Perekayasaan Informasi Akuntansi untuk Alokasi Sumber · PDF filestruktur akuntansi untuk...

22
Suwardjono1992 Artikel 1 Perekayasaan Informasi Akuntansi untuk Alokasi Sumber Daya Ekonomik Secara Efisien Melalui Pasar Modal Suwardjono Fakultas Ekonomi 1 UGM Artikel ini adalah makalah yang disampaikan pada Kongres ISEI ke IX tanggal 22-25 Agustus 1990 di Bandung. Makalah tersebut juga telah dimuat dalam majalah Akuntansi edisi Desember 1990. Akuntansi merupakan alat untuk mencapai tujuan sosial, khususnya tujuan ekonomik dalam suatu lingkup wilayah (negara) tertentu. Sebagai alat, akuntansi akan bersifat utilitarian. Akuntansi bukan tujuan tetapi alat untuk mencapai tu- juan. Struktur akuntansi yang berlaku dalam suatu wilayah negara tertentu dapat berbeda (bahkan dalam kenyataannya demikian) dengan struktur yang berlaku dalam suatu wilayah negara yang lain. Perbedaan dapat terjadi karena perbedaan tujuan sosial yang ingin dicapai dalam suatu negara tertentu. Perbedaan tujuan merefleksi perbedaan kondisi ekonomi, sosial, politik dan budaya negara tempat akuntansi diterapkan. Tujuan ekonomik dapat dicapai melalui tindakan para pe- laku ekonomi dan tindakan tersebut merupakan konsekuensi dari suatu pengam- bilan keputusan. Keputusan yang diambil para pelaku ekonomi sangat dipengaruhi oleh informasi yang masuk dalam pola pengambilan keputusan. Akuntansi adalah sistem pengukuran dan pengkomunikasian untuk menyedi- akan informasi ekonomik dan sosial suatu unit organisasi (kesatuan) untuk mem- bantu pihak yang berkepentingan dalam membuat pertimbangan (judgment) dan keputusan yang beralasan (informed) untuk mengendalikan alokasi sumber ekonomik yang optimal dan pencapaian tujuan unit organisasi. 2 Sistem di sini hendaknya diartikan sebagai suatu kegiatan menghasilkan jasa dan dalam makalah ini unit organisasi diartikan dalam konteks unit organisasi dalam suatu wilayah negara tertentu. Akuntansi akan mempunyai peran yang nyata kalau in- formasi yang dihasilkan oleh akuntansi dapat mengendalikan perilaku pengambil 1 Sejak tahun 2007 menjadi Fakultas Ekonomika dan Busines (FEB). Di sini, bisnis ditulis busines. 2 Harold Q. Langenderier, “A Conceptual Framework for Financial Reporting,” Journal of Accoun- tancy (July 1973), hlm. 50.

Transcript of Perekayasaan Informasi Akuntansi untuk Alokasi Sumber · PDF filestruktur akuntansi untuk...

Page 1: Perekayasaan Informasi Akuntansi untuk Alokasi Sumber · PDF filestruktur akuntansi untuk Indonesia. Pasar modal dalam judul makalah ini sema-ta-mata merupakan suatu faktor lingkungan

Perekayasaan Informasi Akuntansi 1

Suwardjono1992

Artikel 1

Perekayasaan Informasi Akuntansiuntuk Alokasi Sumber Daya Ekonomik

Secara Efisien Melalui Pasar Modal

SuwardjonoFakultas Ekonomi1 UGM

Artikel ini adalah makalah yang disampaikan pada Kongres ISEI ke IXtanggal 22-25 Agustus 1990 di Bandung. Makalah tersebut juga telah dimuat

dalam majalah Akuntansi edisi Desember 1990.

Akuntansi merupakan alat untuk mencapai tujuan sosial, khususnya tujuanekonomik dalam suatu lingkup wilayah (negara) tertentu. Sebagai alat, akuntansiakan bersifat utilitarian. Akuntansi bukan tujuan tetapi alat untuk mencapai tu-juan. Struktur akuntansi yang berlaku dalam suatu wilayah negara tertentu dapatberbeda (bahkan dalam kenyataannya demikian) dengan struktur yang berlakudalam suatu wilayah negara yang lain. Perbedaan dapat terjadi karena perbedaantujuan sosial yang ingin dicapai dalam suatu negara tertentu. Perbedaan tujuanmerefleksi perbedaan kondisi ekonomi, sosial, politik dan budaya negara tempatakuntansi diterapkan. Tujuan ekonomik dapat dicapai melalui tindakan para pe-laku ekonomi dan tindakan tersebut merupakan konsekuensi dari suatu pengam-bilan keputusan. Keputusan yang diambil para pelaku ekonomi sangatdipengaruhi oleh informasi yang masuk dalam pola pengambilan keputusan.

Akuntansi adalah sistem pengukuran dan pengkomunikasian untuk menyedi-akan informasi ekonomik dan sosial suatu unit organisasi (kesatuan) untuk mem-bantu pihak yang berkepentingan dalam membuat pertimbangan (judgment) dankeputusan yang beralasan (informed) untuk mengendalikan alokasi sumberekonomik yang optimal dan pencapaian tujuan unit organisasi.2 Sistem di sinihendaknya diartikan sebagai suatu kegiatan menghasilkan jasa dan dalammakalah ini unit organisasi diartikan dalam konteks unit organisasi dalam suatuwilayah negara tertentu. Akuntansi akan mempunyai peran yang nyata kalau in-formasi yang dihasilkan oleh akuntansi dapat mengendalikan perilaku pengambil

1Sejak tahun 2007 menjadi Fakultas Ekonomika dan Busines (FEB). Di sini, bisnis ditulis busines.2Harold Q. Langenderier, “A Conceptual Framework for Financial Reporting,” Journal of Accoun-

tancy (July 1973), hlm. 50.

Page 2: Perekayasaan Informasi Akuntansi untuk Alokasi Sumber · PDF filestruktur akuntansi untuk Indonesia. Pasar modal dalam judul makalah ini sema-ta-mata merupakan suatu faktor lingkungan

2 Artikel 1

[email protected]

keputusan ekonomik untuk bertindak menuju ke suatu pencapaian tujuan sosialdan ekonomik negara. Salah satu tujuan ekonomik negara adalah alokasi sumberdaya ekonomi secara efisien sehingga sumber ekonomik yang menguasai hajathidup orang banyak dapat dinikmati masyarakat secara optimal. Tentu saja, akun-tansi hanyalah merupakan salah satu alat untuk pengendalian alokasi tersebut.Kebijakan pemerintah yang secara langsung mempengaruhi perilaku pengambilkeputusan ekonomik jelas merupakan faktor yang tidak dapat diabaikan dalamalokasi sumber daya ekonomik. Dalam sistem ekonomi yang mengandalkan me-kanisme pasar, informasi dapat menjadi alat pengendalian yang otomatis.

Kalau akuntansi harus merupakan alat yang efektif untuk mengendalikan pe-rilaku maka akuntansi yang berlaku dalam suatu negara tentunya harus diran-cang dengan cermat dan penuh kesadaran akan tujuan ekonomik yang ingindicapai oleh negara atau pemerintah. Dengan kata lain, struktur akuntansi yangakan diterapkan harus direkayasa dengan memperhatikan tujuan nasional nega-ra. Oleh karena itu, tidak selayaknyalah kalau akuntansi dibiarkan berkembangdengan sendirinya tanpa suatu arah yang jelas. Makalah ini akan menunjukkandan membahas suatu model perekayasaan akuntansi untuk memenuhi kebutuhaninformasi para partisipan dalam suatu sistem ekonomi yang menggunakan pasarmodal sebagai sarana alokasi sumber daya ekonomik secara efisien. Dengan pe-nalaran yang sama, penulis mencoba untuk mengajukan suatu gagasan mengenaistruktur akuntansi untuk Indonesia. Pasar modal dalam judul makalah ini sema-ta-mata merupakan suatu faktor lingkungan yang dianggap sebagai prasyaratdalam mengembangkan suatu model struktur akuntansi yang berfungsi mengen-dalikan alokasi sumber ekonomik dalam suatu negara.

Alokasi Sumber Ekonomik dan Pasar Modal

Pasar modal adalah sarana yang mempertemukan penjual dana dan pembeli dana(pemodal). Dana yang diperjualbelikan adalah dana yang akan digunakan dalamjangka panjang untuk menunjang pengembangan usaha.3 Yang membutuhkandana biasanya adalah perusahaan-perusahaan atau badan usaha dalam industritertentu. Yang menjadi pemodal dalam suatu pasar modal umumnya adalah peru-sahaan asuransi, yayasan pensiun, bank tabungan, semua jenis perusahaan danpenanam modal perseorangan. Tawar-menawar dalam suatu pasar modal tentu-nya harus mengikuti tata cara tertentu yang biasanya melibatkan bank dan lem-baga keuangan lain sebagai pembentuk pasar (market maker). Pasar modalkonkret dalam bentuk institusi resmi biasanya disebut dengan bursa efek. BEJdan BES merupakan contoh suatu bursa. Jadi, pasar modal dapat diartikan se-bagai suatu sistem pemenuhan kebutuhan dana dan investasi yang terorganisasiyang melibatkan partisipan berupa bank-bank komersial dan semua perantara dibidang keuangan, investor, kreditor dan melibatkan instrumen keuangan dan su-rat berharga baik jangka pendek maupun jangka panjang. Badan usaha atau per-usahaan biasanya membutuhkan dana untuk mengelola sumber alam dan

3Departemen Penerangan RI, Pasar Modal dan Pembangunan Nasional (Jakarta, 1984), hlm. 9.

