbentukkorupsi itu dapat diklasifikasikan sebagai berikut:korupsi kecil-kecilan (petty corruption) dan korupsi besar (grand corruption).Korupsi kecil-kecilan adalah korupsi sehari-hari dalam pelaksanaan suatu kebijakan,ketika petugas bertemu dengan masyarakat. Disebut juga korupsi rutin (routinecorruption) atau korupsi untuk bertahan hidup (survival corruption). Umumnyadilakukan oleh petugas yunior atau pejabat level rendah. Sedangkan korupsi besar

melibatkan pejabat tingkat tinggi dan melibatkan uang dalam jumlah besar. Korupsiini terjadi pada saat pembuatan, perubahan, atau pengecualian dari peraturan. Sebagaicontoh korupsi jenis ini adalah pemberian pembebasan pajak bagi perusahaan besar.Penyuapan (bribery). Penyuapan meliputi antara lain (1) pembayaran untuk menundaatau mengurangi kewajiban pajak atau cukai, (2) pembayaran untuk meyakinkanbahwa petugas pura-pura tutup mata atas kegiatan ilegal, (3) pembayaran kembali(kicback) setelah memperoleh pembebasan pajak yang murah hati agar di masamendatang mendapatkan perlakuan yang lebih ringan dari administrasi normal, dan(4) pembayaran untuk meyakinkan atau memperlancar penerbitan atau pemrosesanijin (license) dan pembebasan (clearence).Penyalahgunaan/penyelewengan (misappropriation), meliputi bermacam-macamperilaku, misalnya memalsukan catatan, klasifikasi barang yang salah, dankecurangan (fraud). Jenis korupsi ini terjadi apabila pengendalian administrasi (checkand balances) tidak selalu ada dan pemeriksaan serta supervisi transaksi keuangantidak dikembangkan dengan baik.Penggelapan (embezzlement) yaitu menggelpkan atau mencuri uang yangdikumpulkan, menyisakan sedikit atau tidak ada sama sekali untuk keuangan negara.Pemerasan (extortion) yaitu mengambil keuntungan dari ketidaktahuan masyarakattentang peraturan yang berlaku. Petugas mungkin menakut-nakuti masyarakat untukmembayar daripada yang seharusnya. Hal ini sering terjadi pada para pengusaha kecil.Perlindungan (patronage) termasuk melakukan pemilihan, mutasi, atau promosi stafberdasarkan kinship, suku, dan hubungan sosial lainnya, tanpa mempertimbangkankemampuan dan prestasi. Hal ini karena petugas pajak dianggap oleh keluarga danfamilinya sebagai patron potensial yang memberikan akses kepada uang, sumber daya,dan kesempatan yang secara moral dianggap harus dibagi kepada famili atau daerahasal dalam rangka menolong mereka.60Jenis-jenis korupsi tersebut bisa jadi hanya dilakukan pembayar pajak (atau bea cukai),ada pula yang melibatkan kerjasama antara wajib pajak dengan petugas, dan bisa jugahanya dilakukan oleh petugas penerimaan (tanpa partisipasi aktif dari wajib bayar).Menurut Fjelstad (2005), mekanisme pelanggaran integritas, khususnya yang melibatkanpetugas atau dilakukan petugas, dapat disebutkan sebagai berikut:Tabel 5.1.Mekanisme Pelanggaran IntegritasJENIS MEKANISME PELANGGARANKolusi antara pembayar dengan petugasPengecualian pajak(tax exemptions)Melibatkan institusi Pajak, Departemen Keuangan, daninstansi lain, misalnya Badan Penanaman Modal (investasi),yang mempunyai kewenangan mengecualikan pajak. Dalamkasus tertentu, wajib pajak tidak membayar kepada negara,tetapi membayar secara pribadi kepada petugas pajak.Kecurangan PPN Klaim palsu atas restitusi PPN. Korupsi ini hanya dapatterjadi dengan bantuan petugas.Barang dalamperjalananSalah satu cara menghindari bea cukai adalah melaporkanimpor sebagai barang dalam perjalanan (goods in transit)yang akan diekspor ke negara lainKlasifikasi barang

yang tidak tepatSengaja memalsukan klasifikasi barang yang seharusnyaterkena bea masuk yang besar, hanya ditulis menjadi barangdengan bea masuk rendahPelaporan nilai barangdi bawah nilai yangsebenarnyaUntuk menghindari inspeksi sebelum pengapalan (preshipmentinspection), barang yang akan diekspor dipecahmenjadi beberapa bagian, sehingga bagian-bagian tersebutnilainya di bawah ketentuan nilai barang yang harusdiperiksa sebelum pengapalanKorupsi yang terjadi tanpa keterlibatan langsung pembayarPemerasan (Extortion) Mengambil keuntungan dari ketidaktahuan masyarakattentang peraturan yang berlaku. Petugas mungkin menakutnakutimasyarakat untuk membayar daripada yangseharusnya.Penggelapan(embezzlement)Petugas mencuri uang yang dikumpulkan. Bisa jadimelibatkan petugas bank dan/atau pemeriksa pajakKecurangan (Fraud) Memalsukan penerimaanPemeriksa/auditoryang korupPengawasan internal mungkin tidak efisien dan korup. Halini meningkatkan masalah korupsi karena mengurangikredibilitas kebijakan pengawasan.Sumber: Fjelstad (2005)Masih menurut Fjelstad (2005), efek negatif yang ditimbulkan oleh korupsi di instansipengelola penerimaan adalah: (1) kebocoran penerimaan negara, sehingga dana yangtersedia untuk pelayanan publik berkurang dengan signifikan, (2) mengurangi kesadaranwarga masyarakat untuk secara sukarela taat pada undang-undang dan peraturan dengan61melakukan penyuapan untuk pengindaran pajak, (3) resistensi reformasi perpajakan, (4)erosi kepercayaan dan keyakinan masyarakat terhadap institusi pemerintah, yangakhirnya mengurangi legitimasi pemerintah, (5) biaya-biaya tambahan yang ditanggungpembayar individual atau perusahaan sering pada akhirnya bebannya ditanggung olehsektor paling buruk dalam masyarakat, dan (6) menimbulkan halangan untukperdagangan internasional dan pertumbuhan ekonomi.Asas Umum Perbendaharaan dalam Pengelolaan PenerimaanPada pasal 3 UU 1/2004 tentang Perbendaharaan dijelaskan mengenai asas umumperbendaharaan. Di antara tujuh asas umum tersebut, hanya satu butir yang secaraeksplisit mempunyai keterkaitan dengan pengelolaan penerimaan, yaitu asas pertamayang menyatakan bahwa Undang-undang tentang APBN dan Peraturan Daerah tentangAPBD merupakan dasar bagi Pemerintah Pusat/Pemerintah Daerah untuk melakukanpenerimaan. Dengan demikian, pemerintah tidak dibenarkan melakukan pemungutanyang tidak mempunyi landasan hukum.Dalam Penjelasan UU 1/2004, asas tersebut berkaitan dengan kaidah-kaidah yang baikdalam pengelolaan keuangan negara, terutama asas kesatuan. Asas kesatuanmenghendaki agar semua Pendapatan dan Belanja Negara/Daerah disajikan dalam satu

dokumen anggaran. Karena undang-undang atau perda tersebut berlaku dalam satu tahunanggaran, dalam hal ini berlaku asas tahunan. Asas tahunan membatasi masa berlakunyaanggaran untuk suatu tahun tertentu.Kewajiban Mengintensifkan PenerimaanDi dalam dokumen pelaksanaan anggaran, diuraikan sasaran yang hendak dicapai, fungsi,program dan rincian kegiatan, anggaran yang disediakan untuk mencapai sasaran tersebut,dan rencana penarikan dana tiap-tiap satuan kerja, serta pendapatan yang diperkirakan.Dengan demikian, perencanaan pendapatan juga sudah dilakukan sejak awal anggaranberjalan.Sebagaimana dijelaskan di muka, bahwa terdapat unit instansi yang bersifat sebagairevenue agency. Pada UU 1/2004 diamanatkan bahwa setiap kementeriannegara/lembaga/satuan kerja perangkat daerah yang mempunyai sumber pendapatanwajib mengintensifkan perolehan pendapatan yang menjadi wewenang dan tanggungjawabnya. Hal ini sejalan dengan tujuan dari pengelolaan penerimaan untuk sektor publik,yaitu memaksimalkan realisasi penerimaan.Bagi unit pemerintah pada umumnya, penerimaan yang dimaksud adalah penerimaannegara bukan pajak (PNBP) yang dapat berasal dari penyediaan jasa pemerintah,pendapatan dari penghapusan aset, pendapatan dari penjualan aset. Termasuk di siniadalah penerimaan hak negara/daerah berupa komisi, potongan, ataupun bentuk lain62sebagai akibat dari penjualan dan/atau pengadaan barang dan/atau jasa olehnegara/daerah. Sedangkan menurut Marwanto (1999), PNBP merupakan penerimaanyang bersumber dari penerimaan berbagai departemen, antara lain penerimaan bukanpajak luar negeri, penerimaan pendidikan, penerimaan penjualan, penerimaan sewa danjasa, penerimaan peradilan dan kejaksaan, penerimaan kembali pinjaman, dan lain-lain.Dalam rangka mengoptimalkan penerimaan atas tagihan/piutang pemerintah, setiap unitseharusnya melakukan hal-hal sebagai berikut:a. mengembangkan strategi yang baik dengan menggunakan berbagai metode, cara, dansumber daya manusia yang tersedia. Meskipun demikian, strategi pengumpulantersebut tetap harus sesuai dengan peraturan perundangan yang berlaku,b. mengembangkan sistem pelaporan yang akurat dan tepat waktu untuk memberikaninformasi kepada petugas penagihan apabila suatu piutang pemerintah telah jatuhtempo,c. mengambil tindakan yang cepat dan menyeluruh untuk menagih piutang yang telahjatuh tempo. Tindakan tersebut harus adil dan tegas dalam rangka menjamin agarpiutang tersebut dapat tertagih seluruhnya,d. harus mendokumentasikan semua tindakan yang telah diambil untuk menagih klaimyang jatuh tempo,e. bertanggung jawab terhadap hasil dari penagihan piutangnya. Pertanggungjawabantersebut tidak berakhir dengan menyerahkan piutang macet kepada unit penagihanlain (unit piutang dan lelang negara atau unit penagihan swasta),f. piutang yang macet dapat diserahkan kepada unit penagihan pemerintah atau swastaatau dapat dilanjutkan dengan penuntutan secara hukum di pengadilan,g. mempunyai perjanjian pertukaran informasi antar instansi pemerintah dalam rangkaoptimalisasi penerimaan atau penagihan.Apabila terjadi kelebihan pembayaran kepada pegawai dalam hal gaji atau penghasilanlain, maka unit harus segera memberitahukan kepada pegawai tersebut mengenaikelebihan tersebut. Pembayaran kembali kelebihan tersebut dapat dilakukan denganmenegosiasikan jadwal pembayaran kembali dengan pegawai yang bersangkutan, dandicatat sebagai piutang bagi unit. Apabila jadwal tersebut tidak disepakati, maka unit

berhak untuk memotong langsung dari gaji pegawai yang bersangkutan tanpamemerlukan persetujuan terlebih dahulu.Instansi yang mengelola penerimaan, dalam hal ini revenue administration (yaitu DitjenPajak dan Ditjen Bea dan Cukai, tetapi terutama Ditjen Pajak), menurut Sierra (2003),menghadapi berbagai tantangan, diantaranya:Bervariasi dalam fokus, terkonsentrasi pada program/pelayanan, sebagai akibatnyayaitu banyaknya tagihan yang jatuh tempo, banyaknya tagihan yang harus dihapuskan(write-off),Kebijakan yang berbeda-beda, akibatnya pelayanan yang diberikan juga berbeda,Sistem yang terpisah (disbursed/disparate systems), akibatnya menjadi tidak efektif,laporan yang tidak tepat waktu, dan bermasalah dalam hal pengukuran/akuntabilitas.Lebih lanjut, Sierra menawarkan perubahan-perubahan dalam hal penataanulang(realigment) organisasi, konsistensi kebijakan, konsolidasi proses, penyatuan/integrasi63sistem, pelatihan ulang sumber daya manusia (retrain/refocus), dan perubahan budaya.Perubahan-perubahan yang ditawarkan oleh Sierra disajikan dlam Tabel 5.2.Rekening PenerimaanPasal 12 UU 1/2004 menyebutkan bahwa semua penerimaan dan pengeluaran negaradilakukan melalui Rekening Kas Umum Negara (Rekening KUN). Rekening KUN yangberada di Bank Sentral digunakan sebagai rekening untuk menyimpan uang negara.Selanjutnya, dalam pelaksanaan operasional penerimaan dan pengeluaran negara,Bendahara Umum Negara (BUN) dapat membuka Rekening Penerimaan dan RekeningPengeluaran pada bank umum. Dalam hal tertentu, Bendahara Umum Negara dapatmembuka rekening pada lembaga keuangan lainnya. Pembukaan rekening pada bankumum tersebut dilakukan dengan mempertimbangkan asas kesatuan kas dan asaskesatuan perbendaharaan, serta optimalisasi pengelolaan kas.Tabel 5.2. Tawaran Perubahan di Unit Pengelola PenerimaanASPEK SOLUSI RINCIAN SOLUSI PERUBAHANBUDAYAorganisasi realigmen Mendirikan pusat pengelolaanpenerimaan- mengubah mandat/tugas- merestrukturisasi organisasi- mengubah visi- kolaborasiMengatasi besarnya dan kompleksitasorganisasi pemerintah- mengidentifikasi departemen ygmelaksanakan program (programdepartment)- memisahkan antara program departmentdengan revenue administration- menegakkan akuntabilitas timbal-balikkebijakan konsistensi Mereview peraturan dan kebijakanpemerintah yang berkaitan denganpengelolaan penerimaan- pengenaan bunga- kegiatan penagihan- privasi pelanggan- pinalti- penyesuaian

- berpusat padapelanggan- kolaborasiproses konsolidasi - Pemetaan ulang untuk menyajikanpengalaman pelanggan yang sama(consistent customer experience)- tim virtual yang beranggotakan SDMdari berbagai fungsi- berpusat padapelanggan- kolaborasi64sistem integrasi Enterprise Revenue ManagementSystem- mendukung siklus tagihan secara penuh- CRM- intelijen bisnis (business intelligence)- dukungan- kolaborasiIntegrasi- Enterprise Revenue Management System- program department- integrasiSDM Pelatihan RefocusRetrain- berpusat padapelanggan- sistem imbalan- kolaborasiSumber: Sierra (2003)Pembukaan rekening pada bank umum atau lembaga keuangan lain merupakan kebijakanyang tepat karena memang fungsi perbankan dan lembaga keuangan tersebut adalahsebagai financial intermediaries. Meskipun demikian, apabila di suatu tempat belumtersedia layanan perbankan yang menjamin kelancaran pelaksanaan penerimaan danpengeluaran negara, Menteri Keuangan selaku Bendahara Umum Negara dapat menunjukbadan hukum di luar lembaga keuangan untuk melaksanakan penerimaan dan/ataupengeluaran negara untuk mendukung kegiatan operasional kementerian negara/lembaga.Sebagai contoh, PT Pos karena mempunyai jangkauan (coverage) cabang yang tersebardi seluruh Indonesia, cukup layak terlibat dalam pengumpulan penerimaan negara.Penunjukan badan hukum lain di luar lembaga keuangan tersebut dilakukan dengansyarat:a. memiliki kompetensi yang baik, yang diukur dengan keahlian, permodalan, jaringan,dan sarana penunjang layanan yang diperlukanb. memiliki reputasi yang baik, yang dinilai berdasarkan perkembangan kinerja badanhukum yang bersangkutan sekurang-kurangnya 3 (tiga) tahun terakhir.Penunjukan badan lain sebagaimana dimaksud di atas dilakukan dalam suatu kontrakkerja yang dilakukan secara tertib, taat pada peraturan perundang-undangan, efisien,ekonomis, efektif, transparan, dan bertanggung jawab dengan memperhatikan rasakeadilan dan kepatutan serta mengutamakan badan hukum di luar lembaga keuanganyang sebagian besar atau seluruh sahamnya dimiliki oleh negara.. Badan lain yang

ditunjuk tersebut berkewajiban menyampaikan laporan secara berkala (bulanan) kepadaBendahara Umum Negara mengenai pelaksanaan penerimaan dan/atau pengeluaransesuai dengan tugas dan tanggung jawabnya. Laporan tersebut disusun dan disajikansesuai dengan standar akuntansi pemerintahan.Rekening Penerimaan digunakan untuk menampung penerimaan negara setiap hari. Padaprinsipnya, setiap penerimaan negara secepat mungkin harus disetorkan ke rekeningpenerimaan setelah diterima, setidaknya menggunakan penyetoran harian. Selanjutnya,saldo Rekening Penerimaan setiap akhir hari kerja wajib disetorkan seluruhnya keRekening Kas Umum Negara pada bank sentral. Apabila kewajiban penyetoran tersebut65secara teknis belum dapat dilakukan setiap hari, Bendahara Umum Negara mengaturpenyetoran secara berkala.Pada tingkat di bawahnya, Menteri/pimpinan lembaga selaku Pengguna Anggaran dapatmembuka rekening untuk keperluan pelaksanaan penerimaan di lingkungan kementeriannegara/lembaga yang bersangkutan setelah memperoleh persetujuan dari BendaharaUmum Negara. Meskipun Menteri/pimpinan lembaga mempunyai hak untuk membukarekening, tetapi Dalam rangka pengelolaan kas, Bendahara Umum Negara dapatmemerintahkan pemindahbukuan dan/atau penutupan rekening tersebut.Gubernur/bupati/walikota dapat pula memberikan ijin pembukaan rekening untukkeperluan pelaksanaan penerimaan di lingkungan pemerintah daerah sesuai denganketentuan perundang-undangan yang berlaku.Dalam pembukaan rekening tersebut, Pemerintah Pusat memperoleh bunga dan/atau jasagiro atas dana (rekening kas umum negara) yang disimpan pada bank sentral. SedangkanPemerintah Pusat/Daerah berhak memperoleh bunga dan/atau jasa giro atas dana(rekening penerimaan) yang disimpan pada bank umum.Berdasarkan pengalaman masa lalu (Seda, 2004) penyetoran penerimaan negara secaracepat ke rekening kas negara perlu dilakukan karena rawan terhadap tindakanpenyelewengan. Hal ini berkaitan dengan adanya penerimaan bunga dan/atau jasa giroatas penerimaan tersebut. Karena jumlahnya yang besar, apabila penerimaantersebut ”diendapkan” di luar kas negara selama semalam saja, bunga/jasa giro yangdiperoleh juga relatif besar, padahal seharusnya penerimaan tersebut menjadi hak negara.Pada prinsipnya, penerimaan dapat dilakukan secara tunai, dengan cek, secara debit, ataumenggunakan kartu kredit. Hal-hal yang perlu diperhatikan antara lain sebagai berikut:a. Apabila penerimaan dilaksanakan dengan tunai, unit harus menerbitkan kuitansipenerimaan pada saat transaksi. Demi keamanan, masyarakat diharapkan tidakmengirimkan uang dalam amplop surat. Penerimaan tersebut kemudian dicatat.b. Apabila penerimaan dilakukan dengan cek, cek tersebut harus diberikan keteranganbahwa hanya dapat dikreditkan pada rekening bendahara umum negara segera setelahditerima.c. Penerimaan lewat cek yang tidak memenuhi syarat pembayaran (tidak bisa dicairkan)harus segera diberitahukan segera kepada penerbitnya.d. Cek yang bertanggal mundur harus dicatat dengan baik dan diamankan sampaitanggal pembayaran dan segera dicairkan setalah jatuh tempo.e. Meskipun penerimaan dengan cek dimungkinkan, pemerintah dapat menolak untukmenerima cek pada kondisi tertentu, walaupun kepuasan masyarakat tetap harusdiutamakan.f. Apabila pembayaran dengan cek diterima dari perorangan, instansi penerima harusmelakukan pengecekan sebelum menerima pembayaran tersebut. Misalnya,mencocokkan antara keterangan di cek dengan tanda pengenal yang ada untukmencocokkan nama dan alamat,

66g. Instansi harus menyediakan tempat penyimpanan uang yang baik, mulai daripenerimaan diterima sampai disetorkan ke bank.Asas BrutoDalam pengelolaan penerimaan dikenal adanya asas bruto. Berdasarkan asas ini,penerimaan kementerian negara/lembaga/satuan kerja perangkat daerah tidak bolehdigunakan langsung untuk membiayai pengeluaran. Pengeluaran yang dilakukan olehinstansi harus berdasarkan anggaran yang telah ditentukan sebelumnya. Dengan demikian,penerimaan harus disetor seluruhnya ke Kas Negara/Daerah pada waktunya.Bendahara PenerimaanSebagaimana dijelaskan dalam bab sebelumnya, untuk meningkatkan akuntabilitas danmenjamin terselenggaranya saling-uji (check and balance) dalam proses pelaksanaananggaran terdapat pembagian atau pemisahan kewenangan di bidang perbendaharaan,yaitu antara pemegang kewenangan administratif dengan pemegang kewenangankebendaharaan. Penyelenggaraan kewenangan administratif diserahkan kepadakementerian negara/lembaga, sedangkan penyelenggaraan kewenangan kebendaharaandiserahkan kepada Kementerian Keuangan.Kewenangan administratif yang dipunyai oleh kementerian negara/lembaga tersebutmeliputi kewenangan untuk melakukan perikatan atau tindakan-tindakan lainnya yangmengakibatkan terjadinya penerimaan atau pengeluaran negara, melakukan pengujiandan pembebanan tagihan yang diajukan kepada kementerian negara/lembaga sehubungandengan realisasi perikatan tersebut, serta memerintahkan pembayaran atau menagihpenerimaan yang timbul sebagai akibat pelaksanaan anggaran.Untuk membantu Menteri/pimpinan lembaga dan Gubernur/bupati/walikota dalammelaksanakan kewenangan administratifnya, pejabat pengguna anggaran tersebut dapatmengangkat bendahara untuk menatausahakan penerimaan negara di lingkungankementerian negara/lembaga atau di satuan kerja perangkat daerah di lingkunganpemerintah daerah yang dipimpinnya.Bendahara adalah setiap orang atau badan yang diberi tugas untuk dan atas namanegara/daerah, menerima, menyimpan, dan membayar/menyerahkan uang atau suratberharga atau barang-barang negara/daerah. Dalam kaitan tugasnya sebagai penerima,maka Bendahara Penerimaan adalah orang yang ditunjuk untuk menerima, menyimpan,menyetorkan, menatausahakan, dan mempertanggungjawabkan uang pendapatannegara/daerah dalam rangka pelaksanaan APBN/APBD pada kantor/satuan kerjakementerian negara/lembaga/pemerintah daerah.Bendahara adalah jabatan fungsional. Persyaratan pengangkatan dan pembinaan karierbendahara diatur oleh Bendahara Umum Negara selaku Pembina Nasional JabatanFungsional Bendahara. Selama ini, bendahara adalah pegawai pada instansi yang ditunjukatau dipercaya untuk melakukan fungsi bendahara. Dengan posisi bendahara sebagai67bawahan dari pengguna anggaran atau kuasa pengguna anggaran, dapat menimbulkankonflik kepentingan apabila atasan tersebut berniat melakukan tindakan yang tidak terpujiatau penyelewengan keuangan negara. Hal ini karena dalam rantai komando birokrasi,cukup sulit bagi seorang bawahan menolak keinginan atasan apabila yang bersangkutantidak mempunyai integritas yang tinggi. Terdapat risiko bahwa menolak keinginan atasandapat memengaruhi karir bendahara yang bersangkutan. Apabila pembinaan bendaharadipegang oleh Bendahara Umum Negara, maka bendahara relatif independen terhadapatasannya, dengan demikian dapat membantu mengurangi penyelewengan.Box 5.1. Kebijakan Pengelolaan Penerimaan di Masa Orde BaruMenurut Marwanto (1999) dan Seda (2004), kebijakan yang sangat penting di awal Orde

Baru dalam pengelolaan APBN adalah kebijakan anggaran berimbang dan dinamis yangternyata dapat menstabilkan perekonomian. Kebijakan anggaran berimbang berarti bahwajumlah penerimaan dan jumlah pengeluaran dijaga agar seimbang (sama). Sedangkananggaran dinamis berarti bahwa apabila penerimaan kurang dari yang direncanakan,maka pengeluaran juga dikurangi. Sebaliknya, apabila penerimaan lebih dari yangdirencanakan, maka pengeluaran juga ditambah dalam rangka menjaga keseimbanganantara penerimaan dan pengeluaran.Kebijakan di bidang penerimaan yang penting adalah penerimaan diusahakanberasal dari dalam negeri. Untuk itu penerimaan dari sektor pajak diusahakan semakinmeningkat. Penerimaan dari sumber luar negeri diusahakan semakin menurun, denganfungsi hanya sebagai pelengkap.68

BAB 6PENGELOLAAN PENGELUARAN ANGGARANBab ini masih berkaitan dengan subsistem ketiga dari penganggaran, yaitu subsistemalokasi anggaran (allocation). Bab ini akan membahas mengenai pengelolaanpengeluaran anggaran, yang termasuk dalam subsistem yang ketiga. Dalam UU 1/2004,salah satu ruang lingkup dari Perbendaharaan Negara meliputi pelaksanaan penerimaandan pengeluaran negara serta pelaksanaan penerimaan dan pengeluaran daerah.Pengelolaan penerimaan anggaran telah diuraikan pada Bab 5, sedangkan bab ini akanmembahas mengenai pengelolaan pengeluaran anggaran.Tujuan Pelaksanaan AnggaranPelaksanaan anggaran (budget execution) adalah suatu tahap dimana sumberdayadigunakan untuk melaksanakan kebijakan yang ada dalam anggaran. Pelaksanaananggaran bisa baik dan bisa juga buruk. Di satu sisi, anggaran yang buruk akanmenyebabkan kegagalan pelaksanaan anggaran. Bahkan anggaran yang baik pun bisagagal jika ada perubahan kondisi perekonomian. Pelaksanaan anggaran yang berhasiltergantung dari berbagai faktor, seperti kemapuan untuk beradaptasi dengan perubahandalam lingkungan makroekonomi, dan kapasitas pelaksanaan di instansi-instansi.Pelaksanaan anggaran melibatkan pemain yang lebih banyak daripada prosespenyusunannya, dan mempunyai tantangan, yaitu (1) meyakinkan bahwa “tanda/isyarat”yang disajikan di dalam dokumen anggaran dapat ditransfer kepada pelaksana anggaran,dan (2) memperhatikan umpan balik dari pengalaman nyata di lapangan dalammelaksanakan anggaran (Schiavo-Campo & Tommasi, 1999).Dengan demikian, lanjut Schiavo-Campo dan Tommasi, pelaksanaan anggaran perlu:Meyakinkan bahwa anggaran akan dilaksanakan sesuai dengan otorisasi yang telahdilakukan dalam undang-undang, baik dalam aspek keuangan maupun kebijakan,Menyesuaikan pelaksanaan anggaran dengan perubahan yang signifikan dalamlingkungan makroekonomiMenyelesaikan masalah yang terjadi selama dalam pelaksanaanMengelola pembelian dan penggunaan sumberdaya secara efisien dan efektif.Sari penjelasan tersebut tampak bahwa Schiavo-Campo dan Tommasi memberikanarahan yang banyak terkait dengan pelaksanaan pengeluaran anggaran.Pengelolaan Pengeluaran Berdasarkan Perundangan yang BerlakuSchiavo-Campo dan Tommasi (1999), tokoh-tokoh pendukung manajemen baru dalampengeluaran public menyatakan bahwa metode Public Expenditure Management (PEM)yang diusungnya dapat diaplikasikan tanpa memandang orientasi ekonomi, prioritasstrategi, atau pilihan kebijakan yang diambil. Meskipun demikian, mereka mengakuibahwa pada saat yang sama, penting untuk dipahami bahwa PEM adalah khas bagi

negara tertentu (country-specific). Seperti juga teknologi lainnya, pendekatan danrekomendasi PEM harus didasarkan pada realitas-realitas ekonomi, sosial, administratif,69dan kapasitas pelaksanaan dari negara tertentu. Dalam hal ini, yang harus diperhatikanadalah (i) sumbangan faktor lokal (local factor endowments), (ii) kelembagaan lokal, dan(iii) kebutuhan lokal yang nyata.Dengan memperhatikan pendapat tersebut di atas, sebelum membahas mengenaipengelolaan pengeluaran anggaran yang bersumber dari literatur, alangkah baiknyadibahas terlebih dahulu pokok-pokok pengelolaan pengeluaran anggaran sebagaimanadiatur dalam peraturan yang berlaku, utamanya UU 1/2004 tentang Perbendaharaan.Dalam UU 1/2004, beberapa hal yang diatur adalah mengenai wewenang dan tanggungjawab Pengguna Anggaran/Kuasa Pengguna Anggaran, Bendahara UmumNegara/Daerah, dan Bendahara Pengeluaran. Selain itu, juga diberikan ketentuanmengenai pembukaan rekening untuk memperlancar pengeluaran. Pembahasan lebihlanjut adalah sebagai berikut:Asas Umum Perbendaharaan Berkaitan PengeluaranDalam UU 1/2004 disebutkan asas-asas umum perbendaharaan. Dalam kaitan denganpengeluaran, asas-asas yang terkait adalah:a. Pengeluaran negara atau daerah didasarkan atas Undang-undang tentang APBN (bagiPemerintah Pusat) atau didasarkan atas Peraturan Daerah tentang APBD (bagiPemerintah Daerah).b. Setiap pejabat dilarang melakukan tindakan yang berakibat pengeluaran atas bebanAPBN/APBD jika anggaran untuk membiayai pengeluaran tersebut tidak tersediaatau tidak cukup tersedia. Dengan demikian, penting diperhatikan adanya asasspesialitas yang mewajibkan agar kredit anggaran yang disediakan terinci secara jelasperuntukannya.c. Semua pengeluaran negara, termasuk subsidi dan bantuan lainnya yang sesuai denganprogram pemerintah pusat, dibiayai dengan APBN. Demikian pula, semuapengeluaran daerah, termasuk subsidi dan bantuan lainnya yang sesuai denganprogram pemerintah daerah, dibiayai dengan APBD. Asas ini berkaitan denganfenomena adanya dana taktis, yaitu dana di luar anggaran (extra budgetary account)yang digunakan untuk membiayai pengeluaran tertentu (biasanya terkait dengankesejahteraan pegawai atau kegiatan yang tak tersangka).d. Anggaran untuk membiayai pengeluaran yang sifatnya mendesak dan/atau tidakterduga disediakan dalam bagian anggaran tersendiri. Masih terkait dengan huruf c,salah satu motivasi untuk mengumpulkan ana taktis adalah berjaga-jaga apabila adakegiatan yang harus dilakukan dengan segera, padahal kegiatan tersebut tidaktercantum dalam anggaran dan dengan demikian tidak dapat dibiayai. Dengandemikian penting bagi setiap instansi untuk memperhatikan asas universalitas, yangmengharuskan agar setiap transaksi keuangan ditampilkan secara utuh dalamdokumen anggaran.e. Kelambatan pembayaran atas tagihan yang berkaitan dengan pelaksanaanAPBN/APBD dapat mengakibatkan pengenaan denda dan/atau bunga.Peranan Pengguna/Kuasa Pengguna Anggaran dalam Pengeluaran Anggaran70Sebagaimana disebutkan di atas, pengeluaran negara atau daerah didasarkan atasUndang-undang tentang APBN atau Peraturan Daerah tentang APBD. Dengan demikianPengguna Anggaran/Kuasa Pengguna Anggaran hanya melaksanakan kegiatansebagaimana tersebut dalam dokumen pelaksanaan anggaran yang telah disahkan.Untuk keperluan melaksanakan kegiatan sebagaimana tersebut dalam dokumen

pelaksanaan anggaran, Pengguna Anggaran/Kuasa Pengguna Anggaran berwenangmengadakan ikatan/perjanjian dengan pihak lain dalam batas anggaran yang telahditetapkan.Pengguna Anggaran/Kuasa Pengguna Anggaran berhak untuk menguji, membebankanpada mata anggaran yang telah disediakan, dan memerintahkan pembayaran tagihantagihanatas beban APBN/APBD. Untuk melaksanakan ketentuan tersebut, PenggunaAnggaran/Kuasa Pengguna Anggaran berwenang:a. menguji kebenaran material surat-surat bukti mengenai hak pihak penagih;b. meneliti kebenaran dokumen yang menjadi persyaratan/kelengkapan sehubungandengan ikatan/ perjanjian pengadaan barang/jasa;c. meneliti tersedianya dana yang bersangkutan;d. membebankan pengeluaran sesuai dengan mata anggaran pengeluaran yangbersangkutan;e. memerintahkan pembayaran atas beban APBN/APBD.Pejabat yang menandatangani dan/atau mengesahkan dokumen yang berkaitan dengansurat bukti yang menjadi dasar pengeluaran atas beban APBN/APBD bertanggung jawabatas kebenaran material dan akibat yang timbul dari penggunaan surat bukti dimaksud.Apabila dalam pelaksanaan tugasnya, pejabat tersebutmengakibatkan kerugian negara,maka yang bersangkutan harus mengganti kerugian negara yang ditimbulkannya.Peranan Bendahara Umum Negara/Daerah dalam Pengeluaran AnggaranPengguna Anggaran/Kuasa Pengguna Anggaran dapat memerintahkan pembayaran atasbeban APBN/APBD. Sedangkan pembayaran atas tagihan yang menjadi bebanAPBN/APBN dilakukan oleh Bendahara Umum Negara/Kuasa Bendahara Umum Negaraatau Bendahara Umum Daerah.Dalam rangka pelaksanaan pembayaran yang diajukan oleh Pengguna Anggaran/KuasaPengguna Anggaran Bendahara Umum Negara/Kuasa Bendahara UmumNegara/Bendahara Umum Daerah berkewajiban untuk:a. meneliti kelengkapan perintah pembayaran yang diterbitkan oleh PenggunaAnggaran/Kuasa Pengguna Anggaran;b. menguji kebenaran perhitungan tagihan atas beban APBN yang tercantum dalamperintah pembayaran;c. menguji ketersediaan dana yang bersangkutan;d. memerintahkan pencairan dana sebagai dasar pengeluaran negara;71e. menolak pencairan dana, apabila perintah pembayaran yang diterbitkan olehPengguna Anggaran/Kuasa Pengguna Anggaran tidak memenuhi persyaratan yangditetapkan.Apabila dibandingkan antara kewenangan pihak Pengguna Anggaran/Kuasa PenggunaAnggaran dan Bendahara Umum, ternyata Bendahara Umum Negara dan pejabatselainnya yang ditunjuk sebagai Kuasa Bendahara Umum Negara bukanlah sekedar kasiryang hanya berwenang melaksanakan penerimaan dan pengeluaran negara tanpa berhakmenilai kebenaran penerimaan dan pengeluaran tersebut. Dalam hal ini, MenteriKeuangan selaku Bendahara Umum Negara adalah pengelola keuangan dalam artiseutuhnya, yaitu berfungsi sekaligus sebagai kasir, pengawas keuangan, dan manajerkeuangan.Peranan Bendahara Pengeluaran dalam PembayaranUntuk kelancaran pelaksanaan tugas kementerian negara/lembaga/satuan kerja perangkatdaerah kepada Pengguna Anggaran/Kuasa Pengguna Anggaran dapat diberikan uangpersediaan yang dikelola oleh Bendahara Pengeluaran. Bendahara Pengeluaran adalahorang yang ditunjuk untuk menerima, menyimpan, membayarkan, menatausahakan, dan

mempertanggungjawabkan uang untuk keperluan belanja negara/daerah dalam rangkapelaksanaan APBN/APBD pada kantor/satuan kerja kementerian negara/lembaga/pemerintah daerah.Pembayaran atas beban APBN/APBD tidak boleh dilakukan sebelum barang dan/ataujasa diterima. Bendahara Pengeluaran melaksanakan pembayaran dari uang persediaanyang dikelolanya setelah:a. meneliti kelengkapan perintah pembayaran yang diterbitkan oleh PenggunaAnggaran/Kuasa Pengguna Anggaran;b. menguji kebenaran perhitungan tagihan yang tercantum dalam perintah pembayaran;c. menguji ketersediaan dana yang bersangkutan.Bendahara Pengeluaran wajib menolak perintah bayar dari Pengguna Anggaran/KuasaPengguna Anggaran apabila persyaratan-persyaratan di atas tidak dipenuhi.Bendahara Pengeluaran bertanggung jawab secara pribadi atas pembayaran yangdilaksanakannya. Dengn demikian, apabila terjadi kelalaian atau kecurangan yangmengakibatkan kerugian negara/daerah, penggantian atas kerugian tersebut menjaditanggung jawab bendahara yang bersangkutan. Dengan kata lain, beban penggantiantersebut tidak dapat digeser menjadi beban kantor atau organisasi.Rekening PengeluaranSebagimana dijelaskan pada Bab 5, uang negara disimpan dalam Rekening Kas UmumNegara pada bank sentral. Dalam pelaksanaan operasional penerimaan dan pengeluarannegara, Bendahara Umum Negara dapat membuka Rekening Penerimaan dan RekeningPengeluaran pada bank umum, lembaga keuangan lain, atau badan hukum non keuangan.72Rekening Pengeluaran pada bank umum diisi dengan dana yang bersumber dari RekeningKas Umum Negara pada bank sentral. Jumlah dana yang disediakan pada RekeningPengeluaran tersebut disesuaikan dengan rencana pengeluaran untuk membiayai kegiatanpemerintahan yang telah ditetapkan dalam APBN.Menurut Diamond (2000), rekening perbendaharaan tunggal (treasury single account,TSA) yng mengkonsolidasikan sumberdaya kas pemerintah, merupakan salah satu pilarkesuksesan penerapan sistem perbendaharaan selain dari adanya jaringan kerja yang baikantara kantor perbendaharaan pusat dan daerah, sistem akuntansi buku besar (generalledger accounting system, GLS), dan sistem yang mengintegrasikan manajemenkeuangan sehingga dapat mengurangi biaya keuangan pemerintah dan membantumempercepat pelaksanaan anggaran.Box 6.1. Kondisi Pengelolaan Pengeluaran di Masa Orde Lama dan Orde BaruSebelum Presiden Suharto menerapkan penganggaran yang berimbang dan dinamis,Caiden dan Wildavsky (1974) mengutip responde yang mengambarkan kondisipengelolaan pengeluaran sebagai berikut:”Adalah hal yang biasa bahwa anggaran tidak lengkap sampai akhir tahun anggaranyang bersangkutan-tidak ada orang yang tahu berapa uang yang sudah dikeluarkan danitu tidak jadi masalah, (karena) inflasi sedang menaik. Jika kita menganggarkan suatusekolah yang baru pada awal tahun anggaran, pada akhir tahun anggaran nilai uangsedemikian rupa sehingga kita bahkan tidak dapat membangun sebuah toilet. Hal inimenjadi disinsentif bagi orang-orang yang bekerja dalam bidang anggaran dan banyakinstansi yang akhirnya tidak menyerahkan sama sekali”.Dalam kaitan dengan repetitive budgeting, Ciaden dan Wildavsky (1974) kembalimengutip narasumbernya yang mengilustrasikan bahwa:”Menteri Keuangan mempunyai suatu komite khusus, Komite Moneter, yng mereviewsituasi penerimaan sebelum tiap awal triwulan dan menetapkan batas atas pengeluaranrutin untuk triwulan tersebut. Sering diputuskan bahwa suatu departemen pda triwulan

pertamaakan memperoleh hanya setengah dari apa yang ditetapkan dalam anggaran.Dalam triwulan kedua tahun anggaran ini, kami hanya menerima 15% dari jumlah totalyang dianggarkan untuk departemen ini, triwulan kedua lalu hanya 25%.”Menurut Marwanto (1999), kebijakan di bidang pengeluaran dapat dibagi menjadi duakategori:a. Pengeluaran rutin, didasarkan pada prinsip efisiensi dan melakukan usahapenghematan, tanpa mengabaikan perlunya dukungan memadai bagi kesejahteranpegawai dan pemeliharaan hasil-hasil pembangunan. Selain itu, diusahakan sedapatmungkin dikurangi pemberian subsidi (harga) karena dapat menyebabkan alokasisumber daya yang tidak efisien dan disadari bahwa penerima subsidi seringkali bukangolongan masyarakat yang ingin dituju,b. Pengeluaran pembangunan, pengeluaran didasarkan atas rencana proyek sektoral danregional, yang pada gilirannya mengacu pada rencana dan prioritas yang telahditetapkan dalam Rencana Pembangunan Lima Tahun (Repelita).73Klasifikasi pengeluaran dalam APBN dibagi berdasarkan pengeluaran rutin danpengeluaran pembangunan. Pengeluaran rutin terdiri dari belanja pegawai, belanjabarang, subsidi daerah otonom, bunga dan cicilan hutang, serta pengeluaran rutin lainnya.Pengeluaran pembangunan terdiri dari pembiayaan rupiah dan bantuan proyek. Dalamtahun 2000, klasifikasi belanja negara tetap dibedakan menjadi dua kelompok besar,tetapi dengan penggolongan yang berbeda, yaitu anggaran belanja pemerintah pusat dandana perimbangan. Anggaran belanja pemerintah pusat terdiri dari pengeluaran rutin danpengeluaran pembangunan. Pengeluaran rutin terdiri dari belanja pegawai, belanjabarang, pembayaran bunga utang dalam negeri dan utang luar negeri, subsidi (subsidibahan bakar minyak/BBM dan nonBBM), serta pengeluaran rutin lainnya. Pengeluaranpembangunan digunakan untuk pembiayaan pembangunan rupiah dan pembiayaanproyek.Apabila klasifikasi tersebut dibandingkan dengan klasifikasi menurut GFS, sebenarnyajenis pengeluaran hampir sama. Berdasarkan klasifikasi ekonomi GFS, beban dapatdigolongkan kompensasi pekerja (upah, gaji, kontribusi sosial), penggunaan barang danjasa, konsumsi fixed capital, bunga, subsidi, hibah, tunjangan sosial, dan beban lainnya(Fuad,Megantara, & Widjajarso, 2004).Pengeluaran Anggaran Berdasar PEMSebagaimana disebutkan di muka, sistem pengelolaan pengeluaran anggaran yang sedangpopuler adalah PEM. Sebelumnya, reformasi penganggaran memperkenalkan konsepkonsep:line item budgeting, performance budgeting, program budgeting, dan zero-basedbudgeting (World Bank, 1998). Subbab ini kan membahas PEM secara lebih detail,sebagai perbandingan dengan sistem yang berlaku di Indonesia sebagai diuraikan di atas.Prinsip Penganggaran TradisionalDalam PEM, prosedur biasa dalam alokasi anggaran dalam pengeluaran tidak cukup lagimenjamin efektivitas anggaran (Schick, 1999). Dalam mekanisme penganggaran lama,dengan prosedur yang ada pemerintah membagi pengeluaran berdasarkan jumlah yangdibutuhkan, adanya keseimbangan antara penerimaan dan menyeimbangkan alokasipengeluaran antara aktivitas dan entitas publik. Menurut Schick (1999) prinsip-prinsipdasar dari penganggaran tradisional adalah:a. kelengkapan (comprehensiveness), anggaran harus memasukkan semua penerimaandan pengeluaranb. akurasi (accuracy), anggaran harus mencatat transaksi aktual dan aliran dana yangterjadic. tahunan (annuality), anggaran harus mencakup suatu periode yang tetap, biasanya

satu tahund. kewenangan (authoritativeness), dana publik harus dibelanjakan berdasarkan undangundange. transparansi (transparency), pemerintah harus menerbitkan informasi yang tepatwaktu tentang pengeluaran yang diperkirakan dan yang aktual terjadi.74Prinsip-prinsip penganggaran tersebut dilaksanakan dan dipaksakan melalui prosedurkaku dan detail yang membatasi jangkauan (scope) anggaran, informasi yang harusdimasukkan, jadwal untuk melakukan kegiatan tertentu, formulir-formulir yangdigunakan, otorisasi yang diperlukan sebelum pencairan dana, dan sebagainya. Setiapprinsip didukung dengan peraturan formal dan dijaga betul-betul pelaksanaannya olehpejabat perbendaharaan di pemerintah pusat maupun di unit-unit pencairan anggaran.Prinsip-prinsip ini disebut Schick sebagai due process in budgeting.Istilah due process (proses yang seharusnya) mempunyai konotasi bahwa jika semuaprosedur telah dipenuhi, hasilnya akan keluar yang terbaik. Dengan demikian, hasildinilai dari berdasarkan prosedur yang menghasilkannya, bukan berdasarkan kriteria yangsubstantif. Apapun hasilnya, asalkan prosedur sudah dilalui dengan baik, maka hasilnyadianggap baik. Misalnya, apabila anggaran sudah komprehensif dan pencairan anggarandilakukan dengan prosedur dan dokumen yang benar dan telah diteliti berdasarkanprosedur standar, maka alokasi atau pencairan anggaran tersebut diterima sebagai sah danefisien.Masalah Penganggaran di Negara BerkembangMenurut Schick, terdapat beberapa masalah khusus di negara berkembang yangmempengaruhi atau berkaitan dengan pengelolaan anggaran, yaitu masalah kemiskinan,ketidakstabilan ekonomi, dasar penerimaan (revenue base) yang rendah, sektor pasarinformal, sektor publik informal, dan mobilisasi politis yang rendah. Penjelasan lebihlanjut mengenai kondisi yang ada dan dampaknya terhadap pengeluaran publik adalahsebagai berikut:masalah kemiskinan, mengkibatkan terbatasnya sumberdaya yag tersedia untukmenjawab permintaan pelayanan publik yang meningkat;ketidakstabilan ekonomi, kurangnya ”ruang” yang tersedia untuk menghilangkandampak goncangan siklikal dan gangguan ekonomi lainnya;dasar penerimaan (revenue base) yang rendah, mengakibatkan kerapuhan/bahayauntuk meningkatkan harga komoditas, syarat perdagangan, dan rendahnya akseskepada pasar modal;sektor pasar informal, sebagian besar aktivitas ekonomi dilakukan di luar hukum,tidak memperhatikn peraturan-peraturan yang berlaku, penegakan hukum yangrendah dalam hal hak cipta dan kontrak menyebabkan timbulnya korupsi;sektor publik informal, peraturan formal yang berkaitan dengan pegawai negeri,pengeluaran, dan pengadaan barang/jasa diabaikan atau tidak dilakukan dengan baik;mobilisasi politis yang rendah, yaitu kurangnya perkembangan dari setiap kelompokkepentingan untuk menyuarakan aspirasinya dan memantau kinerja pemerintah.Sedangkan World Bank (2000) dengan mengutip Caiden, menyebutkan tentang sepuluhasumsi (dan merupakan pertanyaan) tentang penganggaran di negara sedang berkembang,yaitu:75Terdapat suatu pola penganggaran yang akan cocok dengan semua keadaan. Sudahdiuraikan di atas, bahwa asumsi ini dibantah oleh Schiavo-Campo dan Tommasi(1999).Tujuan dari penganggaran adalah perencanaan ekonomi,

