latar belakangakuntabilitas kinerja (overview)

penganggaran

tedi. last – 09/18

LATAR BELAKANG

Penganggaran pada sektor publik :

Penganggaran merupakan proses pengalokasian sumberdaya keuangan negara yang terbatas (penerimaan dansumber pembiayaan defisit) untuk digunakan sebagaipengeluaran pada setiap unit-unit pemerintahan.

Secara umum, fungsi penganggaran adalah :

1. Pengendalian keuangan terhadap masukan.

2. Pengelolaan terhadap aktivitas yang sedang berjalan

3. Perencanaan

4. Penentuan prioritas

5. Akuntabilitas

…

Fungsi anggaran di lingkungan pemerintah memiliki pengaruhterhadap akuntansi dan pelaporan keuangan, sebab :

1. Anggaran merupakan pernyataan kebijakan publik.

2. Anggaran merupakan target fiskal yang menggambarkankeseimbangan antara belanja, pendapatan, dan pembiayaan.

3. Anggaran menjadi landasan pengendalian yang memilikikonsekuensi hukum.

4. Anggaran memberi landasan penilaian kinerja pemerintah.

5. Hasil pelaksanaan anggaran dituangkan dalam laporankeuangan sebagai pernyataan pertanggungjawabanpemerintah kepada publik.

…

Sebelum diberlakukannya UU No 17 Th 2003, sistem penganggaranyang digunakan di Indonesia adalah Line-Item Budgeting, yaitu sistempenganggaran tradisional yang berbasis objek yang harus dibelanjai.

Penganggaran tradisional memiliki ciri :1. Penyusunan anggaran berdasarkan pos belanja (menampilkan

anggaran dalam perspektif sifat dasar suatu pengeluaran)2. Menggunakan konsep inkrementalisme (jumlah anggaran tertentu

ditentukan berdasarkan jumlah realisasi tahun sebelumnyadengan tingkat perubahan (kenaikan/penurunan) tertentu.

Penganggaran tradisional memberikan kemudahan dan ketat dalampengendalian pengeluaran kas karena angka yang dicantumkan dalamdokumen anggaran merupakan pagu/plafon yang tidak bolehdilampaui.

…

Sistem penganggaran tradisional memiliki beberapa kelemahan al :1. Orientasi pada pengendalian pengeluaran (expenditure control

oriented). Akuntabilitas terbatas pada besar dan cara pengeluarandialokasikan, dan bukan pada hasil (outcome) yang dicapai.Pengabaian pada outcome tersebut diduga menjadi salah satufaktor penyebab terjadinya korupsi oleh aparatur pemerintah.

2. Dikotomi belanja rutin dan pembangunan yang tidak jelas(ambiguity distinction between capital and revenue expenditure).Dikotomi tersebut menimbulkan praktek pergeseran anggaran(“rutin yang diproyeksikan”), misalnya biaya pemeliharaan barangmodal yang seharusnya menjadi belanja rutin dimasukan sebagaibelanja pembangunan. Selain itu terdapat juga masalahkesinambungan pembiayaan, misalnya pengadaaan barang modalmelalui belanja pembangunan, tidak diimbangi denganketersediaan dana rutin untuk memelihara barang modal tersebut,sehingga banyak barang modal milik pemerintah yang tidak dapatdioperasikan atau rusak karena tidak tersedia danaoperasional/pemeliharaan rutinnya.

…

3. Basis alokasi yang tidak jelas (allocation based is not clear).Kinerja suatu instansi untuk mendapatkan insentif kenaikananggaran didasarkan kepada kemampuan mengkonsumsianggaran yang disediakan tanpa memandang apakah instansitersebut ekonomis, efisien dan efektif dalam melaksanakanprogram/kegiatan yang ditetapkan. Dengan kata lain,akuntabilitas ditentukan oleh kemampuan instansi dalammenyerap anggaran, dan bukan oleh tingkat kinerja yang dicapai.

4. Cenderung tidak fleksibel (rigid).Perubahan kondisi yang menuntut dilakukannya efisiensi dalambidang-bidang tertentu terhambat oleh tidak fleksibelnyapergeseran antara satu alokasi dengan alokasi anggaran lainnya.