Page 3: Perekayasaan Informasi Akuntansi untuk Alokasi Sumber · PDF filestruktur akuntansi untuk Indonesia. Pasar modal dalam judul makalah ini sema-ta-mata merupakan suatu faktor lingkungan

Perekayasaan Informasi Akuntansi 3

Suwardjono1992

manusia dalam menghasilkan barang dan jasa untuk memenuhi kebutuhanmasyarakat.

Dalam suatu sistem perekonomian yang mendasarkan diri pada mekanismepasar, pasar modal merupakan suatu sarana untuk mengalokasi sumber ekonomikdan dana secara efisien. Informasi keuangan mengenai badan usaha, khususnyalaba (return), biasanya dianggap sebagai angka yang dapat mempengaruhi pe-rilaku para partisipan di pasar modal. Informasi laba disediakan oleh akuntansisebagai suatu sistem pengukuran dan pengkomunikasian melalui laporan keuan-gan. Atas dasar laporan keuangan, pemilik modal (investor dan kreditor), baik in-stitusi maupun perorangan, menanamkan kekayaan dalam industri tertentu yangmemproduksi barang dan jasa untuk kepentingan masyarakat. Dana kemudianmengalir ke industri tertentu dan dalam industri dana mengalir ke badan usaha(perusahaan) untuk digunakan manajemen dalam mengolah sumber alam danmengorganisasi sumber daya manusia. Harapan investor adalah bahwa modalyang ditanamkan akan berkembang yang berarti bahwa investasinya memberikankembalian yang memadai. Hal ini akan terjadi kalau dana yang ditanamkan di-gunakan untuk menghasilkan barang dan jasa yang benar-benar dibutuhkanmasyarakat. Barang dan jasa dibutuhkan masyarakat kalau barang dan jasa terse-but mempunyai kualitas yang tinggi serta terjangkau harganya. Badan usahaakan mampu bertahan hidup kalau produk tetap dibutuhkan dan harga tetap ter-jangkau yang berarti badan usaha akan berusaha untuk menjaga efisiensi produk-si. Lebih dari sekedar efisiensi, sumber alam dan dana diharapkan digunakandalam suatu industri yang benar-benar dibutuhkan sehingga sumber alam dandana teralokasi ke suatu kegiatan yang opportunity costnya bagi suatu negara pa-ling optimal. Untuk meyakinkan bahwa investor memperoleh kembalian yangdikehendaki dengan risiko tertentu, investor memerlukan informasi sebagai lan-dasan keputusannya.

Informasi keuangan (dalam bentuk laporan keuangan) sebagai produk akun-tansi dapat memberi petunjuk kepada investor ke industri mana modalnya akanditanamkan. Dengan demikian, secara tidak langsung dapat dikatakan bahwa pe-rilaku investor dapat dikendalikan melalui informasi keuangan. Tentu saja infor-masi keuangan yang disajikan harus memenuhi kualitas tertentu sehinggakeputusan investor untuk memaksimalkan kemakmurannya dengan sendirinyajuga memaksimalkan masyarakat atau pihak lainnya dalam suatu mekanismeekonomi. Dalam konteks seperti ini, investor akan memerlukan informasi untukmengkonfirmasi apakah keputusan investasinya cukup tepat sehingga mereka me-merlukan informasi keuangan badan usaha sebagai suatu pertanggungjawabanatas pengelolaan dana yang ditanamkan di dalamnya.

Laba, daya melaba (earning power), posisi keuangan, aliran kas dan prestasimanajemen biasanya merupakan informasi yang menjadi perhatian para pemodalsebagai dasar keputusannya. Dengan sistem perekonomian yang mendasarkanpada mekanisme pasar, informasi keuangan (khususnya laba) dapat menjadisemacam alat pengendalian bagi masyarakat dalam mengalokasi sumber dayaekonomi secara efisien. Perusahaan cenderung akan berusaha untuk memperolehlaba yang tinggi untuk meyakinkan bahwa penanam modal telah mengambil

Page 4: Perekayasaan Informasi Akuntansi untuk Alokasi Sumber · PDF filestruktur akuntansi untuk Indonesia. Pasar modal dalam judul makalah ini sema-ta-mata merupakan suatu faktor lingkungan

4 Artikel 1

[email protected]

keputusan yang tepat dan tidak melepaskan investasinya. Laba yang tinggi men-dorong perusahaan untuk beroperasi secara efisien dalam kondisi pasar yangkompetitif. Dengan mekanisme pasar modal, sumber dana dan sumber ekonomikcenderung akan teralokasi secara efisien. Penalaran seperti ini adalah yang di-gunakan dalam pengembangan struktur akuntansi di Amerika dengan investordan kreditor sebagai pihak yang dianggap dominan dalam memerlukan informasiakuntansi.

Informasi akuntansi sebenarnya tidak hanya bermanfaat dalam pengendalianalokasi sumber ekonomik tetapi juga bermanfaat dalam pengendalian alokasi ke-makmuran dalam masyarakat. Badan usaha yang besar cenderung untuk mem-pengaruhi kehidupan perekonomian dan masyarakat luas sehingga badan usahatidak hanya bertanggungjawab kepada investor dan kreditor tetapi bertanggungjawab kepada masyarakat yang lebih luas (public responsibility). Pihak seperti pe-merintah, karyawan, auditor, pelangganan, ahli hukum, fiskus, asosiasi dagangdan sebagainya (termasuk manajemen) juga berkepentingan terhadap badan hu-kum (perusahaan) dan akan mengambil keputusan ekonomik. Agar tujuan pe-nyampaian informasi mencapai sasarannya, informasi harus disajikan dengancara tertentu sesuai dengan pedoman yang disusun atas dasar tujuan yang ingindicapai dalam pelaporan keuangan. Pedoman tersebut berupa standar akuntansiatau lebih luas lagi dalam bentuk prinsip akuntansi berterima umum/PABU(generally accepted accounting principles/GAAP) karena tidak semua perlakuanakuntansi diatur dalam bentuk standar akuntansi.4 Perlakuan akuntansi yangdiatur dalam standar meliputi pengukuran, penilaian, pengakuan, penyajian danpengungkapan informasi suatu unit organisasi. Standar akuntansi itu sendirimerupakan penjabaran dari suatu kerangka konseptual pelaporan keuangan yangdisusun dan dirancang sejalan dengan tujuan pengendalian perilaku pengambilkeputusan ekonomik. Jadi, pengendalian perilaku sebenarnya dilakukan secaratidak langsung melalui kerangka konseptual pelaporan keuangan.

Model Perekasayaan5

Berdasarkan gagasan-gagasan dalam uraian sebelumnya, dapat disimpulkan bah-wa akuntansi yang diberlakukan dalam suatu lingkungan ekonomi merupakansuatu hasil perekayasaan dengan tujuan tertentu yaitu pengendalian perilaku

4Untuk memahami penggunaan istilah PABU, lihat Suwardjono, Seri Teori Akuntansi: Pereka-yasaan Akuntansi Keuangan (Yogyakarta: BPFE, 1989) hlm. 36-38.

5Perekayasaan adalah padan kata engineering. Dalam perkembangannya, sebagai proses penala-ran istilah ini penggunaannya tidak lagi terbatas pada bidang teknik dan permesinan tetapi mencakuppula bidang sosial, ekonomi, bahasa maupun kedokteran. Misalnya, language engineering (pereka-yasaan bahasa) digunakan untuk menunjuk bidang pengetahuan bahasa yang berkaitan dengan prosespenalaran untuk pembakuan bahasa dan pengembangan istilah. Lihat Anton M. Moeliono, “Pemoder-nan Bahasa Indonesia” dalam Kembara Bahasa: Kumpulan Karangan Tersebar (Jakarta: PT Grame-dia, 1989), hlm. 158 dan “Sikap Bertaat Asas dan Kelentukan Bahasa” dalam Santun Bahasa (Jakarta:PT Gramedia, 1986), hlm. 37. Untuk pembahasan rekayasa akuntansi yang mendalam, lihat BambangSudibyo, “Rekayasa Akuntansi dan Permasalahannya di Indonesia,” Akuntansi No. 6 (Juni 1987).

Page 5: Perekayasaan Informasi Akuntansi untuk Alokasi Sumber · PDF filestruktur akuntansi untuk Indonesia. Pasar modal dalam judul makalah ini sema-ta-mata merupakan suatu faktor lingkungan

Perekayasaan Informasi Akuntansi 5

Suwardjono1992

agar tercapai suatu alokasi sumber daya ekonomik ataupun distribusi kemakmur-an yang efisien. Bila sistem perekonomian dapat diidentifikasi dan ada keyakinanbahwa informasi informasi akuntansi dapat dijadikan alat pengendalian tertentuuntuk mencapai tujuan nasional maka perekayasaan akuntansi dapat dilakukan.Perekayasaan akuntansi bertujuan untuk menghasilkan suatu kerangka acuankonseptual pelaporan keuangan yang akan menjadi landasan dalam penyusunanstandar akuntansi dan landasan pemilihan prinsip akuntansi yang cocok. Pada gi-lirannya, prinsip akuntansi yang ditentukan melalui standar akan mempengaruhipraktik pelaporan keuangan dan harapannya adalah informasi yang dihasilkanakan dapat dijadikan alat pengendalian keuangan.