Perbaikan penganggaran tergantung dari kecukupan sumberdayaKeputusan penganggaran dapat dipisahkan dari keputusan kebijakan (policy)Apapun yang dikoordinasikan dengan baik pasti menjadi baikKeputusan komprehensif lebih baik daripada keputusan sebagian, dan solusi yangkompleks lebih baik daripada solusi yang sederhanaPersyaratan dasar dalam penganggaran lebih pada masalah teknis dan kemauan,bukan produk dari kondisi lingkunganPolitik tidak terlalu penting dibanding ekonomiPenganggaran yang baik adalah masalah peraturanPenganggaran adalah relevan dengan pembangunan.Dalam kaitan dengan tiga aspek (disiplin fiskal, efisiensi alokasi, dan efisiensi operasi),Schick (1999) mengidentifikasi masalah-masalah yang terdapat di negara berkembangsebagai berikut:Tidak adanya disiplin fiskalo Penganggaran yang tidak realistis (unrealistic budgeting), maksudnyaanggaran tidak dapat dilaksanakan karena jumlah yang disetujui lebih besardaripada kemampuan pemerintah untuk memperoleh penerimaan,o Penganggaran tersembunyi (hidden budgeting), maksudnya jumlah aktual daringgaran (penerimaan dan pengeluaran) hanya diketahui oleh sedikit orangdalam lingkar kekuasaan, atau jumlah yang sebenarnya baru diketahui padasaat tahun anggaran berakhir,o Penganggaran khayalan (escapist budgeting), maksudnya bahwa pemerintahdengan sadar mengotorisasi suatu jumlah anggaran yang besar, padahal tahubahwa pengeluaran yang dianggarkan tersebut tidak akan terjadi. Tujuan daritindakan ini adalah ingin memberikan kesan seolah-olah pemerintahmemperhatikan permintaan untuk perbaikan sosial,o Penganggaran berulang (repetitive budgeting), maksudnya anggaran diubahubahberulangkali selama masa pelaksanaan, sebagai reaksi aatas perubahankondisi ekonomi atau politik,o Penganggaran kotak kas (cashbox budgeting), maksudnya pemerintahmembayar tagihan berdasarkan ketersediaan dana (jika ada kas baru dibayar),bukan berdasarkan anggaran yang telah ditetapkan sebelumnya,o Penganggaran ditangguhkan (defferred budgeting), maksudnya anggarandilaporkan seimbang antara penerimaan dan pengeluaran, padahal yang terjadiada beberapa kebutuhan (misalnya pemeliharaan) atau kewajiban (misalnyatagihan yang sudah jatuh tempo) belum dibayar, masih ditangguhkan. Jumlahtagihan yang ditunda tersebut kecenderungannya semakin hari semakin besar.Inefisiensi Alokasio Penganggaran jangka pendek (short-term budgeting), maksudnya pemerintahmembuat anggaran hanya dengan pertimbangan satu tahun, tidak76memperhitungkan implikasi jangka menengahnya, misalnya biaya operasionaluntuk proyek baru,o Perencanaan khayalan (escapist planning), maksudnya perencanaan memangsecara politis sangat penting, tetapidalam hal ini pemerintah menjanjikansesuatu yang dia tahu hal tersebut tidak dapat dilakukannya,o Prioritas yang terdistorsi (distorted priorities), maksudnya sumberdaya yanglangka digunakan untuk mendanai “proyek cari muka” (showcase project)yang mempunyai manfaat sosial yang kecil, sedangkan pengeluaran anggaran

untuk human capital (kesehatan, pendidikan, dan lain-lain) tidak mencukupi.o Penganggaran kantong (enclave budgeting), usaha yang dilakukan untukmelindungi atau menjaga ketersediaan dana bagi program-program prioritas(biasanya atas pesanan lembaga internasional) dengan menyediakan danakhusus, anggaran investasi yang terpisah, program investasi sosial (atau fisik),atau dengan cara-cara lain menyebabkan kantong-kantong terpagari darianggaran secara keseluruhan.Inefisiensi Operasio Pengeluaran kompensasi (compensatory spending), maksudnya untukmengurangi pengangguran, jumlah pegawai negeri ditambah, tetapisebenarnya gaji atau penghasilan riilnya menurun,o Produktivitas yang menurun (declining productivity), maksudnya banyaknyapegawai yang tidak jelas kerjanya (ghost worker), investasi yang rendahdalam pelatihan dan teknologi informasi, kondisi kerja yang menyedihkan,dan praktik lainnya mengakibatkan produktivitas yang menurun,o Anggaran yang menghilang (disappearing budget), maksudnya adalahsumberdaya yang tersedia untuk operasional sangat tidak pasti, bhkan sampaiketika anggaran sudah disetujui dan tahun anggaran sudah dimulai, manajermenjalankan operasi dengan seadanya, tanpa tahun sumber daya apa yangakan diperoleh pada bulan depan atau semester depan,o Anggaran yang detail dan kaku (rigid), maksudnya di atas kertas,pengendalian anggaran sangat ketat, dengan aturan-aturan detail yangberhubungan dengan pegawai negeri (banyak klasifikasi dan tingkatan),kontrol eksternl tentang pengadaan barang/jasa, tetapi pada praktiknya aturanaturantersebut sering dilanggar atau tidak diperhatikan,o Manajemen informal, maksudnya terdapat pengaturan informal selain aturanaturanyang sudah ada. Pengaturan di luar hukum/peraturan yang berlakumenentukan bagaimana pemerintah beroperasi, misalnya: bagaimana pegawaimendapatkan pekerjaan atau promosi, skala gaji yang digunakan, bagaimanapengadaan dikontrakkan, dan sebagainya,o Korupsi, maksudnya apabila peraturan-peraturan yang ada tidak berjalan danpemerintahan dijalankan dengan cara-cara di luar hukum, maka tumbuhlahkorupsi. Hal ini karena banyak kesempatan untuk melakukan korupsi, yangmeskipun tersebar luas tetapi jarang terdetekdi atau tidak dilaporkan.Perbedaan PEMdengan Sistem Tradisional77Meskipun ada hambatan-hambatan sebagaimana disebutkan di atas, Schick (1999)menawarkan PEM sebagai alternatif dari penganggaran due process. PEM menggunakanmetode pengambilan keputusan kolektif yang mirip dengan sistem penganggaran biasa,tetapi berbeda dalam dua hal. Pertama, menambahkan aturan-aturan prosedural yangkonvensional dengan kebijakan substantif. Dengan PEM, tidak cukup apabila pemerintahhanya menjalankan prosedur yang benar, tetapi yang lebih penting lagi adalah berusahamencapai hasil kebijakan (policy outcome) dengan seefisien mungkin. Kedua, PEMmencakup pengaturan banyak institusi dan manajemen, bukan hanya penganggaran yangtradisional saja. PEM menyadari bahwa hasil anggaran tidak akan optimal apabila sektorpublik mempunyai struktur dan manajemen yang buruk, atau jika insentif dan informasiyang diberikan oleh pengambil kebijakan dan manajer kegiatan mendorong mereka untukbertindak yang menyebabkan hasil yang buruk.Elemen Dasar PEMDalam bagian sebelumnya dijelaskan mengenai prinsip-prinsip penganggaran yang baik,

tetapi PEM menyadari bahwa bahkan ketika pemerintah menerapkan best practicesdalam penganggaran bisa jadi akan gagal dalam mencapai hasil yang optimal darianggaran yang ada. Untuk mencapai hasil yang diharapkan, pemerintah harus mengelolapengeluaran untuk mencapai tujuan kebijakan yang telah ditetapkan. Dalam hal ini, harusdiciptakan kerangka institusional untuk menjamin pencapaian hasil yang diharapkan.Inilah perbedaan kedua PEM dengan penganggaran biasa, dimana PEM menyadariperlunya mengelola institusi publik, dalam kaitan dengan informasi, insentif, danpengaturan-pengaturan institusional yang lain.Menurut World Bank (2000) anggaran mempunyai dampak pada tiga level hasil sektorpublik:Disiplin jumlah anggaran (aggregate fiscal discipline)Alokasi dan penggunaan sumberdaya berdasrkan prioritas strategisEfisiensi dan efektivits dalam penyaluran program dan jasa.Elemen-elemen dasar dari PEM disajikan secara lebih lengkap pada Tabel 6.1.Tabel 6.1. Elemen Dasar PEMDisiplin Fiskal Anggaran harus mempunyai tujuan yang jelas, bukan hanyamengikuti kebutuhan pengeluaran. Angka-angka yag adadidalamnya harus ditetapkan sebelum keputusan pengeluarantertentu dilakukan. Anggaran juga harus berkesinambungan dalamjangka panjang.Efisiensi Alokasi Pengeluaran anggaran harus didasarkan atas prioritas programpemerintah dan efektivitas program publik. Sistem penganggaranseharusnya memacu realokasi dari program yang kurang prioritaske program yang lebih penting dan dari program yang kurangefektiv menuju program yang lebih efektif.Efisiensi Operasi Instansi harus dapat menghasilkan barang dan jasa dengan biayayang efisien dalam jangka panjang (ongoing efficiency gains) danjika perlu, dapat bersaing dengan harga yang ditawarkan swasta.Sumber: Schick (1999)78Sebagimana disebutkan di atas, pengelolaan pengeluaran bersifat instrumental. Sebagaipusat instrumen kebijakan, dia harus memenuhi tiga tujua kebijakan ekonomi. Stabilitaskeuangan memerlukan antara lain, untuk disiplin fiskal, pertumbuhan ekonomi dankeadilan dicapai sebagian lewat alokasi uang publik kepada berbagai macam sektor, dantentu saja tiga tujuan tersebut memerlukan penggunaan sumber daya yang efektif danefisien.Jelas bahwa tiga tujuan dari kebijakan keseluruhan diubah menjadi tiga tujuan utama daripengelolaan pengeluaran publik yang baik: disiplin fiskal (pegendalian pengeluaran),alokasi sumberdaya yng konsisten dengan prioritas kebijakan (alokasi strategis), danpengeloaan manajemen yang baik. Pada gilirannya, pengelolaan manajemen yang baikmemerlukan efisiensi (mengurangi biya per unit keluaran) dan efektivitas (mencapai hasilyang diinginkan).Diamond (2000) mempunyai pendapat yang sedikit berbeda. Menurutnya, strategikeseluruhan dari perspektif PEM mempunyai dua tujuan:menghilangkan sektor nonkas pemeritah yang tidak jelas/abu-abu (gray noncashgovernment sector) dengan jalan memasukkan jenis transaksi ini dalam anggaranuntuk meningkatkan proses penganggaran dengan memperkenalkan standar yang lebihtransparan, diterima secara internasional, baik untuk penyusunan maupun pelaksanaananggaran, untuk semua operasi pemerintah.Penekanan pada pengelolaan pengeluaran tidak boleh melupakan hubungan yang sangat

penting antara penerimaan dan pengeluaran. Tiga tujuan PEM dapat dengan mudahdiperluas menjadi tujuan fiskal. Disiplin fiskal lahir dari perencanaan yng baik ataspenerimaan dan pengeluaran, alokasi strategis mempunyai padanan dengan tax incidenceterhdp sektor-sektor yag berbeda, dan administrasi pajak, adalah aspek penerimaan daripengelolaan yang baik atas pengeluaran. Hubungan tersebut digambarkan pada Tabel 6.2.Tabel 6.2. Hubungan antara Tujuan PEM dengan Fungsi-FungsiTUJUAN FUNGSIPENERIMAANFUNGSIPENGELUARANLEVELORGANISASIDisiplin fiskal Peramalan(forecast) yngterpercayaPengendalianpengeluaranAggregateAlokasi danpengumpulansumberdayaKeadilan danpenanggung pajak(Tax equity andIncidence)PemrogramanpengelauaranInterministerialEfisiensioperasional- ekonomi- Efisiensi- EfektivitasAdministrasi pajak PengelolaanpengeluaranIntraministerial79- Due PocessSumber: Schiavo-Campo dan Tommasi (1999)Dalam pandangan Schick (2001), dengan memperhatikan bagaimana penganggaran telahberubah atau dengan kata lain reformasi dalam penganggaran, adalah berguna untukmembedakan tiga jenis inovasi:Penganggaran makro (macro-budgetary), yang berkaitan dengan jumlah anggaran(budget aggregates) dan pemeliharaan disiplin fiskalDistributif, berkaitan dengan isu alokasi biaya dan manfaat lewat keputusanpenganggaran, danPenganggran mikro (micro-budgetary reform), yang berkaitan dengan operasi daripemerintah, baik di level program maupun instansi.Penggolongan ini selaras dengan tiga tingkatan struktur penganggaran, yaitu disiplinfiskal, efisiensi alokasi, dan efisiensi operasional.

Tawaran PEM untukMencapai TujuanDengan mempertimbangkan praktik-praktik tidak sehat yang dilakukan dalampenganggaran, ditawarkan pendekatan PEM dalam rangka menuju perbaikan. Aspekaspekkunci penganggaran yang dapat mempengaruhi hasil pengeluaran adalah:pengaturan institusi (institutional arrangements), jenis-jenis informasi yang tersediauntuk membuat dan melaksanakan keputusan pengeluaran, insentif yang tersedia bagipetugas pencairan dana dan petugas pengawasan yang dapat mendorong perilaku dalamrangka pencapaian tujuan, penerbitan dan implementasi substantif, aturan-aturanpenganggaran sebelum pengeluaran (ex ante budget rules), dan pertanggungjawaban hasilpenganggaran (ex post accountability for budget outcomes).Elemen-elemen PEM ini apabila diaplikasikan, diyakini dapat mencapai tiga tujuan dasardari manajemen pengeluaran pemerintah yang moderen, yaitu memperkuat disiplin fiskal,mengalokasikan sumberdaya publik berdasarkan prioritas strategis, dan mendorongpenyediaan jasa-jasa pemerintah yang efisien.Disiplin Jumlah Fiskal (Agregate Fiscal Discipline)Disiplin jumlah anggaran menuntut bahwa jumlah total pengeluaran (dan anggaran yang lain)ditetapkan secara independen terhadap dan sebelum keputusan-keputusan dibuat terhadap semuabagian dari anggaran. Jika jumlah total tidak ditetapkan terlebih dahulu, jumlah pengeluarantersebut mau tidak mau akan naik menyesuaikan dengan permintaan yang ada. Jumlah totaltersebut harus relatif tegas dan jelas, dan harus dijaga sepanjang tahun ketika anggaran berjalan,bukan hanya pada tahap perencanaan atau penyusunan anggaran. Lebih lanjut, jumlah totaltersebut harus berkelanjutan selama jangka menengah atau lebih lama, lewat kebijakan-kebijakandan instrumen-instrumen yang dapat membantu pemerintah untuk menjaga disiplin fiskal tahundemi tahun.Tabel 6.3 memberikan gambaran mengenai pengaturan-pengaturan yang harus dilakukan untukmenjaga disiplin jumlah fiskal. Disiplin jumlah fiskal berkaitan dengan interaksi antara duavariabel, yaitu penerimaan dan pengeluaran. Dengan kata lain, suatu negara dikatakan menjaga80disiplin fiskal meskipun pengeluarannya (baik dalam nominal maupun dalam persentase GDP)selalu mengalami kenaikan asalkan kenaikan tersebut diimbangi dengan kenaikan penerimaan.Dalam bahasa Orde Baru, hal tersebut disebut dengan anggaran berimbang dan dinamis,meskipun pada kenyataannya, sebagian dari kenaikan pengeluaran tersebut dibiayai dari hutang(yang disebut dengan penerimaan pembangunan).Meskipun demikian, menjaga disiplin jumlah fiskal memerlukan penegasan bahwa batasanpengeluaran yang tidak memerlukan kenaikan yang terus-menerus dalam penerimaan. Salah satucara untuk mencapai hal ini adalah dengan:menetapkan jumlah total pengeluaran sebagai persentase dari GDP,menetapkan jumlah total pengeluaran dalam rupiah penuhmerinci jumlah maksimal pengeluaran diijinkan untuk naik terhadap ppengeluaran tahun laluatau terhadap tingkat dasar (baseline level).Jika total pengeluaran tidak dikendalikan, terdapat kemungkinan yang sangat besar bahwa tujuanpengeluaran akan dikompromikan dan pemerintah akan mencapai postur fiskal yang diinginkandengan menaikkan pajak atau menjual aset alih-alih mengerem pengeluaran.Tabel 6.3. Pengaturan Institusional untuk Memaksakan Disiplin Jumlah FiskalAturan (rule) Jumlah total pengeluaran (dalam beberapa kasus, juga membatasi jumlahpengeluaran sektoral) dibatasi sebelum pengeluaran-pengeluaran diajukan.Jumlh pengeluaran nantinya harus konsisten dengan batas ini. Batasantersebut bisa berupa jumlah uang, persentase terhadap GDP, persentasekenaikan, atau asal seimbang antara penerimaan dan pengeluaran. Batastersebut dibuat untuk jangka menengah (3-5 tahun) dan anggaran dibuatberdasarkan kerangka kerja jangka menengah (medium term expenditureframework, MTEF)1

Peran (role) Kementerian keuangan diperkuat agar dapat menjaga jumlah total

pengeluaran menghadapi departemen yang mempunyai program-programmaupun menghadapi kabinet secara keseluruhan. Kementerian keuanganadalah penjaga dari dampak anggaran atas setiap usulan pengeluaran dankegiatan penganggaran lain. Dalam pelaksanaan anggaran, kementeriankeuangan dapat menolak (atau memberitahu pemerintah) apabila adapengeluaran yang dapat merusak disiplin jumlah fiskal.Informasi MTEF menyediakan dasar untuk mengukur efek perubahan kebijakanterhadap anggaran. Selama penyusunan anggaran, disediakan informasitentang perubahan dalam MTEF. Sedangkan selama pelaksanaan anggaran,pengeluaran selalu dimonitor untuk menjaga ketaatan terhadap agregatfiskal.Sumber: Schick (1999)Efisiensi AlokasiTidak ada pemerintah yang dapat secara efektif mengendalikan jumlah total anggaran,kecuali apabila juga mengendalikan elemen-elemen pengeluaran. Jika pengendalian1 MTEF adalah suatu pengaturan dimana keputusan anggaran tahunan dibuat dalamkaitan dengan batas keseluruhan atau batas sektoral untuk tiap tahun dalam 3-5 tahunmendatang (Schick, 2001).81elemen tidak dilaksanakan, tekanan sektoral akan memaksa pemerintah mengeluarkandana yang melebihi total jumlah anggaran. Tarik ulur antara jumlah total dan jumlahelemen/bagian adalah terjadi dimana-mana. Tanpa pembatasan yang keras, jumlah totaladalah penjumlahan dari bagian, dengan syarat bahwa jumlah total dapat dijaga jikatekanan sektoral dikendalikan. PEM berusaha mengubah tarik ulur antara petugasanggaran (controllers) di satu sisi dan pejabat pengguna anggaran (spenders) di sisi lain dengancara bahwa pengguna anggaran diberikan tanggung jawab untuk menjaga pengeluarannya dalambatas yang ditetapkan. Tabel 6.4. memberikan perincian tentang aturan, peran, dan informasiyang dibutuhkan untuk meningkatkan efisiensi alokasi.Tabel 6.4. Pengaturan Institusional untuk Meningkatkan Efisiensi AlokasiAturan (rule) Batas pengeluaran ditetapkan untuk sektor atau portofolio, dan setiapmenteri yang mengelola sektor tersebut didorong untuk merealokasianggaran dalam lingkup sektor tersebut. Permintaan untuk merealokasibelanja harus didasarkan atas hasil evaluasi mengenai efektivitas programatau karena adanya rencana untuk mengevaluasi insiatif kebijakanPeran (role) Kapasitas yang kuat di tingkat pemerintah pusat untuk mendefinisikanprioritas dan tujuan nasional, dan membuat alokasi antar sektor yangkonsisten dengan MTEF. Kementerian sektor tertentu yang kuat dengankewenangan yang luas untuk melakukan realokasi dalam sektor yangmenjadi kewenangannya, yang dapat direview oleh kabinet dan/atauparlemen.Informasi Menteri atau manajer membuat atau menerima informasi aktual atau yangdiharapkan tentang efektivitas program, demikian juga tentang hasil-hasilsosial (social outcomes) yang dihasilkan dari program yang sedang berjalan,kegiatan anggaran, dan insiatif kebijakan. Mereka juga memperolehinformasi tentang dampak pengeluaran (relatif dalam jangka menengah)tentang kegiatan anggaran yang diotorisasi dan diajukan.Sumber: Schick (1999)Efisiensi alokasi dapat ditingkatkan hanya jika permintaan informasi dapat dikelola,konflik penganggaran tidak ada, dan pejabat yang menggunakan dana (spender) tidakmenyabotase proses penentuan prioritas dan pelaksanaannya. PEM mendorong hal-haltersebut dengan memindahkan tanggung jawab utama realokasi terhadap kementeriansektoral dan pejabat-pejabat di bawahnya. PEM menggeser sebagiab besar tanggungjawab realokasi tersebut kepada politikus dan manager, daripada menahan fungsi tersebut

di tangan perbendaharaan pusat (central controllers).Efisiensi OperasiSalah satu tujuan tertua dari penganggaran adalah untuk menghemat operasi kegiatanpemerintah dengan mengendalikan jenis pengeluaran (items expenditure), berbagaibarang yang dibeli oleh instansi pemerintah (sumber daya manusia, perlengkapan, ATK,peralatan, dan lain-lain). Tujuan tradisional dari pelaksanaan pengendalian ini adalahuntuk memerinci jumlah yang mungkin dikeluarkan dalam setiap kategori input yang82dibeli oleh manajer pengeluaran/pengguna anggaran (spending managers). Jikapemerincian input dilakukan, unit pengguna anggaran harus memperoleh persetujuan daripemerintah pusat sebelum mereka dapat merekrut pegawai, membeli barang-barang, ataumelakukan tindakan lain yang dapat mengakibatkan pengeluaran dana pemerintah.Dengan berlalunya waktu, banyak pemerintah telah mengkonsolidasikan line itemmenjadi kategori yang lebih luas dan membuat sistem pengendalian internal yangmemberikan kewenangan kepada manajer untuk mengeluarkan dana yang disediakan.Tetapi di beberapa negara lainnya, penganggaran tetap terfokus pada jumlah yangdibelanjakan pada berbagai macam input.Pengendalian input mengurangi efisiensi oprasi karena tidak memberikan penggunaanggaran suatu insentif untuk berhemat dan tidak menghubungkan antara jumlah yangdibelanjakan dengan keluarannya. Tidak heran bahwa banyak pemerintah yangtampaknya tetap melaksanakan pengendalian pengeluaran yang ketat telah menderitaefek harga relatif (relative price effect), suatu kecenderungan bahwa harga naik lebihcepat di sektor publik daripada harga di pasar. Hasilnya adalah produktivitas yangmandeg, sebagian disebabkan karena fokus pada input, menyebabkan pemerintah hanyamempunyai sedikit pilihan, mau tidak mau mengakomodasi permintaan penggunaanggaran terhadap sumber daya yang lebih banyak. Apabila sumber daya tersebut tidakdiberikan, pelayanan kepada masyarakat akan terganggu.Tabel 6.5. Pengaturan Institusional untuk Meningkatkan Efisiensi OperasiAturan (rule) Biaya pelaksanaan (atau biaya operasi) dibatasi jumlah kasnya, tetapimanajer diberikan kewenangan yang luas untuk menggunakan sumber dayatersebut, termasuk (dalam kasus beberapa negara) hak untuk meluncurkan(carry over) biaya yang belum habis di suatu tahun untuk digunakan padatahun berikutnya. Biaya operasional secara progresif diturunkan, selarasdengan persentase keuntungan efisiensi yang diharapkan (expectedefficiency gain).Peran (role) Manajer lini yang kuat diberi wewenang untuk menentukan gabungan darisumberdaya dalam batas yang tetap. Diskresi operasi diberikan kepadamanajer tingkat bawahnya, termasuk pejabat yang berada di lapangan dan dikantor daerah/regional.Informasi Output yang dianggarkan ditetapkan di muka, dan keluaran aktualdibandingkan dengan target. Beban dialokasikan (idealnya menggunakanbasis akrual) kepada kegiatan yang berkaitan. Informasi tentang kinerjakeuangan dan kinerja organisasi diterbitkan dalam laporan tahunan ataulaporan jenis lain.Sumber: Schick (1999)PEM meningkatkan efisiensi operasional dengan menggeser fokus pengeluaran darimasukan (input) menjadi keluaran (output) dan dengan mendesentralisasikan pengelolaansumberdaya operasi. Ciri-ciri kritis reformasi manajemen publik ini sedang berlangsungdi sejumlah negara demokratis.Memberantas Korupsi pada Pengelolaan Anggaran dan Pengeluaran83

Sebagaimana penerimaan, korupsi sering terjadi juga pada pengelolaan pengeluaran.Edling (2005) mengidentifikasi hal-hal yang bisa dilakukan untuk memberantas korupsisebagai berikut:Perubahan dalam prosedur penyusunan anggaranReformasi penggunaan dana anggaranReformasi Pengendalian Keuangan EksternalPengembangan aktivitas kerjasama untuk pengembangan prosedurPengembangan aktivitas kerjasama untuk peningkatan kapasitas institusi.84

BAB 7PELAPORAN PELAKSANAAN ANGGARANBab ini membahas mengenai pelaporan pelaksanaan anggaran dalam bentuk laporankeuangan yang dihasilkan dari sistem akuntansi pemerintahan. Pengendalian danpelaporan untuk tujuan pengendalian intern akan dibahas pada Bab 9.Pengendalian KetaatanMenurut Schiavo-Campo dan Tommasi (1999), pengendalian ketaatan dasar selamapelaksanaan anggaran adalah sebagai berikut:Pada tahap komitmen (yaitu dalam bentuk pengendalian keuangan, financial control).Sangat penting untuk memverifikasi bahwa:o proposal untuk mengeluarkan uang telah disetujui oleh pihak yag berwenang,o uang telah diapropriasi untuk tujuan dalam anggaran dan dananya memangtersedia dalam kategori pengeluaran yang bersangkutan,o pengeluaran tersebut diusulkan dalam kategori yang tepat.Ketika barang dan jasa diserahkan (yaitu pengendalian dalam bentuk verifikasi).Bukti dokumen bahwa barang telah diterima dan jasa telah dilakukan harusdiverifikasi oleh petugas yang berwenang.Sebelum pembayaran dilakukan (yaitu dalam bentuk pengendalian akuntansi). Sangatpenting untuk mengkonfirmasikan bahwa:o kewajiban yang valid memang ada,o pejabat yang berwenang telah menandatangi dokumen yang menyatakan bahwabarang telah diterima dan bahwa jasa telah dilakukan sebagaimana diharapkan,o faktur dan dokumen lain yang meminta pembayaran harus benar dan cocok untukpembayaran,o kreditor atau pihak yang menerima pembayaran telah diidentifikasi secara tepat.Setelah pembayaran dilakukan (yaitu pengendalian dalam bentuk audit ataupemeriksaan). Sangat penting untuk memeriksa dan meneliti setiap pengeluaran danmelaporkan setiap pengecualian (irregularity).Pembayaran dan Pengendalian AkuntansiPengaturan mengenai pemrosesan pembayaran dan pengendalian akuntansi (accountingcontrols) berbeda-beda antara suatu negara dengan negara lain. Di banyak negara, suatukantor pembayaran (paymaster office) bertanggung jawab untuk melaksanakanpengendalian akuntansi dan pembayaran. Unit ini biasanya juga bertanggung jawab atasmanajemen kas, dan membentuk suatu bagian perbendaharaan, meskipun denganbeberapa pengecualian. Di negara-negara lainnya, pembayaran diproses oleh departementeknis (line ministries), tetapi kas dan rekening bank dikendalikan oleh bagianperbendaharaan yang bertanggung jawab dalam pengelolaan kas.85Keterbatasan Pengendalian AkuntansiBanyak sistem penganggaran yang berfokus pada pengendalian akuntansi untuk

meyakinkan ketaatan. Menurut Shiavo-Campo dan Tommasi (1999), pendekatan ini tidakcukup. Pengendalian akuntansi dapat mencegah kasus penyalahgunaan apropriasi yangmenyolok mata.Meskipun demikian, apapun organisasinya, pengendalian akuntansi tidakdapat mencegah tunggakan karena kewajiban dibuat oleh level yang lebih tinggi.Demikian juga, pengendalian ini tidak mencegah komitmen pengeluaran yang tidakdiotorisasi dalam anggaran. Lebih lanjut, Shiavo-Campo dan Tommasi (1999)menjelaskan mengenai pengendalian yang ditinjau dari sentralisasi, setengah sentralisasi,dan perlunya reformasi pengendalian sebagai berikut:Sentralisasi Pengendalian EksternalSistem pembayaran pusat menyakinkan bahwa akuntansi dilaksanakan oleh staf yangberkualitas akuntan, dan memperbolehkan bahwa instansi pusat untuk melihat bahwapembayaran didokumentasikan dengan tepat dan bahwa setiap pengeluaran cocok dengantujuan yang dicantumkan dalam anggaran. Hal ini menjelaskan mengapa suatupengendalian yang terpusat kadang-kadang diperlukan sebagai salah satu tanda yangpenting adanya disiplin fiskal.Pada beberapa negara, terutama di negara dalam proses transisi atau negara sedangberkembang, unit yang bertanggung jawab atas pengeluaran mempertahankan rekening dibank komersial dan berurusan secara langsung dengan banknya apabila melakukanpembayaran. Cara ini mempunyai keuntungan yaitu mengurangi penundaan dalammemproses pembayaran yang disebabkan oleh pengendalian eksternal yang bersifat exante.Meskipun demikian, pengauran yang seperti ini dapat mengurangi disiplin fiskalkarena bank komersial dapat memberikan fasilitas overdraft kepada unti pengeluaran dankementerian keuangan tidak dapat memantau transaksi pembayaran, dan saldo dana yangmenganggur (idle balances) disimpan dalam rekening bank kementerian teknis.Pengendalian eksternal antara unit pengeluaran dengan bank komersial tau sistempembayaran yang tersentralisasi merupakan suatu sistem yang dapat mennyelesaikanmasalah ini.Meskipun demikian, sistem ini mempunyai beberapa kelemahan. Schiavo-Campo danTommasi (1999) mengutip komentar Premchand, yang menulis bahwa:”Mungkin harus diingat bahwa beberapa negara meninggalkan sistempebendaharaan tradisional ketika sistem perbankan semakin efisien. Instansipengeluaran diberikan kekuasaan untuk menerbitkan cek dan melakukanpembayaran lewat pengaturan secara langsung dengan bank. Pengenalankembali sistem perbedaharaan dapat bermakna suatu perluasan dari proses,peningkatan dalam biaya, dan pengurangan tanggung jawab dai unitpengeluaran. Pihak-pihak yang setuju dengan reintrodusir (pemakaian kembali)sistem penganggaran berpendapat bahwa petugas perbendaharaan bukan hanya86bertugas untuk meneliti pembayaran, tetapi juga bertanggung jawab untukmerekap rekening.Tetapi tahap seperti itu dapat memperluas jurang perbedaan antarapertanggungjawaban pengeluaran dengan kekuasaan melakukan pembayaran.Lebih lanjut, pengalaman menunjukkan bahwa perbendaharaanyang seperti itutidak kurang resisten erhadap tekanan politis daripada menggunakan sistem bankumum. Pengelakan dan politisasi tidak dapat ditanggulangi lewat eintrodusirsistem perbendaharaan. Lebih baik, melaksanakan disiplin, yang merupakanbagian yang sangat penting bagi pengelolan keuangan pemerintah yang efektifdapa dijamin dengan pengendalian yang lebih ketat, pemantauan secara berkala,penguatan akuntabilitas, partisipasi warga yang lebih besar, dan di atas yanglain, transparansi yang lebih besar”.

Di negara dimana mempunyai tata kelola yang lemah (poor governance) dan mempunyaimasalah akumulasi tunggakan, sistem pembayaran yang tersentralisasi meningkatkandistorsi dalam pelaksanaan anggaran. Petugas-petugas di kantor pusat mempunyaikesempatan yang lebih luas untuk tawar-menawar bukti pembayaran (invoice payments)daripada petugas dari departemen teknis. Dengan demikian, pengutamaan pemasok(supplier prioritization) menggantikan pengutamaan program.Sistem Desentralisasi SebagianKetika pengeluaran diproses dengan pengendalian dari instansi pusat (dalam hal inikementerian keuangan, perbendaharaan) penempatan kantor akuntansi di departementeknis lebih baik daripada penempatan fungsi akuntansi di kantor perbendaharaan pusat.Hal ini akan mengurangi penundaan dalam pemrosesan faktur dan permintaanpembayaran, dan mengurangi juga risiko distorsi dalam pelaksanaan anggaran.Suatu sistem rekening berputar (revolving accounts) atau kas yang berputar (revolvingcash limits), dimana dana secara periodik dikeluarkan ketika instansi pengeluaran telahmembuat laporan atau pernyataan dan dokumentasi tentang pengeluaran yang telahdilakukan pada periode lalu, dapat mengakomodasi kebutuhan akan pengendalianakuntansi, bahkan juga bisa memenuhi kebutuhan pelaporan. Di beberapa negara, sistemini diteapka dalam skala nasional. Dalam kasus Indonesia, berdasarkan Peraturan DirjenPerbendaharaan Nomor 55 Tahun 2005 tentang Mekanisme Pelaksanaan Pembayaranatas Beban APBN, perbendaharaan menggunakan cara seperti yang disebutkan di atas,kecuali untuk pengeluaran yang mencapai jumlah tertentu harus menggunakan sistempengeluaran melalui bank, yang disebut dengan metode LS (langsung).Sistem ini mungkin mengakibatkan ketidaknyamanan. Tetapi di negara sedangberkembang yang mempunyai infrastruktur yang lemah, mekanisme rekening berputar inisangat diperlukan di daerah terpencil.Reformasi Organisasi Pengendalian AkuntansiBanyak sistem pengendalian dan pengeluaran akuntansi harus ditingkatkan. Sistempembayaran yang tersentralisasi harus ditingkatkan, harus berubah dengan melibatkan87instansi pengeluaran (pengguna anggaran) dan memberikan lebih banyak fleksibilitas.Sebaliknya, sistem yang terdesentralisasi harus mengakomodasi kebutuhan untukmonitoring, akuntansi, dan manajemen kas. Sistem ini harus diaudit secara berkala dansecara menyeluruh. Pengaturan oleh bank umum harus dipantau secara lebih baik olehperbendaharan pusat dan saldo kas harus disentralisasikan.Meskipun demikian, melakukan perubahan atau reformasi secara radikal yang ditujukanuntuk mensentralisasikan sistem yang terdesentralisasi, atau sebaliknya, harus dibarengidengan kehati-hatian. Apabila prosedur pengendalian dasar tidak ada dan pengaturanorganisasi terpisah-pisah, maka mengembangkan sistem yang tersentralisasi akanmemerlukan biaya lebih murah dalam rangka mengendalikan kas. Dalam kondisisebaliknya, kesempatan untuk menyatukan/sentralisasi pengendalian akutansi dan prosespembayaran sebaiknya ditinjau dalam hubungannya dengan tujuan yang ingin dicapai.Sentralisasi saldo kas, pengendalian terpusat atas rekening pemerintah, dan sistempelaporan yang baik sangat diperlukan. Meskipun demikian, tidak ada kebutuhan untukmengirimkan faktur dan permintaan pembayaran kepada kantor pusat, dan dengandemikian menghapuskan tanggungjawab dari instansi pengguna anggaran. Tujuan utamayang ingin dicapai bukannya menghapuskan tanggung jawab, tetapi menghapuskankorupsi dan/atau tunggakan pembayaran. Terdapat risiko adaya efek yang sebaliknya.Pengendalian faktur yang terpusat tidak akan mencegah kelebihan komitmen, tetapi dilain pihak, merupakan suatu alasan untuk mengembangkan prosedur luar biasa(exceptional procedures) yang sangat umum terjadi dalam negara sedang berkembang

yang menerapkan sentralisasi kekuasaan yang berlebihan.Di lain pihak, meniru begitu saja model yang diterapkan di negara maju yang menerapkasistem desentralisasi kepada negara sedang berkembang yang menggunakan sistem yangtersentralisasi dapat menyebabkan beberapa masalah, diantaranya adalah:o akuntan yang terlatih sangat terbatas atau jarang.o Desentralisasi dapat meningkatkan kesulitan dalam pemantauan anggaran danmanajemen kas karena terbatasnya teknologi moderno Desentralisasi yang berlangsung cepat tanpa melakukan tindakan modernisasi yangakan mengubah secara signifikan tatacara pembayaran, dapat menyebabkankekacauan dan dilonggarkannya pengaturan keuangan.Untuk mendesentralisasi pengendalian akuntansi dan proses pembayaran secara efektif,tindakan-tindakan dan reformasi berikut ini harus lebih dahulu dijalankan:o Mereformasi prosedur akuntansi dan pelaporano Melatih akuntano Meningkatkan sistem audito Memasukkan langkah-langkah untuk memelihara pemusatan saldo kas.o Lokalisasi kantor akuntansi dalam lingkungan departemen teknis (atau sudah dibahasdi bagian terdahulu sebagai desentralisasi sebagian) sebaiknya merupakan happertama sebelum desetralisasi secara penuh.88Sistem pelaksanaan anggaran harus meyakinkan ketaatan terhadap otorisasi anggaran danmempunyai kemampuan memantau dan melaporkan sehingga mampu mengidentifikasimasalah yang terjadi selama dalam pelaksanaan anggaran sehingga denganpemberitahuan yang cepat tersebut dapat memberikan waktu yang cukup kepada manajeruntuk mengambil keputusan.Spesifikasi PelaporanPemerintah harus menetapkan syarat dan tujuan pelaporan dalam dua bidang sebagaiberikut (Hashimi dan Allen, 2001):pelaporam eksternal, untuk menyedikan informasi kepada legislatif dan kepadamasyarakat, termasuk juga negara lain, organisasi internasional, investor luar negeri,pasar keuangan, danpelaporan manajemen internal, untuk pembuat kebijakan pemerintah dan manajeryang bersangkutan.Secara umum, persyaratan umum untuk pelaporan internal dirinci dalam peraturanpenganggaran dan persyaratan yang lebih detail diberikan dalam peraturan, instruksi, danpraktek administrasi (misalnya tentang format pelaporan yang biasanya digunakan).Laporan keuangan disajikan sebagai wujud pertanggungjawaban setiap entitas pelaporanyang meliputi laporan keuangan pemerintah pusat, laporan keuangan kementeriannegara/lembaga, dan laporan keuangan pemerintah daerah.Menurut UU 17/2003, Laporan Keuangan yang harus disusun oleh Presiden setidaktidaknyameliputi Laporan Realisasi APBN, Neraca, Laporan Arus Kas, dan Catatan atasLaporan Keuangan, yang dilampiri dengan laporan keuangan perusahaan negara danbadan lainnya. Sedangkan Gubernur/Bupati/Walikota menyusun Laporan keuangan yangsetidak-tidaknya meliputi Laporan Realisasi APBD, Neraca, Laporan Arus Kas, danCatatan atas Laporan Keuangan, yang dilampiri dengan laporan keuangan perusahaandaerah.Penjelasan singkat atas jenis-jenis laporan adalah sebagai berikut:a. Laporan Realisasi Anggaran adalah laporan yang mengungkapkan kegiatan keuanganpemerintah pusat/daerah yang menunjukkan ketaatan terhadap APBN/APBD.Laporan Realisasi Anggaran menyajikan ikhtisar sumber, alokasi dan penggunaan

sumber daya ekonomi yang dikelola oleh pemerintah pusat/daerah dalam satu periodepelaporan.b. Neraca adalah laporan yang menggambarkan posisi keuangan suatu entitas pelaporanmengenai aset, kewajiban, dan ekuitas dana pada tanggal tertentu.c. Laporan Arus Kas adalah laporan yang menyajikan informasi mengenai sumber,penggunaaan, perubahan kas dan setara kas selama satu periode akuntansi, dan saldokas dan setara kas pada tanggal pelaporan. Arus masuk dan keluar kasdiklasifikasikan berdasarkan aktivitas operasi, investasi aset nonkeuangan,pembiayaan, dan non anggaran.d. Catatan atas laporan keuangan merupakan bagian yang tak terpisahkan dari laporankeuangan itu sendiri. Penyajian catatan ini dimaksudkan agar laporan keuangan dapat89dipahami secara lebih baik oleh pembaca laporan yang tidak terbatas oleh pembacatertentu. Tujuannya adalah untuk menghindari kesalahpahaman diantara pembacalaporan karena mungkin saja diantara pembaca yang mempunyai latar belakang yangberbeda dapat menafsirkan pos-pos yang terdapat dalam laporan keuangan denganpersepsinya masing-masing.Proses Fungsional untuk Penganggaran dan AkuntansiProses fungsional untuk penganggaran dan akuntansi bisa dibedakan menjadi dua, yaituproses yang yang dilaksanakan oleh kementerian keuangan dan proses yang dilakukanoleh kementerian dan instansi yang mengeluarkan dana (spending units). Kementeriankeuangan adalah paling terkait langsung dengan kerangka pengendalian (controlframework), tentu saja karena salah satu fungsi utama dari kementerian keuangan adalahmeyakinkan bahwa kerangka pengendalian diterapkan secara tepat di seluruh pemerintah(Hashimi dan Allen, 2001).Proses fungsional meliputi dua bidang yang saling berkaitan, yaitu: (1) perkiraan fiskalmakro, penyusunan dan persetujuan anggaran, dan (2) pelaksanaan anggaran, manajemenkas, dan akuntansi. Proses pertama mendukung tujuan untuk menetapkan kebijakan fiskaldan prioritas strategis. Proses kedua mendukung tujuan untuk penggunaan secara optimalsumberdaya yang dianggarkan dan meyakinkan akuntabilitas dan berada di bawahpengawasan sistem perbendaharaan. Bagian selanjutnya akan lebih menitikberatkanpembahasan tentang proses kedua.Proses Kedua: Manajemen Kas, Pelaksanaan Anggaran, dan AkuntansiPada awal tahun anggaran, instansi-instansi pengguna anggaran mempersiapkanperkiraan kebutuhan kas tahun tersebut berdasarkan komitmen yang diketahui dan dapatdiantisipasi baik untuk pengeluaran tahun bersangkutan maupun untuk pengeluaranmodal. Perkiraan ini berdasarkan informasi tentang komitmen yang tegas dan komponenvaluta asing (jika ada) atas pengeluaran yang diantisipasi. Kas yang dibutuhkan danproyeksi pendapatan diperoleh dari instansi yang bertanggung jawab dalam pengumpulanpenerimaan, kemudian dibuat menjadi konsolidasi perkiraan arus kas oleh kementeriankeuangan.Sekali anggaran sudah disetujui, kementerian keuangan mempunyai tugas pengendalianpengeluaran uang, memantau perkembangan pelaksanaan anggaran, dan mengelolasumber daya kas dari pemerintah. Dari awal tahun anggaran, kementerian keuanganmengeluarkan uang secara periodik kepada pengguna anggaran, memantau anggaranyang disetujui, memantau kebutuhan kas pengguna, dan ketersediaan sumber daya secaraumum. Dalam hal ini, pengguna anggaran membuat permintaan dana, melaporkanpengeluaran (dan penerimaan) aktual untuk bulan/semester sebelumnya..Berkaitan dengan manajemen kas dan pelaksanaan anggaran, fungsi akuntansi dalam halini adalah (Hashimi dan Allen, 2001):

90menjaga catatan tentang otorisasi pengeluaran pada level appropriasi dan pengeluaranuang,memproses transaksi pengeluaran dan penerimaan; mencatat saat terjadi transaksi,menerapkan pengendalian yang diperlukan, membukukan dalam rekening yang tepat,dan mendaftar transaksi dan data-data yang diperlukan untuk keperluan pengendalian(control) dan pemeriksaan (audit),menjaga rekening buku besar untuk memantau dan mengendalikan pengeluaran danpenerimaan aktual terhadap anggaran dan pengendalian waran,membuat laporan.Penggunaan Neraca untuk Mengukur Kondisi FiskalBeberapa dekade lalu, suatu usulan yang sangat maju disampaikan, yaitu menukur hasilfiskal suatu negara diukur berdasarkan angka-angka yang terter dalam neraca, daripadaapa yang diinformasikan dalam neraca. Apa yang tampaknya mustahil beberapa tahunlalu mungkin akan menjadi suatu hal yang biasa beberapa tahun mendatang, karenapemerintahan nasional bergeser dari penilaian berdasarkan anggaran menjadi penilaianberdasarkan laporan keuangan yang biasa. Jika hal ini terjadi, hal tersebut merupakanrevolusi dalam pengelolaa keuangan pemeritah, mengubah hubugan tradisional antarapengaggaran dengan proses keuangan lainnya (Schick, 2001).Lebih lanjut Schick menjelaskan bahwa sejak kemunculanya lebih dari sebada yang lalu,pengaggaran modern pada umumnya beroperasi dalam proses yang self-contained.Keputusan yang telah dibuat, dicatat dan dijaga secara ekslusif dalam kaitannya dengandokumentasi yang dihasilkan dari proses penganggaran. Kondisi keuangan dan kinerjadiukur berdasarkan apa yang dicatat (entries) dalam anggaran, tanpa memandaginformasi keuangan lain yang tersedia. Self-containment telh memagari penganggarandari laporan keuangan, seperti neraca, dan hasil yg disajikan dlam anggaran seringkaliberbeda secara material dengan laporan yang disajikan di tempat lain. Di beberapa negara,laporan keuangan telah disusun berdasarkan pada standar akuntansi, sedangkan anggarandisajikan berdasatkan konvensi-konvensi yag dianut mereka sendiri. Lebih jauh, laporankeuangan adalah obyek pemeriksaan, sedangkan anggaran tidak.Beberapa faktor mungkin dapat melebur pembedaan antara anggaran dan laporankeuangan. Pertama, penggunaan standar akuntansi yag baru, termasuk basis akrual, dalamkeuangan pemerintah. Kedua, usaha dari otoritas independen untuk menilai kebijakananggaran suatu negara. Ketiga, usaha untuk memperkuat pengelolaa keuanganpemerintah dengan cara mengintegrasikan kegiatan dan standar akuntansi danpenganggaran.Akuntansi Pemerintahan dan Standar Akuntansi PemerintahanAkuntansi dan sistem pelaporan sangat krusial bagi manajemen anggaran, akuntabilitaskeuangan, dan pengambilan keputusan kebijakan Secara tradisional, akuntansipemerintahan bertujuan untuk meyakinkan kepatuhan (compliance) dan penggunaan uangpublik dengan baik. Untuk tujuan ini, anggaran berbasis kas, dan akuntansi kas dan91komitmen memberikan kerangka kerja yang memadai (Schiavo-Campo & Tommasi,2000).Untuk mewujudkan transparansi dan akuntabilitas dalam pengelolaan keuangan negara,laporan pertanggungjawaban keuangan pemerintah perlu disampaikan secara tepat waktudan disusun mengikuti standar akuntansi pemerintahan.Tujuan Akuntansi PemerintahanBachtiar Arif, Muchlis, dan Iskandar (2002) menyebutkan bahwa akuntansi pemerintahanmempunyai tiga tujuan, yaitu akuntabilitas, manajerial, dan pengawasan. Penjelasan

selengkapnya adalah sebagai berikut:AkuntabilitasFungsi akuntabilitas lebih luas daripada sekedar ketaatan pada peraturan perundanganyang berlaku, tetapi juga mempertimbangkan penggunaan sumber daya secara bijaksana,efisien, efektif, dan ekonomis. Tujuan sebagai alat akuntabilitas ditetakankan karenasetiap pengelola atau manajemen dapat menyampaikan akuntabilitas keuangan denganmenyampaikan suatu laporan keuangan.Keuangan negara yang dikelola oleh pemerintah harus dapat dipertanggungjawabkansesuai perintah konstitusi. Di Indonesia, pelaksanaan fungsi tersebut dicantumkan dalamUndang-undang Dasar 1945. Pasal 23E UUD 1945 mengamanatkan Badan PemeriksaKeuangan (BPK) untuk melaksanakan pemeriksaan kinerja pengelolaan keuangan negara.Menurut Penjelasan Pasal 9 huruf g Undang-undang Nomor 17 Tahun 2003, penyusunandan penyajian laporan keuangan oleh kementerian atau lembaga adalah dalam rangkaakuntabilitas dan keterbukaan dalam pengelolaan keuangan negara, termasuk prestasikerja yang dicapai unit yang bersangkutan atas penggunaan anggaran.ManajerialAkuntansi pemerintahan menyediakan informasi keuangan bagi pemerintah untukmelakukan fungsi manajerial. Jika ditinjau dari fungsi-fungsi manajemen, yaituperencanaan (planning), pengorganisasian (organizing), pelaksanaan (actuating), danpengendalian (controlling), maka fungsi manajerial akuntansi pemerintahan dapatdijelaskan sebagai berikut:o Akuntansi pemerintahan memungkinkan pemerintah melakukan perencanaan berupapenyusunan RAPBN dan strategi pembangunan lainnya,o Akuntansi pemerintahan sangat berperan dalam proses pelaksanaan APBN karenaperannya mencatat penerimaan dan pengeluaran dalam tahun anggaran yangbersangkutan,o Akuntansi pemerintahan sangat berperan dalam pengendalian kegiatan pemerintahagar dalam rangka pencapaian ketaatan terhadap peraturan perundang-undangan,serta efisiensi dan efektifitas dari kegiatan tersebut.Pengawasan92Akuntansi pemerintahan yang baik memungkinkan dilakukannya pemeriksaan ataspengurusan keuangan negara oleh aparat pemeriksaan eksternal, yaitu BPK. Tujuanpemeriksaan ini menurut Undang-undang Nomor 15 Tahun 2004 tentang PemeriksaanPengelolaan dan Tanggung Jawab Keuangan negara adalah:o Untuk mengidentifikasikan hal-hal yang perlu menjadi perhatian lembaga perwakilan(DPR),o Sedangkan bagi pemerintah, pemeriksaan kinerja dimaksudkan agar kegiatan yangdibiayai dengan keuangan negara/daerah diselenggarakan secara ekonomis danefisien, serta memenuhi sasarannya secara efektif.Menteri Keuangan/Pejabat Pengelola Keuangan Daerah selaku Bendahara UmumNegara/Daerah menyelenggarakan akuntansi atas transaksi keuangan, aset, utang, danekuitas dana, termasuk transaksi pembiayaan dan perhitungannya. SedangkanMenteri/pimpinan lembaga/kepala satuan kerja perangkat daerah selaku PenggunaAnggaran menyelenggarakan akuntansi atas transaksi keuangan, aset, utang, dan ekuitasdana, termasuk transaksi pendapatan dan belanja, yang berada dalam tanggung jawabnya.Akuntansi tersebut digunakan untuk menyusun laporan keuangan PemerintahPusat/Daerah sesuai dengan standar akuntansi pemerintahan.Laporan keuangan pemerintah dapat menghasilkan statistik keuangan yang mengacukepada manual Statistik Keuangan Pemerintah (Government Finance Statistics/GFS)

sehingga dapat memenuhi kebutuhan analisis kebijakan dan kondisi fiskal, pengelolaandan analisis perbandingan antarnegara (cross country studies), kegiatan pemerintahan,dan penyajian statistik keuangan pemerintah.Setiap orang dan/atau badan yang menguasai dokumen yang berkaitan denganperbendaharaan negara wajib menatausahakan dan memelihara dokumen tersebut denganbaik sesuai dengan peraturan perundang-undangan yang berlaku.Sistem AkuntansiSecara umum, basis sistem akuntansi bisa diklasifikasi menjadi empat, yaitu kas basis,kas yang dimodifikasi (modified cash), akrual yang dimodifikasi (modified accrual), danakrual penuh (Schiavo-Campo & Tommasi, 2000). Klasifikasi ini berdasarkan prinsipakuntansi yang menetukan kapan suatu transaksi atau peristiwa harus diakui untuk tujuanpelaporan.Akuntansi basis kas,mengukur berdasarkan aliran sumberdaya kas. Basis ini mengakui transaksi dankejadian hanya apabila kas diterima atau dikeluarkan. Laporan keuangan yangdihasilkan berdasarkan kas basis meliputi penerimaan kas, pengeluaran kas, danpembukaan serta penutupan saldo kas. Keuantungan dari basis kas yaitu padakesederhanaannya. Akuntansi basis kas, pada beberapa negara, dilengkapi denganakuntansi komutmen dan menggunakan basis akrual untuk akuntansi pinjaman.Akuntansi basis kas yang dimodifikasi,Akuntansi basis akrual yang dimodifikasi,Akuntansi basis akrual penuh,93Apapun basis akuntansi yang digunakan, sistem kuntansi yang baik harus memenuhi ciricirisebagai berikut (Allen dan Tommasi, 2001):Prosedur pembukuan yang efektif, pencatatan transaksi yang sistematis, keamananyang mencukupi, dan pembandingan yang sistematis dengan laporan dari bank,Semua pengeluaran dan penerimaan harus tercakup dalam rekening, dan dicatatdengan metode yang sama,Satu set klasifikasi pengeluaran yang disusun berdasarkan klasifikasi fungsi danekonomi,Prosedur akuntansi jelas dan didokumentasikan dengan baik, konsep didefinisikandengan jelas,Laporan keuangan diterbitkan secara berkala,Sistem yang mencukupi untuk mentrasir penggunaan apropriasi, padab tiap tahapsiklus pengeluaran,Laporan yang transparan tentang transaksi yang dilakukan ”below-the-line”, rekeningsuspense atau kewajiban,Catatan atas laporan keuangan harus mengindikasikan kebijakan akuntansi yangdigunakan dan harus menyediakan informasi detail agar mempunyai pemahamanyang sama atas laporan keuangan, dan menyediaka pernyataan kebijakan akuntansi.Bidang prioritas untuk reformasi sistem akuntansi adalah: (1) pelaksanaan sistemakuntansi anggaran yang komprehensif untuk mentrasir apropriasi dan penggunaannyapada tiap tahap pengeluaran, (2) akuntansi untuk hutang dan pengungkapan kewajibankeuangan dan kontinjen dalam kaitan dengan akuntansi akrual.Akuntansi Akrual dan PenganggaranHarus disadari bahwa target fiskal akan tidak bermakna apabila tidak dilaksanakan secaraefektif. Ciri-ciri pelaksanaan ialah bahwa aliran da kondisi keuangan dicatat secara akurat.Untuk memenuhi kondisi tersebut, pemerintah harus mengubah akuntansi basis kasmenjadi akuntansi basis akrual. Idealnya, anggaran juga seharusnya dalam basis akrual.

