penegakkan hukuman disiplin pns

download penegakkan hukuman disiplin pns

of 173

description

pns harus netral dalam kampanye, apabila pns tidak netral maka dapat dijatuhi sanksi disiplin baik oleh atasan, maupun panwaslu

Transcript of penegakkan hukuman disiplin pns

  • PENEGAKAN HUKUMAN DISIPLIN BERAT BAGI PEGAWAI NEGERI SIPIL

    DI PEMERINTAHAN KOTA BANDUNG PROPINSI JAWA BARAT.

    SKRIPSI

    Oleh :

    Muhamad Haryono

    NIM : E1A006221

    KEMENTERIAN PENDIDIKAN DAN KEBUDAYAAN

    UNIVERSITAS JENDERAL SOEDIRMAN

    FAKULTAS HUKUM

    PURWOKERTO

    2012

  • ABSTRACT

    SEVERE DISCIPLINE ENFORCEMENT FOR A CIVIL SERVANT AT

    BANDUNG, WEST JAVA PROVINCE.

    By

    Muhamad Haryono

    E1A006221

    Civil Service, in order to perform their duties in a professional manner, must have quality

    and a high level of discipline. In order to achieve these objectives, the Government issued

    some rules regarding discipline, i.e Civil Government Regulation No. 53 of 2010 concerning

    Civil Discipline.

    This study uses sociological juridical method, which is a research study the interrelationship

    between the law with other social institutions. This study aims to gain an overview of the enforcement of severe disciplinary Civil Servants in Administrative Region of Bandung and, whether the factors that tend to influence it.

    Based on the researchs result, the enforcement of severe disciplinary action proses at Municipal Government environment is implemented based on the flowchart /steps to

    be in compliance with the civil service disciplinary guidelines. The process starts

    from the call for the inspection, the meeting considered sentencing, sentencing

    decisions to the issuance of severe discipline by the Mayor of Bandung. The factors

    likely to affect the enforcement of severe disciplinary punishment are: Society Factors,

    many civil servants tend dismissively when seeing colleagues disciplinary violations; Law

    Enforcement Factors; Many direct Tops of SKPD not understand about Government

    Regulation Number 53 Year 2010 on civil servant discipline; Law Factor; Government

    Regulation Number 53 Year 2010 regarding discipline of civil servant, does not contain

    clear provisions regarding civil servant rules of business license, as well as the rules of

    divorce and remarriage for civil servants. Though both of these regulations are often

    become the basis of severe violations of discipline civil servant, both the regulation

    should be combined into PP No. 53 Year 2010. Thus it is expected to simplify and

    clarify the process of enforcement of civil servant severe discipline penalties.

    Keywords; Law Enforcement, severe discipline violations, civil servant, Bandung City

    Government.

  • 1

    BAB I

    PENDAHULUAN

    A. Latar Belakang Masalah

    Pembangunan nasional sebagaimana tersebut dalam Undang-undang Dasar

    Negara Republik Indonesia Tahun 1945, bertujuan untuk membentuk manusia

    Indonesia seutuhnya baik secara materil, maupun spiritual berdasarkan Pancasila dan

    Undang-undang Dasar 1945 dalam kehidupan berbangsa dan bernegara. Salah satu

    tujuan pembangunan nasional adalah untuk dapat mewujudkan tujuan

    kemasyarakatan yaitu kesejahteraan dan keadilan dalam masyarakat. Pembangunan

    secara materil dalam hubungannya dengan sumber daya manusia, berarti

    pembangunan unsur-unsur diluar kejiwaan manusia seperti pembangunan ekonomi,

    teknologi, dan sarana-sarana fisik kehidupan, sedangkan pembangunan spiritual

    berarti pembangunan unsur-unsur kejiwaaan manusia seperti pembangunan moral dan

    pembangunan pendidikan.

    Indonesia sebagai negara hukum telah menempatkan landasan yuridis bagi

    warga negaranya dalam memperoleh pekerjaan yang layak, sebagaimana tertulis

    dalam Pasal 27 ayat 2 Undang-Undang Dasar 1945, yang berbunyi: Tiap-tiap warga

    negara berhak atas pekerjaan dan penghidupan yang layak bagi kemanusiaan. Isi

    pasal tersebut, Negara menyadari akan arti penting dan mendasarnya masalah

    pekerjaan bagi kelangsungan hidup manusia. Manusia untuk menjaga kelangsungan

    hidupnya, maka perlu bekerja untuk menghasilkan sesuatu imbalan berupa materi,

  • 2

    dan salah satu dari pekerjaan itu adalah dengan cara mengabdi pada Negara dengan

    menjadi Pegawai Negeri.

    Tujuan nasional adalah mewujudkan masyarakat yang adil dan makmur secara

    merata dan berkesinambungan materill dan spiritual. Hal tersebut dapat dicapai salah

    satunya dengan adanya Pegawai Negeri sebagai Warga Negara, Unsur Aparatur

    Negara, Abdi Negara, dan Abdi Masyarakat yang dengan penuh kesetiaan dan

    ketaatan kepada Pancasila, UUD 1945, Negara dan Pemerintah. Pendapat E.Utrecht

    yang dikutip oleh Muchsan dalam bukunya Hukum Kepegawaian, bahwa negara

    merupakan badan hukum yang terdiri dari persekutuan orang (Gemeenschaap Van

    Merten) yang ada karena perkembangan faktor-faktor sosial dan politik dalam

    sejarah.1 Berdasarkan pendapat tersebut dapat diketahui bahwa negara sebagai

    organisasi kekuasaan merupakan suatu badan yang berstatus hukum sebagai

    pendukung hak dan kewajiban (subyek hukum).2 Negara akan mencapai tujuannya

    dengan menggunakan status badan hukum beserta hak dan kewajibannya tersebut.3

    Hak dan kewajiban yang dilaksanakan oleh aparatur negara didistribusikan kepada

    jabatan-jabatan negara. Aparatur yang melaksanakan hak dan kewajiban negara yang

    disebut subyek hukum adalah Pegawai Negeri. Hubungan antara Pegawai Negeri

    dengan negara menimbulkan kaidah-kaidah dalam hukum kepegawaian.

    Kelancaran pelaksanaan pembangunan dan pemerintahan tergantung pada

    kesempurnaan dan kemampuan aparatur Negara, dalam hal ini adalah Pegawai

    1 Muchsan, 1982, Hukum Kepegawaian, Bina Aksara, Jakarta, hlm. 10.

    2 Ibid.,

    3 Ibid.,

  • 3

    Negeri. Kedudukan dan peranan pegawai dalam setiap organisasi pemerintahan

    sangatlah menentukan, sebab Pegawai Negeri merupakan tulang punggung

    pemerintah dalam melaksanakan pembangunan nasional. Peranan dari Pegawai

    Negeri seperti diistilahkan dalam dunia kemiliteran yang berbunyi Not the gun, the

    man behind the gun yaitu bukan senjata yang penting melainkan manusia yang

    menggunakan senjata itu.4 Senjata yang modern tidak mempunyai arti apa-apa

    apabila manusia yang dipercaya menggunakan senjata itu tidak melaksanakan

    kewajibannya dengan benar.5

    Pegawai Negeri Sipil sebagai abdi Negara dan abdi masyarakat yang dengan

    penuh kesetian dan ketaatan kepada Pancasila, Undang-Undang Dasar 1945, Negara

    dan Pemerintah dalam menyelenggarakan tugas pemerintahan dan pembangunan

    serta wajib menjaga persatuan dan kesatuan bangsa dalam Negara Kesatuan Republik

    Indonesia. Tugas kenegaraan dan jabatan yang diemban Pegawai Negeri agar dapat

    berjalan dengan lancar, dan dapat menunjang kelancaran pembangunan Nasional,

    maka setiap Pegawai Negeri tersebut harus memiliki kemampuan dan kualitas tinggi

    serta dengan tingkat disiplin yang tinggi pula. Hal tersebut tidak hanya kemampuan

    dalam bidang keterampilannya saja, akan tetapi harus didukung dengan tingkat

    kualitas diri secara total, karena kualitas manusia itu ditentukan oleh KSA

    (Knowledge, Skill, and Attitude) atau pengetahuan, keterampilan, dan sikap mental.6

    4 Muchsan, 1982, Hukum Kepegawaian, Jakarta : Bina Aksara,,hlm.12

    5 Ibid.,

    6 F.X. Oerip S, Poerwopoespito, 2000, Mengatasi Krisis Manusia di Perusahaan, Solusi Melalui

    Pengembangan Sikap Mental, Grasindo, Jakarta, hlm. 26.

  • 4

    Intinya jelas terlihat bahwa suatu keterampilan yang dimiliki seseorang tidak cukup

    untuk bisa dikatakan bahwa orang tersebut mempunyai kualitas diri yang baik.

    F.X. Oerip S. Poerwopoespito mengatakan bahwa pada dasarnya kualitas manusia

    secara total ditentukan oleh7:

    1. Kualitas Teknis: Kualitas yang berkaitan dengan kesehatan seseorang, baik dalam

    ilmu pengetahuan dan teknologi.

    2. Kualitas Fisik: Kualitas yang berkaitan dengan kesehatan seseorang (artinya

    seberapa sehat dia dalam melakukan pekerjaannya)

    3. Kualitas Sikap Mental: Kualitas yang berkaitan dengan konsepsi perilaku jiwa

    seseorang dalam bereaksi atas dasar situasi yang mempengaruhi.8

    Penyelenggara pemerintahan yang telah mempunyai kualitas tersebut, maka

    dapat memberikan pelayanan kepada masyarakat secara profesional, jujur, adil, dan

    merata dalam penyelenggaraan tugas negara, pemerintahan dan pembangunan dapat

    berjalan secara efektif. Kualitas Pegawai Negeri yang baik dalam setiap aparatur

    Negara, akan menumbuhkan rasa tanggung jawab baik secara materill maupun moril

    terhadap semua tugas-tugas yang dipikulnya, serta tumbuh kesadaran untuk selalu

    menjunjung tinggi peraturan yang ada.

    Pemerintah dalam rangka melaksanakan ketentuan Pasal 30 Undang-Undang

    Nomor 43 Tahun 1999, mengganti Peraturan Pemerintah Nomor 30 Tahun 1980 yang

    sudah tidak sesuai dengan kebutuhan dan perkembangan keadaan, maka

    diberlakukanlah Peraturan Pemerintah Nomor 53 Tahun 2010 tentang Disiplin

    Pegawai Negeri Sipil. Ketentuan pelaksanaan Peraturan Pemerintah Nomor 53

    7 Ibid., hlm. 26.

    8 Ibid.,

  • 5

    tersebut, ditetapkan dalam Surat Edaran Kepala Badan Administrasi Kepegawaian

    Negara Nomor 21 Tahun 2010, yang menetapkan kewajiban dan larangan bagi

    Pegawai Negeri Sipil tersebut. Adapun kewajiban tersebut termuat dalam Pasal 3

    yang berbunyi sebagai berikut:

    1. Mengucapkan sumpah/janji PNS;

    2. Mengucapkan sumpah/janji jabatan;

    3. Setia dan taat sepenuhnya kepada Pancasila, Undang-Undang Dasar Negara

    Republik Indonesia Tahun 1945, Negara Kesatuan Republik Indonesia, dan

    Pemerintah;

    4. Menaati segala ketentuan peraturan perundang-undangan;

    5. Melaksanakan tugas kedinasan yang dipercayakan kepada PNS dengan penuh

    pengabdian, kesadaran, dan tanggung jawab;

    6. Menjunjung tinggi kehormatan negara, Pemerintah, dan martabat PNS;

    7. Mengutamakan kepentingan negara daripada kepentingan sendiri, seseorang,

    dan/atau golongan;

    8. Memegang rahasia jabatan yang menurut sifatnya atau menurut perintah harus

    dirahasiakan;

    9. Bekerja dengan jujur, tertib, cermat, dan bersemangat untuk kepentingan negara;

  • 6

    10. Melaporkan dengan segera kepada atasannya apabila mengetahui ada hal yang

    dapat membahayakan atau merugikan negara atau Pemerintah terutama di bidang

    keamanan, keuangan, dan materiil;

    11. Masuk kerja dan menaati ketentuan jam kerja;

    12. Mencapai sasaran kerja pegawai yang ditetapkan;

    13. Menggunakan dan memelihara barang-barang milik negara dengan sebaik-

    baiknya;