5. Orientasi pada satu tahun anggaran (short-term perspective).Orientasi jangka pendek mengakibatkan kesinambunganpenganggaran sulit untuk diterapkan dan sering tidak konsisten.

…

Distorsi penilaian kinerja pada penganggaran tradisional tersebut mendorong pemerintah

untuk merumuskan sistem akuntabilitas kinerja yang lebih terukur dengan indikator yang

meliputi faktor masukan, proses, keluaran, hasil, (benafit), dan dampak.

AKUNTABILITAS KINERJA

Akuntabilitas kinerja merupakan perwujudan kewajibansuatu penyelenggara pemerintahan untuk

mempertanggungjawabkan (keberhasilan/kegagalan) pelaksanaan misi organisasi dalam mencapai tujuan dan

sasaran periodik yang diukur dengan seperangkatindikator kinerja.

Tujuan utama akuntabilitas kinerja pada unit-unitpemerintah meliputi dua hal mendasar yaitu :1. peningkatan akuntabilitas publik instansi pemerintah,2. peningkatan efisiensi, efektivitas maupun

produktivitas kinerja organisasi pemerintah dansekaligus meminimalkan peluang terjadinya korupsi,kolusi dan nepotisme.

…

Sistem akuntabilitas kinerja yang diterapkan di Indonesia (Inpres No 7 Th 1999) merupakan suatu tatanan,

instrumen, dan metode pertanggungjawaban yang meliputi perencanaan, pelaksanaan, pengukuran, dan

pelaporan yang membentuk siklus akuntabilitas kinerjayang tidak terputus dan terpadu.

Sistem akuntabilitas memiliki 4 (empat) fase yaitu :1. Penyusunan rencana strategis2. Pengukuran kinerja3. Pelaporan kinerja4. Pemanfaatan informasi bagi perbaikan kinerja secara

berkesiambungan.

…

Perencanaan strategis merujuk kepada proses penentuan visi, misi, tujuan dan sasaran strategis organisasi, dan menetapkan strategi yang akan digunakan untuk mencapai tujuan dan sasaran tersebut dengan

memperhitungkan faktor-faktor internal dan eksternal serta nilai-nilaiyang ada pada lingkungan organisasi instansi.

Perencanaan strategis merupakan costumer-driven strategic planningkarena terfokus kepada keinginan dan kebutuhan masyarakat

sebagai stakeholder utama.

Penjabaran :Pertama : Perencanaan strategis

Kedua : Rencana kinerja tahunan (annual performance plan) yang memuat seluruh target kinerja dalam satu tahun yang dituangkan

dalam sejumlah indikator kinerja kunci (key performance indicators).Ketiga : Penyusunan Anggaran Berbasis Kinerja (performance-based

budget).

…

Penetapkan sistem pengukuran kinerja diperlukan bagi implementasi perencanaan strategis.

Indikator kinerja akan meliputi indikator kinerja :output outcome benafit impact.

Penetapan indikator kinerja didasarkan kepada :sasaran (output outcome),

tujuan (outcome benafit impact) , data pendukung yang harus diorganisasikan.

Indikator kinerja hendaknya bersifat : (a) spesifik dan jelas ;

(b) dapat diukur secara objektif ; (c) relevan dengan sasaran dan tujuan;

(d) tidak ambigu/bias.

…

Kriteria indikator Kinerja menurut Bappenas (2009) :1. Relevant: indikator terkait secara logis dan langsung dengan tugas

institusi, serta realisasi tujuan dan sasaran strategis institusi;2. Well-defined: definisi indikator jelas dan tidak bermakna ganda

sehingga mudah untuk dimengerti dan digunakan;3. Measurable : indikator yang digunakan diukur dengan skala

penilaian tertentu yang disepakati, dapat berupa pengukuran secarakuantitas, kualitas atau harga.