Menurut Schick (2001) akuntansi dan anggaran basis kas memberikan peluang yngbanyak untuk melaporkan kegiatan keuangan pemerintah yang sebenarnya. Pembayarandan penerimaan dapat diubah/digeser menjadi pengeluaran/penerimaan tahun ini atautahun mendatang, beban masa mendatang (misalnya manfaat pensiun bagi pegawai)dapat dihilangkan dari anggaran, pemeritah dapat menjual aset dan mencatatnya sebagaipenerimaan tahun berjalan, sistem ini juga dapat mencatat beban tertentu dalam rekeningdi luar anggaran (off-budget accounts) dan sebagaiya.Akuntansi basis menghilangkan kesempatan ini dengan mempersyaratkan bahwapenerimaa dicatat apabila dia diperoleh (berbeda dengan basis kas yang mencatatpenerimaan apabila kas diterima) dan mencatat pengeluaran apabila suatu kewajibaterjadi (dalam basis kas, pengeluaran dicatat apabila sudah ada kas yang keluar). Semakinbanyak negara menggunakan basis akrual untuk pelaporan keuangan, tetapi sangat sedikityang telah menggunakanya untuk anggaran. Sebagai akibatnya, beberapa pemeritah94melaporkan hasil anggaran yang sangat berbeda dengan apa yang dilaporkan dalamlaporan keuangan.Pelaporan Berdasarkan Peraturan yang BerlakuBerdasarkan peraturan perundangan yang berlaku, khususnya Undang-undang Nomor 1Tahun 2004 tentang Perbendaharaan dan Undang-undang Nomor 15 Tahun 2004 tentangPemeriksaan Pengelolaan dan Tanggung Jawab Keuangan Negara, terdapat pokok-pokokpelaporan yang harus diperhatikan. Pengaturan tersebut antara lain mengatur tentanghirarki pertanggungjawaban, jenis-jenis laporan yang harus disusun, peran para pihakdalam menyusun laporan keuangan, pengaturan standar akuntansi, dan sebagainya.Penjelasan lebih lanjut aturan tersebut disampaikan di bawah ini.Hirarki Pertanggungjawaban KeuanganDalam hal penerimaan dan pengeluaran anggaran, pihak-pihak yang terkait mempunyaihirarki pertanggungjawaban sebagai berikut:a. Bendahara Penerimaan/Bendahara Pengeluaran bertanggung jawab secara fungsionalatas pengelolaan uang yang menjadi tanggung jawabnya kepada Kuasa BendaharaUmum Negara/Bendahara Umum Daerah.b. Kuasa Bendahara Umum Negara bertanggung jawab kepada Menteri Keuanganselaku Bendahara Umum Negara dari segi hak dan ketaatan kepada peraturan ataspelaksanaan penerimaan dan pengeluaran yang dilakukannya.c. Bendahara Umum Negara bertanggung jawab kepada Presiden dari segi hak danketaatan kepada peraturan atas pelaksanaan penerimaan dan pengeluaran yangdilakukannya.d. Bendahara Umum Daerah bertanggung jawab kepada gubernur/bupati/walikota darisegi hak dan ketaatan kepada peraturan atas pelaksanaan penerimaan dan pengeluaranyang dilakukannya.e. Pengguna Anggaran bertanggung jawab secara formal dan material kepadaPresiden/gubernur/bupati/walikota atas pelaksanaan kebijakan anggaran yang beradadalam penguasaannya.f. Kuasa Pengguna Anggaran bertanggung jawab secara formal dan material kepadaPengguna Anggaran atas pelaksanaan kegiatan yang berada dalam penguasaannya.Penyusunan Laporan Keuangan Pemerintah Pusat/DaerahMenteri Keuangan selaku pengelola fiskal menyusun Laporan Keuangan PemerintahPusat untuk disampaikan kepada Presiden dalam rangka memenuhi pertanggungjawabanpelaksanaan APBN. Dalam penyusunan Laporan Keuangan Pemerintah Pusat tersebut,Menteri Keuangan mendapatkan bahan-bahan dari Menteri/pimpinan lembaga selakuPengguna Anggaran/Pengguna Barang dengan menyusun dan menyampaikan laporan

keuangan yang meliputi Laporan Realisasi Anggaran, Neraca, dan Catatan atas LaporanKeuangan dilampiri laporan keuangan Badan Layanan Umum pada kementeriannegara/lembaga masing-masing.95Laporan Keuangan yang disusun oleh Pengguna Anggaran/Pengguna Barangdisampaikan kepada Menteri Keuangan selambat-lambatnya 2 (dua) bulan setelah tahunanggaran berakhir.Di tingkat pemerintah daerah, Kepala satuan kerja perangkat daerah selaku PenggunaAnggaran/Pengguna Barang menyusun dan menyampaikan laporan keuangan yangmeliputi laporan realisasi anggaran, neraca, dan catatan atas laporan keuangan. LaporanKeuangan sebagaimana tersebut di atas kemudian disampaikan kepada kepala satuankerja pengelola keuangan daerah selambat-lambatnya 2 (dua) bulan setelah tahunanggaran berakhir. Kepala Satuan Kerja Pengelola Keuangan Daerah selaku PejabatPengelola Keuangan Daerah menyusun laporan keuangan pemerintah daerah untukdisampaikan kepada gubernur/bupati/walikota dalam rangka memenuhipertanggungjawaban pelaksanaan APBD.Menteri Keuangan selaku Bendahara Umum Negara menyusun Laporan Arus KasPemerintah Pusat sebagaimana Kepala Satuan Kerja Pengelola Keuangan Daerah selakuBendahara Umum Daerah menyusun Laporan Arus Kas Pemerintah Daerah. Demikianjuga, Menteri Keuangan selaku wakil Pemerintah Pusat dalam kepemilikan kekayaannegara yang dipisahkan menyusun ikhtisar laporan keuangan perusahaan negarasebagaimana gubernur/bupati/walikota selaku wakil pemerintah daerah dalamkepemilikan kekayaan daerah yang dipisahkan menyusun ikhtisar laporan keuanganperusahaan daerah.Pernyataan Tanggung JawabMenteri/pimpinan lembaga selaku Pengguna Anggaran/Pengguna Barang memberikanpernyataan bahwa pengelolaan APBN telah diselenggarakan berdasarkan sistempengendalian intern yang memadai dan akuntansi keuangan telah diselenggarakan sesuaidengan standar akuntansi pemerintahan. Demikian pula Kepala satuan kerja perangkatdaerah selaku Pengguna Anggaran/Pengguna Barang memberikan pernyataan bahwapengelolaan APBD telah diselenggarakan berdasarkansistem pengendalian intern yang memadai dan akuntansi keuangan telah diselenggarakansesuai dengan standar akuntansi pemerintahan. Pernyataan tanggung jawab inimerupakan salah satu alat bukti, meskipun BPK lebih lanjut akan mengauditpengendalian intern dan penerapan standar akuntansi pemerintah tersebut.Pemeriksaan oleh Badan Pemeriksa KeuanganLaporan Keuangan Pemerintah Pusat disampaikan Presiden kepada Badan PemeriksaKeuangan paling lambat 3 (tiga) bulan setelah tahun anggaran berakhir. Sedangkangubernur/bupati/walikota menyampaikan Laporan Keuangan kepada Badan PemeriksaKeuangan paling lambat 3 (tiga) bulan setelah tahun anggaran berakhir. Dengan demikian,terdapat pemisahan sistem akuntansi antara pemerintah pusat dan pemerintah daerah.Demikian pula, laporan keuangan pemerintah daerah tidak dikonsolidasikan di tingkatpusat.96Berdasarkan UU 15/2004 tentang Pemeriksaan Pengelolaan dan Tanggung JawabKeuangan Negara, BPK melaksanakan pemeriksaan atas pengelolaan dan tanggungjawab keuangan negara. Pemeriksaan tersebut terdiri atas pemeriksaan keuangan,pemeriksaan kinerja, dan pemeriksaan dengan tujuan tertentu.a. Pemeriksaan Keuangan adalah pemeriksaan atas laporan keuangan yangmenghasilkan opini atas laporan keuangan tersebut.

b. Pemeriksaan Kinerja adalah pemeriksaan atas pengelolaan keuangan negara yangterdiri atas pemeriksaan aspek ekonomi dan efisiensi serta pemeriksaan aspekefektivitas. Laporan hasil pemeriksaan atas kinerja memuat temuan, kesimpulan, danrekomendasi.McLaughlin mengutip pendapat Suchman (Sutherland (Ed.), 1978), mengemukakankriteria-kriteria yang dapat dipakai untuk mengukur efektifitas program, yaitu:usaha (apakah jumlah aktivitas yang dilakukan cukup memenuhi kebutuhan ataupermintaan yang diantisipasi),dampak (bagaimana program memenuhi hasil yang diinginkan),kecukupan kinerja dari hasil yang diinginkan,efektivitas biaya (maksimalisasi manfaat dengan batasan biaya yang ada), danproses (bagaimana program mencapai tujuan, mengumpulkan data mengapaprogram dilaksanakan sebagaimana mestinya).Dua istilah yang sering rancu adalah produktivitas dan efektivitas. Produktivitasadalah hubungan antara input dan output. Indeks produktivitas adalah jumlahkeluaran dibagi jumlah masukan. Sedangkan efektivitas mengacu mengacu padatingkat atau seberapa jauh organisasi melaksanakan misinya. Hal ini termasukdampak kualitatif dari program termasuk keluaran (output) yang dapat diukur, dansecara implisit mengacu pada derajat kepuasan konsumen/masyarakat terhadapatribut-atribut dari proses dan keluaran unit tersebut. Memantau efektivitasmemerlukan perhatian yang lebih besar terhadap ukuran-ukuran yang digunakan danpembobotannya.c. Sedangkan pemeriksaan dengan tujuan tertentu adalah pemeriksaan yang tidaktermasuk dalam pemeriksaan sebagaimana dimaksud pada dua jenis pemeriksaanyang lain, misalnya pemeriksaan investigasi atas dugaan penyelewengan keuangannegara. Laporan hasil pemeriksaan dengan tujuan tertentu memuat kesimpulan.Setelah diperiksa oleh BPK, pejabat pemerintah yang bertanggung jawab kemudianmembuat tanggapan atas temuan, kesimpulan, dan rekomendasi pemeriksa, dantanggapan tersebut dimuat atau dilampirkan pada laporan hasil pemeriksaan.Pertanggungjawaban APBN/APBDSebelum tiga paket UU Keuangan Negara terbit, laporan keuangan yang disyaratkanuntuk disampaikan oleh pemerintah kepada DPR atau DPRD adalah PerhitunganAnggaran Negara (PAN) dan Nota PAN atau Perhitungan APBD dan Nota PerhitunganAPBD (Simanjuntak, 2005). Pada level instansi, selain memberikan sumbangan untukpenyusunan PAN atau Nota PAN, setiap instansi menyusun laporan tahunan (annualreport). Dalam laporan tahunan, umumnya yang dilaporkan adalah rencana dan realisasiDaftar Isian Kegiatan (DIK) maupun Daftar Isian Proyek (DIP) baik dalam pengertian97kegiatannya maupun dalam jumlah uangnya. Kemudian laporan juga mencakup sumberdaya yang dimiliki pada awal tahun, perubahan-perubahan, dan saldo akhir tahun.Sumber daya yang dilaporkan umumnya meliputi sumber daya manusia, sarana,prasarana maupun perkembangan dalam lingkungan eksternal.Setelah adanya reformasi keuangan negara, UU 17/2003 tentang Keuangan Negaramensyaratkan penyampaian laporan pertanggungjawaban keuangan pemerintah yangdisusun dengan mengikuti standar akuntansi pemerintahan. Penyampaian laporankeuangan tersebut dalam rangka mewujudkan transparansi dan akuntabilitas pengelolaankeuangan negara.Pelaporan Kinerja Pelaksanaan APBN/APBDDipandang dari segi alokasi sumber daya, terdapat trend untuk meningkatkan standarpelaporan dengan menghubungkan informasi keuangan dengan informasi kinerja dan

memberikan perspektif yang jelas tentang penggunaan sumber daya denganmenggunakan pelaporan basis akrual, di luar kebiasaan selama ini yang menggunakanbasis kas untuk pelaporan (Hashimi dan Allen, 2001).Dalam UU 17/2003 disebutkan bahwa masalah yang tidak kalah pentingnya dalam upayamemperbaiki proses penganggaran di sektor publik adalah penerapan anggaran berbasisprestasi kerja. UU 17/2003 merupakan langkah maju dimana mengharuskan pencantumaninformasi tambahan tentang kinerja pengguna anggaran dalam laporan keuangannya.Pencantuman atau penambahan tersebut sejalan dengan paradigma penganggaran yangharus dapat mengidentifikasikan keluaran (output) dari setiap kegiatan dan hasil(outcome) dari setiap program yang didanai dengan APBN/APBD.Sebagai tindak lanjut dari UU 17/2003 diterbitkan Peraturan Pemerintah Nomor 8 tahun2006 tentang Pelaporan Keuangan dan Kinerja Instansi Pemerintah. Penjelasan PP inimenyebutkan perlunya pengintegrasian sistem akuntabilitas instansi pemerintah dengansistem perencanaan strategis, sistem penganggaran, dan sistem akuntansi pemerintahan.Sistem yang sangat terintegrasi tersebut diharapkan dapat menggantikan Inpres 7/1999.Berdasarkan PP ini, setiap Kuasa Pengguna Anggaran/Pengguna Anggaran wajibmenyusun Laporan Kinerja. Yang dimaksud Laporan Kinerja adalah ikhtisar yangmenjelaskan secara ringkas dan lengkap tentang capaian Kinerja yang disusunberdasarkan rencana kerja yang ditetapkan dalam rangka pelaksanaan APBN/APBD.Laporan Kinerja oleh Menteri/Pimpinan Lembaga selaku pengguna anggarandisampaikan kepada Menteri Keuangan, Menteri Negara Perencanaan Pembangunan, danMenteri Negara Pendayagunaan Aparatur Negara. Jelaslah bahwa fungsi Laporan Kinerjaadalah semacam laporan internal atau laporan manajemen, meskipun kemudiandiintegrasikan dalam RUU APBN.Pada proses pertanggungjawaban politis atas pelaksanaan APBN/APBD, LaporanKeuangan yang telah diaudit oleh BPK digabungkan dengan Laporan Kinerja kemudiandisampaikan bersama RUU/Rancangan Peraturan Daerah tentang Pertanggungjawaban98Pelaksanaan APBN/APBD kepada DPR/DPRD. Jangka waktu pertanggungjawabantersebut adalah selambat-lambatnya 6 (enam) bulan setelah tahun anggaran yangbersangkutan berakhir.99

BAB 8SISTEM INFORMASI PERBENDAHARAANBab ini akan membahas kerangka umum sistem informasi perbendaharaan pada tingkatsatuan kerja maupun pada tingkat pemerintah. Pembahasan akan mencakup beberapa halantara lain:Pengantar system informasi perbendaharaanStruktur dan komponen sistem informasi perbendaharaan di DJPBN dan satuan kerjaStruktur dan komponen sistem informasi perbendaharaan di pemerintahan daerahInput sistem informasi perbendaharaanPemrosesan informasi perbendaharaanPengantar sistem akuntansi pemerintah pusatPengantar sistem informasi manajemen keuangan daerah dan sistem akuntansipemerintah daerahPENDAHULUANSebagaimana negara-negara pecahan Uni Soviet dan Eropa Timur berpindah daridirencanakan secara terpusat menjadi ekonomi pasar, dan negara maju berkembang lebihterbuka dan membiarkan ekonomi yang bebas tanpa pengendalian yang diatur, manajer

sektor public pada negara-negara tersebut disyaratkan untuk melaksanakan fungsi-fungsibaru seperti merancang kebijakan fiskal dan moneter yang tepat sesuai perubahan dalamkondisi makroekonomi, memastikan terciptanya keterbukaan dan akuntabilitas dalampenggunaan sumber daya publik, meningkatkan efektifitas dan efisiensi programprogrambelanja publik, menggerakkan sumber-sumber daya domestik dan mengelolasumber daya eksternal (bantuan dan pinjaman luar negeri) dan mendesentralisasikanoperasi dengan pengendalian yang memadai. Dalam lingkungan yang baru, pengawasanyang meningkat terhadap kegiatan pemerintah, akuntabilitas, dan kemampuan untukmelaksanakan pengendalian keuangan bukan saja menjadi persyaratan domestik tetapijuga merupakan faktor penting yang menentukan tingkat kepercayaan pemberian kreditoleh institusi-institusi internasional dan komunitas investasi internasional secara umumdalam konteks pilihan investasi global. Akses yang cepat terhdap informasi yang akuratdan tepat waktu untuk pengambilan keputusan merupakan persyaratan yang lebih pentingagar dapat berfungsi dengan baik dalam lingkungan seperti ini.Informasi yang digunakan oleh manajer sektor publik dihasilkan ketika institusi yangbertanggungjawab untuk proses pengelolaan keuangan pemerintah melaksanakanfungsinya seperti penyusunan anggaran, pelaksanaan belanja anggaran, pengumpulanpendapatan dan sebagainya. Karena banya proses fungsional ini mensyaratkanpemrosesan transaksi-transaksi dalam jumlah besar, dalam tenggat waktu yang terbatas,meliputi jaringan kantor seluruh negeri, proses pengembilan informasi melalui catatanmanual dan pengklasifikasian kembali informasi tersebut dalam sebuah format atauskema klasifikasi yang memadai untuk pengembilan keputusan manajemen dapaatmenghabiskan waktu yang sangat lama dan membutuhkan tenaga kerja yang besar.100Dalam lingkungan seperti ini dimana kurangnya otomasi dapat menyebabkan data dasaryang dibutuhkan untuk pengelolaan ekonomi dapat tidak tersedia sesuai tingkat akurasidan ketepatan waktu yang disyaratkan. Sistem informasi berbasis komputer memberikanmanajer sektor publik dengan seperangkat alat untuk mengakses informasi yang dapatdiandalkan dan tepat waktu untuk pegnambilan keputusan dalam lingkugan yangmensyaratkan konsolidasi dari data yang banyak dan tersebar di beberapa lokasi. Jadisistem tersebut memungkinkan kompilasi dan konsolidasi data yang cepat dari jaringankantor Perbendaharaan atau Pajak di seluruh negeri pada kantor pusat Ministry ofFinance. Data dalam database sistem dapat disajikan dalam berbagai format sesuaidengan permintaan manajemen.Lebih lanjut banyak dari proses fungsional dalam manajemen fiskal bersifat berulangulangdan mengikuti seperangkat aturan yang telah ditetapkan. Sebagai contoh, aturanuntuk pemrosesan belanja atau untuk menghitung pajak dan kewajiban dapat secaraeksplisit dinyatakan. Dalam kasus-kasus seperti ini sistem berbasis komputer menyajikanmanajer sektor publik dengan kesempatan yang unik untuk memproses transaksi usahadengan efisien, menerapkan pengendalian yang diperlukan dan secara bersamaanmendapatkan informasi yang akurat dan tepat waktu yang dibutuhkan untuk pengambilankeputusan. Dua aspek yang penting adalah:Sistem informasi berbasis komputer memungkinkan untuk mengintegrasi klasifikasitransaksi dan posting dengan pemrosesan transaksi. Ini berarti bahwa ketika satutransaksi diproses, sebagai contoh ketika pembayaran dilakukan, maka secarabersamaan pembayaran itu dapat diklasifikasikan dan diposting ke rekening yangrelevan. Hal ini memastikan bahwa semua transaksi data dengan segera dan benarmasuk dalam database sistem.Penggunaan sistem berbasis komputer memungkinkan otomasi dari banyakpengendalian dan prosedur. Ketika transaksi diproses, sistem dapat menerapkan

pengendalian yang diperlukan, sebagai contoh memastikan bahwa terdapat alokasianggaran yang tepat sebelum membuat kontrak pengadaan atau mengotorisasipembayaran. Campur tangan manual dibutuhkan hanya dalam keadaan yangmensyaratkan pengecualian dari prosedur. Dalam keadaan seperti ini sistem akantetap menyimpan jejak audit yang memadai yang mencakup rincian berkaitan denganotorisasi atas pengecualian tersebut.Disamping keuntungan di atas, pelaksanaan sistem informasi untuk otomasi prosespengelolaan keuangan pada sektor publik menghadapi beberapa tantangan utama dalamperancangan dan pelaksanaannya. Pertama, investasi yang diperlukan cukup besar dandapat meluas menjadi beberapa tahun. Investasi dalam sistem ini pada negara berukuranmenengah dapat berkisar antara 10 juta USD hingga 50 juta USD untuk periode 5 tahun.Kedua, pelaksanaan sistem ini biasanya membutuhkan reformasi substantial padapengaturan institusi yang ada saat ini. Ketiga, informasi yang berbeda pada bagian yangberbeda dalam sistem perlu diintegrasikan untuk menghasilkan keuntungan yangmaksimal dari komputerisasi. Hal ini adalah hal yang vital dimana masalah kedua danketiga di atas dapat diatasi secara efektif pada perancangan dan pelaksanaan sistem untukmewujudkan manfaatnya yaitu peningkatan efisiensi dan pengambilan keputusan fiskalyang lebih baik.101Karena itu adalah hal yang mendasar untuk memperkirakan secara hati-hati biaya danmanfaat untuk sistem informasi, keadaan administratif dan institutional suatu negarasebelum memperkenalkan sistem tersebut.Menjadi hal yang biasa khususnya ketika reformasi mendasar dibutuhkan dalam prosespengelolaan, sistem dilaksanakan terpisah-pisah tanpa perubahan yang signifikan dankurangnya perhatian yang diberikan kepada aliran utama informasi antara komponenkomponensistem. Hasil akhirnya biasanya adalah seperangkat sistem informasi parsialdengan fungsi yang tumpang tindih dan database fiskal keseluruhan yang kurangintegritasnya. Untuk perancangan dan pelaksanan sistem informasi manajemen fiskalpemerintah yang efektif hal yang mendasar adalah: perubahan dalam proses manajemenkeuangan harus disetujui dan dipahami dengan jelas sebagai dasar dalam perancangansistem, spesifikasi fungsional dan teknikal untuk perancangan sistem harus berdasarkanproses tersebut, dan menyediakan penuntun yang jelas untuk mengintegrasikan semuasubsistem yang diperlukan untuk mendukung Government Fiscal Management (GFM).Untuk membantu proses pernancangan sistem pengelolaan fiskal pemerintah, bab iniakan memulai dengan diskusi atas karakteristik dasar sistem yang terintegrasi yangmemberikan penekanan terhadap dibutuhkannya identiffikasi terhadap bagian utama danpelengkan dari jaringan sistem GFM secara keseluruhan. Selanjutnya bab ini akanmenjelaskan metodologi yang dapat digunakan untuk membantu perancangan sistemdengan jaringan yang terintegrasi. Selanjutnya bab ini akan membahas secara singkatproses fungsional kunci dari GFM dan karakteristik utama dari ssitem informasi yangdibutuhkan untuk mendukung proses-proses ini. Bab ini menggunakan informasi dariproses fungsional GFM dan sistem untuk menyusun kerangka yang mengidentifikasikanberagam elemen dari jaringan sistem informasi GFM dan menjelaskan hubungan yangpenting (critical interlinkages). Karena memegang peran sentral dari proses GFM, bab iniselanjutnya akan membahas proses fungsional, arus informasi, dan sistem informasiuntuk pelaksanaan anggaran, akuntansi dan pelaporan fiskal dengan lebih rinci. Akhirnyabab ini akan ditutup dengan pembahasan atas beberapa faktor yang menentukan pilihanteknologi atas component moduls dari jaringan sistem GFM dan prasyarat untukkeberhasilan pelaksanaan sistem manajemen keuangan yang terintegerasi.

KARAKTERISTIK SISTEM YANG TERINTEGRASISistem terintegrasi bukanlah satu bagian yang besar saja. Untuk pelaksanaan sistem yangpraktis adalah hal yang mendasar bahwa bagian-bagian sistem disusun dengan cara yangterpisah-pisah. Modul-modul ini terintegrasi dalam arti bahwa modul-modul ini dapatbertukar data dan terdapat titik masuk tunggal yang aman atas data yang seringdigunakan. Modul-modul dalam sistem terintegrasi dapat dibedakan menjadi modulutama dan bukan modul utama. Modul utama adalah modul yang penting bagi operasisistem dan mendefinisikan standar untuk pertukaran data untuk bagian sistem yang lain.Bukan modul utama sebaliknya melaksanakan fungsi pendukung dan harus menyediakandata dalam bentuk yang diminta oleh sistem utama atau menggunakan data dengan carayang direkonsiliasikan dengan data sistem utama. Seperti yang akan dibahas lebih rinci di102bagian berikut, General Ledger System (GLS) yang menyimpan database untuk GFM,utang dan piutang yang merupakan sistem pengolahan transaksi utama umumnyadianggap sebagai bagian utama dari sebagian besar sistem GFM. Sistem lain sepertipengelolaan utang, administrasi pajak dan bea cukai meskipun penting bagi GFM harusdianggap sebgai pendukung bagi sistem utama dengan sesuai dengan standar pertukarandata sistem utama dan merekonsiliasi data dan laporan dengan data laporan sistem utama.Prinsip dasar yang mendasari perancangan sistem terintegrasi adalah sistem terintegrasiterstruktur secara fungsional dan bukan secara unit organisasi. Unit organisasi daninstitusi terlibat dalam berbagai aspek GFM dan mereka perlu untuk membagi informasidi antara mereka. Modul khusus sistem GFM haur memberikan dukungan kepada areafungsional pada semua organisasi ini. Pendekatan ini memungkinkan terciptanya sistemdan data bases dimana tanggungjawab utama untuk batasan waktu dari bagian khususdari data berada pada organisasi yang bertanggungjawab untuk melaksanakan fungsitersebut. Akan tetapi data dalam database sistem harus dapat diakses untuk semuaorganisasi lain yang relevan (memerlukan pengendalian keamanan yang memadai).Pelaksanaan prinsip perancangan ini menghapus pengumpulan data berulang dan yanglebih penting memungkinkan semua institusi yang bertanggungjawab untuk fungsispesifik GFM untuk bekerja dengan seperangkat data yang sama sehingga mengurangirisiko inkonsistensi data yang merupakan hal yang tidak mungkin dalam data yangdikumpulkan secra terpisah.Langkah awal untuk mencapai integrasi adalah menyusun kerangka yang menyediakanoverview atas jaringan sistem yang dibutuhkan untuk mendukung GFM. Kerangka iniakan menjawab pertanyaan seperti:Apa modul sistem informasi yang berbeda yang dibutuhkan untuk mendukung prosesfungsional GFM?Apakah ruang lingkup, skala, dan jenis komponen sistem?Bagaimana modul-modul sistem ini berhubungan dalam hal arus informasi?Kerangka ini disusun dengan menganalisa proses fungsional dasar berkaitan denganGFM, kerangka peraturan secara keseluruhan yang mengatur proses-proses ini,kebutuhan informasinya, tanggung jawab fungsional institusi yang bertanggung jawabatas proses, arus informasi antar proses, jenis, volume dan frekeuensi arus informasi ini,dan karakteristik data dari informasi yang digunakan dan dihasilkan oleh proses ini.Kerangka ini akan terdiri dari:Arsitektur sistem yang mengidentifikasikan modul komponen utama dari jaringansistem yang dibutuhkan untuk mendukung GFM, jenis infomrasi yang disimpan olehsetiap modul siste dan arus informasi antara berbagai modul; danArsitektur teknologi yang mengidentifikasikan pilihan teknologi yang memadai untukperangkat keras dan perangkat lunak untuk menyusun berbagai modul.

Apabila kerangka awal telah disusun dan prasyarat dan kriteria untuk integrasi telahdiketahui dan dimasukkan dalam rencana kerja maka pelaksanaan aktual dan integrasimodul sistem adalah tujuan yang dapat dilaksanakan secara bertahap.103PROSES FUNGSIONAL PENGELOLAAN FISKAL PEMERINTAH DANINFORMATION SYSTEM ARCHITECTUREPerencanaanMakroekonomi (Macroeconomic Forecasting)Proses ini membantu perencanaan belanja dan sumber daya dengan menyusun kerangkamakroekonomi yang menghubungkan pertumbuhan pendapatan nasional, tabungan,investasi, dan neraca pembayaran dengan belanja dan pendapatan publik. Proses inimembantu dalam penyusunan jumlah agregat dalam anggaran, baik pendapatan maupunbelanja dan defisit fiskal secara keseluruhan dan pembiayaannya; saldo antara komponenrutin dan modal dalam anggaran; komposisi belanja berdasarkan sektor utama SatuanKerja; perkiraan pendapatan yang konsisten dengan asumsi makroekonomi; perkiraanpendapatan bukan pajak berdasarkan proyeksi makroekonomi; perkiraan sumber dayayang tersedia dari pinjaman domestik dan eksternal; proyeksi belanja saat ini.Sistem Informasi yang mendukung Macroeconomi ForecastingKelompok sistem ini membantu Ministry of finance dengan perkiraan fiskal makro danpenyusunan kerangka makro ekonomi. Sistem ini digunakan Menteri Keuangan untukmemberikan saran kepada eksekutif berdasarkan parameter anggaran agregat dan sebagaipenuntun bagi institusi anggaran untuk menyampaikan perkiraan anggaran. Sistem-sistemini membutuhkan data dari data base ekonomi eksternal, asumsi berkaitan dengan PNB,tingkat inflasi, dan defisit pemerintah pusat. Sistem-sistem ini juga membutuhkaninformasi atas program-program dan proyek yang ingin dilaksanakan pemerintah selamaperiode MTEF, data perkiraan pendapatan pajak dan bukan pajak, data pinjamandomestik dan eksternal dll yang disimpan oleh komponen lain dari jaringan sistem GFM,komponen sumber daya, pemeliharaaan dan biaya operasi lainnya.Penyusunan dan Pengesahan AnggaranProses penyusunan anggara dimulai dengan penyusunan surat edaran anggaran yangmengindikasikan prospek ekonomi, tujuan kebijakan secara umum dan bagaimanaanggaran diharapkan untuk pencapaian tujuan tersebut, alokasi sektoral/pagu yangkonsisten dengan kerangka makroekonomi. Langkah selanjutnya adalah penyiapan dananalisis dari proposal belanja dan perkiraan pendapatan kementerian teknis (lineministries) dan konsolidasi proposal menjadi anggaran tahunan setelah tahapanpembahasan pada tingkat eksekutif antara kementerian teknis, Menteri Keuangan, dankomite anggaran dalam parlemen dan pengesahan anggaran oleh legislatif. Pembahasanini berfokus pada bagaimana proposal anggaran akan memenuhi tujuan kebijakan yangdikemukakan dalam surat edarang anggaran, prioritas dari beragam proposal, validitasdari permintaan sumberdaya dalam proposal ini, dan bagaimana proposal inidiakomodasikan dalam satu anggaran secara keseluruhan.Sistem Informasi yang mendukung Penyusunan dan Pengesahan Anggaran104Sistem penyusunan anggaran menerima rincian program dan proyek yang sedangberlangsung maupun yang direncanakan dari seluruh institusi lini,mengkonsolidasikanya, dan menghasilkan dokumen yang menjadi dasar negosiasi antarakementerian teknis dan institusi pusat (Menteri Keuangan). Setelah rencana anggarandisetujui oleh eksekutif, sistem menghasilkan rencana anggaran yang disetujui. Sistemmencatat dan memelihara perkiraan dari semua institusi pemerintah dan mencatatperubahannya selama proses penyiapan, pengesahan dan amandemen. Untuk membantudalam evaluasi proposal anggaran, sistem harus mampu untuk mengakses dan

menghasilkan data dasar tetntang komponen sumber daya, pemeliharaan, dan biayaoperasi lainnya dari database tahun sebelumnya yang relevan. Pemeriksaan atas belanjamodal membutuhkan data dari status (baik fisik maupun finansial) dari proyek yang telahdisahkan pemerintah (baik didanai secara domestik maupun dari luar negeri). Sistempenyusunan anggaran harus didukung dengan alat-alat (seperti evaluasi analisis biaya danmanfaat dan pengukuran kinerja) yang membantu institusi sektor dan utama dalammenentukan pilihan atas proposal program alternatif.Pelaksanaan Anggaran, Akuntansi, dan Pelaporan FiskalSerangkaian proses ini mencakup fungsi-fungsi yang berkaitan dengan pelaksanaananggaran, termasuk pengadaan barang dan jasa sesuai dengan perkiraan anggaran,pencatatan dan akuntansi dari semua transaksi pemerintah dan penyusunan laporanperiodik untuk memonitor arus keseluruha dari pembelanjaan atau penggunaan apropriasisepanjang tahun, dan memberi tanda khusus atas deviasi utama dari anggaran yangdirencanakan dan menyarankan ukuran-ukuran perbaikan.Sistem Informasi yang mendukung Pelaksanaan Anggaran, Akuntansi, dan PelaporanFiskalSistem-sistem ini adalah pusat dari jaringan sistem GFM dan tempat penyimpanan utamadari data keuangan dan merupakan dasar bagi Sistem Informasi Pengelolaan KeuanganPemerintah. Sistem-sistem ini digunakan untuk melaksanakan proses-proses berkaitandengan pelaksanaan anggaran, monitoring, dan pengendalian, untuk mendapatkan statusdari belanja aktual dari proyek yang sedang berjalan. Sistem-sistem ini juga memonitordan mengevaluasi proses pelaksanaan anggaran secara keseluruhan dan menghasilkanlaporan fiskal yang diperlukan. Sebagai tambahan, sistem ini akan menyediakaninformasi keuangan yang berguna bagi kementerian teknis dan Satuan Kerja (di daerahmasing-masing) yang memungkinkan mereka untuk mengelola program kerja merekadengan lebih baik. Dukungan sistem difokuskan dalam empat sistem utama yaitupengendalian anggaran dan pengeluaran dana, account payable, account receivable, danTreasury General Ledger System (TLS) atau Financial General Ledger System (FLS), danbersama menyusun Core Accounting System (CAS) pemerintah. Bagian pertama darisistem ini menyimpan data pada otoritas pembelanjaan. Sistem-sistem ini menyimpandata apropriasi anggaran yang telah disahkan (baik belanja modal maupun rutin), sumberdaya untuk membiayai program dan proyek, transfer anggaran, alokasi tambahan, danpengeluaran dana dan alokasi anggaran sepanjang kegiatan dalam tahun tersebut.Kelompok sistem yang kedua dan ketiga digunakan untuk memproses transaksi secepat105mungkin setelah transaksi tersebut terjadi, dan mencatat data kontrak pengadaan ataubelanja aktual ditandingkan dengan alokasi anggaran. TLS/FLS digunakan untukkompilasi catatan ringkasan untuk pengendalian dan analisis.Manajemen KasIni mencakup peroses penyusunan perkiraan arus kas institusi dan pusat, pengeluarandana kepada Satuan Kerja, dan monitoring arus kas dan permintaan kas yang diharapkan,penerbitan dan penarikan surat berharga pemerintah untuk membiayai programpemerintahSistem Manajemen KasSistem Manajemen Kas membantu pemerintah dalam menyimpan gambaran yang up todate tentang posisi likuiditas pemerintah dan kebutuhan kas. Sistem mendapatkaninformasi atas belanja aktual institusi dan saldo kas dalam rekening pemerintah (termasukinstitusi) dari general ledger. Arus kas masuk dari pendapatan, pinjaman, penarikanpinjaman, surat berharga, obligasi pemerintah, dan jatuh tempo deposit kas diperoleh baikdari general ledger atau dari sistem khusus untuk area-area ini, sebagai contoh sistem

manajemen utang. Dengan informasi ini pemerintah dapat menentukan pagu anggran dandana yang akan dicairkan untuk institusi lini, waktu penerbitan dan penarikan suratberharga pemerintah untuk menyediakan pembiayaan jangka pendek untuk shortfalls.Manajemen UtangProses ini mendefinisikan tugas-tugas berkaitan dengen pemeliharaan catatan atas semuakontrak utang publik dengan basis pinjaman individual dan diklasifikasikan sesuaisumber dan jenis pinjaman. Proses ini juga membantu dalam analisis ekonomi dankebijakan dengan menentukan sebagai contoh dampak utang dari kebijakan fiskal danpembiayaan defisit yang berbeda dengan menyapkan proyeksi pelunasan utang ataskontrak utang saat ini dan yang akan dilakukan.Sistem Manajemen UtangSistem ini menyimpan informasi pinjaman publik domestik dan pinjaman eksternal. Initermasuk informasi yang ada dalam dokumen pinjaman dan transaksi dan penerbitansurat berharga pemerintah. Sebagai tambahan informasi akuntansi, sistem ini jugamenyediakan informasi penting yang diperlukan dalam penyusunan kebijakan fiskalseperti perkiraan drawdown dan kewajiban pelunasan utang dan dampak utang terhadapkebijakan fiskal dan pembiayaan defisit yang berbeda-beda. Pembayaran yang berkaitandengan pinjaman pemerintah dilaksanakan oleh sistem pusat berdasarkan data dalamsistem manajemen utang. Penerimaan dari pinjaman yang dicatat pada rekeningpemerintah diproses oleh sistem akuntansi pusat dan selanjutnya digunakan untukmemutakhirkan data base utang yang disimpan oleh sistem manajemen utang.Administrasi Pendapatan106Proses ini berkaitan dengan administrasi kebijakan pajak dan mencakup pajak terutangaktual dan pengumpulan pendapatan termasuk pajak dan kewajiban sebagaimana adadalam kebijakan ini, dan penilaian dan pengumpulan pendapatan bukan pajak sepertistamp duties, user fees dan charges for services.Sistem untuk Administrasi PendapatanKelompok sistem ini membantu pemerintah pertama dalam proses berkaitan denganpenyusunan kebijakan pajak dan tarif dan selanjutnya berkaitan dengan pengumpulanpendapatan pajak dan pendapatan bukan pajak. Sejumlah sistem yang terpisah tercakupdalam kelompok sistem ini sebagai contoh sistem yang mendukung administrasi danpengumpulan pajak penghasilan, kewajiban kepabeanan, atau pajak pertambahan nilai,dan sistem yang mendukung pengumpulan beragam jenis pendapatan bukan pajak sepertistamp duties. Sistem administrasi pendapatan menyediakan ikhtisar informasi daripengumpulan pendapatan bagi Core Accounting System. Pendapatan yang dikumpulkanoleh Tax Administrations Department dan Custom Department akan dicatat pada tingkatagregat dalam FLS, dan akan direkonsiliasi dengan deposit dalam sistem perbankan.Administrasi PegawaiKegiatan-kegiatan berkaitan dengan pengembangan dan pemeliharaan kebijakan sumberdaya manusia pemerintah termasuk perencanaan tenaga kerja, complement control, gajipegawai negeri dan kebijakan pensiun, dan dampak fiskal dari kebijakan ini danadministrasinya.Sistem untuk membantu aspek fiskal dari Manajemen PegawaiAspek manajemen pegawai yang relevan dengan GFM adalah proses-proses yangberkaitan dengan post management dan complement control dan mengenai pembayarangaji dan pensiun. Modul-modul sistem yang berhubugnan membentuk elemen pentingdalam sistem informasi jaringan GFM. Sistem gaji, pensiun, dan employee advancessystem post diikhtisarkan ke sistem pusat secara berkala.Auditing

Proses-proses ini berkaitan dengan analisis dan pemeriksaan publik, keuangan dantransaksi-transaksi lain untuk memastikan ketaatannya terhadap kebijakan pemerintahdan prosedur serta untuk memastikan penggunaan dana publik secara efektif sesuaidengan prioritas pemerintah secara keseluruhan.Sistem yang mendukung AuditingPemeriksaan terjadi pada dua tingkat yaitu audit internal pada kementerian lini sepanjangtahun fiskal, dan audit eksternal oleh Auditor General melalui cek acak dan laporankeuangan terakhir untuk tahun fiskal. Sistem ini mendukung audit institusi audit internaldan eksternal dalam menjalankan fungsinya.107SISTEM INFORMASI UNTUK PELAKSANAAN ANGGARAN, AKUNTANSIDAN PELAPORAN FISKAL: THE TREASURY LEDGER SYSTEMSebagaimana diketahui, tujuan utama dari pengelolaan belanja pemerintah adalahpengendalian belanja, alokasi sumber daya secara strategis, dan manajemen operasionalyang baik. Sistem-sistem GFM menyediakan pengambil keputusan dan manajer sektorpublik dengan seperangkat alat untuk mendukung tujuan-tujuan ini. Arsitektur darijaringan sistem informasi ditentukan oleh proses-proses fungsional dasar yang digunakanoleh manajer sektor publik dalam mencapai tujuan-tujuan ini dan kerangka peraturansecara keseluruhan yang menjalankan proses-proses ini. Kerangka peraturan secarakeseluruhan terdiri dari elemen-elemen berikut: (i) control structure. (ii) accountsclassification, dan (iii) reporting requirements. Sistem informasi akan perlu untukmemasukkan karakteristik-karakteristik untuk memastikan bahwa mereka memenuhikerangka ini. Karena itu, kerangka peraturan perlu diadkan, ditelaah dan dimodifikasi,sebelum kerja yang produktif dapat terjadi dalam perancangan sistem komputer untukmendukung manajemen fiskal.Sistem informasi untuk pelaksanaan anggaran, akuntansi, dan pelaporan fiskal-atau theTreasury Ledger System (TLS) sebagaimana disebut pusat dari jaringan sistem GFM danmenyusun pusat dari sistem informasi manajemen keuangan pemerintah. TLS biasanyadigunakan oleh:Institusi Perbendaharaan dan kantor regionalnya, untuk melaksanakan fungsi dasarakuntansi dan menangani pelaksanaan anggaran;Budget Department dari Ministry of Finance; untuk mendapatkan status dari belanjaaktual dan melakukan proses-proses berkaitan dengan penyusunan dan monitoringanggaran.Cash Management Department dari Institusi Perbendaharaan, untuk menyediakaninformasi yang dibutuhkan untuk manajemen kas dan pelaksanaan cash limits;Institusi lini (line agencies), to menyediakan kebutuhan informasi akuntansi dankeuangannya; danOrganisasi audit pemerintah, untuk mengakses data transaksi keuangan untuk tujuanaudit.Dalam sistem akuntansi yang otomatis penuh, sebagaimana diterapkan pada sebagianbesar negara maju dan beberapa negara berpendapatan menengah, proses akuntansi dasartelah terotomasi dan perekaman data (data captured) hanya dilakukan sekali setiapsebuah transaksi akuntansi diolah melalui sistem. Sistem seperti ini yang disertai sistemklasifikasi anggaran yang modern dan bagan rekening yang memadai, akanmemungkinkan pencatatan belanja dan pendapatan dengan tingkatan yang sangat rincidan berhubungan dengan program dan proyek yang spesifik. Pencatatan data padatingkatan ini dapat secara langsung digunakan untuk manajemen program dan proyek.Data-data ini dapat dengan mudah diubah untuk cross-classification dengan cara yanglain sesaui kebutuhan untuk analisis keuangan. Apabila sistem akuntansi tidak terotomasi,

pencatatan data tidak akan serinci demikian. Lebih penting lagi, cross-classification datake bentuk yang lain akan sangat sulit karena itu jarang dilakukan. Pengenalan sistem108akuntansi yang terotomasi akan memastikan kelengkapan perekaman data (karena itutidak ada transaksi yang akan diproses di luar sistem) dan banyak aplikasi pengendaliankeuangan yang memadai terhadap semua transaksi diproses oleh sistem.Informasi yang berada dalam data base sistem akan menyediakan Menteri Keuangan daninstitusi keuangan utama lainnya dengan informasi manajemen komprehensif yangberhubungan dengan sumber yang berhubungan dengan sumber daya keuangan negara.Sebagai tambahan, sistem akan menyediakan informasi keuangan yang berguna bagikementerian dan Satuan Kerja yang lain (dan daerah yang berhubungan) untukmemungkinkan mereka mengelola program kerjanya.KERANGKA KEBIJAKAN DAN REFORMASI INSTITUSIONALSebagaimana dijelaskan sebelumnya, kerangka kebijakan dan institusional berkaitandengan penyusunan dan pelaksanaan anggaran perlu disusun terlebih dahulu-ditelaah dandimodifikasi-sebelum kerja produktif dapat dilakukan dalam perancangan sistemkomputer untuk menyusun pelaksanaan anggaran, akuntansi dan pelaporan fiskal.Institusi keuangan internasional telah secara luas terlibat dalam memberikan petunjukbagi pemerintah dalam menyusun kebijakan dan reformasi institusional untukmemungkinkan sistem untuk anggaran dan akuntansi untuk dipasang dan difungsikansesuai dengan best practices internasional. Reformasi ini penting khususnya padaekonomi transisi dimana infrastruktur hukum dan institusional perlu dibuat ab initio.Beberapa reformasi kegiatan dan kebijakan utama yang perlu dilaksanakan sebelumpelaksanaan sistem komputer aktual untuk penganggaran dan akuntansi telah dijelaskandengan rinci sebelumnya yaitu:Penyusunan undang-undang anggaran yang komprehensif;Adopsi sistem klasifikasi anggaran konsistem dengan metodologi GFS dari IMF, danperancangan akhir sebuah bagan rekening Perbendaharaan yang melekat pada sistemklasifikasi ini untuk pelaksanaan;Sentralisasi semua pembayaran pemerintah melalui Institusi Perbendaharaan dankonsolidasi dari rekening-rekening bank menjadi satu rekening pada Bank Sentral;Pengembangan peraturan yang rinci dan manual operasi dalam pelaksanaan anggaran.KARAKTERISTIK UTAMA TREASURY LEDGER SYSTEM (TLS)TLS biasanya dilaksanakan pada Kantor Pusat Perbendaharaan dan pada setiap cabangwilayah untuk mengolah dan mengendalikan pembayaran pemerintah pusat pada daerahmereka masing-masing. Pembayaran pemerintah daerah biasanya bukanlah bagian darissitem. Namun demikian pelaksanaan sistem Perbendaharaan would not precludepemasangan sistem yang sama untuk pemerintah daerah.TLS mencakup persyaratan fungsional untuk pelaksanaan anggaran dan proses akuntansidan biasanya juga meliputi apropriasi, komitmen, alokasi dana, dan prose pembayaranbaik untuk investment budget dan current budget. TLS memiliki kemampuan untuk:109Mencatat anggaran awal dan mendistribusikan apropriasi anggaran sebagaimanadisahkan oleh legislatif, ke spending ministries dan menyimpan catatan anggaranawal, anggaran setelah direvisi, transfer anggaran, untuk Satuan Kerja pemerintah.Mendistribusikan apropriasi dan otorisasi commitment ke Satuan Kerja dan mencatatcommitment yang dibuat oleh Satuan Kerja atas batas yang disahkan dan apropriasiuntuk satu tahun.Mendistribusikan alokasi dana ke Satuan Kerja dan menyimpan catatan dari jumlahdana yang dialokasi atas apropriasi dan perubahannya.