    14. Memberikan pelayanan sebaik-baiknya kepada masyarakat;

    15. Membimbing bawahan dalam melaksanakan tugas;

    16. Memberikan kesempatan kepada bawahan untuk mengembangkan karier; dan

    17. Menaati peraturan kedinasan yang ditetapkan oleh pejabat yang berwenang.

    Mengenai larangan Pegawai Negeri Sipil termuat dalam pasal 4 yang

    berbunyi sebagai berikut:

    1. Menyalahgunakan wewenang;

    2. Menjadi perantara untuk mendapatkan keuntungan pribadi dan/atau orang lain

    dengan menggunakan kewenangan orang lain;

    3. Tanpa izin Pemerintah menjadi pegawai atau bekerja untuk negara lain dan/atau

    lembaga atau organisasi internasional;

  • 7

    4. Bekerja pada perusahaan asing, konsultan asing, atau lembaga swadaya

    masyarakat asing;

    5. Memiliki, menjual, membeli, menggadaikan, menyewakan, atau meminjamkan

    barang-barang baik bergerak atau tidak bergerak, dokumen atau surat berharga

    milik negara secara tidak sah;

    6. Melakukan kegiatan bersama dengan atasan, teman sejawat, bawahan, atau orang

    lain di dalam maupun di luar lingkungan kerjanya dengan tujuan untuk

    keuntungan pribadi, golongan, atau pihak lain, yang secara langsung atau tidak

    langsung merugikan negara;

    7. Memberi atau menyanggupi akan memberi sesuatu kepada siapapun baik secara

    langsung atau tidak langsung dan dengan dalih apapun untuk diangkat dalam

    jabatan;

    8. Menerima hadiah atau suatu pemberian apa saja dari siapapun juga yang

    berhubungan dengan jabatan dan/atau pekerjaannya;

    9. Bertindak sewenang-wenang terhadap bawahannya;

    10. Melakukan suatu tindakan atau tidak melakukan suatu tindakan yang dapat

    menghalangi atau mempersulit salah satu pihak yang dilayani sehingga

    mengakibatkan kerugian bagi yang dilayani;

    11. Menghalangi berjalannya tugas kedinasan;

    12. Memberikan dukungan kepada calon Presiden/Wakil Presiden, Dewan

    Perwakilan Rakyat, Dewan Perwakilan Daerah, atau Dewan Perwakilan Rakyat

    Daerah.

  • 8

    Kewajiban dan larangan teresebut, apabila dilanggar atau tidak dipatuhi akan

    dikenakan sanksi hukuman disiplin sesuai dengan tingkat kesalahannya. Pegawai

    Negeri Sipil selain ketentuan di atas tentang adanya larangan dan kewajiban, juga

    mempunyai hak-hak untuk digunakan seperti yang tertera di dalam Undang-Undang

    Nomor 43 Tahun 1999. Peraturan mengenai kedisiplinan Pegawai Negeri Sipil telah

    dibentuk dan diberlakukan, tidak jarang ditemukan adanya pelanggaran-pelanggaran

    terhadap kedisiplinan tersebut. Contohnya seperti kasus Tiga orang PNS di

    lingkungan Pemkot Bandung yang ditetapkan sebagai tersangka kasus dugaan

    korupsi dan bantuan sosial (Bansos) APBD Kota Bandung 2010 senilai Rp.40 miliar

    pada pertengahan desember 2011. Asisten Pidana Khusus (Aspidsus) Kejaksaan

    Tinggi (Kejati) Jabar Fadil Jumhana mengatakan, ketiga PNS tersebut bekerja di

    lingkungan Sekretaris Daerah (Setda) Pemkot Bandung berinisial R, F dan UU.

    Mereka diduga menyelewengkan dana Bansos yang dikucurkan dari APBD Kota

    Bandung, kata Fadil. Tersangka UU saat ini menjabat sebagai Kepala Bagian Tata

    Usaha (Kabag TU) sementara R menjabat sebagai bendahara Sekda, sedangkan F

    hanya staf biasa namun diduga dialah yang menjadi eksekutor pencairan dana.9

    Contoh lain yang lebih baru lagi adalah sebanyak 27 orang PNS di lingkungan

    Pemkab Majalengka, dijatuhi sanksi pelanggaran disiplin pada pertengahan februari

    2012. Rinciannya 14 orang PNS yang melakukan pelanggaran disiplin ringan, yang

    kemudian diberikan sanksi berupa teguran tertulis oleh pimpinan organisasi perangkat

    9 Bisnis, Jabar, 23 September 2011 http://bisnis-jabar.com/index.php/berita/waduh-3-pns-

    pemkot-bandung-jadi-tersangka-dugaan-korupsi diakses 11 mei 2012.

  • 9

    daerah, (OPD) tempat mereka bekerja. 5 orang PNS diberikan sanksi penundaan

    kenaikan gaji berkala. 2 orang diberikan sanksi penundaan kenaikan pangkat setelah

    terbukti melakukan pelanggaran disiplin sedang. Pegawai yang melakukan

    pelanggaran disiplin berat, yakni 2 orang diberhentikan dengan hormat tidak atas

    permintaan sendiri, serta sanksi pemberhentian tidak hormat kepada 3 orang10

    Pelanggaran disiplin Pegawai Negeri Sipil, bisa saja dikarenakan oleh hak-

    hak yang diperolehnya tidak sesuai dengan kebutuhan hidupnya, sebagaimana kita

    ketahui bahwa kebutuhan manusia pada masa sekarang ini semakin kompleks, akan

    tetapi mungkin kebutuhan hidup yang semakin banyak tersebut bukan merupakan

    satu-satunya faktor penyebab terjadinya pelanggaran. Pemerintah telah menaikan gaji

    serta tunjangan, namun tetap saja terjadi pelanggaran, kemungkinan faktor utama

    yang menjadi hambatan kedisiplinan Pegawai Negeri Sipil itu terletak pada diri

    pegawai itu sendiri. Tindakan yang menyimpang seperti: korupsi, penyalahgunaan

    wewenang, dan pemborosan keuangan negara, pungutan liar, dan berbagai bentuk

    pelanggaran tersebut akan selalu terjadi, bila dalam diri PNS belum terbentuk suatu

    kesadaran dan suatu etika yang dituangkan dalam Nilai-nilai Perilaku Kedinasan.

    Adapun materi nilai-nilai perilaku kedinasan tersebut antara lain11

    :

    1. Pegawai Negeri Sipil dalam melaksanakan tugasnya wajib berusaha

    meningkatkan kemampuan, pengetahuan, dan profesionalisme di bidang

    tugasnya.

    10

    Radar. Cirebon. 16 februari 2012, http://radarcirebon.com/2012/02/16/27-pns-dijatuhi-

    sanksi/ , diakses 11 Mei 2012. 11

    Ibid., hlm. 2.

  • 10

    2. Pegawai Negeri Sipil karena kedudukan atau jabatannya wajib menyimpan

    informasi resmi negara yang sifatnya rahasia.

    3. Pegawai Negeri Sipil wajib mentaati dan melaksanakan dengan sebaik-baiknya

    segala Peraturan Perundang-undangan dan Peraturan Kedinasan yang berlaku.

    4. Pegawai Negeri Sipil wajib memberikan pelayanan sebaik-baiknya kepada

    masyarakat.

    5. Pegawai Negeri Sipil dalam melaksanakan tugas dan kewajibannya senantiasa

    mentaati perintah kedinasan dari atasan yang berwenang sesuai dengan Peraturan

    Perundang-undangan yang berlaku.12

    Peraturan kedisiplinan yang ditujukan bagi PNS, agar dapat ditaati dengan

    baik, maka hukuman terhadap pelanggaran yang terjadi harus diterapkan secara jelas

    dan tegas. Berdasarkan latar belakang permasalahan tersebut, penulis ingin

    melakukan penelitian yang menitikberatkan pada penegakan kedisiplinan yang ada

    pada diri Pegawai Negeri sesuai dengan peraturan yang diatur dalam Peraturan

    Pemerintah No 53 tahun 2010 tentang Disiplin Pegawai Negeri Sipil dengan judul

    PENEGAKAN HUKUMAN DISIPLIN BERAT BAGI PEGAWAI NEGERI

    SIPIL DI PEMERINTAHAN KOTA BANDUNG PROPINSI JAWA BARAT.

    B. Perumusan Masalah

    Berdasarkan latar belakang permasalahan tersebut, dapat dirumuskan masalah

    sebagai berikut:

    1. Bagaimana proses penegakan hukuman disiplin berat Pegawai Negeri Sipil di

    Pemerintahan Kota Bandung Propinsi Jawa Barat?

    12

    Ibid.,

  • 11

    2. Faktor-faktor apakah yang cenderung mempengaruhi penegakan hukuman

    disiplin berat Pegawai Negeri Sipil di Pemerintahan Kota Bandung Propinsi

    Jawa Barat?

    C. Tujuan Penelitian

    1. Untuk mengetahui bagaimanakah proses penegakan hukuman disiplin berat

    bagi PNS di Pemerintahan Kota Bandung.

    2. Untuk mengetahui faktor-faktor apa saja yang mempengaruhi proses

    penegakan hukuman disiplin berat bagi PNS di Pemerintahan Kota Bandung.

    D. Kegunaan Penelitian

    1. Secara Teoritis:

    Untuk pengembangan ilmu pengetahuan dan teknologi dan guna memberikan

    penambahan pustaka hukum, yang berkaitan dengan penegakan hukuman disiplin

    berat, bagi Pegawai Negeri Sipil berdasarkan Peraturan Pemerintah no 53 tahun

    2010 tentang Disiplin Pegawai Negeri Sipil.

    2. Secara Praktis:

    Secara praktis penelitian ini berguna dalam memberikan masukan bagi Pejabat

    Pembina Kepegawaian Pusat yang menetapkan penjatuhan hukuman disiplin, dan

  • 12

    menjadi bahan renungan bagi Pegawai Negeri Sipil agar senantiasa menaati dan

    mengamalkan aturan-atruan berlaku.

    BAB II

    TINJAUAN PUSTAKA

    A. Hukum Administrasi Negara (HAN)

    1. Istilah dan Kedudukan Hukum Administrasi Negara

    Hukum Administrasi Negara merupakan salah satu mata kuliah wajib pada

    studi hukum, Hukum Administrasi Negara merupakan salah satu cabang atau bagian

    dari hukum yang khusus. Hukum Administrasi Negara dalam studi Ilmu

    Administrasi, merupakan mata kuliah bahasan khusus tentang salah satu aspek dari

    administrasi, yakni bahasan mengenai aspek hukum dari administrasi negara. Hukum

    Administrasi Negara dikalangan PBB dan kesarjanaan internasional, diklasifikasi

    baik dalam golongan ilmu-ilmu hukum maupun dalam ilmu-ilmu administrasi,

    hukum administrasi materiil terletak diantara hukum privat dan hukum pidana.

  • 13

    Hukum administrasi dapat dikatakan sebagai hukum antara, sebagai

    contohnya yitu dalam perihal perizinan bangunan. Penguasa dalam memberikan izin,

    memperhatikan segi-segi keamanan dari bangunan yang direncanakan.13

    Pemerintah

    dalam hal demikian, menentukan syarat-syarat keamanan, disamping itu bagi yang

    tidak mematuhi ketentuan-ketentuan tentang izin bangunan dapat ditegakkan sanksi

    pidana. W.F. Prins mengemukakan bahwa hampir setiap peraturan berdasarkan

    hukum administrasi diakhiri in cauda venenum dengan sejumlah ketentuan pidana (in

    cauda venenum secara harfiah berarti ada racun di ekor/buntut).14

    Hukum menurut

    isinya dapat dibagi dalam Hukum Privat dan Hukum Publik. Hukum Privat (hukum

    sipil), yaitu hukum yang mengatur hubungan-hubungan antara orang yang satu

    dengan orang yang lain, dengan menitikberatkan kepada kepentingan perseorangan.

    Hukum Publik (Hukum Negara), yaitu hukum yang mengatur hubungan antara

    negara dengan alat-alat perlengkapan, atau hubungan antara negara dengan

    perseorangan (warga negara), yang termasuk dalam hukum publik ini salah satunya

    adalah Hukum Administrasi Negara.

    Hukum Administrasi Negara secara teoritik, merupakan fenomena kenegaraan

    dan pemerintahan yang keberadaannya setua dengan keberadaan negara hukum, atau

    muncul bersamaan dengan diselenggarakannya kekuasaan negara dan pemerintahan

    berdasarkan aturan hukum tertentu. Hukum Administrasi Negara sebagai suatu

    13

    13

    Diana Halim Koentjoro, Hukum Administrasi Negara, Ghalia Indonesia, Jakarta, 2004, hlm.

