Program Jaminan Ketenagakerjaan Nasional untuk Indonesia ... · dari ILO Publications,...

62
1 Program Jaminan Ketenagakerjaan Nasional untuk Indonesia SEBUAH PENDEKATAN Badan Perencanaan Pembangunan Nasional (Bappenas) dan Organisasi Perburuhan Internasional (ILO) Jakarta, Desember 2005

Transcript of Program Jaminan Ketenagakerjaan Nasional untuk Indonesia ... · dari ILO Publications,...

Page 1: Program Jaminan Ketenagakerjaan Nasional untuk Indonesia ... · dari ILO Publications, International Labour Office, CH-1211 Geneva 22, Switzerland. Katalog atau daftar publikasi ...

1

Program JaminanKetenagakerjaan Nasional

untuk IndonesiaSEBUAH PENDEKATAN

Badan Perencanaan Pembangunan Nasional (Bappenas)

dan

Organisasi Perburuhan Internasional (ILO)

Jakarta, Desember 2005

Page 2: Program Jaminan Ketenagakerjaan Nasional untuk Indonesia ... · dari ILO Publications, International Labour Office, CH-1211 Geneva 22, Switzerland. Katalog atau daftar publikasi ...

2 Program Jaminan Ketenagakerjaan Nasional untuk Indonesia - Sebuah Pendekatan

Hak Cipta © Organisasi Perburuhan Internasional 2005

Publikasi-publikasi International Labour Office memperoleh hak cipta yang dilindungi oleh Protokol 2 KonvensiHak Cipta Universal. Meskipun demikian, bagian-bagian singkat dari publikasi-publikasi tersebut dapat diproduksiulang tanpa izin, selama terdapat keterangan mengenai sumbernya. Permohonan mengenai hak reproduksi ataupenerjemahan dapat diajukan ke Publications Bureau (Rights and Permissions), International Labour Office, CH 1211Geneva 22, Switzerland. International Labour Office menyambut baik permohonan-permohonan seperti itu.

Perpustakaan, insitusi-institusi dan para pengguna lain yang terdaftar di Inggris dengan Copyright Licensing Agency,90 Tottenham Court Road, London W1P 9HE (Fax: + 44 171 436 3986), di Amerika Serikat dengan CopyrightClearance Center, 222 Rosewood Drive, Danvers, MA 01923 (Fax: +1 508 750 4470) atau di negara-negara laindengan Organisasi-organisasi Hak Reproduksi yang terkait, dapat membuat fotokopi sesuai dengan izin yangdikeluarkan bagi mereka untuk kepentingan ini.

ILO

International Labour Organization, 2005

“Program Jaminan Ketenagakerjaan Nasional untuk Indonesia – Sebuah Pendekatan”

ISBN 978-92-2-018439-4 (print)978-92-2-018440-0 (web pdf)

Penggambaran-penggambaran yang terdapat dalam publikasi-publikasi ILO, yang sesuai dengan praktek-praktekPersatuan Bangsa-Bangsa, dan presentasi materi yang berada didalamnya tidak mewakili pengekspresian opini apapundari sisi International Labour Office mengenai status hukum negara apa pun, wilayah atau teritori atau otoritasnya,atau mengenai delimitasi batas-batas negara tersebut.

Tanggung jawab atas opini-opini yang diekspresikan dalam artikel, studi dan kontribusi lain yang ditandatanganimerupakan tanggung jawab pengarang seorang, dan publikasi tidak mengandung suatu dukungan dari InternationalLabour Office atas opini-opini yang terdapat didalamnya.

Referensi nama perusahaan dan produk-produk komersil dan proses-proses tidak merupakan dukungan dariInternational Labour Office, dan kegagalan untuk menyebutkan suatu perusahaan, produk komersil atau prosestertentu bukan merupakan tanda ketidaksetujuan.

Publikasi ILO dapat diperoleh melalui penjual buku besar atau kantor ILO lokal di berbagai negara, atau langsungdari ILO Publications, International Labour Office, CH-1211 Geneva 22, Switzerland. Katalog atau daftar publikasibaru akan dikirimkan secara cuma-cuma dari alamat diatas.

Dicetak di Jakarta, Indonesia

Page 3: Program Jaminan Ketenagakerjaan Nasional untuk Indonesia ... · dari ILO Publications, International Labour Office, CH-1211 Geneva 22, Switzerland. Katalog atau daftar publikasi ...

3

Kata Pengantar

Secara historis, Indonesia seringkali dihadapkan pada masalah pengangguran dan pengangguranterselubung dan rendahnya standar hidup. Pertumbuhan ekonomi yang pesat selama kurunwaktu 1980-an sampai pertengahan 1990-an telah menghasilkan kemajuan dalam menambahkeragaman lapangan kerja dari yang bernilai rendah sampai yang bernilai cukup tinggi. Standarhidup pun mulai meningkat. Tapi, krisis keuangan pada akhir 1990-an telah menyebabkankemunduran yang luar biasa. Kini, perekonomian Indonesia memang sudah pulih, meskipuntingkat pertumbuhan ekonomi jauh lebih rendah dibandingkan masa sebelumnya. Lebih pentinglagi, penyerapan tenaga kerja di sektor-sektor utama tidak cukup tinggi untuk dapatmenghasilkan dampak yang berarti di bidang ketenagakerjaan.

Indonesia memiliki komitmen terhadap program Millennium Development Goals (Tujuan-TujuanPembangunan Milenium), yang mengharuskan dipenuhinya tujuan-tujuan di bidang kemiskinandan standar hidup dalam suatu kerangka waktu yang telah ditentukan. Dalam konteks ini, BadanPerencanaan Pembangunan Nasional (Bappenas) bekerja sama dengan Organisasi PerburuhanInternasional (ILO) menyusun sebuah makalah kebijakan untuk mengatasi masalah-masalahketenagakerjaan kaum miskin di Indonesia, terutama mereka yang berada di daerah-daerah pedesaan.

Makalah ini merupakan cetak biru dari sebuah rencana aksi yang ditujukan untuk menyediakanjenis-jenis pekerjaan yang tidak memerlukan keterampilan dan pekerjaan semi-terampil bagimereka yang diidentifikasi sebagai kaum miskin, untuk periode waktu yang terbatas setiaptahunnya. Para pekerja akan dikerahkan guna menciptakan aset-aset yang memiliki arti ekonomi;yang pada gilirannya akan langsung memberikan nilai tambah dan menciptakan lebih banyakpekerjaan dalam perekonomian lokal. Ada sejumlah pilihan untuk suatu terciptanya jaminansosial, serta pembangunan kapasitas di kalangan kelompok-kelompok yang memperolehkeuntungan dari program-program itu. Rencana tersebut menyadari kondisi lapangan yangada di Indonesia, termasuk pengalaman-pengalaman yang diperoleh dari program-programPadat Karya dan program-program pengentasan kemiskinan yang lain; pada saat yangbersamaan, rencana tersebut belajar dari kekayaan pengalaman yang diperoleh dari program-program yang sama di tempat-tempat lain.

Dr. Sarthi Acharya, Direktur di Institute of Development Studies (Jaipur, India) dan konsultan ILO,adalah penyusun makalah ini. Beliau memiliki keterkaitan yang panjang dengan program-programpekerjaan umum yang bersifat padat karya di India, di mana program-program tersebut telahditerapkan secara resmi. Di Indonesia, beliau telah menemui pejabat-pejabat dari berbagai bidangyang luas mulai dari para pembuat kebijakan di tingkat nasional dan ahli-ahli lain yang telahmemberikan pandangan mereka dan telah banyak membantu dalam perumusan analisisrekomendasi-rekomendasi dalam makalah ini. Bappenas dan ILO sangat berterima kasih kepadasemua pihak yang telah meluangkan waktu mereka untuk berdiskusi.

Ada harapan yang tulus bahwa makalah ini akan memberikan kontribusi pada perumusankebijakan ketenagakerjaan di Indonesia dan, pada khususnya dalam memberikan kesempatankerja yang lebih besar bagi kaum miskin.

Bambang Widianto Alan BoultonBappenas ILO Jakarta

Page 4: Program Jaminan Ketenagakerjaan Nasional untuk Indonesia ... · dari ILO Publications, International Labour Office, CH-1211 Geneva 22, Switzerland. Katalog atau daftar publikasi ...

4 Program Jaminan Ketenagakerjaan Nasional untuk Indonesia - Sebuah Pendekatan

Daftar Istilah

Bappeda Badan Perencanaan Penbangunan DaerahBappenas Badan Perencanaan Pembangunan NasionalBKKBN Badan Koordinasi Keluarga Berencana NasionalBPS Badan Pusat StatistikBulog Badan Urusan LogistikDepnakertrans Departemen Tenaga Kerja Dan TransmigrasiDGRA Directorate General of Regional Autonomy (Direktorat Jenderal Otonomi

Daerah)EGAI Employment Guarantee Act of India (Undang-Undang Jaminan

Ketenagakerjaan India)EIU Economist Intelligence Unit (Satuan Intelijen Ekonomi)GDP Gross Domestic Product (Pendapatan Nasional Bruto)IDT Inpres Desa TertinggalILO International Labour Organisation (Organisasi Perburuhan Internasional)KDP Kecamatan Development Programme (Program Pembangunan Kecamatan)M&E Monitoring and Evaluation (Monitoring dan Evaluasi)MDG Millennium Development Goals (Tujuan-Tujuan Pembangunan Milenium)MEGS Maharashtra Employment Guarantee Programme (Program Jaminan

Ketenagakerjaan Maharashtra)MIS Management Information System (Sistem Informasi Manajemen)NEGP National Employment Guarantee Programme (Program Jaminan

Ketenagakerjaan Nasional)Ornop Organisasi Non-PemerintahPBB Persatuan Bangsa-BangsaPDM-DKE Pemberdayaan Daerah dalam Mengatasi Dampak Krisis EkonomiPK Padat KaryaPKD Padat Karya DesaPPP Purchasing Power Parity (Daya Beli)Sakernas Survei Tenaga Kerja NasionalSEWA Self Employed Women’s Association (Asosiasi Perempuan Wiraswastawan)UKM Usaha Kecil dan MenengahSMERU Social Monitoring and Early Response UnitSusenas Survei Sosial Ekonomi NasionalTakesra/Kukesra Tabungan Kesejahteraan Rakyat dan Kredit Kesejahteraan RakyatUNDP United Nations Development ProgrammeUNSFIR United Nations Support Facility for Indonesia RecoveryUPP Urban Poverty Programme (Program Kemiskinan Perkotaan)WEC Work Eligibility Card (Kartu Kelayakan Kerja)

Page 5: Program Jaminan Ketenagakerjaan Nasional untuk Indonesia ... · dari ILO Publications, International Labour Office, CH-1211 Geneva 22, Switzerland. Katalog atau daftar publikasi ...

5

Laporan ini menyajikan rancangan Program Jaminan Ketenagakerjaan untuk Indonesia yangmemiliki tujuan ganda, yaitu: membantu memberantas kemiskinan dan pengangguran/pengangguran terselubung, serta menciptakan aset-aset dan jasa-jasa layanan produktif bagiperekonomian. Secara implisit, rancangan ini juga disiapkan untuk memberdayakan kaummiskin dan mendorong desentralisasi ekonomi. Program ini bermaksud menciptakan pekerjaandalam berbagai kegiatan yang tidak memerlukan keterampilan bagi (sasaran tahunan) pendudukmiskin.

Fitur-fitur yang unik: Program ekonomi yang luas ini bertujuan mengatasi keterbatasan-keterbatasan yang dihadapi skema-skema sebelumnya, seperti adanya program yang tidakberkelanjutan, ketidakmampuan pekerja untuk berkembang dalam pekerjaannya, danketidakmampuan dalam mencocokkan permintaan dengan pasokan tenaga kerja. Program inihendak memperluas jaminan sosial dan pembangunan kapasitas di kalangan sasaran program.Program ini memiliki rencana untuk membangun aset-aset yang cukup besar dan bersprektumluas, di tingkat komunitas dan swasta.

Tiga pilar yang menjadi dasar program ini:

(1) Penciptaan kesempatan kerja bagi kaum miskin, terutama di daerah-daerah pedesaan dandi daerah pedalaman—maksimum tiga bulan dalam setahun, dengan rata-rata upah bulanansebesar Rp 350.000;

(2) Pembentukan aset produktif baik yang berskala besar maupun yang kecil (dan harmonissecara sektoral) dalam perekonomian lokal, yang pada gilirannya akan menghasilkanlebih banyak kesempatan kerja sebagai produk sampingan; dan

(3) Perluasan pilihan-pilihan pembangunan manusia bagi para pekerja dan rumah tanggamereka.

Program ini mengusulkan untuk menjadikan sekitar 15 juta rumah tangga miskin sebagaisasaran; tetapi mengingat besarannya, mungkin akan ada sejumlah keterbatasan. Masalah ituakan diatasi dengan membuat sebuah program percontohan terlebih dahulu.

Dewan Nasional, Dewan Provinsi, dan Dewan Kabupaten, masing-masing dengan keterwakilanpemangku kepentingannya, akan dibentuk untuk mengawasi pelaksanaan program. Programtersebut akan diterapkan di tingkat kabupaten di mana seorang staf program (di bawah bupati)akan mengkoordinasikan tim teknis, statistik/data, manajemen sistem informasi (MIS), danadministrasi. Program ini diharapkan dapat menjangkau program-program pembangunan danpeningkatan lain yang ada di dalam negeri untuk membangun sinergi (dua arah) dan jugamenggunakan personil dan infrastruktur bersama-sama.

Pekerjaan-pekerjaan tersebut akan diimplementasikan oleh departemen-departemen teknisdan departemen terkait (dan pengusaha swasta) berdasarkan instruksi/saran dari petugasprogram. Setiap saat, sejumlah pekerjaan diharapkan sudah bisa dilaksanakan. Tanggung jawabuntuk memulai pekerjaan adalah tanggung jawab departemen teknis dan departemen yangterkait, yang merencanakan dan mengimplementasikan pekerjaan-pekerjaan ini berbarengandengan prioritas-prioritas sektoral mereka. Sistem informasi manajemen yang berdinamikakuat, dikoordinasikan di tingkat kabupaten, bertujuan untuk menghubungkan petugas programdengan tingkat desa/kota/lokal—untuk memastikan jumlah dan ketersediaan pekerja di masing-

Abstrak

Page 6: Program Jaminan Ketenagakerjaan Nasional untuk Indonesia ... · dari ILO Publications, International Labour Office, CH-1211 Geneva 22, Switzerland. Katalog atau daftar publikasi ...

6 Program Jaminan Ketenagakerjaan Nasional untuk Indonesia - Sebuah Pendekatan

masing lokasi—di satu sisi, dan tempat-tempat kerja (melalui departemen teknis dan pengguna)—untuk memperoleh perkiraan permintaan atas pekerja di tempat tersebut—di sisi yang lain.

Sebuah sistem monitoring dan evaluasi (M&E) akan mencakup: pencatatan jumlah tenaga kerja,pengeluaran dan penyelesaian proyek-proyek, kondisi kerja, upah dan masalah-masalah pengerahanlain di tempat kerja, evaluasi pengguna mengenai proyek-proyek yang telah diselesaikan, auditpengeluaran, dan penilaian dampak keseluruhan program terhadap kondisi kehidupan pekerja.Juga disarankan agar dilaksanakan pertemuan berkala dan diskusi-diskusi lain secara lokal untukmeninjau ulang dan menanggapi pengaduan.

Pengeluaran tahunan dari proposal ini adalah sekitar Rp 31,9 triliun (3,2 miliar dolar AS, atau 2,3dolar AS per orang-hari), Meskipun demikian, mengingat kenyataan bahwa tidak semua rumahtangga miskin memiliki anggota keluarga yang secara fisik mampu bekerja, dan kalaupun ada yangmemiliki pekerja, mungkin tidak dapat menyediakan diri mereka selama tiga bulan, perkiraanpengeluaran mungkin tidak melebihi Rp 20-24 triliun.

Page 7: Program Jaminan Ketenagakerjaan Nasional untuk Indonesia ... · dari ILO Publications, International Labour Office, CH-1211 Geneva 22, Switzerland. Katalog atau daftar publikasi ...

7

Daftar Isi

Ringkasan Eksekutif vi1 Pengantar 1

1.1 Dasar Pemikiran 11.1 Kasus sebuah program ketenagakerjaan 21.2 Tata letak 3

2 Alur Logis NEGP 32.1 Pengerahan surplus tenaga kerja—Dasar-Dasarnya 32.2 Pendekatan yang diusulkan 42.3 Administrasi dan pengoperasian program 8

3 Menatapkan populasi sasaran 93.1 Menghitung jumlah penduduk miskin berdasarkan daftar indikator 93.2 Menargetkan diri sendiri 113.3 Pendekatan perkiraan daerah kecil 12

4 Tata Kelola NEGP 134.1 Di tingkat nasional 134.2 Di tingkat Provinsi 144.3 Di tingkat kabupaten/kota 144.4 Di tingkat desa/kota/lokal 15

5 Spektrum aset yang akan diciptakan 185.1 Proyek-proyek besar yang sedang dilaksanakan 185.2 Pemeliharaan dan perbaikan proyek-proyek yang ada 195.3 Proyek-proyek pekerjaan umum yang khusus dirancang untuk NEGP 195.4 Proyek-proyek yang inovatif dan/atau berisiko tinggi 205.5 Infrastruktur desa kecil 21

6 Tata Kerja NEGP 216.1 Tanggung jawab dan pra-kondisi 216.2 Mengoperasikan NEGP 226.3 Kelayakan, hak-hak dan kewajiban-kewajiban pekerja 23

7 Tingkat upah 257.1 Menetapkan upah agar mendekati upah yang berlaku 257.2 Membayar berdasarkan waktu atau hasil? 26

8 Monitoring dan evaluasi 288.1 Pertanyaan 288.2 Proses pengumpulan data 29

Page 8: Program Jaminan Ketenagakerjaan Nasional untuk Indonesia ... · dari ILO Publications, International Labour Office, CH-1211 Geneva 22, Switzerland. Katalog atau daftar publikasi ...

8 Program Jaminan Ketenagakerjaan Nasional untuk Indonesia - Sebuah Pendekatan

9 Jaminan manusia 309.1 Pembangunan Kapasitas 309.2 Jaminan Sosial 31

10 Pembiayaan 3310.1 Biaya dan tahapan pengeluarannya 3310.2 Pembagian pembiayaan 3410.3 Sumber-sumber pendanaan 34

11 Kesimpulan 34

Daftar Pustaka 36

Lampiran-Lampiran 39

Page 9: Program Jaminan Ketenagakerjaan Nasional untuk Indonesia ... · dari ILO Publications, International Labour Office, CH-1211 Geneva 22, Switzerland. Katalog atau daftar publikasi ...

9

Ringkasan Eksekutif

Laporan ini menyajikan rancangan Program Jaminan Ketenagakerjaan Nasional – National EmploymentGuarantee Programme (NEGP) yang memiliki tujuan ganda, yaitu: membantu mengentaskan kemiskinandan pengangguran/pengangguran terselubung, terutama di kalangan kaum muda dan di daerah-daerah pedesaan/pedalaman, dan menciptakan aset-aset dan jasa-jasa produktif bagi perekonomian.Selain itu, secara implisit, argumentasi yang ada dalam makalah ini juga menyangkut pemikiranmengenai pemberdayaan kaum miskin (melalui penyediaan lapangan kerja) dan desentralisasiekonomi, keduanya merupakan prasyarat untuk mencapai kondisi-kondisi pekerjaan yang layakdalam komunitas pekerja yang lebih luas.

Program ini bertujuan menciptakan pekerjaan bagi penduduk miskin melalui kegiatan-kegiatanyang tidak memerlukan tenaga kerja terampil dengan target tahunan tidak melebihi tiga bulan.

A. DASAR PEMIKIRANAda sejumlah pertanyaan: Mengapa merancang dan memprakarsai program pengentasankemiskinan yang berorientasi pada ketenagakerjaan yang lain ketika Indonesia sudah memilikipengalaman dengan banyak skema-skema serupa [khususnya Padat Karya (PK)] di masa lalu?Apa yang baru? Apakah program ini akan berhasil?

Raison d’être (alasan-alasan) untuk program yang baru: Pendekatan baru yang diusulkanmenyajikan garis besar program ekonomi yang lebih luas yang bertujuan untuk mengatasiketerbatasan-keterbatasan yang dihadapi skema-skema program padat karya, di antaranyaketidakmampuan untuk mengaitkan permintaan dengan pasokan tenaga kerja karenaketerbatasan jangkauan dan cakupan geografis, dan kecilnya skema-skema individual. Dalamkonteks ini, diusulkan pula di sini untuk menyatukan seluruh skema-skema PK yang berbeda dibawah satu payung. Kemudian, proposal ini menekankan komitmen yang relatif berjangka panjangterhadap pekerja dan kegiatan-kegiatan yang dilaksanakannya, berkebalikan dengan upaya-upayapenanganan darurat yang ada dalam berbagai skema sebelumnya. Karena itu, program yang barumungkin akan disesuaikan secara lebih tepat sebagai sebuah program pengentasan kemiskinan,yang juga memiliki komponen-komponen jaminan sosial dan pembangunan kapasitas didalamnya. Ketiga, terdapat dukungan yang kuat untuk membangun aset-aset yang cukupbesar dan berbasis luas—kebanyakan berupa infrastruktur jangka panjang, tetapi beberapa jugamemiliki nilai ekonomi jangka pendek—yang akan membuat program ini juga dapat dikualifikasikansebagai sebuah program yang memberikan kontribusi terhadap penambahan ekonomi langsung.Terakhir, terdapat usulan yang pasti di sini bagi partisipasi sektor swasta, dan oleh karenanyajuga pembiayaan bersama pada beberapa tahapan.

Page 10: Program Jaminan Ketenagakerjaan Nasional untuk Indonesia ... · dari ILO Publications, International Labour Office, CH-1211 Geneva 22, Switzerland. Katalog atau daftar publikasi ...

10 Program Jaminan Ketenagakerjaan Nasional untuk Indonesia - Sebuah Pendekatan

B. RANCANGANArsitektur program bersandar pada tiga pilar:

(1) Penciptaan kesempatan kerja bagi kaum miskin, terutama di daerah pedesaan dan pedalaman;(2) Pembetukan aset (besar dan kecil) yang produktif (dan harmonis secara sektoral) dalam

perekonomian lokal, yang pada gilirannya akan menghasilkan lebih banyak kesempatankerja sebagai produk sampingan; dan

(3) Pengembangan hubungan yang aktif antara para pekerja dan rumah tangga mereka denganprogram-program (biasanya, program pembangunan manusia) lain.

Masing-masing pilar tersebut akan menguatkan satu sama lain untuk membentuk sinergi.

C. PENETAPAN SASARANProgram ini mengusulkan untuk menjadikan kaum miskin (dan hampir miskin) sebagai target.Berdasarkan survei terkini Susenas dan kalkulasi BPS, jumlah mereka mencapai sekitar 15 jutarumah tangga di seluruh Indonesia. Untuk menyelenggarakan program (jaminan) ini, yangpenting dilakukan adalah mengidentifikasi rumah tangga-rumah tangga miskin secara individualmelalui sebuah sensus, dengan memakai kriteria yang relatif sederhana dan kuat dalam soal-soal seperti: kapasitas manusia, aset-aset fisik, dan karakteristik demografis. Variabel yangpaling penting di sini antara lain, ketiadaan kepemilikan tanah di kalangan petani dan kurangnyaaset-aset produktif/pendidikan. Untuk memeriksa ulang daftar yang sudah ada dan juga untukmenghasilkan legitimasi yang lebih kuat, perlu diupayakan partisipasi komunitas desa/kota/lokal. Penentuan sasaran di beberapa wilayah khusus —untuk mengidentifikasi penduduklokal yang lebih miskin—diusulkan digunakannya ‘teknik perkiraan wilayah kecil’. Meskipundemikian, diperlukan lebih banyak penelitian dalam hal ini sebelum metode tersebutdistandarisasi. Akhirnya, isu besar lainnya mencakup penduduk yang berpindah-pindah tempat,dan diperlukan upaya khusus untuk menghitung secara akurat dan menjadikan kelompok inisebagai sasaran.

Secara implisit, dalam rancangan ini juga terdapat penentuan sasaran secara langsung danoleh mereka sendiri. Oleh karena itu, dari mereka yang terdaftar sebagai kaum miskin, hanyarumah tangga-rumah tangga yang memiliki pekerja yang bersedia bekerja secara sukarela ditempat-tempat NEGP yang akan memperoleh manfaatnya.

Mengingat besarnya jumlah penduduk yang bakal dijangkau, akan terdapat kejutan-kejutandalam pelaksanaan program. Mungkin akan menjadi gagasan yang bagus untuk membuatproyek percontohan terlebih dahulu di sebuah atau beberapa Provinsi dan kemudian memperluasprogram secara bertahap untuk mencakup seluruh negeri.

D. TATA LAKSANA NEGPDiusulkan untuk membentuk sebuah Dewan Nasional NEGP, dengan Bappenas sebagai lembagapemimpin (ketua) bersama Depnakertrans, sebagai departemen pelaksana menjadi wakil ketua.Anggota-anggota lain: perwakilan-perwakilan dari kementerian-kementerian yang terkait(pertanian, pendidikan, kesehatan, dan lain-lain—semua yang memiliki atau menggunakanproyek-proyek sipil), BPS, gubernur-gubernur provinsi, dan undangan-undangan dari sektor swasta,organisasi non pemerintah dan masyarakat sipil. Dewan Nasional ini akan memegang puncakkebijakan dan otoritas perencanaan. Sehubungan dengan hal itu, di tingkat provinsi sebaiknyadidirikan sebuah Dewan Provinsi, dan sebuah Dewan Kabupaten di tingkat Kabupaten, yang masing-masing diwakili oleh para pemangku kepentingan.

Page 11: Program Jaminan Ketenagakerjaan Nasional untuk Indonesia ... · dari ILO Publications, International Labour Office, CH-1211 Geneva 22, Switzerland. Katalog atau daftar publikasi ...

11

Satuan pemerintahan utama di mana program ini akan dipusatkan adalah kabupaten. Seorang stafprogram akan mengepalai sebuah sekretariat yang terdiri dari petugas-petugas teknis, statistik/data, sistem informasi manajemen dan administratif. Staf tersebut akan menjadi penghubung dengankecamatan dan desa/kota/lokal di satu sisi dan dengan provinsi dan pusat di sisi lain. Petugasprogram akan bekerja di bawah supervisi menyeluruh dari bupati dan dewan kabupaten.

Kerja sama yang erat antar berbagai kementerian dan departemen, antar provinsi dan antar kabupatendi dalam provinsi, selain kerja sama antar tingkat pemerintahan yang berbeda-beda dari desa/kota/lokal sampai ke pusat merupakan hal yang penting untuk menjamin keberhasilan program ini.Akhirnya, sebuah hubungan organik dengan pemangku-pemangku kepentingan yang berbeda-bedamerupakan hal yang sangat penting.

Indonesia sudah memiliki sejumlah program pengentasan kemiskinan dan program-programpembangunan/promosi lain. Karena itu, berbagai upaya tersebut diharapkan dapat menjangkauberbagai program tersebut untuk membangun sinergi (dua arah). Selain itu, ada kesempatanlain dalam hal berbagi personil dan infrastruktur.