Mencatat belanja atas commitments dan alokasi dana (karena order pembelian ataupembayaran lain). Sistem memiliki fasilitas untuk menguji ketersediaan apropriasi,commitment, dan alokasi dana sebelum pengesahan pembayaran.Mencetak instruksi pembayaran yang terkonsolidasi untuk dilakukan oleh sistemperbankan.Mencatat pendapatan dan pernerimaan lain atas rekening yang sesuai.Jika dibutuhkan, mencetak cek atas instruksi pembayaran dan/atau membuatpengaturan untuk informasi pembayaran melalui transfer elektronik ke entitaspembayar eksternal (misalnya bank).Mengkonsolidasi data dari semua kementerian dan kantor wilayah sebagaimanadiperlukan. Sistem akan memiliki fasilitas pembuatan laporan yang baik danmemungkinkan pengambiland an pelaporan data dalam data base sistem dalam formatyang beragam. Sistem akan mampu menghasilkan laporan akuntansi dan manajemenyang dibutuhkan.Membatasi akses hanya untuk pegawai yang terotorisasi.PELAKSANAAN TREASURY LEDGER SYSTEM: KEGIATAN DAN TUGASSebagaimana dijelaskan sebelumnya, program pelaksanaan untuk sistem informasi untukmendukung pelaksanaan anggaran pemerintah harus dengan cermat secara berurutandimulai dengan spesifikasi dan perancangan proses manajemen keuangan yang ememadaidan pengaturan organisasisonal untuk mendukung proses-proses ini. Ini seharusnyadiikuti dengan pengembangan spesifikasi fungsional dan teknikal untuk sistem informasipendukung proses-proses ini dan selanjutnya diakhiri dengan pembelian dan pelaksanaanperangkat keras dan perangkat lunak. Seringkali institsui pemerintah akan membutuhkanbantuan dari konsultan eksternal dalam mengelola pelaksanaan sistem.PELAKSANAAN ANGGARANMENGGUNAKAN TREASURY LEDGERSYSTEMRincian spesifik tentang bagaimana institusi-institusi pemerintah yang terlibat dalampelaksanaan anggaran akan menggunakan sistem informasi yang berhubungan dalampelaksanaan kewajiban mereka sebagaimana mereka terkait dengan pelaksanaananggaran akan dijelaskan berikut ini.Apropriasi anggaran. Proses dimulai dengan pencatatan anggaran yang disahkan(termasuk perubahannya) oleh Ministry of finance dalam TLS, berdasarkan itemapropriasi dan perkiraan pendapatan secara individual. Departemen Anggaran110Ministry of finance menyiapkan dan meregistrasikan ke dalam TLS rincian alokasiapropriasi anggaran berdasarkan kementerian, dan memberitahukan kementerianselanjutnya. Hal ini harus dilakukan dalam batasan apropriasi yang disahkan olehlegislatif.Perkiraan Kebutuhan Kas. Pada awal tahun, rencana keuangan yang merincipengeluaran dan penerimaan yang diproyeksikan dimasukkan dalam sistemmanajemen kas. Selama tahun berjalan sector agencies menyiapkan permintaan danasetiap triwulan/bulan berdasarkan kategori belanja. Ini juga merupakan masukandalam sistem.Batas Commitment. Instusi Perbendaharaan dapat mengajukan batasan commitmentatas item belanja Satuan Kerja. Institusi Perbendaharaan melakukan ini setelahmemperhitungkan saldo dalam rekening bank sentral dan saldo dalam item belanjakementerian dengan mengakses sistem.Alokasi Dana (warrants). Institusi Perbendaharaan selanjutnya akan membuat alokasidana ke kementerian untuk setiap kategori pembelanjaan. Dalam kondisi ideal,alokasi dana akan konsisten dengan batasan commitment yang diajukan yang

disampaikan pada kementerian sebelumnya. Baik batasan alokasi kas triwulananaktual dan yang diajukan akan konsisten dengan commitment levels dan apropriasianggaran. Tingkat konsistensi dalam proses akan sangat bergantung pada kualitas darianggaran awal yang disiapkan, prose perencanaan keuangan awal, dan hasilpengumpulan pendapatan.Kementerian Menginformasikan Satuan Kerja. Selanjutnya kementerianmemberitahukan unit kerja mereka atas batasan commitment apropriasi anggaran danalokasi dana. Batasan-batasan ini akan dimasukkan ke dalam sistem. Pengetahuanyang lebih awal atas batasan kas indikatif sebagaimana juga batasan komitmentriwulanan akan memungkinkan institusi untuk membuat pengaturan dan menetapkanprioritas dengan lebih baik dalam keadaaan sumber daya yang langka, sehinggapemotongan belanja yang diperlukan oleh institusi dapat dibuat dengan cara yanglebih berurutan, rasional dan efektif.Permintaan belanja dan transaksi commitment aktual. Selama tahun berjalan,sectoral ministries akan memproses permintaan belanja. Setelah memverifikasikelayakan belanja dan ktersediaan apropriasi anggaran dan dana, komitmen aktualakan dicatat dalam sistem. Jika terhubung langsung dengan sistem, kementerian danSatuan Kerja akan mencatat sendiri commitment tersebut. Institusi Perbendaharaanselanjutnya akan mencatat commitment dalam sistem. Dalam keadaan dimana SatuanKerja berada di luar pusat, transaksi-transaksi akan dicatat pada sistem paralel melaluiRegional Treasury Unit (RTU).Verifikasi penerimaan barang dan order pembayaran. Mengikuti verifikasi atasbelanja tertentu, kementerian yang terhubung langsung dengan sistem akan secaraotomatis mengecek order apakah berada dalam batasan alokasi dana yang dibuat111untuk kementerian tersebut. Unit kerja yang bersangkutan akan memproses orderpembayaran melalui RTU. Selanjutnya RTU akan mengecek order pembayaran yangdikeluarkan oleh Satuan Kerja dan meregistrasikannya ke dalam TLS. Dalam tahapverifikasi apabila semua persyaratan telah terpenuhi, kementerian atau Satuan Kerjaseharusnya mengkonfirmasikan bahwa commitment telah siap untuk dibayar.Pemrosesan pembayaran. Pada waktu yang sama dengan registrasi order pembayaranke dalam TLS, sistem perbankan harus diberitahukan untuk melakukan pembayaranyang diperlukan (yaitu melakukan transfer dana dari rekening pemerintah pusat kekreditor). Dalam sistem yang sempurna, ini dapat dilakukan bersamaan. Pada akhirsetiap hari, TLS akan menyusun file dengan informasi yang lengkap atas kreditor danpembayaran yang akan dibuat sebagaimana diberitahukan oleh kementerian danSatuan Kerja. File ini akan dikirim ke Bank Sentral atau oleh RTU ke cabang wilayahBank Sentral yang menyimpan rekening pemerintah. Selanjutnya applicable bankakan mengirim informasi dan dana yang relevan ke setiap bank komersial, untukmengkredit rekening yang sesuai dan mendebit rekening pemerintah. Appropriatebank akan mengkonfirmasi kepada TLS (melalui RTU) debit atas rekeningpemerintah. Secara alternatif, applicable Accounting Office dapat menyampaikankepada appropriate bank daftar konsolidasi pembayaran yang order pembayaran yangtelah diregister untuk meminta pembayaran. Tindakan yang dilakukan oleh sistemperbankan seperti yang dijelaskan sebelumnya tetapi konfirmasi kepada AccountingOffice dilakukan secara manual.Perlu diingat bahwa proses yang dijelaskan di atas dapat disederhanakan untuk beberapajenis belanja baik secara administratif atau dengan prosedur terotomasi dalam TLS.Beberapa kasus didiskusikan dibawah ini.Commitments untuk gaji pegawai negeri. Commitment gaji dapat diberitahukan sekali

dalam setahun dengan dasar perkiraan dan bila disesuaikan seperlunya sepanjangtahun.Pembayaran gaji pegawai negeri. Menurut teori, setiap pembayaran untuk setiappegawai negeri diperlakukan sebagai discrete payment dan diproses dengan cara yangtelah dijelaskan sebelumnya. Akan tetapi karena jumlah pembayaran yang dilakuan,struktur yang sama untuk setiap pembayaran, sering terjadinya pembayaran, dan halhaltambahan berkaitan tentang pegawai yang perlu dipertimbangkan, adalah lebihbaik untuk menyusun subsistem yang erpisah untuk memproses pembayaran gajisistemgaji- denga cara yang cocok dengan proses belanja secara keseluruhan.Belanja kecil. Commitment (dan verifikasi) dari belanja yang ekcil (sampai jumlahyang ditentukant terlebih dahulu) dapat dimasukkan ke dalam sistem secarabersamaan dengan permintaan atas pembayarannya. Akan tetapi sistem harusmengetahui terlebih dahulu item apropriasi mana yang membolehkan penyederhanaanseperti ini untuk mencegah penyalahgunaan.112Commitment atas komponen investasi dari anggaran. Pengendalian commitmentuntuk bagian current dari anggaran dapat dijalankan secara memadai dengan dasartahunan, sebagai dukungan kegiatan pengelolaan kas. Akan tetapi untuk bagianinvestment, dimana banyak proyek memiliki umur keuanga lebih dari satu tahun,adalah lebih bermanfaat untuk menyimpan catatan yang akurat dari commitmentbelanja ke depan yang muncul dari pelaksanaan proyek. Jika ini dilakukan,pemerintah memiliki pemahaman yang lebih baik dari fleksibiltas yang tersedia untukkeputusan investasi di masa yang akan datang. Proses ini dapat diakomodasi dalamFLS dengan memperluas field kendali commitment atas setiap item lini appropriasiinvestasi meliputi menjadi dua tahun setelah tahun anggaran. Sepanjang commitmentjangka panjang dibuat, dampak keuangan dicatat, untuk anggaran dan outyears.Pelacakan pelaksanaan proyek modal biasanya membutuhkan subsistem-subsistemyang terpisah pada tingkat institusi. Karena itu menjadi penting untuk menyimpandata baik status keuangan dan fisik dari proyek termasuk data historis.Penerimaan. Penerimaan pemerintah (seperti pajak dan kewajiban lainnya) biasanyadibayar ke rekening yang dibuat oleh institusi pengumpul pendapatan pada bankkomersial. Selanjutnya penerimaan tersebut akan ditransfer ke TSA di Bank sentral.Laporan periodi dari bank sentral akan menginformasikan Institusi Perbendaharaandan institusi pengumpul pendapatan atas rincian pengumpulan tersebut.ALTERNATIF PENGATURAN INSTITUSIONAL UNTUK PENGOLAHANBELANJATanggungjawab untuk pemrosesan pembayaranBagian sebelumnya menjelaskan pengaturan organisasi yang sering terjadi dimana: (i)semua pembayaran institusi lini dihubungkan melalui Institusi Perbendaharaan; (ii)Institusi Perbendaharaan bertanggungjawab untuk melakukan pembayaran dari TreasurySingle Account yang disimpan pada bank sentral; dan (iii) bank sentralbertanggungjawab untuk operasi retail banking berkaitan dengan pembayaran danpenerimaan pemerintah.Akan tetapi, pada negara-negara dimana Institusi Perbendaharaan dan kerangka hukumyang diperlukan untuk penyusunan dan pelaksanaan anggaran telah ada dan perlunyadisiplin keuangan diakui di segenap bagian pemerintah, terdapat beberapa alternatifpengaturan organisasi yang sering digunakan untuk mengelola proses pembayaran.Variasi pertama dari pengaturan organisasi standar pada beberapa negara lain adalahspending ministries/Satuan Kerja bertanggungjawab secara langsung untuk membuatpembayaran dari TSA atau pembayarannya tidak melalui Institusi Perbendaharaan. TSA

tetap disimpan bank sentral dan bank sentral tetap bertanggungjawab atas operasi retailbanking yang berhubungan dengan pembayaran dan penerimaan pemerintah. Sistem inidapat menghasilkan respons yang lebih cepat untuk transaksi pembayaran karean otoritaspembayaran berada pada institusi itu sendiri. Pada kasus ini, tanggungjawab untukmemastikan ketaatan dengan batasan pelaksanaan anggaran didelegasikan kepadainstitusi. Agar sistem ini dapat berhasil, Departemen Keuagan perlu memastikan bahwa113pengendalian yang diperlukan dilakukan oleh institusi sebelum melakukan pembayaran.Tanggung jwaba pengendalian anggaran dapat dilaksanakan oleh pegawai dari InstitusiPerbendaharaan pusat yang outposted ke institusi lini, atau oleh pegawai keuangan danakuntansi institusi lini.Dapat dikatakan bahwa jika sistem berbasis komputer digunakan untuk mengendalikanpelaksanaan anggaran dan untuk memproses transaksi pembayaran dan rancangan sistemtelah memasukkan pengendalian yang diperlukan, lokasi otoritas pembayaran tidaksepenting sebagaimana dalam sistem manual. Sebelum memperbolehkan sebuahpembayaran, perangkat lunak sistem akutnansi biasanya akan memastikan bahwaapropriasi anggaran ada, alokasi dana (kas) tersedia, dan commitment sebelumnya telahdibuat (pada kasus-kasus dimana akuntansi commitment telah diterapkan). Campurtangan manual biasanya hanya diperlukan untuk melangkahi beberapa batasan ini. Dalamkasus-kasus ini istem akan menyimpan log kejadian termasuk tanggal, waktu, jumlah,dan nama pegawai yang mengotorisasi. Ini akan memastikan bahwa pengendalian untukpelaksanaan anggaran telah ditempatkan.Pada sistem manual, pegawai keuangan yang berada pada spending agency atau InstitusiPerbendaharaan perlu untuk memastikan bahwa pegnendalian-pengendalian iniditerapkan. Dalam spending agency based system, jika pegawai keuangan spendingagency secara fungsional dan administratif bertanggungjawaba kepada kepala spendingagency, mereka dapat menjadi subyek tekanan untuk mengeola transaksi pembayaranyang tidak sesuai dengan prosedur yang telah ditetapkan. Selanjutnya akan menjadi sulituntuk memastikan bahwa prosedur dan pegendalian yang ditetapkan dilaksanakan dalamsistem yang terdesentraliasai bila dibandingkan dengan Treasury-based central system.Pengaturan PerbankanVariasi selanjutnya yang sering digunakan adalah operasi retail banking didelegeasikankepada satu atau lebih agen fiskal (biasanya bank komersial yang terotorisasi) oleh banksentral. Model ini dilakukan pada kasus-kasus dimana bank sentral tidak memilikijaringan yang cukup dari cabang-cabang regional/provinsi atau tidak memiliki kapasitasuntuk menangani transaksi dalam jumlah besar berkaitan dengan pembayaran danpenerimaan pemerintah. Pada kasus ini, agen fiskal melakukan pembayaran mewakiliInstitusi Perbendaharaan, bank sentral recoups semua pembayaran yang dibuat oleh agenfiskal untuk operasi pemerintah dan agen fiskal membuat deposit harian atas semuapendapatan pemerintah ke TSA pada bank sentral. Model ini dapat digunakan dalamkedua situasi di atas yanitu dalam kasus dimana pembayaran dihubungkan melaluiInstitusi Perbendaharaan atau dimana institusi secara langsung bertanggungjawab untukmengotorisasi pembayaran. Pengaturan ini memiliki keuntungan lebih mudahnyapembayaran kepada kreditur pemerintah karena kapasitas bank komersial yang lebihbesar untuk mengolah transaksi-transaksi ini. Tiga aspek yang penting untuk efisiensifungsi sistem ini. Pertama, float dari semua pembayaran yang ditransfer ke TSA harussekecil mungkin. Kedau, Rekening bank harus terus berada dibawah kendali InstitusiPerbendaharaan walaupun sistem mungkin dijalankan oleh institusi. Ketiga, saldonyaharus dikliring ke TSA secara periodik untuk memastikan bahwa pemerintah memiliki114

informasi yang akurat tentang jumlah kas yang tersedia dalam sistem sehingga dapatmemaksimalkan strategi pinjaman.Mekanisme yang diperlukan untuk memastikan bahwa Ministry of finance memilikiinformasi yang diperlukan dalam rekening bank dapat dilaksanakan lebih mudah dalamlingkungan berbasis teknologi informasi. Akan tetapi perlu diingat bahwa keberadaankoneksi elektronik saja tidak cukup. Agar pegnendalain yang memadai dapatdilaksanakan, rekening bank perlu dibawah kendali Ministry of finance/InstitusiPerbendaharaan sehingga Ministry of finance dapat memperoleh data saldo darirekening-rekening ini dan membaut transfer dari rekening-rekening ini secara independendari spending agencies.Pemrosesan pembayaran tersentralisasi melalui kantor-kantor perbendaharaandilaksankan oleh Inggris, Kanada, Perancis, dan Australia diantara negara-negara maju.Pemerintah New Zealand menggunakan sistem pembayaran terdesentralisasi dimanainstitusi secara langsung mengelola transaksi belanja dan memiliki akses langsung kebank pemerintah. Sistem-sistem untuk memastikan akuntabilitas penting untuk menilaikesiapan dari negara untuk pindah dari sistem tersentralisasi menjadi terdesentralisasi.Tabel 8.1. mengemukakan pengaturan organisasional yang diadopsi oleh beberapa negarauntuk pengolahan pembayaran.Technology ArchitectureArsitektur teknologi menjelaskan jenis perangkat kerjas, perangkat lunak, dan teknologikomunikasi yang dibutuhkan untuk mendukung informasi dan arsitektur sistem. Bagiandari arsitektur teknologi termasuk penjelasan atas:Sifat, ukuran, dan distribusi fasilitas pemrosesan komputer dan workstations yangberkaitan;Sifat dari hubungan komunikasi antaran fasilitas pemrosesan komputer; danSifat dan jenis pengembangan aplikasi dan systems software, database managementsystems software (DBMS), office support systems software, special purposes softwareuntuk mendukung kemampuan analitis, text management, desktop publishing danlain-lainBagian arsitektur teknologi yang berbeda akan sesuai negara (country-specific) danaplikasinya (application-specific). Bab ini hanya membahas faktor-faktor yang perludiingat ketika memilih teknologi.Application-Specific FactorsKebutuhan teknologi untuk modul-modul sistem yang beragam yang akan dijelaskanberikut ini dapat berbeda secara signifikan. Beberapa application-specific factors yangmenentukan pilihan teknologi informasi adalah:Volume data yang harus ditangani dan ukuran data base yang perlu disimpan;Volume dan tingkat transaksi yang terjadi atas database dan jumlah pengguna sistemsecara bersamaan;115Volume dan frekuensi dari arus informasi antara bagian sistem atau dengan modulsistem yang lain;Apakah kebutuhan pemrosesan informasi tersentralisasi pada satu lokasi ataudidistribusikan ke beberapa lokasi yang terpisah, dan jika berpisah, seberapa seringinformasi yang disimpan oleh sistem dibutuhkan untuk dikumpulkan di pusat atausebagai acuan oleh institusi pemerintah yang lain;Jenis data yang ditangani oleh sistem: apakah sebagian besar data berupaalphanumeric data atau textual data, dan apakah datanya ada pada satu waktu tertentuatau setelah rangkaian waktu tertentu (requires time series);Karakteristik dari fasilitas output yang dibutuhkan oleh sistem: desktop publishing,

graphics, report writing, dan imaging;Karakteristik fasilitas analitis yang dibutuhkan seperti misalnya modeling, alatanalisis statistik.Karakteristik sistem yang diidentifikasikan pada Tabel 8.2. secara luas menjelaskankebutuhan teknologi informasi dari modul-modul sistem. Secara umum volume data dantingkat transaksi menentukan kebutuhan computing power pada tempat pertemuan sistemtertentu (particular node of the systems) dan tingkat kemampuan yang diperlukan dalamdata base management software yang digunakan.Profil distribusi data dan karakteristik dan frekuensi arus informasi antara modul-modulkomponen dari sistem atau dengan modul-modul yang lain dari jaringan PFMmenentukan karakteristik fasilitas telekomunikasi yang dibutuhkan. Frekeunsi arusinformasi antara persinggungan jaringan menentukan apakah hubungan telecom perluaktif sepanjang waktu atau apakah pengiriman informasi pada jangka waktu periodikakan cukup. Jadi sebagai contoh sistem informasi untuk mendukung administrasi pajakakan ideal apabila telah mendisitiribusikan fasilitas pemrosesan yang ada ke semua pusatpemajakan yang penting yang akan terhubung satu sama lain dan dengan pusat fasilitaskomunikasi. Di lain pihak, sistem untuk perkiraan makroekonomi atau manajemen utang,yang sebagian besar dijalankan oleh Ministry of finance, hanya akan membutuhkan aksestelekomunikasi yang terbatas ke sistem lain dalam jaringan.Sistem yang menangani sejumlah besar text information dan bukan alphanumericinformation, membutuhkan software text-management khusus. Begitu juga dengan sistemyang membutuhkan kemampuan image processing yang membutuhkanhardware/software khusus. Sistem yang membutuhkan analisa khusus atau alat modeling,grafik, desktop publishing, atau kemampuan membuat laporan membutuhkanpenggunaan software yang sesuai untuk tujuan ini.Requirement for a Multitiered NetworkBeberapa bagian dari jaringan sistem GFM seperti untuk penganggaran dan akuntansidan untuk administrasi pajak membutuhkan modul-modul sistem pada tingkat institusilini dan tingkat pusat dengan fasilitas untuk menghasilkan, menyimpan, dan mengolahdata pada setiap tingkat dan untuk tukar menukar data antar tingkat. Volume data yangterlibat beragam pada setiap node of the network. Sistem-sistem ini membutuhkan116multitered network. Ini dapat terdiri dari stand-alone microcomputers, local area network(LAN), or minicomputers, bertempat pada nodes (Ministry of finance, institusi utamalainnya, institusi lini, dan Kantor wilayah Perbendaharaan dan kantor pajak) dandihubungkan oleh jalur telekomunikasi.Pemrosesan transaksi dan pengelolaan data base pada setiap node dilaksanakan oleh localcomputers. Data ikhtisar atau rinci yang dibutuhkan untuk aplikasi dikirim ke komputerpada institusi yang bertanggung jawab untuk sistem itu (sebagai contoh kepada DivisiAnggaran Ministry of finance untuk sistem anggaran, ke Institusi Perbendaharaan untuksistem akutnansi dan manajemen kas). Konfigurasi ini biasanya disukai karena (i)kemampuan menghitung didistribusikan sesuai dengan kebutuhan node sehinggamembuat sistem ini tidak dengan mudah mengalami kerusakan pada tingkat pusat; dan(ii) end-user pada institusi lini memiliki pengendalian yang lebih atas sumber data danteknologi mereka yang mengajarkan rasa memiliki dalam sistem. Jika tidak ada fasilitastelekomunikasi yang baik, transfer data antara node-node dan pusat dapat dilakukansecara periodeik (harian, mingguan, atau bulanan bergantung pada sistem aplikasi) dalamoff-line/batch mode. Ukuran setiap komputer node akan bergantung pada jumlah data dantransaksinya. Komputer-komputer tersebut dapat berupa stand-alone microcomputers,microcomputers yang dihubungkan oleh local area network (LAN), atau minicomputers

berkapasitas sangat besar pada tingkat pusat dan institusi lini yang lebih besar.Systems Portability dan ScalabilityPertimbangan utama ketika merancang sistem sebagaimana telah dijelaskan sebelumnyaadalah untuk modul-modul sistem yang akan diterapkan pada banyak tingkat, softwareharus sama pada setiap node dan scaleable-yaitu mampu dijalankan baik pada komputerbesar maupun kecil tanpa perubahan yang besar. Hal ini dapat diperoleh dengan memilihkomputer-komputer yang sesuai yang ditawarkan oleh satu vendor yang menawarkankonfigurasi ukuran yang beragam. Namun demikian, ini akan membatasi tambahanselanjutnya terhadap jaringan hanya pada vendor dan komputer tersebut. Untukmenghindari keterbatasan ini, sistem aplikasi harus dikembangkan dengan menggunakanalat-alat dan DBMS software yang dapat dijalankan pada beberapa ukuran komputeryang ditawarkan oleh beberapa vendor. Karakteristik ini disebut software portability.Untuk memastikan portability vertikal dan horizontal, dan scalability, hardware harusmerupakan sistem terbuka-dirangkai dari komponen-komponen yang sesuai denganstandar yang diterima umum (walaupun tidak universal). Karena itu hardware dansoftware haruslah dapat diganti sehingga memberikan fleksibilitas yang lebih besar.Mungkin diperlukan beberapa waktu sebelum seperangkat penuh produk dalam pasarbenar-benar sesuai dengan standar sistem terbuka; saat ini, UNIX environmentsmerupakan yang terdekat. Banyak vendor saat ini menawarkan versi UNIX. Karena versiUNIX beragam sesuai vendornya, beberapa perubahan aplikasi diperlukan sebelumsebuah versi dapat digunakan pada komputer yang vendornya berbeda; akan tetapi, waktudan usaha dalam membuat perubahan ini lebih kecil bila dibandingkan dengan menuliskembali aplikasi secara keseluruhan.Pertimbangan lain dalam memilih application development environment adalah beberapaalat seperti fourth-generation language, RDBMs, dan graphic user inverfaces (GUIs)117yang memudahkan untuk menambah atau mengubah fitur aplikasi, termasuk perubahandalam struktur database, program yang berkaitan dan format laporan. Penggunaan alatalatini mendambah produktivitas application development sehingga mengurangai waktupengembangan. Alat-alat ini juga memungkinkan end-user untuk mengakses sendiridatabase dan memprogram laporan sederhana.Off-the-Shelf Application SoftwareAdalah penting untuk memilih strategi software yang tepat selama pelaksanaan proyek.In-house development dari software aplikasi sering tampak lebih menarik dalam halsumber daya yang dibutuhkan untuk pengembangan aplikasi utama atau prototype.Namun demikian, sistem seperti itu hanya dapat menyediakan kemampuan fungsionalyang paling dasar, dan usaha untuk meningkatkan software apliksasi tersebut menjadisistem yang memiliki kemampuan fungsional penuh biasanya membutuhkan waktu yanglama dan biaya yang mahal. Secara umum, sangat dianjurkan untuk memilih solusi paketsoftware apabila mungkin. Packaged software dapat diperoleh untuk sistem-sistemdengan kebutuhan yang relatif terstandarisasi. Off-the-shelf application softwarepackages yang awalnya dirancang untuk lingkungan perusahaan sekarang bertambahkepopulerannya pada sektor publik seperti pada manajemen keuangan, akuntansi danmanajemen pegawai. Beberapa paket juga tersedia untuk digunakan dalam areaterspesialisasi seperti administrasi bea cukai dan manajemen utang. Walaupun awalnyatampak lebih mahal bila dibandingkan dengan in-house prototype yang tidak terlalumahal, asopsi paket-paket tersebut dapat memberikan penghematan yang signifikandalam waktu dan biaya dalam jangka panjang. Penggunaan oof-the-shelf software akanmemungkinkan pelaksanaan sistem yang berfungsi penuh yang lebih cepat, dukungansoftware yang berlanjut dengan upgrades periodik dan dokumentasi yang baik. Karena itu

disarankan bahwa kemungkinan penggunaan paket-paket seperti itu dipertimbangkansebelum masuk dalam pelaksanaan in-house development. Akan tetapi sistem-sistemdengan kebutuhan yang spesifik sesuai negara mungkin perlu untuk custom-developed.Biaya dan risiko berkaitan dengan proyek-proyek seperti itu lebih besar.Ketika melaksanakan telaah terhadap software packages, kepala proyek perlu untukmemastikan bahwa: (i) software package menyediakan kemampuan fungsional yangdibutuhkan; (ii) dukungan lokal tersedia terhadap paket tersebut dan mungkin untukmendapatkan dan menginstall upgrade dan/atau perubahan dalam packages in-countryketika tersedia; (iii) vendor pakter tersebut menyediakan bantuan penyesuaian yangdiperlukan; (iv) biaya-biaya berkaitan dengan penyesuaian dapat diidentifikasikan denganjelas dalam total biaya; (v) softwre package dapat dijalankan oleh beberapa hardware danoperating software yang sesuai dengan strategi hardware/software yang diajukan untuksistem (vii) pengaturan lisensi potensial yang dapat mengakomodasi penggunaan paketpada beberapa tempat dalam negara.Critical Success Factora. Komitmen Pemerintah dan Dukungan Manajemen118Peningkatan kualitas dan sistem manajemen fiskal akan mengemukakan keterbukaandalam proses alokasi fiskal dan sumber daya. Ini akan berdampak negatif bagi merekayang mengambil keuntungan dari kelemahan yang ada sekarang. Kepentingan inimungkin akan menunda kegiatan proyek atau mengalihkan proyek dari tujuannya.Komitmen berkesinambungan dari pemerintah untuk meningkatkan sektor publik danmemperkuat institusi manajemen keuangan dasari merupakan faktor kunci keberhasilanutama untuk pelaksanaan proyek yang berhasil.Pengenalan struktur institusional yang baru untuk pelaksanaan anggaran akanmembutuhkan reorganisasi dan pengaturan kembali peran dan tanggungjawab dariinstitusi pemerintah terkait seperti Ministry of finance, bank setral, dan InstitusiPerbendaharaan dan hubunganya dengan institusi lini, dan perubahan mendaasar dalamproses fungsional yang dilaksanakan oleh institusi-institusi ini. Sistem informasi berbasiskomputer harus dipandang sebagai alat untuk membantudalam menerapkan proses bisnisdan prosedur yang disusun kembali (reengineered business processes and procedures).Pelaksanaan perubahan-perubahan ini akan membutuhkan dukungan pemerintah apdatingkat tertinggi untuk memastikan bahwa proses perubahan diselesaikan tanpamengalami masalah. Pengenalan keijakan dan prosedur baru dan program apresiasisecara umum yang dilakukan secara bertahap dan dalam jangka panjang, bagi manajersektor publik, akan membuat apresiasi yang lebih luas atas manfaat yang diperoleh danmeningkatkan rasa memiliki.Pada tingkat proyek, kepastian dukungan dari pemimpin puncak area fungsional yangterlibat dalam proyek dan partisipasi yang seluas-luasnya dari pengguna diperlukan.Langkah-langkah yang diambil untuk melibatkan pengguna dalam tahap perancangan danpelaksanaan juga memastikan bahwa proyek dimiliki dan diadopsi oleh pengguna ketikaproyek tersebut selesai. Input manajemen fungsional senior penting pada perencananawal dan tahap perancangan proyek. Keahlian utama yang dibutuhkan pada tahapantahapanini adalah pengetahuan yang dalam atas area fungsional dan kemampuanmanajerial untuk memastikan bahwa proyek diterima oleh pengguna dalam areafungsional. Aspek teknis menjadi penting hanya dalam tahap pelaksanaan selanjutnya.b. Koordinasi antar InstitusiPelaksanaan jaringan jaringan sistem informasi yang terintegrasi yang berhasilsebagaimana dijelaskan di sini sangat bergantung pada kerjasama antara seluruhpengguna. Persiapan dan pelaksanaan proyek menjadi sangat rumit apabila dilaksanakan

dalam lingkungan multiagency. Pembentukan komite yang terdiri dari wakil-wakil daripengguna utama akan memastikan bahwa semua kebutuhan institusi yang berpartisipasidipertimbangkan dalam perancangan sistem sehingga institusi tidak perlu untuk terpaksamelakukan inisiatif sendiri dan sama dengan yang telah dilaksanakan. Dalam konteks ini,partisipasi aktif dan keterlibatan institusi lini dalam perancanangan dan pelaksanaansistem adalah sangat penting. Ini juga akan menciptakan pengaturan data-sharing,protocol, dan jadwal yang sistematis ant sistem yang beragam sehingga semua institusimemiliki akses ke data keuangan sebagaimana dibutuhkan. Tanggung jawab utama atasmodul-modul komponen sistem dari sistem keseluruhan harus berada pada organisasi119yang secara langsung bertanggungjawab untuk proses fungsional yang bersangkutan.Komite ini juga dapat menjadi alat untuk menyediakan masukan pengguna terhadap timteknis yang bertangungjawab untuk melaksanakan proyek.c. Kapasitas dan Keahlian OrganisasiProyek reformasi sistem akan bersinggungan dengan kapasitas organisasi dari instiusiyang bertanggung jawab untuk melaksanakan reformasi dan manajemen dari pelaksanaanproyek. Jumlah dan tingkat keahlian dari staf keuangan dan teknis yang dibuuthkan untukmenyusun sistem seperti ini perlu dipertimbangkan. Untuk menjamin kesinambungan,proeyk perlu untuk melengkapi keahlian yang ada dan meneydiakan pembiayaan danperekrutan spesialis pelaksanaan proyek, spesialis manajemen fiskal, dan keahlian teknislain yang dibutuhkan. Pemerintah perlu menelaah tingkat gaji pegawai pada bagianbagiankunci untuk tetap mempertahankan mereka menjadi pegawai negeri sipil danmenelaah kemungkinan untuk merekrut pegawai sebagai contoh merekrut pegawai untukpenugasan khusus dari sektor privat dan melakukan outsourcing atas pemeliharaan danoperasi teknis dari beberapa sistem. Untuk semua kasus kebijakan pelatihan terusmenerus perlu diambil untuk mengantisipasi pengurangan pegawai yang akandilaksanakan.Pada sisi teknis, organisasi sistem informasi perlu didibuat atau unit organisasi yang adadiperkuat untuk memasukkan dan mempertahankan keahlian dan untuk mengelolaperencanaan, pengembangan, dan operasi sistem. Keahlian-keahlian berikut inidibutuhkan: (i) keahlian yang tinggi dalam perancangan dan perancangan proyek (ii)keahlian tinggi dalam manajemen proyek (iii) keahlian penlaksanan teknis, untukmengoperasikan dan mengugnakan hardware dan software; (iv) keahlian user support,untuk menyusun dokumentasi user dan teknis, untuk melatih end user, dan untukmembuat hotline dan pelatihan formal kepada end user.d. Penetapan Prioritas untuk Pelaksanaan SistemSistem untuk penganggaran, akuntansi, administrasi pendapatan, gaji, dan manajemenpegawai menyusun sistem pemrosesan transaksi dasar dalam keseluruhan jaringan yangdibutuhkan untuk mendukung GFM. Sistem-sistem terseubt merupakan tempatpenyimpanan dari sebagian besar data yang dibutuhkan oleh modul-modul lain dalamjaringan dan membentuk dasar bagi modul-modul jaringan yang mendukung perencanaanfiskal dan menyediakan mekanisme pendukung keputusan. Sistem-sistem ini memilikikarakteristik volume data yang besar, dan beberapa diantaranya membutuhkan fasilitaspemrosesan yang terdistribusi. Urutan tingkat kepentingan dari usaha yang diperlukandalam pelaksanaan sistem-sistem ini lebih tinggi daripada untuk sistem-sistem laindalam jaringan. Sifat dari proses bisnis yang terlibat dalam fungsi-fungsi ini, volume datayang besar dan tingkat transaksi yang berkaitan dengan sistem-sistem ini membuatsistem-sistem ini merupakan kandidat utama untuk komputerisasi. Apabila tidak adaotomasi, area-area ini cenderung menyebabkan data backlog yang menciptakan gaputama dalam informasi yang dibutuhkan untuk manajemen fiskal. Karena itu area-area ini

menyajikan kesempatan besar untuk otomasi. Akan tetapi dari sudut pandang ukurannya,120sistem-sistem ini juga mewakili sisetm yang cenderung mengalami masalah jika prosespelaksanaan tidak direncanakan dengan baik. Penyusunan kerangka keseluruhan yangmenjelaskan sifat dan lingkup modul-modul yang berbeda dari jaringan sistem informasidan hubungan antar modul-modul ini akan membuat proyek berada pada perspektif yangtepat. Ini akan memusatkan perhatian pada bagian spesifik dari jaringan sistem yangtermasuk dalam lingkup proyek, dan modul apa dalam sistem-sistem ini yang berkaitan.e. Perencanaan Proyek secara FormalPelaksanaan sistem komputer di seluruh pemerintah untuk mendukung proses GFMmerupakan proyek yang cukup sulit. Sangat penting bagi institusi-institusi yang terlibatdalam pelaksanaannya untuk memperhatikan aspek-aspeknya. Metodologi perencanaanproyek formal harus digunakan dalam perancangan, pelaksanaan dan monitor sistem.Apabila metodologi tersebut memadai dan cost-effective dalam konteks negara tertentu,sangat disarankan untuk melaksanakan proyek tersebut secara bertahap sehingga dapatdilaksanakan dan dimonitor dengan memadai dalam lingkungan yang terkendali.Penerapan secara bertahap juga memastikan bahwa proyek tidak melebihi kemampuanmenyerap organisasi dimana proyek itu dilaksanakan.f. Administrasi Sistem dan DataDukungan sistem informasi biasanya didistribusikan kepada beberapa insititusi dalampemerintah. Karena itu, mekanisme koordinasi perlu diciptakan untuk memastikan bahwaseperangkat kebijakan, prosedur, da standar yang normal dilakukan untuk mengelola datadan sistem dalam pemerintah. Dari kesemuanya itu, standar harus mencakup protokoluntuk komunikasi, entry data, editing, dan updating screen input dan output formats,back-up dan recovery, keamanan, rencanan kontinjensi dan bencana, dan dokumentasiteknis dan user.g. Local Technical SupportPerlu diperhatikan bahwa hardware dan software yang dipilih memiliki dukungan lokal.Vendor harus memiliki wakil lokal yang mampu menyediakan dukungan pelatihan danteknis sepanjang umur sistem.h. Pengelolaan PerubahanPenerapan sistem berbasis komputer untuk mendukung GFM membutuhkan pemahamanbukan saja proses bisnis dan kebutuhan informasi tetapi juga lingkungan sosial, budayadan politik dari organisasi dan negarai dimana sistem tersebut diterapkan (Walsham,Symons, and Waema 1988). Telah menjadi perdebatan bahwa sistem berbasis komputermerupakan sistem sosial dimana teknologi hanyalah salah satu elemennya. Karena itupengaturan organisasional yang diperlukan untuk memastikan kesesuaian sosialbertambah pentingnya.121Penerapan sistem informasi berkaitan erat dan biasanya berdampak langsung dalambagaimana orang melakukan pekerjaannya sehari-hari. Perlu diperhatikan bahwaperubahan prosedur manajemen dilaksanakan sebagai tambahan dalam program pelatihanformal, untuk memastikan pegawai merasa nyaman dengan lingkungan kerja yang barudan secara khusus tidak merasa tidak aman karena takut kehilangan pekerjaan, dan lainlain.Pada tingkat yang lebih kompleks, sistem informasi dapat menyebabkan perumusankembali otoritas dan hubungan kekuasaan dari individu dan kelompok dalam organisasi.Pelaksanaan perubahan manajemen perlu untuk mempertimbangkan aspek-aspek ini juga.Sebagai contoh hal-hal yang perlu dipertimbangkan misalnya dalam kasus penerapansistem perpajakan, pegawai yang bertanggungjawab untuk memproses transaksi bisnisakan perlu belajar cara baru dalam melakukan pekerjaan mereka. Karena efisiensi dalam

pemrosesan transaksi yang dimungkinkan oleh sistem terotomasi, jumlah pegawai yangdibutuhkan untuk memproses transaksi bisnis rutin mungkin akan menjadi takutkehilangan pekerjaan. Program pelatihan kembali dan pemanfaatan kembali pegawaimungkin dibutuhkan. Pada tingkat manajemen, pejabat yang betanggungjawab untukmemastikan bahwa semua transaksi yang berkaitan dengan areanya diproses secara cepatdan dicatat dalam catatannya biasanya akan mendorong instalasi sistem informasiberbasis komputer untuk membuat pekerjaannya lebih mudah. Akan tetapi, instalasisistem informasi berbasis komputer akan menambah keterbukaan dan akuntabilitaskegiatan pemerintah yang juga akan memberikan dukugan sistematis dan memberikankemajuan bagi usaha anti korupsi (perlu diingat juga bahwa kemungkinan korupsi yangbaru dapat terjadi bersamaan dengan pemahaman terhadap teknologi baru). Karenaalasan-alasan inilah proyek-proyek tersebut dapat mengalami masalah resistensi dalampelaksanaan proyek. Ini adalah alasan lain mengapa proyek-proyek sepeti inimemerlukan dukugan dari tingkat tertinggi yang dapat menangani batasan sosial danpolitik dan memulai proyek pada tahap awal.122Tabel 8.1.Contoh Pengaturan Institusional untuk Pengolahan PembayaranNegara TransaksiPembayaranDiproses olehTreasury SingleAccount disimpanpadaTransaksi PembayaranPemerintah diprosesolehKeteranganHungaria Satuan kerjamengirim transaksibelanja ke institusiPerbendaharaanuntuk pengolahanNational Bank ofHungaryNational Bank ofHungary membuatpembayaran ke kreditorpemerintahSebelum penetapan InstitusiPerbendaharaan dan pembuatanTreasury Single Account,Departemen Keuangan mentransferkas secara langsung ke rekeningsatuan kerja. Pemerintah tidakmemiliki akses atas informasi yangakurat dan tepat waktu tentang kasyang tersedia dalam rekening bankinstitusi. Hal ini membuattercipatanya saldo menganggur.Terdapat sedikit pengendalian atasapakah belanja mengikuti apropriasianggaran. Untuk menyelesaikanmasalah ini sesuai dengan petunjukIMF, government membentukInstitusi Perbendaharaan danpengaturan pembayaranberdasarkan TSAKazakhstan Satuan kerjamengirim transaksibelanja ke institusiPerbendaharaanuntuk pengolahanNational Bank ofKazakhstanNational Bank ofKazakhstan membautpembayaran ke kreditorpemerintah pada tingkatpusat dan oblasts. Pada

tingkat rayons, operasiperbankan ditanganioleh bank komersialyang ditetapkan.Sesuai petunjuk IMF, Kazakhstanberubah dari sistemterdesentralisasi menjadi satudimana uang pemerintahditempatkan pada bank setnral danpembayaran diolah oleh unitPerbendaharaan di tingkat pusat,oblasts, dan rayon. Inimemungkinkan pemerintah untukmenerapkan praktik-praktikpengelolaan kas yang lebih efisiendan menerapkan pengendalianyang lebih baik terhadap belanjaUkraina Satuan kerjamengirim transaksibelanja ke institusiPerbendaharaanuntuk pengolahanNational Bank ofUkraineNational Bank ofUkraine melakukanpembayaran kepadakreditor pemerintah ditingkat pusat dan oblastheadquarters.Di tingkatrayon, operasi retailbanking ditangani olehbank komersial yangtelah ditetapkanUkraina juga dalam prosesmenerapkan sistem pembayarantersentralisasi dibawah petunjukIMF

123Tabel 8.1. (lanjutan)Contoh Pengaturan Institusional untuk Pengolahan PembayaranNegara TransaksiPembayaranDiproses olehTreasury SingleAccount disimpanpadaTransaksi PembayaranPemerintah diproses olehKeteranganTurki Satuan kerjamengirim transaksibelanja keakuntansi yangdikelola olehDepartemenKeuangan/Direktorat Jenderal PublicAccounts untukdiolahCentral Bank ofTurkeyDi tingkat pusatpembayaran dilakukan olehbank sentral. Pada tingkatwilayah/provinsi dilakukanoleh Ziarat Bank, yaitu bankkomersial yang ditetapkanPembayaran pemerintah ditanganioleh bank sentral di tingkat pusat. Diwilayah, Ziarat Bank bertindaksebagai agen fiskal pemerintahPakistan Satuan kerjamengirim transaksibelanja ke kantorAccountantGeneral untukdiolahState Bank of

PakistanNational Bank, bankkomersial milik pemerintahDi Pakistan pembayaran pemerintahdiproses oleh kantor AccountantGeneral. Akan tetapi bank sentraltelah menetapkan National Bankuntuk bertindak sebagai agenfiskalnya. Accountant Generalmemiliki rekening di National Bankyaitu bank komersial yang dimilikipemerintah. National BAnkmelaksanakan operasi reteail bankingmewakili bank sentral. Inimemungkinkan pemerintah menjagapengendalian terpusat tetapi padasaat yang sama mengambilkeuntugan dari jaringan cabangNational Bank yang luas untukmemfasilitasi pembayaran kepadakreditor pemerintahNew Zealand Satuan kerjamemprosestransaksi belanjasecara langsungBank sentral bank privat yang ditetapkan New Zealand menjalankan sistemterdesentralisasi. Akan tetapi institusimemegang tanggung jawab bahwasemua belanja anggaarn sesuaidengan anggaran yang disahkan.Lebih lanjut rekening bank institusidikliring setiap malam untukmemungkinkan Perbendaharaanuntuk mendapatkan informasi totalkas yang ada dalam sistem.Jamaika Satuan kerjamemprosestransaksi belanjasecara langsungBank of Jamaica bank privat yang ditetapkan New Zealand menjalankan sistemterdesentralisasi. Akan tetapi institusimemegang tanggung jawab bahwasemua belanja anggaarn sesuaidengan anggaran yang disahkan.Lebih lanjut rekening bank institusidikliring setiap malam untukmemungkinkan Perbendaharaanuntuk mendapatkan informasi totalkas yang ada dalam sistem.

124Tabel 8.2. Kebutuhan Teknologi untuk Sistem Informasi GFMSistem untuk Volume DataRelatif danTingkatTransaksiPermintaan untukdistribusipemrosesan,transfer data danakses fasilitasModelPemrosesananalitis, danFasilitas AnalisisStatistikFasilitas TextManagementFasilitasPembuatanlaporan, DesktopPublishingKetersediaan offthe shelf packagesoftwaresolutionsMacroeconomicForecastingRendah Dijalankan olehinstitusi utama ditingkat pusatmodel ekonomi

dan analisisstatistikBeberapa Fasilitaspembuatanlaporan dan grafikyang baikPenyusunanAnggaranSedang;mencakuppenyerahanrencanaanggarantahunan dariinstitusi lini keDepartemenKeuanganBeberapa; rencanaanggaran disusunpada kantor institusilini dan perludiserahkan keDepartemenKeuangan di tingkatpusatBeberapakemampuananalitis dibutuhkanuntukmelaksanakananalisis biayamanfaat selamapenyusunananggaran danpengembanganskenario-skenarioalternatifRencanaanggaranbiasanya berisipenjelasanprogramprogram,outputdan outcomeinstitusiFasilitas desktoppublishing yangbaik. Sistem harusmenyiapkancamera readyversion darianggaransehingga siapuntuk dicetaksetelahpengesaham olehlegislatif.Beberapa paketkeuangan memilikifasilitas untukmembantupenyusunananggaranPelaksanaanAnggaran,Akuntansi, danPelaporan FiskalSangat tinggi;semua transaksitransferanggaran,commitment,verifikasi, danpembayaranperlu diprosesKebutuhan utama;transaksipelaksanaananggaran diprosespada institusi linidan/atau kantorPerbendaharaanwilayah/distrik.Informasi perluditransfer ke tingkatpusat secara

periodikSebagian besarsistempemrosesantransaksi.Beberapa fasilitasanalitis unntukmenentukan trenbelanja dllDibutuhkanfasilitaspembuatanlaporan dan grafikyang baikSejumlah paketkeuangan tersediauntukmelaksanakangeneral ledger,account payable,receivable, danpengadaan, modulmodul.Sebagaicontoh paket yangditawarkan olehSAP, ORACLE,PEOPLE SOFT,J.D. EDWARDS,AGRESSO,NAVISION, dllManajemen Kas Sedang;kebutuhan kasdari institsui ,dan alokasi kaskepada merekadiproses olehsistemBeberapa;kebutuhan kasditerima dari institusilini dan alokasi danadidistribusikankepada merekaBeberapakemampuananalitis untukmemperkirakankebutuhan kasPembuatanlaporan yang baikdan beberapafasilitas grafikdibutuhkanPaket aplikasikeuangan dapatmembantu bagianini

125Tabel 8.2. Kebutuhan Teknologi untuk Sistem Informasi GFMSistem untuk Volume DataRelatif danTingkatTransaksiPermintaan untukdistribusipemrosesan,transfer data danakses fasilitasModelPemrosesananalitis, danFasilitas AnalisisStatistikFasilitas TextManagementFasilitasPembuatanlaporan, DesktopPublishingKetersediaan offthe shelf packagesoftwaresolutionsManajemenutang

Sedang; semuapenerimaanpinjamandantransaksipembayaranperlu diproses.Untuk pinjamanportofolio yangbesar jumlah inidapat sangatsubstansialBeberapa; institusiperlu untukmenginformasikantingkat pusat atasinformasipengunaan utangBeberapakemampuananalitis untukmenganalisa utangdan strategipinjamanDibutuhkanfasilitaspembuatanlaporan dan grafikyang baikUNCTAD danCommonwealthSecretariat telahmenyusun sistemmanajemen utang.Sistem inidigunakan padabeberapa negara.AdministrasiPendapatanTinggi; semuatransaksi yangberhubungandenganpenilaian/pembayaran berbagaijenis pajak perluditangani olehsistemKebutuhan utama;transksipengumpulanpendapatan terjadipada jaringankantor. Informasiperlu ditransfer ketingkat pusat secaraperiodikSebagian besarmerupakan sistempengolahantransaksi.Beberapa fasilitasanalitis untukmenentukanpilihan kebijakanpajakDibutuhkanfasilitaspembuatanlaporan dan grafikyang baikASYCUDA yangdibuat olehUNCTAD danSOFIX yang dibuatoleh pemerintahPrancis adalahcontoh untuksistem untukadministrasi beacukai. Ini jugadigunakan padabeberapa negaraManajemenPegawaiTinggi; semuakegiatan

pegawai perluditangani olehsistem iniBeberapa; sistemsistemini biasanyadijalankan olehinstitusi lini.Informasi perluditransfer ke tingkatpusatSebagian besarmerupakan sistempemrosesantransaksiDibutuhkanfasilitaspembuatanlaporan dan grafikyang baikBeberapa paketaplikasi tersediaAuditing Sedang; sistemsisteminimendampatkandata sampeltransaksi darisistem-sistemGFM yang lainuntuk analisisBeberapa; sistemauditingmemerlukan akseske sistempemrosesantransaksi lain darijaringan sistemGFMfasilitas samplingtransaksi khususDibutuhkanfasilitaspembuatanlaporan dan grafikyang baikBeberapa paketaplikasi tersedia dipasar untukmembantu dalamcomputer assistedauditing

126APLIKASI SISTEM INFORMASI PERBENDAHARAAN DI INDONESIAPengantar Sistem Informasi PerbendaharaanDalam sebuah organisasi, informasi menjadi kebutuhan mutlak dalam rangka mendukungpengambilan keputusan. Informasi dalam suatu organisasi dapat merupakan sebuahkebutuhan namun juga dapat merupakan sebuah produk yang dihasilkan oleh suatuorganisasi. Informasi, baik sebagai input maupun output harus dikelola dengan baik agardapat digunakan secara optimal untuk memenuhi kebutuhan organisasi.Sebuah system informasi merupakan sebuah system yang terintegrasi.yangmenghubungkan fungsi-fungsi dari organisasi untuk mencapai tujuan organisasi tersebut.Beberapa elemen kunci dari system informasi manajemen, yakni:1. system yang terintegrasi (integrated system)2. Digunakan untuk mensupport, perencanaan, pengendalian, dan operasi dari suatuiorganisasi (supporting, planning, control, and operation)3. Digunakan oleh manajemen dalam pembuatan keputusan4. Adanya kejelasan dimana posisi organisasi di masa lalu, sekarang dan masa yangakan dating5. Adanya operasi internal yang dimonitor dan dibandingkan dengan harapan disertaipengembangan fungsi-fungsi yang perlu dibenahi.6. Adanya monitoring kejadian dan kesempatan yang ada di luar organisasi yangmungkin berdampak terhadap keberlangsungan operasi organisasi.