    18. 14

    W.F. Prins dan Kosim Adisapoetra, Pengantar Ilmu Hukum Administrasi Negara, Pradnya

    Paramita, Jakarta, 1983, hlm.3.

  • 14

    cabang ilmu, khususnya di wilayah hukum kontinental, baru muncul belakangan.

    Hukum administrasi khususnya di Belanda, pada awalnya menjadi suatu kesatuan

    dengan Hukum Tata Negara dengan nama staat en administratief recht.15

    Hal itu

    cenderung berbeda dengan yang berkembang di Perancis sebagai bidang tersendiri di

    samping Hukum Tata Negara. Hukum Administrasi Negara merupakan bidang

    hukum yang relatif muda jika dibandingkan dengan hukum perdata dan hukum

    pidana (het bestuursrecht een vormt in vergelijking tot het privaatrecht en het

    strafrecht een relatief jong rechtsgebid).16

    Khusus berbicara tentang Administrasi Negara, berarti melibatkan penguasa

    Administrasi yang memiliki fungsi merealisasikan UU dengan menjalankan kehendak

    dari pemerintah (penguasa pemerintahan) sesuai peraturan, rencana, program, budget,

    dan instruksi secara nyata, umum, individual. Produk yang dikeluarkan antara lain:

    a. Penetapan (Beschikking)

    b. Tata Usaha Negara

    c. Pelayanan Masyarakat

    d. Penyelenggaraan pekerjaan, kegiatan-kegitan nyata.

    secara garis besar bersifat luas dan memiliki arti yang sangat penting, tidak

    hanya bagi para Pejabat Administrasi Negara yang menjalankan tugas dan kewajiban

    sehari-hari, dengan kesadaran yang sebesar-besarnya bahwa segala sesuatunya harus

    berjalan sesuai hukum yang berlaku. Hukum Administrasi Negara juga mencakup

    15

    Ridwan HR, Hukum Administrasi Negara, UII Press, Yogyakarta, hlm. 17. 16

    Ibid., hlm. 17.

  • 15

    bagi masyarakat yang ingin mengetahui bagaimana sebenarnya para pejabat

    pemerintah itu menjalankan tugas, kewajiban dan wewenang masing-masing, akan

    tetapi sekaligus juga sebagai pengetahuan akan hukum administrasi. Hukum

    Administrasi Negara menjadi sangat penting artinya bagi kehidupan dan kelancaran

    organisasi negara sehari-hari. Administrator Negara menjalankan tugas administratif

    yang bersifat individual, kasual, faktual, teknis penyelenggaraan dan tindakan

    administratif yang bersifat organisasional, manajerial, informasional (tata usaha)

    ataupun operasional. Berdasarkan hal itu keputusan maupun tindakannya dapat

    dilawan melalui berbagai bentuk peradilan administrasi negara.

    Hukum Administrasi Negara mengandung dua aspek yakni; pertama, aturan-

    aturan hukum yang mengatur dengan cara bagaimana alat-alat perlengkapan itu

    melakukan tugasnya; kedua, aturan-aturan hukum yang mengatur hubungan antara

    alat perlengkapan administrasi negara dengan para warga negaranya.17

    Seiring

    dengan perkembangan tugas-tugas pemerintahan, khususnya dalam ajaran welfare

    state, yang memberikan kewenangan yang luas kepada Administrasi Negara termasuk

    kewenangan dalam bidang legislasi, maka peraturan-peraturan hukum dalam

    Administrasi Negara disamping dibuat oleh lembaga legislative, juga ada peraturan-

    peraturan yang dibuat secara mandiri oleh Administrasi Negara. Tugas-tugas

    Pemerintah sendiri merupakan tugas yang paling luas karena jelas pemerintah adalah

    pelaksana dalam suatu Negara. Adapun tugas Pemerintah tersebut antara lain18

    :

    17

    Ibid., hlm. 27. 18

    Prayudi Atmosudirjo, 1981, Hukumm Administrasi Negara, Ghalia Indonesia, Jakarta, hlm. 12.

  • 16

    1. Pemerintah yakni, merupakan penegak kekuasaan dan wibawa pemerintah.

    2. Tata Usaha Negara, yaitu pengendalian situasi dan kondisi negara mengetahui

    secara informasi dan komunikasi apa yang terdapat dalam dan terjadi di

    masyarakat dan negara sebagaimana dikehendaki oleh undang-undang.

    3. Pengurusan rumah tangga negara, baik urusan rumah tangga intern (personil,

    keuangan, domain negara, materiil, logistik) maupun rumah tangga ekstern(

    domain publik, logistik masyarakat, usaha-usaha negara, jaminan sosial, produksi,

    distribusi, lalu-lintas angkutan dan komunikasi, kesehatan masyarakat).

    4. Pembangunan di segala bidang, yang dilakukan secara berencana terutama

    melalui Repelita-repelita.

    5. Pelestarian Lingkungan Hidup, yang terdiri atas mengatur tata guna lingkungan

    dan penyehatan lingkungan. 19

    Berdasarkan deskripsi kerja tugas yang dimiliki pemerintah, sebagian besar

    adalah tugas yang bersifat terus menerus dan terancang baik teori dan konsep, dalam

    artian sudah lama ada dan terus menerus mengalami perkembangan sejak berdirinya

    negara Indonesia. Terdapat dua istilah di Belanda mengenai hukum ini yaitu

    bestuursrecht dan administratief recht, dengan kata dasar administratie dan

    bestuur. Terhadap dua istilah ini para sarjana Indonesia berbeda pendapat dalam

    menerjemahkannya, kata administratie ini diterjemahkan dengan Tata Usaha, Tata

    Usaha Pemerintahan, Tata Pemerintahan, Tata Usaha Negara, dan Administrasi,

    19

    Ibid.,

  • 17

    sedangkan bestuur diterjemahkan dengan Pemerintahan.20

    Perbedaan penerjemahan

    tersebut, mengakibatkan perbedaan penamaan terhadap cabang hukum ini, yakni

    seperti Hukum Administrasi Negara, Hukum Tata Pemerintahan, Hukum Tata Usaha

    Pemerintahan, Hukum Tata Usaha, Hukum Tata Usaha Negara, Hukum Tata Usaha

    Negara Indonesia, Hukum Administrasi Negara Indonesia, dan Hukum

    Administrasi.21

    Keragaman istilah tersebut dalam perkembangannya terdapat kecendrungan

    untuk menggunakan istilah Hukum Administrasi Negara, sebagaimana terdapat Pada

    pertemuan di Cibulan, bahwa istilah Hukum Administrasi Negara merupakan istilah

    yang luas pengertiannya. Hal itu membuka kemungkinan perkembangan dari cabang

    ilmu hukum ini kearah yang lebih sesuai dengan perkembangan pembangunan dan

    kemajuan. Pengembangan dari ilmu Hukum Administrasi Negara, di masa yang akan

    datang sangat erat hubungannya dengan perkembangan Ilmu Administrasi Negara

    yang telah mendapat pengakuan umum, baik di linkungan lembaga-lembaga negara

    maupun dikalangan Perguruan-perguruan Tinggi. Berdasarkan hal tersebut Hukum

    Administrasi Negara adalah hukum mengenai Pemerintah beserta aparaturnya.

    Pemerintah beserta aparaturnya menjalankan tugas-tugas Pemerintah dalam fungsi-

    fungsi kerja yang telah diatur.

    Penggunaan istilah Hukum Administrasi Negara, atau yang selanjutnya

    dikenal dengan singkatan HAN, sedikit banyak dipengaruhi oleh

    20

    Ridwan HR, Hukum Administrasi Negara............Op.Cit., hlm. 18. 21

    Ibid., hlm. 19.

  • 18

    keputusan/kesepakatan pengasuh mata kuliah Hukum Administrasi Negara, pada

    pertemuan di Cibulan tanggal 26-28 Maret 1973. HAN Sebelum itu dalam kurikulum

    minimal tahun 1972, istilah yang digunakan dalam SK Menteri P dan K tanggal 30

    Desember 1972 No. 0198/U/1972 adalah Hukum Tata Pemerintahan. Penggunaan

    istilah Hukum Tata Pemerintahan walaupun demikian dalam kenyatannya tidak

    seragam. Berdasarkan pertemuan di Cibulan diakui istilah Hukum Administrasi

    Negara lebih luas dari pada istilah lainya, hal ini karena dalam istilah Administrasi

    Negara tercakup istilah Tata Usaha Negara.

    Sjachran Basah berpendapat bahwa, Administrasi Negara lebih luas daripada

    Tata Usaha Negara. Pendapat tersebut didasari karena secara teknis Administrasi

    Negara mencakup seluruh kegiatan kehidupan bernegara dalam penyelenggaraan

    pemerintahan, sedangkan Tata Usaha Negara hanya sekedar bagian saja daripada

    Administrasi Negara. Hal senada dianut pula oleh Rachmat Soemitro, yang

    berpendapat bahwa dalam kata Administrasi Negara, tersimpul di dalamnya Tata

    Usaha Negara.22

    Administrasi Negara dengan demikian lebih luas dari Tata Usaha

    Negara, karena Tata Usaha Negara itu merupakan bagian dari Administrasi Negara.23

    2. Sumber-Sumber Hukum Administrasi Negara

    Mengawali pembahasan tentang sumber-sumber hukum positif, pertanyaan

    mengenai sumber-sumber hukum tidak dapat dijawab dengan sederhana, karena

    pengertian sumber hukum ini digunakan dalam beberapa arti. Masing-masing orang

    22

    Ibid., 23

    Ibid.,

  • 19

    akan memandang hukum dan sumber-sumber hukum secara berbeda-beda, sesuai

    dengan kecendrungan dan latar nelakang keilmuannya. Seorang sosiolog akan

    memandang hukum dan sumber hukum yang berbeda dibandingkan dengan seorang

    filosof, sejarawan, atau ahli hukum, dan begitu pula sebaliknya. Sumber hukum

    kerana memiliki beberapa arti, dan adanya perbedaan orang tentang sumber hukum,

    maka mempelajari sumber hukum memerlukan kehati-hatian.

    Bagir Manan berpendapat, tanpa kehati-hatian dan kecermatan yang

    mendalam mengenai apa yang dimaksud dengan sumber hukum dapat menimbulkan

    kekeliruan, bahkan menyesatkan.24

    Bagir Manan mengutip pendapat George

    Whitecross Paton yang mengatakan bahwa; The term sources of law has many

    meanings and is a frequent couse error unless we scrutinize carefully the particular

    meaning given to it in any particular text.25 Menurut Sudikno Mertokusumo, kata

    sumber hukum sering digunakan dalan beberapa arti, yaitu26

    ;

    1. Sebagai asas hukum, sebagai sesuatu yang merupakan permulaan hukum,

    misalnya kehendak Tuhan, akal manusia, jiwa bangsa, dan sebagainya.

    2. Menunjukan hukum terdahulu yang member bahan-bahan pada hukum yang

    sekarang berlaku, seperti hukum Perancis, hukum Romawi, dan lain-lain.

    3. Sebagai sumber berlakunya, yang member kekuatan berlaku secara formal kepada

    peraturan hukum (penguasa, masyarakat).

    4. Sebagai sumber darimana kita dapat mengenal hukum, misalnya dokumen,

    undang-undang, lontar, batu tertulis, dan sebagainya.

    24

    Bagir Manan, 1987, Konvensi Ketatanegaraan, Armico, Bandung, hlm. 9. 25

    Ibid., hlm. 10. 26

    Sudikno Mertokusumo, 1996, Mengenal Hukum , Suatu Pengantar, Liberty, Yogyakarta, hlm.

    69.

  • 20

    5. Sebagai sumber terjadinya hukum, sumber yang menimbulkan hukum.27

    Kata sumber hukum juga dipakai dalam arti lain, yaitu untuk menjawab

    pertanyaan dimanakah kita dapatkan atau temukan aturan-aturan hukum yang

    mengatur kehidupan kita itu?. Sumber dalam arti kata ini dinamakan sumber hukum

    dalam arti formal.28

    Secara sederhana, sumber hukum adalah segala sesuatu yang

    dapat menimbulkan aturan hukum serta tempat ditemukannya aturan-aturan hukum.