E. ASET-ASET YANG AKAN DICIPTAKAN MELALUI PENGERAHANTENAGA KERJAProgram ini diharapkan dapat menciptakan aset-aset yang tahan lama dan jasa-jasa yang nyatamelalui pengerahan surplus tenaga kerja. Aset-aset yang diperlukan bisa saja kecil dan terdapatdi tingkat desa saja, tetapi tenaga kerja dapat dikerahkan untuk kegiatan apapun yang didorongoleh permintaan dan memberikan nilai tambah bagi perekonomian lokal atau perekonomianyang lebih luas. Serangkaian kategori proyek di mana tenaga kerja ini dapat dikerahkandisajikan di bawah ini:

(1) Komponen tenaga kerja tidak terampil dalam proyek-proyek pembangunan besar;(2) Komponen tenaga kerja tidak terampil dalam jasa yang diperlukan untuk memelihara

proyek-proyek dan kegiatan-kegiatan infrastruktur terpilih;(3) Aset-aset skala menengah/kecil (padat karya, didorong oleh permintaan) yang bermanfaat

bagi kondisi lokal di daerah-daerah pedesaan atau semi-perkotaan;(4) Proyek-proyek berisiko tinggi di sektor swasta dengan komponen tenaga kerja yang

besar (di mana upah yang dibayarkan dari program untuk tenaga kerja tidak terampilakan berupa subsidi);

(5) Proyek-proyek kecil berbasis desa, seperti Padat Karya di tahun-tahun sebelumnya.

Ada keyakinan bahwa pada awalnya, proyek-proyek dalam dua kategori pertama akanmelibatkan hingga 15 persen pekerja saja, kategori keempat sekitar lima persen, sementarakategori (3) dan (5) diharapkan dapat mempekerjakan sisanya yaitu sekitar 80 persen. Proporsiini akan berubah sewaktu-waktu, terutama jika kategori (4) yang dianggap lebih penting.

Aset-aset akan disesuaikan dengan prioritas-prioritas sektor perekonomian. Selain itu, sepertitelah dinyatakan sebelumnya di Bagian E, proyek-proyek yang diciptakan/dilaksanakan disini dapat melengkapi proyek-proyek yang dibangun/dilaksanakan oleh program-programlain.

F. TATA KERJA NEGPPara staf program, dalam koordinasi yang erat dengan departemen teknis/terkait, bertugasmenyiapkan dan menjaga dinamika proyek sekaligus pembiayaannya di tingkat kabupaten.

Pekerjaan-pekerjaan tersebut akan diimplementasikan oleh departemen-departemen teknis

Page 12: Program Jaminan Ketenagakerjaan Nasional untuk Indonesia ... · dari ILO Publications, International Labour Office, CH-1211 Geneva 22, Switzerland. Katalog atau daftar publikasi ...

12 Program Jaminan Ketenagakerjaan Nasional untuk Indonesia - Sebuah Pendekatan

dan departemen-departemen terkait (dan juga pengusaha swasta yang berpartisipasi dalam programini) berdasarkan instruksi dan saran dari staf program (NEGP). Sewaktu-waktu, sejumlah pekerjaandiharapkan dapat dilaksanakan [kapasitas: sekitar 10 persen lebih tinggi dibandingkan denganpermintaan yang diperkirakan—setidaknya dalam kategori (3)-(5) Bagian E (di atas)]. Dimulainyapekerjaan sepenuhnya merupakan tanggung jawab departemen-departemen teknis dan departementerkait, yang merancang dan mengimplementasikan pekerjaan-pekerjaan ini bersama prioritas-prioritas sektoralnya. Beberapa proyek [biasanya kategori (5), Bagian E di atas] juga dapat dimulaiatas prakarsa komunitas desa.

Akan ada dinamika sistem informasi manajemen (MIS) yang kuat (yaitu yang diperbaharui secaraberkala) yang dikoordinasikan di tingkat kabupaten dan menghubungkan tingkat desa/kota/lokaluntuk menetapkan jumlah dan ketersediaan pekerja di masing-masing lokasi, dari waktu ke waktudi satu sisi, dan tempat-tempat kerja (melalui departemen teknis dan pengguna) untuk memperolehperkiraan permintaan atas pekerja di tempat-tempat tersebut, di sisi lain.

Para pekerja, biasanya berusia 17 tahun ke atas (dan 60 tahun), berasal dari rumah tangga miskin(sesuai dengan daftar—Bagian C di atas), harus mendaftar di kabupaten (petugas program) danmemperoleh Kartu Kelayakan Kerja. Sebuah rumah tangga yang memegang kartu tersebut akandapat bekerja maksimum tiga orang-bulan kerja dalam satu tahun dengan tingkat upah yang telahditentukan sebelumnya. Lebih dari satu orang pekerja dari satu rumah tangga yang dapatberpartisipasi dalam program dalam kuota tahunan tiga orang-bulan kerja.

Mereka yang ingin bekerja diharapkan mendatangi kepala desa/kota/lokal, yang akanmengarahkan para pekerja ke tempat-tempat kerja terdekat di mana tersedia pekerjaan,sebaiknya di dalam wilayah kabupaten, berdasarkan sistem informasi yang dinamis (lihat diatas) yang menghubungkan kabupaten dengan departemen-departemen teknis dan departemen-departemen terkait, yang akan membagi data yang mereka miliki dengan kepala-kepala desa/kota/lokal. Para pekerja harus menawarkan diri untuk bekerja selama periode minimum,misalnya sebulan. Petugas program akan memiliki hak untuk mengurutkan pasokan tenagakerja sedemikian rupa sehingga dapat menjamin kelancaran arus pekerja sepanjang tahun.Pada saat yang sama, berbagai upaya akan dilakukan untuk mempertahankan tingginya intensitaspekerjaan selama musim paceklik, dan kebalikannya.

Langkah kebijakan untuk proses memulai kerja diharapkan kurang lebih seperti berikut ini:

(1) Petugas program kabupaten, setelah menerima daftar pekerjaan yang sedang berjalandan yang diajukan departemen teknis dan departemen terkait bersamaan dengananggarannya, akan menyiapkan perkiraan biaya proyek di tingkat kabupaten dalam formatyang telah ditentukan sebelumnya dan kemudian mengirimkannya ke pusat (KementerianPerencanaan/Tenaga Kerja) melalui provinsi. Proses ini akan diulangi setiap catur wulan.

(2) Berdasarkan perkiraan ini, otoritas pusat akan mencairkan dana bagi kabupaten setiapcatur wulan. Rekening bank yang terpisah akan digunakan untuk program ini di tingkatkabupaten. Dana akan dicicil sebanyak empat kali pada tanggal-tanggal yang telahditentukan sebelumnya.

(3) Petugas program akan meminta departemen teknis dan departemen terkait untuk memulaisetidaknya 30 persen dari proyek-proyek yang diidentifikasi dalam kategori (3) dan (5)segera setelah menerima dana, dengan asumsi bahwa setidaknya permintaan atas pekerjaansebesar ini akan selalu ada. Dana akan sepenuhnya dikirim ke departemen teknis dandepartemen terkait untuk pencairan lebih lanjut sesuai dengan perkiraan dalam butir (1) diatas.

(4) Staf program akan menyusun sebuah penilaian terperinci mengenai permintaan tenaga kerjalebih lanjut [di luar dari 30 persen yang terdapat dalam butir (3) di atas] dengan bantuan datayang diterima dari tingkat desa/kota/lokal. Berdasarkan penilaian ini, lebih banyak pekerjaandapat dimulai, di mana staf program akan mengirimkan lebih banyak sumber daya keuangankepada departemen-departemen teknis.

Page 13: Program Jaminan Ketenagakerjaan Nasional untuk Indonesia ... · dari ILO Publications, International Labour Office, CH-1211 Geneva 22, Switzerland. Katalog atau daftar publikasi ...

13

G. UPAHUpah akan dibayarkan sesuai hasil kerja: yaitu sebanding dengan pekerjaan yang dilakukan.Sebuah Panduan Pengupahan yang komprehensif harus disiapkan untuk kepentingan ini.Tingkat upah harus ditetapkan sehingga tidak mengakibatkan ketidakstabilan pasar kerja,meskipun upah tersebut akan menjadi standar upah terendah, dan juga bertujuan untukmenghasilkan keseimbangan jender (rata-rata nasional yang disarankan lintas pekerjaan danlintas lokasi: Rp 350.000 per bulan—untuk disesuaikan di setiap provinsi berdasarkan standar hidupdan/atau upah yang berlaku untuk jenis pekerjaan yang tidak membutuhkan keterampilan yangtidak resmi). Fasilitas-fasilitas lain di tempat kerja seperti berbagai tunjangan (crèches), P3K, air minum,dan lain-lain akan menjadi bagian dari paket yang disediakan.

H. MONITORING DAN EVALUASISebuah sistem monitoring dan evaluasi (M&E) yang kuat akan diterapkan dalam program iniuntuk melindungi kepentingan para pekerja, proyek-proyek, dan para pembayar pajak. SistemM&E akan mencakup: pencatatan pekerjaan, belanja dan penyelesaian proyek, inspeksi kondisikerja, upah dan masalah-masalah lain dalam pengerahan di tempat kerja, evaluasi penggunaterhadap proyek-proyek yang telah diselesaikan, audit pengeluaran, dan penilaian dampakkeseluruhan program terhadap kondisi kehidupan para pekerja dan rumah tangga mereka.Diskusi terbuka secara berkala di tingkat desa/kota/lokal untuk meninjau kembali prioritas-prioritas program dan aksi-aksi lokal yang diperlukan untuk menghasilkan perbaikan jugadisarankan. Akhirnya, terdapat usulan untuk menangani pengaduan.

I. PEMBANGUNAN KAPASITAS DAN JAMINAN SOSIALProgram ini bertujuan membangun hubungan jangka panjang dengan para pekerja dan rumahtangga mereka sedemikian rupa sehingga dimungkinkan untuk membuat target program-program pembangunan manusia yang lain seperti pendidikan, kesehatan dan jaminan sosialbagi mereka secara partisipatif.

(1) Untuk pembangunan kapasitas, terdapat tiga aspek yang dikemukakan:a. Memilih pembangunan kapasitas para pekerja yang berpartisipasi melalui pemberian

keterampilan;b. Sekolah yang berkelanjutan bagi kaum muda di rumah tangga-rumah tangga sasaran;c. Intervensi kesehatan yang sangat selektif.Untuk (a), program akan mengidentifikasi bidang-bidang pelatihan dan secara selektifmendanai waktu dan biaya, sementara untuk (b) dan (c), diusulkan suatu sistem monitoringberbasis desa.

(2) Untuk jaminan sosial, sebuah skema asuransi kesehatan partisipatif disarankan di manapara pekerja akan membayar Rp 50.000 dan program akan membayarkan jumlah yangsama setiap tahunnya, untuk setiap rumah tangga yang berpartisipasi. Uang tersebutdiharapkan dapat digunakan untuk menyembuhkan penyakit-penyakit tertentu dan untukprogram keluarga berencana.

Page 14: Program Jaminan Ketenagakerjaan Nasional untuk Indonesia ... · dari ILO Publications, International Labour Office, CH-1211 Geneva 22, Switzerland. Katalog atau daftar publikasi ...

14 Program Jaminan Ketenagakerjaan Nasional untuk Indonesia - Sebuah Pendekatan

J. PEMBIAYAANPengeluaran tahunan proposal ini berjumlah sekitar Rp 31,9 triliun (US$ 3,2 miliar, atau US$2,3 per orang-hari), dikurangi pengeluaran-pengeluaran tidak langsung, yaitu pengeluaranbiaya tetap—diharapkan tidak melebihi 5 persen dari jumlah keseluruhan, dan diserap olehdepartemen-departemen. Biaya disusun berdasarkan: (a) Upah bulanan sebesar Rp 350.000(rata-rata nasional) untuk tiga bulan untuk 15 juta pekerja; (b) Perimbangan sampai 20 persenpekerja di tempat-tempat kerja yang besar (atau swasta) di mana program hanya membayarkanupahnya saja; (c) Mempertahankan rasio upah terhadap belanja material sebesar 45 (upah):55(material), untuk proyek-proyek yang khusus dirancang untuk program dan menjumlahkanbaik upah maupun belanja material; dan (d) Kontribusi untuk asuransi kesehatan. Meskipundemikian, mengingat bahwa pada kenyataannya tidak semua rumah tangga miskin bisamenyediakan pekerja yang memiliki kemampuan fisik untuk bekerja, dan rumah tangga-rumah tangga yang memilikinya mungkin tidak mengikutsertakan anggota keluarganya untukselama tiga bulan penuh, perkiraan pengeluaran mungkin tidak akan melebihi Rp 20-24triliun.

Pengeluaran tersebut diusulkan untuk ditanggung bersama oleh pemerintah di berbagai tingkatanpemerintahan, meskipun pengeluaran yang terbesar akan ditanggung oleh pemerintah pusat.Selain itu, diusulkan pula beberapa pajak khusus.

K. PENTAHAPANSatu cara yang dapat dilakukan adalah dengan menghapuskan mereka yang masuk kategorihampir miskin dari daftar awal dan program berkonsentrasi pada mereka yang benar-benarmiskin, yaitu 9,7 juta rumah tangga dan bukan 15 juta seperti yang diperkirakan pada awalnya,sehingga mengurangi pengeluaran kotor dari Rp 31,9 triliun menjadi Rp 20,7 triliun, danpengeluaran yang sebenarnya tidak melebihi Rp 15 triliun.

Kemudian, seperti dinyatakan di Bagian C di atas, sebuah program sebesar ini mungkin sulitdilaksanakan sekaligus. Oleh karena itu, program dapat dibuat bertahap: daerah-daerah yangakan dicakup untuk pertama kalinya harus proporsional dengan kemiskinan di sana. Membuattahapan program, mungkin dimulai dengan provinsi yang lebih miskin—misalnya Jawa Timur—dapat menjadi satu pendekatan yang dapat dipilih

Page 15: Program Jaminan Ketenagakerjaan Nasional untuk Indonesia ... · dari ILO Publications, International Labour Office, CH-1211 Geneva 22, Switzerland. Katalog atau daftar publikasi ...

15

Program Jaminan Ketenagakerjaan Nasionaluntuk Indonesia – Sebuah Pendekatan

1 Website http://www.ilo.org/jakarta; ILO (2004)2 Kedua hal ini merupakan prioritas, baik dalam skema pembangunan nasional maupun internasional. Lihat The Millennium

Declaration, dan MDGs (UN 2001; UNDP 2003). Indonesia mendukung MDGs.

1. PENGANTAR

1.1 Dasar PemikiranMakalah ini bertujuan membuat studi kasus dan menyajikan rancangan program jaminanketenagakerjaan nasional – national employment guarantee programme (NEGP) yangmemungkinkan untuk Indonesia. Banyak pekerjaan akan diciptakan bagi kaum miskin, dalamkegiatan-kegiatan yang tidak memerlukan keterampilan dalam periode waktu tertentu setiaptahunnya dengan upah yang telah ditentukan sebelumnya dalam proyek-proyek yang dirancangdi seluruh negeri untuk kepentingan ini. Maksud yang lain dari pelaksanaan program iniadalah untuk membantu menghapuskan kemiskinan dan pengangguran/pengangguranterselubung, terutama di daerah pedesaan dan di kalangan kaum muda; dan untuk menciptakanaset-aset produktif serta menyediakan jasa-jasa yang bermanfaat bagi perekonomian. Premisdasar makalah ini adalah bahwa angkatan kerja yang bersedia bekerja harus memilikikesempatan dan akses terhadap pekerjaan yang dibayar dan produktif serta bermartabat;sesuatu yang dinyatakan dalam Undang-Undang Dasar RI [Pasal 27(2)], dan juga dapat dicarirujukannya dalam upaya ILO mempromosikan pekerjaan yang layak.1 Agenda yang tersiratdalam makalah ini adalah untuk mempromosikan pemberdayaan kaum miskin dan memperkuat‘hak-hak’ mereka melalui penyediaan pekerjaan.2

Pertanyaan: Indonesia telah memiliki serangkaian program pengentasan kemiskinan termasukberbagai program padat karya di masa lalu: bunga rampai yang singkat disajikan di Boks 2.Misalnya, Padat Karya (PK) telah dilaksanakan oleh 16 kementerian dan departemen yangberbeda belum lama ini. Beberapa skema kecil masih berjalan. Sejauh mana proposal ini akanberbeda dengan apa yang telah diusulkan dan diimplementasikan sebelumnya—di mana bekas-bekasnya masih tampak terlihat? Bagaimana proposal ini akan lebih berhasil?

Jawaban: Fitur-fitur yang penting dan unik dalam program yang diusulkan ini adalah:

1. Program ini menyajikan sebuah garis besar program ekonomi yang luas yang bertujuanmengatasi berbagai keterbatasan yang dihadapi sejumlah skema PK yang tidak mampumenyesuaikan permintaan dan pasokan tenaga kerja karena keterbatasan jangkauan,cakupan geografis dan kecilnya masing-masing skema PK. Proposal ini jugamerekomendasikan disatukannya seluruh skema PK yang berbeda-beda di bawah sebuahprogram yang disponsori secara nasional, memiliki keseragaman standar dan tujuan.

2. Penekanannya adalah pada komitmen yang relatif berjangka panjang baik terhadap parapekerja dan kegiatan-kegiatan yang dilaksanakan, tidak seperti skema ketenagakerjaanyang lain di Indonesia atau di tempat-tempat lain. Dengan demikian, program ini dapatdisebut sebagai suatu program pengentasan kemiskinan dengan intervensi (terbatas) dalampasar kerja, dan bukan suatu program sejenis penanggulangan darurat.

3. Penekanan pada pengentasan kemiskinan lebih ditekankan lagi dengan kenyataan bahwaterdapat komponen-komponen jaminan sosial serta pembangunan kapasitas yangdikembangkan dalam program ini.

Page 16: Program Jaminan Ketenagakerjaan Nasional untuk Indonesia ... · dari ILO Publications, International Labour Office, CH-1211 Geneva 22, Switzerland. Katalog atau daftar publikasi ...

16 Program Jaminan Ketenagakerjaan Nasional untuk Indonesia - Sebuah Pendekatan

3 Perdana dan Maxwell (2004) dan Setiawan (n.d.)4 Laporan untuk Indonesia, Economist Intelligence Unit (EIU 2005)

4. Karena program ini tidak diharapkan dibatasi hanya di tingkat desa saja, ada sebuah komponen yangkuat mengenai penciptaan aset yang besar dan berbasis luas—kebanyakan sejenis infrastrukturjangka panjang, tetapi beberapa juga memiliki nilai ekonomi jangka pendek. Aset-aset yang diciptakandiharapkan lebih jauh dapat menghasilkan produk sampingan untuk mengarusutamakan penciptaankesempatan kerja.

5. Terdapat proposal yang berbeda untuk partisipasi sektor swasta, dan oleh karenanya, jugapembiayaan bersama.

1.2 Kasus untuk sebuah program ketenagakerjaanLebih dari satu dekade, kinerja perekonomian Indonesia jauh lebih baik sebelum datangnyakrisis keuangan Asia pada tahun 1997-98. Kemiskinan dan pengangguran/pengangguranterselubung, yang situasinya sangat kelam pada awal 1970-an [kemiskinan: 60 persen penduduk,70 juta jiwa], sudah jauh lebih baik—proporsi kemiskinan menurun pada tahun 1996 menjadi11,3 persen penduduk (23 juta).3 Meskipun demikian, setelah krisis keuangan, pendapatan,kesempatan kerja, dan standar hidup kembali menurun tajam. Kendati saat ini pemulihanyang berarti telah terjadi dengan pertumbuhan ekonomi pada tahun 2005 mencapai kisaran5,5 persen—dan dapat dipertahankan di tingkat 4-5 persen selama 3-4 tahun4, penyerapantenaga kerja tetap saja sangat terbatas bahkan cenderung tidak ada, terutama di sektor-sektorformal selama beberapa tahun terakhir. Pengangguran terbuka mencapai lebih dari 10 persenangkatan kerja yang aktif.

Pemerintah telah melakukan berbagai upaya untuk menciptakan lingkungan yang kondusifbagi pertumbuhan investasi dalam negeri maupun investasi asing; tetapi melihat trend yangterjadi pada saat ini, kecil kemungkinannya surplus tenaga kerja yang ada akan dapat diserapsecara efektif oleh industri-industri dan bidang jasa yang utama, paling tidak dalam waktudekat ini. Oleh karena itu, Indonesia masih harus berjuang untuk mengurangi tingkatpengangguran dan pengangguran terselubung serta meningkatkan standar hidup penduduknya.

Pendekatan konvensional mengandaikan bahwa di dalam pertumbuhan ekonomi itu sendirisudah terkandung solusi terhadap kemiskinan dan pengangguran/terselubung struktural.Meskipun demikian, pertumbuhan itu sendiri mungkin tidak cukup untuk menyediakankesempatan kerja dan pendapatan bagi seluruh warga; Bagaimana pola pertumbuhan, sumber-sumber pertumbuhan dan bagaimana manfaat pertumbuhan itu didistribusikan, sama pentingnyadalam menentukan siapa yang akan memperoleh manfaat dari proses pertumbuhan. Sekarangini terdapat keyakinan bahwa kesejahteraan suatu bangsa akan mencapai puncaknya apabilaaset-aset produktifnya—umumnya tenaga kerja terampil/semi-terampil/tidak terampil di negara-negara berkembang yang mengalami surplus tenaga kerja—digunakan sebanyak mungkindan seefisien mungkin: inilah yang kemudian disebut sebagai ‘pertumbuhan pro-kaum miskin’.Dalam jangka pendek sampai jangka menengah, terutama dalam keterbukaan ekonomi didunia yang telah mengalami globalisasi, mungkin tidak realistis untuk berharap bahwa kegiatan-kegiatan perekonomian utama akan segera menjadi pro-kaum miskin.

Oleh karena itu, terdapat alasan yang kuat untuk memperkenalkan program-program intervensilangsung yang akan meningkatkan pertumbuhan kesempatan kerja, terutama pada kelompok-kelompok penduduk yang akan tenggelam dalam kemiskinan karena tidak adanya pekerjaandan upah. Apabila program (penciptaan kesempatan kerja) ini dirancang sedemikian rupasehingga dapat mengintegrasikan sektor-sektor yang ada dengan efektif dan dapatmengarusutamakan kegiatan-kegiatan mereka dalam perekonomian, akan ada kontribusi nyataterhadap pertumbuhan ekonomi; dengan demikian, dapat diciptakan komponen ‘pertumbuhanpro-kaum miskin’. Berbagai program ini kemudian dapat menyediakan pendapatan yang sangatdibutuhkan kaum miskin melalui penyediaan kesempatan kerja untuk setidaknya suatu periodeminimum tertentu setiap tahunnya selain dari penetapan upah minimum. Pada saat yang sama,

Page 17: Program Jaminan Ketenagakerjaan Nasional untuk Indonesia ... · dari ILO Publications, International Labour Office, CH-1211 Geneva 22, Switzerland. Katalog atau daftar publikasi ...

17

akan tercipta pekerjaan-pekerjaan di wilayah setempat di mana ada sejumlah pilihan pada saat itu. Selainitu, terdapat kebutuhan untuk menciptakan beberapa jaringan pengaman untuk melindungi kaum miskindari fluktuasi pasar dan guncangan-guncangan sektor keuangan.

Dilihat dari sudut pandang makro ekonomi, sebuah program ketenagakerjaan di tingkatnasional—seperti halnya usulan lain yang menelan anggaran belanja yang besar—kemungkinanbesar akan menghabiskan biaya yang akan membebani anggaran dan menimbulkan defisit,dan juga memicu inflasi. Meskipun demikian, di sisi lain, hal ini dapat mengurangi tekananterhadap prekonomian yang diakibatkan oleh dorongan permintaan. Selain itu, ada dampakpositif lain dari program ini berupa terciptanya distribusi pendapatan yang sederhana. Olehkarena itu, ada alasan yang kuat untuk meluncurkan program tersebut secara berhati-hati.

Argumentasi di atas mendasari logika penulisan makalah ini.

1.3 SusunanBagian ini mengetengahkan isi makalah. Susunan tulisan dalam makalah ini adalah sebagaiberikut:

Bagian 2 menjelaskan dasar pemikiran suatu program ketenagakerjaan yang luas;Bagian 3 menggambarkan pendekatan yang dimungkinkan untuk mengidentifikasi kaum miskin,

yang akan menjadi sasaran program;Bagian 4 menjabarkan susunan pemerintahan dan organisasional untuk sebuah program jaminan

ketenagakerjaan nasional (NEGP);Bagian 5 menyediakan rangkaian proyek yang berbeda yang diusulkan untuk melibatkan para

pekerja;Bagian 6 mengetengahkan perincian jalannya NEGP dan penciptaan kesempatan kerja;Bagian 7 menjelaskan bagaimana upah dapat ditetapkan;Bagian 8 menyajikan sistem monitoring dan evaluasi untuk NEGP;Bagian 9 menggambarkan secara singkat kemungkinan hubungan jaminan sosial dan pembangunan

kapasitas dengan program ini (keamanan manusia));Bagian 10 memperkirakan biaya program dengan berbagai pendekatan untuk mendanainya; danBagian 11 kesimpulan makalah ini.

Makalah ini dilengkapi dengan beberapa boks tulisan yang menggambarkan pengalaman-pengalaman Indonesia dan negara-negara berkembang lainnya dalam melaksanakan program-program pengentasan kemiskinan, atau menyajikan logika dari suatu argumentasi. Untukmembacanya dengan cepat, bagian-bagian ini dapat dilihat tanpa kehilangan alur dalam tulisanutamanya. Akhirnya, terdapat dua lampiran: satu mengenai pengalaman MEGS dan yang lainadalah gambaran EGAI.

Page 18: Program Jaminan Ketenagakerjaan Nasional untuk Indonesia ... · dari ILO Publications, International Labour Office, CH-1211 Geneva 22, Switzerland. Katalog atau daftar publikasi ...

18 Program Jaminan Ketenagakerjaan Nasional untuk Indonesia - Sebuah Pendekatan

2. ALUR LOGIS NEGP

2.1. Mengerahkan surplus tenaga kerja—dasar-dasarnyaIndonesia memiliki pengalaman yang panjang berkaitan dengan tingkat pengangguran/pengangguran terselubung yang relatif tinggi (terutama di Jawa), dan proporsi kemiskinantidak pernah mencapai titik yang rendah. Selain itu, dimensi regional Indonesia pun sangatsignifikan (Boks 1). Banyak manfaat ekonomi yang diperoleh selama kurun waktu 1980-andan 1990-an, tetapi sebagian besar dari manfaat ekonomi tersebut hilang karena krisis keuangan.5

Pemerintah telah mengimplementasikan berbagai skema yang bertujuan untuk memberantaskemiskinan, menciptakan lapangan kerja dan memperluas jaminan sosial ke kelompok-kelompok masyarakat yang lebih lemah, meskipun tingkat keberhasilannya kecil (Boks 2).