4. Appropriate: pemilihan indikator yang sesuai dengan upayapeningkatan pelayanan/kinerja

5. Reliable: indikator yang digunakan akurat dan dapat mengikutiperubahan tingkatan kinerja;

6. Verifiable: memungkinkan proses validasi dalam sistem yangdigunakan untuk menghasilkan indikator;

7. Cost-effective: kegunaan indikator sebanding dengan biayapengumpulan data.

…

Pengukuran Kinerja :Data/capaian kinerja dibandingkan dg rencana kinerja,

dianalisis, serta diungkapkan faktor-faktor penyebab dan langkah-langkah perbaikan yang telah/akan dilakukan.

Hasil pengukuran tersebut dilaporkan kepada publik dalam bentuk Laporan Akuntabilitas Kinerja Instansi Pemerintah

(LAKIP).

Laporan tersebut merupakan bahan pertimbangan bagi perbaikan kinerja yang berkesinambungan.

Akuntabilitas kinerja instansi pemerintah mempresentasikan pertanggungjawaban instansi pemerintah atas capaian

kinerjanya.

PENGANGGARAN

Rencana kinerja tahunan memuat informasi mengenai :1. Sasaran yang ingin dicapai pada periode tertentu.2. Kelompok indikator kinerja yang diharapkan dari

suatu kegiatan.3. Tingkat kinerja yang diharapkan dapat dicapai pada

periode tertentu.4. Indikator keberhasilan atas tingkat kinerja yang

diharapkan tersebut.5. Rencana perolehan sumber data indikator kinerja

yang diharapkan.

Catatan :Rencana kinerja merupakan dasar untuk menyusun anggaran yang berbasiskinerja.

…

PP No 71 Tahun 2010 ttg Standar Akuntansi Pemerintahan :Penganggaran merupakan pedoman tindakan yang akandilaksanakan pemerintah yang meliputi rencanapendapatan, belanja, transfer dan pembiayaan yang diukurdalam satuan rupiah yang disusun menurut klasifikasitertentu secara sistematis untuk satu periode tertentu.

Berkaitan dengan fungsi penganggaran pemerintah,penganggaran mempunyai tiga tujuan utama yaitu:1. Stabilitas fiskal makro,2. Alokasi sumber daya sesuai prioritas, dan3. Pemanfaatan anggaran secara efektif dan efisien.

…

Untuk mencapai tujuan penganggaran, terdapat tiga

pendekatan dalam penyusunan Rencana Kerja dan

Anggaran (RKA) yaitu:

1. Penerapan kerangka pengeluaran jangka menengah

(KPJM), digunakan untuk mencapai disiplin fiskal

secara berkelanjutan.

2. Penerapan penganggaran terpadu, mengintegrasikan

seluruh proses perencanaan dan penganggaran untuk

menghasilkan dokumen Rencana Kerja dan Anggaran

dengan klasifikasi anggaran belanja menurut organisasi,

fungsi, program, kegiatan, dan jenis belanja.

3. Penerapan penganggaran berbasis kinerja,

…

Sistem penganggaran berbasis kinerja merupakan sistempenganggaran yang :1. Mengaitkan kinerja unit-unit kerja pemerintah dengan

alokasi anggaran yang akan dilaksanakan,2. Menggunakan pendekatan sistematis untuk membantu

pemerintah menjadi lebih tanggap kepada masyarakatpembayar pajak dengan mengaitkan pendanaan programpada kinerja produksi (menekankan kepada hubungan antaradana yang dianggarkan dengan hasil yang diharapkan).

3. Merepresentasikan hubungan antara aspek keuangan dariseluruh kegiatan penyelenggaraan pemerintahan dengansasaran strategis dan indikator kinerja dalam rangkapencapaian visi dan misi pemerintah.

…

Penganggaran Berbasis Kinerja berpedoman kepada kerangka kerja yangmeliputi beberapa periode penganggaran sesuai dengan prinsip pembiayaanyang berkesinambungan (sustainable financing).

Kerangka Pengeluaran Jangka Menengah – KPJM (Medium Term ExpenditureFramework – MTEF) merupakan dasar penyusunan anggaran berdasarkankebijakan yang menimbulkan implikasi anggaran dalam jangka waktu lebihdari 1 (satu) tahun anggaran, dengan pendekatan :1. Top-down Proyeksi ketersediaan sumber daya anggaran untuk

mendanai berbagai rencana belanja pemerintah. ditetapkan otoritasfiskal.