    Aktivitas Hukum Administrasi Negara yang mencakup kegiatan Administrasi

    Negara, yang bersifat nasional dan juga internasional sebagai perkembangan global

    saat ini, tentunya menjadikan bahwa sumber Hukum Administrasi Negara dapat

    berasal dari sumber hukum nasional. Hukum nasional tersebut berdasarkan peraturan

    perundang-undangan yang berlaku di Indonesia, dan sumber hukum internasional

    seperti perjanjian internasional antara Indonesia dengan negara lain dan juga berupa

    konvensi internasional yang telah diratifikasi. Sumber hukum, dapat dibagi atas dua

    yaitu: Sumber Hukum Materiil dan Sumber Hukum Formil. Sumber Hukum Materiil

    yaitu faktor-faktor yang membantu isi dari hukum itu, ini dapat ditinjau dari segi

    sejarah, filsafat, agama, sosiologi, dll. Sumber Hukum Formil, yaitu sumber hukum

    yang dilihat dari cara terbentuknya hukum, ada beberapa bentuk hukum yaitu

    undang-undang, yurisprudensi, kebiasaan, doktrin, traktat.

    Pendapat Algra sebagaimana dikutip oleh Sudikno, membagi sumber hukum

    menjadi dua yaitu sumber hukum materiil dan sumber hukum formil. Sumber Hukum

    27

    Ibid., 28

    Ridwan HR, Hukum Administrasi Negara............Op.Cit., hlm. 42.

  • 21

    Materiil, ialah tempat dimana hukum itu diambil. Sumber hukum materiil ini

    merupakan faktor yang membantu pembentukan hukum, misalnya hubungan sosial

    politik, situasi sosial ekonomi, pandangan keagamaan dan kesusilaan, hasil penelitian

    ilmiah, perkembangan internasional, keadaan geografis.29

    Contoh: Seorang ahli

    ekonomi akan mengatakan bahwa kebutuhan-kebutuhan ekonomi dalam masyarakat

    itulah yang menyebabkan timbulnya hukum. Seorang ahli kemasyarakatan (sosiolog)

    akan mengatakan bahwa yang menjadi sumber hukum ialah peristiwa-peristiwa yang

    terjadi di masyarakat. Sumber Hukum Formal, ialah tempat atau sumber darimana

    suatu peraturan memperoleh kekuatan hukum. Hal tersebut berkaitan dengan bentuk

    atau cara yang menyebabkan peraturan hukum itu berlaku secara formal.30

    Diana

    Halim Koentjoro mengatakan ada 2 sumber hukum bagi tindakan administrasi negara

    yang merupakan juga sumber hukum TUN, yaitu:

    1. Sumber hukum tertulis.

    2. Sumber hukum tidak tertulis yang dalam Hukum Administrasi Negara terkenal

    dengan asas umum pemerintahan yang baik atau lebih biasa disingkat AUPB.31

    1. Sumber Hukum Tertulis

    Sumber hukum tertulis bagi Hukum Administrasi Negara adalah tiap

    peraturan perundang-undangan dalam arti materill yang berisi pengaturan tentang

    wewenang badan/pejabat TUN untuk melakukan tindakan hukum TUN. Hal ini

    belum dikodifikasi, tapi tersebar dalam UU khusus maupun peraturan lain. Belinfate

    29

    R. Soeroso, 2006, Pengantar Ilmu Hukum, Sinar Grafika, Jakarta, hlm. 118 30

    Ibid., hlm. 119. 31

    Diana Halim Koentjoro, Hukum Administrasi Negara, ............Op.Cit., hlm. 47.

  • 22

    mengatakan bahwa sumber hukum tertulis dalam Hukum Administrasi Negara tidak

    ditentukan oleh tempat tercantumnya, tetapi oleh isi dari peraturan yang

    bersangkutan.32

    Contohnya:

    1. Mungkin ada dalam KUH Perdata, yaitu:

    - Permintaan ganti nama keluarga, UU Perkawinan (sebagian masuk HAN).

    2. Mungkin ada dalam KUH Pidana, yaitu:

    - Dalam hal PNS melakukan pelanggaran disiplin berat dan dijatuhi hukuman

    pidana.

    3. Mungkin dalam peraturan perundang-undangan lain:

    - UU tentang sewa menyewa tanah (hal ini termasuk sebagian hukum perdata

    dan sebagaian HAN dalam pengesahannya),

    - UU Perburuhan,

    - UU Perumahan,

    - UU Pendidikan,

    - UU Kependudukan,

    - UU Lingkungan Hidup,

    - UU Perpajakan,

    - UU Kepegawaian.

    32

    Ibid., hlm. 48.

  • 23

    Semua peraturan itu harus dapat dikembalikan pada dasar hukum tertinggi,

    yaitu UUD 1945. Dalam Undang-undang No 10 Tahun hierarki Peraturan Perundang-

    undangan adalah sebagai berikut:

    1. Undang-Undang Dasar Negara Republik Indonesia Tahun 1945;

    2. Undang-Undang/Peraturan Pemerintah Pengganti Undang-Undang;

    3. Peraturan Pemerintah;

    4. Peraturan Presiden;

    5. Peraturan Daerah

    Adapun penjabarannya apabila kita berbicara mengenai sumber hukum tertulis dari

    Hukum Administrasi Negara adalah sebagai berikut:

    1. UUD 1945 (Pembukaan)

    2. UU No. 43/1999 tentang Pokok-Pokok Kepegawaian

    3. PP No. 53/2010 tentang Disiplin Pegawai Negeri

    4. Keppres No. 81/1971 tentang KORPRI

    2. Sumber hukum Tidak Tertulis

    Sumber hukum yang tidak tertulis menurut Diana Halim Koentjoro adalah

    AUPL (Asas Umum Pemerintahan Yang Layak). Penggunaan asas umum

    Pemerintahan yang layak karena istilah layak merupakan kebalikan dari kurang layak,

    sedangkan baik kebalikan dari jelek. Istilah tersebut dipergunakan untuk perbuatan

    Pemerintah, maka beliau memilih isitilah layak. Adapun asas-asas tersebut adalah

    sebagai berikut:

    1. Asas kepastian hukum,

  • 24

    2. Asas keseimbangan,

    3. Asas kesamaan,

    4. Asas bertindak cepat,

    5. Asas motivasi,

    6. Asas jangan mencampuradukan wewenang,

    7. Asas permainan yang layak (fair play),

    8. Asas keadilan/kewajaran,

    9. Asas menanggapi pengharapan yang wajar,

    10. Asas meniadakan akibat suatu keputusan batal,

    11. Asas perlindungan atas pandangan hidup pribadi,

    12. Asas kebijaksanaan,

    13. Asas penyelenggaraan kepentingan umum.33

    Asas-asas di atas pada mulanya timbul dalam suasana memberikan

    perlindungan bagi masyarakat terhadap tindakan Administrasi Negara dalam rangka

    kebebasan bertindak. Hal ini juga berarti sebagai sarana pengawasan dari segi hukum

    yang dilakukan oleh pengadilan terhadap tindakan Administrasi Negara yang bebas.

    Pemerintahan dalam keadaan tidak terdapat suatu hukum tertulis yang menjadi acuan

    untuk bertindak dalam hal Administrasi Ngara, maka Administrasi Negara

    mempunyai kebebasan bertindak dalam rangka menyelenggarakan kepentingan

    umum. Kebebasan bertindak tersebut harus tetap berada dalam suatu koridor hukum,

    dengan maksud agar pemerintah tidak salah dalam bertindak, dan agar tidak bertindak

    sewenang-wenang sehingga pada akhirnya masyarakat mendapat perlindungan

    hukum dari pemerintah.

    33

    Ibid., hlm. 50.

  • 25

    Praktek penyelenggaraan Negara, selain adanya kemungkinan belum

    terdapatnya aturan hukum tertulis yang menjadi acuan bagi tindakan Hukum

    Administrasi Negara, seringkali wewenang yang diberikan oleh peraturan perundang-

    undangan adalah samar-samar/tidak jelas atau dengan kata-kata yang sangat umum.

    Contohnya, suatu Perda yang berbunyi Dilarang keras berjualan di jalan protokol,

    hal ini berarti untuk berjualan diperlukan izin. Masalahnya apakah yang berwenang

    memberti izin juga berwenang menyabutnya, serta kapan dan bagaimana caranya?.

    Kasus seperti itu terjadi sebagai akibat dari tindakan Administrasi Negara dalam

    bidang kebijakan, akan tetapi masyarakat merasa dirugikan, dalam hal demikian,

    Administrasi Negara harus dapat mempertanggungjawabkan tindakannya, baik secara

    moral maupun secara hukum. Administrasi Negara di sisi lain juga harus diberi

    perlindungan atas sikap tindakannya yang baik dan benar dari segi hukum tertulis

    maupun dari segi hukum tidak tertulis.

    3. Ruang lingkup Hukum Administrasi Negara

    Ruang lingkup dari Hukum Administrasi Negara berkaitan erat dengan tugas

    dan wewenang Lembaga Negara (Administrasi Negara) baik ditingkat pusat maupun

    daerah. Hukum Administrasi Negara juga berkaitan dengan perhubungan kekuasaan

    antar Lenbaga Negara (Administrasi Negara), dan antara Lembaga Negara dengan

    warga masyarakat (warga negara) serta memberikan jaminan perlindungan hukum

    kepada keduanya. Perlindungan hukum tersebut ditujukan kepada warga masyarakat

    dan Administrasi Negara itu sendiri. Negara dalam perkembangannya sekarang ini,

  • 26

    mempunyai kecenderungan turut campur tangan dalam berbagai aspek kehidupan

    masyarakat. Hal itu mengakibatkan peranan Hukum Administrasi Negara (HAN)

    menjadi luas dan kompleks. Secara historis pada awalnya tugas Negara masih sangat

    sederhana, yakni sebagai penjaga malam yang hanya menjaga ketertiban, keamanan,

    dan keteraturan serta ketentraman masyarakat. Negara hanya sekedar penjaga dan

    pengatur lalu lintas kehidupan masyarakat agar tidak terjadi benturan-benturan, baik

    menyangkut kepentingan hak dan kewajiban, kebebasan, kemerdekaan, dan atau

    benturan-benturan dalam kehidupan masyarakat lainnya, apabila hal itu sudah

    tercapai, tugas Negara telah selesai dan sempurna. Pada suasana seperti itu HAN

    tidak berkembang dan bahkan statis.

    Keadaan seperti dicontohkan di atas tidak akan dijumpai saat ini, baik di

    Indonesia maupun di Negara belahan dunia lainnya, dalam batas-batas tertentu

    (sekecil, sesederhana dan seotoriter apapun) tidak ada lagi Negara yang tidak turut

    ambil bagian dalam kehidupan warga negaranya. Kekuasaan pemerintah menjadi

    kekuasaan yang aktif, sifat aktif tersebut dalam konsep Hukum Administrasi Negara

    secara intrinsik merupakan unsur utama dari sturen besturen. Unsur-unsur

    tersebut, sebagai berikut34

    :

    Sturen merupakan suatu kegiatan yang kontinyu. Kekuasaan pemerintah

    dalam hal izin mendirikan bangunan misalnya, tidaklah berhenti dengan

    diterbitkannya izin mendirikan bangunan. Kekuasaan pemerintah senantiasa

    mengawasi agar izin tersebut digunakan dan ditaati. Dalam hal pelaksanaan

    pendirian bangunan tidak sesuai dengan izin yang diterbitkan, pemerintah

    34

    Ridwan HR, Hukum Administrasi Negara............Op.Cit., hlm. 27-28.

  • 27

    akan menggunakan kekuasaan penegakan hukum berupa penertiban yang

    mungkin berupa tindakan pembongkaran bangunan yang tidak sesuai.35

    Sturen berkaitan dengan penggunaan kekuasaan. Konsep kekuasaan adalah

    konsep hukum publik. Sebagai konsep hukum publik, penggunaan kekuasaan

    harus dilandaskan pada ass-asas negara hukum, asas demokrasi, dan asas

    instrumental. Berkaitan dengan asas negara hukum adalah asas weten

    rechtmatigheid van bestuur. Dengan asas demokrasi tidaklah sekedar adanya

    badan perwakilan rakyat, asas keterbukaan pemerintah dan lembaga perasn

    serta masyarakat dalam pengambilan keputusan oleh pemerintah adalah

    sangat penting artinya. Asas instrumental berkaitan dengan hakekat hukum

    administrasi sebagai instrument. Dalam kaitan ini asas efektifitas dan efisiensi

    dalam pelaksanaan pemerintah selayaknya mendapat perhatian memadai.36

    Sturen menunjukan lapangan diluar legislatif dan yudisial. Lapangan ini lebih

    luas dari sekedar lapangan eksekutif semata. Disamping itu, sturen senantiasa

    diarahkan kepada suatu tujuan.37

    Secara umum dianut definisi negatif tentang Pemerintahan yaitu sebagai suatu

    aktivitas diluar perundangan dan peradilan, namun pada kenyataannya Pemerintah

    juga melakukan tindakan hukum dalam bidang legislasi.38

    Sebagai contoh, misalnya

    dalam hal pembuatan undang-undang organik dan pembuatan berbagai peraturan

    pelaksanaan lainya, dan juga bertindak dalam bidang penyelesaian perselisihan.