Data yang ada pada saat ini menunjukkan bahwa ada banyak warga miskin baik di pedesaanmaupun di perkotaan—lebih banyak di pedesaan dibandingkan perkotaan, dan cukup banyakdi pedalaman—yang sangat membutuhkan pekerjaan atau pekerjaan yang lebih baik untukmemperbaiki kehidupan mereka. Bagi warga (miskin dan rentan secara ekonomi) seperti ini,status sosial-ekonomi mereka akan meningkat dengan pasti apabila tersedia pekerjaan yangberkualitas lebih baik, pekerjaan yang lebih aman/pasti, pekerjaan pada saat mereka tidakmemiliki pekerjaan apa pun, pekerjaan yang pengupahannya sedikit lebih tinggi, atau kombinasidari berbagai hal tersebut. Karena itu, penggunaan tenaga kerja yang meningkat ini bersamaandengan mobilisasi dan penggunaan sumber daya lokal atau sumber daya dari tempat-tempatlain merupakan tantangan yang besar. Akhirnya, sebuah pendekatan untuk menghasilkanpendapatan bagi kaum miskin, secara merata, akan sesuai dengan prakarsa desentralisasipolitik yang baru.6

2.2 Pendekatan yang diusulkanTujuan utamanya adalah untuk memulai sejumlah besar proyek padat karya yang memiliki artiyang besar secara ekonomi di seluruh negeri dan mempekerjakan kaum miskin (dalam suatuketerlibatan yang produktif) dalam proyek-proyek ini. Model untuk sebuah program jaminanketenagakerjaan yang diusulkan di sini didasarkan pada tiga pilar—penciptaan kesempatankerja (dalam kegiatan-kegiatan tidak terampil dengan upah yang telah ditentukan sebelumnya);pembangunan aset-aset yang produktif dalam perekonomian lokal, yang pada gilirannya akansemakin menguatkan penciptaan lapangan kerja sebagai produk sampingan; dan dibangunnyahubungan yang aktif antara pekerja dengan program-program (terutama program pembangunanmanusia) lain.7

Kalau perbedaan-perbedaan dalam pendekatan ini telah dinyatakan sebelumnya di Bagian1.1, apa jaminannya pendekatan ini akan bisa dilaksanakan?

Program-program pengentasan kemiskinan di Indonesia pada umumnya tidak mampumemberikan dampak yang bertahan lama terhadap kemiskinan (Boks 1 dan 2). Alasannyaadalah: program-program tersebut tidak terlalu berhasil karena berbagai program tersebutmemang disiapkan untuk menjadi program ad hoc dan berumur pendek, tidak ditargetkandengan tepat dan rancangannya lemah, tidak cukup partisipatif, tidak ada pembangunan asetyang nyata atau memiliki kegiatan-kegiatan yang terkait secara eksplisit dengan program-program pembangunan (sektoral) apa pun, dan berskala cukup kecil dalam pelaksanaannya.

Meskipun demikian, masalah-masalah ini dapat diatasi dan di sini akan ada upaya-upayauntuk memperbaiki berbagai kelemahan tadi.

5 Terdapat pandangan yang berbeda; yaitu bahwa apa yang dilihat dalam proses pembangunan di tahun 1980-an dan 1990-an melebihikenyataannya. Lihat Sudjana dan Mishra (2004).

6 Untuk perdebatan yang lebih luas mengenai hal ini, lihat Bappenas-UNDP (2004)7 Pendekatan ini disebut sebagai ‘pendekatan pembangunan manusia’ terhadap kehidupan; lihat Acharya, Basak dan Iyer (2005).

Page 19: Program Jaminan Ketenagakerjaan Nasional untuk Indonesia ... · dari ILO Publications, International Labour Office, CH-1211 Geneva 22, Switzerland. Katalog atau daftar publikasi ...

19

Satu faktor yang telah membantu mengurangi kemiskinan adalah meningkatnya ketersediaan infrastrukturdasar dan sosial—antara lain, sekolah, pusat kesehatan, jalan, irigasi, dan transportasi dan komunikasi.Sampai pada suatu titik, aset-aset yang dibangun di bawah suatu skema ketenagakerjaan maupun program-program pengentasan kemiskinan telah memberikan kontribusi dalam menambah persediaan infrastrukturtersebut. Memerangi kemiskinan melalui jalur penciptaan aset—khususnya kalau upaya-upaya yangdilakukan itu bersifat jangka panjang dan berkelanjutan—telah menghasilkan keuntungan yang positif.

Berikut ini adalah perbedaan utama yang membedakan program ini dari skema-skema ketenagakerjaanyang lain: seperti telah dinyatakan sebelumnya, program ini merupakan upaya yang sistematik untukmemerangi kemiskinan.

(1) Penekanannya di sini pada komitmen yang relatif berjangka panjang terhadap penciptaanlapangan kerja untuk periode waktu tertentu setiap tahunnya. Pendekatan ini berbedadari praktek penanggulangan keadaan darurat, di Indonesia sendiri maupun di tempat-tempat lain (yaitu Argentina, India, Afrika Selatan), di mana kegiatan dalam programketenagakerjaan yang sama terpusat pada penciptaan lapangan kerja yang bersifat segeradan ad-hoc.8

(2) Program ini tidak diharapkan untuk dibatasi di tingkat desa atau terbatas untuk menciptakanaset-aset dalam spektrum yang sempit. Lagi-lagi, hal ini berbeda dari, atau mungkinmerupakan versi yang lebih baik, terpadu dan lebih luas dari program-program penciptaanaset berbasis desa seperti Padat Karya yang tengah berjalan atau telah berjalan di Indonesia(lihat Boks 2) atau MEGS.

(3) Terdapat penciptaan lapangan kerja langsung di sini; berbeda dari program-programjenis Program Pembangunan Kecamatan (KDP).9

8 Untuk keterangan lebih lanjut, lihat Daley dan Fane (2002); Develeux dan Solomon (2005); dan Acharya (2005)9 Program-program jenis Program Pembangunan Kecamatan (KDP) memiliki sejumlah variasi di banyak negara yang berbeda-

beda. Tidak satu pun merupakan program penciptaan lapangan pekerjaan yang langsung. Potensi ketenagakerjaan tidak langsungitu sendiri belum pernah diukur.

Page 20: Program Jaminan Ketenagakerjaan Nasional untuk Indonesia ... · dari ILO Publications, International Labour Office, CH-1211 Geneva 22, Switzerland. Katalog atau daftar publikasi ...

20 Program Jaminan Ketenagakerjaan Nasional untuk Indonesia - Sebuah Pendekatan

Boks 1:Kondisi Perekonomian, Ketenagakerjaan, dan KemiskinanPendapatan perkapita penduduk Indonesia pada tahun 2003 mencapai US$ 810 (setara PPP US$ 3.500).Perekonomian tumbuh stabil pada kisaran 4-5,5 persen per tahun selama kurun waktu 2000-2005 danpendapatan perkapita telah pulih, atau bahkan lebih tinggi dari posisi sebelum tahun 1997, namunperekonomian belum tumbuh setinggi 7-8 persen seperti periode sebelumnya. Negara ini kini telahmenjadi pengimpor minyak bersih kendati masih menjadi produsen minyak, dan sekarang juga menjadipengimpor bersih beras walaupun pernah mencapai swasembada beras pada masa lalu.

Ada variasi yang lebar di antara berbagai daerah dalam soal sumber daya alam dan tahapan pembangunan:kontribusi Jawa/Bali pada PDB (tanpa menghitung minyak) adalah 64 persen. Hasil panen beras di Jawasekitar 5,2 ton per hektare, sementara di Sumatra 3,9 ton, Kalimantan 2,9 ton, dan Sulawesi 4,4 ton(tahun 2003). Jawa menikmati diversifikasi pekerjaan yang substantif, tapi secara prinsip tetapmengandalkan pertanian.

Berdasarkan data BPS, proporsi penduk yang berada di bawah garis kemiskinan turun ke posisi 16persen dari jumlah penduduk (data 2004) dari 24 persen pada tahun 1999, tapi jumlah penduduk hampirmiskin secara signifikan masih cukup besar, 12 persen dari jumlah penduduk. Tingkat kerentananpenduduk lebih tampak di daerah pedesaan ketimbang di perkotaan. Sektor pertanian juga lebih rentandibandingkan sektor di luar pertanian [sektor pertanian menyerap sekitar 45 persen angkatan kerja dan68 persen kaum miskin terkait dengan sektor pertanian]. Kerentanan juga terlihat di sektor informaldibandingkan sektor formal, kalangan tak berpendidikan ketimbang yang lain, dan seterusnya. Selainitu, proporsi penduduk miskin terlihat lebih tinggi di luar Jawa dibandingkan dengan Jawa.

Dari Sakernas diketahui, jumlah angkatan kerja pada tahun 2004-2005 mencapai sekitar 106 juta. Darijumlah itu, 95 juta bekerja, dan yang 11 juta menganggur (setara 11,5 persen dari angkatan kerja: 12,9persen kaum pria, dan 10,6 persen kaum wanita). Pekerja penuh waktu dilaporkan berjumlah 67 jutaorang, sedangkan 28 juta yang lain bekerja kurang dari waktu yang sudah ditentukan (kurang dari 30jam seminggu): dari jumlah itu, 13 juta di antaranya di luar kemauannya menjadi pengangguran terselubung.Kaum muda terutama menghadapi kondisi yang buruk karena mereka tidak mampu menemukan carabagaimana menjadi angkatan kerja: tingkat pengangguran di antara kaum muda mencapai sekitar 24persen. Migrasi dari daerah pedesaan ke perkotaan lebih didorong oleh prospek untuk memperolehlebih banyak hari kerja di daerah tujuan dibandingkan dengan upah yang tinggi.

Struktur angkatan kerja menunjukkan bahwa sampai tahun 1996 ada perpindahan yang cepat dari sektorpertanian: pada tahun 1990, pekerja sektor pertanian masih 55,9 persen dari total pekerja, sementarapada tahun 1997 tinggal 40,7 persen. Namun, pada tahun 1998 proporsi pekerja sektor pertanian kembalinaik menjadi 45 persen, dan data terakhir (2003), angkanya sudah 46,3 persen. Arus balik para pekerjakembali ke sektor pertanian ini merupakan tanda-tanda yang jelas dari pola pertumbuhan penganggurandi sektor non pertanian dan sektor modern dalam beberapa tahun terakhir.

Permintaan tenaga kerja di sektor formal berhenti tumbuh setelah krisis finansial. Tenaga kerja di sektormanufaktur tidak bertambah pada tahun 2000-an, dan pada saat yang sama pekerja sektor pertambangan,konstruksi, dan jasa keuangan malah turun. Dalam pengertian ini, asumsi umum di kalangan pemerintahanmengenai pertumbuhan permintaan tenaga kerja –bahwa setiap perekonomian tumbuh satu persenakan menghasilkan lapangan kerja baru sedikit di bawah setengah juta orang (350.000-450.000)—tidaklagi tepat. Asumsi itu bahkan juga tidak tepat untuk dekade sebelum 1997: sebagai contoh, selama kurunwaktu 1985-1995, pertumbuhan penyerapan tenaga kerja hanya 2,3 persen, padahal jika mengikutiasumsi tadi, seharusnya penyerapan tenaga kerja baru tumbuh 3-4 persen per tahun. Pertumbuhanpenyerapan tenaga kerja berkurang dari 2,8 persen pada kurun waktu 1985-1990 menjadi 1,8 persenpada kurun 1990-1995 [elastisitas tenaga kerja menggunakan angka 0,3 seperti yang diperkirakan olehILO]. Ada 4,4 juta penganggur pada tahun 1996.

Pada akhirnya, kondisi makroekonomi: impor dan ekspor cenderung berimbang –pada kenyataannyamalah ada surplus—dan defisit anggaran berada pada angka yang rendah; sehingga parameter ekonomimakro di Indonesia berada pada kondisi yang cukup sehat. Kendati demikian, investasi tak kunjungnaik seperti yang diharapkan, baik karena tidak adanya persepsi politik yang positif di kalangan parainvestor, maupun adanya sejumlah ketidakpastian pemerintahan, dan adanya hambatan dalam infrastruktur.Dalam jangka pendek: tidak ada banyak ruang untuk menaikkan defisit anggaran guna membiayaiprogram ketenagakerjaan.

Sumber: BPS (2004); Lindenthal (2005); Tjiptoherijanto (1997), Pradhan et al (2002); Perdana and Maxwell (2004); ILO (1999); EIU (2005); Bappenas-UNDP (2004); Widarti (2002); Economist, Oct. 13, 2005, pg 27-28

Page 21: Program Jaminan Ketenagakerjaan Nasional untuk Indonesia ... · dari ILO Publications, International Labour Office, CH-1211 Geneva 22, Switzerland. Katalog atau daftar publikasi ...

21

Boks 2.Pengalaman terpilih tentang program pengentasan kemiskinan di IndonesiaInpres Kabupaten (1970-an dan 1980-an): merupakan satu di antara program pertama di Indonesia yangdimaksudkan untuk (secara tidak langsung) mengatasi pengangguran melalui pembangunan jalan desadengan memanfaatkan kelebihan (surplus) tenaga kerja. Skema seperti ini tidak sempurna kendati tujuanpembangunan jalannya tercapai.Transmigrasi (1970-an dan 1980-an, sebagian lagi 1990-an): tujuannya adalah memindahkan penduduk dari Jawa/Bali ke pulau lain, di mana mereka ditempatkan di sebuah daerah dan bagi mereka disediakan sepetak tanah(dan atau aset dan alat produksi lain) agar mereka bisa hidup subsisten. Program ini menghadapi masalah baikkarena tidak adanya kerangka kelembagaan yang memadai, maupun kualitas perencanaan program yang rendah,kurangnya kemampuan asimilasi para migran dengan penduduk lokal, rendahnya kualitas lahan, masalahkesehatan dan penyakit, perkiraan pembiayaan yang tidak realistis, dan sebagainya. Sejumlah penduduk masihbertransmigrasi kendati program itu sudah ditutup.Program Perbaikan Desa (1994-1997): berdasarkan 27 indikator (untuk daerah pedesaan) dan 25 indikator (untukdaerah perkotaan), Inpres Desa Tertinggal (IDT) mengidentifikasi ada 31 persen (20.622 desa) dari total desa diIndonesia yang terbelakang. Hibah yang tidak perlu dikembalikan diberikan kepada desa-desa ini. Masing-masingdesa memiliki kebebasan untuk menentukan siapa saja yang miskin, pemerintah juga memberikan pinjamankepada usaha kecil yang akan digulirkan kepada kelompok lain ketika kelompok penerima pertama mulai menyicil.Hasilnya: pertama, penentuan target area dilakukan secara terbuka, tapi penentuan itu menyebabkan orangmiskin di luar target tetap miskin. Kedua, mempercayakan keputusan dalam pengidentifikasian si miskin kepadakepala desa dan dewan desa merupakan langkah penting untuk memperkuat inisiatif lokal dan proses tata kelolayang baik. Ketiga, (dalam pandangan negatif) ada perubahan prioritas yang sering terjadi yang malah mengakibatkanprogram gagal.Padat Karya: Pada tahun 1987 perwujudan pertama Padat Karya ini dimaksudkan sebagai cara untuk menciptakanpekerjaan melalui perekrutan para pekerja pada proyek-proyek pemerintah; proyek ini dilanjutkan sampaitahun 1994. Pada tahun 1998, padat karya diperkenalkan kembali sebagai bantuan bagi pekerja yang terkenadampak krisis finansial. Pada awalnya, ada 16 skema (yang berbasis tenaga kerja) yang dilaksanakan olehkewenangan yang berbeda seperti Departemen Kehutanan, Departemen Agama, Departemen Pekerjaan Umum,masing-masing memiliki aturan dan regulasi sendiri (seringkali tanpa perencanaan atau rancangan yang spesifik),dan masing-masing memiliki jangka waktu yang pendek –hanya beberapa bulan.Pada tahun 1999-2000, diperkenalkan versi yang lebih terkonsolidasi dengan hanya dua program yangpendanaannya lebih baik dan lebih tersebar luas (300 kabupaten). Padat karya menetapkan sendirisasarannya. Secara formal, program padat karya sudah dihentikan, tapi sebagai filosofi ia dilanjutkan danbanyak departemen memiliki versi yang lebih kecil yang masih dilaksanakan. Masalah: bersifat ad hoc(sementara) dengan kontinuitas yang rendah, kurang berkonsultasi dengan komunitas, mekanismepelaksanaannya tidak transparan, agak bias gender, penciptaan aset yang rendah, dan tidak ada kaitandengan prioritas sektoral, tidak ada pembangunan kapasitas dan lemah dalam penetapan sasaran.Padat Karya Desa (1998-1999): PKD dilaksanakan di 2000 desa di provinsi-provinsi Indonesia Timuruntuk mengurangi dampak kemarau. Tidak seperti program top-down yang lain, program ini lebihmeminta partisipasi komunitas dan meraih sukses. Koordinasi yang lebih baik antara Bappeda, lembagaswadaya masyarakat, dan perusahaan-perusahaan rekayasa teknik lokal menjamin penyelesaian proyek.Pelatihan yang efektif dan sosialisasi lebih jauh menjamin implementasi yang lebih baik. Masalah: cakupanterbatas baik tempat maupun waktu.Program Pembangunan Kecamatan (KDP) (1997-sampai sekarang): Program ini bertujuan menciptakaninfrastruktur di pedesaan dengan menggunakan inisiatif dan sumber daya lokal. Jika kontribusinyaterhadap pemberdayaan komunitas sudah diakui, kontribusinya dalam penghapusan kemiskinan masihbelum diakui. Program yang sama untuk daerah perkotaan dinamakan UPP.Program lain: Ada beberapa program ad hoc lain yang dilaksanakan untuk mengatasi masalahketenagakerjaan dan kehidupan [misalnya: P4K (penciptaan pendapatan bagi mereka yang tidak memilikitanah); Takesra/Kukesra (simpanan dan pinjaman untuk kaum miskin), dan PDM-DKE (memberdayakandaerah dalam mengatasi dampak krisis); untuk menyebut sejumlah program yang cukup dikenal]. Kebanyakandari program tersebut dilaksanakan sebagai respon atas krisis finansial dan sekarang sudah dihentikan.Ada juga program yang lain, skema yang bersifat non-ketenagakerjaan: bantuan langsung tunau (diperkenalkanpada tahun 2000), beras bersubsidi (1997), kesehatan dan gizi (1997); dan beasiswa pendidikan (1997).Pendidikan, kesehatan, dan program beras masih berlangsung hingga kini. Penetapan sasaran dalam programnon ketenagakerjaan rata-rata lebih baik dibandingkan program-program ketenagakerjaan.

Sumber: Devereux and Solomon (2005); Perdana and Maxwell (2004); Sumarto, Suryahadi and Widyanti (2001); Setiawan (n.d.); Papanek (1980); Daley andFane (2002); Guggenheim, Wiranto, Prasta and Wong (2004); World Bank (2005); Pritchett, Sumarto and Suryahadi (2002); Sumodiningrat (1999)

Page 22: Program Jaminan Ketenagakerjaan Nasional untuk Indonesia ... · dari ILO Publications, International Labour Office, CH-1211 Geneva 22, Switzerland. Katalog atau daftar publikasi ...

22 Program Jaminan Ketenagakerjaan Nasional untuk Indonesia - Sebuah Pendekatan

Catatan: Program-program pengentasan kemiskinan sejauh ini sering dipandang secara sempit sebagaiprogram yang menciptakan aset-aset berskala lokal atau kecil dan menyediakan pilihan untukmempekerjakan diri sendiri; atau berupa program penciptaan lapangan kerja darurat berdasarkanpermintaan dengan upah yang lebih rendah dari yang berlaku di pasaran. Jika yang diharapkan sebelumnyaadalah penciptaan aset tersebut dapat menghasilkan pendapatan dan tidak hanya sekadar menciptakanbanyak kesempatan kerja, yang terjadi malah sebaliknya, yakni penciptaan lapangan kerja jangka pendek,ad hoc, dan musiman dengan upah yang tidak memungkinkan pekerja keluar dari lingkaran kemiskinan,terutama di negara-negara dengan pendapatan dan upah yang rendah. Perbedaannya jelas di sini, bahwadalam rancangan ini terdapat penciptaan lapangan kerja dan aset, dan lebih dari itu, ada jaminan sosial,dan pembangunan kapasitas, seperti dinyatakan di Bagian 1.1 di atas.

2.2.1. Para PekerjaProgram ini mengusulkan untuk mempekerjakan para pekerja dalam jangka waktu yang cukup panjang—apabila dilihat dalam konteks keterlibatan pekerja informal dalam jenis-jenis proyek-proyek pemerintahyang saat ini berkisar 1-7 hari— dari satu sampai tiga bulan.

Karena ini bukan program penanggulangan darurat, tidak ada tekanan untuk mengerahkanpekerja secepat mungkin sebagaimana yang diminta, tidak juga diperlukan pintu keluar otomatisbagi para pekerja dari tempat kerja mereka tanpa pemberitahuan lebih dulu. Diusulkan bahwasebuah keluarga yang berpartisipasi dapat diminta untuk menyediakan tenaga kerja (seorangpekerja atau lebih dari satu sebagai pengganti dari keluarga yang sama) untuk periode yangditentukan, dan dirotasi di desa/kelompok desa, sehingga terdapat pasokan tenaga kerja yangteratur dari kelompok para pekerja ini sepanjang tahun. Dengan demikian, para pekerja akanmenerima upah secara bergiliran, dan itu merupakan keuntungan mereka.

Para pekerja harus berasal dari keluarga miskin.

2.2.2. Proyek-proyekProgram ini mengupayakan kesempatan kerja bagi para pekerja miskin dengan cara seperti berikut ini:

(1) Pengerahan tenaga kerja baik untuk proyek-proyek infrastruktur pedesaan yang sedang berjalanmaupun yang sedang direncanakan yang relatif cukup besar; misalnya pengaturan air, irigasi, drainase,jalan-jalan, listrik pedesaan, sanitasi, konstruksi berskala besar, dan proyek-proyek lain yang serupa;di mana proyek-proyek itu kebanyakan akan dikendalikan oleh komunitas, tetapi beberapa jugamungkin dikendalikan oleh swasta. Para pekerja dapat dikerahkan ke segmen-segmen tersebut yangmembutuhkan tenaga kerja tidak terampil (maksimum semi-terampil).

(2) Pengerahan para pekerja dalam perawatan, pemeliharaan dan perbaikan proyek-proyek infrastrukturyang sudah ada seperti dinyatakan dalam butir (1) di atas (dan lain-lain), lagi-lagi dalam segmen-segmen tenaga kerja tidak terampil;

(3) Pengerahan pekerja dalam pembangunan proyek-proyek yang baru dimulai (umumnyadalam skala menengah dan kecil) di daerah-daerah pedesaan, yang memiliki komponentenaga kerja tidak/semi-terampil yang cukup besar (kebanyakan milik pemerintah, tetapibeberapa juga dimiliki sektor swasta);

(4) Pengerahan pekerja tidak terampil/semi terampil dalam proyek-proyek inovatif dan berisikotinggi, baik milik komunitas maupun sektor swasta —mereka akan dibayar oleh program,dengan demikian hal itu akan mengurangi risiko;

(5) Pengerahan pekerja di proyek-proyek infrastruktur kecil berbasis desa (misalnya padatkarya), termasuk proyek-proyek swasta yang kecil seperti menggali sumur di tanah milikpara petani.

Page 23: Program Jaminan Ketenagakerjaan Nasional untuk Indonesia ... · dari ILO Publications, International Labour Office, CH-1211 Geneva 22, Switzerland. Katalog atau daftar publikasi ...

23

Program ini akan menanggung biaya upah untuk para pekerja yang terlibat dalam proyek (1), (2) dan (4),sedangkan untuk proyek (3) dan (5), program ini akan menanggung seluruh biaya (upah dan material).10,11

Catatan 1: Proyek-proyek yang terdaftar dalam (1) dan (2) dibangun berdasarkan permintaan dan proyek-proyek kelompok (4) juga dinilai oleh para pemrakarsanya berdasarkan permintaan. Program ini akanmelakukan berbagai upaya khusus untuk proyek-proyek yang terdaftar dalam (3) dan (5) agar berdasarkanpermintaan.

Catatan 2: Seluruh proyek yang terdaftar di atas harus sesuai dengan prioritas sektoral perekonomianuntuk memastikan optimalisasi kegunaannya.

Catatan 3: Sejauh mungkin, harus diupayakan adanya keterkaitan dengan program-programpembangunan lain, untuk penguatan program dua arah (sinergi) dan juga untuk menggunakanpersonil dan infrastruktur lain secara bersama-sama, yang akan menghemat pengeluaran secarakeseluruhan.

2.2.3. Kapasitas dan jaminan sosialHubungan jangka panjang dengan para pekerja miskin dan kurang beruntung (dan keluarga mereka)memberikan kesempatan yang unik untuk menetapkan target program-program pembangunan lain bagimereka. Dua program yang biasanya dijadikan target untuk membantu mereka secara berkelanjutan adalahpembangunan kapasitas dan asuransi sosial.

(1) Pembangunan kapasitas/pembentukan modal manusia: Hal ini dapat memiliki duakomponen—pembangunan kapasitas bagi para pekerja yang terlibat dalam pekerjaanmelalui pelatihan di tempat kerja dan pembangunan modal manusia melalui anggota-anggota keluarga pekerja (terutama anak-anak dan kaum muda) melalui pendidikan yangberkelanjutan dan kesehatan yang lebih baik. Untuk yang pertama, terdapat kemungkinanuntuk memprakarsai pelatihan bagi para pekerja terpilih yang cukup muda yang mungkinmengambil, misalnya Y persen dari seluruh waktu keterlibatan mereka dalam program,biaya akan ditanggung program. Untuk yang kedua, dapat ditetapkan kondisi-kondisidan batasan-batasan yang terkait dengan pekerjaan, yang dimasukkan ke dalam program.

(2) Asuransi sosial. Lebih spesifik lagi, asuransi kesehatan diusulkan di sini karena biayalayanan kesehatan semakin bertambah mahal. Dan lagi, terdapat kebutuhan kesehatanyang khusus bagi kaum miskin yang tidak dapat diabaikan.

2.3. Administrasi dan pengoperasian programProgram seperti ini diharapkan menjadi program yang besar, yang mencakup sekitar 15 jutakeluarga di seluruh negeri. Mudah memperkirakan bahwa pengaturannya akan memerlukankerja sama yang erat antara berbagai kementerian dan departemen, karena proyek-proyekinfrastruktur dikelola oleh lebih dari satu lembaga. Hal ini merupakan tantangan tersendiri.

Berikutnya, ada sejumlah kerja sama yang harus diupayakan antar provinsi dan antar kabupatendalam provinsi, yang merupakan hal yang baru bagi Indonesia. Di sini, mekanisme dialog,perencanaan bersama untuk proyek-proyek dan pelaksanaannya harus dilakukan, sehingga disatu sisi perlu dikembangkan forum dialog dan penetapan yurisdiksi, dan di sisi lain upayaberbagi informasi dan pembangunan kapasitas di tingkat desentralisasi perlu ditingkatkan.

Akhirnya, diperlukan kerja sama antara pemerintah pusat, otoritas provinsi dan perwakilankabupaten, karena baik proyek maupun pembiayaannya akan berada di bawah yurisdiksi mereka.Kerja sama dengan otoritas desa/kota/lokal dan kecamatan juga penting.

10 Perhatikan bahwa acuan yang ada di sini hanya pada biaya variabel (tidak tetap). Biaya tetap tidak dihitung di sini, yang akanditanggung oleh masing-masing lembaga pelaksana secara terpisah.

11 Tidak ada usulan untuk membebani petani-petani individual untuk proyek-proyek seperti menggali sumur di ladang mereka,karena kebanyakan petani memiliki keterbatasan.

Page 24: Program Jaminan Ketenagakerjaan Nasional untuk Indonesia ... · dari ILO Publications, International Labour Office, CH-1211 Geneva 22, Switzerland. Katalog atau daftar publikasi ...

