Documento del

Banco Mundial

PARA USO OFICIAL ÚNICAMENTE

Informe No. 56835-DO

BANCO INTERNACIONAL DE RECONSTRUCCIÓN Y DESARROLLO

DOCUMENTO DE PROGRAMA

PARA UN PRÉSTAMO PROPUESTO

POR EL MONTO DE US$150.0 MILLIONES

A LA

REPÚBLICA DOMINICANA

PARA UN

SEGUNDO PRÉSTAMO PARA POLÍTICAS DE FOMENTO AL

DESEMPEÑO Y RENDICIÓN DE CUENTAS DE LOS SECTORES SOCIALES

PERFORMANCE AND ACCOUNTABILITY OF SOCIAL SECTORS (PASS)

18 de octubre de 2010

Departamento de Desarrollo Humano

Unidad de Gestión de los Países del Caribe

Región de América Latina y el Caribe

Este documento es de distribución restringida y puede ser utilizado por los destinatarios únicamente en el

desempeño de sus deberes oficiales. Su contenido no puede de otra manera ser divulgado sin la autorización del

Banco Mundial.

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AÑO FISCAL DEL ESTADO

1 de enero – 31 de diciembre

EQUIVALENCIAS DE MONEDA EXTRANJERA

(Tasa de Cambio efectiva a partir del 30 de septiembre de 2010)

Unidad de Moneda

= Pesos Dominicanos

US$1.00 36.88

Pesos y Medidas Sistema Métrico

ABREVIATURAS Y SIGLAS

AAA Asistencia Analítica y Asesoramiento

AC Acuerdo Contingente

ADESS Administradora de Subsidios Sociales

AECID Agencia Española de Cooperación Internacional para el Desarrollo

AEP Alianza Estratégica con el País

ALC América Latina y el Caribe

APMAE Asociación de Padres, Madres y Amigos de la Escuela

ASD Análisis de Sostenibilidad de la Deuda

APL Préstamo Programático Adaptable (por sus siglas en inglés: Adaptable Program

Loan)

ATI Acceso a la Información (por sus siglas en inglés)

ATNC Asistencia Técnica No Crediticia

BID Banco Interamericano de Desarrollo

BIRD Banco Internacional de Reconstrucción y Desarrollo

BM Banco Mundial

CA Consulta Amigable

CAF Corporación Andina de Fomento

CCSC Consejo Consultivo de la Sociedad Civil

CDEEE Corporación Dominicana de Empresas Eléctricas Estatales

CE Comité Ejecutivo

CI Carta de Intención

CEPAL Comisión Económica para América Latina y el Caribe

CONARE Comisión Nacional de Reforma del Estado

CRAL Préstamo de Ajuste en Respuesta a la Crisis Social (por sus siglas en inglés: Social

Crisis Response Adjustment Loan)

DGII Dirección General de Impuestos Internos

DPI Desarrollo de la Primera Infancia

EAP Estrategia de Asistencia País

EPIS Evaluación de la Pobreza y el Impacto Social

AEP Alianza Estratégica con el País

FA Financiamiento Adicional

FINCR Departamento de Riesgo Crediticio en Hacienda

FMI Fondo Monetario Internacional

FPSS Finanzas Públicas y Sector Social

GCPS Gabinete de Coordinación de la Política Social

GFP Gestión de las Finanzas Públicas

GLP Gas Licuado del Petróleo

GoRD Gobierno de la República Dominicana

GPRF Donación de Gobernanza y Facilidad de Asociación (por sus siglas en inglés:

Governance and Partnership Facility Grant)

GSI Gestión de los Sistemas de Información

IED Inversión Extranjera Directa

IFIs Instituciones Financieras Internacionales

MAP Ministerio de Administración Pública

MEPyD Ministerio de Economía, Planeamiento y Desarrollo

MH Ministerio de Hacienda

MINERD Ministerio de Educación de la República Dominicana

MO Manual de Operaciones

MSP Ministerio de Salud Pública

OREALC Oficina Regional de Educación para América Latina y el Caribe

OSC Organizaciones de la Sociedad Civil

PARSS2 Segundo Préstamo Programático Adaptable para la Reforma al Sector Salud Health

Sector Reform Adaptable Program Loan II

PASS Desempeño y Rendición de Cuentas de los Sectores Sociales (por sus siglas en

inglés: Performance & Accountability of Social Sectors)