Proses Perekayasaan Akuntansi

Pada bagian berikut ini akan dibahas proses perekayasaan yang telah dilakukanoleh profesi akuntansi di Amerika sebagai basis untuk mengembangkan kerangkakonseptual pelaporan keuangan di Indonesia. Perekayasaan akuntansi adalahsuatu proses pemikiran dan penalaran untuk menentukan, memilih dan mengap-likasi konsep-konsep, prinsip-prinsip, metode-metode, teknologi dan pendekatanuntuk mencapai tujuan sosial tertentu (biasanya menaikkan taraf hidup) denganmempertimbangkan faktor sosial, ekonomi, politik dan budaya tempat akuntansiakan diterapkan. Hasil perekayasaan dituangkan dalam suatu dokumen yangdalam hal akuntansi berisi konsep umum mengenai pelaporan finansial yang diAmerika disebut Kerangka Acuan Konseptual atau Rerangka Konseptual (Concep-tual Framework).6 Rerangka konseptual tersebut menjadi pedoman atau landasanbertindak bagi penyedia informasi dan bagi yang dituju informasi. Kerangkaacuan tersebut dijabarkan dalam bentuk standar akuntansi untuk mempengaruhiperilaku (praktik) akuntansi. Perilaku (dalam bentuk perlakuan akuntansi) ataupraktik akuntansi yang tidak dicakup dalam standar, perlakuannya didasarkanatas konvensi, tradisi dan kebiasaan bisnis yang sehat sepanjang tidak menyim-pang dari konsep yang terkandung dalam kerangka acuan. Gambar 1 di halamanberikut melukiskan kerangka kerja (penalaran) dalam proses perekayasaan akun-tansi tersebut.

Kerangka Acuan (Rerangka) Konseptual—Model

FASB mendeskripsi kerangka acuan sebagai “a coherent system of interrelated ob-jectives and fundamentals that can lead to consistent standard and that prescribesthe nature, function, and limits of financial accounting and financial statements. Itis expected to serve the public interest by providing structure and direction to finan-cial accounting and reporting to facilitate the provision of evenhanded financialand related information that is useful in assisting capital and other markets tofunction efficiently in allocating scarce resources in the economy”7 Bila opera-

6Untuk konsep yang sama di Indonesia, penyaji mengusulkan nama Kerangka Acuan PelaporanFinansial Indonesia (KAPFI) atau Rerangka Pelaporan Finansial Indonesia (RPFI).

Page 6: Perekayasaan Informasi Akuntansi untuk Alokasi Sumber · PDF filestruktur akuntansi untuk Indonesia. Pasar modal dalam judul makalah ini sema-ta-mata merupakan suatu faktor lingkungan

6 Artikel 1

[email protected]

soakuntansi dianalogi sebagai suatu negara, kerangka acuan sering dianalogi se-bagai konstitusi bagi profesi. Kerangka acuan akan menjadi landasan konseptualuntuk bertindak atau merupakan acuan untuk memecahkan masalah akuntansi.

Gambar 1Proses Perekayasaan Akuntansi

7FASB, Qualitative Characteristics of Accounting Information (Stamford, Conn.: FASB, 1980), hlm.11.

Tujuan pelaporan keuangan:

Konsep-konsep dasar apa yang relevan?(Konseptualisasi faktor lingkungan)Siapa yang dituju oleh informasi?

Siapa subjek pelaporan? (Kesatuan mana yang dilaporkan?)Informasi apa yang dilaporkan?

Dasar pengukuran apa untuk mengkuantifikasi?Apa saja kriteria pengakuan elemen?

Medium apa saja digunakan untuk melaporkan?Bagaimana informasi disajikan dalam medium?

Tujuan Sosial/Ekonomik Negara

Kerangka acuan konseptual(conceptual framework for financial reporting)sebagai hasil proses perekayasaan akuntansi

Standar akuntansi/profesional dan publikasi lainnyayang seluruhnya membentuk prinsip akuntansi berterima umum

Bentuk, Isi, Susunan, dan Jenis Laporan Keuangan

Informasi akuntansi yang diharapkanmempengaruhi pengambil keputusan ekonomik

Page 7: Perekayasaan Informasi Akuntansi untuk Alokasi Sumber · PDF filestruktur akuntansi untuk Indonesia. Pasar modal dalam judul makalah ini sema-ta-mata merupakan suatu faktor lingkungan

Perekayasaan Informasi Akuntansi 7

Suwardjono1992

Walaupun berbeda sifatnya dengan suatu konstitusi, Solomons menegaskanbahwa kerangka acuan merupakan hal yang diperlukan dalam praktik akuntansidi suatu negara sebagaimana dia katakan, “A board or committee setting standardswithout a conceptual framework is like a legislature making laws without a consti-tution to protect citizens from arbitrary acts of government.”8 Selanjutnya Kirk me-negaskan pula bahwa tanpa kerangka acuan akan sangat sulit bagi penyusunstandar untuk mengevaluasi argumentasi bahwa perlakuan akuntansi tertentulebih baik dalam menggambarkan “realitas ekonomi” atau untuk menilai bahwaperlakuan akuntansi tertentu lebih efektif daripada perlakuan yang lain untukmencapai tujuan sosial atau ekonomik tertentu. Tanpa kerangka acuan, tidak da-pat dihindari kemungkinan para penyusun standar untuk menggunakan kon-sep-konsep menurut “selera” sendiri tanpa suatu pegangan yang jelas sehinggaada kecenderungan “ganti pengurus ganti konsep.” Akibatnya, standar akuntansiyang diterbitkan tidak pernah konsisten. Tanpa kerangka acuan, badan penyusunstandar dapat diperalat oleh pihak tertentu (interest group) untuk menghasilkanstandar yang menguntungkan pihak tertentu dan menyimpang dari tujuan yangingin dicapai oleh pelaporan keuangan secara keseluruhan.9

Dengan kerangka kerja perekayasaan seperti pada Gambar 1, kerangka acuansebagai hasilnya akan memuat beberapa komponen konsep. FASB menghasilkanKerangka Acuan Konseptual yang terdiri atas lima konsep (diterbitkan dalam ben-tuk Statement of Financial Accounting Concept/SFAC) yaitu:

• SFAC No. 1: Objectives of Financial Reporting by Business Enterprises• SFAC No. 2: Qualitative Characteristics of Accounting Information• SFAC No. 3: Elements of Financial Statements of Business Enterprises• SFAC No. 4: Objectives of Financial Reporting by Nonbusiness Organizations• SFAC No. 5: Recognition and Measurement in Financial Statements of

Business Enterprises• SFAC No. 6: Elements of Financial Statements (mengganti SFAC No. 3)10

Kerangka acuan merupakan hasil pemikiran yang serius dan mendalam kare-na mempunyai implikasi yang cukup luas. Karena kerangka acuan dikembangkandengan mempertimbangkan faktor lingkungan, setiap negara tentunya akanmempunyai kerangka acuan yang berbeda walaupun komponen ataupun prosesperekeyasaannya sama. Selama ini nampaknya baru Amerika yang berusaha un-tuk menyusun kerangka tersebut dan itu pun mengalami berbagai kritik dan ham-batan.11

8David Solomons, “The FASB's Conceptual Framework: An Evaluation,” Journal of Accountancy(June 1986), hlm. 114-115.

9Donald J. Kirk, “Statements in Quotes,” Journal of Accountancy (April 1981), hlm. 83.10Solomons, op. cit. Naskah lengkap SFAC No. 1 s.d. No.5 dimuat dalam FASB, Accounting Stan-

dards: Original Pronouncements, 1985/1986 Edition (New York: McGraw-Hill Book Company, 1985).Lihat pula 1990/1991 Edition, Volume II (Homewood, Ill.: Irwin, 1990).

Page 8: Perekayasaan Informasi Akuntansi untuk Alokasi Sumber · PDF filestruktur akuntansi untuk Indonesia. Pasar modal dalam judul makalah ini sema-ta-mata merupakan suatu faktor lingkungan

8 Artikel 1

[email protected]

Hambatan banyak timbul justru karena kerangka acuan tersebut dikembang-kan setelah banyak standar akuntansi dan penerbitan resmi dikeluarkan oleh ber-bagai badan tanpa adanya konsep yang mengkoordinasi standar-standar tersebutatau paling tidak hanya didasarkan pada penalaran induktif. Kerangka acuandikembangkan secara deduktif karena adanya keperluan untuk mempengaruhipraktik untuk mencapai tujuan sosial tertentu. Tanpa adanya tujuan yang jelaspraktik akuntansi akan kehilangan arah dan manfaat. Berikut ini akan dibahaskomponen kerangka acuan di Amerika dan pertimbangan (judgment) yang dilaku-kan untuk menentukan isi komponen tersebut.