24 Program Jaminan Ketenagakerjaan Nasional untuk Indonesia - Sebuah Pendekatan

12 Lihat Aspinall dan Fealy (2003) mengenai jangkauan dan kedalaman desentralisasi politik.13 Menurut Rizal Ramli, Mantan Menteri Koordinator di bidang Ekonomi, pada tahun 2001, 40 persen penduduk merupakan penduduk

miskin atau rentan terhadap kemiskinan. BPS, di tahun 2005 memperkirakan jumlah penduduk miskin atau yang rentan terhadapkemiskinan mencapai 62 juta jiwa (sekitar 15 juta keluarga).

Pendekatan yang digunakan di sini memusatkan pelaksanaan program di tingkat kabupaten. Alasannyaadalah: Kabupaten merupakan unit pemerintahan yang paling kecil (100-140 desa) yang memiliki birokrasipemerintahan dan teknis selain dewan perwakilan rakyat daerah yang terpilih. Selain itu, secarageografis pun Kabupaten cukup luas untuk mengakomodaasi proyek-proyek skala menengah; tetapi cukupkecil untuk memacu desentralisasi ekonomi.

Program ini mengandaikan bahwa lapangan kerja akan diciptakan melalui aktivasi pekerjaanyang masuk dalam daftar di atas menurut permintaan tenaga kerjanya, untuk diukur olehadministrasi NEGP melalui wakil-wakilnya di tingkat desa dan kabupaten. Dimulainya pekerjaanyang sebenarnya dalam proyek-proyek individual akan menjadi tanggung jawab departementeknis berdasarkan instruksi dari pengelola NEGP.

Latar belakang: Dengan undang-undang desentralisasi politik yang baru, terdapat susunanpemerintahan daerah dan lembaga-lembaga yang dipilih langsung yang baru.12 Provinsi dankabupaten kini memiliki tanggung jawab yang besar untuk menerjemahkan mandat ini gunamendorong kesejahteraan ekonomi di tingkat lokal, terutama di daerah-daerah terpencil. Programketenagakerjaan, meskipun kecil apabila dilihat dari konteks nasional, merupakan cara yangpenting di mana mereka dapat menunjukkan kapasitas mereka untuk melaksanakan hal tersebut.

Catatan 1: Program ini sangat mendorong terjadinya relokasi penduduk sekecil mungkin. Programini harus tersebar luas di seluruh provinsi, kabupaten dan pulau-pulau, dan memiliki bias pedesaanyang kuat.

Catatan 2: Ada banyak keluarga miskin yang tidak memiliki kesempatan untuk mendapatkanpekerjaan berupah. Meskipun demikian, seluruh kaum miskin tidak mungkin dicakup dalamsatu program (satu ukuran tidak cocok untuk semuanya!)—program-program bantuan bagimereka yang berusia terlalu tua atau terlalu muda untuk bekerja harus didefinisikan secaraterpisah.

Bagian-bagian berikut dari makalah ini akan mendiskusikan operasionalisasi tiga elemenpendekatan dan proses implementasinya.

3. MENETAPKAN POPULASI SASARANDari luar, penting untuk mengingat bahwa kaum miskin dalam kehidupan sebenarnya tidakdapat didefinisikan dengan sebuah garis kemiskinan tunggal: mereka yang jatuh ke dalamgaris batas kemiskinan —beberapa persen di atas garis kemiskinan— sewaktu-waktu jugadapat menjadi miskin apabila kondisi perekonomian menurun. Oleh karena itu, tidak salahapabila mereka yang tidak-miskin pun juga memperoleh manfaat dari program ini, terutamaapabila mereka berada dalam kategori hampir miskin.13

3.1 Menghitung jumlah penduduk miskin berdasarkan daftar indikatorMetode yang paling kuat untuk menghitung kaum miskin, meskipun mahal, adalah denganmengadakan sensus keluarga, menanyakan pertanyaan-pertanyaan (sederhana) seperti apakahkeluarga tersebut memiliki atau tidak memiliki: hal-hal minimum yang kritis. Dengankesederhanaannya, metode ini memungkinkan penghitungan cepat seluruh kelompok desa/perkotaan dengan bantuan relawan dan komunitas lokal.

BKKBN telah mensurvei masing-masing keluarga mengenai apakah mereka: dapat menjalankankewajiban agama mereka; makan setidaknya dua kali sehari; memiliki pakaian yang berbeda untuk

Page 25: Program Jaminan Ketenagakerjaan Nasional untuk Indonesia ... · dari ILO Publications, International Labour Office, CH-1211 Geneva 22, Switzerland. Katalog atau daftar publikasi ...

25

14 Metode yang sama telah dipraktekkan di India dalam program pengentasan kemiskinannya, menggunakan sebuah daftar berisi 50butir pertanyaan. Apabila sebuah keluarga tidak memenuhi 25 butir atau lebih, keluarga tersebut dinyatakan miskin.

15 Untuk keterangan lebih lanjut mengenai program Cash Transfer – pemberian bantuan langsung tunai, lihat Sumarto (2005).16 Rural Maharashtra (India) menunjukkan bahwa proporsi kemiskinan berdasarkan ukuran gizi adalah sebesar 22 persen di tahun

1999, tetapi jika menggunakan daftar indikator, proporsi tersebut berada di kisaran 28-30 persen.

bekerja, bersekolah, dan berjalan-jalan; sebagian besar rumah memiliki lantai yang bukan dari tanah; danmemiliki akses obat-obat modern.14 Meskipun demikian, banyak yang mempertanyakan daftar ini sertakapasitas BKKBN.

Badan Pusat Statistik (BPS) sekarang telah mulai menggunakan daftar 14 kategori sejak tahun 2005 untukmelaksanakan sensus kemiskinan, untuk digunakan dalam program ‘Penyaluran Bantuan Langsung Tunai’.15

Daftar tersebut terdapat di Boks 3.

Tentunya, kelebihan utama BPS dalam melaksanakan survei dibandingkan dengan yang lainadalah peneliti yang berkualitas dan pengawasan yang lebih baik. Karena itulah, data yangdikumpulkan diharapkan memiliki kualitas yang lebih baik.

Setidaknya ada dua persoalan yang menarik perhatian di sini:

(1) Daftar kaum miskin seperti apa pun yang didasarkan pada daftar indikator tersebut tidakakan cocok dengan mereka yang masuk kategori hampir miskin yang diidentifikasi melaluiukuran gizi. Perbandingan tersebut belum dilakukan di Indonesia, tetapi di tempat-tempatlain, kesenjangan yang ditemukan cukup besar.16 Direkomendasikan agar pengambilandata statistik dilakukan untuk mengkaji titik temu antara dua pendekatan tersebut.

(2) Daftar apa pun harus memiliki sedikit jumlah pertanyaan —makin banyak pertanyaannya,makin besar kemungkinan terjadinya kesalahan. Pada saat yang bersamaan, daftar indikatoryang sangat singkat mungkin tidak cukup. Oleh karena itu, perlu dicari keseimbanganyang dapat diterima.

Boks 3:Daftar pertanyaan untuk menentukan keluarga miskin yang digunakan oleh BPS

(1) Ukuran rumah;(2) Jenis lantai;(3) Jenis dinding;(4) Fasilitas sanitasi;(5) Sumber air minum;(6) Sumber penerangan;(7) Sumber bahan bakar untuk memasak;(8) Frekuensi pembelian daging, ayam dan susu per minggu;(9) Frekuensi makan per hari (sarapan, makan siang, dan makan malam);(10) Jumlah pakaian baru yang dibeli per tahun;(11) Akses terhadap rumah sakit umum yang kecil/poliklinik;(12) Jenis pekerjaan;(13) Tingkat pendidikan kepala keluarga; dan(14) Kepemilikan aset.

Rekomendasi(A) Tidak dapat dipungkiri adanya kenyataan bahwa suatu daftar sensus harus disiapkan setidaknya

sekali (dengan pembaharuan berkala). Sekarang ini, BPS telah mengambil tanggung jawabuntuk membuat daftar kaum miskin. Meskipun demikian, tidak jelas apakah akandimungkinkan bagi sebuah lembaga untuk melaksanakan sensus kemiskinan tahunan secarahemat. Sebuah cara untuk mengatasinya adalah dengan melibatkan fungsionaris-fungsionarislokal, seperti dalam survei BKKBN, dengan sebuah ketentuan bahwa BPS akan melakukanpengawasan yang ketat. Selain itu, apabila jajaran kepemimpinan desa/kota/lokal terlibat

Page 26: Program Jaminan Ketenagakerjaan Nasional untuk Indonesia ... · dari ILO Publications, International Labour Office, CH-1211 Geneva 22, Switzerland. Katalog atau daftar publikasi ...

26 Program Jaminan Ketenagakerjaan Nasional untuk Indonesia - Sebuah Pendekatan

17 Penetapan target ini ditujukan untuk keluarga di mana pekerjaan diberikan kepada individu-individu yang bersedia bekerja dalamkeluarga tersebut. Oleh karena itu, seharusnya tidak terdapat kerancuan antara tugas mengidentifikasi kaum miskin dan menetapkantarget kaum miskin dengan proposal kerja—aspek ini dibahas lebih lanjut di Bagian 5.

dalam pembuatan daftar, terutama dalam pertemuan-pertemuan publik sehingga dapat menjagatransparansi, seluruh pembuatan daftar ini akan memperoleh legitimasi dan penerimaan yanglebih luas.

(B) Sementara sebuah daftar dipersiapkan, kriteria untuk daerah pedesaan dan perkotaan harus berbeda.Di daerah pedesaan, warga mungkin tidak memiliki pilihan-pilihan mata pencaharian di desa ataudaerah mereka. Sementara itu, di daerah perkotaan, rumah yang berkualitas rendah, upah yang rendahatau bahkan biaya transportasi dapat menjadi masalah besar.

(C) Daftar indikator untuk mengidentifikasi kaum miskin mungkin paling baik didasarkanpada variabel-variabel yang berjumlah lebih kecil atau bersifat lebih kuat. Beberapa kriteriapenilaian generik adalah:

(1) Tidak memiliki aset/tanah;(2) Pendidikan minimum atau tidak berpendidikan;(3) Ketergantungan demografis/ekonomi yang tinggi (terlalu banyak anak kecil atau

manusia lanjut usia);(4) Tidak memiliki pekerjaan tetap dalam enam bulan terakhir;(5) Anak-anak tidak bersekolah secara teratur;(6) Tidak makan rata-rata dua kali sehari sepanjang tahun.

Keluarga yang menjawab positif untuk setidaknya empat kriteria dapat digolongkan sebagaikeluarga miskin.17

(D) Isu yang juga penting adalah penduduk yang berpindah-pindah. Sensus penduduk atausurvei berskala besar mungkin tidak memperlihatkan bahwa migrasi dapat menjadi masalah,tetapi survei ini mungkin tidak mampu menangkap kepindahan-kepindahan tersebutsecara efektif. Diperlukan upaya khusus untuk menjangkau penduduk yang berpindah-pindah.

Catatan 1: Di daerah pedesaan, mereka yang paling miskin biasanya adalah para petani yang tidakmemiliki tanah dan para pekerja musiman (hampir 30 persen komunitas pertanian di Jawa), yangtidak mampu mendapatkan pekerjaan di tempat lain karena persyaratan keterampilan ataupendidikan. Mereka sebenarnya menganggur, dan kalaupun mereka bekerja mereka terlibat dalampekerjaan-pekerjaan yang produktifitasnya cukup rendah; keterlibatan produktif mereka yang nyatadi bidang pertanian hanya terbatas pada musim tanam dan musim panen—tidak melebihi 2-3 bulan.Mereka merupakan inti dari kaum pekerja miskin yang kronis, dan tujuan dari program ini harusmencakup orang-orang seperti itu dalam daftar kemiskinan dan memberikan pekerjaan kepadamereka untuk suatu periode waktu dalam satu tahun. Hal ini tidak hanya dapat meningkatkanpendapatan mereka dan mengurangi waktu kosong mereka, tapi juga dapat mendesakkan perbaikanupah pada saat mereka tidak diperlukan untuk bekerja (bukan musim tanam/panen).

Catatan 2: Perkiraan yang ada pada saat ini, yaitu sebanyak 62 juta kaum miskin, yang dibuat olehBPS tampak terlalu tinggi untuk ditanggung secara keuangan dan organisasional, setidaknya padaawalnya. Pendekatan yang terbaik adalah dengan membuat tahap-tahap cakupan program,dimulai dengan beberapa provinsi.

Page 27: Program Jaminan Ketenagakerjaan Nasional untuk Indonesia ... · dari ILO Publications, International Labour Office, CH-1211 Geneva 22, Switzerland. Katalog atau daftar publikasi ...

27

Kotak 4:Di mana penargetan diri sendiri dapat berjalan dan tidak berjalan.Contoh dari negara lainPenargetan diri sendiri di negara-negara yang tidak terlalu rendah upahnya tampak sukses. Di Argentina,mereka yang masuk kualifikasi untuk dana Trabajar (program penghapusan kemiskinan melalui program-program ketenagakerjaan) umumnya adalah kaum miskin, yang lain tidak mau bekerja untuk upah yang40-50 persen lebih rendah dari upah di pasar, dan mereka juga mendapat stigmatisasi. Di Botswana, lagi-lagi negara dengan tingkat upah menengah, upah ditetapkan sebesar 70 persen dari upah minimumyang ditetapkan berdasarkan undang-undang, dan penargetan diri sendiri berjalan. Meskipun demikian,di negara-negara di mana upah pasaran yang berlaku untuk pekerjaan musiman sangat rendah (misalnyaUS$ 1 atau lebih rendah), terdapat dilema moral mengenai seberapa rendah upah dapat ditetapkan. DiBurkina Faso, negara dengan upah yang rendah, menetapkan upah sebesar sepertiga upah minimumnasional cukup dapat menargetkan kaum miskin, tetapi tidak mampu membawa mereka yang masukkategori hampir miskin.

Dalam MEGS, sebelum tahun 1988 upah ditetapkan sebesar 0,5-0,7 kali tingkat upah pasar yang berlakutetapi otoritas harus meningkatkan upah tersebut setidaknya sampai setingkat dengan upah minimumkarena tuntutan serikat pekerja: bahwa tingkat upah terlalu rendah untuk mengurangi kemiskinan.

Sumber: Acharya (1990); Devereux dan Solomon (2005)

18 Untuk contoh, lihat, Sumarto, Suryahadi dan Widyanti (2001).

3.2. Menargetkan diri sendiriMenargetkan diri sendiri berarti bahwa populasi sasaran (dalam hal ini kaum miskin)mengidentifikasi diri mereka layak untuk menerima manfaat dari program ini. Dengan demikian, apabilaproyek-proyek pemerintah dirancang sedemikian rupa untuk menawarkan pekerjaan yang sulit denganupah yang cukup rendah, hanya mereka yang sangat membutuhkan pekerjaan yang akan dengan suka relabekerja di tempat-tempat kerja. Pada prinsipnya, biaya untuk mengidentifikasi kaum miskin berkurangdan pengidentifikasian tersebut cukup akurat. Para perencana juga dapat memperluas program ini keberbagai wilayah lain karena biaya administratif untuk menetapkan target dapat ditekan seminimalmungkin.

Meskipun demikian, terdapat sebuah problem: terlihat dari Boks 4 bahwa penargetan diri sendiritidak terlalu sukses dalam memerangi kemiskinan di negara-negara dengan upah yang sangat rendah.Indonesia menghadapi masalah yang sama: tingkat upah yang berlaku untuk pekerjaan rendah/tanpa keterampilan cenderung lebih rendah dari tingkat upah minimum yang ditetapkan (ataubahkan US$ 1 per hari); oleh karena itu, penargetan diri sendiri dengan menetapkan upah yanglebih rendah dari satu dolar per hari dapat menggagalkan tujuan penghapusan kemiskinan.Pengalaman PK memperlihatkan dilema ini.18

Rekomendasi: Dilihat dari sudut pandang pengentasan kemiskinan di Indonesia, penargetan diri sendirisemata-mata apabila dilakukan secara global mungkin menjadi satu-satunya pilihan yang baik untukmengidentifikasi kaum miskin. Meskipun demikian, sebagai suatu prinsip, penargetan diri sendiri merupakanhal yang penting dan dapat digunakan secara selektif, serta akan didiskusikan di Bagian 6 dan 7 dibawah ini.

Page 28: Program Jaminan Ketenagakerjaan Nasional untuk Indonesia ... · dari ILO Publications, International Labour Office, CH-1211 Geneva 22, Switzerland. Katalog atau daftar publikasi ...

28 Program Jaminan Ketenagakerjaan Nasional untuk Indonesia - Sebuah Pendekatan

3.3. Pendekatan perkiraan daerah kecilCukup sederhana untuk menghitung proporsi orang-orang yang berada di bawah garis kemiskinan(berdasarkan gizi-kalori) di suatu negara secara akurat dengan bantuan sampel survei yang besar mengenaipengeluaran konsumsi. Meskipun demikian, survei ini tidak memberikan perkiraan untuk unit-unit yanglebih kecil dari provinsi karena didasarkan pada sampel yang tidak lebih dari 0,5 persen penduduk. Tidakmungkin survei yang terperinci dapat dilakukan dengan jumlah sampel yang lebih besar atau denganberdasarkan sensus, mengingat biaya dan waktu yang dibutuhkan.

Jalan keluar yang diusulkan adalah metode ‘perkiraan kemiskinan di daerah kecil’ yang diajukan oleh BankDunia. Lembaga Penelitian SMERU telah menggunakan metode tersebut untuk Indonesia, denganmetodologi sebagai berikut: 19

(1) Untuk mengidentifikasi korelasi kemiskinan di tingkat provinsi yang juga dapatdikelompokkan dalam tingkat-tingkat ‘daerah kecil’ (misalnya, demografi, terkait dengantanah);

(2) Untuk memperkirakan persamaan regresi antara rasio kemiskinan dan korelasi-korelasinya[dalam (1) di atas] di tingkat provinsi untuk memperoleh koefisien yang kuat;

(3) Untuk menggunakan koefisien-koefisien ini [yaitu sisi yang benar dari persamaan yangdinyatakan dalam (2) di atas], dan nilai-nilai korelasi di tingkat yang lebih lokal untukmenghasilkan perkiraan kemiskinan di tingkat lokal (‘daerah kecil’).

SMERU telah menghasilkan perkiraan kemiskinan di tingkat kabupaten/kota meskipun merekajuga menyatakan bahwa perkiraan untuk daerah-daerah yang lebih kecil juga dapat dihasilkan.Masalah yang timbul dengan pendekatan ini adalah semakin tersebar perkiraan yang ingindiperoleh, semakin tinggi tingkat kesalahannya. Selain itu, metode ini berguna dalammenargetkan wilayah-wilayah geografis—metode ini mengidentifikasi kantung-kantungkemiskinan—dan bukan orang atau keluarga. Oleh karena itu, apabila pendekatan khususwilayah akan digunakan, seperti dalam program IDT di tahun 1990-an, pendekatan ini dapatberguna.

Rekomendasi: Apakah harus ada penargetan regional dalam NEGP? Hal ini tergantung pada skalaprogram ketenagakerjaan yang ingin diprakarsai. Apabila dana merupakan masalah atau apabilaotoritas ingin memprakarsai program dalam berbagai tahap —salah satunya sering digunakan ditempat-tempat lain atau di sini dalam program-program lain— maka sebuah penetapan prioritasregional dengan urutan yang lebih tinggi untuk wilayah-wilayah miskin atau wilayah-wilayahyang lebih padat merupakan pilihan yang logis. Sebagai kesimpulan awal, direkomendasikanuntuk melakukan lebih banyak penelitian untuk mencocokkan daerah-daerah kecil yangdiidentifikasi melalui metode ini seperti dalam Bagian 3.1 di atas dan metode harus distandarisasisehingga dapat digunakan.

Catatan: Penargetan geografis terhadap daerah-daerah pedesaan dapat digunakan untuk mengecekketidakseimbangan pedesaan-perkotaan yang meningkat serta sumber peningkatan migrasi daridesa.

19 Untuk metode ini, lihat Hentschel, Lanjouw, Lanjouw, dan Poggi (2000); untuk penerapannya di Indonesia, lihat Suryahadi,Widyanti, Artha, Perwira dan Sumarto (2005)

Page 29: Program Jaminan Ketenagakerjaan Nasional untuk Indonesia ... · dari ILO Publications, International Labour Office, CH-1211 Geneva 22, Switzerland. Katalog atau daftar publikasi ...

29

4. TATA KELOLA NEGPProgram ini diusulkan untuk ditempatkan di Bappenas, sementara pelaksanaannya akandilakukan di bawah pengawasan menyeluruh dari Depnakertrans. Alasan mengapa pengaturanini diusulkan: Bappenas merupakan organ koordinatif yang memiliki mandat antar-kementeriansementara departemen tenaga kerja merupakan departemen pelaksana untuk program-programketenagakerjaan. Meskipun demikian, diharapkan bahwa program ini akan diimplementasikan dalam kerjasama dengan mitra-mitra lain, terutama perwakilan pemerintah daerah yang terdesentralisasi dan berbagaiorganisasi non pemerintah untuk memastikan partisipasi dan kepemilikan lokal dalam derajat yang lebihtinggi (Gambar 1).

4.1. Di tingkat nasional4.1.1 Konstitusi

Sebuah Dewan Nasional akan didirikan, diketuai oleh Menteri Negara Perencanaan Pembangunan Nasionaldengan Wakil Ketua Menteri Tenaga Kerja dan Transmigrasi. Anggota-anggota yang diusulkan adalah:perwakilan dari Departemen keuangan, pertanian, industri, pendidikan, kesehatan, dalam negeri (DirektoratJenderal Otonomi Daerah] dan pekerjaan umum; Bappenas; BPS; gubernur-gubernur provinsi; danperwakilan sektor swasta yang terpilih. Dewan dapat bersama-sama memilih ahli atau Ornop nasional/internasional untuk konsultasi apabila dan ketika diperlukan. Direktorat Jenderal Otonomi Daerah memilikiperan khusus di sini karena menimbang kenyataan bahwa provinsi-provinsi dan kabupaten/kota beradadi bawah koordinasinya: mereka tidak dapat bertindak atas perintah dari kementerian-kementerian laintanpa surat perintah dari Dirjen Otda.

Program akan memiliki ‘kekuatan yang diperlukan’ dan akan dapat menggunakan mandat antar-kementerianjika didukung oleh Peraturan Presiden (Perpres).

Harus ada seorang petugas yang bekerja penuh untuk mengurus kegiatan-kegiatan koordinasi,pembiayaan, tata laksana, dan administrasi, program.

4.1.2 Tanggung jawabDewan ini bertanggung jawab untuk:

(1) Merancang dan memandu kerangka kebijakan program secara keseluruhan;(2) Mengkaji jumlah pasokan dan permintaan tenaga kerja regional berdasarkan survei BPS

dan kajian yang dibuat oleh para pemimpin politik di berbagai tingkat;(3) Mengkoordinasikan kementerian dan departemen yang berbeda-beda—secara horisontal

(antara kementerian) dan vertikal (antara pusat dan tingkat-tingkat pemerintahan yanglain melalui Dirjen Otda)—untuk kelancaran administrasi penghitungan target danpengerahan tenaga kerja;

(4) Mengembangkan sebuah mekanisme komunikasi dan operasi untuk memfasilitasi programantar-kementerian—komite yang lebih kecil yang terdiri dari perwakilan-perwakilan dariBappenas, Depnakertrans, Dirjen Otda dan BPS mungkin membantu; komite ini dapatlebih sering bertemu dan memutuskan modus operandi komunikasi horisontal dan vertikal.

(5) Memutuskan alokasi dan penargetan regional—pembiayaan yang sebenarnya dapat dikirimke Bappenas atau Depnakertrans; dan

(6) Melakukan studi-studi khusus (dan melakukan penyelidikan) dari waktu ke waktumengenai topik apa pun yang dianggap penting.

Dewan ini akan bertemu, misalnya setahun sekali atau dua kali dalam setahun, untuk menyusunkebijakan yang luas, prioritas, dan panduan, dan mencatat kemajuan yang diperoleh di tahunsebelumnya. Komite yang lebih kecil yang dinyatakan dalam (4) di atas dapat lebih sering bertemu.

Page 30: Program Jaminan Ketenagakerjaan Nasional untuk Indonesia ... · dari ILO Publications, International Labour Office, CH-1211 Geneva 22, Switzerland. Katalog atau daftar publikasi ...

30 Program Jaminan Ketenagakerjaan Nasional untuk Indonesia - Sebuah Pendekatan

4.2. Di tingkat provinsi4.2.1. Konstitusi

Akan ada Dewan Provinsi, yang diketuai Gubernur. Anggota-anggota yang diusulkan adalah:perwakilan-perwakilan dari Bappeda; anggota DPRD terpilih; perwakilan dari BPS; perwakilanDepnakertrans; perwakilan Dirjen Otda; perwakilan Dinas pertanian, pendidikan, kesehatandan pekerjaan umum; dan perwakilan kabupaten (Bupati). Para ahli dan Ornop-ornop dapat diikutsertakandari waktu ke waktu.

4.2.2 Tanggung jawabDewan provinsi diharapkan untuk:

(1) Menginterpretasikan kebijakan nasional dalam konteks lokal;(2) Mengkoordinasikan kegiatan-kegiatan antar-kabupaten—misalnya mengelola proyek-

proyek antar-kabupaten (arus air dan air sungai, jalan-jalan, kepemilikan bersama lainnya)dan menyelesaikan perselisihan, apabila ada;

(3) Menstandarisasi rancangan produk;(4) Mencairkan dana ke kabupaten-kabupaten sesuai prinsip-prinsip yang telah disepakati;(5) Mengendalikan dan memonitor arus dana ke kabupaten-kabupaten;(6) Melaksanakan inspeksi di tempat-tempat kerja dan menilai kondisi kerja dan upah yang

diberikan;(7) Melaksanakan studi-studi, survei dan penyelidikan khusus apabila dan ketika dianggap

perlu.

Kekuasaan eksekutif di tingkat provinsi akan terletak pada gubernur (atau seorang pejabat eksekutifyang ditunjuk oleh gubernur, apabila ada kemungkinan tersebut). Kegiatan-kegiatan: antara lain,melacak arus keuangan, menyimpan data statistik dan sistem informasi manajemen (MIS), mengukurkemajuan, mengorganisasi inspeksi, berkoordinasi dengan Dirjen Otda untuk koordinasi vertikaldan horisontal.

4.3. Di tingkat kabupaten/kotaKabupaten [atau kota di perkotaan]—biasanya terdapat sekitar 100-140 desa dalam sebuahkabupaten—akan menjadi lembaga pelaksana utama. Seperti telah dinyatakan sebelumnya,proposal ini berkaitan dengan pengakuan bahwa program penciptaan kesempatan kerja lokalharus berakar di tingkat lokal agar dapat menjadi seefektif mungkin. Akan ada komite kabupatenyang diketuai bupati. Anggota-anggota lain: perwakilan-perwakilan dari dinas-dinas teknis/terkait, camat, perwakilan Ornop-Ornop lokal, dan dua orang anggota dari pekerja (satuorang perempuan pekerja). Perwakilan Dirjen Otda akan menjadi undangan tetap. Komite iniakan menjadi komite administratif-perencanaan.

Kabupaten harus menunjuk seorang petugas program yang bekerja penuh dan bertanggungjawab atas NEGP, yang akan bekerja di bawah pengawasan bupati. Petugas ini akanmengkoordinasikan tingkat desa/kota/lokal dan dirinya sendiri di satu sisi dan dinas-dinasteknis (pelaksana proyek atau pengusaha swasta, apabila mungkin) dan dirinya sendiri di sisilain, untuk menyesuaikan permintaan atas pekerjaan dan pasokan tenaga kerja yang ada.Petugas program akan menetap di sebuah sekretariat yang akan mencakup sebuah kantorkeuangan, sebuah kantor teknik, dan sebuah kantor statistik dan SIM. Tugas-tugas berikut inidiidentifikasi untuk komite kabupaten dan petugas programnya:

Page 31: Program Jaminan Ketenagakerjaan Nasional untuk Indonesia ... · dari ILO Publications, International Labour Office, CH-1211 Geneva 22, Switzerland. Katalog atau daftar publikasi ...