    Tindakan Pemerintah dalam bidang penyelesaian perselisihan misalnya, penyelesaian

    hukum melalui upaya administrasi dan dalam hal penegakan Hukum Administrasi

    35

    Ibid., 36

    Ibid., 37

    Ibid., 38

    Ibid.,

  • 28

    atau pada penerapan sanksi-sanksi administrasi, yang semuanya itu menjadi objek

    kajian Hukum Administrasi Negara. Hal tersebut menunjukan bahwa kekuasaan

    pemerintah yang menjadi objek kajian Hukum Administrasi Negara ini menjadi luas.

    Keadaan tersebut menyebabkan sulitnya untuk menentukan ruang lingkup

    hukum administrasi negara. Kesukaran menentukan ruang lingkup Hukum

    Administrasi Negara disebabkan pula oleh beberapa faktor; pertama, HAN berkaitan

    dengan tindakan Pemerintah yang tidak semuanya dapat ditentukan secara tertulis

    dalam peraturan perundang-undangan. Hal itu seiring dengan perkembangan

    kemasyarakatan yang memerlukan pelayanan pemerintah, dan masing-masing

    masyarakat disuatu daerah atau Negara itu berbeda tuntutan dan kebutuhan; kedua,

    pembuatan peraturan-peraturan, keputusan-keputusan, dan instrument yuridis bidang

    administrasi lainya tidak hanya terletak pada satu tangan atau lembaga; ketiga,

    Hukum Administrasi Negara berkembang sejalan dengan perkembangan tugas-tugas

    pemerintahan dan kemasyarakatan, yang menyebabkan pertumbuhan bidang Hukum

    Administrasi Negara tertentu berjalan secara sektoral.39

    Faktor-faktor inilah yang

    menyebabkan HAN tidak dapat dikodifikasi. HAN Karena tidak dapat dikodifikasi,

    maka sukar diidentifikasi ruang lingkupnya dan yang dapat dilakukan hanyalah

    membagi bidang-bidang atau bagian-bagian HAN.

    Prajudi Atmosudirjo membagi HAN dalam dua bagian; Han heteronom dan

    HAN otonom.40

    Han heteronom bersumber pada UUD, TAP MPR, dan UU adalah

    39

    Ibid., hlm. 29. 40

    Ibid.,

  • 29

    hukum yang mengatur seluk beluk organisasi dan fungsi administrasi negara.41

    Penulis HAN lain, membagi bidang HAN menjadi HAN umum dan HAN khusus.

    Han umum berkenaan dengan peraturan-peraturan umum mengenai tindakan hukum

    dan hubungan hukum administrasi atau peraturan-peraturan dan prinsip-prinsip yang

    berlaku untuk semua bidang hukum administrasi, dalam arti tidak terikat pada bidang

    tertentu.42

    HAN khusus adalah peraturan-peraturan yang berkaitan dengan bidang-

    bidang tertentu seperti peraturan tentang tata ruang, peraturan tentang kepegawaian,

    peraturan tentang pertanahan, peraturan kesehatan, peraturan perpajakan, peraturan

    bidang pendidikan, peraturan pertambangan dan sebagainya.43

    C.J.N. Versteden

    menyebutkan bahwa secara garis besar Hukum Administrasi Negara meliputi44

    :

    1. Peraturan mengenai penegakan ketertiban dan keamanan, kesehatan dan

    kesopanan, dengan menggunakan aturan tingakh laku bagi warga negara yang

    ditegakan dan ditentukan lebih lanjut oleh pemerintah;

    2. Peraturan yang ditujukan untuk memberikan jaminan social bagi rakyat;

    3. Peraturan-peraturan mengenai tata ruang yang ditetapkan pemerintah;

    4. Peraturan yang berkaitan dengan tugas-tugas pemeliharaan dari pemerintah

    termasuk bantuan aktivitas swasta dalam rangka pelayanan umum;

    5. Peraturan-peraturan yang berkaitan dengan pemungutan pajak;

    6. Peraturan-peraturan mengenai perlindungan hak dan kepentingan warga negara

    terhadap pemerintah;

    7. Peraturan-peraturan yang berkaitan dengan penegakan hukum administrasi;

    41

    Ibid., hlm. 30 42

    Ibid., 43

    Ibid., 44

    Ibid.,

  • 30

    8. Peraturan-peraturan mengenai pengawasan organ pemerintahan lebih tinggi

    terhadap organ yang lebih rendah;

    9. Peraturan-peraturan mengenai kedudukan hukum pegawai pemerintahan.45

    Pandangan C.J.N. Versteden berbeda dengan para penulis lain, beliau

    menolak pembagian Hukum Administrasi Negara menjadi HAN umum dan HAN

    khusus, menurut beliau pembagian ini menyesatkan karena HAN tidak dapat dibagi

    menjadi bagian umum dan khusus, peraturan-peraturan HAN itu sangat komplek dan

    luas.46

    Persoalan HAN muncul dalam semua sektor, seperti mengenai keputusan dan

    perlindungan hukum. Pendapat itu agaknya tidak ditopang oleh realitas yang ada,

    karena semua negara-negara yang menganut sistem continental seperti Belanda,

    Belgia, Denmark, Yunani, Italia, dan lain-lain mengenal mengakui bidang hukum

    administrasi umum dan khusus.47

    Masing-masing Negara yang menganut sistem

    hukum kontinental ditemukan lebih banyak kesamaan dalam bidang hukum

    administrasi umum, sedangkan pada bidang hukum administrasi khusus ditemukan

    beberapa perbedaan.

    Perbedaan bidang hukum administrasi khusus adalah hal yang logis, karena

    masing-masing negara mempunyai perbedaan sosio kultural, politik, kebijakan,

    pemerintah, dan sebagainya. Pembedaan antara hukum administrasi umum dan

    khusus menjadi suatu hal yang tidak dapat dihindari. Munculnya hukum administrasi

    khusus semakin penting artinya, seiring dengan lahirnya berbagai bidang tugas-tugas

    pemerintahan yang baru dan sejalan dengan perkembangan dan penemuan-penemuan

    45

    Ibid., 46

    Ibid., hlm. 31. 47

    Ibid.,

  • 31

    baru berbagai bidang kehidupan di tengah masyarakat, yang harus diatur melalui

    hukum administrasi.

    Hukum administrasi Negara khusus ini telah dihimpun dalam Himpunan

    Peraturan-peraturan Perundang-undangan Republik Indonesia, yang disusun

    berdasarkan sistem Engelbrecht, yang di dalamnya dimuat tidak kurang dari 88

    bidang. Bidang Hukum Administrasi Negara khusus di Belanda, terdapat pada

    Staatsalmanak 1995, yang juga memuat puluhan bidang.48

    Berdasarkan keterangan

    tersebut tampak bahwa bidang Hukum Administrasi Negara itu sangat luas, sehingga

    tidak dapat ditentukan secara tegas ruang lingkupnya. Khusus bagi Negara kesatuan

    dengan sistem desentralisasi, terdapat pula Hukum Administrasi Daerah, yaitu

    peraturan-peraturan yang berkenaan dengan administrasi daerah atau Pemerintahan

    daerah. Ada penulis yang menyebutkan bahwa Hukum Administrasi Negara

    mencakup hal-hal sebagai berikut49

    :

    1. Sarana-sarana (instrument) bagi pengusa untuk mengatur, menyeimbangkan, dan

    mengendalikan berbagai kepentingan masyarakat;

    2. Mengatur cara-cara partisipasi warga masyarakat dalam proses penyusunan dan

    pengendalian tersebut, termasuk proses penentuan kebujaksanaan;

    3. Perlindungan hukum bagi warga masyarakat;

    4. Menyusun dasar-dasar begi pelaksanaan pemerintahan yang baik.50

    48

    Ibid., hlm. 32. 49

    Ibid., hlm. 33. 50

    Ibid.,

  • 32

    Berdasarkan pemaparan beberapa pendapat sarjana di atas, dapat disebutkan

    bahwa Hukum Administrasi adalah hukum yang berkenaan dengan Pemerintahan

    (dalam arti sempit) yang cakupannya secara garis besar mengatur51

    :

    1. Perbuatan pemerintah (pusat dan daerah) dalam bidang hukum publik;

    2. Kewenangan pemerintahan (dalam melakukan perbuatan di bidang publik

    tersebut); di dalamnya diatur mengenai dari mana, dengan cara apa, dan

    bagaimana pemrintah menggunakan kewenangannya; penggunaan kewenangan

    ini dituangkan dalam bentuk instrument hukum, karena itu diatur pula tentang

    pembuatan dan penggunaan instrument hukum.

    3. Akibat-akibat hukum yang lahir dari perbuatan atau penggunaan kewenangan

    pemerintah itu;

    4. Penerapan hukum dan penerapan sanksi-sanksi dalam bidang pemerintahan.52

    Sehubungan dengan adanya Hukum Administrasi tertulis, yang tertuang

    dalam berbagai peraturan perundang-undangan, dan Hukum Administrasi tidak

    tertulis, yang lazim disebut AUPL, maka Hukum Administrasi adalah sekumpulan

    peraturan hukum tentang Pemerintahan dalam berbagai dimensinya untuk terciptanya

    penyelenggaraan Pemerintahan yang layak dalam suatu Negara.

    B. Hukum Kepegawaian

    1. Sejarah dan Pengertian Hukum Kepegawaian

    a. Sejarah Hukum Kepegawaian

    hukum kepegawaian Indonesia menurut Utrecht, masih diatur dalam peraturan

    incidenteel, peraturan-peraturan Hukum Administrasi Negara kebiasaan

    51

    Ibid., 52

    Ibid.,

  • 33

    (administratief gewoonterechtsregels) dan surat-surat edaran (rondschrijven)

    beberapa departemen dan Kepala Kantor Urusan Kepegawaian. Hukum kepegawaian

    pada zaman kolonial yang masih berlaku antara lain: Bezoldigingsregeling

    Burgerlijke Landsdienaren 1938 (BBL 1938), LNHB 1938 Nr. 106 (beberapa kali

    diubah, perubahan terakhir dalam LNHB 1947 Nr. 119 dan Nr. 147), dan

    Betalingsregeling Ambtenaren En Gopensioneerden 1949 (BAG 1949) LNHB Nr. 2,

    dan yang jelas kedudukan hukum (rechtspositie) para Pegawai Negeri pada zaman

    kolonial belum diatur semestinya.53

    Undang-undang No.8 Tahun 1974 tentang Pokok-pokok Kepegawaian

    merupakan landasan hukum pembinaan di bidang kepegawaian yang pertama kali ada

    semenjak Indonesia merdeka. Undang-undang tersebut diharapkan menjadi landasan

    yang kuat bagi penyempurnaan pembinaan Pegawai Negeri Sipil. Undang-undang

    No. 8 Tahun 1974 diundangkan pada tanggal 6 november 1974, sebelum Undang-

    undang tersebut diundangkan, Indonesia belum mempunyai suatu Undang-undang

    Kepegawaian (ambtenarenwet) yang dipakai sebagai landasan hukum kepegawaian,

    khususnya di kalangan Pegawai Negeri Sipil.54

    Undang-undang Kepegawaian yang dimiliki Indonesia menjadi dasar hukum

    bagi Pemerintah dalam setiap membuat keputusan, maupun kebijaksanaan di bidang

    kepegawaian, dengan diundangkannya UU No. 8 Tahun 1974, hal itu memberikan

    kedudukan hukum yang jelas bagi setiap Pegawai Negeri, khususnya Pegawai Negeri

    53

    Ibid., hlm. 19. 54

    Soedibyo Triatmodjo, 1983, Hukum Kepegawaian (Mengenai kedudukan hak dan kewajiban

    Pegawai Negeri Sipil), Ghalia Indonesia, Jakarta, hlm. 18.