2. Bottom-up Indikasi rencana kebutuhan pendanaan anggaran gunamencapai tingkat kinerja yang telah ditargetkan. disusun oleh setiapunit pelaksana kebijakan belanja negara.

3. Kombinasi Top-down dan Bottom-up Kerangka rekonsiliasi yangmemadukan proyeksi ketersediaan sumber daya pendanaan anggarandengan proyeksi rencana kebutuhan pendanaan untuk melaksanakankebijakan pemerintah yang tengah berjalan (on-going policies)

PENDEKATAN TOP-DOWN, BUTTOM-UP DAN KOMBINASINYADALAM PENGANGGARAN

.

ANAO o/ Kemenkeu (2014)

…

Catatan :

Penggunaan pendekatan tsb disesuaikan dgn kondisi dan kebutuhan

organisasi berdasarkan profile budget dan portofolio yang dimiliki.

Best practices dari beberapa negara mengimplementasikan kombinasi

top-down dan bottom-up dengan pertimbangan :

1. Terdapat komitmen dan kepemilikan yang lebih besar terhadap

proses penetapan anggaran karena setiap level manajerial

(eselonisasi) terlibat dalam proses penganggaran ;

2. Kombinasi pendekatan mendorong perspektif organisasi yang

konsisten dengan prioritas pemerintah ;

3. Anggaran disusun oleh orang-orang yang bertanggung jawab

langsung terhadap kegiatan.

KARAKTERISTIK PENGANGGARAN YANG EFEKTIF

.

Kemenkeu (2014)

INTEGRASI PERENCANAAN DENGAN ANGGARAN - RKA

.

Kemenkeu (2014)

KESELARASAN ALOKASI ANGGARANDENGAN TATA KELOLA KINERJA DAN ARSITEKTUR ANGGARAN

.

Kemenkeu (2014)

MEKANISME KOORDINASI DAN QUALITY ASSURANCEDALAM PENYUSUNAN ANGGARAN

.

Kemenkeu (2014)

…

Manfaat yang dapat diperoleh dari Penganggaran BerbasisKinerja tersebut adalah :

1. Fokus kepada hasil (focuses on results). Pengendaliananggaran bergeser dari pengendalian masukan ke arahpengendalian hasil (outcome) yang dapat lebih mendorongkepada upaya utnuk menciptakan good governance denganmenekan korupsi. Dalam hal ini anggaran tidak hanyaberfungsi sebagai tool for controlling inputs tetapi jugaberkembang lebih jauh sebagai alat akuntabilitas yang lebihluas.

2. Lebih Fleksibel. Pergeseran anggaran dimungkinkan untukmencapai keekonomisan dan efisiensi sepanjang beradadalam lingkup sasaran strategis yang sama.

…

3. Lebih dapat dievaluasi. Hal tersebut dimungklinkankarena adanya keterkaitan antara sasaran strategis yangingin dicapai dengan jumlah dana yang dialokasikan.

4. Mempermudah pengambilan keputusan. Hal tersebutdimungkinkan karena terdapat informasi kinerja yangmenjadi fokus pertimbangan para pengambil keputusan.

5. Perspektif jangka panjang. Hal tersebut dimungkinkankarena adanya integrasi antara sistem akuntabilitas kinerjadengan sistem penganggaran yang merujuk kepadaimplementasi siklus manajemen strategis dengan titiktolak pada penetapan rencana strategis.

…

Guna mengimplementasikan sistem penganggaran berbasiskinerja, diperlukan persyaratan sbb :1. Kejelasan sasaran strategis.2. Ketersediaan dan pengembangan indikator kinerja3. Adanya keterkaitan antara sasaran strategis dengan

indikator kinerja4. Kejelasan akuntabilitas kinerja dan laporan akuntabilitas

kinerja yang menekankan kepada hasil (outcome).5. Perlu perencanaan lebih awal guna mencapai konsensus.6. Adanya kepemimpinan yang baik untuk mempromosikan

perubahan7. Kehati-hatian dalam implementasi (serentak atau pilot

project).