Sistem informasi perbendaharaan menghubungkan fungsi-fungsi dalam perbendaharaanguna menghasilkan informasi yang dapat digunakan dalam pengambilan keputusan.Dalam UU No. 1 Tahun 2004 pasal 1 angka 1 disebutkan bahwa Perbendaharaan Negaraadalah pengelolaan dan pertanggungjawaban keuangan negara, termasuk investasi dankekayaan yang dipisahkan, yang ditetapkan dalam APBN dan APBD.Sementara masihdalam undang-undang yang sama, pasal 2 mengenai ruang lingkup perbendaharaanyakni:a. pelaksanaan pendapatan dan belanja negara;b. pelaksanaan pendapatan dan belanja daerah;c. pelaksanaan penerimaan dan pengeluaran negara;d. pelaksanaan penerimaan dan pengeluaran daerah;e. pengelolaan kas;f. pengelolaan piutang dan utang negara/daerah;g. pengelolaan investasi dan barang milik negara/daerah;h. penyelenggaraan akuntansi dan sistem informasi manajemen keuangannegara/daerah;i. penyusunan laporan pertanggungjawaban pelaksanaan APBN/APBD;j. penyelesaian kerugian negara/daerah;k. pengelolaan Badan Layanan Umum;127l. perumusan standar, kebijakan, serta sistem dan prosedur yang berkaitan denganpengelolaan keuangan negara dalam rangka pelaksanaan APBN/APBD.Dalam lingkup pemerintahan, system informasi perbendaharaan merupakan bagiansystem informasi keuangan. Secara legal kedua system tersebut belum terkodifikasisebagai sebuah system yang terstruktur dan tertulis. Dalam bab ini, penulis akanmengungkapkan elemen-elemen yang menyusun sebuah system informasiperbendaharaan. Namun terlebih dahulu penulis akan memberikan gambaran tentangsistem informasi keuangan pemerintah yang terintegasi.Sistem Informasi Manajemen Keuangan Pemerintah Yang Terintegrasi (IntegratedGovernment FinancialManagement Information Systems - IGFMIS)Sistem informasi manajemen keuangan pemerimtah yang terintegrasi sangat diperlukanoleh pemerintah untuk mendukung berbagai keputusan dan kebijakan ekonomi yangterkait dengan bidang keuangan negara. Informasi yang dihasilkan oleh sistem ini selaindapat digunakan untuk mengukur kinerja keuangan pemerintah juga dapat digunakanuntuk mengukur biaya yang sewajarnya dikeluarkan dalam rangka efektivitaspenggunaan pajak yang dipungut oleh negara. Berikut Sistem informasi manajemenkeuangan Pemerintah.128Komponen dan Struktur Sistem Informasi PerbendaharaanKOMPONEN SIPTerlebih dahulu penulis akan mengungkapkan apa saja komponen yang menyusun sebuahsystem informasi perbendaharaan. Dalam hal ini penulis menggunakan pendekatan fungsimasing-masing komponen dari system informasi perbendaharaan. Berikut komponenSistem Informasi Perbendaharaan:1. Penerimaan Negara2. Pengeluaran Negara, dan3. Pembiayaan NegaraKetiga komponen tersebut merupakan satu kesatuan dalam menyusun system informasiperbendaharaan. Komponen sip mengacu pada fungsi-fungsi di perbendaharaan, yaknifungsi penerimaan, pengeluaran, dan pembiayaan, baik itu berupa transaksi anggaran

maupun transaksi non anggaran.Berikut uraian dari ketiga komponen tersebut:1291. Penerimaan NegaraDalam UU No.17 tahun 2003, yang dimaksud dengan penerimaan negara adalah uangyang masuk ke kas negara. Sementara itu masih dalam UU No.17 Tahun 2003,disebutkan bahwa yang dimaksud sebagai Pendapatan Negara adalah hak pemerintahpusat yang diakui sebagai penambah nilai kekayaan bersih. Pendapatan negara menurutUU APBN adalah semua penerimaan perpajakan (pajak dalam negari dan pajakperdagangan internasional) dan penerimaan negara bukan pajak (penerimaan fungsionalDepartemen/lembaga dan penerimaan umum).Jenis-jenis penerimaan:a. Penerimaan Pajak dan Bea Cukaib. Penerimaan Bukan Pajakc. Penerimaan Hibahd. Pengembalian Belanjae. Penerimaan PFKf. Penerimaan Pemindahbukuan Kiriman Uangg. PenerimaanPenerimaan merupakan fungsi perbendaharaan dalam mengelola seluruh penerimaan kasnegara. Secara umum berdasarkan perolehannya penerimaan negara yang ditatausahakanoleh KPPN dapat dibagi atas:a. Penerimaan Negara melalui Bank Persepsi, Bank Devisa Persepsi dan pos Persepsi.b. Penerimaan negara yang berasal dari potongan SPM, baik penerimaan perpajakan,dan penerimaan negara bukan perpajakan, termasuk penerimaan PFK.c. Penerimaan melalui Bank Tunggal/Bank Operasional meliputi penerimaan KirimanUang, pelimpahan penerimaan PBB dan BPHTB.KPPN menatausahakan penerimaan perpajakan, PNBP, dan penerimaan hibah, sertapenerimaan potongan PFK, pengembalian belanja, dan penerimaan kiriman uang.Pemerintah mengenakan jasa giro atas penyimpan uang negara pada bank umum. Jasagiro tersebut merupakan penerimaan negara bukan pajak, yang terdiri dari:a) Jasa Giro Bank Operasional IJasa Giro atas penyimpanan kas negara pada BO I dikenakan sebesar 2% setahun darisaldo rekening Koran harian terendah pada setiap bulan. BO I mempunyai kewajibanuntuk menyetorkan jasa giro ke rekening Kas Negara Persepsi pada setiap akhirbulan.Untuk memonitor penerimaan pungutan jasa giro bank, KPPN menyampaikanlaporan penerimaan jasa giro BO I setiap akhir triwulan kepada Direktur JenderalPerbendaharaan u.p. direktur PKN.Jasa Giro tidak dikenakan terhadap rekening kas negara pada BO II, BO III. BankPersepsi dan Bank Koordinator sesuai SE DJA Nomor SE-119/A/56/1091 tanggal 7oktober 1991 tentang Pembebanan Jasa Giro Bank pada Bank-Bank Operasional nonBI.b) Jasa Giro Bendahara Penerimaan/Pengeluaran130Sesuai dengan Surat Dirjen Anggaran No.S-3921/A?54/1091 tanggal 30 oktober 1991disebutkan bahwa Bank Umum tidak diperkenankan memindahbukukan jasa giro kerekening bendahara, melainkan harus memindahbukukannya ke Rekening kas Negarapada bank Persepsi pada setiap akhir bulan.Bank Persepsi yang menerima pemindahbukuan jasa giro tersebut agar membuat

SSBP sesuai aturan yang berlaku.Pengembalian belanja terjadi akibat kelebihan pengeluaran anggaran. Pengembalianbelanja pada tahun anggaran berjalan dibukukan sebagai kontra pos belanja, sedangkanpengembalian belanja tahun anggaran yang lalu dibukukan sebagai pendapatan lain-lain.Dokumentasi sumber penerimaan pengembalian belanja tahun anggaran berjalan adalahSurat Setoran Pengembalian Belanja (SSPB), sedangkan pengembalian belanja tahunanggaran yang lalu adalah Surat Setoran Bukan Pajak (SSBP).Perhitungan Fihak ketiga (PFK) adalah sejumlah dana yang dipotong langsung dari gajipegawai Negeri (Pegawai Negeri Sipil Pusat/ daerah, Personil kepolisian RI dan tentaranasional Indonesia) serta iuran asuransi kesehatan yang disetor olehPropinsi/kabupaten/Kota untuk disalurkan kepada Pihak Ketiga terkait denganpenyelenggaraan Asuransi kesehatan, dana Pensiun, Dana THT, Tabungan Perumahandan tunjangan beras. Pegawai negeri pada daerah tertentu (yang ditunjuk menkeu)diberikan tunjangan beras dalam bentuk natura.2. Pengeluaran NegaraPengeluaran merupakan fungsi perbendaharaan dalam mengelola seluruh pengeluaran kasnegara.Jenis-jenis pengeluarana. Belanja Negaramerupakan kewajiban pemerintah pusat yang diakui sebagai pengurang nilaikekayaan bersih.Terdiri dari:1. Belanja Pemerintah PusatUntuk membiayai seluruh kegiatan dan aktivitas operasional pemerintah pusat- aktivitas umum- aktivitas khususPengeluaran dalam rangka rekening khusus (Reksus)2. Belanja untuk Pemerintah DaerahTerdiri dari dana perimbangan dan dana otonomi khusus yang berfungsimembantu kemampuan keuangan pemerintah daerah.Terdiri dari:- Dana alokasi umum- Dana alokasi khusus- Dana bagi hasilb. Pengembalian Penerimaan131Merupakan pengeluaran negara yang terjadi akibat kesalahan perhitungan maupunkesalahan pembebanan mata anggaran penerimaan negara.Terdiri dari:1. Pengembalian Pajak (PMK no.05 tahun 2005)2. Pengembalian PBB (PMK no.29 tahun 2005)3. Pengembalian BPHTB (PMK no.30 tahun 2005)4. Pengembalian bea masuk dan/atau cukai yang telah dibayar dalam rangkakemudahan impor tujuan ekspor (PMK no.37 tahun 2005)5. Pengembalian bea masuk, denda administrasi, dan/atau bunga (PMK no.38 tahun2005)6. Pengembalian cukai (PMK no.26 tahun 2005)7. Pengembalian PNBP (SE-37/PB/2005)c. Imbalan BungaMerupakan sejumlah uang yang dibayarkan kepada wajib pajak karena adanya

kelebihan pembayaran pajak dan bea cukai yang dihitung 2% per bulan dari jumlahkelebihan pembayaran pajak / bea cukai. Imbalan bunga juga diberikan atasketerlambatan pengembalian kelebihan pembayaran pajak dan bea cukai.Terdiri dari:1. Imbalan Pajak (PMK no.40 tahun 2005)2. Imbalan PBB (PMK no.121 tahun 2005)3. Imbalan BPHTB (PMK no.122 tahun 2005)4. Imbalan di bidang kepabeanan dan cukai (PMK no.27 tahun 2006)d. Imbalan jasa perbendaharaan dan provisi bea masuk kepada PT Pos Indonesiae. Pengeluaran Kiriman UangMerupakan pengeluaran negara yang dilakukan karena adanya kiriman uang atauperpindahan dana dari satu rekening ke rekening lainnya disebabkan oleh adanyakelebihan dana di satu rekening dan kekurangan dana di rekening lain.Terdiri dari:1. Pemindahbukuan intern KPPN2. Kiriman uang antar KPPN3. Kiriman uang KPPN dengan rekening 500.000000f. Pengeluaran KPPN sebagai Kuasa BUNMerupakan pengeluaran negara yang dilakukan oleh KPPN dalam kapasitasnyasebagai Kuasa BUN.Contohnya:- pengembalian PFK Bulog oleh KPPN- pengembalian PFK Bulog dilakukan oleh KPPN yang membayar tunjangan berasdalam bentuk natura kepada PNS, TNI/PNS Departemen Pertahanan, danPolri/PNS Polri pada daerah tertentu1323. Pembiayaan NegaraMerupakan upaya pemerintah untuk menambah penerimaan kas negara untuk membiayaipelayanan publik. Pemerintah pusat dan pemerintah daerah melakukan pembiayaandengan jenis pembiayaan yang hampir serupa seiring dengan otonomi daerah. Pemerintahdaerah mempunyai keleluasaan dalam mengupayakan pembiayaannya.Alternatif pembiayaan pelayanan publik Pemerintah Daerah meliputi:a. APBD, yang terdiri dari:1. Pendapatan Asli Daerah, yakni:- pajak daerah- Retibusi daerah- hasil pengelolaan kekayaan daerah yang dipisahkan- Lain-lain PAD yang sah2. Pendapatan transfer3. Lain-lain pendapatan yang sah4. Belanja5. Surplus/defisit :- penggunaan SILPA- pencairan dana cadangan- hasil penjualan kekayaan daerah yang dipisahkan- pinjaman daerah6. Pembiayaanb. kerjasama dengan pihak swastaPembiayaan Pemerintah Pusat secara umum terdiri dari :a. Surat Utang Negara

Merupakan surat utang yang ditawarkan pmerintah kepada umum dengan tujuanmenghimpun dana masyarakat untuk turut membiayai kegiatan pemerintah. Denganadanya penerbitan Surat Utang Negara diharapkan warga masyarakat juga akanmemperoleh keuntungan selain harapan partisipasi masyarakat dalam membangunnegara. Salah satu bentuk Surat Utang Negara adalah Obligasi Negara Ritel Indonesiab. Pinjaman Luar NegeriMerupakan setiap penerimaan negara baik dalam bentuk devisa dan/atau devisa yangdirupiahkan maupun dalam bentuk barang dan/atau dalam bentuk jasa yang diperolehdari pemberi pinjaman luar negeri yang ahrus dibayar kembali dengan persyaratantertentu.c. HibahMerupakan penerimaan negara baik dalam bentuk devisa dan/atau devisa yangdirupiahkan maupun dalam bentuk barang dan/atau dalam bentuk jasa termasuktenaga ahli dan pelatihan yang diperoleh dari pemberi hibah luar negeri yang tidakperlu dibayar kembali.Pinjaman dan Hibah Luar Negeri pemerintah bersumber dari :a. negara asingb. lembaga multilateralc. lembaga keuangan dan lembaga nonkeuangan asing, dan133d. lembaga keuangan nonasing yang berdomisili dan melakukan kegiatan usaha di luarwilayah negara republik indonesiaSedangkan jenis dari Pinjaman Luar Negeri adalah sebagai berikut:a. pinjaman lunakb. fasilitas kredit eksporc. pinjaman komersiald. pinjaman campuranSementara mekanisme penarikan Pinjaman Luar Negeri meliputi:a. Pembukaan Letter of Credit (L/C)b. Pembayaran Langsung (Direct Payment)c. Rekening Khusus (Special Account)d. Penggantian Pembiayaan Pendahuluan (Reimbursement)Dalam kerangka pinjaman daerah sebagai alternatif sumber pembiayaan APBD, pinjamandaerah harus dugunakan untuk membiayai kegiatan yang merupakan inisiatif dankewenangan daerah berdasarkan peraturan perundang-undangan. Selain itu pemerintahdaerah juga tidak dapat melakukan pinjaman langsung kepada pihak luar negeri. Namundemikian pemerinta pusat dapat memberikan pinjaman kepada pemerintah daerah yangdananya beraal dari luar negeri (ON-LENDING).Berikut ini adalah sumber pinjaman daerah:a. Pemerintahb. Pinjaman Dalam Negeri (RekeningPembangunan Daerah / RPD)c. Pinjaman Luar Negeri (Subsidiary Loan Agreement / SLA / On-Lending)d. Pemerintah Daerah Laine. Lembaga Keuangan Bankf. Lembaga Keuangan bukan Bank, dang. Masyarakat (berupa obligasi daerah yang diterbitkan melalui pasar modal)STRUKTUR SIPStruktur SIP mengacu pada lembaga-lembaga dan organisasi-organisasi yang menanganifungsi perbendaharaan. Fungsi-fungsi perbendaharaan dilaksanakan Menteri Keuanganselaku Bendahara Umum Negara. Tugas dan wewenang Bendahara Umum Negara diatur

dengan Undang-Undang Nomor 1 Tahun 2004 tntang Perbendaharaan Negara. MenteriKeuangan selaku Bendahara Umum Negara menunjuk Kuasa Bendahara Umum Negaraselaku pelaksana dan terdiri dari Kuasa Bendahara Umum Negara Pusat dan KuasaBendahara Umum Negara di Daerah. Kuasa Bendahara Umum Negara di Daerahdilaksanakan oleh Kantor Pelayanan Perbendaharaan Negara (KPPN).Organisasi dan Tata Kerja Kantor Wilayah DJPBN dan KPPN diatur melalui KeputusanMenteri Keuangan Nomor 214 Tahun 2005 yang kemudian dijabarkan lebih lanjutmelalui Keputusan Direktur Perbendaharaan Nomor 83 Tahun 2005.134Fungsi perbendaharaan yang berkaitan dengan pelaksanaan penatausahaan pengelolaanuang berada di Seksi Persepsi dan Seksi Bank/Giro Pos pada KPPN tipe A, atau padaSeksi Bendahara Umum pada KPPN tipe B. Ketiga seksi tersebut (yang kemudiandisebut Bendahara Umum) mempunyai tugas:a. Penelitian dan penatausahaan penerimaan negara dan pengeluaran negara melalui dandari kas negara.b. Pembayaran dan penyaluran dana atas beban APBN berdasarkan SP2Dc. Pengiriman dan penerimaan kiriman uangd. Penyusunan laporan penerimaan dan pengeluaran negarae. Pembukuan Bendahara UmumDalam hal pengeluaran negara, Bendahara Umum di KPPN bertugas menatausahakandan membuat laporan atas pelakanaan pengeluaran negara. Sedangkan dalam halpenerimaan negara, Bendahara Umum bertugas menatausakan dan membuat laporanpenerimaan negara, juga melakukan penelitian atau memeriksa dokumen penerimaannegara dari bank persepsi/devisa persepsi/pos persepsi sampai megawasi pelimpahanpenerimaan negara ke Bank Indonesia.Sebelum membahas tentang organisasi dan tata kerja lembaga-lembaga yang terlibatdalam pelaksanaan fungsi perbendaharaan, akan dibahas terlebih dahulu tentang rekeningkas negara. Rekening kas negara adalah tempat penyimpanan uang negara yangditentukan oleh Menteri Keuangan selaku Bendahara Umum Negar untuk menampungseluruh penerimaan negara dan membayar seluruh pengeluaran negara. KPPN mengelolarekening kas negara yang meliputi:1. Rekening Kas Negara A, terdiri dari:a. Rekening Kas Negara A pada Bank TunggalPengertian Bank Tunggal di sini adalah Bank Indonesia dengan nomor rekening501.000.000. Saldo rekening kas negara 501.000.000 setiap akhir hari kerja harustetap pada posisi nihil.b. Rekening Kas Negara pada Bank Operasional IPada BO I terdapat dua rekening, yaitu rekening Gaji dan Non Gaji. Sehubungandengan pengelolaan rekening kas negara, BO I memiliki kewajiban untukmenyetorkan jasa giro ke rekening kas negara pada setiap akhir bulan sebesar 2%setahun dari saldo rekening koran terendah pada bulan bersangkutan.c. Rekening Kas Negara pada Bank Operasional IIRekening BO II yang menjadi mitra kerja KPPN hanya ada 1 (satu) dalam halterdapat beberapa BO II sejenis pada satu KPPN yang berkenan.d. Rekening Kas Negara pada Bank Operasional IIIPada BO III ada 2 rekening, yaitu:- satu rekening untuk menampung penerimaan PBB yang berasal dari bankpersepsi PBB.- satu rekening untuk menampung penerimaan BPHTB yang berasal dari bankpersepsi BPHTB.

2. Rekening Kas Negara B, yang terdiri dari:135a. Rekening Kas Negara Persepsi untuk menampung penerimaan negara (pajak,cukai, dan bukan pajak) bukan dalam rangka impor dan ekspor.b. Rekening Kas Negara Devisa Persepsi untuk menampung penerimaan negara(pajak, cukai, dan bukan pajak) dalam rangka impor dan ekspor.c. Rekening Kas Negara Gabungan yang terdiri dari satu rekening yang fungsinyauntuk menampung pelimpahan penerimaan dari Rekening Kas Negara Persepsisetiap hari.3. Rekening Kas Negara CRekening Kas Negara C ini terdapat pada PT Pos Indonesia (Persero) yaitu padaSentral Giro (SG), Sentral Giro Gabungan (SGG), atau Sentral Giro GabunganKhusus (SGGK).Rekening Kas Negara C terdiri atas 2 rekening, yaitu:a. Rekening Kas Negara Penerimaan, terdiri dari:- Rekening Kas Negara Pos Persepsi untuk menampung penerimaan negara(pajak, cukai, dan bukan pajak) bukan dalam rangka impor, dan setiap haridinihilkan serta dipindahbukukan ke Rekening Kas Negara Gabungan.- Rekening Kas Negara Gabungan yang terdiri dari satu rekening yangfungsinya untuk menampung pelimpahan penerimaan dari Rekening KasNegara Pos Persepsi setiap hari, dan melimpahkan ke Rekening Kas Negara Apada Bank Tunggal atau BO I pada hari pelimphan yang telah ditetapkan.b. Rekening Kas Negara PenerimaanDalam rangka pelaksanaan pengeluaran negara dibuka Rekening Kas NegaraPengeluaran untuk pembayaran Gaji dan Non Gaji berdasarkan SP2D yangditerbitkan oleh KPPN.Rekening 500.000.000 dan 502.000.000 yang berada di Bank Indonesia dikelola olehKantor Pusat Direktorat Jenderal Perbendaharaan. Setelah mengetahui berbagai rekeningyang digunakan dalam kegiatan pelaksanaan fungsi perbendaharaan, kita kembalimembahas mengenai tugas dan wewenang DJPBN sebagai Kuasa Bendahara UmumNegar yang dikuasakan kembali kepada KantorWilayah DJPBN dan KPPN.Kegiatan kebendaharaan dimulai dari proses pembuatan Daftar Isian PelaksanaanAnggaran (DIPA) berdasarkan UU APBN dan Keppres Rincian APBN. DIPA inilah yangmenjadi dasar bagi instansi pemerintah yang menjadi pengguna anggaran untukmelaksanakan anggaran yang telah ditetapkan. Dalam proses pelaksanaan anggaran,KPPN merupakan pelaku utama kegiatan kebendaharaan, sementara Kantor WilayahDJPBN lebih banyak berfungsi sebagai pemantau, pembina, ataupun penyelesai masalah.Dalam tahap pelaporan, KPPN membuat laporan yang kemudian dikumpulkan dandikonsolidasikan di KantorWilayah DJPBN.Berikut ini tugas dan wewenang Kantor Wilayah DJPBN, KPPN tipe A, dan KPPN tipeB dalam kerangka kegiatan kebendaharaan.A. KantorWilayah DJPBN1. Tugas Kantor Wilayah DJPBN:136a. Penyusunan dan Pengesahan DIPAb. Penyelesaian revisi DIPAc. Pengawasan pelaksanaan anggaran (pembagian penerimaan pajak, penilaiankinerja BO, relisasi transfer antar KPPN, dll.)d. Pengelolaan data transaksi keuangan pemerintah di KPPNe. Penyusunan konsolidasi laporan keuangan pemerintah tingkat kantor wilayah

f. Pembuatan analisa laporan keuangan2. Tugas Subbagian Keuangana. Menyusun DIPA dan usulan revisi DIPA Kantor Wilayah DJPBNb. Menyusun dan melaksanakan verifikasi laporan realisasi dipa di lingkunganKantor Wilayah DJPBNc. Menyelenggarakan penyusunan laporan realisasi PNBP3. Tugas Bidang Pelaksanaan Anggarana. Mengumpulkan dan mengolah data DIPAb. Menelaah DIPAc. Menyiapkan bahan pengesahan DIPAd. Menyusun laporan pelaksanaan anggaran4. Tugas Bidang Perbendaharaan dan Kekayaan Negaraa. Memberikan pelaksanaan atas kebijakan dan peraturandi bidang perbendaharaandan bendahara umum negarab. Melakukan penilaian terhadap kinerja Bank Operasional dan/atau Bank PersepsiKPPNc. Melakukan pemantauan pembagian hasil penerimaan pajakd. Melakukan pengawasan atas realisasi transfer uang antar KPPN atau antara KPPNdengan Kantor Pusat DJPBNe. Melakukan pemeriksaan terhadap KPPN atas kasus yang timbul dari pengaduanmasyarakatB. KPPN tipe A1. Tugas KPPN:a. Melaksanakan sebagian kewenangan perbendaharaan dan kuasa bendahara umum.b. Menyalurkan pembiayaan atas beban anggaranc. Melakukan penatausahaan penerimaan dan pengeluaran anggaran melalui dan darikas negara berdasarkan peraturan perundang-undangan yang berlakuUntuk melaksanakan tugas tersebut pada butir b. KPPN mempunyai fungsi :a. Pengujian terhadap dokumen Surat Perintah Membayar (SPM) berdasarkanperaturan perundang-undangan;b. Penerbitan Surat Perintah Pencairan Dana (SP2D) dari kas negara atas namaMenkeu (Bendahara Umum Negara);c. Penyaluran pembiayaan atas beban APBN;d. Penilaian dan pengesahan terhadap penggunaan uang yang telah disalurkan;e. Penatausahaan penerimaan dan pengeluaran negara melalui dan dari kas negara;137f. Pengiriman dan penerimaan kiriman uang;g. Penyusunan laporan pelaksanaan anggaran pendapatan dan belanja negara;h. Penyusunan laporan realisasi pembiayaan yang berasal dari pinjaman dan hibahluar negeri;i. Penatausahaan penerimaan negara bukan pajak;j. Penyelenggaraan verifikasi transaksi keuangan dan akuntansi;k. Pembuatan tanggapan & penyelesaian temuan hasil pemeriksaan;l. Pelaksanaan kehumasan;m. Pelaksanaan administrasi KPPN.2. Tugas Seksi Perbendaharaan:a. Melakukan pengujian terhadap SPMdan menerbikan persetujuan SP2Db. Menyusun laporan realisasi pembayaran.c. Menatausahakan dan menyusun laporan realisasi penerimaan negara bukan pajak.3. Tugas Seksi Persepsi:

a. Melakukan penelitian dokumen penerimaan negara.b. Melakukan penatausahaan dokumen penerimaan negara.c. Penyusunan laporan realisasi penerimaan negara.4. Tugas Seksi Bank/ Giro Pos:a. Melakukan pembayaran berdasarkan surat perintah pencairan dana (SP2D).b. Menatausahakan penerimaan dan pengeluaran negara melalui dan dari kas negara.c. Mengirim dan menerima kiriman uang.d. Menyusun laporan realisasi penerimaan dan pengeluaran negara.e. Melakukan pembukuan bendahara umum.5. Tugas Seksi Verifikasi dan Akuntansi:a. Melakukan verifikasi transaksi keuangan;b. Menyusun Laporan Arus Kas;C. KPPN tipe BPada dasarnya KPPN Tipe B hampir sama dengan KPPN tipe A, kecuali tidak adanyaSeksi Persepsi dan Seksi Bank/Giro Pos digantikan dengan Seksi Bendahara Umum yangmemiliki tugas:a. Meneliti dan menatausahakan dokumen penerimaan dan pengeluaran negara melaluidan dari kas negarab. Melaksanakan pembayaran berdasarkan SP2Dc. Melaksanakan pengiriman dan penerimaan kiriman uangd. Melaksanakan pembukuan bendahara umume. Menyusun laporan realisasi penerimaan dan pengeluaran negaraINPUT IP138A. PenerimaanPenatausahaan penerimaan negara pada KPPN dilakukan berdasarkan dokumen transaksiyang diterima dari Bank Persepsi/Devisa Persepsi/Pos Persepsi yang meliputi:1. Dokumen Sumber Penerimaan- SSP- SSSBP- SSPCP- SSCP- PB- STBS- Potongan SPM2. Laporan Hasil Penerimaan3. Daftar Nominatif Penerimaan4. Rekap DNP5. ADK6. Nota Kredit7. RTGS pada hari pelimpahan8. Nota Debet dari BO III PBB dan BPHTB untuk pembukuan belanja bagi hasil PBBdan BPHTBSeksi Persepsi/Bendahara Umum membuat laporan berupa:1. Buku Kas Pembantu Penerimaan (BKPP)2. Rekap BKPP3. Buku Kas Pembantu Pengeluaranm (BKPK)4. Rekap BKPK5. Buku Bank Persepsi Umum6. Buku Bank

B. PengeluaranPenatausahaan pengeluaran negara dilakukan berdasarkan data semua transaksipengeluaran dengan dokumen sumber sebagai berikut:1. Nota Kredit untuk penggantian pengeluaran SPD Reksus dari Bank Indonesia2. Semua data transaksi pengeluaran yang berasal dari transaksi SP2D:SP2D dari Subbagian UmumSP2D KP dari KPPSP2D BC dari KPBCSP2D PBB dari KPPBBSP2D IB dari KPP/KPBC/KPPBB3. Nota Debet yang diperoleh dari BankC. PembiayaanPenatausahaan pembiayan yang berasal dari pinjaman atau hibah luar negeri dicatatberdasarkan semua transaksi dengan dokumen sumber sebagai berikut:1. SP3 (Surat Perintah Pengesahan Pembayaran) yang berdasarkan SKPD L/C dan NotaDisposisi L/C oleh KPPN Khusus Jakarta VI untuk PPHLN dengan mekanisme L/C.1392. SP3 (Surat Perintah Pembukuan/Pengesahan) yang berdasarkan NOD (Note ofDisbursement) untuk PPHLN dengan mekanisme Pembayaran Langsung (DirectPayment)3. SP3 (Surat Perintah Pengesahan Pembayaran) yang berdasarkan SKM RK L/C danNota Disposisi L/C untuk PPHLN dengan mekanisme Rekening Khusus.4. SP3 (Surat Perintah Pembukuan/Pengesahan) yang berdasarkan NOD yangdikeluarkan dengan dasar APD (Aplikasi Penarikan Dana) yang dilampiri SPD(Pembayaran Pendahuluan / Reimbursement) untuk PHLN dengan mekanismePembiayaan Pendahuluan.Skema pembayaran KPPN satu kota dengan BISkema pembayaran tidak satu kota dengan BI140Proses penerimaanProses penerbitan SP2D141142143144145

BAB 9PENGENDALIAN DAN PELAPORANPERBENDAHARAANBab ini akan membahas dan mengaitkan berbagai pengendalian ke dalam suatu kerangkakerja konseptual pengendalian intern dan berbagai pelaporan yang dihasilkan dalamrangka pengendalian perbendaharaan, meliputi:Kerangka umum pengendalian intern berdasarkan COSO frameworkBest practices pengendalian intern di sector pemerintahan yang berkaitan denganperbendaharaanSistem pengendalian intern di sector pemerintahan umumnya dan yang berkaitandengan pengendalian perbendaharaanPengantar pentingnya manajemen risiko perbendaharaanAktivitas-aktivitas pengendalian pada tingkatan pemerintah pusat/daerah

Aktivitas-aktivitas pengendalian pada tingkatan satkerJenis-jenis laporan perbendaharaan pemerintah pusat/daerahJenis-jenis laporan perbendaharaan satkerPENDAHULUANPada tahun 1992, Committee of Sponsoring Organizations of the Treadway Commission(COSO) telah mengembangkan sebuah model untuk mengevaluasi pengendalian internal.Model tersebut telah diadaptasi sebagai kerangka pengendalian internal yang diterimaumum dan diakui sebagai standar definitif, di mana organisasi harus mengukur efektivitassistem pengendalian internnya.Pengendalian intern, sebagaimana didasarkan pada definisi yang terdapat dalam COSOReport, merupakan suatu proses yang menjadi komponen suatu manajemen organisasiyang dirancang untuk menyediakan keyakinan yang memadai tercapainya tiga tujuanberikut:Efektivitas dan efisiensi kegiatan organisasi,Keandalan pelaporan keuangan, danKetaatan atas peraturan perundang-undangan yang berlaku.Pengendalian intern juga dirancang untuk tujuan tambahan yaitu mengamankanaset/kekayaan organisasi, yaitu memberikan keyakinan yang memadai bahwa perolehan,penggunaan, dan pelepasan aset organisasi secara tidak sah dapat dicegah atau dideteksidengan segera. Sementara itu, INTOSAI menyatakan definisi pengendalian intern dengancara yang agak berbeda tetapi memiliki makna yang sama, yaitu:“Internal control is an integral process that is effected by an entity’smanagement and personnel and is designed to address risks and toprovide reasonable assurance that in pursuit of the entity’s mission, thefollowing general objectives are being achieved:146Executing orderly, ethical, economical, efficient and effectiveoperations;Fulfilling accountability obligations;Complying with applicable laws and regulations;Safeguarding resources against loss, misuse and damage.”(Guidelines for Internal Control Standards for the Public Sector –INTOSAI)Perbedaan utama kedua definisi ini terletak pada penekanan tujuan pengamanan sumberdaya dari kehilangan, penyalahgunaan dan kerusakan. Pada kerangka kerja COSO, tujuanini hanya merupakan tujuan tambahan, tetapi pada panduan INTOSAI tujuan ini diangkatmenjadi tujuan utama. INTOSAI beralasan bahwa tujuan ini perlu diangkat lebih darisekedar tujuan tambahan bagi organisasi pada sektor publik karena sumber daya padasektor publik umumnya berasal dari uang masyarakat dan penggunaannya pada sektorpublik memerlukan perhatian khusus.Dengan demikian, definisi di atas mengandung konsep-konsep fundamental sebagaiberikut:Pengendalian intern adalah suatu proses. Pengendalian intern adalah suatu cara bukansuatu hasil akhir. Pengendalian intern berisi serangkaian tindakan yang menyeluruhdan terintegrasi dalam infrastruktur organisasi.Pengendalian intern dipengaruhi oleh orang. Pengendalian intern tidak akan tercapaihanya dengan menyediakan prosedur dan formulir, tetapi juga dengan tindakantindakandan sikap-sikap orang dalam setiap tingkatan suatu organisasi, termasukpucuk pimpinan organisasi tersebut.Pengendalian intern hanya dapat memberikan keyakinan yang memadai, bukannya

keyakinan yang absolut, bagi pimpinan organisasi. Hal ini disebabkan olehkelemahan yang melekat dalam semua sistem pengendalian intern dan kebutuhanuntuk mempertimbangkan biayanya terhadap manfaat dalam menyelenggarakanpengendalian intern.Pengendalian intern dirancang untuk mencapai tujuan-tujuan pelaporan keuangan,ketaatan, dan kegiatan tersebut secara bersama-sama.Pengendalian intern merupakan bagian utama dalam pengelolaan suatu organisasi.Pengendalian intern terdiri dari rencana-rencana, metode-metode, dan prosedur-proseduryang digunakan untuk mencapai visi, misi, tujuan dan sasaran organisasi sehinggamendukung suatu sistem manajemen berbasis kinerja. Pengendalian intern jugaberperanan sebagai perlindungan di garis depan dalam menjaga aset/harta dan mencegahdan mendeteksi kesalahan-kesalahan dan kecurangan-kecurangan. Pengendalian internmembantu manajemen instansi pemerintah dalam mencapai hasil-hasil yang diinginkanmelalui pertanggungjawaban pengelolaan sumber daya publik yang efektif.UNSUR-UNSUR PENGENDALIAN INTERNPengendalian intern terdiri dari lima komponen yang saling berkaitan berikut yaitulingkungan pengendalian, penilaian risiko, aktivitas-aktivitas pengendalian, informasi dan147komunikasi dan pemantauan. Unsur-unsur pengendalian intern diturunkan dari caramanajemen menjalankan kegiatan organisasi dan merupakan bagian yang integral dalamproses manajemen. Unsur-unsur ini saling terkait satu dengan lainnya. Walaupun semuaunsur ini ada dalam setiap organisasi, penyelenggaraan setiap unsur tersebut dapatberbeda sesuai dengan ukuran organisasi. Unsur-unsur tersebut sebagai berikut:Lingkungan PengendalianLingkungan pengendalian menjadi dasar bagi sistem pengendalian internal yangmemadai bagi organisasi melalui kepemimpinan, nilai bersama, dan budaya yangmenekankan akuntabilitas untuk pengendalian. Unsur lingkungan pengendalianmenentukan suasana organisasi dengan mempengaruhi orang-orang di dalam organisasiakan kesadaran mereka terhadap pentingnya pengendalian. Para pegawai dan manajemenharus mengembangkan dan memelihara suatu lingkungan yang melingkupi organisasiyang membentuk sikap yang positif dan suportif terhadap pengendalian intern danmanajemen yang hati-hati. Lingkungan pengendalian yang positif memunculkankedisiplinan, struktur, dan suasana yang mempengaruhi kualitas dari pengendalian intern.Beberapa faktor mempengaruhi lingkungan pengendalian, yaitu:Integritas dan nilai-nilai etika yang dipelihara dan ditunjukkan oleh jajaranmanajemen dan pegawai organisasi. Manajemen instansi pemerintah memainkanperanan penting dalam memberikan kepemimpinan dalam faktor ini dengan caramemelihara suasana etika organisasi, menjadi teladan untuk tindakan-tindakan yangbenar, menghilangkan godaan-godaan untuk melakukan tindakan yang tidak etis danmenegakkan disiplin sebagaimana mestinya.Komitmen manajemen terhadap kompetensi. Semua pegawai harus memiliki danmemelihara tingkat kompetensi yang diperlukan untuk menyelesaikan tugas yangmenjadi tanggung jawab mereka dan untuk memahami pentingnya mengembangkandan menyelenggarakan pengendalian intern yang baik. Manajemen perlumengidentifikasi kebutuhan pengetahuan dan keterampilan untuk berbagai tugas danjabatan dan menyediakan pelatihan yang dibutuhkan, pembinaan yang jujur dankonstruktif, dan penilaian kinerja.Filosofi dan gaya operasi manajemen. Faktor ini menentukan tingkat risiko yang akandiambil oleh instansi dan filosofi manajemen terhadap manajemen berbasis kinerja,sistem informasi, akuntansi, fungsi personalia, pengawasan, audit, dan evaluasi yang

dapat memberikan pengaruh besar terhadap pengendalian intern.Struktur organisasi. Faktor ini menyediakan kerangka kerja bagi manajemen dalamperencanaan, pengarahan, dan pengendalian organisasi dalam mencapai tujuan-tujuanorganisasi. Suatu pengendalian intern yang baik mengharuskan adanya strukturorganisasi suatu instansi yang menunjukkan dengan jelas bidang-bidang kunci ataswewenang dan tanggung jawab dan yang menetapkan jalur pelaporan yang benar.Cara pendelegasian wewenang dan tanggung jawab dalam organisasi. Pendelegasianini mencakup wewenang dan tanggung jawab untuk aktivitas-aktivitas operasional,hubungan pelaporan, dan prosedur otorisasi.Kebijakan-kebijakan dan praktik-praktik manajemen sumber daya manusia yang baik,yang meliputi penetapan praktik-praktik yang layak dalam hal perolehan, orientasi,148pelatihan, evaluasi, pembinaan, promosi, kompensasi dan tindakan disiplin bagisumber daya manusia.Hubungan instansi dengan lembaga-lembaga pengawas di dalam dan luar organisasi(seperti DPR/DPRD, BPK-RI/Bawasda dan aparat pengawas fungsional). Lembagalembagapengawas yang selalu memonitor instansi akan membuat instansi tersebutmemiliki lingkungan pengendalian yang baik.Penilaian risikoPenilaian risiko adalah proses identifikasi dan analisis risiko-risiko yang relevan terhadappencapaian tujuan-tujuan organisasi dan penentuan langkah tindak yang tepat berkenaandengan risiko tersebut. Pengendalian intern harus memberikan suatu penilaian(assessment) atas risiko yang dihadapi oleh instansi pemerintah baik yang bersumberdalam organisasi maupun yang bersumber dari luar organisasi. Penilaian atas risiko inisendiri baru dapat dilakukan apabila instansi pemerintah tersebut memiliki tujuan yangjelas dan konsisten. Penilaian risiko dimulai dengan identifikasi dan analisis risiko-risikoyang relevan berkaitan dengan pencapaian tujuan instansi, seperti yang tertuang dalamrencana strategis atau roadmap atau rencana jangka panjang dan rencana operasionalsebagaimana ditetapkan dalam Sistem Akuntabilitas Kinerja Instansi Pemerintah maupunRencana Jangka Panjang/Menengah. Kemudian, instansi pemerintah tersebutmengembangkan suatu kerangka untuk menentukan bagaimana risiko-risiko tersebutdikelola.Langkah-langkah penilaian risiko terdiri dari:1. Identifikasi risiko:Berkaitan dengan tujuan instansiKomprehensifMencakup risiko-risiko yang berasal dari faktor eksternal maupun internal padatingkatan organisasi maupun kegiatan2. Evaluasi risiko:Estimasi signifikansi dari risiko;Menilai kemungkinan terjadinya risiko.3. Penilaian atas tendensi organisasi terhadap risiko4. Pengembangan langkah tindakEmpat langkah tindak yang perlu dipertimbangkan adalah memindahkan,menerima, menghadapi atau menghentikan risiko-risiko. Menghadapi risikoadalah yang paling relevan dalam merancang pengendalian intern karenapengendalian intern yang efektif adalah mekanisme utama dalam menghadapirisikoPengendalian-pengendalian yang tepat baik pengendalian yang sifatnyamendeteksi maupun yang sifatnya mencegah

Manajemen perlu secara komprehensif menentukan risiko-risiko dan harusmempertimbangkan semua interaksi yang signifikan antara instansinya dengan pihak lain,antara faktor-faktor internal pada tingkatan entitas maupun tingkatan kegiatan entitas.Metode-metode identifikasi yang dapat digunakan meliputi penentuan ranking secara149kualitatif dan kuantitatif, diskusi manajerial, perkiraan dan perencanaan strategis, danpengkajian atas berbagai temuan dari audit-audit maupun tindakan evaluasi lainnya.Setelah risiko-risiko dapat diidentifikasikan, harus dianalisa kemungkinan dampak yangditimbulkan dari setiap risiko tersebut. Analisis risiko umumnya mencakup estimasi atasdampak risiko, menilai kemungkinan terjadinya, dan menentukan bagaimana mengelolarisiko dan tindakan-tindakan apa yang harus dilakukan. Metodologi analisis risiko khususdapat berbeda antara satu organisasi dengan organisasi lainnya karena adanya perbedaandalam misi organisasi dan kesulitan dalam menetapkan tingkatan risiko secara kualitatifmaupun kuantitatif.Karena kondisi-kondisi kepemerintahan, ekonomi, peraturan, dan operasi selalu berubah,suatu instansi dengan pengendalian intern yang baik harus memiliki mekanisme yangmampu mengidentifikasi dan mengatasi setiap risiko khusus yang muncul karenaperubahan-perubahan tersebut.Aktivitas PengendalianAktivitas pengendalian adalah kebijakan-kebijakan, prosedur-prosedur, teknik-teknik,dan mekanisme-mekanisme yang digunakan untuk menjalankan arahan-arahanmanajemen, contohnya proses untuk memastikan kepatuhan terhadap persyaratanpersyaratandalam penyusunan dan pelaksanaan anggaran. Aktivitas pengendaliandirancang dan diselenggarakan untuk memastikan bahwa langkah-langkah yang tepatdiambil untuk mengatasi risiko-risiko yang ada. Aktivitas-aktivitas pengendalian inimerupakan bagian yang integral dari perencanaan, pelaksanaan, pengevaluasian danakuntabilitas dari instansi pemerintahan terhadap pengelolaan sumber daya negara danpencapaian tujuan-tujuan dengan efektif.Aktivitas pengendalian ada pada setiap tingkatan dan fungsi dari instansi pemerintahan.Aktivitas pengendalian ini mencakup berbagai jenis aktivitas seperti, mekanismepersetujuan, otorisasi, verifikasi, rekonsiliasi, evaluasi kinerja, pengelolaan keamanan,dan pembentukan dan penyelenggaraan pencatatan-pencatatan atau dokumentasidokumentasisebagai bukti pelaksanaan aktivitas-aktivitas ini. Aktivitas-aktivitas iniditerapkan baik pada sistem informasi yang terkomputerisasi maupun proses-prosesmanual. Pada umumnya aktivitas-aktivitas pengendalian ini dikelompokkan berdasarkantujuan-tujuan pengendalian khusus, seperti memastikan kelengkapan dan keakuratanpemrosesan informasi.Ada beberapa kelompok aktivitas pengendalian yang umumnya ada pada semua instansi,contohnya:Evaluasi kinerja berjalan oleh pimpinan puncak dari instansi. Pimpinan harus menelitipencapaian-pencapaian utama dari instansi dan membandingkannya dengan rencanarencana,target-target, serta tujuan-tujuan yang telah ditetapkan, seperti yang terdapatdalam Sistem Akuntabilitas Kinerja Instansi Pemerintahan.Evaluasi oleh manajemen pada setiap tingkatan manajerial. Manajemen perlumembandingkan antara kinerja aktual dengan hasil-hasil yang direncanakan atau150diharapkan pada semua tingkatan manajerial dan menganalisis setiap perbedaan yangsignifikan.Pengelolaan modal sumber daya manusia. Manajemen yang efektif atas tenaga kerjayang dimiliki instansi sangat penting dalam pencapaian tujuan dan hal ini merupakan

bagian penting dari pengendalian intern. Manajemen harus memandang modalsumber daya manusia sebagai aset bukannya biaya. Hanya bila pegawai yang tepatditempatkan pada posisi yang tepat dan dilengkapi dengan pelatihan, peralatan,struktur, insentif dan pertanggungjawaban yang tepatlah maka kesuksesan suatukegiatan dapat dicapai. Manajemen harus memastikan bahwa kompetensi yangdiperlukan selalu dinilai dan dievaluasi. Organisasi harus mampu memperolehpegawai dengan kompetensi yang dibutuhkan yang cocok dengan kompetensikompetensiyang diperlukan untuk mencapai tujuan-tujuan organisasi. Pelatihan harusdiarahkan untuk membentuk dan mempertahankan tingkat kompetensi pegawai untukmemenuhi kebutuhan organisasi yang selalu berubah. Pembinaan yang baik danterus-menerus harus dilakukan untuk memastikan bahwa tujuan-tujuan pengendaliantelah tercapai. Evaluasi dan umpan balik kinerja, yang selaras dengan sistem insentifyang efektif, harus dirancang untuk membantu para pegawai mengerti hubunganantara kinerja mereka dengan kesuksesan organisasi. Sebagai bagian dari perencanaanmodal sumber daya manusia, manajemen juga harus mempertimbangkan bagaimanacara yang terbaik untuk mempertahankan pegawai yang bernilai tinggi, merencanakanpenggantian mereka pada saatnya, dan memastikan kelangsungan kompetensi dankemampuan yang dibutuhkan.Pengendalian-pengendalian pada pemrosesan informasi. Berbagai aktivitaspengendalian digunakan dalam pemrosesan informasi, contohnya melakukanpengecekan atas data yang akan digunakan, mencatat transaksi (dokumentasi) dalamurutan bernomor, membandingkan jumlah angka rincian dengan angka total yangdilaporkan, mengendalikan akses atas dokumen dan sebagainya.Pengendalian fisik atas aset-aset yang rawan penyelewengan/kehilangan. Suatuinstansi harus menyelenggarakan pengendalian fisik untuk mengamankan danmenjaga aset-aset yang rawan penyelewengan/kehilangan, contohnya pengamanandan akses yang terbatas atas aset-aset tertentu seperti kas, surat-surat berharga,persediaan, dan peralatan yang rawan terhadap risiko kehilangan atau penggunaanyang tidak sah. Aset-aset tersebut harus diinventarisasi dan dibandingkan dengancatatan yang ada secara periodik.Penetapan dan evaluasi indikator-indikator dan ukuran-ukuran kinerja. Perluditetapkan kegiatan-kegiatan yang memonitor ukuran-ukuran dan indikator-indikatorkinerja. Pengendalian seperti ini contohnya adalah pembandingan dan penilaian padaberbagai set data satu sama lain sehingga berbagai analisis atas hubungan-hubunganyang terjadi dapat dilakukan dan tindakan-tindakan yang diperlukan dapat diambil.Pengendalian-pengendaliannya harus diarahkan pada validasi atas kelayakan danintegritas dari indikator-indikator dan ukuran-ukuran kinerja baik organisasi maupunindividu.Pemisahan tugas-tugas. Tugas-tugas dan tanggung jawab tertentu yang penting harusdipisah atau dikerjakan oleh orang yang berbeda untuk mengurangi risiko kesalahanatau penyelewengan, misalnya memisahkan tanggung jawab otorisasi transaksi,pemrosesan dan pencatatan transaksi, penelaahan transaksi, dan penanganan atas aset151aset yang terkait. Tidak boleh ada individu yang mengendalikan semua aspek darisuatu transaksi atau kegiatan.Pelaksanaan transaksi atau kegiatan dengan benar. Transaksi-transaksi dan kegiatankegiatanpenting lainnya harus diotorisasi dan dilaksanakan oleh petugas yangbertindak dalam lingkup kewenangannya. Inilah alat utama yang memastikan bahwahanya transaksi atau kegiatan lain yang sah yang dilakukan untuk menukar,memindahkan, atau menggunakan sumber daya. Otorisasi harus secara jelasdikomunikasikan kepada pimpinan dan pegawai.

