Ringkasan Tata Kelola Distribusi Guru Proporsional di Pemerintah ...

Seri Pembelajaran dari USAID-KINERJA

TATA KELOLA DISTRIBUSI GURU SECARA PROPORSIONAL (DGP)

2014

tpurwanto

Typewritten Text

Ringkasan Eksekutif

tpurwanto

Typewritten Text

tpurwanto

Typewritten Text

1www.kinerja.or.idTata Kelola Distribusi Guru Secara Proporsional (DGP)

KATA PENGANTAR

Peningkatan pelayanan publik oleh unit pelayanan yang dikelola oleh pemerintah daerah merupakan mandat

yang diamanatkan dalam berbagai peraturan perundangan seperti Undang-Undang Nomor 25 Tahun 2009

Tentang Pelayanan Publik dan Keputusan Menteri Negara Pendayagunaan Aparatur Negara Nomor 63/KEP/M.

PAN/7/2003 Tentang Pedoman Umum Penyelenggaraan Pelayanan Publik.

Dengan dukungan USAID, Program KINERJA telah berupaya memperkenalkan program bantuan teknis

peningkatan pelayanan publik di 20 kabupaten/kota mitra di empat provinsi di Indonesia (Aceh, Jawa Timur,

Kalimantan Barat, dan Sulawesi Selatan) yang bertujuan untuk peningkatan mutu pelayanan publik. Program

ini difokuskan pada penguatan pihak penyedia layanan (supply side) dan pihak pengguna layanan (demand

side) di sektor pendidikan dasar, kesehatan dasar, dan perbaikan iklim usaha. Pada tahun ketiga Program

KINERJA menambah 4 kabupaten/kota lagi di Provinsi Papua yang bekerja khusus di sektor kesehatan.

Di bidang Distribusi Guru Proporsional (DGP), Program KINERJA mendorong pemerintah daerah agar

menyelenggarakan manajemen guru yang lebih merata secara proporsional sehingga mutu layanan

pendidikan di daerah menjadi lebih merata pula. KINERJA juga mendorong munculnya kebijakan di tingkat

kabupaten/kota agar program DGP dapat diadopsi dan disebarluaskan ke daerah-daerah sekolah lainnya.

Mengingat praktik-praktik DGP yang dilaksanakan KINERJA bersama pemerintah daerah mitra merupakan

pendekatan yang relatif baru dengan intervensi sisi penyedia layanan dan pengguna layanan secara

bersamaan, maka untuk lebih memudahkan pemerintah daerah dan para pemangku kepentingan dalam

menerapkannya maka diperlukan sebuah modul yang dapat dijadikan sebagai acuan dalam pelatihan,

pendampingan, dan pelaksanaannya.

Diharapkan modul ini dapat membantu pemerintah daerah yang ingin memperkenalkan dan menerapkan

program DGP dengan pendekatan KINERJA di daerahnya. Untuk membantu pemerintah daerah dalam proses

dan teknis penerapan pendekatan ini, modul ini juga memuat daftar organisasi yang selama ini membantu

KINERJA dan kabupaten/kota mitra dalam penerapan program DGP.

Jakarta, Januari 2014

2 www.kinerja.or.idTata Kelola Distribusi Guru Secara Proporsional (DGP)

DAFTAR ISI

KATA PENGANTAR 1DAFTAR ISI 2RINGKASAN EKSEKUTIF 3Tujuan dan Keberhasilan KINERJA 3Rekomendasi kepada para Pimpinan Daerah 4Rekomendasi kepada para Calon OMP 5Rekomendasi Kepada Para Penyedia Latihan 5

BAB 1 PENDEKATAN KINERJA 6Pendekatan Umum Proyek KINERJA 6Prinsip-prinsip Tata Kelola Sektor Pendidikan 7Prinsip Dalam Tata Kelola Distribusi Guru Secara Proporsional (DGP) 8

BAB 2 PENGALAMAN KINERJA DALAM TATA KELOLA DISTRIBUSI GURU SECARA PROPORSIONAL (DGP)

9

Situasi yang Dihadapi di Daerah 9Bagaimana Kita Memulai Inisiatif 111. Komitmen Kepala Daerah, DPRD, dan Stakeholders 112. Pengaturan Pekerjaan 113. Penyusunan Rencana Kerja 12Proses Kerja 121. Peran Masing-masing Stakeholder 122. Pelaksanaan Rencana Kerja 133. Proses Perubahan dan Perkembangan Manfaat Dari Cara Kerja 14

BAB 3 MENGATASI TANTANGAN DAN MENCAPAI SUKSES 15Tantangan 15Keberhasilan Program 151. Contoh Keberhasilan Program DGP di Kabupaten Luwu Utara 152. Program Pengungkit 18

BAB 4 REKOMENDASI UNTUK REPLIKASI 19Rekomendasi Untuk Replikasi di Daerah Lain 19Rekomendasi Untuk OMP 20Rekomendasi Untuk Lembaga Diklat 20DAFTAR LAMPIRAN 22


RINGKASAN EKSEKUTIF

Tujuan dan Keberhasilan KINERJA

Tujuan Umum Program KINERJA

KINERJA merupakan program yang bertujuan membantupemerintahdaerahmeningkatkan tata kelola dalam

penyediaan layanan publik di Indonesia. Program KINERJA bekerja di sedikit daerah, hanya di enam dari lima

ratusan daerah di Indonesia. Program ini sebagai contoh praktik yang baik diharapkan dapat diterapkan dan

disempurnakan lagi di daerah-daerah lain. Oleh karena itu, dokumen ini ditujukan kepada para pengambil

keputusan yang berminat menerapkan dan menyempurnakan pendekatan Kinerja di daerah mereka. Buku

ini dari “Seri Pembelajaran USAID-KINERJA” menguraikan pembelajaran dari KINERJA dalam penerapan DGP

dimana prinsip, pelajaran dan rekomendasi diangkat untuk memfasilitasi daerah lain yang ingin mengadopsi

pendekatan-pendekatan KINERJA dalam melaksanakan program DGP.

Program KINERJA dimulai pada bulan Oktober 2010 dan akan berlangsung selama kurang lebih lima tahun

hingga Februari 2015. Program ini didanai oleh USAID dan dilaksanakan oleh RTI International bersama lima

mitra organisasi The Asia Foundation, Social Impact, SMERU Research Institute, Universitas Gadjah Mada,

dan Kemitraan.