  • 34

    Sipil. UU No. 8 Tahun 1974 mempunyai sejarah yang panjang dalam

    pembentukannya. Pembentukan Undang-undang tersebut berawal dari Keputusan

    Presiden No. 130 Tahun 1958 pada tanggal 21 juni 1958 tentang dibentuknya suatu

    Panitia Negara Perancang Undang-undang Kepegawaian yang diberi tugas antara

    lain:

    1. Mempelajari segala sesuatu yang berhubungan dengan kedudukan, hak-hak serta

    kewajiban Pegawai Negeri.

    2. Menyiapkan rencana Undang-undang mengenai ketentuan-ketentuan pokok

    tentang kepegawaian.55

    Kepanitiaan tersebut diketuai oleh Prajudi Atmosudirjo, yang hanya diberi

    waktu selama 6 bulan untuk menyelesaikan tugasnya, tidak sampai 6 bulan

    kepanitiaan tersebut sudah membuahkan hasil. Hasil kerja kepanitiaan tersebut

    berupa Rancangan Undang-undang tentang Pokok-pokok Kepegawaian, kemudian

    pada tahun 1961 RUU tersebut resmi menjadi Undang-undang Nomor 18 Tahun 1961

    tentang Ketentuan-ketentuan Pokok Kepegawaian dalam Lembaran Negara RI Tahun

    1961 No. 263.56

    Undang-undang Nomor 18 Tahun 1961, pada tahun 1973 ternyata

    dianggap sudah tidak sesuai lagi untuk dapat mendukung atau memperlancar

    pembinaan kepegawaian, karena kedudukan dan peranan Pegawai Negeri yang terasa

    semakin penting dan menentukan. Hal tersebut disadari oleh Pemerintah, lalu pada

    awal 1973 BAKN mengumpulkan bahan-bahan untuk menyusun RUU tentang

    Pokok-pokok Kepegawaian. Proses penyusunan rancangan tersebut dikonsultasikan

    55

    Ibid., 56

    Ibid.,

  • 35

    dengan para Pejabat dari masing-masing departemen/lembaga serta para ahli dari

    berbagai bidang. Rancangan BAKN ini diuraikan Ka. BAKN A.E Manihuruk yang

    berjudul Proses Penyusunan Undang-undang No. 8 Tahun 1974 yang disebut

    dengan draft pertama. Draft pertama ini kemudian dibahas kembali secara luas di

    bawah Pimpinan Menteri Negara Penertiban Aparatur Negara J.B. Sumarlin di dalam

    sektor P yang berlangsung pada bulan mei 1973.57

    Pembahasan tersebut

    menghasilkan penyempurnaan draft pertama, yang kemudian disebut dengan draft

    kedua, dalam rangka lebih menyempurnakan draft kedua Menpan memutuskan, agar

    BAKN mengadakan rapat dengan seluruh unsur-unsur departemen/lembaga tingkat

    pusat maupun unsur-unsur pemerintah serta KORPRI. Hasil dari pembahasan dalam

    rapat-rapat yang diadakan draft kedua tersebut mengalami penyempurnaan, yang

    kemudian disebut draft ketiga.58

    Bulan September 1973 draft ketiga ini dibahas kembail oleh sektor P di

    bawah pimpinan Menpan, dan menghasilkan beberapa penyempurnaan kembali yang

    kemudian disebut dengan draft keempat. Draft keempat ini rencananya langsung

    diajukan sebagai RUU kepada DPR, tetapi berhubung pada akhir tahun 1973 tersebut

    masih ada undang-undang lain yang perlu diselesaikan lebih dahulu, maka draft

    tersebut belum diajukan sebagai RUU. BAKN ternyata mengkonsultasikan kembali

    RUU tersebut kepada pihak-pihak yang berkompeten, yang menghasilkan draft

    kelima, draft kelima inilah yang kemudian pada tanggal 13 juli 1974 diajukan sebagai

    57

    Ibid., hlm. 20. 58

    Ibid.,

  • 36

    RUU tentang Pokok-pokok Kepegawaian dengan Amanat Presiden No. R-

    07/PU/VII/1974 yang disampaikan kepada DPR RI.59

    RUU tersebut kemudian dibahas secara mendalam oleh Komisi II DPR,

    maupun dalam lobbying antara pemerintah dan fraksi-fraksi, serta panitia perumus,

    pada tanggal 10 Oktober 1974 DPR mengesahkan RUU ini menjadi Undang-undang

    dalam rapat pleno. Tanggal 6 November 1974, Undang-undang No. 8 tahun 1974

    tentang Pokok-pokok Kepegawaian tersebut diundangkan dalam Lembaran Negara

    Tahun 1974 No. 55. Undang-undang No.18 Tahun 1961 maupun beberapa peraturan

    perundang-undangan lainya yang berhubungan dengan itu dinyatakan tidak berlaku

    lagi, setelah diundangkannya Undang-undang No. 8 Tahun 1974. Undang-undang

    yang baru tersebut diharapkan menjadi landasan yang kuat bagi penyempurnaan

    pembinaan Pegawai Negeri Sipil yang dapat digunakan sebagai dasar hukum, harapan

    tersebut antara lain:

    1. Menyempurnakan dan menyederhanakan peraturan perundang-undangan di

    bidang kepegawaian,

    2. Melaksanakan pembinaan Pegawai Negeri Sipil atas dasar system karir dan

    system prestasi kerja,

    3. Memungkinkan penentuan kebijaksanaan yang sama bagi segenap Pegawai

    Negeri Sipil, baik Pegawai Negeri Sipil pusat maupun daerah,

    4. Memungkinkan usaha-usaha untuk pemupukan jiwa korps yang bulat dan

    pembinaan keutuhan serta kekompakan segenap Pegawai Negeri Sipil.60

    59

    Ibid., hlm. 21. 60

    Ibid.,

  • 37

    Undang-undang No. 8 Tahun 1974 yang mengalami perumusan cukup alot

    dengan adanya draft pertama sampai draft kelima ternyata terbukti dapat bertahan

    cukup lama, akhirnya tahun 1999, Undang-undang tersebut dirasa sudah tidak sesuai

    dengan perkembangan mengenai kepegawaian pada saat ini. Undang-undang tersebut

    mengalami perubahan dengan diundangkannya Undang-undang No. 43 Tahun 1999

    tentang Pokok-pokok Kepegawaian yang diundangkan pada tanggal 30 September

    1999 dan tercantum dalam Lembaran Negara Republik Indonesia Tahun 1999 Nomor

    169.

    b. Pengertian Hukum Kepegawaian

    Hukum Kepegawaian ialah Hukum yang mengatur dan menjelaskan tentang

    kedudukan Pegawai Negeri yang dipelajari di dalam Hukum Administrasi Negara,

    yang menyebutkan bahwa Pegawai Negeri mempunyai suatu hubungan dinas publik.

    Hubungan dinas publik adalah bilamana seseorang mengikatkan dirinya sendiri,

    untuk tunduk pada perintah melakukan satu atau beberapa macam jabatan, yang

    dalam melakukan suatu atau beberapa macam jabatan itu dihargai dengan pemberian

    gaji dan beberapa keuntungan lain.61

    Pegawai memang bukan hanya Pegawai Negeri

    saja, melainkan Pegawai yang bekerja pada perusahanperusahaan swasta yang tidak

    mempunyai hubungan dinas publik, yang semuanya itu diatur di dalam Hukum

    61

    Sastra Djatmika dan Marsono, 1995, Hukum Kepegawaian di Indonesia, Jakarta, Djambatan,

    hlm. 17.

  • 38

    Perburuhan, yang tidak ada kaitannya atau tidak ada hubungannya dengan Hukum

    Kepegawaian.

    Hukum Kepegawaian Dikaitkan dengan suatu pengertian tidak mempelajari

    tentang Hukum perburuhan dilihat dari substansi Pegawai itu sendiri. Pegawai Negeri

    mempunyai hubungan Dinas Publik, sedangkan Pegawai yang bekerja pada

    perusahaanperusahaan swasta tidak mempunyai Hubungan Dinas Publik. Penulis

    dalam hal ini tidak akan membahas pegawai dalam arti luas, namun khusus

    membahas mengenai Pegawai Negeri Sipil atau yang biasa disingkat PNS.

    Berbicara mengenai obyek Hukum Administrasi Negara, obyeknya adalah

    Kekuasaan Pemerintah yang terdiri dari kekuasaan penyelenggaraan pemerintahan

    dan kekuasaan pembuatan perundang-undangan. Pemerintah dalam menjalankan

    kekuasaannya memerlukan suatu bentuk perangkat yang dapat menjalankan tugas

    tersebut. Tugas tersebut dijalankan oleh Pejabat Publik yang berstatus sebagai

    Pegawai Negeri.62

    Pejabat Publik tidak semua berstatus Pegawai Negeri seperti

    halnya pemegang Jabatan dari suatu Jabatan Negara, sebaliknya tidak setiap Pegawai

    Negeri merupakan pemegang Jabatan Publik.

    2. Pengertian dan Jenis Pegawai Negeri Sipil

    a. Pengertian Pegawai Negeri Sipil

    Logemann dengan menggunakan kriteria yang bersifat materill mencermati

    hubungan antara Pegawai Negeri dengan memberikan pengertian Pegawai Negeri

    62

    Ibid., hlm. 18.

  • 39

    setiap pejabat yang mempunyai hubungan dinas dengan negara.63

    Pegawai Negeri

    Sipil, Menurut Kamus Umum Bahasa Indonesia, Pegawai berarti orang yang

    bekerja pada pemerintah (perusahaan dan sebagainya), sedangkan Negeri berarti

    negara atau pemerintah, jadi Pegawai Negeri Sipil adalah orang yang bekerja pada

    Pemerintah atau Negara.64

    Berdasarkan Pasal 1 angka 1 Undang-Undang Nomor 43

    Tahun 1999 tentang Pokok-Pokok Kepegawaian, pengertian dari Pegawai Negeri

    yaitu:

    setiap warga negara Republik Indonesia yang telah memenuhi syarat yang ditentukan, diangkat oleh pejabat yang berwenang dan diserahi tugas dalam

    suatu jabatan negeri, atau diserahi tugas negara lainnya, dan digaji

    berdasarkan sesuatu peraturan perundang-undangan yang berlaku.

    Berkaitan dengan pengertian Pegawai Negeri atau seseorang dapat disebut

    Pegawai Negeri apabila memenuhi beberapa unsur yaitu:

    1. Memenuhi syarat-syarat yang ditentukan;

    2. Diangkat oleh pejabat yang berwenang;

    3. Diserahi tugas dalam suatu jabatan negeri;

    4. Digaji menurut peraturan perundang-undangan yang berlaku.

    Pengertian Pegawai Negeri, menurut Mahfud M.D dalam buku Hukum dan

    Pilar-Pilar Demokrasi, terbagi dalam dua bagian yaitu pengertian stipulatif dan

    pengertian ekstensif (perluasan pengertian).

    1) Pengertian Stipulatif

    63

    Muchsan, 1982, ............Op.Cit., hlm. 12. 64

    W,J,S Poerwadarminta, 1986, Kamus Besar Bahasa Indonesia, Balai Pustaka, Jakarta, hlm.

    702.

  • 40

    Pengertian yang bersifat stipulatif (penetapan tentang makna yang diberikan

    oleh Undang-Undang) tentang Pegawai Negeri terdapat dalam Pasal 1 angka 1 dan

    Pasal 3 ayat (1) Undang-Undang No 43 Tahun 1999. Pengertian yang terdapat pada

    Pasal 1 angka 1 berkaitan dengan hubungan Pegawai Negeri dengan pemerintah, atau

    mengenai kedudukan Pegawai Negeri. Pengertian stipulatif tersebut selengkapnya

    berbunyi sebagai berikut 65

    :

    Pasal 1 angka 1 menyebutkan Pegawai Negeri adalah, setiap warga negara

    Republik Indonesia yang telah memenuhi syarat yang ditentukan, diangkat oleh

    pejabat yang berwenang dan diserahi tugas dalam suatu jabatan negeri, atau

    diserahi tugas negara lainnya dan digaji berdasarkan peraturan perundang-

    undangan yang berlaku.

    Pasal 3 ayat (1) menyebutkan Pegawai Negeri berkedudukan sebagai aparatur

    Negara, yang bertugas untuk memberikan pelayanan kepada masyarakat secara

    profesional, jujur, adil dan merata dalam penyelenggaraan tugas negara,

    pemerintahan dan pembangunan.