31

20 Program Jaminan Tenaga Kerja di Maharashtra (MEGS) memiliki pengaturan yang sama.

(1) Menjaga kelangsungan proyek (yang dinamis) yang berkaitan erat dengan prioritas-prioritas sektoral(seperti di Bagian 2.2.2, dalam konsultasi dengan dinas-dinas teknis/terkait)—pekerjaan ini jugaakan memerlukan kerja sama dengan para pejabat di tingkat kecamatan dan desa/kota/lokal;

(2) Berhubungan dengan BPS di satu sisi dan dengan tingkat lokal di sisi lain untuk terus memperbaharuidaftar penerima manfaat program;

(3) Memberikan informasi kepada para pejabat desa/kota/lokal mengenai kesempatan kerjauntuk memfasilitasi staf desa/kota/lokal untuk mengarahkan para pencari kerja ke lokasi-lokasiproyek;

(4) Menyarankan dan mengarahkan dinas-dinas teknis dan dinas-dinas terkait (atau pengusahaswasta) untuk memprakarsai pekerjaan di proyek-proyek—untuk keterangan lebih lanjut,lihat Bagian 6;

(5) Mencatat situasi pasokan dan permintaan tenaga kerja, kemajuan yang dibuat dalampenyediaan kerja dan kesenjangan yang ada dan isu-isu lain dalam penciptaan kesempatankerja; semuanya bertujuan untuk meminimalisasi kesenjangan permintaan-penawaran;

(6) Berkoordinasi dengan para pejabat kecamatan dalam melaksanakan inspeksi tempat-tempat kerja, dan tingkat lokal untuk terus menilai kemajuan program—bahkan hal inimerupakan satu-satunya peran kecamatan yang paling nyata pada saat ini, meskipunakan terdapat peran-peran lain di kemudian hari;

(7) Merancang dan menjalankan SIM yang kuat;(8) Mengembangkan kemitraan dengan Ornop-Ornop lokal terpilih untuk membantu dalam

penetapan target dan pengoperasian;(9) Memelihara kantor statistik yang informasinya senantiasa terbaharui, terkomputerisasi

dan fungsional, berhubungan dengan dinas-dinas teknis/terkait, provinsi, pusat, dan apabiladimungkinkan, tingkat kecamatan dan desa/kota/lokal.

(10) Menangani pengaduan para pemohon—lihat Bagian 8.

Dinas-dinas teknis/terkait (atau pengusaha swasta), pada interval berkala yang tidak terlalulama (misalnya mingguan atau bulanan), harus melaporkan persyaratan kerja ke petugasprogram untuk semua proyek yang terdaftar di Bagian 2.2.2 yang mereka rencanakan, sukarela,atau diminta untuk membuat daftar tenaga kerja dari program tersebut. Persyaratan ini, padagilirannya akan dikirim ke kepala/sekretaris desa (atau kota/lokal), di mana berdasarkanlaporan tersebut mereka akan dapat mengarahkan para pekerja ke tempat-tempat di manatersedia pekerjaan.20

Di bagian ini, kantor kabupaten akan meminta dinas teknis dan dinas terkait untuk memprakarsaipekerjaan dalam proyek-proyek apabila terdapat permintaan (lihat Bagian 6 di bawah). Kantorkabupaten juga dapat memberikan uang muka kepada dinas-dinas teknis/terkait yang digunakanuntuk membayar upah pekerja yang dipekerjakan di bawah jaminan proyek jenis (1), (2) dan(4) di Bagian 2.2.2, dan seluruh jumlah uang untuk proyek jenis (3) dan (5). Ini adalah satu-satunya operasi di mana sebuah unit pemerintahan selain dari pemerintah pusat akan menanganiatau mengeluarkan uang; bahkan di sini, uang akan diberikan melalui pengiriman uang lewatbank.

Catatan: Terdapat departemen teknis dan departemen terkait di seluruh tingkat pemerintahan:pusat, provinsi dan kabupaten. Petugas program akan harus berhubungan dengan semuanya, karenasuatu proyek dapat jatuh ke dalam yurisdiksi salah satu dari ketiga tingkat pemerintahan tersebut(Gambar 2).

Page 32: Program Jaminan Ketenagakerjaan Nasional untuk Indonesia ... · dari ILO Publications, International Labour Office, CH-1211 Geneva 22, Switzerland. Katalog atau daftar publikasi ...

32 Program Jaminan Ketenagakerjaan Nasional untuk Indonesia - Sebuah Pendekatan

Gambar 1: Kepengurusan NEGP

������������� �������������

������� ������������������������� �������������������������������������������������������������������

������������ �������������

���������������������������������������������������������������������

���������������������������������������

���������������� ����������������������������

���������������������������������������!�������������������

"��������������������������������#�

$�%� ��%�&� %& ����

���������

��%�������

'����������

Page 33: Program Jaminan Ketenagakerjaan Nasional untuk Indonesia ... · dari ILO Publications, International Labour Office, CH-1211 Geneva 22, Switzerland. Katalog atau daftar publikasi ...

33

Gambar 2: Bagan pemberian kerja dibawah NEGP

���������(����

%�)�%�$*

$�%

�$+�%� $��%

�$ !&� %&

�$ !���,-*�-

�$ !�)�%�

�������

Catatan

Tek-lokal: Dinas teknis/terkait Lokal (kabupaten)Tek-Provinsi: Dinas teknis/terkait ProvinsiTek-pusat: Dinas teknis/terkait Pusat

Page 34: Program Jaminan Ketenagakerjaan Nasional untuk Indonesia ... · dari ILO Publications, International Labour Office, CH-1211 Geneva 22, Switzerland. Katalog atau daftar publikasi ...

34 Program Jaminan Ketenagakerjaan Nasional untuk Indonesia - Sebuah Pendekatan

4.4. Di tingkat desa/kota/lokalPekerjaan pejabat-pejabat kunci di tingkat desa/kota/lokal adalah:

(1) Memverifikasi silang daftar pekerja dalam pertemuan-pertemuan desa—daftar ini akandidiskusikan dalam pertemuan-pertemuan desa untuk menjaga transparansi. Di daerahperkotaan yang besar, verifikasi dapat dilakukan dengan bantuan para pejabat korporasidan (mungkin) Ornop-Ornop yang diakui.

(2) Mengidentifikasi proyek-proyek infrastruktur yang diperlukan bagi desa dan sekitarnya—proyek-proyek tersebut harus berdasarkan pada tuntutan yang dinyatakan oleh komunitas desa/lokal lain;21

(3) Memberikan daftar pencari kerja dari waktu ke waktu kepada kantor kabupaten (dari pendaftaranlangsung yang akan mereka miliki), dan memperoleh jumlah, jenis dan lokasi proyek dari kantorkabupaten;

(4) Bekerja sama dengan kantor kabupaten dalam monitoring dan evaluasi;(5) Berkoordinasi dengan kantor kabupaten dalam menangani pengaduan;(6) Membentuk komite pengguna proyek untuk memastikan kemajuan tingkat kepuasan dan

penyelesaian proyek dan untuk memperoleh umpan balik secara reguler dari para penggunamengenai kegunaannya;

(7) Memilih perwakilan Ornop-Ornop dan perwakilan pekerja di tingkat desa secara bersama-sama.

Catatan penting: Seperti dinyatakan sebelumnya, ada sejumlah program pembangunan daerahdan program pengentasan kemiskinan yang saat ini sedang berjalan di Indonesia. Mungkin dapatdikembangkan sinergi dengan program-program tersebut di bidang-bidang tertentu: misalnyaidentifikasi proyek—KDP juga melakukan hal ini, dan informasi tersebut dapat diperoleh darimereka. Beberapa ruang kantor dan personil administrasi juga dapat digunakan bersama-sama olehprogram-program yang berbeda. Oleh karena itu mungkin terdapat penghematan biaya danmencegah duplikasi.

21 Gagasan berdasarkan-permintaan harus dipandu oleh apakah proyek memberikan nilai tambah bersih setelah penyelesaiannya.

Page 35: Program Jaminan Ketenagakerjaan Nasional untuk Indonesia ... · dari ILO Publications, International Labour Office, CH-1211 Geneva 22, Switzerland. Katalog atau daftar publikasi ...

35

5. SPEKTRUM ASET YANG AKAN DICIPTAKAN

Pada awalnya, diperlukan pernyataan bahwa proyek yang diidentifikasi untuk NEGP harustermasuk dalam strategi pembangunan sektoral Indonesia. Banyak proyek yang sudah akanberada dalam kelompok tersebut: beberapa sedang berjalan sementara yang lain masih dalamrencana. Harus ada penambahan jumlah yang harus dirancang apabila pasokan tenaga kerjadi wilayah tertentu melebihi permintaannya. Persiapan ini biasanya berkisar 10-15 persenpekerjaan tambahan dibandingkan dengan rata-rata permintaan. Kegiatan ini harus dilakukan olehdepartemen teknis dan departemen terkait, pertama-tama secara individual dan kemudian dalam koordinasidi bawah staf program. Daftar proyek yang dikonsolidasikan di tingkat kabupaten dapat disebut sebagaiCetak Biru.

Masing-masing jenis proyek dalam Cetak Biru, terdaftar di Bagian 2.2.2 dibahas di bagian ini.

Boks 5:Apakah aset-aset dalam program ketenagakerjaan membantu memberikan nilaitambah?Apakah nilai tambah bersih dalam pelaksanaan proyek-proyek di bawah berbagai jenis program NEGPcukup besar—terutama, apakah manfaat proyek melebihi nilai yang hilang, misalnya dari sektor pertaniandi mana para pekerjanya diperoleh? Jawaban: pada umumnya, apabila jadwal proyek dibuat sedemikianrupa sehingga musim yang padat ditinggalkan, masalah ini dapat diatasi. Jawa, yang memiliki pendudukpaling padat dibandingkan dengan daerah mana pun, pertaniannya tidak boleh terpengaruh karenaperginya beberapa pekerja. Seperti terlihat dari data di Bangladesh (yang juga padat penduduknya),pertanian sebenarnya memperoleh manfaat karena para petani kecil terlibat dalam program-programpekerjaan umum dan membawa pendapatan mereka ke lahan mereka untuk meningkatkan produktifitas.

Contoh lain yang menonjol selain MEGS di mana aset-aset diciptakan dalam skala besar adalah di Cinadi akhir tahun 1980-an/awal 1990-an. Di bawah program Yigong-daizhen, terdapat 130.000 kilometerjalan-jalan pedesaan (dan 8.000 jembatan) yang dibangun, menghubungkan 10.000 desa, dan 21 jutapenduduk pedesaan memperoleh pasokan air minum.

Sumber: Subbarao (1997); Ling dan Zhongyi (1995)

5.1 Proyek-proyek besar yang sedang berjalanAda kemungkinan pengerahan pekerja dari program ketenagakerjaan di proyek-proyekinfrastruktur yang cukup besar, sedang berjalan, (atau sedang direncanakan): misalnyapengaturan air, irigasi, drainase, jalan-jalan, listrik masuk desa, sanitasi, pembangunan gedung-gedung (baik pedesaan dan perkotaan), saluran air, saluran pembuangan air (baik pedesaandan perkotaan) dan proyek-proyek serupa. Proyek-proyek ini dapat berupa proyek komunitasmaupun swasta.

Tentu saja, proyek-proyek ini memiliki persyaratan tenaga manusianya sendiri-sendiri, beberapa mungkinberupa pekerja berketerampilan tinggi sementara yang lain semi-terampil dan tidak terampil. Usulan yangdiajukan di sini adalah untuk mengerahkan para pekerja dari program ini untuk melaksanakan komponenpekerjaan yang sebagian atau seluruhnya tidak-terampil.

5.2 Pemeliharaan dan perbaikan proyek-proyek yang adaPengerahan pekerja di proyek-proyek dan kegiatan-kegiatan yang ada merupakan sebuahkemungkinan tersendiri, misalnya pada saat ini tidak terdapat layanan daerah yang resmiuntuk pembersihan jalan, saluran air, drainase, atau pembuangan sampah di kota-kota. Kegiatan-kegiatan ini dapat diikutsertakan dan kaum miskin di perkotaan dapat dikerahkan untukmelaksanakan proyek-proyek ini, dibiayai oleh program ketenagakerjaan.

Kegiatan-kegiatan lain dapat mencakup, antara lain, penanaman pohon secara reguler danpemeliharaan pohon-pohon yang masih muda atau pemeliharaan dan perbaikan jalan-jalan dan

Page 36: Program Jaminan Ketenagakerjaan Nasional untuk Indonesia ... · dari ILO Publications, International Labour Office, CH-1211 Geneva 22, Switzerland. Katalog atau daftar publikasi ...

36 Program Jaminan Ketenagakerjaan Nasional untuk Indonesia - Sebuah Pendekatan

Boks 6:Tiga pertanyaan mengenai pengerahan pekerja NEGP ke proyek-proyek besar

Q1: Bukankah lebih mudah bagi para kontraktor untuk mempekerjakan staf mereka sendiri untuk menjagaefisiensi yang lebih tinggi?

A 1: Ya, tetapi dalam hal ini program ketenagakerjaan mendanai upah apabila pekerja dari program iniyang dipekerjakan, dan hal ini mungkin mempengaruhi saldo biaya sehingga akan lebihmenguntungkan apabila pekerja dari program yang dipekerjakan. Selain itu, tidak harus seluruhpekerja tidak terampil dalam proyek dilibatkan dari program; beberapa orang yang efisien, memilikiketerampilan khusus, atau terpercaya juga dapat langsung dipekerjakan.

Q2: Bukankah kesejahteraan para pekerja tidak terampil (tidak miskin) dalam pasaran akan terpengaruhapabila mereka tidak diberi pekerjaan karena ingin mengakomodasi para pekerja lain yang terdapatdalam daftar miskin, yang memiliki WEC?

A2: Ya, tetapi usulan yang diberikan di sini hanya untuk situasi apabila tidak tersedia pekerja lokal danpara pekerja harus diangkut dari luar. Dalam situasi seperti ini, mereka yang tidak terdapat dalamdaftar tidak terpengaruh secara langsung. Proposal ini akan lebih tepat untuk proyek-proyek sepertisekolah, jalan-jalan, pusat-pusat kesehatan, dan lain-lain yang dibangun di pulau terpencil ataudaerah-daerah lain yang kepadatannya rendah.

Q3: Bukankah perusahaan swasta akan memperoleh manfaat yang jatuh dari langit karena tenaga kerjayang disubsidi (meskipun hanya untuk komponen tidak terampil)?

A3: Ya, tetapi dalam kebanyakan kasus, komponen tenaga kerja tidak terampil dalam proyek-proyekbesar cukup kecil. Meskipun demikian, apabila terlihat bahwa pihak swasta memperoleh keuntungancuma-cuma, metode pemulihan sebagian biaya dapat digunakan.

Catatan: Praktek-praktek seperti ini berhasil dalam MEGS.

kanal-kanal. Pada kenyataannya, jasa-jasa seperti itu sangat terlokalisasi dan paling baik diidentifikasioleh otoritas lokal di tingkat kabupaten atau kota.

5.3 Proyek-proyek pekerjaan umum yang khusus dirancang untuk NEGPTerdapat kemungkinan merancang proyek-proyek menengah atau bahkan proyek-proyekmenengah-besar yang efisien (padat karya) di mana para pekerja program dapat dipekerjakan selamasetidaknya 1-3 bulan. Di daerah pedesaan, biasanya pilihan aset-aset dapat berupa:

(1) Pembangunan batas air, proyek-proyek irigasi (kecil dan minor), penapisan dan struktur-struktur bawah tanah;;

(2) Proyek-proyek pasokan air minum;(3) Pembangunan (dan perbaikan) jalan-jalan penghubung;(4) Penanaman kembali hutan gundul dan penanaman hutan baru (di atas tanah bersama

dan tanah yang tidak rata untuk mencegah longsor, dan menghentikan hilangnya tanahsubur secara berlebihan);

(5) Membangun dan memperbaiki sekolah-sekolah, pusat-pusat kesehatan, struktur-strukturkomunitas, rehabilitasi, pada saat banjir atau bencana alam, atau lain-lain;

(6) Pembangunan taman-taman industrial untuk industri UKM/pedesaan.

Catatan: Irigasi/manajemen air, konservasi tanah dan proyek-proyek kehutanan dan taman-tamanindustrial dapat mengambil tanah milik bersama dan tanah swasta.

Page 37: Program Jaminan Ketenagakerjaan Nasional untuk Indonesia ... · dari ILO Publications, International Labour Office, CH-1211 Geneva 22, Switzerland. Katalog atau daftar publikasi ...

37

Boks 7:Pengalaman intensitas dan efisiensi tenaga kerjaTerdapat proyek-proyek padat karya, atau memiliki kemungkinan untuk menggunakan teknologi padatkarya. Tetapi apakah teknologi padat karya tersebut lebih murah? Dalam beberapa proyek, ya. Studi dariberbagai negara, termasuk Kamboja, Ghana, Madagaskar dan Thailand memperlihatkan bahwa alternatifpadat karya sekitar 10-30 persen lebih murah dibandingkan dengan alternatif padat modal. Berikutnya,di negara-negara ini mereka mengurangi persyaratan nilai tukar mata uang asing sampai 50-60 persen.Data tersebut kemudian memperlihatkan bahwa dengan anggaran yang sama, tercipta kesempatan kerjasebanyak 2-5 kali lipat. Di Ghana, kontraktor-kontraktor kecil dilatih untuk merehabilitasi dan memeliharajalan-jalan penghubung, menggunakan metode padat karya; sebagai hasilnya, tercipta kesempatan kerjasebesar tiga kali lipat. Lagi-lagi, di Kamboja di mana rata-rata biaya pembangunan satu kilometer jalansebesar US$ 15.000, keseluruhan beban biaya rata-rata untuk pekerjaan berbasis tenaga kerja 17 persenlebih rendah. Hal ini difasilitasi dengan pemilihan tempat yang seksama, pengawasan yang ketat danteknik-teknik produksi yang tepat.

Sumber: Devereux dan Solomon (2005)

5.4 Proyek-proyek yang inovatif dan/atau berisiko tinggiPekerja dari program ketenagakerjaan harus dikerahkan ke dalam proyek-proyek yang inovatif,yang mungkin tidak akan diluncurkan karena kurangnya subsidi: dalam hal ini datang dalambentuk upah dari program ketenagakerjaan. Beberapa contoh:

(1) Indonesia pada umumnya menanam padi. Keuntungan menanam padi tidak terlalu tinggimeskipun tingkat produktifitasnya mencapai lebih dari 4 ton per hektare (terutama di Jawa),karena kontrol harga dan terbatasnya daya beli sejumlah besar warga. Selain itu, produksiberas dua kali setahun pada setiap tahunnya mengikis tanah subur, sehingga membutuhkantambahan input untuk menjaga produktifitas yang sama. Apakah diversifikasi tanaman pangandimungkinkan?

MEGS telah membantu pencapaian itu (Boks 8). Sebagian besar wilayah di pulau Jawa memilikilingkungan yang lebih menguntungkan untuk iklim pertanian, baik dalam hal ketersediaanair maupun kualitas tanah dibandingkan dengan sebagian besar wilayah di Maharashtra. Apabilakemungkinan diversifikasi tanaman pangan dan integrasi vertikal dimungkinkan di

Boks 8:Contoh pengerahan tenaga kerja di bawah program-program yang inovatif danberisikoDi Maharashtra, para petani didorong untuk menanam hortikultura dan buah-buahan sebagai penggantipadi. Tenaga kerja disediakan melalui MEGS. Dalam periode 1992-2004, daerah hortikultura di provinsi tersebutmeningkat dari beberapa ratus hektar menjadi lebih dari sejuta hektar, dan produksinya sekarang diekspor.Laba untuk individu meningkat dan demikian pula halnya dengan kegiatan-kegiatan sampingan. Dalam banyakkasus, fasilitas pengolahan pun telah didirikan, termasuk adanya nilai tambah untuk tinggal di daerah-daerahlokal/pedesaan.

Risiko yang biasanya dihadapi adalah pemasaran produk: produk harus dipasarkan pada saat masihsegar, apabila tidak maka perlu dibangun rantai pendingin dan fasilitas pengolahan, di mana infrastrukturmenjadi hal yang penting. Risiko yang lain adalah: tingginya biaya, putusnya rantai pendingin, pasaryang kolaps.

Modus operandi: Para pekerja yang ingin terlibat ditugaskan ke pengusaha-pengusaha petani swastayang akan melaksanakan proyek tersebut selama 1-3 bulan setiap periodenya. Apabila para pekerjadiperlukan untuk periode yang lebih lama, maka akan ditugaskan kelompok pekerja yang baru.

MEGS membayar para pekerja secara langsung.Sumber: Acharya (2005); Gulati, Minot, Delgado, dan Bora (2005); Vatsa (2005)

Page 38: Program Jaminan Ketenagakerjaan Nasional untuk Indonesia ... · dari ILO Publications, International Labour Office, CH-1211 Geneva 22, Switzerland. Katalog atau daftar publikasi ...

38 Program Jaminan Ketenagakerjaan Nasional untuk Indonesia - Sebuah Pendekatan

Maharashtra, Jawa seharusnya memiliki pilihan-pilihan yang lebih baik, baik untuk diversifikasitanaman pangan dan integrasi vertikal (misalnya dalam pengolahan buah-buahan/sayur mayur).

(2) Beberapa proyek inovatif untuk energi terbarukan juga dapat dicoba, karena banyak daerahpedesaan terpencil yang tidak memiliki sumber-sumber energi modern yang baik. Satu carauntuk melakukan eksperimen di daerah yang berpendapatan rendah adalah denganmemanfaatkan gas alam yang mudah terbakar (dapat diperbaharui) yang diperoleh dari sampahorganik. Sebuah proyek dapat melayani sebuah desa (atau sebagian desa), proyek tersebutdapat berbasis komunitas, meskipun tidak harus berbasis komunitas—proyek ini juga dapatdioperasikan oleh sektor swasta—dan mengerahkan pekerja yang dibayar oleh program.

5.5 Infrastruktur desa kecilProgram ini dapat terus melaksanakan pembangunan infrastruktur lokal, biasanya seperti yangdilakukan oleh proyek yang sebelumnya, yaitu padat karya. Perbedaan yang diusulkan kali iniadalah bahwa proyek tersebut harus dipilih setelah kegunaannya dikaji oleh komunitas lokal,untuk memastikan permintaan atas proyek tersebut. Hubungan dengan proyek-proyek yanglebih besar dapat menjadi salah satu pendekatannya: misalnya memasang pipa dari proyek-proyek irigasi yang ada/baru untuk mengalirkan pasokan air minum dalam skala kecil.

Catatan 1: Dalam proyek-proyek tersebut, yang khusus dirancang sebagai jaminan [(3) dan (5) diBagian 2.2.2], intensitas tenaga kerja harus menjadi faktor utama. Sementara seharusnya tidak adaspesifikasi rasio teknologi semata-mata (yaitu pengeluaran untu upah terhadap biaya keseluruhan),harus dilakukan upaya untuk menghabiskan setidaknya/sekitar 40-50 persen dari seluruhpengeluaran untuk upah (data untuk Indonesia memperlihatkan bahwa angka ini telah meningkatsampai 70 persen di beberapa proyek PK di masa lampau; jadi saran ini bukanlah sesuatu yangtidak realistis). Rasio dapat berkisar seperti di atas ketika digabungkan di tingkat kabupaten dantidak untuk proyek-proyek individual.

Catatan 2: Dalam proyek-proyek di mana terdapat keuntungan bagi sektor swasta, biaya penggunaatau pemulihan sebagian biaya dapat dipertimbangkan dalam beberapa tahapan.

Catatan 3: Dinyatakan di Bagian 4 (lihat, catatan Penting) bahwa ada sejumlah programpembangunan pengentasan kemiskinan yang sedang berjalan di Indonesia. Banyak pula yangmenciptakan aset-aset. Apakah dapat dibangun sinergi antara NEGP dan program-programserupa? Misalnya, apabila KDP membangun tempat penampungan air, apakah NEGP dapatmembangun kanal-kanal di hilir? Upaya-upaya tersebut dapat menciptakan perekonomianyang memadai.

Catatan 4: Aset-aset yang diciptakan dalam program ini juga dapat memperoleh pelengkapnyadalam program-program promosi dan pembangunan yang lain: pengembangan kewirausahaan,pertumbuhan UKM, kesempatan kerja bagi kaum muda, dan lain-lain. Hal ini bukan hanyaakan meningkatkan penggunaan aset-aset, tetapi juga akan mengurangi biaya tetap program.

Page 39: Program Jaminan Ketenagakerjaan Nasional untuk Indonesia ... · dari ILO Publications, International Labour Office, CH-1211 Geneva 22, Switzerland. Katalog atau daftar publikasi ...

39

6. TATA KERJA NEGP

6.1 Tanggung jawab dan pra-kondisiNEGP akan berjalan sebagai sebuah kemitraan yang luas antar berbagai organ pemerintahan(dan juga sektor swasta). Oleh karena itu, sementara staf program di tingkat kabupaten bertugasmenyusun daftar proyek, penyiapan daftar per departemen harus menjadi tanggung jawabindividual masing-masing departemen teknis/terkait—di pusat, provinsi, dan kabupaten—yangkemudian akan dikumpulkan dan disusun oleh staf program.

Departemen teknis/terkait di tingkat pusat, provinsi dan kabupaten pada prinsipnya akan bertanggungjawab untuk melaksanakan pekerjaan.22 Apabila pekerjaan dilaksanakan di bawah kategori (4) bagian2.2.2, fungsi ini akan dilaksanakan oleh swasta. Departemen teknis/terkait (dan pemangku kepentingan)akan memilih lokasi, rancangan dan melaksanakan proyek, membeli bahan-bahan, membayar biaya modal,upah dan jasa-jasa lain, memastikan diselesaikannya proyek dan melaksanakan seluruh kegiatan yang pentinguntuk penyelesaian proyek.

Tidak menjadi masalah berapa banyaknya lembaga teknis, departemen, dan pengusaha swasta yang terlibatdalam proses pembangunan dan pembangunan kembali. Pekerjaan dapat dilaksanakan melaluikontraktor atau langsung oleh otoritas/pemangku kepentingan apabila mereka memiliki kapasitasyang dibutuhkan. Pada kenyataannya, ada beberapa departemen dan dinas yang telah memprakarsaipekerjaan seperti ini dari waktu ke waktu, karena padat karya (PK) lebih merupakan prinsipketimbang program dan beberapa di antaranya masih berjalan. Apabila mereka juga dapatmembangun koordinasi dengan NEGP (di tingkat kabupaten untuk pasokan tenaga kerja),program-program tersebut juga dapat berada di bawah payung yang sama. Dengan demikian,biaya administrasinya juga dapat berkurang.

Akan dibangun manajemen sistem informasi (MIS) yang berdinamika kuat (yaitu diperbaharui secaraberkala) yang dikoordinasikan di tingkat kabupaten dan menghubungkan tingkat desa/lokal untukmemastikan jumlah dan ketersediaan pekerja di masing-masing lokasi di satu sisi, dan tempat kerja(melalui dinas teknis dan pengguna) untuk memperoleh perkiraan permintaan atas pekerja di tempat-tempat kerja di sisi lain.