Tujuan Pelaporan Keuangan

Penentuan tujuan merupakan bagian yang paling penting dalam menyusunkerangka acuan. Dalam menetapkan tujuan pelaporan keuangan, tujuanekonomik suatu negara merupakan salah satu pertimbangan karena akuntansiharus merupakan alat dalam rangka mencapai tujuan sosial/ekonomik negara.FASB menetapkan tujuan pelaporan keuangan yang dapat diringkas sebagaiberikut:

• Menyediakan informasi yang bermanfaat bagi investor dan kreditor(sekarang maupun potensial) dan pemakai lain dalam membuat keputusaninvestasi, kredit dan lainnya secara rasional.

• Menyediakan informasi untuk membantu investor dan kreditor (sekarangmaupun potensial) dan lainnya dalam mengevaluasi jumlah, saat danketidakpastian penerimaan kas di masa datang yang berasal dari dividenatau bunga dan penerimaan dari penjualan, penebusan, atau pelunasansurat berharga atau pinjaman (loan). Karena aliran kas bagi investor dankreditor berkaitan dengan aliran kas perusahaan, pelaporan keuanganharus menyajikan informasi yang dapat membantu investor, kreditor danlainnya dalam mengevaluasi jumlah, saat dan ketidakpastian aliran kasperusahaan yang bersangkutan di masa datang.

• Menyediakan informasi mengenai sumber-sumber ekonomik suatu perusa-haan (badan usaha), klaim terhadap sumber ekonomik (kewajiban perusa-haan untuk mentransfer sumber ekonomik kepada pihak lain yang berhakdan pemilik ekuitas), dan pengaruh transaksi-transaksi, kejadian-kejadian,dan kondisi-kondisi yang mempengaruhi komposisi dan jumlah sum-ber-sumber ekonomik perusahaan tersebut serta klaim atas sumber-sumberekonomik tersebut.12

11Baca lebih lanjut Robert Bloom dan M.A. Naciri, “Accounting Standard Setting and Culture: AComparative Analysis of the United States, Canada, England, West Germany, Australia, New Zealand,Sweden, Japan, and Switzerland,” The International Journal of Accounting, 1989.

12FASB, Objectives of Financial Reporting by Business Enterprises (Stamford, Conn.: FASB, SFACNo. 1, 1978), hlm. viii.

Page 9: Perekayasaan Informasi Akuntansi untuk Alokasi Sumber · PDF filestruktur akuntansi untuk Indonesia. Pasar modal dalam judul makalah ini sema-ta-mata merupakan suatu faktor lingkungan

Perekayasaan Informasi Akuntansi 9

Suwardjono1992

Tujuan di atas ditentukan setelah mempertimbangkan faktor-faktor ling-kungan di Amerika yang dapat disebutkan antara lain:

• Sistem perekonomian pasar yang maju• Sistem perbankan yang efisien dan canggih• Sistem peradilan (judicial system) yang kuat dan berwibawa• Pasar modal yang maju• Pengakuan penuh terhadap milik pribadi• Penghargaan prestasi individual• Badan usaha (corporation) sebagai bentuk utama organisasi perusahaan• Pemisahan secara tegas antara pemilikan dan manajemen• Perilaku pengambilan keputusan yang rasional• Sistem birokrasi yang mantap dan fungsional

Perekonomian pasar dan pengakuan hak milik pribadi mempunyai kon-sekuensi bahwa pemerintah tidak dapat secara langsung mengendalikan alokasisumber daya ekonomik secara efisien. Masyarakat sendiri yang akan melakukanalokasi itu melalui mekanisme pasar dan pasar modal. Dengan demikian investordan kreditor menjadi fokus atau pihak yang dituju oleh pelaporan keuangan. Ten-tu saja pihak lain tidak diabaikan dan dianggap bahwa pihak lain dapat menjadipenumpang manfaat (free riders) informasi yang ditujukan kepada investor dankreditor. Informasi yang dibentuk melalui standar akuntansi dapat mempenga-ruhi perilaku ekonomi sehingga distribusi kemakmuran diharapkan dapat terjadimelalui tiga partisipan yaitu investor dan kreditor sebagai intended users, pema-kai laporan lain yang tidak dituju secara langsung (free riders), dan manajemen se-bagai pihak yang menyampaikan dan menyiapkan informasi (reporting entity).

Asumsi dalam menetapkan tujuan adalah bahwa informasi akuntansi dapatmempengaruhi keputusan investasi para investor dan kreditor. Dengan pasarmodal sebagai medium, evaluasi terhadap perusahaan secara keseluruhan tercer-min dalam harga pasar sekuritas perusahaan. Karena standar akuntansi menetap-kan informasi apa yang harus diungkapkan dan pengukurannya maka akuntansimempunyai pengaruh ekonomik melalui harga sekuritas dan dengan demikianmempengaruhi kemakmuran para partisipan. Harga pasar saham tidak hanyaberpengaruh terhadap kemakmuran para partisipan tetapi juga terhadap alokasisumber daya ekonomik perusahaan maupun negara. Hal ini dapat terjadi karenaharga sekuritas akan berpengaruh terhadap cost of capital dana yang dapat diper-oleh perusahaan dan pada gilirannya cost of capital tersebut mempengaruhi kepu-tusan manajemen dalam efisiensi pengelolaan perusahaan.13

Karakteristik Kualitatif Informasi

Karakteristik atau kualitas yang menjadikan informasi akuntansi bermanfaat(useful) perlu diidentifikasi. Agar informasi bermanfaat informasi harus dapat di-

13Alfred Rappaport, “Statements in Quotes,” Journal of Accountancy (May 1977), hlm. 89-90.

Page 10: Perekayasaan Informasi Akuntansi untuk Alokasi Sumber · PDF filestruktur akuntansi untuk Indonesia. Pasar modal dalam judul makalah ini sema-ta-mata merupakan suatu faktor lingkungan

10 Artikel 1

[email protected]

pahami oleh penerima informasi. Oleh karena itu, harus diidentifikasi kualifikasipemakai laporan keuangan. FASB menentukan bahwa pemakai laporan keuanganadalah mereka yang mempunyai pengetahuan yang layak mengenai kegiatan bis-nis dan ekonomik dan bersedia untuk mempelajari informasi dengan ketekunanyang selayaknya. Karakteristik kualitatif informasi akan menjadi penyaring un-tuk menentukan informasi mana yang seharusnya diungkapkan dan mana yangtidak. Informasi akuntansi tidak dapat mengungkapkan segala informasi karenainformasi merupakan barang ekonomik. Makin banyak jenis informasi yang di-anggap bermanfaat makin besar pula kos untuk menyediakan informasi. Informa-si akan dipertimbangkan masuk ke dalam pelaporan kalau manfaatnya melebihikosnya. Cost- benefit merupakan batas atas untuk mempertimbangkan masuknyasuatu informasi dalam pelaporan.

Di lain pihak, tidak semua informasi yang dianggap bermanfaat dapat masukdalam kerangka pelaporan. Tingkat pengetahuan pemakai juga menentukan apa-kah informasi harus bersifat umum atau rinci. Rincian yang berlebihan dan pema-sukkan sembarang informasi dapat menimbulkan noise dan menjadikan informasibersifat distracting bukannya illuminating. Oleh karena itu, perlu kriteria untukmenyaring informasi yang harus masuk dalam sistem pelaporan. Materialitymerupakan batas bawah untuk menyaring masuknya informasi yang dapat menja-di gangguan. Di antara kedua kriteria tersebut (cost-benefit dan materiality) masihperlu ditetapkan kualitas untuk dipertimbangkan penyusun standar dalam mene-tapkan perlakuan akuntansi agar informasi menjadi bermanfaat. Relevance danreliability adalah karakteristik yang harus dipenuhi agar informasi dapat masukdalam sistem pelaporan. Jadi, karakteristik informasi yang ditentukan akanmengarahkan pada penyusun standar atau pihak lain untuk mengevaluasi artipentingnya suatu kejadian untuk dilaporkan.

Tidak masuknya suatu informasi dalam sistem pelaporan keuangan (melaluilaporan keuangan) bukan berarti bahwa informasi tersebut tidak bermanfaat. In-formasi tertentu justru lebih efektif disampaikan bukan melalui laporan keuangantetapi melalui medium pelaporan yang lain. Oleh karena itu, karakteristik kualita-tif informasi akan membantu penyusun standar untuk mempertimbangkan artipenting dan tentang cara mengungkapkan informasi tersebut.

Elemen Laporan Keuangan

Kalau keputusan investasi dan pemberian kredit menjadi fokus yang ingin diken-dalikan, informasi apa saja yang seharusnya diungkapkan mengenai kegiatan pe-rusahaan? Jawaban atas pertanyaan ini akan mengarahkan perekayasaan untukmemilih elemen yang harus diungkapkan mengenai kondisi fisik dan kegiatanoperasi suatu badan usaha. Kondisi fisik dan operasi suatu badan usaha (perusa-haan) harus dapat direpresentasi dalam bentuk simbol-simbol sehingga tanpa me-lihat secara fisik, pihak yang berkepentingan dapat membayangkan operasi badanusaha tersebut.