Pencatatan transaksi dan kegiatan yang akurat dan tepat pada waktunya. Transaksitransaksiatau kegiatan-kegiatan harus dicatat segera untuk menjaga relevansi dannilainya bagi manajemen dalam mengendalikan operasi dan mengambil keputusan.Hal ini berlaku untuk keseluruhan proses atau siklus hidup dari suatu transaksi ataukegiatan mulai sejak permulaan dan otorisasi sampai dengan klasifikasi final dalamcatatan/laporan. Selain itu, aktivitas-aktivitas pengendalian membantu memastikanbahwa semua transaksi dicatat dengan lengkap dan benar.Pembatasan akses atas sumber daya dan dokumen-dokumen serta akuntabilitas atassumber daya dan dokumen-dokumen. Akses terhadap sumber daya dan dokumenharus dibatasi hanya kepada individu yang berwenang. Juga harus ada penetapan danpenyelenggaraan akuntabilitas atas penyimpanan dan penggunaan sumber daya dandokumen tersebut. Secara periodik harus dilakukan pembandingan antara sumberdaya yang ada dengan catatan/laporan akuntabilitas untuk mengurangi risikokesalahan, kecurangan, penyalahgunaan, atau penghilangan tanpa otorisasi.Dokumentasi yang layak atas transaksi-transaksi dan pengendalian intern.Pengendalian intern, semua transaksi dan kejadian penting lainnya perludidokumentasikan dengan jelas dan dokumentasinya harus cepat tersedia untukpemeriksaan. Dokumentasi harus dilakukan terhadap arahan-arahan pimpinan,kebijakan administratif atau prosedur kerja dalam bentuk tertulis ataupun elektronik.Semua dokumentasi dan catatan harus dikelola dan dijaga dengan baik.Manajemen memiliki fleksibilitas sampai pada tingkatan tertentu untukmenyelenggarakan aktivitas-aktivitas pengendalian pada pengendalian intern padainstansinya yang sesuai dengan kebutuhan spesifik dari manajemen. Aktivitas-aktivitaspengendalian spesifik yang digunakan oleh suatu instansi dapat berbeda dengan yangdigunakan oleh instansi lainnya karena berbagai faktor, seperti:Risiko dan ancaman khusus yang dihadapi,Pertimbangan manajemen,Ukuran dan kerumitan organisasi,Lingkungan operasional,Sensitivitas dan nilai dari data, danKebutuhan akan keandalan, ketersediaan, dan kinerja sistem.Pada instansi-instansi yang menggunakan teknologi informasi pada sistem informasinya,ada beberapa aktivitas pengendalian yang khusus bagi mereka. Aktivitas-aktivitaspengendalian tersebut dikelompokkan dalam pengendalian umum dan pengendalianaplikasi. Pengendalian umum diterapkan pada keseluruhan sistem informasi, yaitu152mainframe, komputer, network, dan lingkungan pengguna sistem. Pengendalian aplikasidirancang untuk mencakup pemrosesan data dalam software aplikasi.Pengendalian umum mencakup perencanaan, pengelolaan dan pengendalian atas programpengamanan organisasi keseluruhan dalam hal operasi pusat data, perolehan softwaresistem, pengamanan akses, dan pengembangan dan pemeliharaan sistem aplikasi. Secarakhusus pengendalian umum terdiri dari:Pengendalian atas pusat data dan operasi client-server, yang meliputi prosedur backupdan pemulihan (recovery), serta rencana kontinjensi dan penanggulangan bencana.Selain itu, pengendalian atas kegiatan pusat data juga mencakup prosedur persiapandan penjadwalan kerja serta pengendalian atas aktivitas-aktivitas operator.Pengendalian software sistem yang mencakup pengendalian pada perolehan,penggunaan, dan pemeliharaan semua software sistem (sistem operasi, sistemmanajemen database, software pengaman, dan program-program utility).Pengendalian pengamanan akses mengamankan sistem dan jaringan dari akses dan

penggunaan yang tidak sah oleh hacker dan berbagai pengganggu sistem lainnya ataupenggunaan yang tidak semestinya oleh pegawai instansi. Beberapa aktivitaspengendalian khusus misalnya penggantian nomor dial-up yang sering; penggunaanakses dial-back; pembatasan kepada pengguna sistem yang hanya boleh mengaksesfungsi-fungsi sistem yang mereka perlukan; “firewall” software dan hardware untukmembatasi akses terhadap aset, komputer dan jaringan oleh pihak luar; danpenggantian password yang sering dan deaktivasi password dari mantan pegawai.Pengendalian pengembangan dan pemeliharaan sistem aplikasi menyediakan strukturuntuk pengembangan sistem baru dan modifikasi sistem yang ada dengan aman, yangmeliputi persyaratan dokumentasi; otorisasi atas proyek pengembangan/modifikasisistem; dan persetujuan atas aktivitas-aktivitas pengembangan dan modifikasisebelum beroperasinya sistem. Alternatif lain dari pengembangan sistem internaladalah penggunaan sistem yang dijual umum, akan tetapi pengendalian tetapdiperlukan untuk memastikan bahwa software yang dipilih sesuai dengan kebutuhanpengguna dan software tersebut digunakan dan beroperasi dengan baik.Pengendalian aplikasi dirancang untuk membantu memastikan kelengkapan, keakuratan,otorisasi, dan validitas semua transaksi selama pemrosesan aplikasi. Pengendalian harusdipasang pada setiap pertemuan aplikasi dengan sistem-sistem lain untuk memastikanbahwa semua input yang diterima adalah sah dan outputnya telah benar dandidistribusikan dengan layak. Contoh pengendalian ini adalah pengujian edit terprogramyang dimasukkan dalam sistem untuk menelaah format, keberadaan dan kelayakan data.Pengendalian umum dan pengendalian aplikasi atas suatu sistem komputer salingberkaitan satu dengan lainnya. Pengendalian umum mendukung berfungsinyapengendalian aplikasi dan keduanya diperlukan untuk memastikan pemrosesan informasiyang lengkap dan akurat. Jika pengendalian umum tidak mencukupi, pengendalianaplikasi tidak dapat berfungsi sebagaimana mestinya dan dapat dilewati.Karena teknologi informasi cepat berubah, pengendalian juga harus berubah agar tetapefektif. Perubahan dana teknologi dan aplikasinya pada jaringan Internet akan mengubah153aktivitas-aktivitas pengendalian khusus yang akan digunakan dan bagaimanapenggunaannya tetapi persyaratan dasar dari pengendalian tidak akan berubah. Sistemkomputer yang lebih canggih menempatkan tanggung jawab pemrosesan data padapengguna akhirnya, oleh karena itu pengendalian yang dibutuhkan juga harusdiidentifikasikan dan diselenggarakan.Informasi dan KomunikasiDalam suatu sistem pengendalian intern yang baik, informasi harus dicatat dandikomunikasikan kepada manajemen dan pihak-pihak lain dalam organisasi yangmembutuhkannya dan dalam bentuk dan kerangka waktu yang membantu merekamelaksanakan pengendalian intern dan tanggung jawab lainnya. Suatu organisasimembutuhkan komunikasi berkenaan dengan kejadian-kejadian internal dan eksternalyang relevan, dapat diandalkan dan tepat waktu untuk menjalankan dan mengendalikankegiatan-kegiatannya. Informasi diperlukan di seluruh bagian organisasi untuk mencapaitujuan-tujuan yang telah ditetapkannya.Para pimpinan unit atau instansi memerlukan data operasional dan finansial untukmenentukan apakah mereka mencapai kinerja strategis dan tahunan instansi danmencapai tujuan-tujuan untuk akuntabilitas penggunaan sumber daya yang efektif danefisien. Misalnya, informasi operasional diperlukan untuk pembuatan laporan keuangan.Informasi ini mencakup berbagai data yang mencakup pembelian-pembelian, subsidi, dantransaksi-transaksi lain untuk mendata aset, barang inventaris dan aset lainnya. Informasioperasi juga diperlukan untuk menentukan apakah instansi telah mencapai persyaratan

ketaatan terhadap peraturan dan perundang-undangan yang berlaku. Laporan finansialdiperlukan untuk penggunaan internal dan eksternal instansi. Informasi keuangandiperlukan untuk menyusun laporan keuangan untuk pelaporan periodik kepada pihakluar dan pengambilan keputusan, monitoring kinerja, dan alokasi sumber daya seharihari.Informasi yang penting harus diidentifikasikan, diperoleh, dan didistribusikan dalambentuk dan jangka waktu yang memungkinkan orang-orang menjalankan tugas merekadengan efisien.Komunikasi yang efektif harus terjadi seluas-luasnya dengan informasi yang mengalir kebawah, ke samping dan ke atas jalur manajemen organisasi. Di samping informasiinternal tersebut, manajemen juga harus memastikan bahwa tersedia mekanismekomunikasi yang cukup dengan pihak stakeholder dan mendapatkan informasi darimereka yang mungkin berpengaruh signifikan bagi instansi untuk mencapai tujuantujuannya.Manajemen teknologi informasi yang efektif sangat menunjang dalampenyelenggaraan pencatatan dan pengomunikasian informasi yang berguna, andal danterus menerus.Berkenaan dengan penyediaan informasi dan komunikasi yang memadai, pada umumnyainstansi pemerintah mengembangkan sistem informasi dengan subsistem yang terdiridari:1. Subsistem akuntansi instansi yaitu subsistem yang digunakan untuk menghasilkanlaporan keuangan instansi.1542. Subsistem akuntansi anggaran yaitu subsistem yang digunakan untuk mencatat danmelaporkan pelaksanaan anggaran oleh instansi.3. Subsistem pelaporan ketaatan yaitu semua kebijakan dan prosedur yang dilaksanakanoleh instansi untuk memantau ketaatan secara keseluruhan terhadap peraturan danperundang-undangan yang berlaku bagi instansi tersebut.4. Subsistem pelaporan operasi yaitu subsistem yang digunakan untuk mencatat danmelaporkan indikator-indikator dan ukuran-ukuran kinerja yang digunakan olehinstansi tersebut pada setiap kegiatannya.PemantauanPemantauan pengendalian intern harus menilai kualitas kinerja sepanjang waktu danmemastikan bahwa temuan-temuan audit dan evaluasi lainnya diselesaikan dengansegera. Pengendalian intern harus dirancang untuk memastikan bahwa pemantauan terusmenerus terjadi sepanjang kegiatan normal organisasi. Pemantauan ini dilaksanakansecara terus-menerus dan melekat dalam kegiatan-kegiatan instansi. Pemantauan terusmenerus ini meliputi aktivitas supervisi dan manajemen secara teratur, pembandingan,rekonsiliasi, dan tindakan-tindakan lain yang dilakukan oleh pegawai dalam menjalankantugasnya.Evaluasi secara khusus terhadap pengendalian-pengendalian juga dapat berguna denganmemusatkan perhatian secara langsung pada efektivitas pengendalian-pengendalian padawaktu-waktu tertentu. Cakupan dan frekuensi evaluasi terpisah ini harus bergantungterutama pada penilaian risiko dan efektivitas dari prosedur pemantauan yang sedangberjalan. Evaluasi ini dapat berbentuk evaluasi diri (self-assessment) atas rancanganpengendalian dan pengujian langsung atas pengendalian intern. Evaluasi khusus jugadapat dilakukan oleh aparat pemeriksaan fungsional ataupun pemeriksa eksternal.Kelemahan-kelemahan yang ditemukan selama pemantauan terus menerus ataupunmelalui evaluasi khusus harus dikomunikasikan kepada individu yang bertanggung jawabatas fungsi yang mengandung kelemahan tersebut dan kepada pimpinan paling tidak satutingkat di atas individu tersebut. Persoalan-persoalan yang serius harus dilaporkan kepadapimpinan puncak instansi.

Pemantauan atas pengendalian intern harus mencakup kebijakan-kebijakan dan prosedurproseduruntuk memastikan bahwa temuan-temuan audit dan evaluasi lainnya segeradiselesaikan. Manajemen instansi harus:Segera menelaah temuan-temuan dari audit dan evaluasi lainnya, termasuk temuantemuanyang menunjukkan kelemahan-kelemahan dan rekomendasi-rekomendasiyang dilaporkan auditor dan pihak lain yang mengevaluasi kegiatan instansi;Menentukan langkah tindakan yang tepat menanggapi temuan-temuan dari audit danevaluasi; danMenyelesaikan semua langkah tindakan untuk memperbaiki atau menyelesaikanpersoalan yang dilaporkan kepada manajemen dalam jangka waktu yang telahditetapkan.155Proses penyelesaian dimulai ketika hasil-hasil audit atau evaluasi dilaporkan kepadamanajemen dan selesai hanya setelah tindakan perbaikan telah diambil untuk:Memperbaiki kelemahan-kelemahan yang ditemukan,Menghasilkan perbaikan-perbaikan, atauMenunjukkan bahwa temuan-temuan atau rekomendasi-rekomendasi tersebut tidakperlu mendapat tindak lanjut dari manajemen.KETERBATASAN PENGENDALIAN INTERNSeperti yang telah dikemukakan sebelumnya, pengendalian intern hanya dapatmemberikan keyakinan yang memadai kepada manajemen instansi pemerintahanberkenaan dengan pencapaian tujuan-tujuan organisasi. Alasan-alasan mengapa hanyadapat memberikan keyakinan memadai karena pengendalian intern memiliki kelemahanmelekat pada sistem informasi dan pengendalian intern entitas karena hal-hal berikut:Biaya versus manfaat. Biaya untuk menyelenggarakan sistem informasi danpengendalian intern entitas tidak boleh melebihi manfaat-manfaat yang diharapkandari sistem tersebut. Karena pengukuran yang akurat atas biaya dan manfaat tidakselalu memungkinkan, manajemen harus membuat estimasi-estimasi danpertimbangan-pertimbangan kuantitatif dan kualitatif dalam mengevaluasi hubunganantara manfaat dan biaya.Pengabaian oleh manajemen. Manajemen dapat mengabaikan kebijakan-kebijakanatau prosedur-prosedur untuk tujuan-tujuan yang tidak sah, seperti untuk keuntunganpribadi atau memperindah penyajian kinerja organisasi. Praktik-praktik pengabaianini mencakup memberikan penyajian yang salah dengan sengaja kepada auditor danpihak lain dengan menerbitkan dokumen-dokumen palsu untuk mendukungpencatatan transaksi-transaksi fiktif.Kesalahan-kesalahan dalam melakukan pertimbangan. Kadang-kadang, manajemendan pegawai melakukan pertimbangan yang buruk dalam mengambil keputusankeputusanatau dalam melakukan tugas rutin karena keterbatasan informasi, waktuatau tekanan-tekanan lain.Kolusi. Para pegawai yang secara bersama-sama (seperti pegawai yang melakukanpengendalian yang penting bersama-sama dengan pegawai atau rekanan lain) dapatmenembus dan menutupi ketidakberesan sehingga tidak dapat dideteksi dengansistem informasi dan pengendalian intern.Kegagalan sistem. Kegagalan dalam pengendalian-pengendalian yang telahditetapkan dapat terjadi karena pegawai tidak memahami instruksi atau membuatkesalahan karena kecerobohan, kealpaan atau kelelahan. Perubahan pegawai atausistem atau prosedur dapat pula menyebabkan kegagalan sistem.156

BAB 10MANAJEMEN RISIKOBab ini memperkenalkan bagaimana implementasi manajemen risiko di bidang keuangannegara, yang meliputi antara lain:Pengertian dan konsep dasar risikoKerangka umum manajemen risikoIdentifikasi risikoJenis-jenis risiko dan Pengukuran risikoPengelolaan risiko dan Pemantauan risikoPENDAHULUANSetiap organisasi yang didirikan pasti mempunyai tujuan tertentu. seperti jugapemerintahan sebagai sebuah organisasi mempunyai tujuan untuk memberikan pelayananpublik. Apapun tujuan organisasi tersebut pasti akan dikelilingi oleh sebuahketidakpastian antara tantangan untuk menjadi lebih sukses dan sebuah peluang untukmeningkatkan keberhasilannya. Unsur yang melekat dalam ketidakpastian adalah resiko.Resiko dapat didefinisikan sebagai ketidakpastian sebuah keluaran yang dihasilkan, entahitu sebuah peluang maupun ancaman dari sebuah tindakan atau kejadian. Manajemenresiko mencakup identifikasi, pengukuran/penilaian dan respon terhadap resiko itusendiri.Dalam sebuah organisasi, resiko merupakan hal yang tidak dapat dihindarkan, olehkarena itu setiap organisasi harus mengambil tindakan untuk mengelola resiko sampaipada level yang dapat ditoleransi. Pengelolaan resiko di dalam suatu organisasi terkaiterat dengan pengendalian internal. Manajemen resiko melalui pengendalian internalmerupakan syarat minimal bagi sebuah organisasi untuk mengelola resiko. Resiko yangmasih tertinggal setelah adanya pengelolaan resiko melalui pengendalian internalmerupakan resiko yang dapat diterima/ditoleransi oleh organisasi. Namun demikianmanajemen resiko yang efektif perlu memperhatikan konteks fungsi-fungsi organisasidan prioritas resiko yang berasal dari rekan kerja organisasi.Pengelolaan resiko dalam sebuah organisasi mencakup seluruh level organisasi yangmeliputi level strategis, program dan operasional. Dalam ketiga level tersebut,manajemen resiko harus dapat diintegrasikan sehingga setiap level tersebut dapat salingmendukung satu dengan yang lain. Manajemen resiko yang bersifat strategis merupakanlevel tertinggi dan menjadi rujukan untuk pekerjaan/aktivitas rutin organisasi. Berikutmerupakan gambar hierarki pengelolaan resiko dalam tiga level tersebut.157Gambar 1: hirarki resiko hierarchy of risk).Manajemen resiko bukan merupakan manual intruksi dalam mengelola resiko tapi lebihbertujuan untuk memberikan gambaran area-area yang perlu diperhatikan dalammengelola resiko. Dalam organisasi pemerintahan, tidak terdapat standar yang spesifikdalam pengukuran manajemen resiko. Berbagai pedoman tentang manajemen resiko yangada hanya menetapkan prinsip-prinsip pengelolaan resiko, dan memberikan kerangkapenilaian manajemen resiko (Risk Management Assessment Framework). Pedomantersebut memberikan sarana dalam menilai perkembangan manajemen resiko yang telahdilaksanakan. Beberapa produk standar manajemen resiko yang dapat diadopsi olehorganisasi pemerintahan diantaranya standar manajemen resiko (Risk ManagementStandard) yang merupakan produk dari gabungan IRM, ALARM dan AIRMIC di Inggris.Selain itu organisasi pemerintahan juga dapat mengadopsi Standar Australia (AustralianStandard), COSO, ataupun standar yang dikeluarkan pemerintahan Canada. Dalammanajemen resiko yang paling penting bukanlah adopsi dan ketaatan terhadap standarstandar

tersebut, namun kemampuan untuk menunjukkan bahwa resiko telah dikeloladalam organisasi sehingga dapat secara efektif mendukung pecapaian tujuan organisasi.Penerapan manajemen risiko di organisasi pemerintahan, bukanlah hal yang mudah.Berbagai kesulitan penerapan manajemen resiko masih terus dialami berbagai negara,termasuk Indonesia. Manajemen resiko melalui pengendalian internal secara eksplisitdalam aturan legal pemerintahan belumlah dapat dilaksanakan oleh pemerintahanIndonesia. Sampai dengan saat ini, penerapan manajemen resiko di institusi pemerintahanIndonesia baru mencakup masalah debt management. Berbagai peraturan pemerintahdikeluarkan untuk memberikan aturan dan hukum legal masalah manjemen resiko dibidang pengelolaan utang negara. Hal ini tak lepas dari upaya mewujudkan good158corporate governance dalam pengelolaan utang negara, . Manajemen risiko merupakansalah satu unsur dalam prudent debt management.Ketidakmampuan dalam mengidentifikasi dan mengukur risiko akan menyebabkankegagalan dalam mengendalikan serta mengantisipasi risiko, yang bermuara pada tidaktercapainya tujuan pengelolaan utang. Bahkan akan menambah beban berat APBN danmewariskan utang kepada generasi yang akan datang.KONSEP DASAR RISIKODefinisi RisikoSeperti telah dikemukakan di atas, pengertian dasar risiko terkait dengan adanyaketidakpastian. Secara sederhana kita dapat mengatakan bahwa risiko merupakankemungkinan terjadinya hal yang tidak kita inginkan. Carl Olsson mendefinisikan “risk isuncertainty in future outcome(s). Uncertainty in this context has two dimensions: therange of possible outcomes and the probability of an outcome occurring”1

H.M. Treasury membuat definisi bahwa “risk as the uncertainty of outcome within arange of exposures arising from a combination of the impact and probability of potentialevents.”2

Sedangkan The Committee of Sponsoring Organizations of the Treadway Commission(COSO) memandang bahwa risiko merupakan suatu ancaman bagi pencapaian tujuanorganisasi. Sementara itu risiko menurut definisi COSO adalah “the possibility that anevent will occur and adversely affect the achievement of objectives.”3

Berdasarkan beberapa definisi risiko di atas dan dengan pendekatan non profitorganization, risiko dapat dirumuskan sebagai ketidakpastian mengenai peristiwa yangakan terjadi di masa depan yang dapat dinilai tingkat kemungkinannya (probabilitas)disertai dampak negatif dari peristiwa tersebut bagi pencapaian tujuan organisasi namundiharapkan tidak terjadi. Risiko memiliki dua komponen dasar, yaitu dampak yangditimbulkan serta peluang/kemungkinan terjadinya hal yang tidak diinginkan tersebut.Klasifikasi RisikoSampai dengan saat ini masih belum ada rumusan baku mengenai pengklasifikasianrisiko. Salah satu alasan sulitnya membuat kategori risiko adalah karena risiko biasanyasaling terkait dan kompleks. Kompleksitas tersebut menyebabkan belum adanya sistemklasifikasi risiko yang baku. Setiap ahli, konsultan, dan praktisi membuat klasifikasi1 Carl Olsson, Risk Management in Emerging Markets, First Edition, (London:Prentice Hall, Inc., 2002) hal. 5.2 K.H. Spencerr Pickett, The Internal Auditing Handbook, Second Edition, (London:Jhon and Wiley Publisher, 2003) hal. 129.3 The Committee of Sponsoring Organizations of the Treadway Commission(COSO), Enterprise Risk Management, Integrated Framework, (2004) hal. 7.159menurut versinya masing-masing. Walaupun demikian, terdapat risiko-risiko yang

berlaku hampir pada semua korporat dan organisasi.Menurut Bramantyo Djohan Putro, MBA, Ph.D., risiko yang secara umum dihadapi olehperusahaan dapat dikategorikan ke dalam empat jenis risiko, yaitu risiko keuangan, risikooperasional, risiko strategis, dan risiko eksternalitas.4

1) Risiko KeuanganRisiko keuangan adalah fluktuasi target keuangan atau ukuran moneter perusahaankarena gejolak berbagai variabel makro. Risiko keuangan terdiri dari risiko pasar,risiko likuiditas, risiko kredit, dan risiko permodalan.5

Risiko pasar biasanya dikelompokkan menjadi empat jenis, yaitu risiko suku bunga,risiko nilai tukar, risiko komoditas, dan risiko ekuitas.6

2) Risiko OperasionalRisiko operasional adalah potensi penyimpangan dari hasil yang diharapkan karenatidak berfungsinya suatu sistem, SDM, teknologi atau faktor lain. Risiko operasionalbisa terjadi pada dua tingkatan, yaitu teknis dan organisasi. Pada tataran teknis, risikooperasional bisa terjadi pada sistem informasi, kesalahan pencatatan, informasi yangtidak memadai, dan pengukuran risiko yang tidak akurat dan tidak memadai. Padatataran organisasi, risiko operasional bisa muncul karena sistem pemantauan danpelaporan, sistem dan prosedur, serta kebijakan tidak berjalan sebagaimanaseharusnya.73) Risiko StrategisRisiko strategis adalah risiko yang dapat mempengaruhi eksposur korporat danekposure strategis (terutama eksposure keuangan) sebagai akibat keputusan strategisyang tidak sesuai dengan lingkungan eksternal dan internal usaha.8 Risiko strategisterdiri dari risiko usaha, risiko transaksi strategis, dan risiko hubungan investor.4) Risiko EksternalitasRisiko eksternalitas adalah potensi penyimpangan hasil pada eksposure korporat danstrategis, dan berdampak pada potensi penutupan usaha karena pengaruh dari faktoreksternal seperti, reputasi, lingkungan sosial, dan hukum.Klasifikasi dan kategorisasi risiko juga dapat didasarkan pada pendekatan fungsi. Disektor publik, klasifikasi ini lebih banyak digunakan karena lebih mudah untukmengidentifikasikannya. Resiko sebagai dampak dari ketidakpastian, mencakup segalasegi organisasi. Dalam sebuah negara, berbagai kebijakan dalam tataran strategismerupakan upaya untuk mengatasi resiko yang ditimbulkan dari luar maupun dari dalam(operasional institusi pemerintahan). Selain itu resiko juga dapat muncul dari perubahanperubahanbaik disengaja maupun yang tidak sengaja.4 Bramantyo Djohanputro, MBA, Ph.D., Manajemen Risiko Korporat Terintegrasi,(Jakarta: Penerbit PPM, 2006) hal. 34.5 Ibid, hal. 35.6 Ibid, hal. 37.7 Ibid, hal. 39.8 Ibid, hal. 40.160Di bidang keuangan negara, salah satu contoh klasifikasi risiko adalah risiko fiskalseperti dipaparkan dalam tabel berikut:161Di Indonesia, jenis-jenis risiko juga telah ditetapkan melalui aturan formal. Sepertitercantum dalam (PMK 38/2006, Pasal 6), terdapat 3 jenis risiko dengan dukungan yangdilakukan pemerintah adalah sebagai berikut:Risiko Politik

Dukungan pemerintah: Pemberian Kompensasi kepada Pemilik Asser/Badan UsahaRisiko Kinerja ProyekRisiko lokasio Keterlambatan pengadaan tanaho Kenaikan harga tanahRisiko operasional162Keterlambatan penetapan pengoperasian, keterlambatan penyesuaian tarip,penetapan tarip awal lebih rendah daripada yg diperjanjikan Perubahan spesifikasioutputRisiko Permintaan:Realisasi penerimaan < jumlah penerimaan minimum yang dijamin pemerintahpemerintah beri kompensasiRealisasi penerimaan > jumlah penerimaan minimum yang dijamin pemerintahpemerintah terima manfaat finansialKONSEP DASARMANAJEMEN RISIKODefinisiManajemen RisikoDefinisi manajemen risiko dari sudut pandang manajemen lebih menekankan padadisiplin pengelolaan oleh pihak manajemen suatu organisasi. William T. Thornhillmendefinisikan manajemen risiko sebagai berikut:“A management discipline whose goal is to protect the assets and profits of anorganization by reducing the potential for loss before it occurs, and financing,through insurance or other means, potential exposures to catastrhopic loss suchas acts of God, human error, or court judgements. In practice, the processconsists of logical steps: risk or exposures identification; measurement anevaluation of exposures identified; control of those exposures through eliminationand/or reduction; and financing the remaining exposures so that the organization,in the event of major loss, can continue to function without severe hardship to itsfinancial stability.”9

The Institute of Internal Auditors (IIA) memandang manajemen risiko dari sudut pandangpengendalian. IIA mendefinisikan manajemen risiko “... dinamic process for taking allreasonable steps to find out and deal with risk that impact on our objectives. It is partlyabout getting in improved controls where needed and getting rid of excessive controlwhere they slow proceedings down too much”10.Perubahan dunia yang sangat cepat membawa perkembangan model pengelolaan risiko.Beberapa faktor yang mendorong perkembangan tersebut yaitu, kompleksitas risiko,kondisi eksternal entitas, dan ketersediaan produk pengelolaan risiko. Oleh sebab itu,Committee of Sponsoring Organizations of the Treadway Commission (COSO)mengembangkan konsep manajemen risiko korporat terintegrasi atau ERM (EnterpriseRisk Management).Konsep ini dapat diterapkan dalam setiap organisasi. Logika yang mendasarinya adalahbahwa setiap entitas, apakah itu for-profit entity maupun not-for-profit entity, serta9William T. Thornhill, Risk Management for Financial Institutions: Applying CostEffective Control and Procedures, (Illinois: Bankers Publishing Company, 1990), hal.110 K.H. Spencerr Pickett, Op.Cit., hal. 132.163institusi Pemerintah, bertujuan untuk memberikan nilai bagi para stakeholdernya. Semuaentitas tersebut menghadapi uncertainty, dan tantangan bagi pihak manajemen adalahmenentukan tingkat uncertainty yang dapat diterima organisasi agar dapat meningkatkannilai bagi para stakeholdernya. Enterprise Risk Management (ERM) menyediakan

kerangka kerja bagi manajemen agar dapat secara efektif mengelola ketidakpastian sertarisiko dan kesempatan yang menyertainya sehingga meningkatkan kapasitas organisasidalam membangun nilainya.11

Definisi ERM menurut COSO adalah sebagai berikut:“Enterprise risk management is a process, effected by an entity’s board ofdirectors, management and other personnel, applied in strategy setting and acrossthe enterprise, designed to identify potential events that may affect the entity, andmanage risk to be within its risk appetite, to provide reasonable assuranceregarding the achievement of entity objectives”12.Berdasarkan beberapa teori di atas, dapat disimpulkan bahwa definisi manajemen risikoadalah suatu disiplin pengelolaan yang melibatkan seluruh pihak dalam organisasi untukmelindungi organisasi dari berbagai ancaman dan risiko yang mengancam upayapencapaian tujuan organisasi melalui sebuah proses yang dinamis dan sistematis untukmengidentifikasi dan mengukur risiko, merumuskan rencana strategis dalammengendalikan risiko sebagai perlindungan atas kemungkinan timbulnya kerugian, sertamemilih dan mengimplementasikan teknik terbaik untuk memperlakukan risiko-risikotersebut.Manajemen resiko bukan merupakan proses yang linear,tapi sebuah proses untukmenyeimbangkan berbagai elemen yang terlibat di dalamnya sehingga manajemen resikodapat berjalan secara efektif. Lebih jauh resiko yang spesifik tidak dapat diisolasi dariyang lain, manajemen resiko boleh jadi mempunyai dampak terhadap yang lain, namuntindakan manajemen yang efektif dalam mengendalikan lebih dari satu resiko secarasimultan dapat pula dicapai. Secara umum, model manajemen resiko akan dapatberfungsi di dalam lingkungan dimana risk apetite telah dapat didefinisikan. Modeltersebut ditampilakan menurut kebutuhan, membawa proses dari inti manajemen resikomenuju elemen-elemen untuk tujuan-tujuan yang tertentu, namun dalam kenyataannyasemuanya dapat bercampur menjadi satu. Sebagai tambahan, bagian dari tahapan-tahapandalam proses ini yang boleh jadi merupakan bagian dari resiko tidak akan mendapatkanproses/penanganan yang sama untuk semua resiko. Model tersebut juga menggambarkanbagaimana proses manajemen resiko saling terkait dan masing-masing mengambil posisidalam sebuah konteks dimana input utamanya telah ditentukan sebelumnya dan menjadimasukan dalam sebuah proses untuk menghasilkan output yang diharapkan daripengelolaan resiko. Berikut ini gambar manajemen resiko yang menggambarkan semuaelemennya merupakan satu bagian yang tidak terpisah dari lainnya.11 The Committee of Sponsoring Organizations of the Treadway Commission(COSO), Op.Cit., hal. 1.12 The Committee of Sponsoring Organizations of the Treadway Commission(COSO), Op.Cit., hal. 7.164Tujuan Manajemen RisikoDengan pemahaman resiko yang beragam dan perbedaan tujuan organisasi, maka takhean jika konsep manajemen resiko pun mempunyai makna yang berbeda pula. MenurutCollin Lawrence, Kepala Divisi Risiko Pasar Global pada BZWBarclays London, maknamanajemen risiko bagi regulator adalah pengendalian risiko.13 Konsep ERMmemungkinkan sebuah entitas dapat beroperasi secara efektif menghadapi kondisieksternal dan internal yang penuh dengan risiko. Penerapan ERM dapat meningkatkankemampuan sebuah entitas untuk:1) Align risk appetite and strategy2) Link growth, risk and3) Enhance risk response decisions

4) Minimize operational surprises and losses5) Identify and manage cross-enterprise risks13 Sergio Focardi dan Caroline Jonas, Risk Management: Framework, Methods, andPractice, (Pennsylvania: Frank J. Fabozzi Associates, 1998) hal 1.1656) Provide integrated responses to multiple7) Seize opportunities8) Rationalize capital14

Secara umum, manajemen resiko yang diterapkan dalam sebuah organisasi memilikibeberapa tujuan berikut:1) memberikan toleransi pada resiko yang timbul dalam organisasi2) menghambat timbulnya resiko sampai pada level yang dapat diterima atau pada leveldimana terdapat manfaat yang dapat diambil dengan mempertimbangkan unsurketidakpastian sebagai sebuah peluang untuk mendapatkan keuntungan.3) mentransfer resiko4) meniadakan aktivitas yang dapat meningkatkan terjadinya resiko.KomponenManajemen RisikoTahapan-tahapan dalam manajemen resiko merupakan suatu proses yang harusdilaksanakan secara utuh dan terintegrasi agar manajemen resiko dapat berjalan efektif.Para ahli manajemen risiko berbeda pendapat mengenai tahapan-tahapan dalammanajemen risiko. Komponen manajemen resiko seperti yang tergambar dalam modelmanajemen resiko di atas, terdiri dari:a. Identifikasi resikoUntuk dapat mengelola resiko, sebuah organisasi harus mengetahui dan mengevaluasiresiko-resiko yang mungkin timbul. Mengidentifikasi resiko merupakan langkah awaluntuk membangun profil organisasi. Terdapat dua tahap pengidentifikasian resiko,sebagai berikut:a. Initial identification risk, dilaksanakan pada organisasi yang belum melakukanidentifikasi resiko secara terstruktur, atau untuk organisasi yang masih baru, atauproyek-proyek dan aktivitas baru dalam organisasib. continuous risk idenfication, diperlukan untuk mengidentifikasi resiko baru yangbelum pernah muncul dalam organisasi, adanya perubahan terhadap resiko yangsudah ada, atau resiko yang menghilang terkait dengan aktivitas organisasi (biasanyamerupakan aktivitas rutin organisasi)Dalam beberapa kasus, resiko seharusnya terkait dengan tujuan. Resiko hanya dapatdinilai dan diprioritaskan dalam kaitannya dengan tujuan organisasi (hal ini dapatdilaksanakan di semua level tujuan dari tujuan personal sampai pada tujuan organisasi).Resiko-resiko individual yang telah diidentifikasi oleh organisasi tidak akan independenterhadap yang lainnya. Secara singkat, mungkin terdapat sejumlah resiko yang dapat14 The Committee of Sponsoring Organizations of the Treadway Commission(COSO), Op.Cit., hal 4-6.166dikelompokkan sebagai sumberdaya dan resiko-resiko lainnya dapat dikelompokkansebagai lingkungan. Pengelompokkan ini akan membantu menghubungkan resiko-resikodalam level strategis, program, dan operasional. Yang paling penting adalah tidak perlumembingungkan pengelompokkan resiko dengan resiko itu sendiri. Resiko seharusnyadiidentifikasikan pada level dimana dampak tertentu dapat diidentifikasikan dan sebuahtindakan tertentu dapat dilakukan untuk mengidentifikasikan resiko. Semua resiko,setelah didentifikasi, harus ditandai siapa yang bertanggungjawab terhadap resikotersebut agar dapat dipastikan bahwa resiko telah dikelola dan dimonitor sepanjang

waktu. Pemilik resiko, dalam rangka akuntabilitasnya, seharusnya mempunyai otoritasyang cukup untuk memastikan bahwa resiko dikelola secara efektif. Pemilik resiko bisajadi bukanlah orang yang mengidentifikasikan resiko. Terdapat dua cara/pendekatandalam mengidentifikasikan resiko:a. Pembuatan komisi review resiko (Commissioning risk review). Tim ini dibentukuntuk mereview segala aktiitas organisasi yang berkaitan dengan tujuan organisasidan kemudian mengidentifikasikan resiko yang ada. Tim ini bekerja denganmelakukan serangkaian wawancara dengan seluruh pegawai rganisasi dalam semualevel untui mengetahui profil resiko yang dihadapi organisasi.b. Penilaian sendiri atas resiko (Risk self-assessment). Pendekatan ini mengharuskansetip bagian dan level dalam organisasi untuk mereview aktivitasnya dan kemudianmendiagnosa resiko yang muncul. Kelebihan dari pendekatan ini adalah pemilikresiko itu sendirilah yang mengidentifikasi resiko.Identifikasi resiko di sektor publik juga mulai bervariasi sesuai dengan kebutuhanorganisasi. Tabel berikut ini merupakan salah satu contoh identifikasi resiko yangdilakukan oleh instansi pemerintah.167b. Penilaian resikoTerdapat tiga prinsip penting dalam menilai resiko:168memastikan bahwa terdapat proses yang terstruktur dan jelas antara peluang dandampak yang ditimbulkan untuk setiap resiko.Mencatat penilaian atas resiko dengan identifikasi dan monitoring prioritas resiko.Memperjelas perbedaan antara inherent risk dan residual risk.Penilaian resiko yang dilakukan sedapat mungkin tidak menimbulkan bias danmempertimbangkan perspektif dari para stakeholders yang mungkin terkena dampak dariresiko secara keseluruhan, serta menghilangkan tujuan penilain resiko yangmembingungkan dengan membuat judgement atas resiko yang dapat diterima.Pemberian kategorisasi tinggi, sedang, maupun rendah didasarkan pada evaluasi atasprobabilitas resiko yang terjadi dan pengaruh atas resiko tersebut. Skala penilaian resikodapat ditentukan dengan matrik, 3x3 untuk kategori tinggi, menengah, dan rendah; ataumatrik 5x5 untuk kategori impact: insignifikan, minor, moderat, mayor, dan catastrope,sedang kategori probabilitasnya: rare, unlikely, possible, likely, dan almost certain.Warna traffic light juga bisa digunakan untuk lebih memperjelas tingkat signifikasiresiko. Berikut ini gambar tolerability risk dalam matriks:Penilaian resiko harus didokumentasikan sebagai risk profile sebuah organisasi.Dokumentasi ini akan memberikan beberapa keuntungan sebagai berikut:Memfasilitasi prioritas identifikasi resikoMemberikan alasan atas keputusan yang dibuatMemfasilitasi pencatatan dengan keputusan untuk mengarahkan resiko tersebutMengijinkan pihak-pihak yang berkepentingan dengan manajemen resiko untukmelihat seluruh profil resiko dan siapa yang bertanggung jawab terhadapnya.169Memfasilitasi review dan monitoring resikoc. Risk AppetiteRisk appetite, yaitu jumlah risiko yang dapat diterima oleh organisasi dalam menambahnilai organisasi. Sebuah organisasi seringkali mempertimbangkan risk appetite secarakualitatif, seperti tinggi, moderat, atau rendah. Konsep risk appetite dapat dilihat dengancara yang berbeda tergantung cara pandang terhadap ketidakpastian yang dihadapi,apakah sebagai ancaman atau peluang.

Sebagai ancaman, konsep ini membuat perbandingan antara biaya constraining resikodan exposure yang dapat direalisasikan dan kemudian dicari keseimbangannya.Sebagai peluang, konsep ini memuat pertimbangan tentang seberapa besar sebuahresiko dapat diletakkan untuk dapat menghasilkan sebuah keuntungan.Proses pengidentifikasian risk appetite dapat digambarkan sebagai berikut:Konsep risk appetite dapat dianalisa sebagai berikut:corporate risk appetite, merupakan keseluruhan jumlah yang dapat diberikanjugment/penilaian bagi organisasi untuk ditoleransi setelah disetujui oleh dewanpimpinandelegated risk appetite, resiko yang telah disetujui oleh dewan pimpinan dapatdigunakan untuk titik awal untuk menurunkan level toleransi.Project risk appetite. Proyek yang merupakan kejadian yang tidak berulang dalamorganisasi membutuhkan sebuah pernyataan risk appetitenya sendiri. Beberapa tipeproyek, diantaranya:- spekulatif- proyek pengembangan standar- proyek misi penting170Konsep risk appetite yang diterapkan dalam manejemen risiko untuk pengelolaan utangnegara telah diatur dalam Undang-undang Nomor 24 tahun 2002 pasal 4 mengenai tujuanpenerbitan SUN, yaitu:membiayai defisit Anggaran Pendapatan dan Belanja Negara;menutup kekurangan kas jangka pendek akibat ketidaksesuaian antara arus kaspenerimaan dan pengeluaran dari Rekening Kas Negara dalam satu tahun anggaran;danmengelola portofolio utang negara.Berdasarkan Penjelasan pasal 4 Undang-undang Nomor 24 tahun 2002 tersebut, pilihanpenggunaan SUN sebagai sumber pembiayaan defisit harus disertai pengelolaanportofolio utang yang betujuan untuk meminimalkan biaya utang pada tingkat risiko yangdapat ditoleransi.d. Penanganan ResikoSetelah risiko diidentifikasi dan diukur, maka langkah selanjutnya adalah penangananrisiko. Pada prinsipnya ada empat teknik penanganan risiko, yaitu menghindari risiko,mengurangi risiko, memindah risiko, dan menahan/menerima risiko.15

1) Menghindari risikoPenghindaran risiko (risk avoidence) adalah tindakan perusahaan untuk tidak melakukanbisnis atau kegiatan tertentu yang mengandung risiko yang tidak diinginkan.16

Penghindaran risiko sepertinya merupakan jawaban atas semua risiko. Namun,penghindaran risiko juga berarti kehilangan potensi keuntungan yang dapat diperoleh.2) Mengurangi risikoPengurangan risiko dapat dilakukan terhadap paling tidak salah satu dari dua faktor, yaitupengurangan kemungkinan terjadinya peril (risiko yang menjadi kenyataan) dan menekanbesarnya dampak bila peril terjadi. Pengurangan kemungkinan terjadinya peril ada tigacara, yaitu metode pencegahan, metode diversifikasi, dan metode lindung nilai alamiah.17

3) Memindahan risikoCara pemindahan atau pengalihan risiko tidak bertujuan untuk menghilangkan risiko.Akan tetapi yang dilakukan adalah memindahkan risiko dari perusahaan ke pihak lainyang bersedia atau ke perusahaan yang membisniskan risiko.Ada dua macam teknik pemindahan risiko yang dapat diterapkan perusahaan, yaituasuransi dan kontrak lindung nilai (hedging contract).18

15 Bramantyo Djohanputro, Op. Cit., hal. 210.16 Ibid., hal 211.17 Ibid., hal 212.18 Ibid., hal 215.1714) Menahan/menerima risikoPenahanan risiko bisa karena dua sebab. Sebab pertama perusahaan dengan sadar inginmempertahankan risiko dan mengelolanya sendiri. Pertimbangannya biasanya didasarkanatas efektifitas biaya. Sebab kedua, perusahaan tidak mengetahui risiko tersebut.Otomotis, risiko yang tidak teridentifikasi tidak akan dikelola.19

5) Mengambil PeluangPenanganan resiko dengan mengambil peluang bukanlah alternatif lain dari penangananresiko seperti disebutkan di atas, namun merupakan tindakan yang diambil ketika salahsatu cara penanganan resiko di atas diambil. Terdapat dua aspek dalam langkah ini.Pertama, pada saat ancaman mereda, peluang untuk mengekploitasi dampak positif harusdimunculkan. Sebagai contoh, jika sejumlah besar modal diletakkan untuk membiayaiproyek, apakah terdapat pengendalian yang memadai untuk menilai bahwa terdapatpeningkatan jumlah dana tersebut untuk mendapatkan keuntungan yang lebih besar. Danyang kedua adalah konsep perputaran, dimana tidak terdapat peningkatan ancaman yangada, akan dapat memberikan peluang positif bagi perkembangan organisasi. Sebagaicontoh, turunnnya biaya atas barang dan jasa menyebabkan sumber daya dapatdipekerjakan kembali.Penanganan resiko dengan memandangnya sebagai sebuah ancaman, akan mengarahkanpada pembentukan empat tipe pengendalian, yakni:Pengendalian prefentifPengendalian korektifPengendalian direktif; danPengendalian detektifDalam mendisain pengendalian, sangat penting untuk menempatkan pengendalian diposisi yang proporsional terhadap resiko yang dihadapi. Setiap pengendalian yangditerapkan harus dikaitkan dengan biaya yang dikeluarkannya dan seharusnyamemberikan manfaat atas resiko yang dikendalikan. Secara umum, tujuan pengendalianadalah untuk mengendalikan resiko bukan untuk mengeliminasi.6) Review dan Pelaporan ResikoManajemen resiko harus direview dan dilaporkan untuk dua alasan:Untuk memonitor apakah terdapat perubahan profil resikoUntuk mendapatkan keyakinan bahwa manajemen resiko berjalan efektif dan untukmengidentifikasi tindakan yang diperlukan di masa yang akan datang.Beberapa aspek yang perlu diperhatikan dalam mereview resiko diataranya: apakahresiko masih ada, apakah terdapat resiko baru yang muncul, apakah probabilitas danpengaruh yang ditimbulkan telah berubah, laporan tentang perubahan yang signifikandimana penyesuaian prioritas resiko dilakukan, memberikan keyakinan yang memadaiatas efektifitas pengendalian. Review yang dilakukan harus memenuhi hal-hal berikut:meyakinkan bahwa semua aspek proses manajemen resiko telah direview minimalsekali dalam setahun;19 Ibid., hal. 216.172meyakinkan bahwa resiko itu sendiri subyektif untuk mereview dengan periodesitasyang tepat;membuat peraturan perundang-undangan untuk memperingatkan level manajemen

yang tepat untuk resiko baru yang timbul ataupun resiko yang berubah sehinggaperubahan tersebut dapat diarahkan dengan baik.Beberapa teknik berikut dapat dipergunakan untuk melaksanakan proses review:Risk Self Assessment (RSA) adalah teknik yang paling umum digunakan untukmengidentifikasi resiko”Stewardship Reporting” Pelaporan kepermilikan, digunakan untuk melaporkankegiatan pegawai pada semua level organisasi.”Risk Management Assessment Framework” (Kerangka kerja Penilaian manajemenresiko).Tools penialaian resiko dapat dijadikan referensi untuk mempersiapkan susunanpengendalian internal.7) Komunikasi dan PembelajaranKomunikasi dan pembelajaran merupak sebuah tahapan yang tak terpisahkan dari prosesmanajemen resiko. Identifikasi munculnya resiko yang baru ataupun terjadinyaperubahan resiko akan bergantung dari komunikasi yang berjalan. Komunikasi dalamsebuah organisasi yang terkait dengan resiko, menjadi sesuatu yang penting denganbeberapa alasan berikut:Adalah penting untuk memastikan bahwa setiap orang memahami tugas dan peranyang dijalankannya, strategi atas resiko organisasi, prioritas resiko, dan bagaimanaorganisasi akan bertanggung jawab atas kerangka yang telah ditetapkan.Perlu untuk memastikan bahwa pelajaran yang diberikan telah dipelajari dandikomunikasikankepada orang-orang yang mendapatkan manfaat darinya.Perlu untuk memastikan bahwa setiap level manajemen, termasuk dewan pimpinan,harus memahami resiko manajemen yang muncul di luar pengendalian yangdilaksanakan.Organisasi juga harus mengkomunikasikan dengan para stakeholders tentang bagaimanaorganisasi mengelola resiko dan memberikan keyakinan yang memadai kepada merekabahwa apa yang mereka harapkan akan dapat diwujudkan.8) The extended EnterpriseSaling ketergantungan sebuah organisasi terhadap lingkungan sekitarnya akanberpengaruh terhadap cara organisasi menerapkan manajemen resiko. Beberapaorganisasi dapat saling bergantung terhadap organisasi pemerintahan dimana sering tidakterdapat pengendalian, sehingga hubungan yang terjadi lebih sering berdasarkan tujuanorganisasi masing-masing. kedua organisasi tersebut bisa saja membuat sebuah kerjasamauntuk menerapkan manajemen resiko dengan mengacu pada gabungan tujuan dari duaorganisasi tersebut.173e. Lingkungan Resiko dan KonteksnyaSelain adanya saling ketergantungan melalui extended enterprise, terdapat pulalingkungan resiko yang memberikan pengaruh terhadapmanajemen resiko. Lingkunganresiko yang notabene berasal dari luar organisasi, seringkali tidak dapat dikendalikansecara langsung. Seringkali respon organisasi terhadap lingkungan resiko adalahpenyiapan rencana kontinjensi untuk menghadapi segala resiko yang tidak dapatdiidentifikasi/ diukur. Di sektor publik, lingkngn resiko yang muncul di institusipemerintahan adalah pemerintahan itu sendiri. Pada prinsipnya, organisasi pemerintahanada untuk mentransfer kebijakan pemerintah yang telah diputuskan melalui menterikabinet. Segala kebijakan yang dibuat oleh para menteri (eksekutif) haruslahmempertimbangkan resiko yang dapat muncul di bidang pemerintahan. Institusipemerintahan juga harus memperhatikan harapan para stakeholder pemerintahan dalammengelola resiko.