6.2 Mengoperasikan NEGPSewaktu-waktu, sejumlah pekerjaan diharapkan sudah dapat dioperasionalkan [kapasitas: sekitar10 persen lebih tinggi dibandingkan dengan perkiraan permintaan—setidaknya dalam kategori(3)-(5) dari Bagian 2.2.2]. Dimulainya pekerjaan tersebut merupakan tanggung jawab departementeknis dan terkait, yang merencanakan dan melaksanakan proyek-proyek tersebut bersamaandengan prioritas sektoral mereka. Meskipun demikian, beberapa proyek [biasanya kategori(5), Bagian 2.2.2] juga dapat diprakarsai oleh komunitas desa.

Proses dimulainya pekerjaan diharapkan dapat menjadi kurang lebih seperti ini:

(1) Staf program kabupaten, setelah menerima daftar pekerjaan yang sedang berjalan danpekerjaan yang diusulkan beserta pernyataan biaya dari dinas-dinas teknis dan terkait,menyiapkan perkiraan keuangan di tingkat kabupaten dalam format yang telah ditetapkanuntuk mengirimkannya ke pusat (Bappenas/Depnakertrans) melalui provinsi. Hal ini dilakukanberulang-ulang setiap catur wulan.

(2) Berdasarkan perkiraan ini, otoritas pusat/provinsi mencairkan dana ke kabupaten setiap caturwulan pada tanggal yang sebelumnya ditetapkan. Rekening bank yang terpisah harus dimilikiuntuk program ini di tingkat kabupaten.

22 Umumnya diketahui bahwa pekerjaan-pekerjaan yang dilakukan oleh masing-masing lembaga ini tergantung pada skala dan yurisdiksinya.Proyek-proyek irigasi dan jalan antar-provinsi yang besar merupakan tanggung jawab pemerintah pusat (Departemen Pekerjaan Umum),sementara proyek konservasi tanah yang lebih kecil merupakan tanggung jawab dinas teknis di tingkat kabupaten.

Page 40: Program Jaminan Ketenagakerjaan Nasional untuk Indonesia ... · dari ILO Publications, International Labour Office, CH-1211 Geneva 22, Switzerland. Katalog atau daftar publikasi ...

40 Program Jaminan Ketenagakerjaan Nasional untuk Indonesia - Sebuah Pendekatan

(3) Staf program akan meminta dinas-dinas teknis dan terkait untuk memulai setidaknya 30 persenproyek yang diidentifikasi dalam kategori (3) dan (5) segera setelah menerima dana, denganasumsi bahwa setidaknya akan selalu terdapat permintaan atas pekerjaan sebesar ini. Danaakan dikirim ke dinas-dinas teknis dan terkait untuk pencairan lebih lanjut sesuai denganperkiraan seperti dalam butir (1) di atas.

(4) Staf program akan menyusun sebuah penilaian terperinci mengenai permintaan tenaga kerjalebih lanjut (lebih dari 30 persen) berdasarkan data yang diterima dari tingkat desa/lokalseperti dalam butir (3), Bagian 4.4 di atas. Berdasarkan penilaian ini, lebih banyak proyekyang dapat dimulai di mana sumber daya akan dikirim ke dinas-dinas teknis oleh staf program.

Para pekerja diharapkan mendaftarkan diri untuk bekerja kepada kepala desa atau sekretaris desa,yang pada gilirannya akan mengarahkan mereka ke tempat-tempat kerja yang sebelumnya sudahdiidentifikasi. Jarak waktu maksimum antara pengajuan permintaan untuk bekerja dan pekerjaansebenarnya diperbolehkan sampai 7-10 hari. Apabila pekerja diharapkan bepergian ke tempat kerjayang jauh, mereka harus diberitahukan mengenai hal itu setidaknya dua hari sebelumnya. Parapekerja yang melapor ke tempat kerja harus membawa WEC (kartu kelayakan kerja) mereka, yangmenjadi dasar untuk kehadiran dan upah.

Adalah hak otoritas (desa/kota/lokal) untuk menentukan ke mana para pekerja akan dikerahkan.Hak tersebut juga mencakup jenis pekerjaan dan kepemilikan proyek. Pada prinsipnya, kriteriabagi otoritas untuk mengerahkan pekerja termasuk: permintaan pekerja di tempat-tempat kerjayang berbeda, jarak tempat kerja dari desa pekerja, dan (mungkin) atribut individual pekerja(misalnya, pekerja perempuan dengan anak-anak kecil mungkin tidak dikirim terlalu jauh, danlain-lain.). Staf program dapat memandu kepala desa/kota/lokal mengenai hal tersebut.

Apabila pekerjaan diperlukan oleh banyak pekerja (misalnya 20-25) dan pekerjaan tersebut tidaktersedia di tempat-tempat kerja yang ada, dapat dibuka tempat kerja baru dari daftar proyek dalambutir (3) atau (5) [seperti terdaftar di Bagian 2.2.2]—lihat (3) dan (4) di atas.

Mungkin ada situasi di mana proyek-proyek memerlukan jumlah pekerja tertentu untuk suatuperiode tertentu. Hal ini mungkin tidak cocok dengan pasokan pekerja yang ada. Pada saat yangsama, mungkin terdapat situasi-situasi lain di mana terdapat lebih banyak pekerja dari yang dapatdiserap oleh proyek-proyek. Untuk meminimalisasi ketidaksesuaian tersebut, para pekerja mungkindiminta untuk mengurutkan kesediaan mereka berdasarkan permintaan, dan diminta untukmelakukan hal itu. Hal ini diperbolehkan karena NEGP tidak diharapkan untuk berfungsi sebagaiprogram pemulihan darurat tetapi sebagai suatu program pembangunan aset dan program untukmenghasilkan pendapatan. Oleh karena itu, selama otoritas dapat menyediakan sampai tiga bulanpekerjaan bagi para pekerja dalam sebuah keluarga pada tahun kalender (digabung), tidak menjaditerlalu bermasalah bagaimana mengurutkan mereka. Meskipun demikian, kuota pekerjaan suatutahun tidak dapat dipindahkan ke tahun berikutnya. Berikutnya, otoritas dinas teknis/terkait harussensitif dengan fakta bahwa selama bulan-bulan pertanian yang sibuk, permintaan atas pekerjaanakan berkurang; sehingga intensitas pekerjaan harus tetap rendah selama bulan-bulan tersebut.

Catatan 1: Harus ada pengiriman sumber daya dari kabupaten ke dinas-dinas teknis melaluipengiriman di bank. Satu-satunya saat di mana uang tunai (mata uang) digunakan adalah pada saatpencairan upah (dan mungkin beaya pembelian material) oleh dinas-dinas teknis. Transaksi tunailangsung dengan pekerja merupakan prerogatif dinas teknis saja.

Catatan 2: Mungkin tampak rumit bahwa permintaan dan pasokan tenaga kerja harus dicocokkan,sementara para pekerja menawarkan untuk bekerja selama 1-3 bulan, proyek-proyek mungkinmemiliki siklus penyelesaian beberapa bulan sampai lebih dari satu tahun. Pada kenyataannyatidak, karena: satu, pekerja yang sama tidak perlu bekerja di satu tempat—satu kelompokdapat diikuti oleh kelompok yang lain; kedua, beberapa pekerja mungkin terlibat untuk periodeyang lebih lama apabila mereka tidak dapat dilepas dari proyek (Bagian 6.3, butir 4, di bawah); danakhirnya, terdapat pekerja-pekerja lain selain yang terdapat dalam daftar yang dapat dipekerjakan

Page 41: Program Jaminan Ketenagakerjaan Nasional untuk Indonesia ... · dari ILO Publications, International Labour Office, CH-1211 Geneva 22, Switzerland. Katalog atau daftar publikasi ...

41

untuk menyelesaikan pekerjaan-pekerjaan yang mendesak, sepenuhnya berdasarkan hak yangdimiliki oleh dinas teknis/terkait.

MEGS telah mencapai hasil yang positif mengenai hal ini.

6.3. Kelayakan, hak-hak dan tugas-tugas pekerjaProgram ini akan terbuka bagi para pekerja dari keluarga-keluarga yang teridentifikasi sebagaikeluarga ‘miskin’. Mereka yang berada dalam daftar, bersedia terlibat dalam pekerjaan fisik(terampil, semi-terampil atau tidak terampil) tergantung pada kualifikasi dan persyaratan proyek di wilayahtersebut pada waktu tertentu) harus diberikan pekerjaan di bawah program ini.

Catatan: Oleh karena itu, di sini terdapat penargetan diri sendiri di antara kaum miskin: hanyamereka yang bersedia terlibat dalam pekerjaan manual dengan upah yang telah ditentukanuntuk suatu periode waktu minimum akan bergabung.

Proposal berikut ini dapat dipertimbangkan:

(1) Orang-orang ‘miskin’ berusia di atas 17 tahun (dan tidak terlalu tua untuk bekerja—misalnya 60 tahun) akan diizinkan untuk mendaftar. Apabila sebuah keluarga tidak memilikiseorang pun dalam kelompok usia tersebut, orang-orang yang telah mencapai usia 15tahun atau sampai 65 tahun dapat dipertimbangkan. Meskipun demikian, orang-orang itutidak boleh diberikan pekerjaan yang berat.

(2) Masing-masing keluarga yang teridentifikasi sebagai keluarga miskin dalam suatu tahuntertentu akan diberikan kartu (yang dapat diperbaharui setiap tahunnya) yang menyatakanjumlah anggota keluarga, berdasarkan usia dan jenis kelamin. Pemegang kartu kemudiandiharapkan untuk mendaftarkan diri dibawah NEGP dengan otoritas kabupaten (stafprogram). Kartu yang terpisah—kartu kelayakan kerja (WEC)—akan diberikan kepada mereka,di mana akan dituliskan nama anggota yang bersedia bekerja. Contoh WEC diberikan dalamGambar 3. WEC akan menjadi dokumen legal—lebih baik dibuat dari plastik dan/ataudilaminating. Kerusakan pada kartu dianggap pelanggaran. Identitas foto di atas kartu dapatdipertimbangkan.

(3) Hanya satu orang dari satu keluarga pada suatu waktu yang akan diberikan pekerjaan dibawah jaminan ini. Meskipun demikian, dimungkinkan pengganti: misalnya, apabila sebuahkeluarga memiliki dua orang yang terdaftar untuk bekerja selama periode waktu 30 hari,maka dapat dilakukan pengaturan di mana untuk sebagian waktu akan dikerjakan olehseseorang sementara orang yang lain bekerja untuk waktu sisanya. WEC harus memiliki daftarseluruh pekerja yang layak bekerja dalam sebuah keluarga untuk mempermudah hal itu.

(4) Pekerjaan harus dijamin untuk jangka waktu maksimum tiga bulan dalam satu tahun untuksatu keluarga, yaitu harus dijamin pendapatan tahunan tambahan di kisaran Rp 800.000-1.000.000 per keluarga (lihat bagian mengenai Upah untuk penghitungan ini).23 Apabila seorangpekerja ingin bekerja lebih lama (melebihi kuota mereka) di tempat yang sama dan terdapatlowongan di tempat kerja itu, mereka dapat meneruskan pekerjaan tersebut, tetapi tidak dibawah jaminan. Untuk pekerjaan tambahan ini, pekerja harus menegosiasikan kembali denganpengusaha: baik upah maupun kondisi-kondisi lain.

(5) Para pencari kerja biasanya akan diberikan pekerjaan dalam suatu jarak yang dapatterjangkau dalam waktu kurang dari setengah jam dari tempat tinggal mereka. Apabilaterdapat sekelompok besar pekerja dari daerah yang sama yang ingin mencapai suatutempat kerja yang cukup jauh, otoritas yang memberikan pekerjaan dapatmempertimbangkan pengaturan transportasi untuk mereka dengan biaya yang ditanggungoleh proyek. Apabila pekerjaan tidak tersedia di wilayah mereka, para pekerja dapat diangkutke pekerjaan-pekerjaan yang lebih jauh (dengan pembiayaan proyek), tetapi upaya maksimum

23 Perhatikan bahwa ini merupakan pendapatan kotor. Pengiriman dana bersih akan terdiri dari jumlah ini dikurangi dengankemungkinan pendapatan sebelumnya yang diperoleh karena partisipasi dalam program. Dalam banyak kasus, biaya kesempatan(opportunity cost) tersebut berkisar antara rendah sampai sangat rendah—(0-20 persen):lihat Acharya dan Panwalkar (1988);Gaiha (1997); Datt dan Ravallion (1992).

Page 42: Program Jaminan Ketenagakerjaan Nasional untuk Indonesia ... · dari ILO Publications, International Labour Office, CH-1211 Geneva 22, Switzerland. Katalog atau daftar publikasi ...

42 Program Jaminan Ketenagakerjaan Nasional untuk Indonesia - Sebuah Pendekatan

tidak seharusnya diambil untuk mengangkut para pekerja pedesaan ke tempat-tempat kerja dipusat-pusat kota besar, karena hal itu akan mendorong migrasi dari pedesaan ke perkotaanyang tidak diinginkan.

(6) Akan terdapat fasilitas di tempat kerja, mengenai air minum, pertolongan pertama dan fasilitas-fasilitas lain yang penting untuk mengumpulkan banyak pekerja. Apabila terdapat setidaknya12 orang pekerja perempuan yang memiliki anak kecil, fasilitas untuk menjaga anak-anak ini merupakanhal yang penting. Akan merupakan hal yang praktis untuk menunjuk salah satu yang tertua [atauorang yang sangat muda seperti disebutkan dalam butir (1) di atas, atau ibu menyusui] untuk merawatanak-anak yang lebih kecil atau melakukan tugas-tugas serupa, dan dibayar dengan upah minimum.

(7) Para pekerja harus memastikan jumlah hari maksimum pasokan tenaga kerja dari keluarga merekadalam satu periode (misalnya, 30 hari). Apabila hal tersebut dilanggar tanpa alasan—misalnya pekerjaatau anggota keluarga sakit parah atau anggota keluarga meninggal dunia—keluarga yang bersangkutanakan menghadapi risiko bahwa WEC-nya sementara tidak diberlakukan. Para pekerja harusmenginformasikan otoritas di tempat kerja mengenai hal-hal tersebut di muka kecuali kejadian tersebuttidak memungkinkan hal itu. Akhirnya mereka harus menginformasikan kepada kepala desa, yangakan menyesuaikan kuota waktu kerja pekerja.

(8) Para pekerja tidak diharapkan untuk menolak pekerjaan kecuali terdapat alasan khusus; para pekerjayang lebih tua mungkin tidak ingin melakukan pekerjaan yang terlalu melelahkan, pekerja perempuanmungkin tidak ingin melakukan pekerjaan yang sangat berat secara fisik, beberapa pekerja mungkinmemiliki masalah kesehatan tertentu, dan lain-lain; atau mereka akan menghadapi kecaman sepertidinyatakan dalam butir (7) di atas.

(9) Para pekerja akan diberikan upah yang telah ditentukan (Bagian 6) dan akan dilindungi denganstandar-standar perburuhan yang ditetapkan berdasarkan hukum. Upah akan dibayarkan setiapminggunya.

(10) Para pekerja tidak akan memiliki hak untuk melanjutkan pekerjaan, memperoleh pekerjaantetap atau kewajiban-kewajiban serupa karena hubungan mereka dengan NEGP, tanpamemandang lama waktu hubungan tersebut.

Boks 9:Pertanyaan tentang JenderApakah harus ada kuota jender dalam penyediaan pekerjaan di bawah program ini? Pertanyaan inipenting di beberapa wilayah tertentu di mana:

Status perempuan masih rendah, tapi semakin meningkat, termasuk perbaikan dalam status modal manusiamereka, melalui partisipasi yang lebih baik di pasar kerja (berdampak positif);

Perempuan dapat lebih dipercaya dalam urusan pengelolaan uang untuk memastikan perbaikanstatus gizi mereka sendiri dan anggota keluarga yang lain (berdampak positif);

Perempuan sudah terlalu terbebani dengan pekerjaan rumah, dan tambahan pekerjaan hanya akanmenambah kesengsaraan mereka (berdampak negatif);

Sifat pekerjaan yang akan dilakukan dapat mengganggu kesehatan perempuan (berdampak negatif).

Di Indonesia, pertanyaan ini tidak tampak terlalu kuat, oleh karena itu secara apriori, tidak terdapatpermasalahan untuk kuota. Meskipun demikian, pekerja perempuan tidak boleh didiskriminasi dalamprogram ini.

Page 43: Program Jaminan Ketenagakerjaan Nasional untuk Indonesia ... · dari ILO Publications, International Labour Office, CH-1211 Geneva 22, Switzerland. Katalog atau daftar publikasi ...

43

7. TINGKAT UPAH

7.1. Menetapkan upah agar mendekati upah yang berlakuDua alat yang paling penting untuk meningkatkan pendapatan pekerja dalam programketenagakerjaan untuk pengentasan kemiskinan adalah tingkat upah dan jumlah hari bekerja. Yangkedua ditetapkan dalam suatu batas waktu tiga bulan; sedangkan soal tingkat upah akan didiskusikandi bagian ini.

Apabila upah dalam suatu program jaminan ketenagakerjaan ditetapkan secara normatif pada tingkatyang lebih tinggi dari upah yang berlaku di pasar (bahkan bagi para pekerja yang dibayar palingrendah), secara administratif akan sangat sulit untuk menargetkan program secara efisien (efisiensi vertikal),karena tekanan dari kalangan bukan miskin yang akan bergabung akan besar. Upah yang lebih tinggi jugaakan menghalangi penyebaran program secara geografis (efisiensi horisontal). Inilah alasan mengapa upahditetapkan di tingkat yang rendah. Meskipun demikian, kebalikannya, menawarkan upah yang sangatrendah menimbulkan tanda tanya pada prinsip pemberantasan kemiskinan melalui program-programketenagakerjaan yang menyediakan upah.

Metode standar untuk menetapkan upah dalam program jaminan ketenagakerjaan di tempat-tempat lainadalah untuk membayarkan sedikit lebih rendah dari (di negara-negara dengan tingkat upah sedang) atausama dengan (di negara-negara dengan tingkat upah yang rendah) upah minimum yang berlaku.Argumentasinya adalah bahwa hal ini bukan hanya diinginkan dari sudut pandang penargetan diri sendiri;hal ini juga agar tidak terlalu mengganggu pasar kerja.

Upah bulanan yang sebenarnya dibayarkan untuk pekerjaan dengan pembayaran yang paling rendah—pekerjaan informal di bidang pertanian—berada di kisaran Rp 275.000 (Rp 328.000 untuk laki-laki danRp 181.000 untuk perempuan) pada bulan Agustus 2004. Jumlah itu kurang dari setengah tingkat upahminimum.24

Disarankan di sini untuk menetapkan upah di tingkat yang sama seperti yang dinyatakan diatas [misalnya Rp 350.000 per bulan (yang merupakan rata-rata kasar tingkat upah yangpaling rendah yang berlaku) sebagai rata-rata nasional dan memberikan kesempatan kepadamasing-masing provinsi menetapkan upah sesuai dengan standar kehidupan yang berlakudan harga atau tingkat upah di daerah mereka].25 Oleh karena itu, program ini kemudian akanmeningkatkan jumlah hari kerja dengan tingkat upah tersebut untuk meningkatkan pendapatanpekerja secara keseluruhan, bukan hanya meningkatkan upah saja. Keseimbangan jender yang lebihbaik dalam hal upah, tentunya dapat dicapai juga (lihat Bagian 7.2). Sementara diakui bahwamenetapkan tingkat upah pada tingkatan yang berlaku dapat merupakan pelanggaran prinsip ‘upahminimum’, hal ini masih dapat dibenarkan: pertama, upah minimum hanya berlaku untuk sektor-sektor formal, dan suatu program ketenagakerjaan bukan merupakan suatu upaya untukmemformalisasi sektor-sektor informal; dan kedua, jaminan ketenagakerjaan, berdasarkandefinisinya, tidak dimaksudkan untuk menjadi alat intervensi aktif di pasar kerja, jaminanketenagakerjaan dimaksudkan untuk memberikan kesempatan kepada para pekerja miskin melaluipemberian tambahan penghasilan mereka.

Apakah akan tersedia pekerja-pekerja miskin dengan tingkat upah tersebut? Jawabannya adalahya, karena bukti menunjukkan bahwa sampai saat ini mereka masih berdatangan. Dalamkasus apa pun, Rp 181.000-328.000 merupakan upah (terendah) rata-rata, menandakan bahwabeberapa orang juga bekerja dengan upah yang lebih rendah dari jumlah ini. Apabila merekamelihat kelanjutan program dan manfaat sampingannya, mereka tentunya akan merasa bahwapekerjaan dalam program ini menarik. Hasil: Banyak pekerja dan keluarga mereka yangberpartisipasi dalam program yang mungkin tidak mampu ‘melewati’ garis kemiskinan, tetapimereka pasti akan berada di posisi yang lebih tinggi dari posisi pendapatan mereka sebelumnya.

24 BPS (2005b)25 Papanek (2005) mengusulkan upah tetap di tingkat yang lebih rendah dari upah yang berlaku di pasar untuk mempengaruhi

penargetan diri sendiri. Meskipun demikian, saran ini tidak dipilih di sini karena alasan-alasan yang dinyatakan di Boks 4.

Page 44: Program Jaminan Ketenagakerjaan Nasional untuk Indonesia ... · dari ILO Publications, International Labour Office, CH-1211 Geneva 22, Switzerland. Katalog atau daftar publikasi ...

44 Program Jaminan Ketenagakerjaan Nasional untuk Indonesia - Sebuah Pendekatan

7.2. Membayar berdasarkan waktu atau hasil?Dalam program-program kesejahteraan yang normal, bayaran diberikan secara gratis (jumlah Ykarena menganggur untuk Z hari, dan lain-lain) tetapi ketika bayaran diberikan untuk pekerjaanyang dilakukan—yang pada gilirannya akan memberikan rasa hormat dan hak kepada pekerja—bayaran harus dikaitkan dengan cakupan kerja yang dilakukan, tentunya dengan batas yang lebihrendah.

Diusulkan di sini bahwa upah dibayarkan berdasarkan tingkat hasil, yaitu pekerja (baik laki-lakidan perempuan) dibayar berkaitan dengan pekerjaan yang mereka selesaikan. Apabila seorangpekerja memberikan ‘ketangkasan normal’ dalam pekerjaannya, misalnya untuk 40 jam dalamsatu minggu, maka ia akan dapat memperoleh tingkat upah sebesar Rp 350.000 per bulan (sebenarnya,sesuai dengan lokasi) di bawah program. Apabila pekerja memberikan upaya lebih dan melampauitarget pekerjaan yang normal, ia dapat menghasilkan lebih. Insentif seperti itu penting untuk menjagatingginya efisiensi.

Harus disusun sebuah pedoman pembayaran upah, yang menggolongkan upah kepada pekerjaan yangdilakukan dalam kegiatan-kegiatan tidak terampil/semi-terampil/terampil. Beberapa contoh:

1. Menggali tanah lunak (Y1 meter kubik) dan menimbunnya di jarak X1 meter – bayaran Z1 Rp2. Memecahkan tanah keras atau menggali lubang-lubang dalam (Y2 meter kubik) – bayaran Z2 Rp3. Menanam padi Q1 – bayaran Z3 Rp4. Pertukangan dengan bata (membuat dinding R1 X R2 bidang) – bayaran Z4 Rp5. Pelapisan jalan dengan bitumen [(R3 (lebar) X R4 (panjang)] – bayaran Z5 Rp6. Membersihkan jalan [R5 (lebar) X R6 (panjang)] – bayaran Z6 Rp7. Mengosongkan air dari lubang-lubang yang dalam (S kiloliter) - bayaran X7 Rp

Page 45: Program Jaminan Ketenagakerjaan Nasional untuk Indonesia ... · dari ILO Publications, International Labour Office, CH-1211 Geneva 22, Switzerland. Katalog atau daftar publikasi ...

45

Gambar 3: Contoh Struktur Kartu Kelayakan Kerja - Work Eligibility Card

Republik IndonesiaKartu Kelayakan Kerja NEGP

Tahun Kalender (1 Jan - 31 Des 2007)

1. Nomor KTP:2. Lokasi

Desa/KelurahanKecamatan:Kabupaten/KotaProvinsi

3. Anggota Keluarga

S. No Nama Anggota Keluarga Jenis Kelamin Usia Hubungan dengan KepalaKeluarga

1 Sendiri2 Istri3 Anak Laki-Laki4 Anak Perempuan5 Adik Laki-Laki?6

Sisi 2 (Di belakang kartu yang sama): Kehadiran

Minggu 1 Hari 1 Hari 2 Hari 3 Hari 4 Hari 5 Hari 6 Hari 7Minggu 2 Hari 1 Hari 2 Hari 3 Hari 4 Hari 5 Hari 6 Hari 7Minggu 3 Hari 1 Hari 2 Hari 3 Hari 4 Hari 5 Hari 6 Hari 7Minggu 4 Hari 1 Hari 2 Hari 3 Hari 4 Hari 5 Hari 6 Hari 7Minggu 5 Hari 1 Hari 2 Hari 3 Hari 4 Hari 5 Hari 6 Hari 7Minggu 6 Hari 1 Hari 2 Hari 3 Hari 4 Hari 5 Hari 6 Hari 7Minggu 7 Hari 1 Hari 2 Hari 3 Hari 4 Hari 5 Hari 6 Hari 7Minggu 8 Hari 1 Hari 2 Hari 3 Hari 4 Hari 5 Hari 6 Hari 7Minggu 9 Hari 1 Hari 2 Hari 3 Hari 4 Hari 5 Hari 6 Hari 7Minggu 10 Hari 1 Hari 2 Hari 3 Hari 4 Hari 5 Hari 6 Hari 7Minggu 11 Hari 1 Hari 2 Hari 3 Hari 4 Hari 5 Hari 6 Hari 7Minggu 12 Hari 1 Hari 2 Hari 3 Hari 4 Hari 5 Hari 6 Hari 7Minggu 13 Hari 1 Hari 2 Hari 3 Hari 4 Hari 5 Hari 6 Hari 7

Page 46: Program Jaminan Ketenagakerjaan Nasional untuk Indonesia ... · dari ILO Publications, International Labour Office, CH-1211 Geneva 22, Switzerland. Katalog atau daftar publikasi ...

46 Program Jaminan Ketenagakerjaan Nasional untuk Indonesia - Sebuah Pendekatan

Daftar tersebut tersedia di dinas-dinas pekerjaan umum di mana-mana secara terperinci: merekaharus distandarisasi di sekitar tingkat upah menengah untuk program jaminan, yang dapat mengacupada Pedoman Upah NEGP. Berikutnya, terdapat jadwal upah yang terpisah untuk wilayah yangberbeda-beda—pulau tertentu, pedesaan/perkotaan, dan lain-lain dengan mempertimbangkan variasiregional dalam upah yang berlaku dan biaya hidup. Dalam kasus apa pun, upah rata-rata nasional(atau Rp 350.000 per bulan) untuk pekerjaan dengan bayaran terendah harus menjadi titik acuan.