KINERJA bertujuan untuk meningkatkan pelayanan publik yang difokuskan pada tiga sektor, yakni pendidikan

dasar, kesehatan dasar, dan iklim usaha. Di sektor pendidikan KINERJA memusatkan perhatian pada tiga paket,

yakni tata kelola distribusi guru proporsional (DGP), penghitungan dan tata kelola biaya operasional satuan

pendidikan (DGP), dan manajemen berbasis sekolah (MBS). Paket DGP dan BOSP lebih ditujukan pada tata

kelola di tingkat pemerintah daerah. Sedangkan MBS lebih diarahkan pada peningkatan pelayanan sekolah

melalui perencanaan yang berorientasi berbasis data, evaluasi diri sekolah, dan hasil survei pengaduan. Ketiga

paket tersebut dilaksanakan dengan pendekatan transparansi, akunatabilitas, partisipatif, dan responsif.

Di sektor kesehatan KINERJA fokus pada kesehatan ibu dan anak (KIA), terutama persalinan aman dan

ASI eksklusif. Kegiatan ini dilakukan sebagai bagian dari paket kesehatan yang mencakup perbaikan

akuntabilitas puskesmas dengan cara melibatkan forum multi-pemangku kepentingan dalam perencanaan dan

penganggaran partisipatif, melaksanakan survei pengaduan, membuat janji perbaikan pelayanan antara warga

negara dan pemerintah dan meningkatkan manajemen puskesmas untuk memastikan pelayanan publik yang

diberikan berkualitas tinggi. Di Papua, paket kesehatan fokus pada tata kelola penguatan sistem kesehatan

untuk KIA, HIV/AIDS, dan Tubercolusis (TB).


Di sektor iklim usaha yang baik Kinerja memusatkan perhatian pada perbaikan perizinan usaha di bawah

Pelayanan Terpadu Satu Pintu (PTSP) dengan cara membuat kebijkan berbasis bukti dan meningkatkan dialog

pemerintah dan swasta serta menguatkan pengawasan dari masyarakat publik. Beberapa contoh bantuan iklim

usaha yang baik adalah pembentukan PTSP di kabupaten/kota, studi partisipatif mendalam, fasilitasi dialog

pemerintah dan swasta, dan bantuan teknis untuk menyusun rancangan peraturan baru.

Lokasi Program Kinerja

Kinerja bekerja di 24 kabupaten/kota di 5 provinsi, yakni:

1. Provinsi Aceh: Aceh Singkil, Aceh Tenggara, Bener Meriah, Kota Banda Aceh dan Simeulue

2. Provinsi Jawa Timur: Bondowoso, Jember, Kota Probolinggo, Probolinggo, dan Tulungagung

3. Provinsi Sulawesi Selatan: Barru, Bulukumba, Luwu, Luwu Utara, dan Kota Makassar

4. Provinsi Kalimantan Barat: Bengkayang, Kota Singkawang, Melawi, Sambas, dan Sekadau

5. Provinsi Papua: Jayapura, Jayawijaya, Kota Jayapura, dan Mimika.

Keberhasilan Program DGP

Hingga akhir 2013 ini, hasil-hasil yang telah dicapai adalah sebagai berikut:

• Enamkabupaten/kotamitraKinerjatelahmenyelesaikanpenghitunganDGPsecaratransparandan

partisipatif dengan melibatkan forum multi stakeholder.

• KabupatenLuwuUtarasudahmendistribusikan51kepalasekolahdan129gurusesuaihasilpenghitungan

DGP.

• KabupatenLuwu,Barru,danAcehSingkiltelahmengeluarkanregulasidalambentukPeraturanBupati

tentang Pemerataan dan Penataan Guru.

• KabupatenBondowosodanSambastelahmenyelesaikandrafakhirPeraturanBupatitentangPemerataan

dan Penataan Guru dan dalam waktu tidak lama lagi akan ditandangani oleh Bupati.

Rekomendasi kepada para Pimpinan Daerah

Program DGP yang dilaksanakan KINERJA bersama Pemerintah Daerah dan Forum Multi Stakeholder

menunjukkan bahwa pendekatan yang digunakan telah membawa hasil dan perubahan. Berdasarkan

pengalaman tersebut, ada beberapa rekomendasi untuk Pemerintah Daerah, yakni (a) diperlukan komitmen

yang tinggi dari Bupati/Walikota, DPRD dan Dinas Pendidikan untuk melaksanakan program DGP, (b) setiap

kebijakan hendaknya berorientasi pada pelayanan publik, (c) melibatkan masyarakat atau forum-forum multi


stakeholder dalam penyelengaraan tata kelola DGP, (d) mendayagunakan staf dan struktur organisasi yang

ada tanpa perlu membentuk unit organisasi baru, (e) berkoordinasi dengan instansi-instansi pemerintah

daerah terkait, (f) menetapkan indikator kinerja dan pengukuruan keberhasilan program, dan (g) mengadopsi

pendekatan Kinerja dan menggunakan bahan-bahan yang telah dibuat oleh KINERJA.

Rekomendasi kepada para Calon OMP

Organisasi-organisasi mitra pelaksana KINERJA telah banyak membantu pemerintah daerah dan forum

multi stakeholder dalam melaksanakan program DGP. Ke depan ada beberapa rekomendasi yang bisa

dipertimbangkan oleh OMP dalam upaya melanjutkan perannya, yakni (a) selalu mengintegrasikan aspek tata

kelola (governance) dalam setiap kegiatan penguatan dan pendampingan dengan melibatkan masyarakat atau

forum-forum multi stakeholder, (b) tetap berorientasi pada hasil, tidak sekadar memenuhi jadwal kegiatan dan

jumlah peserta, (c) bertindak sebagai advisor yang berperan lebih pada memberi stimulus daripada sebagai

pegawai yang melaksanakan program, dan (d) menggunakan modul-modul yang dikembangkan Kinerja untuk

penguatan kapasitas OMP sendiri maupun penguatan pemerintah daerah dan forum multi stakeholder.