…

Konsekuensi dan dampak penerapan penganggaran

berbasis kinerja dalam konteks undang-undang

keuangan negara yang baru meliputi :

1. Perubahan klasifikasi anggaran dan integrasinya

dengan sistem akuntansi pemerintahan.

2. Aturan mengenai fleksibilitas anggaran perlu

diseimbangkan dengan akuntabilitas.

3. Restrukturisasi program-program pemerintah.

Sjahruddin Rasul (2004)

KLASIFIKASI ANGGARAN (APBN/D)

Pendapatan diklasifikasikan berdasarkan ekonomi (jenispendapatan).Contoh Klasifikasi Pendapatan pada APBN :1. Pendapatan Perpajakan :

1) Pendapatan PPh2) Pendapatan PPN dan Pajak Penjualan Barang Mewah3) Pendapatan Bea Perolehan Hak Atas Tanah Dan Bangunan4) Pendapatan Cukai5) Pendapatan Bea Masuk6) Pendapatan Pajak Ekspor7) Pendapatan Pajak Lainnya

2. Pendapatan Negara Bukan Pajak :1) Pendapatan Sumber Daya Alam2) Pendapatan Bagian Pemerintah Atas Laba3) Pendapatan Negara Bukan Pajak Lainnya

3. Pendapatan Hibah : Pendapatan Hibah

…

Contoh Klasifikasi Pendapatan pada APBD Kota/Kab :1. Pendapatan Asli Daerah :

1) Pendapatan Pajak Daerah2) Pendapatan Retribusi Daerah3) Pendapatan Hasil Pengelolaan Kekayaan Daerah Yang Dipisahkan4) Lain-lain PAD Yang Sah

2. Pendapatan Transfer :1) Transfer Pemerintah Pusat – Dana Perimbangan (klasifikasi : Dana

Bagi Hasil Pajak ; Dana Bagi Hasil Sumber Daya Alam ; Dana Alokasi Umum ; Dana Alokasi Khusus)

2) Transfer Pemerintah Pusat Lainnya (klasifikasi : Dana Otonomi Khusus ; Dana Penyesuaian)

3) Transfer Pemerintah Provinsi (klasifikasi : Pendapatan Bagi Hasil Pajak ; Pendapatan Bagi Hasil lainnya)

3. Lain-lain Pendapatan Yang Sah :1) Pendapatan Hibah 2) Pendapatan Dana Darurat 3) Pendapatan Lainnya)

…

Belanja diklasifikasikan menurut :1. Klasifikasi Ekonomi, yaitu pengelompokan belanja berdasarkan jenis

belanja untuk melaksanakan suatu aktivitas (Belanja Pegawai, Belanjabarang, belanja bunga, belanja modal dll).

2. Klasifikasi Organisasi, yaitu pengelompokan biaya berdasarkan unitorganisasi pengguna anggaran. (Contoh untuk Pemda : belanjaSekretariat DPRD ; belanja Sekretariat Pemda ; belanja Dinas ; belanjaLembaga Teknis)

3. Klasifikasi Fungsi, yaitu pengelompokan belanja berdasarkan fungsi-fungsi utama pemerintah pusat/daerah dalam memberikan pelayanankepada masyarakat (Contoh untuk Pemda : Pelayanan Umum ;Pertahanan ; Ketertiban dan Keamanan ; Ekonomi ; PerlindunganLingkungan Hidup ; Perumahan Dan Pemukiman ; Kesehatan ;Pariwisata Dan Budaya ; Agama ; Pendidikan ; Perlindungan Sosial).

Catatan :Aplikasi pada format APBN/APBD seuai Standar Akuntansi Pemerintahan, baikanggaran pendapatan maupun anggaran belanja menggunakan klasifikasi ekonomi.

FLEKSIBILITAS ANGGARAN

Bappenas (2009) :1. Fleksibilitas pengelolaan harus tetap menjaga prinsip

akuntabilitas (let the manager manages), yangmenggambarkan keleluasaan manager unit kerja untukmenentukan cara dan tahapan dalam melaksanakankegiatan untuk mencapai keluaran sesuai rencana.