Oleh karena investor dan kreditor menjadi fokus yang dituju informasi, makadianggap bahwa akuntansi harus menyediakan informasi tentang:

Page 11: Perekayasaan Informasi Akuntansi untuk Alokasi Sumber · PDF filestruktur akuntansi untuk Indonesia. Pasar modal dalam judul makalah ini sema-ta-mata merupakan suatu faktor lingkungan

Perekayasaan Informasi Akuntansi 11

Suwardjono1992

• Posisi keuangan:LikuiditasSolvensi

• Kemampuan menghasilkan laba/daya melaba (earning power):Laba periode dan komponennyaAliran kas

• Prestasi manajemen• Pertanggungjawaban manajemen• Interpretasi dan penjelasan manajemen

Dengan mempertimbangkan kebutuhan informasi di atas, FASB menetapkandan mendefinisi 10 elemen yang dianggap dapat merepresentasi kondisi danoperasi perusahaan. Dengan melakukan artikulasi terhadap sepuluh elemen danmengamati hubungan antara elemen yang satu dengan yang lain, informasi akun-tansi seperti di atas dapat terlaporkan kalau elemen-elemen tersebut dapat diukursecara moneter. Dengan kata lain, hubungan antara elemen yang telah diukur se-cara moneter dapat menghasilkan informasi yang diperlukan investor dan kredi-tor. Sepuluh elemen yang dianggap FASB dapat menggambarkan realitasekonomik perusahaan adalah:

• Aset/Aktiva (assets)• Utang/Kewajiban (liabilities)• Ekuitas/Modal (equity)• Pendapatan (revenues)• Biaya (expenses)• Untung (gains)• Rugi (losses)• Setoran oleh pemilik (investments by owners)• Distribusi ke pemilik (distributions to owners)• Laba komprehensif (comprehensive income)14

Rincian tiap elemen disebut pos. Gabungan beberapa elemen dan pos dalamsuatu medium pelaporan akan membentuk laporan keuangan. Karena elemen-ele-men laporan keuangan saling berkaitan satu sama lain akibat menerapan suatukonsep dasar tertentu (konsep dasar kesatuan usaha), elemen tersebut mempu-nyai hubungan fungsional yang disebut persamaan akuntansi. Akibatnya, laporankeuangan yang satu dengan lainnya saling berkaitan yang disebut dengan artiku-lasi.

14FASB, Elements of Financial Statements (Stamford, Conn.: FASB, SFAC No. 6, 1986), hlm.227-228.

Page 12: Perekayasaan Informasi Akuntansi untuk Alokasi Sumber · PDF filestruktur akuntansi untuk Indonesia. Pasar modal dalam judul makalah ini sema-ta-mata merupakan suatu faktor lingkungan

12 Artikel 1

[email protected]

Pengakuan dan Pengukuran Elemen

FASB membedakan pengertian statemen/laporan keuangan15 (financialstatements) dan pelaporan keuangan (financial reporting). Akuntansi sebe-narnya berkepentingan tidak hanya dengan laporan keuangan tetapi lebih berke-pentingan dengan pelaporan keuangan yang lebih luas. Pelaporan keuanganbertalian dengan pemikiran dan pemilihan informasi yang dianggap relevan untukdisampaikan kepada pemakai terlepas dari cara menyampaikannya. Sedapat-da-patnya, akuntansi dapat menyampaikan informasi tersebut sepanjang benefit me-lebihi kosnya. Laporan keuangan merupakan bagian dari pelaporan keuanganuntuk mencapai tujuan penyediaan informasi yang bermanfaat dan relevan. Un-tuk mencapai tujuan tersebut, informasi yang akan disampaikan oleh akuntansitidak terbatas pada informasi yang dapat disampaikan melalui laporan keuangan.Laporan keuangan dan pelaporan keuangan memang menuju ke sasaran yang sa-ma, tetapi beberapa informasi tertentu yang relevan akan lebih efektif kalau di-sampaikan melalui media pelaporan keuangan selain laporan keuangan. Olehkarena itu, laporan keuangan bukan merupakan satu-satunya media untukmenyampaikan informasi walaupun laporan keuangan tetap merupakan mediautama dan pusat perhatian pelaporan keuangan (a central feature of financial re-porting).16

Oleh karena laporan keuangan menjadi pusat perhatian dalam merekayasapenyediaan informasi, perlu ditentukan kriteria untuk mengevaluasi apakahsuatu informasi akan dilaporkan melalui laporan keuangan utama atau melaluimedia selain laporan keuangan. FASB menetapkan empat kriteria untuk menetap-kan apakah suatu kejadian akan dilaporkan melalui laporan keuangan utamayaitu:

Definisi (definitions). Suatu hasil pengukuran kejadian/tran-saksi akan dilaporkan melalui laporan keuangan utama kalau me-menuhi definisi elemen laporan keuangan.

Keterukuran (measurability). Kejadian (pos) tersebut mempu-nyai makna yang dapat diukur jumlah rupiahnya (kosnya) denganreliabilitas yang tinggi.

Relevansi (relevance). Informasi yang terkandung dalam keja-dian atau pos mempunyai daya untuk membuat suatu perbedaandalam keputusan pemakai informasi.

Reliabilitas (reliability. Informasi tersebut menggambarkankeadaan yang direpresentasi secara tepat, teruji, dan netral.17

15Karena sifatnya yang resmi dan khusus, istilah statemen keuangan (dari financial statements)sering digunakan untuk membedakannya dengan laporan keuangan yang lebih bersifat umum dantidak resmi (dari financial reports).

16FASB, SFAC No. 1 (1978), par. 5-6.

Page 13: Perekayasaan Informasi Akuntansi untuk Alokasi Sumber · PDF filestruktur akuntansi untuk Indonesia. Pasar modal dalam judul makalah ini sema-ta-mata merupakan suatu faktor lingkungan

Perekayasaan Informasi Akuntansi 13

Suwardjono1992

Karena laporan keuangan merupakan media pelaporan yang utama, sepe-rangkat informasi yang tercakup dalam pelaporan keuangan adalah:

• Laporan/Statemen Keuangan (Financial Statements)• Penjelasan Laporan Keuangan (Notes to Financial Statements)• Informasi Tambahan/Pelengkap (Supplementary Information)• Media Pelaporan Keuangan Lain (Other Means of Financial Reporting)• Informasi Lain (Other Information)18

Pengakuan (recognition) berkaitan dengan masalah apakah suatu jumlah ru-piah harus dicatat dalam ssistem pelaporan sehingga jumlah tersebut terefleksidalam laporan. Pengukuran (measurement) berkaitan dengan masalah penentuanjumlah rupiah yang harus dilekatkan pada suatu elemen atau objek yang akan di-laporkan. Berbagai dasar pengukuran dapat digunakan dalam penyusunan stan-dar pelaporan untuk elemen laporan keuangan bergantung pada makna(attributes) yang ingin disampaikan sebagai informasi. Elemen atau pos yang di-laporkan dalam laporan keuangan diukur atas dasar berbagai makna bergantungpada karakteristik elemen tersebut dan pada relevansi dan reliabilitas maknayang diukur. FASB mengidentifikasi lima macam atribut kuantitatif yang dapat di-gunakan sebagai dasar pengukuran yaitu:

• Historical cost (historical proceeds)• Current cost• Current market value• Net realizable (settlement) value• Present (or discounted) value of future cash flows19

Rerangka konseptual seperti diuraikan di atas nampaknya hanya ditujukanpada pelaporan unit organisasi perusahaan komersial atau yang bermotif laba.Kecuali tujuan, komponen lain dalam kerangka acuan sebenarnya relevan pulauntuk dasar konseptual pelaporan keuangan unit organisasi nonprofit(not-for-profit organizations) termasuk pemerintah. Organisasi nonprofit mempu-nyai karakteristik operasi dan akuntansi yang berbeda dengan perusahaan komer-sial. Perbedaan ini menyebabkan perbedaan dalam tujuan pelaporan antara keduajenis organisasi tersebut. Oleh karena itu, FASB memasukkan pula dalam kerang-ka acuan tujuan pelaporan keuangan untuk organisasi nonbisnis yaitu Objectivesof Financial Reporting by Nonbusiness Organizations (SFAC No. 4). Dengandemikian, kerangka acuan secara keseluruhan akan bersifat luas dan berlaku baikuntuk perusahaan komersial maupun organisasi nonprofit termasuk unit peme-rintah.

17FASB, SFAC No. 5 (1984), par. 63.18Ibid., par. 8.19Ibid., par. 66-67.