Rekomendasi kepada para Penyedia Pelatihan

Penyedia pelatihan bisa berupa lembaga-lembaga pendidikan seperti universitas, lembaga swasta khusus

pelatihan dan Diklat pemerintah yang secara periodik menyelenggarakan latihan untuk pegawai negeri sipil

(PNS). Lembaga-lembaga tersebut mempunyai peran strategis dalam pendayagunaan para stakeholder yang

ikut serta dalam program DGP. Direkomendasi agar lembaga-lembaga Diklat:

a. Memasukkan pendekatan-pendekatan KINERJA dalam kurikulum Diklat yang meliputi antara lain tata kelola

yang melibatkan masyarakat sebagai pengguna layanan publik.

b. Lebih berorientasi pada peningkatan ketrampilan dan tidak sekadar peningkatan pengetahuan dan

pemahaman. Hal ini hanya dapat dicapai melalui kagiatan lanjutan setelah pelatihan, yakni pendampingan

secara terus menerus sampai para peserta pelatihan dapat benar-benar melaksanakan hasil-hasil

pelatihan.

c. Mengadopsi sebagian modul yang dikembangkan KINERJA. Lembaga Diklat mempunyai modul-modul

tersendiri, namun direkomendasikan agar memuat juga sebagian isi modul Kinerja, terutama dalam hal

tata kelola dan ‘governance’.


BAB 1 PENDEKATAN KINERJA

Pendekatan Umum Program KINERJA

KINERJA bekerja untuk menguatkan sisi penyediaan dan permintaan pelayanan publik yang lebih baik di bidang

kesehatan, pendidikan dan iklim usaha yang baik.

KINERJA bekerjasama dengan pemerintah daerah untuk mengatasi kesenjangan penyediaan pelayanan publik

di bidang kesehatan, pendidikan, dan iklim usaha yang baik.

Melalui insentif yang lebih baik, inovasi yang lebih luas, dan lebih banyak jenis replikasi, pemerintah daerah

di Indonesia diharapkan mampu menyediakan layanan yang lebih murah dan lebih baik serta lebih responsif

terhadap kebutuhan dan permintaan warga negara/pengguna layanan.

Salah satu aspek kunci pendekatan KINERJA adalah keterlibatan masyarakat, organisasi masyarakat sipil (LSM),

dan media lokal untuk mendorong pelayanan publik yang lebih baik dan pemberian bantuan teknis kepada

pemerintah daerah untuk meningkatkan kapasitasnya untuk memenuhi kebutuhan masyarakat. Sebagian

besar program KINERJA dilaksanakan melalui organisasi mitra pelaksana (OMP) yang juga menerima pelatihan

peningkatan kapasitas dari KINERJA. Beberapa contoh strategi untuk meningkatkan kapasitas pemerintah

daerah dan masyarakat adalah:

1. Mendukung pelaksanaan kebijakan berdasarkan kondisi empiris melalui analisa bantuan, seperti Analisa

Anggaran Daerah dan Analisa Kesenjangan Distribusi Guru.

2. Membentuk forum multi-pemangku kepentingan untuk menciptakan kemitraan antara pemerintah dan

masyarakat dalam perencanaan dan penganggaran yang partisipastif.

3. Melibatkan masyarakat untuk mengawasi penyediaan pelayanan publik melalui mekanisme penanganan

pengaduan dan janji perbaikan pelayanan; serta

4. Mendukung pejabat pengelola informasi dan dokumentasi (PPID), media lokal, dan jurnalis warga untuk

menyediakan akses terhadap informasi publik dan meningkatkan permintaan terhadap penyediaan

pelayanan publik yang lebih baik.


Intervensi program KINERJA berada di tiga area, yakni:

1. Menguatkan pengguna layanan yang lebih baik

2. Meningkatkan praktik inovasi yang sudah ada dan mendukung pemerintah daerah untuk menguji dan

mengadopsi pendekatan penyediaan pelayanan pendidikan yang menjanjikan

3. Memperluas inovasi yang sudah dianggap berhasil di tingkat nasional dan mendukung organisasi di

Indonesia untuk menyediakan dan menyebarluaskan pelayanan yang lebih baik kepada pemerintah daerah.

Dengan bekerja di sisi penyedia dan dan pengguna layanan, maka pendekatan yang digunakan KINERJA dalam

melaksanakan program-programnya adalah transparansi, akuntablitas, partisipatif, dan responsif.

Prinsip-prinsip Tata Kelola Sektor Pendidikan

Di sektor pendidikan, KINERJA melaksanakan program-program BOSP (Biaya Operasional Satuan Pendidikan,

DGP (Distribusi Guru Proporsional), dan MBS (Manajemen Berbasis Sekolah) di 17 kabupaten/kota di

empat provinsi (Aceh, Jawa Timur, Kalimantan Barat, dan Sulawesi Selatan). Program sektor pendidikan ini

dilaksanakan dengan prinsip-prinsip umum sebagai berikut:

• Keikutsertaan instansi-instansi terkait. Program-program di sektor pendidikan tidak semata-mata

dilaksanakan oleh Dinas Pendidikan, melainkan menyangkut beberapa instansi pemerintah daerah

lainnya seperti Bappeda, Bagian Organisasi dan Tata Laksana, Bagian Keuangan, Bagian Hukum, dan

Badan Kepegawaian Daerah. Oleh karena itu, dalam melaksanakan program-program sektor pendidikan,

keterlibatan instansi-instansi tersebut sangat penting.

• Keikutsertaan forum multi stakeholder. Dari sisi pengguna pelayanan, keterlibatan masyarakat sangat

diperlukan karena masyarakat mempunyai kewajiban untuk ikut serta dalam penyelengaraan pendidikan

sebagaimana diamanatkan oleh peraturan perundangan. Dengan keterlibatan masyarakat, program-

program sektor pendidikan dapat dilaksanakan secara tranparan dan akuntabel.

• Berkelanjutan. Semua pendekatan program sektor pendidikan harus dapat berlangsung terus secara

berkesinambungan. Hal ini hanya dapat terlaksana ketika manfaat program-program pendidikan dapat

dirasakan oleh masyarakat dan pelaksanaannya terus dikawal, tidak saja oleh pemerintah daerah tetapi

juga oleh masyarakat melalui forum-forum multi stakeholder.

Selain itu, pendekatan KINERJA juga menggunakan media massa, termasuk media massa alternatif (jurnalisme

warga) sehingga tersedia peluang bagi partisipasi masyarakat. Pendekatan terbuka ini didorong atas dasar


kesadaran perlunya tindakan mendesak dan menyoroti “kebaikan bersama” yang menjadi tujuan kebijakan

pemerintah daerah. Di masa lalu, distribusi guru ke sekolah adalah hak pemerintah, namun Kabupaten Luwu

Utara misalnya melibatkan masyarakat untuk melaksanakan distribusi guru dengan mempertimbangan sisi

permintaan dan jam mengajar standar. Dari sisi masyarakat, pemerataan layanan pendidikan yang memadai

dapat diperoleh.