    Pengertian stipulatif berlaku dalam pelaksanaan semua peraturan-peraturan

    kepegawaian, dan pada umumnya dalam pelaksanaan semua peraturan perundang-

    undangan, kecuali diberikan definisi lain.66

    2) Pengertian Ekstensif

    Pegawai Negeri berkaitan dengan pengertian stipulatif, ada beberapa golongan

    yang sebenarnya bukan Pegawai Negeri menurut Undang-Undang Nomor 43 Tahun

    65

    Sastra Djatmika dan Marsono, Hukum Kepegawaian ............Op.Cit., hlm. 95. 66

    Ibid.,

  • 41

    1999. Hal tersebut dalam hal tertentu dianggap sebagai dan diperlakukan sama

    dengan Pegawai Negeri, artinya di samping pengertian stipulatif ada pengertian yang

    hanya berlaku pada hal-hal tertentu. Pengertian tersebut terdapat pada 67

    :

    1. Ketentuan yang terdapat dalam Pasal 415-437 KUHP mengenai kejahatan

    jabatan. Menurut pasal-pasal tersebut orang yang melakukan kejahatan jabatan

    adalah yang melakukan kejahatan yang berkenaan dengan tugasnya sebagai

    orang yang diserahi suatu jabatan publik, baik tetap maupun sementara. Intinya,

    orang yang diserahi suatu jabatan publik itu belum tentu Pegawai Negeri,

    menurut pengertian stipulatif apabila melakukan kejahatan dalam kualitasnya

    sebagai pemegang jabatan publik, ia dianggap dan diperlakukan sama dengan

    Pegawai Negeri, khusus untuk kejahatan yang dilakukanya.

    2. Ketentuan Pasal 92 KUHP yang berkaitan dengan status anggota dewan rakyat,

    anggota dewan daerah dan kepala desa. Menurut Pasal 92 KUHP, di mana

    diterangkan bahwa yang termasuk dalam arti Pegawai Negeri adalah orang-orang

    yang dipilih dalam pemilihan berdasarkan peraturan-peraturan umum dan juga

    mereka yang bukan dipilih, tetapi diangkat menjadi anggota dewan rakyat dan

    dewan daerah serta kepala-kepala desa dan sebagainya. Pengertian Pegawai

    Negeri menurut KUHP sangatlah luas, tetapi pengertian tersebut hanya berlaku

    dalam hal ada orang-orang yang melakukan kejahatan, atau pelanggaran jabatan

    dan Tindak Pidana lain yang disebut dalam KUHP, jadi pengertian ini tidak

    termasuk dalam hukum kepegawaian.

    3. Ketentuan Undang-Undang Nomor 20 Tahun 2001 jo Undang-Undang Nomor 31

    Tahun 1999 tentang Pemberantasan Tindak Pidana Korupsi.

    4. Ketentuan Peraturan Pemerintah Nomor 6 Tahun 1974 tentang Pembatasan

    kegaiatan Pegawai Negeri dalam usaha swasta.68

    67

    Ibid., hlm. 10. 68

    Ibid.,

  • 42

    Pengertian stipulatif dan ekstensif merupakan penjabaran atas maksud dari

    keberadaan Pegawai Negeri Sipil dalam hukum Kepegawaian. Pengertian tersebut

    terbagi dalam bentuk dan format yang berbeda, namun pada akhirnya dapat

    menjelaskan maksud pemerintah, dalam memposisikan penyelenggara negara dalam

    sistem hukum yang ada, karena pada dasarnya jabatan negeri akan selalu berkaitan

    dengan penyelenggara negara yaitu Pegawai Negeri Sipil.

    b. Jenis Pegawai Negeri Sipil

    Jenis Pegawai Negeri Sipil di atur dalam Pasal 2 ayat (1) UU N0.43 Tahun

    1999 Tentang Pokok-pokok Kepegawaian, Pegawai Negeri dibagi menjadi:

    1. Pegawai Negeri Sipil,

    2. Anggota Tentara Nasional Indonesia, dan

    3. Anggota Kepolisian Negara Republik Indonesia.

    Pasal 2 ayat (1) UU No.43 Tahun 1999 tidak menyebutkan apa yang

    dimaksud dengan pengertian masing-masing bagiannya, namun dapat diambil suatu

    kesimpulan bahwa yang dimaksud dengan Pegawai Negeri Sipil adalah, Pegawai

    Negeri yang bukan anggota Tentara Nasional Indonesia dan anggota Kepolisian

    Republik Indonesia. Berdasarkan penjabaran tersebut, Pegawai Negeri Sipil

    merupakan bagian dari Pegawai Negeri yang merupakan Aparatur Negara. Pegawai

    Negeri Sipil menurut UU No. 43 Tahun 1999 Pasal 2 ayat (1) dibagi menjadi;

    Pegawai Negeri Sipil Pusat dan Pegawai Negeri Sipil Daerah.69

    Pegawai Negeri Sipil

    69

    Sri Hartini, dkk, 2008, Hukum Kepegawaian Di Indonesia, Sinar Grafika, Jakarta, hlm, 36.

  • 43

    Pusat adalah Pegawai Negeri Sipil yang gajinya dibebankan pada Anggaran

    Pendapatan dan Belanja Negara. PNS tersebut bekerja pada Departemen, Lembaga

    Pemerintah Nondepartemen, Kesekretariatan Lembaga Negara, Instansi Vertikal di

    Daerah Provinsi Kabupaten/Kota, Kepaniteraan Pengadilan, atau dipekerjakan untuk

    menyelenggarakan tugas lainya.70

    Pegawai Negeri Sipil Daerah adalah Pegawai

    Negeri Sipil daerah Provinsi/Kabupaten/Kota yang gajinya dibebankan pada

    Anggaran Pendapatan dan Belanja Daerah dan bekerja pada Pemerintahan daerah,

    atau dipekerjakan di luar instansi induknya.71

    Pegawai Negeri Sipil Pusat dan Pegawai Negeri Sipil Daerah yang

    dipekerjakan di luar instansi induk, gajinya dibebankan pada instansi yang menerima

    perbantuan. Pejabat yang berwenang sebagaimana disebutkan Pasal 2 ayat (1), dapat

    mengangkat pegawai tidak tetap. Pengertian pegawai tidak tetap adalah pegawai yang

    diangkat untuk jangka waktu tertentu, guna melaksanakan tugas pemerintahan dan

    pembangunan yang bersifat teknis professional dan administrasi, sesuai dengan

    kebutuhan dan kemampuan organisasi. Pegawai tidak tetap tidak diberikan

    kedudukan sebagai Pegawai Negeri. Penamaan pegawai tidak tetap mempunyai arti

    sebagai pegawai diluar PNS dan pegawai lainya. Penamaan pegawai tidak tetap

    merupakan salah satu bentuk antisipasi pemerintah terhadap banyaknya kebutuhan

    pegawai namun dibatasi oleh dana APBD/APBN dalam penggajiannya.72

    70

    Ibid., 71

    Ibid., hlm. 11. 72

    Ibid.,

  • 44

    Peraturan Pemerintah No. 48 Tahun 2005 tentang Pengangkatan Tenaga

    Honorer Menjadi Calon Pegawai Negeri Sipil, menngatur bahwa semua pejabat

    pembina kepegawaian dan pejabat lain di llingkungan instansi, dilarang mengangkat

    tenaga honorer atau yang sejenis, kecuali ditetapkan dengan Peraturan Pemerintah.

    Peraturan Pemerintah No. 48 Tahun 2005 dilaksanakan sampai dengan tahun

    anggaran 2009, namun sampai dengan tahun 2007, dalam hal proses

    pengangkatannya terdapat berbagai permasalahan yang ternyata tidak sesuai dengan

    keinginan dari Peraturan Pemerintah No. 48 Tahun 2005. Pasal 3 ayat (1) berbunyi:

    pengangkatan tenaga honorer menjadi Pegawai Negeri Sipil diprioritaskan bagi yang

    melaksanakan tugas sebagai:

    1. Tenaga guru;

    2. Tenaga kesehatan pada unit pelayanan kesehatan;

    3. Tenaga penyuluh di bidang pertanian, perikanan, peternakan; dan

    4. tenaga teknis lainya yang sangat dibutuhkan pemerintah.73

    Pemerintah dalam implementasinya, hanya melihat pada syarat-sayarat formil,

    yaitu masa kerja dan usia tanpa mempertimbangkan skala prioritas yang diharapkan

    oleh pembuat peraturan. Pengangkatan Tenaga Honorer menjadi Calon Pegawai

    Negeri Sipil ternyata didominasi oleh tenaga administratif yang notabene di luar skala

    prioritas yang termaktub dalam Pasal 3 ayat (1) Peraturan Pemerintah No. 48 Tahun

    2005.

    73

    Ibid.,

  • 45

    3. Kedudukan, Kewajiban dan Hak Pegawai Negeri Sipil

    a. Kedudukan Pegawai Negeri Sipil

    Kedudukan Pegawai Negeri Sipil didasarkan pada Undang-Undang Nomor

    43 Tahun 1999 Pasal 3 ayat (1), yaitu Pegawai Negeri sebagai unsur aparatur negara

    yang bertugas untuk memberikan pelayanan kepa da masyarakat secara profesional,

    jujur, adil, dan merata dalam penyelenggaraan tugas negara, pemerintahan, dan

    pembangunan. Rumusan kedudukan Pegawai Negeri didasarkan pada pokok-pokok

    pikiran bahwa pemerintah tidak hanya menjalankan fungsi umum pemerintahan.

    Pemerintah juga harus mampu melaksanakan fungsi pembangunan atau dengan kata

    lain, pemerintah bukan hanya menyelenggarakan tertib pemerintahan, tetapi juga

    harus mampu menggerakkan dan memperlancar pembangunan untuk kepentingan

    rakyat banyak.74

    Pegawai Negeri mempunyai peranan amat penting sebab Pegawai

    Negeri merupakan unsur aparatur negara untuk menyelenggarakan pemerintahan dan

    pembangunan dalam rangka mencapai tujuan negara. Kelancaran pelaksanaan

    pemerintahan dan pembangunan nasional tergantung pada kesempurnaan aparatur

    negara.

    Pegawai Negeri Sipil dalam konteks hukum publik, bertugas membantu

    Presiden sebagai Kepala Pemerintahan dalam menyelenggarakan pemerintahan, tugas

    74

    Ibid.,

  • 46

    melaksanakan peraturan perundang-undangan, dalam artian wajib mengusahakan

    agar setiap peraturan perundang-undangan ditaati oleh masyarakat. Seorang Pegawai

    Negeri sebagai abdi negara juga wajib setia dan taat kepada Pancasila sebagai

    falsafah dan ideologi negara, kepada Undang-Undang Dasar 1945, kepada negara,

    dan kepada pemerintah.75

    Pegawai Negeri Sipil mempunyai kesetiaan, ketaatan penuh terhadap

    Pancasila, UUD 1945, Negara dan Pemerintah, pada akhirnya dapat memusatkan

    segala perhatian dan pikiran serta mengerahkan segala daya upaya dan tenaganya

    untuk menyelenggarakan tugas pemerintahan dan pembangunan secara berdaya guna

    dan berhasil guna. Hal tersebut juga berlaku bagi Pegawai Negeri Sipil di Kantor

    Pemerintahan Kota Bandung, dalam melaksanakan tugas pokok dan fungsinya

    sebagai unsur aparatur negara, abdi negara dan abdi masyarakat yang dituntut untuk

    dapat melaksanakan tugas dengan sebaik-baiknya, serta memiliki ketaatan dan

    kesetiaan terhadap Pancasila, UUD 1945, Negara dan Pemerintah.

    b. Kewajiban Pegawai Negeri Sipil

    Kewajiban Pegawai Negeri Sipil adalah segala sesuatu yang wajib dilakukan

    berdasarkan peraturan perundang-undangan. Sastra Djatmika mengatakan, kewajiban

    Pegawai Negeri dibagi dalam tiga golongan, yaitu:

    1. Kewajiban-kewajiban yang ada hubungan dengan suatu jabatan;

    75

    Ibid., hlm. 39.