Page 14: Perekayasaan Informasi Akuntansi untuk Alokasi Sumber · PDF filestruktur akuntansi untuk Indonesia. Pasar modal dalam judul makalah ini sema-ta-mata merupakan suatu faktor lingkungan

14 Artikel 1

[email protected]

Generally Accepted Accounting Principles/GAAP

Dengan adanya kerangka acuan, praktik akuntansi yang berjalan dalam suatunegara akan mempunyai landasan yang kuat. Praktisi maupun profesi mempu-nyai pegangan untuk melaksanakan tugasnya dalam memberi layanan informasikepada masyarakat. Yang lebih penting lagi adalah praktik akuntansi mempunyaiarah yang jelas dalam kaitannya dengan pencapaian tujuan sosial atau ekonomiktertentu. Manfaat kerangka acuan atau rerangka konseptual antara lain dapatdisebutkan sebagai berikut:

• Mengarahkan badan penyusun standar dalam menetapkan prinsip akun-tansi yang harus dianut. Dengan demikian praktik akan menjadi konsistendan mantap. Kerangka acuan bersifat preskriptif dan mengandung misi ter-tentu sehingga kerangka acuan bersifat mengarahkan praktik di masadatang.

• Memberi landasan pada praktisi (akuntan, manajemen dan auditor) untukmemecahkan masalah perlakuan akuntansi tertentu seandainya belum adastandar yang mengatur. Ini berarti bahwa kerangka acuan memberi bataskeleluasaan (bounds for judgment) dalam menyusun laporan keuangansehingga konsistensi dan keterbandingan laporan tetap terjaga.

• Meningkatkan pemahaman dan keyakinan pemakai terhadap arti pentingdan keterbatasan-keterbatasan informasi dalam laporan keuangan. Dengandemikian komunikasi antara akuntan, penyusun standar, masyarakat pema-kai jasa akuntansi akan menjadi lancar karena tidak terjadi miskonsepsi danmisinterpretasi.

• Melindungi akuntansi sebagai profesi dari politisisasi (politicization) untukkepentingan pihak tertentu (vested- interest group). Dengan demikian,kepentingan masyarakat umum akan terlindungi. Tentu saja, karena akun-tansi merupakan alat untuk mencapai tujuan nasional, akuntansi tidakboleh steril dari politisisasi dalam arti “economic impact towards nationalgoals”.20

• Merupakan materi yang sangat berharga bagi bidang akademik dan pengaja-ran. Bagi peneliti, kerangka acuan merupakan ladang untuk melakukanpengujian terhadap validitas kerangka acuan sebagai hasil penalaran. Peng-ujian dapat diarahkan untuk menjawab apakah tujuan yang ingin dicapai

20Beberapa penulis membahas masalah ini dengan cukup mendalam. Lihat misalnya, Stephen A.Zeff, “The Rise of 'Economic Consequences',” Journal of Accountancy (December 1978), hlm. 56- 63;David Solomons, “The Politicization of Accounting,” Journal of Accountancy (November 1978), hlm.65-72; Philip C. Cheng, “'Political' Accounting in China: What the West Should Know,” Journal ofAccountancy (January 1980, Professional Notes), hlm. 76-85; dan Arthur Wyatt, “The Economic Impactof Financial Accounting Standards,” Journal of Accountancy (October 1977, Statements in Quotes),hlm. 92-94.

Page 15: Perekayasaan Informasi Akuntansi untuk Alokasi Sumber · PDF filestruktur akuntansi untuk Indonesia. Pasar modal dalam judul makalah ini sema-ta-mata merupakan suatu faktor lingkungan

Perekayasaan Informasi Akuntansi 15

Suwardjono1992

dalam pelaporan benar-benar dapat dicapai. Untuk pengajaran, kerangkaacuan dapat dijadikan basis atau kerangka dalam mata kuliah “teori” akun-tansi. Hal ini sangat relevan untuk kondisi pendidikan akuntansi di Indone-sia dewasa ini, khususnya dalam mata kuliah “teori” akuntansi yangmenurut pengamatan penyaji belum menemukan bentuk atau strukturpengajaran yang pas.

Dengan standar akuntansi yang konsisten, praktisi mempunyai peganganyang kuat, auditor mempunyai basis untuk memecahkan masalah pelaporan apa-bila perlakuan tidak diatur dalam standar. Auditor dan akuntan dapat mengevalu-asi apakah prinsip akuntansi yang tidak ditentukan dalam bentuk standar dapatditerima kelayakannya. Dengan kata lain praktik akuntansi akan mempunyaikerangka kerja sebagai landasan operasinya. Manfaat kerangka acuan yang dise-butkan di atas akan terefleksi dalam landasan operasional (berupa kerangka ker-ja21) yang dikenal dengan generally accepted accounting prinsiples atau prinsipakuntansi berterima umum (PABU). Dengan kerangka acuan, kerangka kerjaPABU akan merupakan suatu kesatuan yang konsisten dan terkoordinasi denganbaik dan bahkan konflik antarstandar dapat dihindari.

Steven Rubin menggambarkan kerangka kerja PABU yang berlaku di Ameri-ka sebagai bangunan yang disebutnya “The House of GAAP” yang nampak dalamGambar 2 di halaman berikut.22

PABU merupakan kerangka kerja yang menjadi pedoman manajemen dalampenyusunan/penyajian laporan keuangan, pedoman pemakai dalam penginterpre-tasian informasi keuangan dan pedoman auditor dalam penentuan kewajaran lap-oran keuangan. Sejalan dengan proses perekayasaan di atas, Kerangka Acuan(SFAC) dalam Gambar 2 mestinya terletak di bawah sebagai dasar konseptual.Akan tetapi, dalam “The House of GAAP” di atas, SFAC justru terletak paling atasdan ke kanan yang berarti dianggap kurang otoritatif. Hal ini terjadi karena se-jarah perkembangan standar di Amerika. Setelah banyak standar diterbitkan,ternyata terdapat inkonsistensi antara standar yang satu dan lainnya bahkandalam banyak hal terjadi konflik konsep yang melandasinya. Keadaan inilah yangmendorong profesi untuk mengembangkan kerangka acuan konseptual. Hal inimengisyaratkan bahwa kerangka acuan harus diciptakan sejak dini sebelum bany-ak standar diterbitkan karena kerangka acuan merupakan haluan praktik akun-tansi yang diharapkan terjadi dalam suatu negara tertentu. Walaupun banyakkritik yang dilontarkan terhadap projek penyusunan kerangka acuan di Amerikadan baru negara tersebut yang mencoba projek tersebut, penulis berkeyakinanbahwa kalau akuntansi akan dijadikan alat yang andal dalam mencapai tujuan na-sional, kerangka acuan yang mantap merupakan suatu keharusan.

21Istilah kerangka kerja digunakan dalam buku Norma Pemeriksaan Akuntan. Lihat IAI, NormaPemeriksaan Akuntansi (Jakarta: PT Temprint, 1986), Bab VIII pasal 5. Ini berarti bahwa apa yangdisebut sebagai prinsip akuntansi Indonesia dalam buku tersebut lebih merupakan suatu kerangkakerja (framework) daripada sebagai sebuah buku. Baca lebih lanjut mengenai hal ini dalam Artikel 2dan 3 setelah artikel ini.

22Steven Rubin, “The House of GAAP,” Journal of Accountancy (June 1984), hlm. 123.

Page 16: Perekayasaan Informasi Akuntansi untuk Alokasi Sumber · PDF filestruktur akuntansi untuk Indonesia. Pasar modal dalam judul makalah ini sema-ta-mata merupakan suatu faktor lingkungan

16 Artikel 1

[email protected]

Gambar 2Kerangka Acuan Versi Rubin

Kerangka Acuan Pelaporan Finansial Indonesia

Mengambil hikmah dari sejarah penyusunan SFAC Amerika di atas, tentunyapengembangan akuntansi di Indonesia tidak perlu mengalami masalah atau ke-salahan yang sama. Untuk memiliki suatu kerangka acuan konseptual barangkalikita tidak harus menunggu sampai banyak standar yang diterbitkan atau aturanlain dan timbul inkonsistensi dan konflik antara sumber prinsip akuntansi terse-but (termasuk kerancuan istilah tentunya). Berdasarkan pengamatan penyaji ter-hadap tingkat yang sekarang dicapai oleh perkembangan akuntansi di Indonesia,barangkali tidak terlalu mengada-ada untuk mengatakan bahwa saat ini merupa-kan saat yang tepat untuk mengembangkan lebih dahulu suatu kerangka acuankonseptual Indonesia (penyaji mengusulkan nama Kerangka Acuan PelaporanFinansial Indonesia/KAPFI atau Rerangka Konseptual Pelaporan Finan-sial Indonesia/RKPFI). Kerangka tersebut sangat bermanfaat sebagai landasankonseptual badan penyusun standar agar standar-standar yang dihasilkan nanti-

Fourthfloor

Foundation

Thirdfloor

Secondfloor

Firstfloor

APBStatements

AICPAissuespapers

Otherprofessionalpronouncements

FASBconceptsstatements

Textbooksandarticles

FASBtechnicalbulletins

AICPAaccountinginterpretations

Prevalentindustrypractices

AICPAindustryaudit guides

AICPAindustryaccounting guides

AICPAstatements ofposition

FASBstatements

FASBinterpretations

APBopinions

AICPAaccountingresearch bulletins

Includes the going concern assumption, substance over form,neutrality, the accrual basis, concervatism, materiality.