Akhirnya, terdapat pertanyaan mengenai membayarkan sebagian upah dalam bentuk barang(makanan). Pendekatan ini memastikan bahwa ada jaminan makanan serta perlindunganterhadap fluktuasi harga makanan dalam jangka pendek. Karena distribusi beras subsidimerupakan agenda pemerintah, hubungan dengan program tersebut dapat menciptakan sinergi. Meskipundemikian, Indonesia tidak lagi mengalami surplus beras, dan langkah tersebut mungkin akan merugikanprogram atau anggaran keseluruhan. Isu ini memerlukan konsultasi yang lebih luas di tingkat lokalserta dengan Menteri Pertanian dan Bulog sebelum keputusan yang tegas diambil. Satu pilihan disini adalah memberikan pilihan tersebut kepada pekerja: apabila mereka ingin memperoleh sebagiandari upah mereka dalam bentuk barang, kupon makanan, yang dapat ditukar dengan sejumlahtetap beras, maka hal itu dapat diberikan kepada mereka.26 Pedagang makanan lokal dapat diberikanwewenang untuk menerima kupon-kupon ini, yang kemudian dapat mereka cairkan di bank sesuaidengan nilai tertentu.

Penting: Direkomendasikan agar tingkat upah di Pedoman Upah diperbaharui setiap kali terdapat penilaianresmi mengenai standar kehidupan—biasanya satu kali dalam waktu dua tahun. Meskipun demikian, apabilaterdapat peningkatan tiba-tiba dalam harga produk-produk kunci, seperti dalam kasus bahan bakar ditahun 2005, harus ada ketentuan untuk dilakukannya revisi ad hoc juga. Berikutnya, dalam situasi yangtidak diinginkan di mana terjadi pengurangan yang drastis dalam upah di pasar, struktur upah dalamprogram ketenagakerjaan tidak boleh diturunkan—dengan ini, program akan membantu menstabilisasibatas terendah upah sewaktu-waktu.

Catatan: Di antara berbagai indikator yang kuat mengenai apakah sebuah program jaminanketenagakerjaan berfungsi dengan efisiensi dalam derajat mencukupi, apakah terdapat banyakpekerja perempuan. Banyak pekerja laki-laki yang mungkin tidak selalu berpendapat bahwaupah yang ditawarkan menarik, sebaliknya para pekerja perempuan mungkin berpendapatbahwa upah tersebut menarik, karena mereka memperoleh penawaran yang lebih baik dalamprogram ini dibandingkan dengan apa yang ditawarkan oleh pasar.

Boks 10:Pengukuran kerja dalam MEGSDalam MEGS, pekerjaan diukur dan upah dibayarkan setiap minggu oleh pengawas lokal dari dinasteknis. Tugas-tugas khusus dialokasikan kepada kelompok-kelompok pekerja yang masing-masing terdiridari 8-12 pekerja yang dikenal sebagai ‘gangs’. Seluruh anggota gang tentunya diberikan upah dalamjumlah yang sama, meskipun antara satu gang dengan yang lain upah tersebut dapat berbeda karenamereka terlibat dalam tugas yang berbeda dan/atau berbeda dalam produktifitas. Apabila produktifitas(tugas/gang) sangat rendah, masing-masing pekerja diberikan upah dalam jumlah minimum. Metodepengukuran kerja ini cenderung memotong biaya pengukuran kerja dan memaksa setiap pekerja dalamsebuah gang untuk mengejar ketinggalan dari yang lain. Meskipun demikian, hal ini juga dapat melindungipara pekerja yang kurang efisien dalam sebuah gang.

Melatih beberapa pekerja yang lebih muda untuk belajar mengukur pekerjaan merupakan hal yangberguna. Hal ini mencegah malpraktek di tingkat yang seminim mungkin.

26 Ini adalah praktek di Sri Lanka.

Page 47: Program Jaminan Ketenagakerjaan Nasional untuk Indonesia ... · dari ILO Publications, International Labour Office, CH-1211 Geneva 22, Switzerland. Katalog atau daftar publikasi ...

47

8. MONITORING DAN EVALUASIMonitoring dan evaluasi, lebih baik apabila dilaksanakan oleh setidaknya tiga lembaga—auditordepartemen, penilai independen, dan evaluasi penggun—, diperlukan untuk memastikan kesuksesanprogram seperti ini. Seluruh data harus didiskusikan secara berkala dengan tiga dewan yangdisebutkan di Bagian 4.

8.1 PertanyaanPenting untuk menjawab sembilan pertanyaan di bawah ini untuk pengoperasian programyang efektif:

(1) Berapa banyak pekerjaan yang diciptakan, berdasarkan bulan dan tahun, lokasi dan jender?(2) Berapa besar tingkat pengerahan pekerja, berdasarkan jenis tempat kerja (seperti di Bagian

2.2.2_?(3) Berapa besar pengeluaran untuk upah, berdasarkan lokasi dan jender?(4) Berapa besar pengeluaran program, berdasarkan jenis tempat kerja (Bagian 2.2.2) dan

lokasi?(5) Bagaimana perincian pengeluaran dalam berbagai jenis pekerjaan yang berbeda yang

dinyatakan dalam (3), (4) dan (5) Bagian 2.2.2?(6) Bagaimana tingkat penyelesaian aset-aset, setidaknya untuk kategori-kategori yang

dinyatakan di butir (3), (4) dan (5) Bagian 2.2.2?(7) Apakah umpan balik dari pemangku kepentingan mengenai aset-aset yang diciptakan,

seperti terdaftar dalam kategori aset (1), (2) dan (4) Bagian 2.1.1 mengenai pasokantenaga kerja (ketetapan dan kualitas)?

(8) Bagaimana tingkat upah yang sebenarnya diperoleh pekerja?(9) Bagaimana pendapatan tambahan yang diperoleh pekerja, dan bagaimana perubahan

dalam standar-standar kehidupan mereka sebagai hasil program?

Pertanyaan-pertanyaan ini memerlukan data di setidaknya empat tingkatan: proyek, kabupaten,pemangku kepentingan tertentu, dan akhirnya para pekerja (Gambar 4).

8.2. Proses menghasilkan dataPertama-tama, otoritas proyek harus mencatat pekerjaan yang dilakukan secara berkala(mingguan) di setiap tempat kerja. Catatan ini akan dikumpulkan di kabupaten (bulanan) dankemudian di provinsi, misalnya setiap catur wulan, sementara hasilnya dapat dicermati oleh DewanProvinsi. Setiap tahun, angka-angka ini akan dikumpulkan di tingkat nasional agar Dewan Nasionaldapat menilai kemajuan yang dibuat dan menawarkan rekomendasi untuk tindakan di masa depan.Tugas ini tidak sulit, karena semua proyek memiliki catatannya: catatan ini hanya harusdikumpulkan oleh departemen statistik di kantor staf program. Perbedaannya: catatan untukpengeluaran tenaga kerja (dan kehadiran) bagi para pekerja yang terlibat dalam programketenagakerjaan harus disimpan secara terpisah di tingkat proyek, yang merupakan langkahtambahan.

Kedua, kabupaten bertugas menyimpan data mengenai penggantian (uang) yang mereka berikankepada dinas-dinas teknis yang akan dikumpulkan dan dihitung setiap tahunnya. Hal iniharus dicocokkan dengan data (penyelesaian) teknis untuk memastikan konsistensi. Untukproyek-proyek yang terdaftar di (1), (2) dan (4) Bagian 2.2.2, penggantian hanya berlakuuntuk biaya tenaga kerja saja—untuk pekerja yang dikerahkan melalui program—sementarauntuk proyek-proyek yang terdaftar di (3) dan (5), penggantian akan mencakup biaya untuktenaga kerja serta material. Catatan harus disimpan dengan baik.

Page 48: Program Jaminan Ketenagakerjaan Nasional untuk Indonesia ... · dari ILO Publications, International Labour Office, CH-1211 Geneva 22, Switzerland. Katalog atau daftar publikasi ...

48 Program Jaminan Ketenagakerjaan Nasional untuk Indonesia - Sebuah Pendekatan

Ketiga, diusulkan untuk memperoleh umpan balik dari para pengguna aset mengenai penciptaandan penggunaan aset. Akan berguna apabila laporan tahunan/berkala dari para ‘pemangkukepentingan’ ini diperoleh, sehingga dapat memastikan penyelesaian dan penggunaan yang maksimaldari aset-aset yang diciptakan. Otoritas desa/lokal atau kecamatan harus memfasilitasi pertemuan-pertemuan publik seperti ini.

Keempat, BPS, sementara melaksanakan survei (sensus) kemiskinan tahunannya, harusmengumpulkan data mengenai pekerjaan yang disediakan melalui program ini di tahunsebelumnya, di mana 3-4 pertanyaan harus ditambahkan ke dalam kuesioner yang ada. Selainitu, data ini dapat dikumpulkan berdasarkan sampel perwakilan, baik bersamaan dengansurvei Susenas tiga tahunan atau survei Sakernas (tenaga kerja) tahunan.

Catatan 1: Terdapat kebutuhan untuk membangun mekanisme penanganan pengaduan sehinggapara pekerja yang mengeluh dapat terwakili. Keluhan dapat berkisar tentang pekerjaan, upah, ketidaktaatan,atau masalah-masalah lain. ‘Sel-sel pengaduan’ ini biasanya ditempatkan di tingkat kabupaten, meskipunpara pejabat yang menginspeksi atau mengawasi tempat-tempat kerja, atau bahkan pejabat desa/lokaljuga dapat menangani keluhan individual.

Catatan 2: Di tingkat desa/kota/lokal, harus ada pertemuan setidaknya setiap tiga bulan untukmendiskusikan isu-isu dalam penciptaan kesempatan kerja, upah yang dibayarkan, masalah-masalah yang dihadapi oleh para pekerja, dan isu-isu lain seperti perbaikan program. Pendapat-pendapat mengenai identifikasi proyek-proyek yang lebih baru juga dapat diperoleh. Keterlibatanpara pekerja biasa dalam program akan membantu partisipasi yang lebih baik dan mengukurnuansa kerja di tingkat lokal.

Catatan 3: Tidak diterimanya dana dari otoritas yang lebih tinggi dari kabupaten, penundaan ataupengiriman dana yang tidak mencukupi ke dinas-dinas teknis/terkait, atau tidak dibayarnya upahharus ditanggapi secara serius dan penjelasan harus diperoleh dari tingkat yang paling tinggi untukmasalah ini.

Page 49: Program Jaminan Ketenagakerjaan Nasional untuk Indonesia ... · dari ILO Publications, International Labour Office, CH-1211 Geneva 22, Switzerland. Katalog atau daftar publikasi ...

49

27 MEGS mulai menghadapi ‘kelelahan pekerja’ setelah 25 tahun; para pekerja ingin berkembang dari pekerjaan yang tidak terampildengan upah minimum [Parikh, Acharya dan Krishnaraj (2005)].

28 Keterangan mengenai program itu dijabarkan dalam Acharya, Basak dan Iyer (2005).29 BGMEA, UNICEF dan ILO telah memulai program pembelajaran serupa dalam ‘berpenghasilan sambil belajar’, sebuah modul

pengajaran kejuruan dua jam sehari untuk anak-anak di usia kerja (usia di atas 14 tahun) di Bangladesh. Lihat, BGMEA (1998).30 Pengaturan seperti itu juga dipraktekkan di Meksiko. Lihat Jakarta Post, 1 Nopember 2005. Kakwani, Soares dan Son (2005) telah

mengadakan simulasi komputer untuk banyak negara di Afrika guna menyimpulkan bahwa persyaratan pengiriman uang diperlukanuntuk mencapai kehadiran sekolah yang lebih baik.

9. PEMBANGUNAN MANUSIA

9.1 Pembangunan kapasitasHingga kini, pembangunan kapasitas dalam program-program seperti ini merupakan hal yanglangka di mana pun juga. Meskipun demikian, akan menjadi tantangan yang besar bagi programseperti ini untuk menciptakan kesempatan-kesempatan bagi para pekerja untuk berkembang27

Oleh karena itu, program ini harus memiliki nilai tambah agar para pekerja dapat berkembang.

Satu pendekatan adalah untuk melatih para pekerja dalam keterampilan-keterampilan khususyang mendekati keterampilan dan kemampuan yang mereka miliki pada saat ini, sehinggapekerjaan dapat dilaksanakan secara lebih efektif. Hal-hal berikut dapat diupayakan:

1. Menetapkan tujuan untuk melatih sekitar 4-5 persen kelompok sasaran pekerja setiap tahun:yaitu 0,50-0,75 juta orang. Latihlah orang-orang yang berada di daerah-daerah pedesaan dan dipulau-pulau luar Jawa daripada melatih mereka yang berada di perkotaan dan berbasis di Jawa, denganketerwakilan perempuan yang lebih baik.

2. Menetapkan sasaran kepada kaum muda, yang memiliki kapasitas yang terbukti dapatmenyerap pengetahuan dan juga memiliki waktu yang cukup untuk menggunakannya.Proses seleksi harus kompetitif: setelah akhir tahun pertama program, pilihan kandidatharus dibuat berdasarkan proses yang adil dan transparan berdasarkan kemampuan.28

3. Kandidat yang terpilih dapat dilatih selama satu bulan di tahun kedua program apabilakeluarganya memperoleh kesempatan selama tiga bulan. Bahkan satu bulan tersebutdapat diambil dari kuota penuh selama tiga bulan kerja; yaitu keluarga tersebut memperolehtiga bulan upah untuk pekerjaan dua bulan, dan menerima pelatihan satu bulan.29

4. Bidang yang luas yang dapat diberikan oleh pelatihan—mengingat bahwa kaum miskinmungkin kesulitan baca tulis—adalah, antara lain, bidang pertukangan dan pembangunanrumah, pengecatan komersil/rumah, beberapa aspek dasar hidrologi dan manajemen air,dasar-dasar manajemen pertanahan, penanganan alat-alat mekanis sederhana (perbaikansepeda, menambal ban, mengganti roda kendaraan berat, membuat dan memperbaikiperahu, dan lain-lain), perbaikan listrik yang sederhana (mengganti busi, menyambungkabel-kabel, solder, mengisi ulang baterai, mengganti bohlam dan lampu, dan lain-lain),mengendarai kendaraan bermotor, menavigasikan perahu. Apabila terdapat permintaandi suatu bidang, pelatihan dalam peternakan hewan juga dapat dilakukan. Akhirnya,banyak, bahkan apabila mereka telah bersekolah, yang masih buta huruf, maka dasar-dasar baca tulis dan angka dapat berguna. Bahkan pelatihan seperti itu dapat ditentukandengan survei keterampilan wilayah yang dilakukan dari waktu ke waktu.

5. Lokasi pelatihan dapat bertempat di kantor pusat kabupaten sementara pusat-pusatpelatihan yang ada dapat digandakan untuk melatih para pekerja ini juga, untuk hargayang murah.

Biaya pelatihan diperkirakan Rp 1.000.000 (biaya variabel, termasuk biaya pelatih dan bahan-bahan/alat-alat—hal ini cocok dengan biaya di negara-negara lain yang serupa di Asia) ditambahupah satu bulan untuk pekerja.

Selain itu, program ini mempertimbangkan bahwa keluarga yang menerima manfaat programharus mengirimkan anak-anak mereka ke sekolah secara berkelanjutan—sasaran akan ditetapkandan dimonitor di tingkat desa/kota/lokal.30 Skema ini juga dapat mengacu pada beberapaintervensi kritis: imunisasi anak-anak, keluarga berencana, yang lain-lain: harus spesifik terhadaplokasi.

Page 50: Program Jaminan Ketenagakerjaan Nasional untuk Indonesia ... · dari ILO Publications, International Labour Office, CH-1211 Geneva 22, Switzerland. Katalog atau daftar publikasi ...

50 Program Jaminan Ketenagakerjaan Nasional untuk Indonesia - Sebuah Pendekatan

Catatan: Sistem inspeksi untuk program-program pendidikan dan kesehatan harus berbeda dariyang dijabarkan di Bagian 8. Sistem ini harus sepenuhnya dikendalikan dari dalam desa, meskipunKartu Kelayakan Kerja dapat digunakan sebagai alat ketaatan.

9.2. Jaminan sosialAda sejumlah program jaminan sosial di Indonesia; beberapa beroperasi di bawah benderaprogram-program pengentasan kemiskinan, sementara yang lain merupakan program-programjaminan sosial. Meskipun demikian, sebagian besar, terutama kaum miskin di sektor-sektorinformal berada di luar jaringan tersebut.31 Karena pekerja di bawah NEGP diharapkan berasaldari kelompok penduduk ini, maka hal-hal berikut ini diusulkan:

(1) Meskipun ada jaminan kesehatan untuk seluruh skema ‘kesehatan dan gizi’, terdapat kebutuhanuntuk memperluas perawatan kesehatan menjadi lebih baik. Asuransi kesehatan sosial harus diadakanbagi para pekerja dan keluarga yang berpartisipasi. Seluruh keluarga yang memegang kartu harusbergabung dalam skema asuransi.

(2) Diusulkan bahwa dari upah bulanan sebesar Rp 350.000, jumlah yang sama sebesar lima persen(sekitar Rp 17.000) per bulan dikurangkan untuk asuransi kesehatan. Jumlah yang sama dapatdikontribusikan oleh program, sehingga berjumlah sampai Rp 100.000 untuk tiga bulan (yaituper tahun, karena kesempatan kerja hanya ditawarkan untuk tiga bulan saja) per keluarga.

Bagaimana uang ini digunakan? Salah satu caranya adalah dengan menghubungkannya denganprogram kesehatan dan gizi yang sudah dilaksanakan. Masalahnya dengan hubungan tersebutadalah bahwa cakupan dan jangkauan program yang ada terlalu tersebar dan penambahanterhadap program tersebut juga akan mengalami nasib yang sama.32 Oleh karena itu, programterpisah yang serupa dengan SEWA di India barat dapat dipromosikan untuk mencakup parapekerja.33 Dalam program ini, pekerja dan keluarga mereka disediakan pemeriksaan kesehatandan gizi tahunan, uang mereka akan diganti untuk perawatan penyakit tertentu (terdapatbatasan yang rendah), dan mereka didorong secara aktif untuk mempraktekkan norma-normakeluarga kecil.

31 Lihat contoh, ILO (2002).32 Arifianto (2004)33 Mengapa SEWA—karena SEWA adalah salah satu program yang paling sukses untuk kelompok keluarga berpendapatan rendah.

Lihat Jhabvala, Sudarshan dan Unni (2003)

Page 51: Program Jaminan Ketenagakerjaan Nasional untuk Indonesia ... · dari ILO Publications, International Labour Office, CH-1211 Geneva 22, Switzerland. Katalog atau daftar publikasi ...

51

Gambar 4: Sistem monitoring dan evaluasi

���.�

��������

���

���

-������

����(��"���!�������

������

���������������

���(����

�����

Page 52: Program Jaminan Ketenagakerjaan Nasional untuk Indonesia ... · dari ILO Publications, International Labour Office, CH-1211 Geneva 22, Switzerland. Katalog atau daftar publikasi ...

52 Program Jaminan Ketenagakerjaan Nasional untuk Indonesia - Sebuah Pendekatan

10. PEMBIAYAAN

10.1 Biaya dan pentahapanProgram ketenagakerjaan yang disajikan dalam makalah ini hendak memberikan pekerjaan kepada satuorang dari masing-masing keluarga dari sekitar 15 juta keluarga dalam sebuah periode maksimum tigabulan, dengan upah rata-rata Rp 350.000 per bulan. Perhitungan yang sederhana memperlihatkanbahwa kemungkinan biaya upah maksimum berada di kisaran Rp 15,75 triliun (sekitar US$ 1,58milyar).

Namun, biaya sebesar itu mencakup semuanya: jika untuk sebagian tenaga kerja, yaitu para pekerja yangdipekerjakan pada proyek-proyek pembangunan yang besar yang sedang berjalan, pekerjaan perawatanbesar, dan proyek-proyek inovatif swasta, program ini hanya akan membayarkan upah [(1), (2) dan (4) diBagian 2.2.2—jenis pertama]; untuk proyek-proyek yang terdaftar dalam (3) dan (5) Bagian 2.2.2—jeniskedua—program akan membayarkan biaya (variabel) penuh.

Dalam MEGS, para pekerja yang dikerahkan untuk proyek-proyek jenis pertama tidak berjumlah besar,kurang dari 10 persen.34 Tetapi perbedaannya adalah bahwa MEGS, tidak seperti NEGP, merupakanprogram yang menargetkan diri sendiri, berdasarkan permintaan (pekerja), yang artinya adalahbahwa para pekerja dapat meninggalkan program tersebut kapan pun mereka mau. Kebanyakanmanajer proyek besar tidak ingin mengerahkan pekerja yang tidak dapat mereka pertahankan,karena dapat mengganggu jadwal proyek. Dalam NEGP, dipastikan bahwa para pekerja akan tersediauntuk setidaknya selama satu bulan. Selain itu, sewaktu-waktu pekerja dapat diminta untukmenjadwalkan ketersediaan mereka menurut kebutuhan proyek. Dalam situasi ini, kita dapatmengharapkan proporsi yang lebih besar, mungkin sampai 15 persen (sekitar 6,75 juta orang-bulan)untuk dikerahkan ke tempat-tempat kerja yang besar setiap tahunnya, pada awalnya. Biaya tahunanuntuk tenaga kerja ini diharapkan berada di kisaran Rp 2,36 triliun. Berikutnya, sektor swastadapat mengerahkan sampai, misalnya lima persen pekerja (2,25 juta orang bulan), dengan biayasebesar Rp 0,79 triliun.

Sisa pekerja akan dikerahkan untuk proyek-proyek jenis kedua di mana program diharapkanmenanggung seluruh biaya. Pengalaman padat karya (PK) di Indonesia adalah bahwa sampai70 persen biaya terdiri dari upah. Apabila diasumsikan bahwa dalam proyek-proyek yangterdaftar dalam (3) Bagian 2.2.2 rasionya kemungkinan sebesar 40:60 untuk upah dan material,maka rata-rata (3) dan (5) dapat menjadi 45 (upah):55 (material), dengan pertimbangan bahwabagian yang besar dialokasikan untuk proyek-proyek yang terdaftar di bawah (3) [di Bagian2.2.2].35 Artinya adalah bahwa proyek-proyek jenis kedua akan menghabiskan Rp 28 triliun untukupah dan materiaal [Rp 12,60 triliun untuk upah dan Rp 15,40 milyar untuk materiaal].

Jika digabungkan, jumlah pengeluaran tahunan mencapai Rp 31,15 triliun. Hal ini tidak termasukseluruh biaya tidak langsung seperti gaji para pejabat, staf teknis dan beberapa pekerja terampil,biaya perjalanan, biaya kantor, dan lain-lain. Biaya-biaya ini diharapkan tidak melebihi limapersen, dan karena dapat diserap dalam biaya birokrasi, seharusnya biaya-biaya ini tidakmenjadi masalah.

Tambahkan biaya asuransi kesehatan yang harus ditanggung program ini, yaitu Rp 50.000 perkeluarga untuk 15 juta keluarga sehingga jumlahnya menjadi sebesar Rp 750 miliar. Tidak adabiaya pembangunan kapasitas setidaknya dalam tahun pertama, sehingga biaya tersebut tidakdihitung. [Apabila dihitung, biaya ini dapat mencapai Rp 500 miliar].

34 Akhir-akhir ini, sebuah putusan pengadilan telah melarang proyek-proyek besar untuk melibatkan pekerja MEGS karena denganketerlibatan tersebut, program ini akan lebih membantu mereka yang kaya (pemilik tanah) dibandingkan dengan yang miskin.Meskipun demikian, hal ini seharusnya tidak menjadi permasalahan di sini.

35 Rasio ini tampak condong ke intensitas modal yang lebih tinggi, tetapi secara sengaja dibuat demikian karena terdapat keluhandari lapangan bahwa tingginya intensitas tenaga kerja dapat mempengaruhi kualitas pekerjaan dalam proyek-proyek tertentu.

Page 53: Program Jaminan Ketenagakerjaan Nasional untuk Indonesia ... · dari ILO Publications, International Labour Office, CH-1211 Geneva 22, Switzerland. Katalog atau daftar publikasi ...

53

Dengan demikian, jumlah keseluruhannya adalah Rp 31,9 triliun (US$ 3,2 milyar), yaitu 1,75persen GDP dan 8,4 persen dari jumlah anggaran nasional (pengeluaran) saat ini.36 Dalam basissatuan, besarnya adalah sekitar Rp 23.630 pekerja per hari (US$ 2,3 per orang hari).37

Catatan penting 1: Dari 15 juta keluarga, banyak yang mungkin tidak memiliki pekerja yangmampu secara fisik atau berusia lebih muda, dan mereka yang memilikinya, mungkin tidakmenggunakan kuota tiga bulan secara penuh. Apabila pengalaman MEGS dapat menjadi indikasi,setidaknya anggaran ini akan berkurang 25-30 persen, akan realistis untuk bekerja dengananggaran sebesar Rp 20-24 triliun.

Catatan penting 2: Apabila otoritas pada awalnya ingin berkonsentrasi pada mereka yang benar-benar miskin dan tidak pada mereka yang ‘hampir’ miskin, maka biaya tersebut akan berkuranghingga sekitar 9,7 juta keluarga dan jumlah keseluruhannya menjadi Rp 20,7 triliun. Dalam hal ini,sesuai dengan catatan di atas, anggaran yang sebenarnya mungkin tidak melebihi Rp 15 triliun.

Catatan penting 3: Telah dinyatakan sebelumnya di Bagian 3.1 ‘Catatan 2’ dan Bagian 3.3‘Rekomendasi’ bahwa ada kebutuhan untuk membagi program menjadi tahapan-tahapan atau bahkanpercontohan di beberapa provinsi tertentu yang memiliki penduduk miskin yang lebih banyak. Aturanmainnya adalah untuk melihat daerah-daerah kecil yang diperkirakan oleh SMERU dan cocokkanlahdengan data sensus kemiskinan. Provinsi yang memungkinkan untuk memulai program: Jawa Timur?

10.2 Berbagi danaDengan peraturan yang baru mengenai desentralisasi dan juga kebutuhan untuk mempromosikan lembaga-lembaga dan kapasitas di tingkat daerah, penting bahwa biaya program dapat dibagi antara pusat, provinsidan kabupaten. Ada lebih dari satu kemungkinan di sini:

(1) Dapat disusun sebuah rumus untuk membagi biaya program ini sesuai proporsi pendapatanpusat dengan proporsi pendapatan di tingkat provinsi/kabupaten. Karena sebagian besarpendapatan berada di pusat, bagiannya akan ditentukan sesuai dengan hal itu.

(2) Selain itu, terdapat kemungkinan untuk menanggung biaya bersama berdasarkan padasebuah rumus seperti: seluruh pengeluaran upah ditanggung oleh pemerintah pusat (EGAImelakukan hal tersebut), sementara komponen non-tenaga kerja dibagi secara merata.Pengeluaran langsung untuk hal-hal non-upah dihitung (maksimum) sebesar sekitar Rp15,4 triliun, di mana Rp 7,7 triliun dapat dikeluarkan oleh pusat dan Rp 7,7 triliundikeluarkan oleh provinsi dan kabupaten.

(3) Sebuah variasi yang dapat dipertimbangkan adalah untuk memberikan subsidi lebih besarkepada provinsi dan kabupaten yang memiliki sumber pendapatan yang lebih sedikit danmemiliki proporsi kaum miskin yang lebih besar. Sebuah rumus mengenai seberapa besarsubsidi tambahan yang harus diberikan dalam pilihan-pilihan yang dinyatakan dalam (1) atau(2) di atas dapat dibuat. Konsensus antara provinsi dan pusat mengenai hal ini merupakan halyang penting.