Prinsip dalam Tata Kelola Distribusi Guru Secara Proporsional (DGP)

Selain prinsip-prinsip umum tata kelola pendidikan di atas, tata kelola DGP dilaksanakan dengan prinsip-prinsip

sebagai berikut:

1. Penghitungan DGP berdasarkan kebutuhan sekolah, bukan hanya apa yang diinginkan kepala sekolah

atau guru serta menampung aspirasi murid, orangtua murid, dan masyarakat.

2. Penghitungan DGP menggunakan data yang valid dan mutakhir. Untuk itu manajemen data di Dinas

Pendidikan dan sekolah menjadi persyaratan utama.

3. Merujuk pada SPM sehingga distribusi guru di sekolah lebih diarahkan pada peningkatan pelayanan publik,

pemenuhan standar pelayanan minimal, dan pencapaian mutu pendidikan yang lebih tinggi.

4. Didasarkan pada regulasi daerah (Peraturan Bupati/Walikota). Hal ini diperlukan untuk menjamin program

DGP dapat berlangsung terus secara berkesinambungan.

5. Monitoring dan pelaksanaan alokasi dana ke sekolah diperlukan agar pelasanaan program DGP dapat

tepat sasaran dan dapat terus disempurnakan.

6. Penanganan setiap pengaduan masyarakat mengenai masalah-masalah kekurangan guru.

7. Keberlanjutan program setiap tahunnya untuk memenuhi kesenjangan pembiayaan sekolah yang

berpotensi meningkat sesuai kebutuhan pencapaian standar.


Situasi yang dihadapi di daerah

Karakteristik geografis Indonesia menyebabkan distribusi guru antar wilayah tidak merata. Secara geografis,

Indonesia memiliki berbagai wilayah sulit yang dikenal dengan daerah 3T (terdepan, terluar, tertinggal). Pada

umumnya guru enggan ditempatkan dan bertugas di daerah-daerah tersebut dalam jangka waktu yang lama.

Di daerah-daerah itu moda transportasi dan fasilitas hidup – terutama tempat tinggal dan ketersediaan bahan

kebutuhan pokok – sangat terbatas. Akibatnya, guru cenderung terkonsentrasi di daerah-daerah nyaman. Di

sisi lain, di daerah-daerah perkotaan pun ketidakmerataan guru antar sekolah kerap terjadi yang disebabkan

oleh penempatan dan penataan guru yang lebih didasarkan pada pertimbangan politis dibandingkan

kebutuhan sekolah.

“Pendistribusian guru secara proporsional ini sangat penting dilakukan sesuai Peraturan Bersama 5 Menteri terkait dengan penataan dan pendistribusian guru. Selain itu,

pendistribusian guru ini juga terkait dengan antisipasi rencana pelaksanaan Kurikulum 2013”

H. Andi Idris Syukur, Bupati Barru, Sulawesi Selatan

Dalam hal penyebaran guru, rasio guru-murid yang rendah, khususnya di tingkat sekolah dasar, tidak otomatis

berarti bahwa semua sekolah memiliki jumlah guru yang diperlukan. Bahkan masih banyak sekolah yang

kekurangan guru, terutama di daerah terpencil, daerah perbatasan, dan daerah tertinggal. Sebagian besar

kabupaten/kota tidak memiliki sistem manajemen guru yang efektif untuk secara cermat menganalisis

kekurangan dan kelebihan guru di setiap satuan pendidikan. Dinas Pendidikan cenderung memberi perhatian

lebih pada kekurangan guru dibandingkan kelebihan guru.

BAB 2 PENGALAMAN KINERJA DALAM TATA KELOLA DISTRIBUSI GURU SECARA PROPORSIONAL (DGP)


“Selama ini kan masih ada ketimpangan-ketimpangan dalam pelayanan pendidikan. Nah, salah satu tujuan pembangunan di Kabupaten Barru itu adalah penataan, pemerataan,

pendistribusian pelayanan pendidikan. Jadi guru tidak hanya berkumpul di daerah perkotaan, tetapi semua wilayah yang terpencil itu pun harus dijangkau oleh guru-guru dengan

kualitas yang sama”

H. Abustan Andi Bintang, Kepala Dinas Pendidikan Kabupaten Barru, Sulawesi Selatan

Ketidakmerataan guru mempunyai dampak negatif pada dua hal. Pertama, pelayanan publik bidang pendidikan

di sekolah-sekolah yang kekurangan guru menjadi tidak maksimal karena pada jam pelajaran banyak kelas

dibiarkan kosong tanpa kegiatan belajar, kriteria ketuntasan mengajar tidak tercapai, dan akhirnya kompetensi

murid manjadi rendah. Kedua, guru-guru yang bertugas di sekolah-sekolah yang berkelebihan guru menjadi

‘idle’ dan tidak dapat memenuhi jumlah jam mengajar sesuai standar (24 jam per minggu) karena harus berbagi

dengan guru lainnya. Keadaan ini menimbulkan kerugian pada guru karena berpengaruh pada pengembangan

karir guru, yakni sertifikasi dan kenaikan pangkat yang mensyaratkan terpenuhinya jam mengajar.

Sementara itu dapat diasumsikan bahwa peningkatan jumlah guru dan rasio guru-murid yang rendah akan

menunjukkan jumlah murid per rombongan belajar menjadi kecil dan dengan demikian proses pembelajaran

lebih efektif. Ada dua aspek terkait dengan situasi tersebut yang memerlukan eksplorasi lebih lanjut, yakni

pengangkatan guru baru dan distribusi guru. Dalam era desentralisasi, tanggung jawab pengangkatan guru

menjadi urusan pemerintah kabupaten/kota dan pemerintah pusat berwenang menetapkan kuota jumlah

guru PNS. Kuota untuk guru PNS di semua tingkatan terus meningkat dan menyebabkan terus meningkatnya

jumlah guru, terutama di tingkat sekolah dasar. Untuk sebagiannya, peningkatan ini disebabkan oleh

perubahan status guru honorer menjadi guru PNS. Logikanya, hal ini akan menyebakan menurunnya jumlah

guru non-PNS. Namun, kenyataannya di sekolah-sekolah di daerah pedesaan dan terpencil masih banyak

ditemukan guru yang berstatus honorer, baik yang dibayar oleh pemerintah daerah, maupun oleh sekolah sendiri.