Struktur pengelolaan resiko dan prosenya secara umum dapat digambarkan sebagaiberikut:174Selain konsep manajemen resiko seperti dipaparkan di atas, terdapat pula konsep lainseperti konsep pengelolaanresiko yang dikeluarkan oleh COSO. Konsep Enterprise RiskManagement (ERM) menurut COSO terdiri dari beberapa komponen yang saling terkaitdan tidak terpisahkan, yang juga merupakan tahapan dalam proses manajemen risiko.Komponen-komponen ini dirumuskan berdasarkan cara pihak manajemen menjalankanorganisasi, yang terdiri dari:1) Internal Environment2) Objective Setting3) Event Identification4) Risk Assessment5) Risk Response6) Control Activities1757) Information and Communication8) Monitoring20

1. Lingkungan Internal (Internal Environment)Lingkungan internal organisasi merupakan struktur dasar bagi penerapan ERM.Lingkungan internal mempengaruhi bagaimana strategi dan tujuan organisasi ditetapkan,bagaimana aktifitas organisasi disusun, serta bagaimana risiko diidentifikasi, dinilai, sertacara penanganannya.Dalam konteks ERM versi COSO, lingkungan internal organisasi terdiri dari sepuluhelemen, yaitu sebagai berikut: filosofi manajemen risiko, risk apetite, budaya risiko,Dewan Pimpinan, integritas dan nilai etika, komitmen terhadap keahlian, filosofi dangaya manajemen, struktur organisasi, pembagian wewenang dan tanggung jawab, sertakebijakan sumber daya manusia dan penerapannya.21

a) Filosofi manajemen risiko, yaitu keyakinan organisasi terhadap risiko yangmempengaruhi aktifitas organisasi untuk menangani risiko tersebut. Filosofi inimencerminkan nilai yang diinginkan sebuah organisasi dari ERM yang juga turutmempengaruhi komponen-komponen ERM yang lain.22

b) Risk appetite, yaitu jumlah risiko yang dapat diterima oleh organisasi dalammenambah nilai organisasi. Sebuah organisasi seringkali mempertimbangkan riskappetite secara kualitatif, seperti tinggi, moderat, atau rendah.23

c) Budaya risiko adalah seperangkat sikap bersama, nilai, dan praktik yangmencerminkan karakter sebuah organisasi dalam melaksanakan operasi sehari-hariDalam banyak organisasi, budaya risiko mengalir dari filosofi risiko dan riskappetite.24

d) Dewan Pimpinan.Dewan Pimpinan merupakan bagian penting dari lingkungan internal organisasi sertadapat mempengaruhi secara signifikan elemen lingkungan internal yang lain.25

e) Integritas dan nilai etika.Integritas dan nilai etika merupakan produk dari etika dan standar perilaku organisasi,serta bagaimana mereka dikomunikasikan dan ditegakkan dalam organisasi. Integritasdan nilai etika organisasi sangat mempengaruhi reputasi organisasi. Oleh karena itu,standar perilaku dan etika pegawai harus ditetapkan dengan peraturan.26

f) Komitmen terhadap kompetensi.20 Ibid., hal. 12-1321 Ibid., hal. 19-26.

22 Ibid., hal 19.23 Ibid., hal 20.24 Ibid., hal. 20.25 Ibid., hal. 21.26 Ibid., hal 21.176Kompetensi mencerminkan pengetahuan dan keterampilan yang diperlukan untukmelaksanakan tugas. Pimpinan menetapkan tingkat kompetensi yang harus dimilikioleh para pegawainya. Kualitas kompetensi yang dimiliki pegawai sangat tergantungpada intelegensia individu, pelatihan yang diikuti, serta pengalaman.27

g) Filosofi manajemen dan gaya operasional.Filosofi manajemen dan gaya operasional berpengaruh pada cara pengelolaanorganisasi, termasuk pada risiko yang dapat diterima.28 Filosofi manajemenmerupakan seperangkat keyakinan dasar yang menjadi parameter bagi manajemendalam bertindak untuk mencapai tujuan. Gaya operasional menunjukkan bagaimanaPimpinan mengoperasikan organisasi. Filosofi dan gaya operasional Pimpinan dapatmemberikan gambaran kepada pegawai tentang perlunya manajemen risiko bagiorganisasi.h) Struktur organisasiStruktur organisasi merupakan kerangka pembagian tanggung jawab fungsionalkepada unit-unit organisasi yang ibentuk untuk melakukan kegiatan-kegiatan pokokorganisasi. Dengan adanya pemisahan tanggung jawab dalam pelaksanaan transaksi,diharapkan terjadi cross check di antara unit pelaksana.i) Pelimpahan wewenang dan tanggung jawab,Pembagian wewenang dan tanggung jawab bertujuan untuk menjamin bahwatransaksi telah diotorisasi oleh pegawai yang berwenang. Apabila sistem otorisasidalam organisasi diterapkan dengan baik, maka akan menjadi alat pengawasan bagimanajemen terhadap aktifitas operasional.j) Kebijakan sumber daya manusia dan penerapannya.Aspek paling penting dalam sistem pengendalian adalah pegawai. Kebijakan sumberdaya manusia berkaitan dengan rekrutmen, orientasi, training, evaluasi, konseling,promosi, kompensasi, serta pengambilan tindakan perbaikan. Pegawai harusdipersiapkan untuk dapat menangani tantangan baru seperti isu dan risiko dalamperubahan organisasi. Pendidikan dan pelatihan harus dapat mendorong pegawaiuntuk bekerja secara efektif dalam lingkungan yang selalu berubah.29

2. Penentuan Tujuan (Objective Setting)Penentuan tujuan merupakan prakondisi untuk melaksanakan identifikasi peristiwa,penilaian risiko, serta penanganan risiko.30 Tujuan harus sudah ditetapkan sebelummanajemen dapat mengidentifikasi kejadian yang berpotensi dapat mempengaruhipencapaian tujuan tersebut. Menurut konsep ERM, tujuan organisasi terdiri dari tujuanstrategis (strategic objectives) dan tujuan terkait (related objectives). Tujuan strategis27 Ibid., hal. 23.28 Ibid., hal 23.29 Ibid. hal 25.30 Ibid., hal. 28.177adalah tujuan tertinggi organisasi yang selaras dan mendukung pencapaian visi dan misiorganisasi.Sedangkan tujuan terkait adalah tujuan pada level operasional yang ditetapkan dalamrangka pencapaian tujuan strategis organisasi. Tujuan terkait (related objectives) terdiri

dari tujuan operasional (operations objectives), tujuan pelaporan (reporting objectives),dan tujuan kepatuhan terhadap peraturan (compliance objectives).31

3. Identifikasi Peristiwa (Event Identification)Kejadian internal maupun eksternal yang berpotensi dapat mempengaruhi pencapaiantujuan organisasi harus dapat diidentifikasi. Dalam hal ini manajemen harus mampumembedakan antara risiko dan peluang. Elemen-elemen dalam tahap identifikasiperistiwa adalah peristiwa itu sendiri, faktor-faktor internal maupun eksternal yangmempengaruhi strategi dan tujuan organisasi, teknik dan metode identifikasi,ketergantungan antar peristiwa, kategori atau jenis kejadian, serta risiko dan peluang.32

4. Penilaian Risiko (Risk Assessment)Risiko-risiko yang telah diidentifikasi kemudian dianalisis dampak dan peluangterjadinya. Hal ini merupakan dasar untuk menentukan cara penanganannya. Langkahlangkahyang harus diambil dalam tahap penilaian risiko antara lain, menentukan ruanglingkup penilaian, menentukan risiko bawaan dan risiko residu (risiko yang tetap adawalaupun sudah ditangani), memperkirakan kemungkinan dan dampak dari risikomenggunakan metode penilaian secara kualitatif dan kuantitatif, serta menentukankorelasi antar kejadian.33

5. Tanggapan Risiko (Risk Response)Manajemen harus dapat memilih cara penanganan risiko apakah itu dengan menghindaririsiko, mengambil risiko, mengurangi risiko, atau membagi risiko. Tindakan yangdiambil dalam tahap penanganan risiko harus selaras dengan risk apetite dan kemampuantoleransi organisasi terhadap risiko. Langkah-langkah dalam tahap penanganan risikoyaitu,a) Mengidentifikasi cara-cara penanganan risiko, antara lain dengan menghindari,mengurangi, membagi, maupun menerima risiko.b) Mengevaluasi cara penanganan risiko yang paling memungkinkan denganmempertimbangkan pengaruhnya terhadap dampak dan kemungkinan kejadian, sertamenimbang antara biaya dan manfaatnya.c) Memilih cara penanganan yang paling tepat.d) Menggunakan sudut pandang portofolio.34

6. Kegiatan Pengendalian (Control Activities)31 Ibid., hal. 28-33.32 Ibid., hal. 35-39.33 Ibid., hal. 41-44.34 Ibid., hal. 47-48.178Kegiatan pengendalian biasanya meliputi dua elemen, yaitu kebijakan mengenai apa yangharus dilakukan, serta prosedur pelaksanaan kebijakan tersebut. Kegiatan pengendalianmerupakan seperangkat kebijakan dan prosedur untuk mengatur agar tindakan seluruhpersonil sesuai dengan kebijakan penanganan risiko yang telah ditetapkan. Kebijakan danprosedur dikeluarkan dan diimplementasikan agar langkah-langkah penanganan risikodapat berjalan efektif.35

Kegiatan pengendalian dapat dikatakan baik apabila memenuhi kelima kategori sebagiberikut:a) Pemisahan tugas yang cukup.b) Otorisasi yang pantas atas transaksi dan aktifitas.c) Dokumen dan catatan yang memadai.d) Pengendalian fisik atas aktiva dan catatan.e) Pengecekan independen atas pelaksanaan.36

7. Informasi dan Komunikasi (Information and Communication)

Dalam konteks manajemen risiko, informasi diperlukan pada setiap level organisasi agardapat digunakan untuk mengidentifikasi, menilai, dan menyusun strategi penangananrisiko. Informasi yang relevan harus dapat diidentifikasi, diolah, dan dikomunikasikandalam bentuk dan rentang waktu yang memungkinkan setiap personil menjalankantanggung jawabnya. Pimpinan organisasi harus menerangkan dengan jelas arti pentingmanajemen risiko serta peran dan tanggung jawab setiap pegawai dalam kegiatanoperasional organisasi.Komunikasi efektif harus dapat diterapkan dalam pengertian yang lebih luas secaravertikal maupun horizontal dalam organisasi.37 Komunikasi melibatkan penyediaaninformasi yang dihasilkan oleh Sistem Informasi organisasi.8. Pemantauan (Monitoring)Manajemen risiko dapat dipengaruhi oleh faktor internal maupun faktor eksternal. Olehkarena itu, keseluruhan dari proses penerapan manajemen risiko harus dimonitor dan bilaperlu dibuat penyesuaian. Pimpinan perlu memastikan apakah manajemen risiko yangada masih efektif untuk digunakan.Pemantauan adalah proses penetapan kualitas kinerja manajemen risiko. Pemantauandapat dilakukan terhadap aktifitas yang sedang berlangsung (real-time, built-in, danoperasi sehari-hari), evaluasi terpisah sebagai penilaian periodik, maupun keduanya.38

f. Teknik Penanganan Risiko35 Ibid., hal. 53.36 Alvin A. Arens dan James K. Loebbecke, Auditing: An Integrated Approach,(New Jersey: Prentice Hall, Inc., 2000) hal 295.37 The Committee of Sponsoring Organizations of the Treadway Commission(COSO), Op.Cit., hal 60-64.38 Ibid., hal. 69-73.179Setelah risiko diidentifikasi dan diukur, maka langkah selanjutnya adalah penangananrisiko. Pada prinsipnya ada empat teknik penanganan risiko, yaitu menghindari risiko,mengurangi risiko, memindah risiko, dan menahan/menerima risiko.39

a. Menghindari risikoPenghindaran risiko (risk avoidence) adalah tindakan perusahaan untuk tidakmelakukan bisnis atau kegiatan tertentu yang mengandung risiko yang tidakdiinginkan.40 Penghindaran risiko sepertinya merupakan jawaban atas semua risiko.Namun, penghindaran risiko juga berarti kehilangan potensi keuntungan yang dapatdiperoleh.b. Mengurangi risikoPengurangan risiko dapat dilakukan terhadap paling tidak salah satu dari dua faktor,yaitu pengurangan kemungkinan terjadinya peril (risiko yang menjadi kenyataan) danmenekan besarnya dampak bila peril terjadi. Pengurangan kemungkinan terjadinyaperil ada tiga cara, yaitu metode pencegahan, metode diversifikasi, dan metodelindung nilai alamiah.41

c. Memindahan risikoCara pemindahan atau pengalihan risiko tidak bertujuan untuk menghilangkan risiko.Akan tetapi yang dilakukan adalah memindahkan risiko dari perusahaan ke pihak lainyang bersedia atau ke perusahaan yang membisniskan risiko.Ada dua macam teknik pemindahan risiko yang dapat diterapkan perusahaan, yaituasuransi dan kontrak lindung nilai (hedging contract).42

d. Menahan/menerima risikoPenahanan risiko bisa karena dua sebab. Sebab pertama perusahaan dengan sadaringin mempertahankan risiko dan mengelolanya sendiri. Pertimbangannya biasanya

didasarkan atas efektifitas biaya. Sebab kedua, perusahaan tidak mengetahui risikotersebut. Otomotis, risiko yang tidak teridentifikasi tidak akan dikelola.43

TINJAUAN TENTANG SURAT UTANG NEGARADefinisi UtangDefinisi utang menurut Statement of Financial Accounting Concepts (SFAC) nomor 6adalah sebagai berikut:“Liabilities are probable future sacrifices of economic benefits arising frompresent obligations of a particular entityto transfer assets to provide services toother entities in the future as a result of past transaction or events.”44

39 Bramantyo Djohanputro, Op. Cit., hal. 210.40 Ibid., hal 211.41 Ibid., hal 212.42 Ibid., hal 215.43 Ibid., hal. 216.44 Richard G. Schroeder dan Myrtle Clark, Acconting Theory: Text and Reading,Sixth Edition, (New York : John Wiley and Son, 1998) hal. 213.180Peraturan Pemerintah Republik Indonesia Nomor 24 Tahun 2005 tanggal 13 Juni 2005tentang Standar Akuntansi Pemerintah tidak menggunakan istilah utang tetapikewajiban. Definisi kewajiban menurut Standar Akuntansi Pemerintah adalah utangyang timbul dari peristiwa masa lalu yang penyelesaiannya mengakibatkan aliran keluarsumber daya ekonomi pemerintah.45

Berdasarkan definisi utang menurut SFAC No. 6 dan Standar Akuntansi Pemerintah diatas, maka utang memiliki karakteristik antara lain:a. Ada keharusan bagi suatu entitas (dalam hal ini Pemerintah) untuk menyerahkanaktiva atau memberikan jasa kepada entitas lain;b. kewajiban untuk menyerahkan aktiva atau jasa pada masa yang akan datang; danc. ada kejadian atau transaksi yang mendahului pengakuan kewajiban antara satu entitasdengan entitas yang lain.Manajemen Keuangan PemerintahMenurut Salvatore Schiavo, manajemen keuangan pemerintah meliputi berbagai aktifitas,yaitu: penyusunan kebijakan fiskal, penyiapan anggaran, pelaksanaan anggaran,pengelolaan kegiatan keuangan, akuntansi, audit, dan evaluasi. Dalam fungsi manajemenkeuangan yang luas tersebut, fungsi perbendaharaan (treasury function) bertujuan untukmencapai implementasi anggaran yang tepat waktu serta meminimalkan biaya utangpinjaman Pemerintah. Fungsi perbendaharaan meliputi kegiatan-kegiatan berikut ini:a. Cash management,b. management of government bank account,c. financial planning ang forecasting of cash flows,d. public debt management,e. administration of foreign grants and counterpart funds from international aid, andf. financial asset management.46

Salvatore Schiavo menyatakan bahwa cash management mempunyai tujuan untukmengendalikan pengeluaran Pemerintah secara agregat, melaksanakan anggaran secaraefisien, meminimalkan cost of borrowing pinjaman Pemerintah, serta memaksimalkanreturn dari investasi dan tabungan Pemerintah.47

Berdasarkan teori yang dikemukakan Salvatore Shiavo tersebut, dapat ditarik kesimpulanadanya hubungan antara cash management dengan debt management. Salvatoreberpendapat bahwa manajemen kas yang baik akan dapat meminimalkan biaya pinjamanPemerintah. Lebih lanjut, Salvatore Schiavo menyatakan bahwa untuk meminimalkan

biaya pinjaman atau meningkatkan return tabungan Pemerintah, saldo kas untuk kegiatanoperasional harus dipertahankan dalam tingkat minimum. Sebab, adanya idle balance45 Pemerintah Republik Indonesia, Lampiran III Peraturan Pemerintah RepublikIndonesia Nomor 24 Tahun 2005 tanggal 13 Juni 2005 tentang Standar AkuntansiPemerintah, par 6-8.46 Salvatore Schiavo-Campo dan Daniel Tommasi, Managing GovernmentExpenditure, (Manila: Asian Development Bank, 1999), hal.177.47 Ibid., hal. 178.181akan menyebabkan kebutuhan terhadap pinjaman akan semakin tinggi, padahalsebenarnya Pemerintah memiliki saldo kas yang berlebih.48

Oleh sebab itu, Salvatore meyakinkan bahwa manajemen kas yang efisien hanya dapatdicapai apabila pengelolaan kas dipusatkan dalam satu rekening Pemerintah yaituTreasury Single Account (TSA). TSA merupakan sebuah rekening atau satu set rekeningyang saling terkait dimana Pemerintah melakukan semua transaksi penerimaan danpembayaran.49

48 Ibid., hal. 180.49 Ibid., hal 180.182

BAB 11ANALISA LAPORAN KEUANGAN PEMERINTAHANBab ini memperkenalkan alat-alat analisa laporan keuangan pemerintah, baik padatingkat satuan kerja, departemen/lembaga/pemda, maupun laporan keuangan pemerintahpusat.MEMERIKSA ANGGARAN DAN LAPORAN KEUANGANTak dapat dipungkiri, sebagaimana kita ketahui bahwa penghitungan rasio dan ukuranukuranstatistik (statistical measures) adalah merupakan pusat analisis keuangan. Akantetapi informasi awal penting tentang kesehatan keuangan dari pemerintah dapatdiperoleh baik dari akuntansi organisasi dan praktik pelaporan maupun dari rasionya atauangka-angka yang ada.AnggaranRencana pemerintah lebih secara eksplisit dinyatakan dalam dokumen untuk masa yangakan datang seperti anggaran operasi dan anggaran modal dan anggaran peningkatanmodal jangka panjang. Seperti diketahui bersama pemerintah dikendalikan olehanggaran. Karena itu anggaran adalah peta rinci tentang arah fiskal kemana pemerintahberjalan.Analis harus menguji integritas anggaran dengan membandingkan anggaran sebelumnyadan hasil aktual. Begitu juga analis harus menilai apakah perkiraan anggaran dapatdicapai dan jumlah yang dianggarkan untuk nondiscretionary expenditures dapatditerima. Selanjutnya analisa harus meyakinkan bahwa anggaran mengakomodasikanperubahan di masa depan dalam population dan perubahan lainnya dalam kondisisebagaimana kontinjensi dan kejadian-kejadian yang tidak terantisipasi.Anggaran biasanya menggunakan cash basis atau near cash basis. Konsekuensinyapemerintah mampu untuk menggunakan beberapa ukuran untuk meningkatkanpendapatan atau mengurangan belanja meskipun tidak ada perubahan substansial dalamsumber daya ekonomi. Sebagai contoh pemerintah dapat menunda pembayaran kepadavendor dan pegawai, mempercepat pengumpulan pendapatan dari wajib pajak,mentransfer sumber daya dari satu dana ke dana yang lain. Hal-hal ini dan “one shot”infusions yang lain terhadap saldo dana dapat menyediakan bukti yang menarik tentang

tekanan fiskal yaitu bahwa pemerintah tidak mampu menyeimbangkan anggaran merekadengan cara-cara yang terlegitimasi.Laporan KeuanganLaporan keuangan harus dibuat sesuai dengan prinsip akuntansi yang berlaku umumyaitu dengan full or modified accrual basis. Karena itu pemerintah memiliki kesempatan183yang lebih kecil untuk memanipulasi laporan keuangan mereka bila dibandingkan denganaanggaran pendapatan dan belanjanya. Meskipun demikian pemerintah tetap dapatmempengaruhi nilai-nilai yang dilaporkan pada laporan keuangan mereka antara laindengan cara:Mencatat transaksi tertentu tidak dalam general fund tetapi pada internalservice/proprietary fund.Membiayai perolehan barang modal tidak dengan menggunakan utang umum tetapimenggunakan off the balance sheet obligation (seperti leasing atau service contracts)Memilih menggunakan praktik dan kebijakan akuntansi “liberal” (misalnyamemperpendek periode setelah akhir tahun dimana penerimaan kas memenuhikriteria available dalam pengakuan pendapatan; atau mengurangi estimasi pajak tidaktertagih)Membuat asumsi dan estimasi aktuaria “liberal” dalam menentukan kontribusi yangdibutuhkan dalam rencana pensiun.Analis harus mengingat praktik pelaporan entitas karena dua alasan. Pertama, yangterpenting bahwa praktik anggaran merupakan symptom bagi kelemahan keuangan yangterlihat. Jika pemerintah dapat menghasilkan surplus yang dilaporkan hanya denganmelonggarkan batasan dalam prinsip akuntansi yang berlaku umum dan mengambilkeuntungan dari kelemahan pelaporan yang tersedia, maka pemerintah dapat menutupidefisit ekonomi yang sebenarnya. Kedua, apabila analis hendak membandingkan satupemerintah ke pemerintah yang lain, analis perlu memastika bahwa kedua laporankeuangan tersebut disusun berdasarkan prinsip akuntansi yang sama.MENGHITUNG DANMENGINTERPRETASIKAN INDIKATORKEUANGANDalam menghitung dan menginterpretasikan indikator keuangan, analis menghadapipermasalahan yang belum ada penyelesaiannya yang jelas. Apakah rasio dan ukuranlainnya didasarkan pada government-wide statements, hanya general fund, atau beberapakombinasi fund yang dipilih analis?Ukuran yang didasarkan pada government wide statement memberikan gambarankeseluruhan sumber daya pemerintah dan tidak menunjukkan aset spesifik yang manayang dibatasi dan hanya digunakan untuk tujuan tertentu. Di lain pihak dalam jangkapanjang baik dibatasi atau tidak, sumber daya tersebut akan emberikan manfaat bagipemerintah dan dapat digunakan untuk menyediakan jasa atau melunasi utangpemerintah.Jadi jawaban atas pertanyaan di atas harus bergantung pada kenapa ukurang dihitung danbagaimana itu diinterpretasi. Jika analis tertarik dalam menentukan sumber daya totalpemerintah yang diarahkan untuk fungsi spesifik (misalnya perbaikan jalan), maka dapatditerima apabila analis memasukkan belanja dari semua dana dimana belanja tersebutdapat dibuat. Sebaliknya jika analis tertarik dengan kemampuan pemerintah untukmelunasi utang jangka pendek dari dana spesifik, misalnya general fund atau enterprisefund, maka analis mungkin hanya menggunakan sumber daya dari dana tersebut.184Fiscal EffortFiscal effort pemerintah-seberapa besar pemerintah menggunakan keuntungan darikapasitas fiskalnya-dapat diukur dengan membandingkan pendapatan yang dihasilkan

dari sumber dayanya sendiri (contohnya total pendapatan kecuali hibah dari pemerintahlain) dengan kekayaan atau penghasilan dari wajib pajaknya. Penghasilan dapat diwakilidengan ukuran seperti median family income; Kekayaan dapat diwakili oleh indikatorseperti nilai pasar properti.Revenue from own sourceMedian family incomeFiscal effort =Revenue from own sourceTotal appraised value of propertyFiscal effort =Apabila rasio-rasio ini meningkat, pemerintah melakukan usaha fiskal yang lebih besarsehingga menggunaka bagian yang lebih besar dari kapasitas fiskalnya. Pemerintah telahmemaksimalkan sumber daya warga negaranya yang secara ekonomi dan politik tersediabagi pemajakan sehingga memiliki kemampuan yang lebih kecil untuk meningkatkanpajak di masa yang akan datang.Operating DeficitsOperating deficit harus menjadi red flag bagi analis. Aturan umum yang sering digunakanadalah dua tahun berturut-turut terjadi operating deficits menggambarkan tekanan fiskalyang serius. Namun demikian operting deficit sebagai ukuran kinerja keuangan memilikibatasan bawaan dan harus diinterpretasikan dengan lebih hati-hati.Pertaman, operating deficits (sebagaimana ukuran akuntansi yang lain) dihasilkan daripenerapan prinsip akutansi yang berlaku umum. Prinsip-prinsip ini mewakili kompromiatas beberapa tujuan dan tidak disusun untuk untuk memfasilitasi keputusan tertentu.Karena itu pendapatan dan belanja akuntansi dapat tidak ditentukan dengan dasar yangpaling memadai.Kedua, operating deficits, baik government wide atau dana individual, baik lebih dari duatahun atau lebih, tidak selalu secara signifikan melemahkan kondisi keuangan. Jikapemerintah telah mengumpulkan surplus berlebihan di masa lalu, pemerintah dapatmemilih untuk mengurangi surplus tersebut dengan menjalankan defisit yangdirencanakan untuk tahun-tahun selanjutnya.Menganalisa Tren Pendapatan dan BelanjaDalam pemerintah, memiliki pendapatan yang lebih tidak selalu lebih baik daripadamemiliki tidak memiliki pendapatan yang lebih. Pendapatan hanya dibutuhkan untukmencukupi kebutuhan belanja. Langkah penting dalam menilai kecukupan pendapatanadalah menghubungkan tren dalam pendapatan dan tren dalam belanja.185Baik pendapatan maupun belanja berhubungan erat dengan jumlah warga negara. Untukmembandingkan pendapatan dan belanja dari pemerintah sepanjang waktu ataupemerintah satu dan pemerintah yang lain, adalah penting untuk memperhitungkanperbedaan dalam populasi. Untuk banyak tujuan analitis, pendapatan dan belanja lebihbaik disajikan per kapita.Dasar pendapatan yang stabil biasanya ditandai dengan beberapa sumber pendapatanyang berbeda sehingga penurunan pada satu sumber tidak terjadi bersama-sama denganpenurunan pada sumber yang lain. Lebih lanjut pendapatan harus dihubungkan denganpopulasi sehingga biaya untuk menyediakan bagi populasi yang lebih besar akan secaraotomatis dioffset oleh dasar pendapatan yang lebih luas. Sebagai contoh, stategovernment yang menghasilkan pendapatan dari campuran pajak properti, pajakpenghasilan, pajak penjualan, user fees, dan intergovernmental aid cenderung tidak akanmengalami kesulitan apabila terjadi resesi atau penurunan dalam harga satu komoditidaripada pemerintah yang hanya bergantung pada pajak dari produksi minyak.Rasio-rasio berikut ini menunjukan tingkat stabilitas pendapatan pemerintah:

Intergovernmental revenues/Total operating revenues. Pemerintah biasanya inginmemaksimalkan jumlah sumber daya yang diterima dari pemerintah lain. Kegagalanuntuk mengambil keuntungan dari intergovernmental grants dapat diinterpretasikansebagai tanda manajemen yang buruk. Tapi apa yang diberikan oleh negara donorjuga dapat diambil kembali. Karena itu rasio intergovernmental revenue yang tinggiatau meningkat merupakan tanda risiko dan biasanya dipertimbangkan sebagaikarakteristik fiskal yang negatif.Restricted revenues/Total operating revenues. Restricted revenues mengurangifleksibilitas pemerintah untuk merespon perubahan kondisi dan dapat membawa padaalokasi sumber daya yang keliru. Sebagai contoh state gasoline taxes dapat dirancanguntuk konstruksi jalan tol dan tidak tersedia untuk memenuhi kebutuhan sekolah yangbaru. Karena itu rasio restricted revenues yang rendah lebih baik daripada yangtinggi.One time revenues/Total Operating Revenues. Sesuai definisi, one time revenuestidak dapat diharpkan untuk terus terjadi. Pendapatan ini dihasilkan dalam jumlahyang substansial seperti penjualan aset atau hanya penyesuaian teknis “one-shot”seperti perubahan dalam tanggal jatuh tempo pajak dan license fees. Beberapadiantaranya disebabkan oleh kesempatan untuk meningkatkan produktifitas danlainnya karena perlu untuk menyeimbangkan anggaran. Proporsi one-time revenuesbiasanya dipandang sebagai karakteristik yang negatif.Property tax revenue/Total operating revenue. Property tax revenue dianggap sebagaisumber pendapatan yang stabil dan rasio property tax revenue yang tinggi merupakankarakteristik positif.Uncollected property taes/Total property taxes levied. Tingkat rasio uncollectedproperty tax dapat menjadi tanda kelemahan dalam ekonomi dan merupakanperingatan dari pengurangan pendapatan yang akan segera terjadi bukan saja dariproperty taxes tetapi juga dari sumber-sumber yang lain.186Belanja adalah ukuran dari biaya jasa yang disediakan. Perubahan dalam belanja perkapita dapat disebabkan oleh beberapa faktor ada yang positif, negatif dan netral. Sebagaicontoh, peningkatan belanja dapat disebabkan oleh:Penurunan dalam produktifitas atau peningkatan harga (pemerintah menyediakan jasayang sama tetapi dengan biaya yang lebih besar)Perubahan dalam jumlah, kualitas, atau campuran jasa yang membawa pada kondisiekonomi yang baik (pengembangan perumahan baru atau industiri baru yangmendorong sebuah kota untuk meningkatkan infrastrukturnys)Perubahan dalam jumlah, kualitas atau campuran jasa yang menyebabkan kondisiekonomi yang kurang baik (penambahan pengangguran yang membuat kota perlumenyediakan pemeliharaan kesehatan gratis kepada banyak warga negaranya)Faktor-faktor di luar kendali pemerintah seperti cuaca yang buruk.Rasio yang dapat digunakan untuk mengidentifikasi perubahan dalam pola belanjasehingga memberikan signal atas perlunya dilakukan investigasi terhadap penyebabperubahan tersebut antara lain:Payroll Expenditures/Total expenditures. Bila tidak ada peningkatan dalam tingkatatau kualitas jasa, penambahan biaya gaji dapat menjadi konsekuensi penurunanproduktifitas.Expenditures for specific functions/Total expenditures. Penambahan yang tidakproporsional dalam belanja untuk fungsi tertentu (seperti keamanan publik, kesehatandan kenyamanan, atau rekreasi) mungkin mengindikaskan kebijakan atau keadaanbaru yang menandakan peningkatan tambahan di masa yang akan datang.

Nondiscretionary expenditures/Total expenditures. Pemerintah biasanya memilikikendali hanya atas beberapa persen dari total biaya. Biaya lain biasanya telahdinyatakan dalam perjanjian kontrak (seperti leasing), debt commitments, dan mandatdari tingkat yang lebih tinggi dalam pemerintah. Semakin tinggi nondiscretionaryexpenditures, semakin sedikit fleksibilitas yang dimiliki pemerintah untukmengurangi (atau membatasi penambahan dalam) belanja.Menilai NeracaNeraca melaporkan sumber daya pemerintah dan klaim terhadap sumber daya ini. Karenaitu neraca menyediakan indikasi kemampuan pemerintah untuk melaksanakan jasa yangdiharapkan dan untuk memenuhi kewajibannya.Dari semua akun neraca pemerintah-khususnya untuk akun-akun governmental fundsfundbalance biasanya mendapatkan perhatian yang lebih besar. Dalam bagian yangbesar, fund balance sangat jelas terlihat karena itu mengacu pada semua akun naeraca laindan dalam governmental fund merupakan indikasi sumber daya keuangan bersih yangtersedia.Sebagian besar pemerintah mencoba menjaga saldo fund balance tetap positif sehinggamampu menangani belanja yang tidak terduga atau penurunan pendapatan. Kecukupanfund balance biasanya diukur dengan rasio unreserved fund balance atas operatingrevenues.187Unreserved fund balanceTotal operating revenuesBila faktor-faktor lain dianggap tidak berubah, tren penurunan dalam rasio ini dapatmenjadi tanda penurunan kondisi keuangan. Akan tetapi, signifikansi fund balance dapatterlalu berlebihan. Fund balance tidak lebih dari akumulasi dari surplus dan defisittahunan karena itu merupakan subyek dari keterbatasan dalam operating deficit yangtelah dijelaskan sebelumnya. Jika seperti yang sering terjadi, prinsip anggaran yangditerapkan pada pemerintah tertentu berbeda dari prinsip akuntansi yang berlaku umumyang digunakan dalam pelaporan fund balance, fund balance tidak dapat menyatakansumber daya legal yang tersedia untuk belanja. Sebagai tambahan , sejak diciptakan olehaplikasi modified accrual accounting principles, fund balance dari governmental fundsmengecualikan government’s equity dalam fixed assts dan receivables yang tidakdiharapkan untuk dikumpulkan untuk memenuhi kewajiban lancar (yaitu seumber dayayang jelas mempengaruhi kondisi keuangan). Begitu juga fund balance tidakmemperhitungkan kewajiban jangka panjang yang tidak memenuhi pengakuan neraca. Dilain pihak Fund balance dari proprietary fund menggambarkan nilai yang didasarkanpada nilai historis, yang tidak memiliki hubungan atau sedikit hubungannya dengankondisi keuangan. Fund balance (aset bersih) dari government wide financial statementbaikyang menggambarkan investment in capital assets dan yang unrestricted jugamengalami keterbatasan yang sama.Neraca pemerintah sangat berguna dalam menilai likuiditas (kemampuan untukmemenuhi kewajiban jangka pendek). Likuiditas dalam pemerintah dapat diukur sepertidi sektor privat-dengan membandingkan beberapa atau semua aktiva lancar atas utanglancar. Karena persediaan pemerintah biasanya bukan untuk dijual dan tidak akanmenjadi sumber kas, sebagian besar analisis mengecualikan persediaan dari rasiolikuiditas. Jadi current ratio yang hanya mencakup kas, investasi jangka pendek (sebagaicontoh near cash), dan receivable adalah:Cash, short-term investments and receivablesCurrent liabilitiesBentuk rasio yang lebih dalam lagi akan mengecualikan receivables dan menjadi:Cash, short-term investments

Current liabilitiesSeperti halnya dalam sektor privat, analis dapat mendapatkan informasi atas akun neracaspesifik dengan membandingkannya ke pendapatan atau belanja (atau ukuraninflow/outflow lain) dimana akun itu mungkin berkaitan. Sebagai contoh, seberapa besarpengumpulan property taxes dilakukan secara tepat waktu dapat dievaluasi denganmembagi property taxes receivable (atau uncollected property tax) dengan total propertytax terutang untuk tahun bersangkutan. Begitu juga penambahan dalam kewajibanunfunded pensiondpat dideteksi dengan memeriksa tren dalam rasio-rasio pension188(actuarial value of asset dibagi actuarial accrued liabilities dan unfunded actuarialaccrued liabilities sebagai persentasi terhadap covered payroll)Analis tentu harus memberikan perhatian khusus terhadap tren dalam tanggungjawabterhadap utang. Perhatian khusus tersebut antara lain debt margin, per capita debt, danoverlapping debt dan rating yang diberikan atas obligasi pemerintah oleh jasa ratingindependen.Namun demikian menjadi ironsi karena tidak ada analisis kondisi fiskal pemerintah yangdapat berarti jika analisis tersebut tidak memperhitungkan kondisi infrastruktur entitas.Karena itu analis perlu mendapatkan data lain dari laporan keuangan tentang umur,kondisi, dan kapasitas infrastruktur dan menilai kebutuhan pemeliharaan infrastruktur danpeningkatan yang akan dilaksanakan atas pendapatan di masa yang akan datang.189

BAB 12PERKEMBANGAN TEORI PERBENDAHARAAN DANMANAJEMEN KASPENDAHULUANPemerintah perlu memastikan baik efisiensi pelaksanaan anggaran maupun manajemenyang baik atas sumber daya keuangan yang ada. Satuan Kerja (Spending Agencies) harusdisuplai dengan dana yang dibutuhkan secara tepat waktu dan biaya pinjaman pemerintahharus diminimalisir. Di samping itu juga dibutuhkan manajemen yang baik atas asetkeuangan dan hutang pemerintah.Manajemen keuangan pemerintah mencakup beberapa kegiatan antara lain: penyusunankebijakan fiskal, penyusunan anggaran, pelaksanaan anggaran, manajemen operasikeuangan, akuntansi, auditing dan evaluasi. Dalam fungsi manajemen keuangan yangluas ini, fungsi perbendaharaan bertujuan untuk mencapai tujuan yang telah dijelaskansebelumnya. Fungsi perbendaharaan mencakup kegiatan-kegiatan berikut ini:Manajemen kas;Manajemen rekening pemerintah di bank;Perencanaan keuangan dan perkiraan arus kas;Manajemen hutang publik;Administrasi bantuan luar negeri dan dana bantuan internasional lainnya;Manajemen aset keuangan pemerintahPengaturan institusional dan pembagian tanggung jawab untuk melaksanakan kegiatankegiatanini pada setiap negara berbeda-beda. Pada beberapa Negara, InstitusiPerbendaharaan (The Treasury) hanya berfokus pada fungsi manajemen utang danmanajemen kas. Pada beberapa negara lainnya manajemen utang dilaksanakan oleh satuinstitusi yang otonom. Sedangkan pada negara-negara lainnya, Institusi Perbendaharaanmelaksanakan pengawasan pelaksanaan anggaran dan/atau kegiatan akuntansi danpelaporan pelaksanaan anggaran.

MANAJEMEN KASManajemen kas memiliki beberapa tujuan yaitu: mengendalikan total belanja secarakeseluruhan, melaksanakan anggaran dengan efisien, meminimalisir biaya pinjamanpemerintah, dan memaksimalkan biaya kesempatan dari sumber daya yang ada (duatujuan terakhir berkaitan dengan bunga). Pengendalian kas adalah elemen kunci dalammanajemen anggaran dan makroekonomi. Akan tetapi pengendalian kas perlu didukungndengan sistem yang memadai untuk mengatur belanja. Agar anggaran dilaksanakansecara efisien, perlu untuk memastikan bahwa tagihan kepada negara akan dibayar sesuaidengan perjanjian dalam kontrak, dan pendapatan negara dapat dikumpulkan tepat waktu.Demikian juga adalah perlu untuk meminimalisir biaya transaksi dan mendapatkanpinjaman dengan tingkat bunga yang paling rendah atau mendapatkan tambahan kas190dengan investasi pada surat berharga. Di samping itu perlu juga untuk menghindaripembayaran lebih dahulu (advance payment) dan mengetahui dengan tepat kapan tanggalsebenarnya jatuh tempo pembayaran.Pada negara-negara berkembang, pemerintah biasanya tidak memberikan perhatian yangcukup terhadap manajemen kas. Prosedur pelaksanaan anggaran dan manajemen arus kashanya terfokus pada hal-hal yang bersifat ketaatan sedangkan kebutuhan kas hariandipenuhi dengan biaya yang rendah oleh Bank Sentral. Satuan Kerja tidak peduli denganbiaya pinjaman karena bunga tersebut telah diperhitungkan dalam anggaran yang disusunoleh Ministry of Finance.Biaya pinjaman kredit yang diberikan kepada pemerintah oleh sistem perbankan adalahtarget kunci makroekonomi dan merupakan target kinerja dalam program keuangan yangdidukung IMF. Bersama dengan pemisahan yang semakin luas atas kegiatan Bank Sentraldan anggaran pemerintah, hal di atas membuat manajemen kas menjadi sangat penting.Perhatian terhadap kinerja juga telah membawa dampak bagi manajemen kas sehinggabeberapa Negara telah menjalankan reformasi untuk membuat Satuan Kerja lebihbertanggungjawab atas kas disamping tetap menjalankan prosedur dalam rangka disiplinfiskal.Pengendalian Arus Kasa. Arus Kas MasukAdalah sangat penting untuk meminimalisir jangka waktu antara waktu ketika kasditerima dan waktu kas itu tersedia untuk melaksankan program belanja. Pendapatanyang dikumpulkan harus diproses dengan segera sehingga dapat digunakan. Ketikapengumpulan pajak dilakukan oleh kantor Paak (atau oleh kantor InstitusiPerbendaharaan), tata administrasi dari kantor-kantor ini perlu ditelaah kembali danperalatannya perlu dimodernisasi.Bank Komersial dengan kemampuan infrastruktur sektor perbankan biasanya dapatmengumpulkan pendapatan dengan lebih efisien bila dibandingkan dengan kantor Pajakyang seharusnya lebih berfokus dalam mengadministrasikan pembayar pajak. Ketikapendapatan dikumpulkan oleh bank komersial, pengaturan (arrangement) harusditentukan untuk mendorong terciptanya persaingan dan memastikan pengirimanpendapatan yang dikumpulkan ke rekening pemerintah dengan segera. Sistem remunerasibank melalui float termasuk otorisasi kepada bank untuk menyimpan pendapatan yangdikumpulkan untuk beberapa hari malah akan menyebabkan masalah. Peraturan yangketat untuk memastikan pengiriman dengan segera harus disusun. Selanjutnya remunerasibank melalui imbalan (fees) adalah lebih transparan dan mendorong penawaran yanglebih kompetitif. Sistem hukuman yang memadai bagi pembayar pajak juga merupakanelemen penting dalam menghindari penundaaan dalam pengumpulan pendapatan.b. Arus Kas Keluar

191Bagi manajemen kas, pengendalian pengeluaran kas yang berhubungan langsung denganpengaturan institutional (institutional arrangements) dalam pelaksanaan anggaran adalahlebih sukar daripada pengendalian penerimaan kas. Akan tetapi, hal-hal yang berkaitandengan manajemen kas tidak boleh dibingungkan dengan hal-hal yang berkaitan denganpembagian tanggung jawab untuk pengendalian akuntansi dan administrasi dari ssstempembayaran. Tujuan utama dari pengendalian pengeluaran kas adalah untuk memastikanbahwa akan ada kas yang cukup ketika tanggal pembayaran commitment jatuh tempo danuntuk meminimalisir biaya transaksi serta memelihara pengeluaran kas tetap sesuaidengan penerimaan kas dan batasan fiskal yang ada.Kondisi awal untuk memastikan bahwa pengeluaran kas memenuhi batasan fiskal adalahpenyusunan anggaran yang baik dan pelaksanaan anggaran yang mencakup baik kasmaupun hutang. Akan tetapi dalam pelaksanaan anggaran, pengeluaran kas juga harusdiatur melalui rencana kas untuk menstabilkan pengeluaran kas.c. Teknik PembayaranMetode pembayaran mempengaruhi biaya transaksi pengeluaran kas. Sesuai denganinfrastruktur perbankan dan sifat belanja, beragam metode pembayaran dapatdipertimbangkan (misalnya cek, kas, transfer elektronik, kartu debit, dll). Metodepembayaran yang modern seperti pembayaran melalui transfer elektronik memungkinkanpemerintah untuk merencanakan arus kas dengan lebih akurat, pembayaran lebih cepat,dan menyederhanakan prosedur administrasi dan akuntansi. Akan tetapi, apakah satumetode lebih baik daripada yang lainnya bergantung pada banyak faktor seperti tingkatperkembangan ekonomi suatu negara, jaringan perbankan, dan tingkat komputerisasi.Untuk pembayaran intern pemerintah (dimana satu satker menyediakan jasa untuk satkerlainnya), beberapa negara menggunakan nonpayable check, sedangkan negara lainnyamembuat book adjustment. Penggunaan nonpayable check memiliki keuntungan yaitumenghindari penundaan dalam pembuatan laporan rekening. Pada beberapa negarapenerima bantuan, nonpayable check digunakan untuk membayar pajak yang berkaitandengan impor yang dibiayai dengan bantuan luar negeri untuk menghindari kesalahandalam sistem perpajakan yang disebabkan oleh impor yang bebas pajak.Sentralisasi saldo kas dan Treasury Single Accountsa. Mensentralisasikan saldo kasUntuk meminimalisir biaya pinjaman atau memaksimalkan deposit yang memberikanpendapatan bunga, saldo kas operasi harus diatur sehingga berada pada tingkat yangpaling minimum. Pada negara-negara yang dananya dikeluarkan melalui imprest system,Satuan Kerja sering mengumpulkan saldo menganggur (idle cash balance) dalamrekening bank mereka. Saldo menganggur ini akan meningkatkan kebutuhan pinjamanpemerintah untuk membiayai pembayaran beberapa Satuan Kerja walaupun ternyatabeberapa Satuan Kerja yang lain memiliki kelebihan kas.192Ketika rekening imprest disimpan pada bank komersial, saldo menganggur tersebut dapatmembantu perluasan batasan kredit dengan memberikan tambahan sumber daya bagisektor perbankan untuk pemberian kredit.Pada beberapa negara, proses kliring harian rekening-rekening pada banyak bank dapatmenjadi lebih sulit daripada penyelesaian harian dalam beberapa rekening pada satu bank(biasanya Bank Sentral). Akan tetapi pada banyak negara, Institusi Perbendaharaan tidakmelaksanakan kliring harian atas saldo dari rekening kementerian (ministries) pada BankSentral. Karena itu bukannya memiliki saldo positif pada Bank Sentral, pemerintah harusmeminjam dari pasar keuangan (financial market). Konsolidasi harian atas saldo kas jugadiperlukan ketika rekening Ministries disimpan pada Bank Sentral.