The House of GAAP

Sumber: Steven Rubin, “The House of GAAP.” Journal of Accountancy (June 1984), hlm. 124

Page 17: Perekayasaan Informasi Akuntansi untuk Alokasi Sumber · PDF filestruktur akuntansi untuk Indonesia. Pasar modal dalam judul makalah ini sema-ta-mata merupakan suatu faktor lingkungan

Perekayasaan Informasi Akuntansi 17

Suwardjono1992

nya konsisten dan mengarah ke pencapaian tujuan pelaporan keuangan yangjelas. Kerangka tersebut dapat dijadikan juga acuan bagi akuntan, auditor danpraktisi untuk mengevaluasi kelayakan suatu prinsip akuntansi yang akan dipilih.

Telah disebutkan sebelumnya bahwa isi kerangka acuan dipengaruhi oleh fak-tor lingkungan politik, ekonomi, sosial dan budaya tempat akuntansi akan dite-rapkan. Hal yang paling penting dalam merekayasa kerangka acuan adalahpenentuan tujuan pelaporan keuangan karena komponen yang lain akan merupa-kan konsekuensi logis dari tujuan yang telah ditetapkan. Kalau KAPFI harusdikembangkan maka hal penting yang harus dirumuskan adalah tujuan pelaporankeuangan. Faktor lingkungan akan terefleksi dalam pernyataan tujuan pelaporankeuangan. Tujuan ini harus dipertimbangkan secara serius dan berwawasan jang-ka panjang karena tujuan pelaporan keuangan harus selaras (congruent) dengantujuan negara.

Tujuan Pelaporan Finansial Indonesia

Tujuan pelaporan finansial/keuangan Indonesia dituangkan dalam buku PrinsipAkuntansi Indonesia 1984 (dalam buku tersebut tujuan disebut sebagai tujuanakuntansi keuangan dan laporan keuangan).23 Tujuan tersebut tidak secarategas menunjuk siapa fokus yang dituju informasi. Kecuali itu, latar belakang(faktor lingkungan) yang mendasari tujuan belum diuraikan secara tegas sehinggabelum dapat digambarkan arah yang ingin dicapai oleh akuntansi di Indonesia.Timbul kesan bahwa penciptaan informasi di Indonesia masih ditujukan untukmembenahi pembukuan perusahaan-perusahaan tetapi belum mengarah ke pen-ciptaan informasi untuk pengendalian sosial/ekonomik yang spesifik Indonesia.Tersirat dalam tujuan tersebut bahwa pihak yang dituju oleh informasi adalah in-vestor dan kreditor meskipun tidak dinyatakan secara eksplisit.

Memang tidak mudah untuk menetapkan tujuan yang berwawasan lingkung-an dan berdimensi jangka panjang apalagi mengaitkannya dengan tujuanekonomik nasional. Oleh karena itu, penyaji tidak berusaha untuk mencobamengemukakan tujuan pelaporan keuangan Indonesia. Tugas penyusunan tujuanjelas bukan merupakan tugas perorangan akan tetapi merupakan tugas tim ahliyang melibatkan beberapa disiplin. Namun demikian, penyaji mencoba untukmenunjukkan faktor-faktor lingkungan yang barangkali bermanfaat untuk per-timbangan penyusunan tujuan pelaporan di Indonesia seandainya hal tersebutakan dilakukan. Faktor tersebut adalah:

• Sistem perekonomian campuran: imbangan antara pengendalian oleh pemerintah dan mekanisme pasar (Sistem demokrasi Pancasila?).

• Bank merupakan sumber dana yang utama. Pemilikan pribadi yang terba-tas. Sumber ekonomik yang menguasai hajat hidup orang banyak dikuasai oleh negara (Pasal 33, UUD 1945).

23Ikatan Akuntan Indonesia (IAI), Prinsip Akuntansi Indonesia 1984 (Jakarta: Percetakan NegaraRI, 1985), hlm. 1.

Page 18: Perekayasaan Informasi Akuntansi untuk Alokasi Sumber · PDF filestruktur akuntansi untuk Indonesia. Pasar modal dalam judul makalah ini sema-ta-mata merupakan suatu faktor lingkungan

18 Artikel 1

[email protected]

• Swasta, Pemerintah, Koperasi dan BUMN sebagai partisipan dan pelaku dalam perekonomian.

• Asas kekeluargaan (dibanding dengan penghargaan individual).• Perseroan tertutup dan bisnis keluarga yang dominan.• Pemisahan manajemen dan pemilik yang tidak tegas.

Tentu saja penentuan tujuan tidak didasarkan pada faktor lingkungan yangpada saat ini berjalan tetapi didasarkan pada faktor lingkungan yang diprojeksi dimasa datang. Faktor yang disebutkan di atas semata-mata untuk menunjukkanapa yang mungkin harus dipertimbangkan. Undang-undang dan peraturan pe-merintah jelas merupakan faktor yang perlu dipertimbangkan dalam pengem-bangan tujuan pelaporan keuangan Indonesia.

Prinsip Akuntansi Berterima Umum Indonesia (PABUI)

Kalau KAPFI telah tersusun, sangat dimungkinkan untuk mengidentifikasikerangka kerja PABU Indonesia (PABUI). PABUI merupakan seperangkat konsep,prinsip, standar, prosedur, metode, konvensi, kebiasaan dan praktik-praktik yangdipilih dan dianggap berterima secara umum dan dijadikan pedoman umum pe-nyajian informasi keuangan di Indonesia. PABUI merupakan pedoman operasio-nal bagi auditor, manajemen dan pemakai laporan keuangan. PABUI akhirnyadapat dikatakan sebagai penjabaran kerangka acuan yang direkayasa dengan ba-sis faktor lingkungan politik dan ekonomik Indonesia. Dengan penalaran yangsama seperti dalam perekayasaan akuntansi sebagaimana dijelaskan sebelumnya,penulis mencoba untuk menggambarkan kerangka kerja PABUI yang dapat men-jadi acuan praktik akuntansi di Indonesia. Kerangka tersebut ditunjukkan secaradiagramatis pada Gambar 3 di halaman berikut.

Fondasi kerangka kerja PABUI adalah Pancasila dan UUD 1945 sebagai lan-dasan ideologi. Segala ketentuan yang berlaku atau yang diberlakukan di Indone-sia tidak selayaknya bertentangan dengan ideologi negara. (Bandingkan Gambar 3tersebut dengan Gambar 2 sebelumnya). Di atas landasan tersebut akan terletaklandasan konseptual yang akan menjadi pengarah praktik dan pengembanganakuntansi di Indonesia. Landasan ini akan terdiri atas Konsep Dasar dan KAPFI.Sekali lagi, penyusunan landasan ini merupakan tugas yang cukup berat dan seri-us mengingat ketidakjelasan dalam landasan konseptual ini akan menjadikanpraktik akuntansi di Indonesia tidak berhaluan dan tidak membawa manfaatdalam pencapaian tujuan pelaporan keuangan yang pada akhirnya juga tidak akanbermfanfaat sebagai alat untuk mencapai tujuan negara. Landasan konseptual iniakhirnya harus dijabarkan dan dioperasionalkan dalam bentuk aturan atau keten-tuan pelaksanaan Tingkat 1 yang menjadi pedoman utama para praktisi (pengusa-ha, manajemen, akuntan, dan auditor) dalam pelaporan keuangan. Penjabaran initentunya akan dilakukan oleh suatu badan yang netral yang sengaja dibentuk un-tuk tujuan tersebut. Bila suatu prinsip akuntansi tidak ditentukan secara tegasdalam sumber di Tingkat 1 dan juga tidak dinyatakan secara tegas dalam KAPFImaka para praktisi dapat mengacu ke sumber pada Tingkat 2 atau Tingkat 3 de-

Page 19: Perekayasaan Informasi Akuntansi untuk Alokasi Sumber · PDF filestruktur akuntansi untuk Indonesia. Pasar modal dalam judul makalah ini sema-ta-mata merupakan suatu faktor lingkungan

Perekayasaan Informasi Akuntansi 19

Suwardjono1992

ngan tetap mempertimbangkan kesesuaian konsep yang melandasinya dengankonsep yang terdapat dalam KAPFI. Dengan demikian, praktik yang terjadi masihtetap menuju ke pencapaian tujuan yang terdapat dalam KAPFI.