  • 47

    2. Kewajiban-kewajiban yang tidak langsung berhubungan dengan suatu tugas

    dalam jabatan, melainkan dengan kedudukannya sebagai pegawai negeri pada

    umumnya;

    3. Kewajiban lain-lain.76

    Pegawai Negeri Sipil untuk menjunjung tinggi kedudukannya, diperlukan

    elemen-elemen penunjang kewajiban meliputi kesetiaan, ketaatan, pengabdian,

    kesadaran, tanggung jawab, jujur, tertib, bersemangat dengan memegang rahasia

    negara dan melaksanakan tugas kedinasan. Penjelasan hal tersebut sebagai berikut;

    a. Kesetiaan berarti tekad dan sikap batin serta kesanggupan untuk mewujudkan dan

    mengamalkan Pancasila dan Undang-Undang Dasar 1945 dengan penuh

    kesadaran dan tanggung jawab. Pada umumnya kesetiaan timbul dari pengetahuan

    dan pemahaman dan keyakinan yang mendalam terhadap apa yang disetiai, oleh

    karena itu setiap Pegawai Negeri Sipil wajib mempelajari, memahami,

    menghayati dan mengamalkan Pancasila dan Undang-Undang Dasar 1945.

    Pancasila yang disetiai adalah sebagaimana termaktub dalam Pembukaan

    Undang-Undang Dasar 1945. Pancasila dan Undang-Undang Dasar 1945 pada

    dasarnya dirumuskan secara singkat, oleh karena itu setiap Pegawai Negeri Sipil

    berkewajiban untuk menjabarkan dan melaksanakan secara taat asas, kreatif, dan

    konstruktif terhadap nilai-nilai yang terkandung, baik dalam tugas maupun dalam

    sikap, perilaku dan perbuatannya sehari-hari. Pelanggaran terhadap disiplin,

    pelanggaran hukum dalam dinas maupun di luar dinas secara langsung maupun

    tidak langsung merupakan pelanggaran terhadap nilai-nilai Pancasila dan

    Undang-Undang Dasar 1945.

    76

    Ibid., hlm. 40.

  • 48

    b. Ketaatan berarti kesanggupan seseorang untuk menaati segala peraturan

    perundang-undangan dan peraturan (kedinasan) yang berlaku serta kesanggupan

    untuk tidak melanggar larangan yang ditentukan.

    c. Pengabdian (terhadap Negara dan masyarakat) merupakan kedudukan dan

    peranan Pegawai Negeri Sipil Republik Indonesia dalam hubungan formal baik

    dengan Negara secara keseluruhan maupun dengan masyarakat secara khusus.

    d. Kesadaran berarti merasa, tahu dan ingat (pada keadaan yang sebenarnya) atau

    keadaan ingat (tahu) akan dirinya.

    e. Jujur berarti lurus hati; tidak curang (lurus adalah tegak benar), terus terang

    (benar adanya). Kejujuran adalah ketulusan hati seseorang dalam melaksanakan

    tugas dan kemampuan untuk tidak menyalahgunakan wewenang yang diberikan

    kepadanya atau keadaan wajib menanggung segala sesuatunya apabila terdapat

    sesuatu hal, boleh dituntut dan dipersalahkan.

    f. Menjunjung tinggi berarti memuliakan atau menghargai dan menaati martabat

    bangsa. Menjunjung tinggi kehormatan bangsa dan negara mengandung arti

    bahwa norma-norma yang hidup dalam Bangsa dan Negara Indonesia harus

    dihormati. Setiap Pegawai Negeri Sipil harus menghindari tindakan dan tingkah

    laku yang dapat menurunkan atau mencemarkan kehormatan Bangsa dan Negara.

    g. Cermat berarti (dengan saksama); (dengan) teliti; dengan sepenuh minat

    (perhatian).

    h. Tertib berarti menaati peraturan dengan baik, aturan yang bertalian dengan baik.

    i. Semangat berarti jiwa kehidupan yang mendorong seseorang untuk bekerja keras

    dengan tekad yang bulat untuk melaksanakan tugas dalam rangka pencapaian

    tujuan. Bersemangat berarti ada semangatnya, mengandung semangat. Biasanya

    semangat timbul karena keyakinan atas kebenaran dan kegunaan tujuan yang akan

    dicapai.

    j. Rahasia berarti sesuatu yang tersembunyi (hanya diketahui oleh seorang atau

    beberapa orang saja; ataupun sengaja disembunyikan supaya orang lain tidak

    mengetahuinya). Rahasia dapat berupa rencana, kegiatan atau tindakan yang akan,

  • 49

    sedang atau telah dilaksanakan yang dapat menimbulkan kerugian atau bahaya,

    apabila diberitahukan kepada atau diketahui oleh orang yang tidak berhak.

    k. Tugas Kedinasan berarti sesuatu yang wajib dikerjakan atau yang ditentukan

    untuk dilakukan terhadap bagian pekerjaan umum yang mengurus sesuatu

    pekerjaan tertentu.77

    Berdasarkan uraian-uraian kewajiban Pegawai Negeri Sipil di atas, terhadap

    Pegawai Negeri Sipil yang melanggar kewajiban-kewajibannya akan dilakukan

    penindakan berdasarkan peraturan perundang-undangan yang berlaku yaitu

    berdasarkan Peraturan Pemerintah Nomor 53 Tahun 2010 tentang Peraturan Disiplin

    Pegawai Negeri Sipil.

    c. Hak Pegawai Negeri Sipil

    Presiden Soeharto pernah dalam pidatonya antara lain mengatakan:

    Buanglah anggapan yang kurang tepat bahwa menjadi pegawai adalah semata-mata untuk mencari penghasilan, apalagi untuk memperoleh keuntungan.

    Camkanlah baik-baik bahwa Pegawai Negeri adalah abdi yang harus melayani

    masyarakat. Lapangan Pegawai Negeri adalah lapangan pengabdian dan

    perjuangan, bukan saja lapangan mencari nafkah.78

    Kutipan pidato di atas memang benar, tetapi tidak ada salahnya jika dalam hal

    ini dibicarakan masalah hak-hak yang dimiliki setiap Pegawai Negeri Sipil karena

    dalam Undang-Undang No. 43 Tahun 1999 telah menggariskan masalah tersebut.

    Undang-Undang No. 43 Tahun 1999, didalamnya terdapat ada 4 Pasal yang

    menyebutkan hak-hak Pegawai Negeri Sipil, adapun Pasal tersebut sebagai berikut;

    Pasal 7

    77

    Ibid., hlm. 41. 78

    Soedibyo Triatmodjo, 1983, Hukum Kepegawaian, ............Op.Cit., hlm. 108.

  • 50

    (1) Setiap Pegawai Negeri berhak memperoleh gaji yang adil dan layak sesuai

    dengan beban pekerjaan dan tanggung jawabnya.

    (2) Gaji yang diterima oleh Pegawai Negeri harus mampu memacu

    produktivitas dan menjamin kesejahteraannya.

    (3) Gaji Pegawai Negeri yang adil dan layak sebagai-mana dimaksud dalam

    ayat (1), ditetapkan dengan Peraturan Pemerintah.

    Pasal 8

    Setiap Pegawai Negeri berhak atas cuti.

    Pasal 9

    (1) Setiap Pegawai Negeri yang ditimpa oleh sesuatu kecelakaandalam dan

    karena menjalankan tugas kewajibannya, berhakm memperoleh perawatan.

    (2) Setiap Pegawai Negeri yang menderita cacad jasmani atau cacad rohani

    dalam dan karena menjalankan tugas kewajibannya yang mengakibat-

    kannya tidak dapat bekerja lagi dalam jabatan apapun juga, berhak

    memperoleh tunjangan.

    (3) Setiap Pegawai Negeri yang tewas, keluarganya berhak memperoleh uang

    duka.

    Pasal 10

    Setiap Pegawai Negeri yang telah memenuhi syarat-syarat yang ditentukan,

    berhak atas pensiun.

    Berdasarkan Pasal-Pasal tersebut, aspek kebutuhan pegawai jika dihubungkan

    dengan teori-teori yang ada dapat menjelaskan mengenai hubungan antara hak

    dengan kewajiban dari pegawai. Hubungan ini meliputi kecendrungan pegawai untuk

    melaksanakan pekerjaanya berdasarkan kebutuhanya secara umum. Faktor motivasi

    yang timbul untuk memberikan prestasi dipengaruhi oleh hukum tertulis yang

    membatasi setiap aktivitas dan timbulnya output berupa kontraprestasi yang sepadan

  • 51

    terhadap pekerjaan yang dikerjakannya. Peraturan kepegawaian dalam hal ini,

    merefleksikan pembatasan terhadap aktivitas, baik secara moril maupun dari sudut

    pandang hukum dan peraturan ini menempatkan substansi yang ideal, dalam bentuk

    kewajiban yang meupakan maksud dan tujuan dalam organisasi guna pencapaian

    misinya. Hal tersebut dalam skala yang lebih luas merupakan refleksi dari tujuan,

    guna menuju kesejahteraan masyarakat di dalam konteksnya melalui administrasi

    kepegawaian.

    C. Pembinaan Pegawai Negeri Sipil

    1. Konsep dan Tujuan Pembinaan Pegawai Negeri Sipil

    a. Konsep Pembinaan Pegawai Negeri Sipil

    Pembinaan merupakan suatu tindakan, proses, hasil, atau pernyataan menjadi

    lebih baik, pembinaan menunjukkan adanya kemajuan, peningkatan, perubahan,

    evolusi atas berbagai kemungkinan, berkembang, atau peningkatan atas sesuatu.79

    Pengertian di atas mengandung dua hal yaitu; pertama, bahwa pembinaan itu sendiri

    bisa berupa tindakan, proses, atau pernyataan dari suatu tujuan; kedua, pembinaan

    bisa menunjukkan kepada perbaikan atas sesuatu. Pengertian lain dikemukakan oleh

    Rahardjo dkk, bahwa pembinaan dalam manajemen sumber daya manusia adalah

    upaya untuk menaikkan potensi dan kompetensi melalui pendidikan formal maupun

    informal, pembinaan menurut pengertian di atas, bertujuan untuk menggali potensi

    79

    Miftah Thoha, 1999, Manajemen Kepegawaian Sipil di Indonesia, Jakarta, Kencana Press,

    hlm. 7.

  • 52

    dan kompetensi pegawai.80

    Potensi dan kompetensi pegawai perlu terus dibina agar

    dapat meningkatkan kualitas kerja.

    Pembinaan adalah proses mengarahkan yang dilakukan oleh seorang manajer

    untuk melatih dan memberikan orientasi kepada seorang karyawan tentang realitas di

    tempat kerja, dan membantunya mengatasi hambatan dalam mencapai prestasi

    optimal. Pembinaan erat kaitannya dengan kata membina, membimbing, yaitu proses

    pemberian dukungan oleh manajer untuk membantu seorang karyawan mengatasi

    masalah pribadi di tempat kerja atau masalah yang muncul akibat perubahan

    organisasi yang berdampak pada prestasi kerja.81

    Pembinaan pegawai dapat diartikan

    sebagai suatu kebijaksanaan agar perusahaan (organisasi) memiliki pegawai yang

    handal dan siap menghadapi tantangan. Kegiatan dalam pembinaan yang dilakukan

    antara lain pembentukan sikap mental yang loyal, peningkatan keterampilan dan

    kecakapan melaksanakan tugas organisasi.82

    Rencana pembinaan harus berkait

    dengan sistem penghargaan agar pegawai bersemangat untuk mengabdi dan setia

    kepada organisasi.

    Pembinaan diberikan batasan yang sempit, yaitu upaya untuk meningkatkan

    kecakapan dan keterampilan karyawan melalui pendidikan dan pelatihan. Istilah

    pembinaan dalam administrasi kepegawaian diberikan pengertian yang luas, meliputi

    berbagai unsur kegiatan seperti pengembangan karier, perpindahan, pendidikan dan

    latihan, sampai dengan kesejahteraan di luar gaji. Pembinaan dalam konteks

    80

    Ibid,. hlm, 7. 81

    Ibid,. hlm, 9. 82

    Ibid.,

  • 53

    pembahasan administrasi kepegawaian, pembinaan pegawai diartikan sebagai proses

    pembentukan sosok pegawai yang diinginkan organisasi.83

    Kegiatan pembinaan

    tersebut meliputi pembentukan sikap dan mental yang loyal dan setia pada

    pemerintah dan negara yang berlandaskan Pancasila dan Undang-Undang Dasar

    1945, serta peningkatan keterampilan dan kecapakan melaksanakan tugas organisasi.

    Langkah tersulit dalam pembinaan adalah mengubah sikap mental dan meningkatkan

    kemampuan mereka y