Saldo kas akan menjadi efisien apabila tersentralisasi melalui sebuah Rekening TunggalPerbendaharaan (Treasury Single Account (TSA)). Ini adalah sebuah rekening ataukumpulan dari rekening-rekening yang berkaitan darimana pemerintah mentransaksikansemua pembayaran.Sebuah TSA standar diorganisasikan sebagai berikut:Ministries memiliki rekening pada Bank Sentral yang merupakan rekeningpendukung (subsidiary account) dari rekening Institusi Perbendaharaan (TreasuryAccount).Satuan Kerja dibawah Ministries memiliki rekening pada Bank Sentral dan BankKomersial untuk kenyamanan. Kedua rekening ini harus diotorisasi oleh InstitusiPerbendaharaan.Rekening Satuan Kerja adalah rekening yang bersaldo nihil, dengan pengiriman uangke rekening ini dilakukan setiap kali otorisasi pembayaran dilakukan.Rekening Satuan Kerja setiap hari dipindahkan secara otomatis (ketika infrastrukturperbankan memungkinkan kliring harian);Bank Sentral mengkonsolidasikan saldo kas pemerintah pada setiap akhir hari yangbersangkutan termasuk saldo dalam semua rekening pemerintah.Dalam praktek Treasury Single Account, terdapat beragam metode untukmensentralisasikan transaksi dan arus kas. Metode-metode ini dapat dikelompokkansecara umum ke dalam dua kategori:TSA dan pengendalian akuntansi tersentralisasi. Permintaan pembayaran untukmetode ini dikirim ke Institusi Perbendaharaan yang mengendalikan danmerencanakan pembayaran. Institusi Perbendaharaan mengelola pergerakan darifaktur yang beredar. Solusi ini terlihat lebih efisien baik untuk manajemen kas danpengendalian belanja. Akan tetapi sentralisasi dari pengendalian akuntansi danpengelolaan pergerakan yang tersentralisasi akan menyebabkan inefisiensi bahkankorupsi di negara di mana Institusi Perbendaharaan memilih pemasok yang akandibayar.TSA Pasif. Pembayaran dilakukan secara langsung oleh Satuan Kerja, tetapi melaluiRekening Tunggal Perbendaharaan. Institusi Perbendaharaan atau rencanapelaksanaan anggaran menetapkan batas kas untuk total transaksi tetapi tidakmengendalikan transaksi individual. Pada praktiknya, TSA terdiri dari beberapa193rekening bank. Rekening-rekening ini dapat dibuat hanya pada Bank Sentral ataupada beberapa bank lain (misalnya Agriculture Bank, giro postal service). Rekeningrekeningini setiap hari dikliring dan saldonya ditransfer ke rekening sentral InstitusiPerbendaharaan. Keuntungan metode ini adalah membuat Satuan Kerjabertanggungjawab atas manajemen internal, sambil menjaga pengandalian sentral ataskas.Sistem ini juga memungkinkan tetapi tidak mensyaratkan pengaturan perbankan yangberbeda-beda. Pembayaran dapat dilakukan melalui bank yang telah dipilih berdasarkanpersaingan yang sehat. Bank dimaksud menerima permintaan pembayaran yang dikirimoleh Satuan Kerja hingga limit tertentu yang ditetapkan Institusi Perbendaharaan ataurencana pelaksanaan anggaran. Pelunasaan dibuat melalui Bank Sentral yang menyimpanrekening sentral Institusi Perbendaharaan pada akhir setiap hari kerja.Apapun pengaturan institusionalnya, sentralisasi saldo kas memberikan hasil yangserupa. Kemungkinan penerapannya bergantung pada tingkat perkembangan teknologidari sektor perbankan dan pemerintah. Teknologi yang modern memungkinkan hubunganelektronik antara Satuan Kerja, Bank Sentral (atau Bank Komersial), dan kantor dariInstitusi Perbendaharaan. Sebenarnya konsep General Ledger System (GLS), yang

merupakan sebuah sistem dimana semua transaksi dicatat, dapat memenuhi baikpengendalian akuntansi dan sistem pemrosesan pembayaran yang tersentralisasi maupunyang tidak tersentralisasi. Negara-negara dengan pengendalian tersentralisasi sepertiBrazil maupun negara yang tidak tersentralisasi seperti United States telah menyusunGLS yang bukan saja memposting transaksi pembayaran tetapi juga mempostingkomitmen pembayaran (commitment). GLS juga dapat dihubungkan dengan sisteminformasi manajemen dan akuntansi yang digunakan pada setiap tingkatan institusi.Infrastruktur perbankan dan teknologi yang kurang memadai pada beberapa negaraberkembang adalah penghambat dalam menggabungkan sentralisasi saldo kas dandesentralisasi pemrosesan pembayaran. Tapi banyak negara yang menggunakan sebagianbesar kas mereka baik untuk transaksi pada tingkat pusat (central) yaitu pembayaranutang dan belanja yang dikelola ministries pusat atau untuk pembayaran yang jatuhtempo pada tanggal tertentu (misalnya pembayaran gaji). Karena itu langkah awal dalammenstabilkan manajemen kas terdiri dari:(i) Sentralisasi harian atas transaksi yang dibuat pada tingkat pusat; dan(ii) Prosedur untuk transfer kas yang sesuai dengan distribusi belanja perbulan untukinstitusi-institusi yang terdesentralisasi.Untuk analisis kebijakan dan manajemen, adalah penting untuk mencatat setiap transaksidan mengklasifikasikannya dalam kategori fungsional dan ekonomi. Karena itu untuktujuan ini sentralisasi saldo kas saja tidak akan cukup. Informasi atas transaksi-transaksijuga perlu disentralisasi.Pemrosesan transaksi pembayaran dalam Institusi Perbendaharaan dapat memfasilitasimonitoring. Akan tetapi pengalaman menunjukkan bahwa ini tidak secara otomatismenjamin bahwa kegiatan monitoring akan memuaskan. Umumnya pada negara-negara194berkembang, Institusi Perbendaharaan mensentralisasikan saldo kas internalnya daninformasi umum mengenai pengeluaran dan pengerimaan kas, tetapi sentralisasi transaksipembayaran tidak sistematis atau datanya terlalu rinci untuk dilakukan analisis yangmemadai atas pelaksanaan anggaran. Lebih lanjut monitoring atas arus kas adalah tidakcukup untuk mengendalikan pelaksanaan anggaran.Pengaturan manajemen kas pada beberapa negara secara implisit ditujukan untukmendukung bank-bank yang tidak sehat. Restrukturisasi sistem perbankan pada negaranegaraini sangat dibutuhkan. Akan tetapi reformasi perbankan adalah hal-hal yangberkaitan dengan kebijakan yang perlu diambil. Sebelum mempertimbangkan reformasidalam manajemen kas, pengaruh manajemen kas terhadap sistem perbankan harus dinilai.Di lain pihak, pendelegasian wewenang pengelolaan rekening pemerintah kepada bankkomersial dapat membahayakan bank tersebut dengan permasalahan kas pemerintahkhususnya apabila Institusi Perbendaharaan tidak dapat memenuhi kewajibannya.Reformasi sistem manajemen kas harus memperhitungkan kemungkinan pengaruhnyaterhadap pengelolaan anggaran oleh Satuan Kerja dan juga harus memenuhi prinsip costeffective. Sebagai contoh, adalah baik bagi departemen pusat dari kementerian untukmenggantikan imprest system dengan sistem yang mensentralisasikan kas. Tetapi untukregional ministries, pengaturan sistem pembayaran harus mempertimbangkan konteksdaerah dan infrastruktur yang ada. Seringkali negara-negara berkembang memilikipengaturan yang berbeda-beda dalam sistem pembayaran sesuai dengan lokasi dariSatuan Kerja. Ini kelihatannya merupakan suatu pemisahan dari sistem tetapi mungkinakan sangat dibutuhkan.Sentralisasi saldo kas dalam satu rekening dimaksudkan untuk mengoptimalkanmanajemen kas. Sentralisasi ini akan menghindarkan pemerintah untuk meminjam danmembayar beban bunga tambahan dalam rangka membiayai pembelanjaan oleh beberapa

institusi dimana pada intitusi lain terdapat saldo menganggur dalam rekening bankmereka.b. Memberikan insentifJika kinerja merupakan prinsip kerja dalam pemerintah, awal yang signifikan harusdibuat dengan menciptakan hubungan seperti usaha antara pemerintah dan sistemperbankan. Prinsip ini berarti pemerintah harus mendapatkan bunga untuk semuadeposito dan sebaliknya pemerintah harus membayar atas semua jasa perbankan yangditerima.Reformasi yang dibuat di New Zealand dan telah diterapkan pada beberapa negaradiarahkan pada prinsip ini. Di New Zealand, departemen-departemen menegosiasikankebutuhan kas tahunan mereka dengan Institusi Perbendaharaan dan membayar penaltitingkat bunga apabila mereka kehabisan kas atau mendapatkan bunga atas kelebihan danamereka. Bersamaan dengan itu NZDMO, bagian dari Institusi Perbendaharaan yangbertanggung jawab atas manajemen kas dan manajemen utang, mengumpulkan semuarekening departemen setiap malam dan menginvestasikan kelebihan dananya dalam195overnight money market. Ministries tidak menyimpan saldo kas menganggur. Insentifyang diberikan kepada Satuan Kerja untuk mengelola kas mereka diciptakan bersamaandengan kliring rekening bank pemerintah dan sentralisasi harian saldo kas. Biladibandingkan dengan sistem sebelumnya dimana departemen menyimpan saldomenganggur dalam rekening bank mereka, sistem yang baru ini menghasilkanpenghematan setiap tahun sekitar 20 juta USD.Pada negara-negara dimana Satuan Kerja bertanggungjawab untuk melakukanpembayaran, dapat dipertimbangkan pemberian insentif untuk manajemen kas padatingkat Satuan Kerja tersebut. Akan tetapi pada banyak negara berkembang, sentralisasisaldo kas umumnya menjadi hal yang dipertimbangkan terlebih dahulu karenamemberikan manfaat yang lebih nyata.MANAJEMEN REKENING BANK PEMERINTAHBagaimanapun pengaturan pengumpulan pajak (tax collection) dan pembayaran belanja,Institusi Perbendaharaan harus bertanggungjawab untuk mengawasi semua rekening bankpemerintah pusat, termasuk dana-dana extrabudgetary yang ada. Apabila bank komersialterlibat dalam pengumpulan pendapatan atau pembayaran belanja, perjanjian denganperbankan harus dinegosiaskan dan dibuat kontraknya oleh Institusi Perbendaharaan. Halini akan memungkinkan pemerintah untuk mendapatkan perjanjian yang lebih baik danmemastikan bahwa kebutuhan kas dan manajemen anggaran telah dipertimbangkandengan matang.Di samping menggunakan rekening bank untuk manajemen anggaran, InstitusiPerbendaharaan dapat memiliki rekening deposit pada bank komersial yang dipilih secarakompetitif untuk mendapatkan perjanjian yang memberikan keuntungan yang palingbesar.PERENCANAAN KEUANGAN DAN PERKIRAANPerencanaan keuangan dan perkiraan arus kas dibutuhkan untuk memastikan bahwapengeluaran kas sesuai dengan penerimaan kas dan untuk menyiapkan rencana pinjaman.Perencanaan kas harus dilakukan sebelum tahun anggaran dimaksud dandikomunikasikan ke Satuan Kerja untuk membantu mereka melaksanakan anggaranmereka dengan efisien. Lebih lanjut kepastian yang diperoleh atas program pinjamanmelalui perencanaan kas dan perkiraan arus kas biasanya mendapatkan reward berupabiaya bunga yang lebih rendah. Karena itu adalah sangat penting untuk menyiapkan danmemberitahukan rencana pinjaman sebelum dilakukan pinjaman.Perencanaan keuangan terdiri dari penyiapan rencana kas tahunan dan rencana

pelaksanaan anggaran, rencana kas bulanan (monthly cash plans), dan perkiraan dalambulan (in-month forecasts).Rencana pelaksanaan anggaran dan rencana kas196Rencana kas tahunan harus disiapkan sebelum tahun anggaran dimaksud dan harusmenetapkan proyeksi penerimaan kas bulanan, pengeluaran kas bulanan, dan kebutuhanpinjaman. Diperlukan juga untuk melakukan:(i) Pemutakhiran setiap triwulan atas proyeksi untuk keseluruhan tahun fiscal, dan(ii) Pemutakhiran bulanan atas proyeksi untuk bulan berikutnya.Penyusunan rencana kas dan pemutakhirannya membutuhkan koordinasi yang erat antaraInstitusi Perbendaharaan, Budget Department, dan Tax Administration Department.Seringkali Institusi Perbendaharaan menyiapkan rencana pelaksanaan anggaran danrencana kas keseluruhan dengan pure-cash basis. Namun pada beberapa negara, BudgetDepartment menyiapkan rencana pelaksanaan anggaran yang mencakup gross flows(misalnya wages, termasuk pajak penghasilan), selanjutnya Institusi Perbendaharaanmenyiapkan rencana kas yang menunjukkan arus kas. Pada beberapa negara, rencanapelaksanaan anggaran ini merupakan persyaratan untuk komitmen pembelian ataupermintaan pembayaran dan bukan suatu bentuk pengendalian kas. Pada kasus yang lain,rencana pelaksanaan anggaran hanya membagi aproriasi untuk setiap triwulan atau setiapbulan, tetapi dalam praktiknya anggaran dilaksanakan melalui cash rationing. Koordinasiyang erat antara Budget Department dan Institusi Perbendaharaan dibutuhkan ketikamerencanakan pelaksanaan anggaran. Rencana pelaksanaan anggaran ini harus sesuaidengan rencana kas.a. Rencana pelaksanaan anggaranRencana pelaksanaan anggaran harus konsisten dengan anggaran, disiapkan sebelumtahun anggaran dimaksud, dan disampaikan kepada Satuan Kerja. Penyiapan rencanapelaksanaan anggaran harus mengacu pada anggaran dan bukan pertimbanganmanajemen kas kecuali anggaran tersebut disusun dengan kurang baik atau negara sedangmengalami kesulitan fiskal.Rencana pelaksanaan anggaran harus mempertimbangkan waktu pembayaran danpembayaran hutang yang berasal dari komitmen sepanjang tahun fiskal. Lebih khususlagi rencana pelaksanaan anggaran mencakup jadwal pengeluaran untuk proyek-proyekinvestasi yang tidak didistribusikan secara merata setiap bulan. Rencana pelaksanaananggaran dipertimbangkan kembali setiap triwulan untuk mempertimbangkan perubahandalam lingkungan makroekonomi dan pencapaian dalam pelaksanaan anggaran. Akantetapi ini seharusnya tidak digunakan untuk membuat revisi anggaran yang tidaktransparan.b. Perkiraan PendapatanPerkiraan distribusi bulanan dari pendapatan harus disusun. Perkiraan ini harusdimutakhirkan secara berkala, biasanya sebulan, karena perubahan dalam lingkunganmakroekonomi atau sistem administrasi pajak dapat berpengaruh terhadap pengumpulanpendapatan.197Penyusunan perkiraan pendapatan bulanan membutuhkan keahlian ekonomi danmanajemen atas faktor-faktor yang mempengaruhi perubahan dalam sistem administrasipajak. Penyusunan perkiraan pendapatan ini harus dilakukan oleh Tax AdministrationDepartment atau Customs Department dengan koordinasi yang erat dengan InstitusiPerbendaharaan dan departemen-departemen yang bertanggungjawab untuk analisismakroekonomi. Pada beberapa negara berkembang, perkiraan pendapatan bulanan yangdisusun oleh Tax Administration Department lebih administratif ketimbang

mempertimbangkan hal-hal yang berkaitan dengan ekonomi. Perkiraan ini menunjukkandistribusi dari pendapatan yang dianggarkan sepanjang tahun fiskal tetapi tidakmempertimbangkan perkembangan fiskal dan ekonomi setelah penyusunan anggaran.Karena itu Institusi Perbendaharaan dapat mendukung kemampuan perkiraan dari TaxAdministration Department.Sistem monitoring yang baik adalah prasyarat bagi perkiraan. Jadi pengumpulanpendapatan perlu dimonitor untuk setiap kategori pajak dan disesuaikan untukmenggambarkan perubahan dalam asumsi-asumsi yang mendasari perkiraan. perkiraantengah tahun (in-year) harus didasarkan pada perkiraan pendapatan, laporanpengumpulan pajak, laporan survai ekonomi dan lain-lain. Alat-alat perkiraan jangkapendek seperti model makorekonomi jangka pendek dan model perkiraan pajak jugadapat membantu.Perkiraan pendapatan juga harus mencakup perkiraan pendapatan bukan pajak yangdisusun oleh Institusi Perbendaharaan dengan koordinasi yang erat dengan institusiinstitusiyang bertanggungjawab untuk mengelola pendapatan bukan pajak tersebut.c. Rencana kasRencana kas menunjukkan perkiraan dari arus keuangan sebelum pinjaman baru,mencakup penerbitan kembali pinjaman yang jatuh tempo dari pemerintah, pembayarankembali hutang dan pengambilan dari pinjaman yang telah disetujui. Rencana ini harusdibuat setiap tiga bulan dan secara sistematis proyeksi dimutakhirkan setiap bulan.Perkiraan bulanan atas arus kas keluar dibuat berdasarkan rencana pelaksanaan anggaran.Meskipun rencana pelaksanaan anggaran tidak harus dengan pure cash basis, rencana kasbulanan harus dibuat pure cash basis. Rencana kas bulanan ini harus dimutakhirkansetiap bulan. Proses updating ini harus dibuat berdasarkan pertimbangan-pertimbanganteknis, memperhitungkan perkembangan dalam nilai tukar dan tingkat bungan, perubahandalam jadwal pembayaran proyek investasi berskala besar, dan yang paling penting utangyang belum dibayar.Penyusunan rencana arus kas keluar bulanan membutuhkan monitoring yang baik ataspembayaran dan hutang. Rencana kas bulanan ini digunakan untuk mengetahui transferkas bulanan dalam sistem imprest atau limit kas untuk pembayaran dalam TSA. Batasanini harus sesuai dengan rencana pelaksanaan anggaran kecuali dalam hal-hal tertentu.Perencanaan hutang secara bulanan tidak direkomendasikan. Menghasilkan kas denganmenerbitkan pinjaman harus dihindari.198Penyusunan arus kas keluar bulanan lebih merupakan tugas perbendaharaan daripadatugas penganggaran. Akan tetapi Institusi Perbendaharaan harus berkoordinasi denganBudget Departement ketika penyesuaian terhadap rencana pelaksanaan anggaran nampakdiperlukan. Rencana pinjaman dibuat berdasarkan perkiraan arus kas masuk dan arus kaskeluar.In-month forecastsDistribusi arus kas dalam bulan harus diperkirakan untuk menentukan tanggalpelelangan, tanggal transfer dana ke institusi dalam sistem imprest dan lain-lain.Perkiraan dalam bulan atas pelunasan hutang dan pembayaran beban gaji bukanlahmasalah utama. Untuk belanja yang lain, dibutuhkan pencatatan yang memadai atas utangdan belanja pada tahap verifikasi termasuk tanggal kapan pembayaran tersebut jatuhtempo. Pada praktiknya hanya Satuan Kerja yang dapat melakukan hal ini. Dengan sistempembayaran yang tersentralisasi dan tanpa pelacakan yang memadai atas utang danbelanja yang telah diverifikasi, Institusi Perbendaharaaan harus berfokus pada perkiraanatas pembayaran dalam jumlah besar, berdasarkan informasi dari Satuan Kerja, danmembatasi perkiraan pembayaran yang lain untuk membuat perkiraan yang realistis.

Penyusunan perkiraan pendapatan dalam bulan sebaiknya dilakukan oleh TaxAdministration Department dan bukan oleh Institusi Perbendaharaan karena faktor-faktoryang berhubungan dengan administrasi pajak atau perilaku wajib pajak sangatberpengaruh terhadap distribusi pendapatan dalam bulan.Perkiraan dalam bulan tersebut harus ditelaah dan dimutakhirkan setiap minggu. Untuktujuan ini beberapa negara memiliki Treasury Committee yang bertemu setiapminggunya. Pengaturan ini dapat meningkatkan manajemen kas asalkan tidak terjerumuspada manajemen anggaran harian atau menetapkan prioritas dengan dasar politis.PENGELOLAAN UTANGIsu Umuma. Pengaturan hukum dan anggaranUntuk menghindari kebangkrutan yang tidak terkendali, sebaiknya hanya satu otoritaspemerintah yang mengotorisasi pinjaman. Otoritas pemerintah tersebut haruslah otoritasyang bertanggungjawab atas manajemen fiskal (misalnya Ministry of Finance). Peraturanperundangan harus menyediakan dasar untuk hal ini. Peraturan perundangan juga dapatmengemukakan jumlah pinjaman yang harus sesuai dengan anggaran tahunan. Anggarantahunan harus secara jelas menyajikan rencana pinjaman tahunan.Undang-undang utang kepada publik dapat menyediakan penuntun atas jenis-jenisinstrument dan teknik penjualan yang dapat digunakan oleh pemerintah. Namun199demikian undang-undang ini harus cukup fleksibel untuk menyesuaikan denganperkembangan dalam pasar keuangan dan tingkat kemajuan teknologi.b. Transparency and predictabilityTujuan dari kebijakan manajemen utang harus dinyatakan secara jelas dan diungkapkankepada publik. Tujuan dasar pinjaman adalah untuk membiayai defisit anggaran atauproyek spesifik (untuk pinjaman proyek), dan untuk meminimalisir biaya pinjaman.Pemerintah juga melaksanakan tujuan lain melalui manajemen utang sepertipengembangan pasar uang, mendukung kebijakan moneer, dan mendorong tabungan.Pengembangan pasar yang besar dan likuid atas utang pemerintah akan memfasilitasipengelolaan moneter dan pengembangan pasar uang.Seperti telah dijelaskan di atas, pengurangan ketidakpastian atas program utang olehpeminjam biasanya diberikan imbalan berupa tingkat bunga yang lebih rendah. Banyaknegara mengumumkan rencana pinjaman mereka sebelum tahun anggaran dimaksud.Dengan memperhitungkan ketidakpastian dalam pengumpulan pendapatan, jumlah daripelelangan di masa yang akan datang dapat disajikan dalam rencana pinjaman publikdalam rentang kira-kira 10-20 persen dan karakteristik jelas dari suat pelelangan tertentudapat diumumkan seminggu sebelum dilaksanakan. Hal-hal berkaitan dengan penerbitandan harga dapat diumumkan segera setelah pelelangan.Pemerintah harus membuat laporan rinci dan berkala kepada legislatif (parlement) ataskemungkinan tidak terbayarnya utang dan kebijakan utang yang diambil sertamenerbitkan statistik tentang utang pemerintah termasuk garansi.Manajemen utang memiliki dua aspek utama:(i) Pinjaman Bank Sentral sebagai bagian dari kebijakan moneter (Sebagai contoh diPakistan, Bank Negara Pakistan mengelola penerbitan Surat Utang Negara (TreasuryBills) untuk mengendalikan likuiditas dalam sistem perbankan dan memenuhi targetmoneter; dan(ii) Pinjaman pemerintah digunakan untuk membiayai defisit fiskal.Penggunaan surat berharga pemerintah sebagai instrument kebijakan moneter dianggapsebagai stimulus terhadap perkembangan pasar uang. Akan tetapi hal ini membutuhkandukungan pengorganisasian yang memadai seperti koordinasi angara otoritas fiskal dan

otoritas moneter mengenai jumlah yang akan diterbitkan; perlindungan atas overfundinganggaran pemerintah untuk tujuan pengelolaan moneter; dan membagi biaya daripembiayaan ini (di Filipina, imbalan atas biaya deposit yang berkaitan denganoverfunding ditentukan pada pertemuan berkala antara Ministry of Finance dan BankSentral)c. Kebijakan utang dan tanggungjawab200Langkah awal dalam menyusun kebijakan fiskal untuk membiayai defisit anggaranadalah menetapkan tujuan pinjaman yang sesuai dengan target fiskal. Langkah berikutnyaadalah menentukan pilihan strategis.Berkaitan dengan peminjaman dalam pasar uang, penyusunan kebijakan utang mencakuppilihan kebijakan strategis dan taktis mengenai pilihan instrumen, mata uang dan targetpasar. Pilihan instrumen dan penentuan campuran yang tepat dari instrumen ini harusdidasari pada kebutuhan investor, faktor risiko, dan tujuan untuk mendukung likuiditasdan perkembangan pasar secara keseluruhan. Pilihan jatuh tempo penting dalammenyeimbangkan profil pinjaman, menyesuaikan tingkat tertagihnya utang danmemaksimalkan pilihan investor. Menargetkan penjualan pada pasar domestic dapatmengurangi biaya bunga tetapi perkembangan dalam pasar retail dapat mendukungtabungan rumah tangga.Pada negara-negara berkembang dan ekonomi transisi, perhatian ekstrim dibutuhkansebelum mempertimbangkan beberapa instrumen yang meningkatkan tingkatketertagihan utang (seperti index-linked rate instruments dan currency-linkedinstruments). Meskipun teori portofolio mengemukakan bahwa pinjaman dalam beberapamata uang akan mendiversifikasi risiko dan mengurangi biaya pinjaman, pinjaman dalammata uang asing menciptakan risiko dan biaya yang lebih besar pada sebagian besarnegara berkembang. Penggunaan derivative juga membutuhkan tingkat keahlian yangtinggi dan sebaiknya tidak digunakan oleh negara berkembang.Penyusunan kebijakan utang untuk membiayai defisit fiskal sebaiknya berada di bawahtanggung jawab Ministry of Finance tetapi dengan koordinasi yang erat dengan BankSentral dan turut mempertimbangkan dampaknya terhadap kebijakan moneter. Padanegara-negara berkembang, Bank Sentral memiliki pengetahuan yang lebih tentangbagaimana jalannya pasar keuangan daripada Ministry of Finance. Pembagian tanggungjawab untuk melaksanakan kebijakan utang harus ditetapkan sesuai dengan kemampuanteknis Ministry of Finance, tingkat perkembangan pasar keuangan, dan tujuan yanghendak dicapai. Pada beberapa negara berkembang, Bank Sentral bertanggungjawabuntuk melaksanakan kebijakan utang dan pengelolaan surat-surat berharga. Pada negaranegaramaju, saat ini ada perubahan yang mengarah pada pemberian tanggungjawabpenuh kepada Ministry of Finance dengan alas an untuk menghindari konflik kebijakanantara pengolaan utang dan moneter.d. AkuntansiBahkan dalam sistem anggaran berbasis kas, akuntansi double entry harus memilikikarakteristik yaitu:i. Sistem double entry yang memungkinkan pencatatan transaksi pada sisi debit dankredit.ii. Berdasarkan basis akrual.Sistem akuntansi harus membedakan antara pembayaran kembali dan pembayaran bunga.Risiko-risiko yang berkaitan dengan utang kontinjen harus diperkirakan dan diakui.201Pengelolaan utang eksternal jangka menengah dan jangka panjang

Pada negara-negara dengan tingkat pendapatan menengah, peningkatan keterbukaandalam pasar keuangan cenderung untuk mengurangi perbedaan antara utang eksternal danutang domestik. Tingkat bunga pasar mencakup utang/obligasi eksternal dan domestikyang dapat diterbitkan dalam mata uang asing dan dipegang oleh warga negara asing.Akan tetapi, manajemen pinjaman proyek dan pinjaman program membutuhkan prosedurspesifik. Pada negara-negara dengan tingkat pendapatan rendah, pinjaman proyek danpinjaman program merupakan bagian utama dari pinjaman eksternal.Sistem dan prosedur untuk mengelola utang eksternal jangka menengah harus mencakupkarakteristik dan fungsi-fungsi berikut ini:a. Contracting loans.Hanya satu otoritas pemerintah yang dapat diotorisasi untuk melakukan kontrak utangeksternal dan jaminan hibah.Pinjaman program (mendukung neraca pembayaran dan/atau anggaran) harus tercakupdalam rencana keuangan sebagai lampiran anggaran. Pada beberapa negara,penandatanganan pinjaman-pinjaman ini haruslah mendapat persetujuan Parlemen. Halini meningkatkan transparansi tetapi dapat menimbulkan penundaan-penundaan.Otorisasi glogal dari rencana keuangan mungkin lebih disukai, tetapi hal ini bergantungpada keadaan-keadaan dan kerangka hukum dan konstitusional yang ada pada negaratersebut.Pinjaman proyek harus membiayai hanya proyek-proyek yang termasuk dalam MYE???atau PIP??? (jika sarana PIP??? disiapkan). Jumlah total dari pinjaman proyek harusdisajikan dalam dokumen-dokumen ini. Akan tetapi, jumlah pinjaman yang sedang dalamnegosiasi tidak dapat ditentukan dengan jelas. Jika MYE atau sarana PIP tidakdisampaikan kepada publik, daftar pinjaman proyek harus dibuat sebagai lampirananggaran. Daftar ini harus menunjukkan jumlah pinjaman dan persyaratan-persyaratanlainnya.b. Pencatatan transaksi.Setiap transaksi pinjaman harus dicatat termasuk loans contracted dan guaranteed,pencairan, jatuh tempo pembayaran, pembayaran, penjadwalan kembali, penghapusanutang, pembatalan utang yang belum dicairkan, dan perubahan dalam persyaratan utang.Untuk memfasilitasi pembandingan dan pencatatan akuntansi, adalah lebih baik untukmencatat transaksi individual daripada data kumpulan. Sebagai contoh, adalah lebihmudah untuk membandingkan penarikan individu yang disajikan dalam mata uang asingdengan pembelanjaan aktual yang disajikan dalam mata uang domestik dariada untuk202membandingkan data bulanan. Nilai tukar rata-rata untuk sebulan sangat jarang akansama dengan nilai tukar tertimbang sesuai penarikan yang dibuat dalam bulan tersebut.Masalah yang krusial adalah pengumpulan informasi. Pada banyak negara berkembang,informasi penarikan tidak langsung tersedia. Debt Management Offices sering mencatatpenarikan hanya berdasarkan informasi yang disampaikan oleh pemberi pinjaman tetapitidak semua pemberi pinjaman menyampaikan informasi ini secara tepat waktu. Sebagaikonsekuensinya, sebagaimana ditekankan oleh National Auditing Offices (contohnya diTurki dan Nepal), auditor tidak dapat melakukan audit dengan memadai karena data atasutang tidak dapat dibandingkan dengan laporan pelaksanaan anggaran. Informasi yangdibagikan antara Ministries, manajer proyek, dan Debt Management Offices seringkalitidak cukup. Penarikan atas guaranteed loans tidak secara sistematis disampaikan keDebt Management Offices. Prosedur untuk menyeampaikan informasi perlu diperkuatdengan misalnya menetapkan sistem laporan bulanan oleh manajer proyek danbeneficiaries of guarantees ke Debt Management Offices. Data dari pemberi pinjamandan pengguna pinjaman harus secara sistematis dibandingkan. Hal ini membutuhkan

pencatatan yang memadai atas akun-akun khusus proyek yang didanai oleh IFI??? danperlakuan yang memadai atas variasi nilai tukar dalam sistem akuntansi.c. Pengelolaan utang.Jadwal pembayaran dan penarikan di masa depan dan dampak dari proses penjadwalankembali harus diperhatikan dan secara berkala dimutakhirkan, untuk menyediakan dasarbagi perkiraan makroekonomi dan kebijakan utang.Pekiraan pembayaran didasarkan pada persyaratan perjanjian. Akan tetapi untukmenentukan secara pasti jumlah pembayaran yang jatuh tempo membutuhkan informasitambahan. Banyak negara hanya bergantung pada klaim dari pemberi pinjaman.Seringkali Kantor Pengelolaan Utang tidak tahu secara pasti bagaimana pemberipinjaman menghitung pembayaran (sebagai contoh, ketika jumlah pembayaranbergantung pada nilai dari currency pool). Akuntan utang harus dilatih dan informasidasar atas metode penghitungan pembayaran harus diperoleh dari pemberi pinjaman.Dengan cara yang sama, beberapa Debt Management Offices pada negara-negaraberkembang tidak mengambil pengendalian penuh atas jadwal pembayaran untukperjanjian penjadwalan kembali. Untuk memperkirakan penjadwalan kembali, modelspreadsheet yang sederhana sudah mencukupi. Untuk mengelolan penjadwalan kembali,jadwal pembayaran yang berkaitan dengan perjanjian penjadwalan kembali harusdihitung dengan akurat. Saat ini masalah tersebut sedang ditangani melalui penerapansistem manajemen utang yang mencakup pengelolaan penjadwalan kembali. Seringkaliutang perusahaan publik dan bahkan utang perusahaan privat dialihkan kepadamemerintah melalui penjadwalan kembali. Pemerintah harus mempertimbangkankegiatan ini dan menerima pembayaran kembali oleh entitas yang mendapatkankeuntungan dari penjadwalan kembali ini. Biasanya, perjanjian penjadwalan kembalihanya menguntungkan pemerintah, dan perusahaan harus membayar kembali kepadapemerintah berdasarkan pada jadwal pembayaran awal.203d. PelaporanSistem pelaporan untuk transaksi utang harus memenuhi kebutuhan dari analisis makro,negosiasi dengan pemberi penjaman atau dengan negara lain, penyiapan programkeuangan, monitoring anggaran dan lain-lain. Untuk tujuan ini, pemberi pinjaman, negaralain dan pihak lain harus secara tepat mengklasifikasi pinjaman. Sistem yangdikemukakan oleh Bank Dunia memberikan kerangka dasar dalam pelaporan utang,tetapi harus ditambah lagi untuk memperhitungkan kebutuhan lain berkaitan denganmonitoring dan perkiraan keuangan khususnya untuk penyusunan program keuangan ataunegosiasi utang.e. AkuntansiNegara-negara berkembang dengan sistem akuntansi kas biasanya juga memonitorpengelolaan utang tetapi hal ini belum cukup. Sistem akuntansi double-entry berbasisakrual merupakan prasyarat. Pembayaran tidak saja dilakukan melalui transfer kas darirekening bank pemerintah tetapi juga melalui operasi utang (penjadwalan kembali,penghapusan dsb). Peningkatan dalam hutang (penarikan dari pinjaman eksternal) dapatberhubungan dengan penambahan aset (melalui non-lending operation). Risiko-risikoberkaitan dengan guarantees dan on-lending harus diperkirakan dan dipertimbangkan.Akuntansi harus didasarkan pada standar akuntansi dan bukan pada kebijakan utang.Sebagai contoh, penjadwalan kembali yang diperkirakan dapat termasuk dalam programkeuangan, tetapi diakui dalam akun hanya jika itu terjadi. Ketidasesuaian dengan standarakuntansi, kebingungan antara data perkiraan atau tujuan kebijakan dan data aktual,kebingungan antara operasi baru (misalnya penghapusan utang) dan revisi atas dataaktual dapat menimbulkan kesulitan dalam interpretasi atas banyak laporan utang.

Metode akuntansi yang digunakan untuk operasi spesifik seperti pengampunan utangharus disajikan dalam laporan utang.Pada beberapa negara, pengaturan organisasional untuk pengelolaan utang eksternaldipisahkan. Ministry of finance, Planning Department, Financial Comptroller,Department of Foreign Affairs dan lainnya dapat terlibat dalam pengelolaan utang.Ministry of Finance yang bertanggungjawab atas manajemen fiskal harusbertanggungjawab atas manajemen utang dan harus menetapkan kebijakan utang,menelaah draft perjanjian utang, memverifikasi apakah persyaratan utang sesuai dengankebijakan utang dan apakah tujuan utang tersebut sesuai dengan kebijakan anggaran,memperkirakan dampak dari pelunasan utang di masa yang akan datang, melakukannegosiasi keuangan, dan melaksanakan pencatatan melalui sistem pencatatan utang.Pada beberapa negara, penghitungan statistik atas utang dilakukan oleh Bank Sentral.Meskipun pemerintah bertanggungjawab dan akuntabel atas manajemen utang,pembagian kewenangan seperti ini dapat diterima. Hal ini dapat menciptakanpengawasan yang lebih luas karena setiap pembayaran dilakukan melalui Bank Sentral.Akan tetapi apabila pembagian kewenangan seperti ini dilakukan, bagian statistik pada204Bank Sentral harus dimungkinkan untuk memberi laporan kepada Ministry of Financeyang bertanggungjawab untuk mengelola dan melaksanakan kebijakan utang eksternaljangka menengah. Keberadaan dua bagian statistik baik pada Bank Sentral maupunMinistry of Finance biasanya menimbulkan kebingungan.Perbedaan harus dibuat antara fungsi-fungsi yang berkaitan dengan pengelolaan utang,penganggaran dan pemrograman investasi, dan pengelolaan bantuan. Penganggaran danpemrograman investasi adalah membuat prioritas program pembelanjaan sehingga KantorPengelolaan Utang seharusnya tidak mencampuri hal ini. Di satu pihak, pinjaman proyekseharusnya hanya membiayai proyek-proyek yang telah disetujui dalam MYEs atau PIP.Sedangkan di lain pihak, setiap pinjaman harus dilaporkan untuk berada di bawahpengawasan Debt Management Offices. Jika tanggungjawab penganggaran dan keuangandibagi antara Ministry of Finance dan Planning Department, maka tidak ada satu pihakpun yang diperbolehkan untuk melakukan pinjaman untuk membiayai proyek yang tidaktermasuk dalam anggaran pembangunan.Pengelolaan bantuan (aid management) mencakup hubungan antara negara penerima dannegara donor. Untuk menghindari konflik kompetensi, fungsi ini harus berada di bawahMinistry of Finance atau pada Ministry of Finance dan Planning Department pada sistempengganggaran ganda (dual budgeting system). Beberapa negara mengadopsi pengaturanorganisasi yang berbeda dimana unit pengelolaan bantuan berada di bawah Departmentof Foreign Affairs. Apabila pengaturan organisasi dibuat seperti ini, unit pengelolaanbantuan tidak dibolehkan untuk mencampuri pemrograman keuangan dan pembelanjaan.Bagian yang bertanggungjawab untuk pengelolaan bantuan seharusnya tidak membuatkeputusan dalam pembuatan kontrak bantuan atau merilis sebuah proyek pembangunandan juga seharusnya tidak bertanggung jawab untuk menyiapkan PIP.Monitoring pinjaman yang dilakukan oleh pemerintah daerah.Pada beberapa negara maju, pemerintah pusat tidak mengendalikan pinjaman daripemerintah daerah. Pengendalian atas pinjaman pemerintah daerah bergantung padadisiplin pasar dan informasi publik. Banyak negara-negara maju yang lain memilikipengendalian yang lebih ketat. Pada negara-negara berkembang atau ekonomi transisi,tahap perkembangan pasar uang dan kelemahan dalam sistem informasi tidakmemungkinkan pemerintah pusat untuk dapat mengandalkan disiplin pasar untukmengendalikan kebijakan pinjaman pemerintah daerah.Pengendalian atas pinjaman pemerintah daerah oleh pemerintah pusat sangat perlu

dilaksanakan pada negara-negara berkembang/transisi. Seperti yang telah dijelaskansebelumnya target fiskal seperti jumlah defisit anggaran dan pinjaman yang dibutuhkanseharusnya ditetapkan oleh pemerintah pusat. Pemerintah pusat dapat mengendalikandefisit melalui pengendalian pembelanjaan. Karena pemerintah daerah memilikianggarannya sendiri, pemerintah pusat perlu untuk mengendalikan defisit tersebutmelalui pengendalian pinjaman. Sifat dan luas pengendalian ini harus jugamempertimbangkan pengalaman dan konteks suatu negara.205Negara berkembang dan negara maju pada beberapa situasi memiliki aturan kunci yangdiadopsi yang menyatakan bahwa jumlah pinjaman tidak boleh melebihi defisit anggaranpemerintah daerah atau dengan kata lain melarang pemerintah daerah memiliki defisit.Akan tetapi aturan ini dapat memberikan dampak negatif yaitu dapat dilanggar melaluimisclassification of expenditures dan setting up ad hoc funds for borrowings.Pada beberapa negara, pemerintah pusat memegang kendali langsung atas pinjaman.Pengendalian ini berupa pagu pinjaman tahunan, otorisasi pinjaman operasi individual,atau sentralisasi pinjaman pemerintah dengan mekanisme on-lending untuk membiayaiproyek pemerintah daerah.Terdapat dua elemen yang perlu dipertimbangkan ketika menyusun atau memperbaikiprosedur pengendalian pijaman pemerintah daerah. Pertama, tujuan dari peningkatanotonomi daerah dan pengurangan prosedur birokratis mendorong dibangunnya sebuahsistem yang berdasarkan peraturan dan bukan berdasarkan ex-ante control atas operasiindividual, paling tidak untuk pinjaman domestik. Kedua, peraturan harus dirancangdengan memadai untuk menghindari terciptanya mekanisme untuk melanggar aturantersebut. Sebagai contoh aturan dimaksud dapat berdasarkan rasio tingkat proyek saat inidan utang yang diperkirakan terhadap pendapatan. Korea menetapkan beberapa kriteriaprasyarat rinci yang menentukan pemerintah daerah mana yang diperbolehkan untukmeminjam. Kriteria-kriteria ini didasarkan pada memadainya kebijakan pemerintahdaerah dan sifat proyek yang dapat didanai melalui pinjaman.Pinjaman eksternal membutuhkan koordinasi yang terpusat atas kebijakan pinjamaneksternal. Dampaknya terhadap neraca pembayaran harus dipertimbangkan. Pendekatanatas pasar asing dan negosiasi dengan institusi keuangan internasional perludikoordinasikan dengan baik. Lebih lanjut, pemberi pinjaman dari luar negeri ketikamemberi pinjaman kepada pemerintah daerah, secara implisit maupun eksplisit biasanyabergantung pada jaminan dari pemerintah pusat. Karena itu kegiatan peminjaman olehpemerintah daerah harus memenuhi kondisi yang telah ditetapkan oleh otoritas pusat.ASPEK PERBENDAHARAAN DARI PENGELOLAAN BANTUANHibah luar negeri harus dianggarkan baik apakah diberikan dalam bentuk uang maupunbarang. Penggunaan counterpart funds dari penjualan barang yang dihibahkan perludianggarkan, dicatat dan dilaporkan. Sistem terpusat atas pencatatan hibah luar negeridan transaksi berkaitan sangat diperlukan.Pengaturan institusional beragam sesuai dengan negara penerima atau negara donor.Syarat minimum untuk pengendalian yang baik atas hibah terdiri dari:i. Pembelanjaan yang dibiayai melalui hibah harus melalui proses penelaahan danprioritas seperti pembelanjaan yang lainii. Transaksi-transaksi berkaitan dengan hibah harus dilaporkan dan data dikumpulkandan dicatat pada tingkat pusatiii. Rekening untuk counterpart funds haurs dikendalikan dan diaudit sebagaimanarekening pemerintah yang lain.206Hal ini menyarankan penempatan pengelolaan counterpart funds oleh Institusi

Perbendaharaan. Registrasi terpusat atas hibah harus dilakukan baik oleh InstitusiPerbendaharaan atau oleh Departemen Perencanaan yang memiliki jaringan untukmengumpulkan informasi untuk negara dengan sistem penganggaran ganda.Sebagaimana pengelolaan utang, sebaiknya tidak terjadi tumpang tindih antara kegiatanbagian pengelolaan bantuan, koordinasi hubungan antara pemerintah dan negara donor,dan pemrograman dan pengelolaan pembelanjaan.PENGELOLAAN ASET KEUANGAN PEMERINTAHAset keuangan pemerintah terdiri dari saham dalam perusahaan, pinjaman yang diberikanpemerintah dan lain-lain. Institusi Perbendaharaan harus mencatat dan melaporkan asetasetini. Institusi Perbendaharaan juga harus mengelolan pinjaman yang diberikan olehpemerintah dengan mengotorisasi pemberian pinjaman dan mencatat pelunasan. InstitusiPerbendaharaa juga harus mendapatkan informasi keuangan dari perusahaan dimanapemerintah memiliki saham, memonitor pembayaran dividen dan menangani aspekkeuangan dari privatisasi.HUBUNGAN DENGAN BANK SENTRAL DALAM PENGELOLAAN BELANJAPUBLIKBank Sentral pada banyak negara adalah kasir utama dari pemerintah. Meskipun SatuanKerja menyimpan uang dalam rekening bank komersial, dana-dana dikeluarkan olehrekening Institusi Perbendaharaan pada Bank Sentral. Lebih umum lagi bank sentraladalah agen fiskal pemerintah dan melaksanakan kegiatan seperti penerbitan surat utangpemerintah, pengelolaan utang publik, dan campurtangan pada pasar sekunder atas suratberharga pemerintah dan lain sebagainya.Pada banyak negara, bank sentral menyediakan fasilitas overdraft kepada pemerintah.Akan tetapi untuk menghindari pemindahan tanggungjawab ke bank sentral yang dapatmenimbulkan konflik dengan mandatnya untuk menstabilkan harga, semakin banyaknegara yang menetapkan batasan pinjaman pemerintah dari bank sentral atau bahkanmelarang hal tersebut dilakukan. Dari sudut pandang pengelolaan kas, larangan pinjamandari bank sentral mensyaratkan kebijakan aktif dalam menerbitkan surat berhargapemerintah dalam pasar modal dan juga campurtangan dalam pasar sekunder. Laranganini mungkin tidak realistis dalam jangka pendek bagi negara dengan pasar yang kurangberkembang, tetapi perlu diatur dengan tegas sesuai dengan kebijakan moneter dankebijkan fiskal.Meskipun dengan praktek yang beragam, laba dan rugi dari bank sentral padakebanyakan negara pada prinsipnya akan dialihkan ke pemerintah. Biasanya, kerugianbank sentral tidak termasuk dalam rekening pemerintah. Untuk mendorong pemerintahuntuk mengoptimalkan pengelolaan kas dan untuk membatasi nontransparent quasi fiscalexpenditures, persyaratan komersial harus diterapkan atas fasilitas overdraft yangdiberikan bank sentral kepada pemerintah. Untuk keterbukaan, laba dan rugi bank sentral207harus diperlakukan sebagai pendapatan atau belanja dalam anggaran. Di lain pihak,penggunaan aturan-aturan ini mensyaratkan bank sentral untuk membayarkan kembalideposit Institusi Perbendaharaan berdasarkan syarat komersial.KESIMPULAN DAN ARAH UNTUK REFORMASIKesimpulanPengelolaan kas memiliki beberapa tujuan yaitu pengendalian terpusat ataspembelanjaan, pelaksanaan anggaran dengan efisien, meminimalkan biaya pinjamanpemerintah, dan memaksimalkan biaya kesempatan dari sumber daya.Sentralisasi saldo kas adalah prasyarat. Sentralisasi ini seharusnya dilakukan melaluiTreasury Single Account (TSA). Rekening ini adalah rekening atau sekumpulanrekening yang berkaitan dimana semua transaksi pembayaran pemerintah dilakukan.

TSA harus sekurang-kurangnya memiliki karakterisitk berikut: (i) sentralisasi hariansaldo kas; (ii) rekening dibawah tanggung jawab Institusi Perbendaharaan; dan (iii)transaksi-transaksi dicatat pada rekening ini dengan susunan klasifikasi yang sama.Model ini dapat memenuhi baik pengaturan institusional sentralisasi maupundesentralisasi dalam pengelolaan belanja publik, dan dimungkinkan apabila teknologimodern tersedia.Perencanaan kas adalah hal yang mendasar. Perencanaan kas mencakup: (i)penyiapan rencana pelaksanaan anggaran tahunan yang disesuaikan setiap triwulanan:(ii) dalam rencana pelaksanaan anggaran tahunan ini, disiapkan rencana kas danpinjaman bulanan: dan (iii) telaah mingguan atas pelaksanaan rencana kas bulanan.Untuk menyiapkan rencana kas bulanan diperlukan untuk memonitor kontrakpengadaan untuk menghindari utang yang muncul atau penundaan pembayaran.Kebijakan pinjaman perlu disiapkan terlebih dahulu dan rendcana pinjaman perludikemukakan kepada publik. Pinjaman oleh pemerintah daerah harus dikendalikandan memenuhi target fiskal secara keseluruhan.Utang eksternal jangka menengah harus dibuat sesuai dengan anggaran atau multiyearexpenditure programs. Sedangkan penarikan dana pinjaman harus dimonitor denganakurat.Arah ReformasiPada kebanyakan negara kegiatan utama yang dilakukan adalah berkaitan dengan hal-halberikut:Sentralisasi saldo kas harus dipastikan (bersamaan dengan sentralisasi monitoringtransaksi). Dalam negara yang sistem pembayaran terpisah-pisah, sistemPerbendaharaan yang tersentralisasi harus dilaksanakan dari awal. Pada negaranegaralain, pengaturan perbankan dan prosedur pengiriman dana perlu ditelaah untukmemastikan pengendalian yang lebih baik atas kas dan menghindari saldo kasmenganggur. Hal-hal yang harus dipertimbangkan: (i) hambatan berkaitan denganlocalization of local agencies dan infrastruktur yang tersedia; dan (ii) teknologimodern208Perencanaan kas yang memadai harus dilaksanakan bersamaan dengan peningkatanperkiraan pendapatan dan melaksanakan commitment accounting.Pengelolaan utang perlu diperkuat.Apabila arus kas telah tersentralisasi, insentif untuk pengelolaan dan perkiraan arus kasyang lebih efisien dapat dipertimbangkan tetapi pada praktiknya hal ini hanya dipikirkanoleh beberapa negara maju saja.154

DAFTAR PUSTAKABuku, Modul, Artikel, dan Sumber InternetAbdurrachman, Eddy. (2004). Program Reformasi Kebijakan di Bidang Kepabeanan.Dalam Subiyantoro, Heru dan Singgih Riphat. Kebijakan Fiskal: Pemikiran,Konsep, dan Implementasi. Edisi Revisi. Jakarta: Penerbit Buku KompasAllen, Richard dan Daniel Tommasi (Edior). (2001). Managing a Public Expenditure: AReference Book for Transition Coutries. Paris: OECDCaiden, Naomi dan Aaron Wildavsky. (1974). Planning and Budgeting in PoorCountries. New York: A Wiley-Interscience Publication

Diamond, Jack. (2000). Public Expenditure Management. Conference on Post-ElectionStrategy Moscow, April 5-7Dimock dan Dimock. (1978). Administrasi Negara. Terjemahan Husni Thamrin Pane.Jakarta: Aksara BaruEdling, Herbert. (2005). Preventing Corruption in Public Finance Management: APractical Guide. Eschborn: Division 42, Sector Project: Development and Testingof Strategies and Instruments for the Prevention of Corruption, DeutscheGesellschaft für Technische Zusammenarbeit (GTZ) GmbHFjeldstad, Odd-Helge. (2005). Revenue Administration and Corruption. Utstein Anti-Corruption Resource Center. Issue 2. Diakses dari www.u4.noFuad, Noor, Andie Megantara, dan Bambang Widjajarso. (2004). Statistik KeuanganPemerintah: The Government Finance Statistics (GFS) Manual. Jakarta: LembagaPengkajian Keuangan Publik dan Akuntansi Pemerintah, Badan Pendidikan danPelatihan Keuangan, Departemen Keuangan RIHarahap, Ishak. (1991). Sistem Perencanaan Anggaran. Jakarta: Pusdiklat AnggaranBPPKHashimi, Ali dan Bill Allen. (2001). Teasury Reference Model. Diakses dariweb.worldbank.org/WBSITE/EXTERNAL/TOPICS/EXTPUBLICSECTORANDGOVERNANCE/EXTPUBLICFINANCE/Jiwei, Lou. (2001). Government Budgeting and Accounting Reform in China: Model ofPublic Budgeting and Accounting Reform. Journal on Budgeting. Vol.2, OECD.155McLaughlin, Curtis P. (1978). Productivity and Efectiveness in Government. DalamJohn W. Sutherland (Ed) . Management Handbook for Public Administrators. NewYork: Van Nostrand Reinholds CompanyMarwanto. (1999). Peran Anggaran Pendapatan dan Belanja Negara (APBN) sebagaiPiranti Fiskal dalam Pembangunan. Dalam Moh. Mahfud MD, dkk (Editor). KritikSosial dalam Wacana Pembangunan. Edisi Revisi. Yogyakarta: UII PresMinistry of Finance of the British Columbia (MOFBC). Core Policy and ProceduresManual: Revenue Management. Diakses darihttp://www.fin.gov.bc.ca/ocg/fmb/manuals/CPM/07_Revenue_Mgmt.htm

Musgrave, Richard A. dan Peggy B. Musgrave. (1991). Keuangan Negara dalam Teoridan Praktek, Edisi Kelima. Terjemahan Alfonsus Sirait, dkk. Cetakan Pertama.Jakarta: ErlanggaPraptosuhardjo, Prijadi. (2004). Paket Kebijakan Penyesuaian APBN 2001. DalamSubiyantoro, Heru dan Singgih Riphat. Kebijakan Fiskal: Pemikiran, Konsep, danImplementasi. Edisi Revisi. Jakarta: Penerbit Buku KompasRosen, Harvey S. (1988). Public Finance, Second Edition. Illinois: Irwin HomewoodSchiavo-Campo, Salvatore dan Daniel Tommasi. (1999). Managing and MonitoringBudget Implementation. Asian Development Bank. Diakses dariwww.adb.org/Documents/Manuals/Govt-Expenditure/default.asp?p=govpub#contentsSchick, Allen. (1999). A Contemporary Approach to Public Expenditure Management.Washington: Governance, Regulation, and Finance Division. World Bank InsituteSchick, Allen. (2001). Does Budgeting Have a Future?. Makalah dalam 22nd AnnualMeeting of Senior Budget Officials Paris, 21-22 May. Diakses dari PublicManagement Service, Public Management Committee. Organisation forEconomic Co-operation and DevelopmentSeda, Frans. (2004). Kebijakan Anggaran Penerimaan dan Belanja Negara (APBN)Berimbang dan Dinamis. Dalam Subiyantoro, Heru dan Singgih Riphat.Kebijakan Fiskal: Pemikiran, Konsep, dan Implementasi. Edisi Revisi. Jakarta:Penerbit Buku KompasSierra. (2003). Revenue Management in Revenue Agencies. Presentasi pada Federationof Tax Administrators, Agustus 10-13156Tanberg, Eivind. (2005). Treasury System Design: A Value Chain Approach. IMFWorking Paper WP/05/153, (IMF).World Bank. (1998). Public Expenditure Management Handbook. Washington: WorldBankPeraturan PerundanganUndang-undang Nomor 17 Tahun 2003 tentang Keuangan NegaraUndang-undang Nomor 1 Tahun 2004 tentang PerbendaharaanUndang-undang Nomor 15 Tahun 2004 tentang Pemeriksaan Pengelolaan danTanggung Jawab Keuangan NegaraPeraturan Pemerintah Nomor 24 tahun 2005 tentang Standar Akuntansi

PemerintahanPeraturan Pemerintah Nomor 8 tahun 2006 tentang Pelaporan Keuangan dan KinerjaInstansi PemerintahPeraturan Dirjen Perbendaharaan Nomor 55 Tahun 2005 tentang MekanismePelaksanaan Pembayaran atas Beban APBN