2. Cara dan tahapan kegiatan beserta alokasi anggaran padasaat perencanaan merupakan prakiraan atau asumsi yangdapat dibayangkan dalam pelaksanaan kegiatan.

Sjahruddin Rasul (2004) :Faktor yang mendasari fleksibilitas anggaran adalah orientasiakuntabilitas kepada hasil (pen : outcome) yang ditunjukanmelalui keterkaitan antara visi – misi – tujuan strategis.

…

UU No 17 Th 2003 pasal 27 (3) :Penyesuaian APBN dilakukan bila terjadi :1. Perkembangan ekonomi makro yang tidak sesuai

dengan asumsi yang ditetapkan dalam APBN,2. Perubahan pokok-pokok kebijakan fiskal3. Keadaan yang mengharuskan dilakukannya pergeseran

anggaran antar unit organisasi/antar kegiatan/antarjenis belanja,

4. Keadaan yang menyebabkan saldo anggaran lebihtahun sebelumnya harus digunakan untuk pembiayaananggaran yang berjalan.

Catatan :Penyesuaian APBD terdapat dalam pasal 28 (3) yang isinya meliputi no(1), (3), dan (4)

RESTRUKTURISASI PROGRAM PEMERINTAH

Anggaran disusun berdasarkan program yang didukung olehinformasi kinerja dan biaya yang andal dengan entry point al :1. Program harus dihubungkan dengan derajat maksimum

pencapaian output dan outcome.2. Klasifikasi program harus meliputi semua pembelanjaan

pemerintah secara komprehensif (baik belanja operasionalmaupun belanja modal) berdasarkan skala prioritasnya.

3. Dukungan sistem akuntansi diperlukan untuk mengolahdata keuangan menjadi informasi yang berguna untukmenilai keberhasilan suatu program berdasarkananggarannya.

Robinson (2009)

…

Restrukturisasi program dimaksudkan untuk meningkatkanketerkaitan antara seluruh pendanaan program dan kegiatan dengankinerja program dan kegiatan, serta capaian kinerja denganakuntabilitas organisasi.

Prinsip restrukturisasi program:1. Prinsip Akuntabilitas Kinerja Pemerintah (Policy Planning)

Terdapat keterkaitan antara program dan kegiatan dengan upayapencapaian Sasaran Pembangunan Nasional sesuai platformPemerintah.

2. Prinsip Akuntabilitas Kinerja Organisasi (Struktur Organisasi danStruktur Anggaran) Terdapat keterkaitan antara TupoksiOrganisasi (Struktur Organisasi) dengan struktur program dankegiatan (Struktur Anggaran).

Bappenas (2009)

BAGAN ARSITEKTUR PROGRAM

.

Bappenas (2009)

REFERENSI :

Bappenas. 2009. Kerangka Pemikiran Perencanaan Dan Penganggaran. Publikasi :Direktorat Alokasi Pendanaan Pembangunan.

BPKP. 2007. Sistem Administrasi Keuangan Negara I, II. Publikasi : PusdiklatPengawasan BPKP

Kemenkeu. 2014. Better Practice Guide ; Penganggaran berbasis Kinerja. Publikasi :Biro Perencanaan Dan keuangan.

Robinson, Marc. 2013. Program Clasification for Performance-Based Budgeting.Published : IEG - The World Bank, Washington DC.

Robinson, Marc, and Duncan last. 2009. A Basic Model of Performance-BasedBudgeting. Published as Technical Notes and Manuals.

Sjahruddin Rasul. 2004. Pengintegrasian Sistem Akuntabilitas Kinerja DanAnggaran Dalam Perspektif UU No 17 Th 2003 ttg Keuangan Negara.Penerbit : PNRI

UU No 17 Th 2003, ttg Keuangan Negara.

PP No 90 Th 2010. ttg Penyusunan Rencana Kerja Dan Anggaran KementerianNegara/Lembaga

PMK No 136 Th 2014. Petunjuk Penyusunan Dan Penelaahan Rencana Kerja danAnggaran Kementerian Negara/Lembaga.