Pelimpahan wenangan pengelolaan guru ke pemerintah daerah belum disertai dengan peningkatan kapasitas

untuk pengelolaan guru, khususnya berkaitan dengan analisis kebutuhan nyata di setiap tingkat dan jenis

sekolah. Hal ini tercermin dari masih banyaknya daerah yang berkelebihan guru kelas (dilihat dari rasio guru

untuk jumlah kelas) di tingkat SD, dan guru mata pelajaran tertentu di tingkat SMP dan SMA jika dilihat dari

jumlah rombongan belajar dan beban mengajar guru. Padahal saat ini dapat diasumsikan bahwa jumlah anak

usia sekolah dasar terus menurun turun.


Jelaslahbahwakelebihangurumenyebabkaninefisiensipenggunaansumberdaya.Dalamkonteksiniperlu

dicatat bahwa banyak kabupaten mengalokasikan dana di sektor pendidikan sekitar 30% sampai 40% dari total

anggaran daerah, dan 80% sampai 85% dari porsi itu digunakan untuk membayar gaji/honor dan tunjangan guru.

Bagaimana kita memulai inisiatif

1. Komitmen Kepala Daerah, DPRD, dan Stakeholders

Kabupaten/kota mitra KINERJA memulai inisiatif untuk melaksanakan program DGP dengan diskusi intensif

dengan manajemen Kinerja dan menyepakati pelaksanaan program melalui penandatanganan kesepakatan

(memorandum of understanding) antara Bupati/Walikota dengan KINERJA.

Diskusi-diskusi juga dilaksanakan dengan DPRD, khususnya dengan Komisi yang membidangi pendidikan

dan anggaran. Diskusi ini sangat penting untuk mencapai kesepahaman antara pihak eksekutif dan legislatif

sehingga persetujuan program dan anggaran oleh DPRD dapat dilakukan dengan baik.

Selain dengan para penyelenggara negara, diskusi juga dilaksanakan dengan tokoh-tokoh masyarakat,

khususnya pemimpin lembaga-lembaga non pemerintah. Hal ini untuk lebih mendorong keterlibatan

masyarakat sehingga tata kelola DGP dapat dilaksanakan secara partisipatif, transparan, dan akuntabel.

Pengalaman Kinerja menunjukkan bahwa program ini dapat dilaksanakan karena ada komitmen yang kuat

dari pembuat kebijakan, terutama Kepala Daerah dan Kepala Dinas Pendidikan serta instansi terkait lainnya

termasuk DPRD.

Komitmen ini ditunjukkan dengan penerbitan Perturan Bupati tentang Pemerataan dan Penataan Guru (di

Kabupaten Luwu Utara, Luwu, Barru, dan Aceh Singkil) berikut petunjuk teknis serta alokasi dana yang dimuat

dalam dokumen-dokumen perencanaan dan penganggaran di tingkat kabupaten/kota (APBD) dan Dinas

Pendidikan, yakni Rencana Kerja (Renja), Rencana Kerja dan Anggaran (RKA), dan Dokumen Pelaksanaan

Anggaran (DPA).

2. Pengaturan Pekerjaan

Di tingkat kabupaten/kotaKinerja memulai programnya dengan merekrut tenaga spesialis di bidang pelayanan

publik yang disebut dengan LPSS (Local Public Service Specialist). Tugas utamanya adalah mengkoordinir


Intervensi program KINERJA berada di tiga area, yakni:

1. Menguatkan pengguna layanan yang lebih baik.

2. Meningkatkan praktik inovasi yang sudah ada dan mendukung pemerintah daerah untuk menguji dan

mengadopsi pendekatan penyediaan pelayanan pendidikan yang menjanjikan.

3. Memperluas inovasi yang sudah dianggap berhasil di tingkat nasional dan mendukung organisasi di

Indonesia untuk menyediakan dan menyebarluaskan pelayanan yang lebih baik kepada pemerintah daerah.

Dengan bekerja di sisi penyedia dan dan pengguna layanan, maka pendekatan yang digunakan KINERJA dalam

melaksanakan program-programnya adalah transparansi, akuntablitas, partisipatif, dan responsif.

Prinsip-prinsip Tata Kelola Sektor Pendidikan

Di sektor pendidikan, KINERJA melaksanakan program-program BOSP (Biaya Operasional Satuan Pendidikan,

DGP (Distribusi Guru Proporsional), dan MBS (Manajemen Berbasis Sekolah) di 17 kabupaten/kota di

empat provinsi (Aceh, Jawa Timur, Kalimantan Barat, dan Sulawesi Selatan). Program sektor pendidikan ini

dilaksanakan dengan prinsip-prinsip umum sebagai berikut:

• Keikutsertaan instansi-instansi terkait. Program-program di sektor pendidikan tidak semata-mata

dilaksanakan oleh Dinas Pendidikan, melainkan menyangkut beberapa instansi pemerintah daerah

lainnya seperti Bappeda, Bagian Organisasi dan Tata Laksana, Bagian Keuangan, Bagian Hukum, dan

Badan Kepegawaian Daerah. Oleh karena itu, dalam melaksanakan program-program sektor pendidikan,

keterlibatan instansi-instansi tersebut sangat penting.

• Keikutsertaan forum multi stakeholder. Dari sisi pengguna pelayanan, keterlibatan masyarakat sangat

diperlukan karena masyarakat mempunyai kewajiban untuk ikut serta dalam penyelengaraan pendidikan

sebagaimana diamanatkan oleh peraturan perundangan. Dengan keterlibatan masyarakat, program-

program sektor pendidikan dapat dilaksanakan secara tranparan dan akuntabel.

• Berkelanjutan. Semua pendekatan program sektor pendidikan harus dapat berlangsung terus secara

berkesinambungan. Hal ini hanya dapat terlaksana ketika manfaat program-program pendidikan dapat

dirasakan oleh masyarakat dan pelaksanaannya terus dikawal, tidak saja oleh pemerintah daerah tetapi

juga oleh masyarakat melalui forum-forum multi stakeholder.