10.3 Sumber-sumber pendanaanBiasanya, program-program seperti itu didanai melalui dukungan anggaran. Pada waktu-waktu tertentu,ada kemungkinan untuk membebankan pajak tambahan seperti pajak-pajak untuk barang-barang mewah,transportasi, perumahan di perkotaan, perdagangan kayu, produk bahan bakar, dan lain-lain untuk mendanaisebagian program. Baik otoritas pusat maupun daerah dapat menetapkan pajak-pajak ini, meskipun lebihbaik apabila satu otoritas (pusat) yang melakukannya untuk memastikan keseragaman serta ketaatan yanglebih besar.

36 Bandingkan dengan Maharashtra di mana <0.5 persen anggaran negara bagian digunakan untuk MEGS. Pemerintah Indiamempertimbangkan untuk menggunakan sampai dengan satu persen dari GDP-nya untuk EGAI. Program-program tersebutmemiliki komponen-komponen pembangunan kapasitas atau penciptaan aset yang lebih kecil dibandingkan dengan NEGP.

37 Biaya untuk satu orang per satu hari kerja adalah sebesar US$ 1,5-2 di Asia Selatan dan sampai sebesar US$ 8 di Bolivia untukprogram-program serupa.

Page 54: Program Jaminan Ketenagakerjaan Nasional untuk Indonesia ... · dari ILO Publications, International Labour Office, CH-1211 Geneva 22, Switzerland. Katalog atau daftar publikasi ...

54 Program Jaminan Ketenagakerjaan Nasional untuk Indonesia - Sebuah Pendekatan

38 Maharashtra memberlakukan pajak-pajak tambahan dan juga menetapkan pungutan bagi para pengguna yang memanfaatkanasset-aset yang diciptakan. Sumber pendanaan ini membiayai sampai 35 persen program.

Dalam jangka panjang, kemungkinan untuk membebankan biaya pengguna untuk penggunaanaset-aset dan mengenakan pajak untuk membiayai program ini merupakan kemungkinankhusus.38

Page 55: Program Jaminan Ketenagakerjaan Nasional untuk Indonesia ... · dari ILO Publications, International Labour Office, CH-1211 Geneva 22, Switzerland. Katalog atau daftar publikasi ...

55

11. KESIMPULANMakalah ini bermula dari suatu keyakinan dan kepercayaan bahwa untuk bekerja secara terhormatdan memperoleh upah dari pekerjaan tersebut merupakan komponen ‘pekerjaan yang layak’ yangmendasar. Dalam konteks negara-negara berkembang yang memiliki kelebihan pasokan (surplus)tenaga kerja, model-model pertumbuhan pro-kaum miskin dapat dilaksanakan melalui proyek-proyek di mana para pengangguran/terselubung dapat dikerahkan untuk menciptakan aset-aset.Pendekatan ini kemudian akan dapat mencapai dua tujuan yaitu distribusi pendapatan dan pembentukanmodal.

Sistem ini dapat dijalankan dengan membangun kemitraan yang erat antara lembaga-lembaga pemerintahanyang berbeda—di tingkat desa/kota/lokal, kecamatan, kabupaten, provinsi dan pusat—bersama dengansektor swasta dan organ-organ kependudukan pada umumnya. Tugas-tugas yang berbeda sepertipengidentifikasian kaum miskin, menetapkan prioritas lokal, menetapkan upah, dan masih banyaklagi yang lain, dapat dilaksanakan bersama-sama secara terdesentralisasi dan partisipatif.

Makalah ini berupaya untuk menggabungkan beberapa proposal konkrit untuk memulai sebuah program‘jaminan ketenagakerjaan’ untuk Indonesia. Terdapat argumentasi yang kuat untuk menargetkan programini di daerah-daerah pedesaan, meskipun beberapa kegiatan juga diusulkan untuk daerah-daerah perkotaan.

Program ini menyadari bahwa kaum miskin harus diberikan pekerjaan untuk setidaknya sejumlahhari tertentu setiap tahunnya, dengan upah yang memiliki ketentuan minimum. Lebih dari seoranganggota keluarga layak untuk bergabung dalam pekerjaan selama masih memenuhi kuota sebuahkeluarga, misalnya selama tiga bulan. Manfaat yang dapat diperoleh termasuk pemberian jaminansosial dasar bagi para pekerja di luar dari beberapa pelatihan tertentu. Proses monitoring yangberkekuatan hukum serta partisipatif harus memastikan perlindungan bagi kepentingan-kepentinganpekerja.

Para pekerja dapat dikerahkan untuk mengambil komponen pekerja tidak terampil dalam proyek-proyekyang sedang berjalan, pekerjaan perawatan dalam proyek-proyek yang ada, pekerjaan bangunan, proyek-proyek yang ditujukan untuk memperkuat infrastruktur pedesaan, proyek-proyek swasta yang memerlukansubsidi (melalui upah atau proyek-proyek tersebut mungkin tidak dilibatkan karena mengandung risiko),atau proyek-proyek kecil berbasis desa. Singkat kata, pengerahan pekerja harus memiliki jangkauan yangluas yang melampaui keterbatasan wilayah desa.

Program diajukan untuk didanai melalui upaya gabungan antara pemerintah pusat, provinsi dan kabupaten,selain dari penarikan pajak-pajak tambahan.

Page 56: Program Jaminan Ketenagakerjaan Nasional untuk Indonesia ... · dari ILO Publications, International Labour Office, CH-1211 Geneva 22, Switzerland. Katalog atau daftar publikasi ...

56 Program Jaminan Ketenagakerjaan Nasional untuk Indonesia - Sebuah Pendekatan

Acharya S and VG Panwalkar 1988 ‘The Employment Guarantee Scheme: Impact on Female andMale Workers’ Regional Research Paper, Bangkok: The Population Council

Acharya, S 1990 ‘The Employment Guarantee Scheme in Maharashtra: Interventions in Labour Markets’,Working Paper, New Delhi: ILO-ARTEP

Acharya S 2005, ‘Employment Guarantee in Rural India: Issues in the Productivity and Quality ofAssets Created’, Round Table on National Guarantee Programme in India, August 30-31, NewDelhi: ILO

Acharya S, A Basak and S Iyer 2005, ‘Towards Strengthening District Planning for HumanDevelopment’, Working Paper, New Delhi: UNDP-HDRC

Arifianto A 2004, ‘Social Security Reform in Indonesia: An Analysis of the National Social SecurityBill’ Working Paper, Jakarta: SMERU Research Institute

Aspinall E and G Fealy 2003 (Eds.) ‘Local Power and Politics in Indonesia’, Singapore: Institute ofSoutheast Asian Studies

BGMEA (Bangladesh Garment Manufacturers’ and Exporters’ Association) 1998, ‘Socially ResponsiveProgrammes’, http://www.bgmea.com/social.htm

BPS (Badan Pusat Statistik) 2004 ‘Statistik Indonesia’, Jakarta

BPS 2005a, ‘Pelaksanaan Pendataan – Rumahtangga Miskin’, Jakarta

BPS 2005b, ‘Keadaan Pekerja/Buruh/Karyawan Di Indonesia, August 2004’, Jakarta

Bappenas-UNDP 2004, ‘Economics of Democracy—Indonesia HDR’, Jakarta

Daley A and G Fane 2002, ‘Anti-poverty Programmes in Indonesia’, Bulletin of Indonesian Economic Studies,Volume 38, # 3 (Pg. 309-331)

Datt G and M Ravallion 1992 ‘Behavioral Responses to Workfare Programs: Evidence from Rural India’LSMS Working Paper, Washington: The World Bank

Devereux S and C Solomon 2005, ‘Employment Creation Programmes: The International Experience’,Round Table on National Guarantee Programme in India, August 30-31, New Delhi: ILO EIU (EconomistIntelligence Unit) 2005, ‘Indonesia—Country Report’, London

Gaiha R 1997, ‘Public Works and the Poor: The Case for Employment Guarantee in India’ in S. Polachek‘Research in Labour Economics’ Vol. 16, Connecticut: JAI Press

Guggenheim S, T Wiranto, Y Prasta and S Wong 2004, ‘Indonesia’s Kecamatan Development Program: ALarge-Scale Use of Community Development to Reduce Poverty’, Scaling-up Poverty Reduction: A GlobalLearning Process and Conference, Shanghai, May 25-27

Gulati A., N. Minot, C. Delgado, and S. Bora 2005 ‘Growth in High-Value Agriculture and Emergence ofVertical Links with Farmers’, Paper presented at the International Symposium on Towards High-value Agricultureand Vertical Coordination Implications for Agri-business and Smallholders. New Delhi: IFPRI-CII-NCAER, March7

Hentschel J, JO Lanjouw, P Lanjouw, and J Poggi 2000, ‘Combining Census and Survey Data to Trace the SpatialDimensions of Poverty: A Case Study of Ecuador’, The World Bank Economic Review, 14(1), pp. 147-165.

ILO 1999, ‘Aide Memoire’, Indonesia Employment Strategy Mission (26 April-7 May, 1999, http://www.ilo.org/public/english/region/asro/jakarta/publ/aide.htm

ILO 2002, ‘Social Security Coverage for All—Restructuring the Social —Security Scheme in Indonesia’ Jakarta

Daftar Pustaka

Page 57: Program Jaminan Ketenagakerjaan Nasional untuk Indonesia ... · dari ILO Publications, International Labour Office, CH-1211 Geneva 22, Switzerland. Katalog atau daftar publikasi ...

57

ILO 2004, ‘Decent Work and Poverty Reduction in Indonesia: A Series of Policy Recommendations’ Jakarta

Jhabvala R, RM Sudarshan and J. Unni 2003, ‘Informal Economy Centrestage—New Structures of Employment’,New Delhi: Sage Publications

Kakwani N, FV Soares and HH Son 2005, ‘Conditional Cash Transfers in African Countries’ WorkingPaper # 9, Brasilia: UNDP Poverty Centre

http://www.undp-povertycentre.org/newsletters/WorkingPaper9.pdf

Lindenthal R 2005 ‘Employment and Labour Market Policies in Indonesia—Issues and Options’, DiscussionPaper Series 05, Jakarta: UNSFIR

Ling Z and J Zhongyi 1995, ‘Yigong-Daizhen in China: A New Experience with Labor Intensive Public Worksin Poor Areas’, Chapter 4, in J von Braun (Ed.) Employment and Poverty Reduction and Food Security, Washington:IFPRI

Papanek GF 1980 (Ed.), ‘The Indonesian Economy’ New York: Praeger

Papanek GF 2005, ‘A Positive Employment Program’ (Mimeo), Boston: BIDE

Parikh A, S Acharya and M Krishnaraj 2005, ‘Agricultural Policies and Gender: Budget Studies in Maharashtra,Working Paper New Delhi: UNDP-HDRC

Perdana AA and J Maxwell 2004, ‘Poverty Targeting in Indonesia: Programs, Problems and Lessons Learned’,CSIS Working Paper Series, Manila: Asian Development Bank Institute (http://www.csis.or.id/papers/wpe083)

Pradhan M, F Saadah and R Sparrow (2002), ‘Did the Healthcard Program Ensure Access to Medical Care forthe Poor During Indonesia’s Economic Crisis?’, Discussion Paper, Amsterdam: Tinbergen Institute

Pritchett L, S Sumarto and A Suryahadi 2002, ‘Targeted Programs in an Economic Crisis: Empirical Findingsfrom Indonesia’s Experience’, CID Working Paper #25, Cambridge: Harvard Institute of InternationalDevelopment

Setiawan B (n.d.) ‘Chapter 2: Indonesia’, http://www.iar.ubc.ca/centres/csear/SSN/ch2.pdf

Subbarao K 1997, ‘Public Works as Anti-poverty Program: An Overview of Cross Country Experience’,American Journal of Agricultural Economics, Vol. 97, May (Pg. 678-683)

Sudjana BG and S Mishra 2004, ‘Growth and Inequality in Indonesia Today’ Discussion Paper SeriesNo. 04/05, Jakarta: UNSFIR

Sumarto S, A Suryahadi and W Widyanti 2001, ‘Designs and Implementation of the Indonesian SafetyNet Programs: Evidence from JPS Module in the 1999 SESENAS’, Working Paper, Jakarta: SMERUResearch Institute.

Sumarto S 2005, ‘Policy Case Study: Cash Transfers—Indonesia’s Crisis Social Safety Nets Program’,‘Inter-regional Equity Facility’ (Mimeo)

Sumodiningrat G 1999, ‘Economic Stabilisation and Social Safety Net: Availing Public Prosperity’,Working Paper #99.14, ACIAR Indonesia Research Project, http://www.adalaide.edu.au/cies/indonesia/pubs.html

Suryahadi A, W Widyanti, RP Artha, D Perwira and S Sumarto 2005, ‘Developing a Poverty Map forIndonesia (A Tool for Better Targeting in Poverty Reduction and Social Protection Programs)—Book 1, Technical Report’, Research Report, Jakarta: SMERU Research Institute

Tjiptoherijanto P 1997, ‘Poverty and Inequality in Indonesia at the End of 20th Century’, The IndonesianQuarterly, Vol. XXV, #3

UN 2001 ‘The Millennium Declaration’ New York

UNDP 2003 ‘Human Development Report—The Millennium Development Goals’ New York

Vatsa KS 2005, Employment Guarantee Scheme in Maharashtra: Its Impact on Drought, Poverty andVulnerability, International Conference on Employment and Income Security in India, April 6-8, New Delhi:Institute of Human Development

Page 58: Program Jaminan Ketenagakerjaan Nasional untuk Indonesia ... · dari ILO Publications, International Labour Office, CH-1211 Geneva 22, Switzerland. Katalog atau daftar publikasi ...

58 Program Jaminan Ketenagakerjaan Nasional untuk Indonesia - Sebuah Pendekatan

Widarti D 2002, ‘A study of Sub-national Differences in Employment, Income and Poverty Levels in theContext of Economic Crisis and Recovery in Indonesia’, ILO-JMHLW-Government of Indonesia Seminaron ‘Strengthening Employment and Labour Market Policies for Poverty Alleviation and Economic Recovery in East andSoutheast Asia’, Jakarta: April 29-May 1.

World Bank 2005, ‘Improving Conditions of the Urban Poor and Increasing Assess to Basic Services’East Asia and Pacific Urbanisation Business Directions, East Asia Infrastructure Department,Washington

http://www.worldbank.org/WBSITE/EXTERNAL/COUNTRIES/EASTASIAPACIFICEXT/EXTEAPREGTOPURBDEV/O

Page 59: Program Jaminan Ketenagakerjaan Nasional untuk Indonesia ... · dari ILO Publications, International Labour Office, CH-1211 Geneva 22, Switzerland. Katalog atau daftar publikasi ...

59

Lampiran 1: Skema Jaminan Ketenagakerjaan di Maharashtra (MEGS)

Upaya berkelanjutan untuk memberikan pekerjaan kepada kaum miskin berdasarkan permintaan yang palingawal adalah Skema Jaminan Ketenagakerjaan Maharashtra (sebuah provinsi di India barat), sebuah skema yangdimulai pada tahun 1976. MEGS merupakan Peraturan resmi di provinsi tersebut; MEGS menjamin pekerjaan,atau kompensasi apabila tidak terdapat pekerjaan yang dapat diberikan. Program tersebut dimulai sebagai sebuahskema pemulihan setelah kemarau di tahun 1973. Sejak saat itu skema tersebut telah berkembang dalam keragaman,rancangan dan besarannya dari waktu ke waktu. Pada tahun 2004, skema tersebut menghabiskan sekitar US$ 235 jutauntuk menciptakan sekitar 155 juta orang-hari kerja, dengan upah harian sekitar US$ 1,1 (sekitar PPP US$ 4). Fitur-fiturutamanya adalah sebagai berikut:

a. Profil pekerjaan yang ditawarkan (yaitu, kegiatan-kegiatan manual, tidak terampil dan tingkat upahcukup rendah) memastikan penargetan terhadap para pekerja yang tidak memiliki lahan sendiri danpenduduk dalam kelompok pendapatan rendah. Program ini memberikan kesempatan kerja musiman/temporer.

b. Program ini menjamin pekerjaan di daerah lokal (sekitar lima kilometer).c. Seorang pencari kerja akan diberikan pekerjaan dalam waktu lima belas hari, apabila gagal maka pemohon

berhak atas tunjangan pengangguran yang jumlahnya kecil.d. Proyek-proyek dirancang sedemikian rupa sehingga proporsi pengeluaran untuk tenaga kerja

sekurang-kurangnya 60 persen dari biaya keseluruhan (sekarang direvisi menjadi 51 persen).e. Proyek-proyek berbeda yang dilaksanakan adalah di bidang konservasi air, konservasi tanah dan

pembangunan pertanahan, penanaman hutan dan hutan sosial, jalan-jalan pedesaan, termasuk jalan-jalan internaldi desa, dan akhir-akhir ini, pekerjaan-pekerjaan dalam skema-skema khusus seperti hortikultura atau penggaliansumur, yang berada di sektor swasta.

f. Upah ditetapkan berdasarkan hasil kerja. Sebuah jadwal upah dirancang yang kemudian direvisidari waktu ke waktu. Tingkat upah ditetapkan sedemikian rupa sehingga upah harian sesuaidengan upah minimum yang ditetapkan untuk pekerjaan di bidang pertanian di wilayah tersebut.Sebelumnya, upah tersebut lebih kecil.

g. Para pekerja diberikan layanan medis, tempat berlindung untuk beristirahat, crèches, pembayaranjaminan jika meninggal pada saat bekerja, dan tunjangan kehamilan dan melahirkan.

h. Sumber pendanaan MEGS berasal dari pajak profesi, telepon, dan pekerjaan, pajak tambahanuntuk kendaraan bermotor, pajak tambahan untuk penjualan, pajak khusus untuk tanah pertanianyang beririgasi, pajak tambahan biaya untuk penghasilan dari penggunaan lahan, dan pajak non-penduduk untuk tanah dan bangunan perkotaan. Selain itu, terdapat pula dukungan anggaran.

Struktur pemerintahan empat lapis yang terdiri dari provinsi (44.000 desa), distrik (sekitar 1.200 desa), sub-distrik (sekitar 100 desa) dan desa telah dikembangkan. Selain itu, komite-komite khusus untuk perencanaan,pengarahan, kontrol dan koordinasi juga didirikan. Pembagian tanggung jawab perencanaan dan implementasidalam kerangka administrasi adalah sebagai berikut:

Departemen perencanaan di tingkat provinsi sepenuhnya bertanggung jawab atas MEGS, mencakup seluruhaspek administrasi perencanaan, penyediaan dana dan monitoring dan evaluasi. Kepala administrasi distrik(seorang pejabat) sepenuhnya bertanggung jawab atas program di tingkat distrik. Di tingkat sub-distrik,kepala sub-distrik yang bertanggung jawab (pejabat bawahan) mengkaji permintaan atas pekerjaan danpengerahan tenaga kerja ke pekerjaan-pekerjaan yang berbeda di wilayah sub-distrik. Pekerjaan-pekerjaanMEGS diimplementasikan oleh lembaga-lembaga teknis pemerintahan: mereka mengidentifikasi lokasiproyek, merancang desain teknik, memilih bahan-bahan dan memastikan penyelesaian proyek. Pelaksanaanproyek yang sebenarnya diserahkan kepada para pejabat seperti teknisi junior, ilmuwan pertanian dankonservator kehutanan. Kepala distrik diberdayakan untuk mencairkan dana guna membiayai proyek-proyek MEGS. Kepala distrik dibantu oleh seorang wakil yang bekerja penuh, khusus bertanggung jawab atasMEGS.

Lampiran

Page 60: Program Jaminan Ketenagakerjaan Nasional untuk Indonesia ... · dari ILO Publications, International Labour Office, CH-1211 Geneva 22, Switzerland. Katalog atau daftar publikasi ...

60 Program Jaminan Ketenagakerjaan Nasional untuk Indonesia - Sebuah Pendekatan

Tugas-tugas inspeksi dan pengawasan dilaksanakan berdasarkan mata rantai komando melalui inspeksi. Selainitu, anggota-anggota parlemen juga mengunjungi tempat-tempat kerja.

Para pekerja MEGS diberikan buku kartu identitas-dan-upah dimana kehadiran mereka dan upah yang merekaterima diperlihatkan.

Pelajaran: MEGS berfungsi paling efektif di daerah-daerah yang memiliki organisasi-organisasi pekerja yang kuat,proses pemerintahan yang transparan, dan hubungan aset yang kuat. Berikutnya, MEGS sebelumnya berfungsipaling efektif pada situasi darurat dibandingkan dengan situasi-situasi lain. Kinerjanya membaik dalam kondisinormal hanya setelah hubungan asetnya diperkuat.

Page 61: Program Jaminan Ketenagakerjaan Nasional untuk Indonesia ... · dari ILO Publications, International Labour Office, CH-1211 Geneva 22, Switzerland. Katalog atau daftar publikasi ...

61

Lampiran 2: Undang-Undang Jaminan Ketenagakerjaan Pedesaan India -Rural Employment Guarantee Act of India (EGAI) 2005

Jaminan Kerja: EGAI menawarkan sebuah jaminan dalam bentuk setidaknya 100 hari kerja dalam waktu satu tahunkepada seorang anggota keluarga miskin yang sudah dewasa yang bertempat tinggal di daerah pedesaan, bersedia untukterlibat dalam pekerjaan manual yang tidak resmi dalam program pekerjaan umum untuk menciptakan aset. Pekerjaandiberikan dalam waktu 15 hari setelah permohonan diajukan dalam radius lima kilometer dari tempat tinggal pemohon.Apabila pekerjaan yang diberikan berada di luar radius itu, pekerjaan tersebut harus tetap berada di sub-distrik yangbersangkutan (100-120 desa) dan calon pekerja akan diberi tambahan 10 persen dari tingkat upah untuk menutupi biayatransportasi dan biaya hidup tambahan. Sebuah kartu kerja akan dikeluarkan untuk masing-masing keluarga miskin(yang bersedia bekerja dalam program), yang berisi rincian mengenai anggota keluarga yang telah dewasa. Awalnya,program ini akan diimplementasikan di 150 distrik termiskin. RUU memberikan hak kepada para pekerja untukmemperoleh upah sebagaimana ditetapkan oleh pemerintah pusat; ia harus dibayar dalam waktu seminggu setelahpekerjaan dilakukan, atau tidak lebih dari semalam setelah pekerjaan tersebut dilaksanakan. Upah dalam skematersebut dapat dibayarkan secara keseluruhan dalam bentuk uang tunai, atau dalam kombinasi uang tunai danbarang dengan jumlah tunai yang diterima sekurang-kurangnya 25 persen. Fasilitas air minum yang aman, tempatberlindung untuk anak-anak yang ikut ke tempat kerja dan kotak P3K harus disediakan di tempat-tempat kerja.Apabila terdapat setidaknya 20 orang perempuan yang dipekerjakan di tempat kerja tersebut, harus dibuatketentuan agar salah satu dari mereka ditugaskan untuk menjaga anak-anak yang berusia di bawah enam tahun,yang mungkin diajak ke tempat kerja. RUU tersebut juga menyatakan bahwa apabila pekerjaan tidak diberikandalam waktu 15 hari setelah permohonan diajukan, tunjangan pengangguran harus ditawarkan kepada pemohon,yang jumlahnya tidak kurang dari seperempat tingkat upah selama 30 hari pertama dan tidak kurang dari setengahtingkat upah untuk periode setelah itu selama tahun keuangan berjalan.

Tata Laksana EGAI: Program ini diimplementasikan melalui sistem sub-distrik/desa, diawasi oleh pemerintahpusat, provinsi dan distrik. Dewan jaminan ketenagakerjaan pusat dan dewan jaminan ketenagakerjaan provinsiharus didirikan di tingkat nasional dan negara bagian, untuk memberikan panduan yang luas dan menyusunrekomendasi untuk perbaikan-perbaikan dalam program. Anggotanya (di kedua tingkatan harus terdiri darisekitar 15 orang (tidak-resmi) yang mewakili sistem pemerintahan sendiri di tingkat sub-distrik/distrik - local selfgovernance (LSG), organisasi-organisasi pekerja dan kelompok-kelompok yang kurang beruntung, perempuan danminoritas.

Di tingkat distrik, LSG harus terdiri dari sebuah komite untuk mengawasi dan memonitor program. Pejabat ketuaeksekutif di LSG distrik harus ditugaskan sebagai koordinator program distrik (DPC) untuk mengimplementasikanskema tersebut di tingkat distrik. DPC bertugas menyiapkan anggaran perburuhan setiap tahunnya, yang mengandungantisipasi permintaan untuk pekerjaan manual tidak terampil dan menyerahkannya kepada komite. Di tingkat sub-distrik, seorang petugas program, yang akan bertanggung jawab untuk menyesuaikan permintaan atas pekerjaan dengankesempatan kerja yang muncul dari proyek-proyek, harus diangkat.

Dewan desa bertanggung jawab untuk mengidentifikasi proyek-proyek yang akan dilaksanakan di suatu wilayah, sesuaidengan rekomendasi dari badan umum di desa. Dewan desa harus mengalokasikan kesempatan kerja bagi para pemohondan meminta mereka melapor untuk bekerja. Dewan desa juga harus memonitor pelaksanaan pekerjaan-pekerjaan diwilayahnya dan melaksanakan audit sosial berkala untuk semua proyek. Pemerintah provinsi bertugas membuat suatumekanisme penanganan pengaduan yang baik di tingkat sub-distrik dan distrik untuk menangani keluhan yang berkaitandengan implementasi skema tersebut.

Keterkaitan aset: Penciptaan aset yang tahan lama dan memperkuat sumber mata pencaharian bagi kaum miskin dipedesaan merupakan tujuan-tujuan penting dari skema ini—konservasi air dan pengambilan air; program untuk mengatasikekeringan (termasuk penanaman hutan dan penanaman pohon); pembangunan kanal-kanal irigasi; renovasi sumber airtradisional; pembangunan pertanahan; pengendalian banjir; pekerjaan-pekerjaan perlindungan ekosistem.. Dewan desa(dengan berkonsultasi kepada badan umum) menyiapkan sekumpulan proyek, yang pada gilirannya akan diperiksa secarateknis oleh petugas program dan diresmikan di tingkat sub-distrik; dan kemudian oleh komite di tingkat distrik. Proyek-proyek mungkin mengambil bentuk yang lain dari daftar di atas, tergantung pada kondisi agro-geografi lokal dan kebutuhanlokal—terdapat otonomi yang cukup besar yang diberikan kepada otoritas lokal untuk hal ini.

Page 62: Program Jaminan Ketenagakerjaan Nasional untuk Indonesia ... · dari ILO Publications, International Labour Office, CH-1211 Geneva 22, Switzerland. Katalog atau daftar publikasi ...

62 Program Jaminan Ketenagakerjaan Nasional untuk Indonesia - Sebuah Pendekatan

Arus sumber daya: RUU mengajukan diciptakannya dana jaminan ketenagakerjaan nasional dan dana jaminanketenagakerjaan provinsi untuk mengimplementasikan program. Pemerintah pusat akan menanggung seluruhkomponen upah dan 75 persen biaya material (termasuk upah pekerja terampil dan pekerja semi-terampil)dalam proyek-proyek yang dilaksanakan di bawah program ini. Sekarang ini, pemerintah provinsi diharuskanmenanggung 25 persen komponen material (termasuk upah pekerja terampil dan pekerja semi-terampil), dantunjangan pengangguran yang dibayarkan melalui program ini. Komponen material untuk proyek ini biasanyatidak lebih dari 40 persen dari keseluruhan biaya proyek. Singkatnya, sampai 90 persen program (tidak termasuktunjangan pengangguran) akan ditanggung oleh pemerintah pusat.