Gambar 3Kerangka Kerja PABUI

Dalam struktur pelaporan keuangan di Indonesia yang menggunakan kerang-ka kerja PABUI seperti di atas, di manakah letak buku PAI? Istilah Prinsip Akun-tansi Indonesia sebagai nama buku menurut penulis adalah sangat tidak tepat dandapat rancu dengan istilah prinsip akuntansi Indonesia yang digunakan IAI dalamarti kerangka kerja. Kerancuan timbul karena dalam kenyataannya sekarang iniorang tidak dapat membedakan pengertian PAI sebagai nama buku dan GAAP se-bagai konsep. Akibatnya orang menganggap bahwa buku PAI setara denganGAAP-Indonesia (PABUI). Kalau kerancuan ingin dihindari sekarang dan masa

Tingkat 3

LandasanKonseptual

Tingkat 2

Tingkat 1

Praktik, konvensi, dankebiasaan akuntansi/pelaporan

yang sehat

Buku teks/ajar, artikel, dan pendapat ahli

Pernyataan Standar Interpretasi

BuletinTeknis

PeraturanPemerintah

untuk Industri

Pedoman atau Praktik Akuntansi

Industri

SimpulanRiset

Akuntansi

Kerangka AcuanPelaporan Finansial Indonesia

Kerangka KerjaPrinsip Akuntansi Berterima Umum Indonesia

LandasanOperasional/

Praktik

Konsep Dasar(Sebagai konseptualisasi faktor lingkungan akuntansi Indonesia)

LandasanIdeologi/Konstitusional

Pancasila dan UUD 1945

Page 20: Perekayasaan Informasi Akuntansi untuk Alokasi Sumber · PDF filestruktur akuntansi untuk Indonesia. Pasar modal dalam judul makalah ini sema-ta-mata merupakan suatu faktor lingkungan

20 Artikel 1

[email protected]

datang maka istilah Prinsip Akuntansi Indonesia sebagai nama buku sepertisekarang digunakan tidak semestinya diteruskan lagi walaupun nama tersebutmempunyai nilai historis. Paling tidak nama tersebut akan kita kenang sebagaibagian dari sejarah perkembangan akuntansi di Indonesia. Tidak digunakannyanama tersebut bukan berarti bahwa konsep-konsep, ketentuan-ketentuan dandefinisi-definisi yang termuat dalam buku tersebut tidak bermanfaat. Isi bukutersebut harus dimanfaatkan dan dikembangkan dan ditingkatkan fungsinya. Per-lu dicatat bahwa jerih payah dan upaya pihak yang telah berhasil memprakarsaidan menyusun buku tersebut jelas harus kita hargai dan kita harus mengangkattopi untuk mereka. Untuk meningkatkan fungsinya dan juga untuk mempertegaskedudukan konsep-konsep dan pengertian-pengertian yang terkandung dalambuku tersebut, kandungan buku tersebut harus dimodifikasi dan dikembangkanuntuk dapat menjadi bagian dari KAPFI.

Perlu diingat bahwa PABUI lebih merupakan suatu konsep atau kerangkakerja daripada sebagai buku. KAPFI dapat dirancang untuk dijadikan acuan baikuntuk akuntansi perusahaan komersial maupun nonprofit (termasuk pemerin-tah). Oleh karena itu, PABUI yang terjadi meliputi pula peraturan-peraturan pe-merintah yang menyangkut pelaporan keuangan organisasi pemerintah. Dengandemikian, laporan audit terhadap laporan keuangan organisasi nonprofit dan pe-merintah akan tetap dapat menggunakan frasa “... menyajikan secara wajar...se-suai dengan prinsip akuntansi berterima umum Indonesia...” untuk menyatakankewajaran laporan keuangan tersebut.

Rangkuman

Gagasan penyaji mengenai perekayasaan akuntansi di atas mudah- mudahan da-pat menjadi titik tolak dalam pengembangan akuntansi di Indonesia di masadatang. Juga gagasan tersebut mudah-mudahan dapat menjadi pertimbangandalam penyusunan program kerja IAI khususnya dan menjadi pemikiran paraekonom di Indonesia pada umumnya. Informasi akuntansi dapat menjadi alat pe-ngendalian sumber ekonomik negara kalau akuntansi tersebut dirancang dengancermat. Pengembangan Kerangka Acuan Pelaporan Finansial Indonesia (KAPFI)merupakan tantangan baik bagi profesi dan pendidik di bidang akuntansi, keuan-gan dan ekonomi. Tekad untuk menyusun KAPFI, penulis yakin, akan mengun-dang banyak penelitian dan pengkajian. KAPFI akan memberi kontribusi padapengetahuan akuntansi oleh karena KAPFI akan merupakan kerangka untukmengorganisasi dan mengintegrasi berbagai disiplin pengetahuan dalam suatu ke-satuan yang jelas dan sistematis. Kerangka acuan dapat dijadikan basis untukpengajaran “teori” akuntansi. Dengan mempelajari KAPFI dan perekayasaannya,mahasiswa yang belajar akuntansi akan mempunyai wawasan berpikir yang luasdan akan memandang akuntansi sebagai pengetahuan yang banyak memberi tan-tangan intelektual dan bukan semata-mata teknik dan prosedur belaka yang ger-sang dan menjemukan.

Berdasarkan KAPFI dapat pula disusun standar akuntansi yang konsistendan dapat pula diidentifikasi kerangka kerja PABU Indonesia yang sangat dibu-

Page 21: Perekayasaan Informasi Akuntansi untuk Alokasi Sumber · PDF filestruktur akuntansi untuk Indonesia. Pasar modal dalam judul makalah ini sema-ta-mata merupakan suatu faktor lingkungan

Perekayasaan Informasi Akuntansi 21

Suwardjono1992

tuhkan untuk meningkatkan daya guna akuntansi. Dengan kerangka kerja PABUyang jelas komunikasi antara dan tanggung jawab penyusun standar, pemakai lap-oran, manajemen dan auditor menjadi jelas. Akuntansi bukan sesuatu yangberkembang dengan sendirinya tetapi merupakan sesuatu alat yang sengaja dicip-takan untuk mencapai suatu tujuan. Tidak ada jeleknya (bahkan merupakan jalanyang terbaik) untuk mencontoh penalaran dan perekayasaan yang telah dilakukannegara lain asalkan faktor lingkungan tempat akuntansi akan diterapkan tetapdominan. Inilah hakikat transfer teknologi dan bukan semata-mata transferproduk. Dalam kondisi tertentu produk sering ditransfer begitu saja akan tetapidalam banyak hal hasilnya tidak begitu menggembirakan.!

Daftar Bacaan

Anton, Hector R. “Objectives of Financial Accounting: Review and Analysis.” Journal ofAccountancy, January 1976.

Anton M. Moeliono. Kembara Bahasa: Kumpulan Karangan Tersebar. Jakarta: PT Grame-dia, 1989.

__________. Santun Bahasa. Jakarta: PT Gramedia, 1986.Bambang Sudibyo. “Rekayasa Akuntansi dan Permasalahannya di Indonesia.” Akuntansi,

Edisi No. 6, Juni 1987.Bloom, Robert dan M.A. Naciri. “Accounting Standard Setting and Culture: A comparative

Analysis of the United States, Canada, England, West Germany, Australia, NewZealand, Sweden, Japan, and Switzerland.” The International Journal of Account-ing, 1989.

Burton, John C. “A Symposium on the Conceptual Framework.” Journal of Accountancy,January 1978.

Cheng, Philip C. “Political' Accounting in China: What the West Should Know.” Journal ofAccountancy, January 1980.

Departemen Penerangan RI. Pasar Modal dan Pembangunan Nasional. Jakarta, 1984.Enthoven, Adolf J. H. “U.S. Accounting and The Third World.” Journal of Accountancy,

June 1983.IAI. Norma Pemeriksaan Akuntansi. Jakarta: PT Temprint, 1986.__________. Prinsip Akuntansi Indonesia 1984. Jakarta: Percetakan Negara RI, 1985.FASB. Accounting Standards: Original Pronouncements, 1985/1986 Edition. New York:

McGraw-Hill Book Company, 1985).__________. Elements of Financial Statements. Stamford, Conn.: FASB, SFAC No. 6, 1986.__________. Objectives of Financial Reporting by Business Enterprises. Stamford, Conn.:

FASB, SFAC No. 1, 1978.__________. Qualitative Characteristics of Accounting Information. Stamford, Conn.: FASB,

1980.Horngren, Charles T. “Statements in Quotes.” Journal of Accountancy, April 1981.Ketz, J. Edward dan Arthur R Wyatt. “The FASB in A World with Partially Efficient Mar-

kets,” dalam Schroeder et al. Accounting Theory: Text and Readings. New York: JohnWiley and Sons, 1987.

Kirk, Donald J. “Statements in Quotes.” Journal of Accountancy, April, 1981.Langenderier, Harold Q. “A Conceptual Framework for Financial Reporting.” Journal of Ac-

countancy, July 1973.

Page 22: Perekayasaan Informasi Akuntansi untuk Alokasi Sumber · PDF filestruktur akuntansi untuk Indonesia. Pasar modal dalam judul makalah ini sema-ta-mata merupakan suatu faktor lingkungan

22 Artikel 1

[email protected]

Miller, Paul B. “The Conceptual Framework: Myths and Realities.” Journal of Accountancy,March 1985.

Pacter, Paul A. “The Conceptual Framework: Make No Mystique About It.” Journal of Ac-countancy, July 1983.

Rappaport, Alfred. “Statements in Quotes.” Journal of Accountancy, May 1977.Rubin, Steven. “The House of GAAP.” Journal of Accountancy, June 1984.Solomons, David. “The FASB's Conceptual Framework: An Evaluation.” Journal of

Accountancy, June 1986.__________. “he Politicization of Accounting.” Journal of Accountancy, November 1978.Sterling, Robert R. “Statements in Quotes.” Journal of Accountancy, November 1982.Suwardjono. Seri Teori Akuntansi: Perekayasaan Akuntansi Keuangan. Yogyakarta: BPFE,

1989.Wyatt, Arthur. “The Economic Impact of Financial Accounting Standards.” Journal of Ac-

countancy, October 1977.Zeff, Stephen A. “The Rise of 'Economic Consequences.” Journal of Accountancy, December

1978.