Selain itu, pendekatan KINERJA juga menggunakan media massa, termasuk media massa alternatif (jurnalisme

warga) sehingga tersedia peluang bagi partisipasi masyarakat. Pendekatan terbuka ini didorong atas dasar


rekomendasi teknis serta berpedoman pada Peraturan Bupati/Walikota dan petunjuk teknisnya.

Selain terlibat dalam Tim Teknis yang melakukan proses penghitungan dan penyusunan rekomendasi

teknis, forum multi stakeholder berperan dalam pengawasan pelaksanaan alokasi dana ke sekolah-sekolah.

Pengawasan dilakukan melalui monitoring dan pengaduan-pengaduan yang kemudian ditindaklanjuti dengan

analisis dan laporan kepada para pengambil kebijakan.

2. Pelaksanaan rencana kerja

Program DGP dilaksanakan melalui tahapan-tahapan sebagai berikut:

• PenghitunganDGP.Penghitungandidasarkanpadakebutuhanoperasionalsekolahyangdikaitkandengan

kegiatan-kegiatan pembelajaran untuk mencapai standar pelayanan minimal (SPM) dan standar nasional

pendidikan (SNP).

• Analisiskesenjangan.Analisiskesenjanganinidiarahkanpadasekolah-sekolahyangkekuranganguru

dan sekolah-sekolah yang berkelebihan guru.

• Rekomendasiteknis.IsirekomendasiteknisyangpalingutamaadalahmengusulkanagarPemerintah

Daerah melaksanakan distribusi guru sesuai hasil analisis kekurangan dan kelebihan guru.

• Ujipublik.HasilpenghitunganDGPdanrekomendasididiskusikandenganberbagaipihak,termasuk

masyarakat dan DPRD. Hal ini dilakukan agar pihak-pihak yang berkepentingan memahami dan memberi

masukan untuk pengambil kebijakan dalam penerapan distribusi guru.

• Regulasi.Setelahsemuapihakyangberkepentinganmemahamidanmenyetujuihasilpenghitungandan

rekomendasi DGP, maka Bupati/Walikota menerbitkan Peraturan tentang Pemerataan dan Penataan Guru

yang diikutioleh petunjuk teknis pelaksanaannya.

• Perencanaandanpenganggaran.Untukbisadilaksanakan,hasilpenghitungandanrekomendasi

dimasukkan ke dalam perencanaan dan penganggaran daerah, baik di tingkat kabupaten/kota maupun

satuan kerja parangkat daerah (SKPD), yang dalam hal ini Dinas Pendidikan (Renja, RKA, DPA).

• Pelaksanaan.Sesuaidenganperencanaandanpenganggaranyangtelahditentukan,makadistribusiguru

dilaksanakan secara transparan dan sesuai dengan petunjuk teknis.

• Pelaporan,monitoring,danevaluasi.Untukmenjamindistribusigurudilaksanakansesuaiperaturan,maka

pelaporan yang akuntabel dilakukan secara teratur sehingga program ini dapat mencapai tujuannya.

Monitoring dan evaluasi dilaksanakan secara teratur sehingga perbaikan-perbaikan penyelenggaraan

distribusi guru dapat dilaksanakan.


3. Proses perubahan dan perkembangan manfaat dari cara kerja

Sekurang-kurangnya ada tiga perubahan yang segera tampak sebagai hasil pelaksanaan program DGP

dengan pendekatan Kinerja:

• Peningkatankapasitaspemerintahdaerahdalamdayatanggapterhadapketimpangandistribusiguru.

• PeningkatanketerlibatanmasyarakatdalampenyelenggaraanprogramDGP.Forum-forummulti

stakeholderdidaerah-daerahmitraKINERJAtelahmenunjukkanketerlibatandanberperansecarasignifikan

dalam setiap tahapan program.

• Peningkatankemampuansekolahdalammelaksanakankegiatanpembelajarannyauntuksecarabertahap

mencapai standar pelayanan publik (SPP), SPM dan SNP.

Pengalaman di Kabupaten Luwu Utara menunjukkan bahwa program DGP terus berlanjut walaupun masa

pendampingan KINERJA sudah berakhir. Hal ini dimungkinkan karena komitmen pemerintah daerah, DPRD

sangat tinggi serta adanya forum multi-stakeholder yang aktif mendampingi dan mengawasi program tersebut.


Tantangan

Pengalaman KINERJA menunjukkan bahwa ada beberapa tantangan yang dihadapi dalam pelaksanaan program

DGP, yakni antara lain:

• Kadangkalapelaksanaanprograminimembutuhkanperubahanperencanaandaerahyangtidakmudah

dilakukan. Perubahan tersebut disebabkan proses akhir penghitungan DGP dan rekomendasi teknisnya

tidak sesuai dengan siklus perencanaan dan penganggaran daerah.

• Keterbatasananggaranyangtersediadanprioritaspemenuhankebutuhansektorlainmenyebabkan

program DGP tidak dapat segera dilaksanakan.

• KapasitasparapegawaiyangmenanganiprogramDGPmasihkurangsehinggaprosespenghitungan,

penyusunan rekomendasi teknis, dan pengintegrasian ke dalam perencanaan dan penganggaran menjadi

terhambat. Namun secara bertahap tantangan ini dapat diatasi melalui lokakarya dan pendampingan yang

intensif.

• Kapasitaspersonilsebagianorganisasimitrapelaksanamasihkurangsehinggapadaawalpelaksanaan

program proses pendampingan kepada pemerintah daerah dan multi stakeholder belum seperti yang

diharapkan. Tantangan ini diatasai melalui bimbingan teknis oleh Tim KINERJA.

• Pergantianpejabatpemerintahdaerahyangmenyebabkanperubahankomitmendaripejabatbaru.

Tantangan ini dapat diatasi dengan penjelasan tentang program sehingga pejabat baru dapat memahami

dan memberi dukungan terhadap pelaksanaan program.

Keberhasilan Program

1. Contoh Keberhasilan Program DGP di Kabupaten Luwu Utara

Kabupaten Luwu Utara di Provinsi Sulawesi Selatan menghadapi masalah serius dalam hal ketidak-

setaraan dalam kualitas layanan pendidikan yang ditawarkan di sekolah-sekolah. Ketimpangan ini

BAB 3 MENGATASI TANTANGAN DAN MENCAPAI SUKSES


disebabkan karena distribusi guru yang tidak merata di sekolah-sekolah perkotaan dan pedesaan. Meskipun

rasio guru-murid di Indonesia masih lebih rendah daripada di banyak negara maju, rekrutmen dan penempatan

guru terutama dipengaruhi oleh faktor politik daripada kebutuhan sekolah.

Sebagai tindakan jangka pendek untuk mengatasi kekurangan ini, banyak sekolah mengangkat guru honorer

yanggajinyadibayarlangsungolehsekolahtanpaperhatianyangcukuptentangkualifikasiataukompetensi

mereka. Data distribusi guru di Luwu Utara dikumpulkan dan dianalisis oleh LPKIPI (Lembaga Pelatihan dan

Konsultasi Inovasi Pendidikan) menunjukkan bahwa ketersediaan guru kelas dan mata pelajaran hanya 47,76%

untuk SD. Selanjutnya, analisis mengungkapkan ketidakseimbangan dalam distribusi guru mata pelajaran dan

kelas tertentu. Data menunjukkan bahwa hanya 33,62% SD memiliki guru pendidikan jasmani PNS dan hanya

46,5% memiliki jumlah guru agama PNS yang cukup. Hal ini menimbulkan kesenjangan kualitas pendidikan

antar sekolah dan kecamatan.

Dalam rangka mengatasi tantangan dengan distribusi guru, pemerintah Kabupaten Luwu Utara

bekerja sama dengan LSM Lembaga Pelatihan dan Konsultasi Inovasi Pendidikan (LPKIPI) melakukan

pemutakhiran menyeluruh dan validasi data guru serta melakukan analisis mendalam data yang dihasilkan

dari pemutakhiran distribusi guru tersebut.

Berdasarkan analisis tersebut forum multi-stakeholder yang terdiri dari pejabat pemerintah dan anggota

masyarakat melakukan advokasi untuk mengeluarkan peraturan baru untuk memastikan distribusi guru

proporsional dimasukkan ke dalam perencanaan dan diimplementasikan secara efektif. Melalui serangkaian

diskusi intensif dan negosiasi antara wakil-wakil pemerintah dan masyarakat, peraturan tersebut disahkan pada

23 Oktober 2013 yang menandai kebijakan pemerintah daerah untuk mengatasi masalah distribusi guru yang

tidak merata.

Implementasi Peraturan Bupati ini dipantau oleh forum multi-stakeholder dan mereka bangga melaporkan

bahwa peraturan itu akhirnya dilaksanakan dengan mendistribusikan 129 guru SD ke sekolah-sekolah

yang mengalami kekurangan guru. Luwu Utara, sebagai kabupaten percontohan untuk reformasi birokrasi,

membuat upaya khusus untuk menekankan proses yang transparan dan mendorong partisipasi masyarakat.

Untuk melengkapi upaya forum multi-stakeholder yang disebutkan di atas, organisasi lokal (Fakta),

memfasilitasi diskusi rutin dalam forum ‘Warung Demokrasi’ yang melibatkan berbagai pihak seperti wartawan

untuk surat kabar nasional, anggota komisi pemilihan, pimpinan asosiasi guru, pemilik stasiun radio lokal,

guru honorer, dan anggota organisasi kemasyarakatan lainnya. Sambil minum kopi, makan makanan ringan,

mereka aktif berdiskusi mengenai distribusi guru dan isu-isu pendidikan dasar lainnya. Acara ini disiarkan

secara langsung oleh sebuah stasiun radio lokal guna meningkatkan akses informasi bagi masyarakat yang

tinggal di daerah terpencil, dan memberikan kontribusi bagi keberhasilan diskusidalam mempromosikan isu-


isu tersebut dan meningkatkan kesadaran di antara anggota masyarakat yang mempunyai pengaruh untuk

mendukung perubahan.

a. Strategi Program

Secara kronologis strategi untuk memperkenalkan dan keberhasilan pelaksanaan Program DGP adalah sebagai

berikut :

1. Sosialisasi dan berbagi praktek yang baik tentang sirkulasi guru, pengenalan manajemen PTK,

penyamaan persepsi dan membangun komitmen antar stakeholder.

2. Pelatihan pengolahan Data Base Pendidik dan Tenaga Kependidikan, SIM-NUPTK, dan Padati Web

3. Pengolahan data base pendidik dan kependidikan, Data Base Pendidik dan Tenaga Kependidikan, SIM-

NUPTK, dan Padati Web.

4. Analisis manajemen pendidik dan tenaga kependidikan.

5. Pendampingan perumusan rekomendasi kebijakan.

6. Penyampaian perumusan rekomendasi kepada Bupati dan atau stakehoder pendidikan.

7. Advokasi dan pendampingan penganggaran replikasi.

8. Piloting implementasi sirkulasi guru.

9. Monitoring dan evaluasi.

10. Forum multi-stakeholder dan jurnalisme warga memantau pelaksanaannya ke sekolah-sekolah.

b. Hasil-hasil Program DGP

Hasil nyata yang memberikan kontribusi terhadap keberhasilan inisiatif dapat diringkas sebagai berikut :

• Datasebaranguruyangvaliddanmutakhir;

• Analisisdistribusigurudiseluruhkecamatandikabupaten/kotamitra;

• Rekomendasiteknisdistribusiguruproporsional;

• Rencanakerjadistribusiguruproporsional;

• Skemainsentifbagiguruyangditempatkandidaerah“terpencil”;

• PeraturanBupati/Walikota;

• Petunjukteknispelaksanaandistribusiguruproporsional;

• Implementasidistribusigurusecaraproporsionalsesuairekomendasiteknis.


2. Program Pengungkit

Program DGP yang diperkenalkan oleh KINERJA dan dilaksanakan oleh enam pemerintah daerah telah

menunjukkan hasil-hasil yang baik. Keberhasilan ini tidak hanya ditunjukkan dengan pelaksanaan lahirnya

kebijakan pemeratan dan penataan guru dalam rangka meningkatkan pelayanan publik, tetapi juga keterlibatan

masyarakat dalam setiap proses program, dari inisiasi, perencanaan hingga pelaksanaannya. Keterlibatan

masyarakat seperti ini merupakan bentuk nyata keterbukaan dan akuntabilitas publik yang dimandatkan oleh

peraturan perundangan.

Keberhasilan program DGP ini dapat dijadikan pengungkit untuk program-program lainnya, tidak hanya di

sektor pendidikan, tetapi juga sektor-sektor lainnya dan di instansi-instansi lainnya. Masih banyak program-

programpendidikanyangdapatdilaksanakandenganpendekatanini,sepertipeningkatankualifikasidan

kompetensi guru, pembangunan dan rehabilitasi gedung sekolah, dan pengadaan sarana pembelajaran.

Demikian juga di sektor-sektor lain seperti kesehatan, pekerjaan umum, dan kependudukan. Program-program

ini dapat dilaksanakan apabila pemerintah daerah dan masyarakat mempunyai kepedulian dan kemauan untuk

secara bersama-sama melaksanakannya.


Program KINERJA untuk DGP bekerja di sedikit daerah, hanya di enam dari ratusan daerah di Indonesia.

Program ini hanyalah sebagai contoh praktik yang baik dan diharapkan dapat diterapkan di daerah-daerah

lain. Oleh karena itu, KINERJA mendorong agar daerah-daerah lain bersedia mereplikasi dan mengadopsi

penedekatan-pendekatan KINERJA dalam melaksanakan Program DGP. Berikut ini adalah rekomendasi bagi

daerah-daerah lain, termasuk lembaga-lembaga pendidikan dan pelatihan untuk pegawai negeri sipil dan

organisasi-organisasi mitra pelaksananya.

Rekomendasi untuk replikasi di daerah Lain

Berdasarkan pengalaman Kinerja, ada beberapa rekomendasi untuk Pemerintah Daerah lain yang akan

mereplikasi metoda dan pendekatan Kinerja untuk program DGP.

a. Diperlukan komitmen yang tinggi dari Bupati/Walikota, DPRD dan Dinas Pendidikan untuk melaksanakan

program DGP. Komitmen ini ditunjukkan dengan kabijakan formal dan pasti melalui penerbitan peraturan,

petunjuk teknis pelaksanaannya, dan memasukkan program ini ke dalam siklus perencanaan dan

penganggaran daerah.

b. Setiap kebijakan hendaknya berorientasi pada pelayanan publik. Hal ini didasarkan bahwa fungsi utama

pemerintah daerah adalah menyelenggarakan kegiatan-kegiatan untuk kepentingan masyarakat dalam

rangka meningkatkan kesejahteraan masyarakat sebagaimana diamanatkan oleh peraturan perundangan.

c. Melibatkan masyarakat atau forum-forum multi stakeholder dalam penyelengaraan tata kelola DGP. Oleh

karena kegiatan dan program yang dilaksanakan oleh pemerintah daerah adalah untuk kepentingan

masyarakat, maka sudah seharusnya masyarakat dilibatkan dalam penyusunan kebijakan, perencanaan,

dan pelaksanaannya.

d. Mendayagunakan staf dan struktur organisasi yang ada tanpa perlu membentuk unit organisasi baru.

Program ini tidak memerlukan struktur baru dalam organisasi pemerintah daerah maupun pegawai baru,

melainkan cukup dengan lebih mendayagunakan pegawai dalam struktur organisasi yang sudah ada.

BAB 4 REKOMENDASI UNTUK REPLIKASI


e. Berkoordinasi dengan instansi-instansi pemerintah daerah terkait. Dalam pelaksanaannya, Program DGP

memerlukan keterlibatan instansi-instansi lainnya, terutama Bappeda, BKD, dan Bagian Keuangan. Selain

itu, DPRD juga diperlukan keterlibatannya karena institusi inilah yang memberi persetujuan pada setiap

program dan anggaran.

f. Menetapkan indikator kinerja dan pengukuruan keberhasilan program. Hal ini diperlukan untuk mengetahui

pencapaian program sehingga peningkatan program dari waktu ke waktu dapat dilakukan.

g. Mengadopsi pendekatan Kinerja dan menggunakan bahan-bahan yang telah dibuat oleh Kinerja. Bahan-

bahan tersebut antara lain berupa modul yang dapat digunakan untuk pelatihan, pendampingan, dan

acuan pelaksanaan program.

Rekomendasi untuk OMP

Rekomendasi untuk OMP yang akan membantu pemerintah daerah yang akan mereplikasi program DGP

adalah:

a. Selalu mengintegrasikan aspek tata kelola (governance) dalam setiap kegiatan penguatan dan

pendampingan dengan melibatkan masyarakat atau forum-forum multi stakeholder.

b. Tetap berorientasi pada hasil, tidak sekadar memenuhi jadwal kegiatan dan jumlah peserta.

c. Bertindak sebagai advisor yang berperan lebih pada memberi stimulus daripada sebagai pegawai yang

melaksanakan program.

d. Menggunakan modul-modul yang dikekmbangkan KINERJA untuk penguatan kapasitas OMP sendiri maupun

penguatan pemerintah daerah dan forum multi stakeholder.

Rekomendasi untuk Lembaga Diklat

Lembaga-lembaga pendidikan dan latihan (Diklat) di berbagai tingkatan pemerintahan mempunyai peran

strategis dalam pendayagunaan aparatur negara karena secara periodik menyelenggarakan latihan untuk

pegawai negeri sipil (PNS). Direkomendasi agar lembaga-lembaga Diklat:

a. Memasukkan pendekatan-pendekatan Kinerja dalam Kurikulum Diklat yang meliputi antara lain tata kelola

yang melibatkan masyarakat sebagai pengguna layanan publik.

b. Lebih berorientasi pada peningkatan ketrampilan dan tidak sekadar peningkatan pengetahuan dan

pemahaman. Hal ini hanya dapat dicapai melalui kagiatan lanjutan setelah pelatihan, yakni pendampingan


secara terus menerus sampai para peserta pelatihan dapat benar-benar melaksanakan hasil-hasil

pelatihan.

c. Mengadopsi sebagian modul yang dikembangkan KINERJA. Lembaga Diklat mempunyai modul-modul

tersendiri, namun direkomendasikan agar memuat juga sebagian isi modul KINERJA, terutama dalam hal tata

kelola dan ‘governance’.

USAID - KINERJAGedung BRI II, Lantai 28, Suite 2807 Jl. Jend Sudirman Kav. 44-46Jakarta, 10210 Phone: +62 21 5702820 Fax: +62 21 5702832Email: [email protected]

IMPLEMENTED BY RTI INTERNATIONAL AND PARTNERS

Ringkasan Tata Kelola Distribusi Guru Proporsional di Pemerintah ...

Documents

Transcript of Ringkasan Tata Kelola Distribusi Guru Proporsional di Pemerintah ...