PIB Producto Interno Bruto

PIPS Proyecto de Inversión en Protección Social

PNB Producto Nacional Bruto

PNUD Programa de las Naciones Unidas para el Desarrollo

PPF Préstamo para Políticas de Fomento

PROMESE/CAL Programa de Medicamentos Esenciales / Central de Apoyo Logístico

PTC Programa de Transferencias Condicionadas

RD República Dominicana

SENASA Seguro Nacional de Salud

SERCE Segundo Estudio Regional Comparativo y Explicativo

SGCE Sistema de Gestión de Centro Escolar

SIFMUN Sistema de Información Financiera Municipal

SIGEF Sistema Integrado de Gestión Financiera

SIUBEN Sistema Único de Beneficiarios

SRS Servicios Regionales de Salud

UE Unión Europea

UGP Unidad de Gestión del País

UGS Unidad de Gestión Sectorial

UNAP Unidades de Atención Primaria

UNESCO Organización de las Naciones Unidas para la Educación, la Ciencia y la Cultura

UNICEF Fondo de las Naciones Unidas para la Infancia

Vicepresidente: Director de País:

Director de Sector: Gerente de Sector:

Líder del Equipo de Trabajo:

Pamela Cox Yvonne Tsikata Keith Hansen Helena Ribe Carine Clert

i

LA REPÚBLICA DOMINICANA

SEGUNDO PRÉSTAMO PARA LAS POLÍTICAS DE FOMENTO (PPF2) AL

DESEMPEÑO Y RENDICIÓN DE CUENTAS DE LOS SECTORES SOCIALES (PASS)

CONTENIDO

RESUMEN DEL PRÉSTAMO Y EL PROGRAMA....................................................................................1 I. INTRODUCCIÓN .............................................................................................................................4 II. CONTEXTO DEL PAÍS ...................................................................................................................4

II.1 DESARROLLOS MACROECONÓMICOS RECIENTES ......................................................................4 II.2 PERSPECTIVA Y RIESGOS MACROECONÓMICOS .........................................................................9

III. PROGRAMA DE GOBIERNO Y PROCESOS PARTICIPATIVOS ..........................................13 III.1 POBREZA, GASTO SOCIAL Y CAPITAL HUMANO: EVOLUCIÓN DESDE EL 2009 ..........................13 III.2 PROMOVER EL CAPITAL HUMANO PARA LOS MÁS POBRES .......................................................19 III.3 MEJORANDO LA GESTIÓN DEL GASTO PARA UN MEJOR DESEMPEÑO DEL SECTOR SOCIAL .......25 III.4 MEJORANDO LA TRANSPARENCIA Y RENDICIÓN DE CUENTAS DE LOS SECTORES SOCIALES MEDIANTE

UNA SUPERVISIÓN MEJORADA DE LA SOCIEDAD CIVIL ..............................................................30 III.5 PROCESOS PARTICIPATIVOS.....................................................................................................32

IV. APOYO DEL BANCO AL PROGRAMA DE GOBIERNO .........................................................34 IV.1 VÍNCULO CON LA EAP ............................................................................................................34 IV.2 COLABORACIÓN CON EL FMI ..................................................................................................34 IV.3 COLABORACIÓN CON OTROS DONANTES .................................................................................34 IV.4 RELACIÓN CON OTRAS OPERACIONES DEL BANCO ..................................................................35 IV.5 LECCIONES APRENDIDAS ........................................................................................................35 IV.6 FUNDAMENTOS ANALÍTICOS ...................................................................................................36

V. LA OPERACIÓN PROPUESTA .....................................................................................................37 V.1 ÁREA I DE LA POLÍTICA. MEJORAR EL DESEMPEÑO DE LAS AGENCIAS DEL SECTOR SOCIAL PARA

PROMOVER EL ACCESO EQUITATIVO AL CAPITAL HUMANO ........................................................40 V.2 ÁREA II DE LA POLÍTICA. MEJORAR LA GESTIÓN DEL PRESUPUESTO PARA APOYAR EL DESEMPEÑO

CONJUNTO DEL PTC ..................................................................................................................42 V.3 ÁREA III DE LA POLÍTICA. APOYAR LA INTRODUCCIÓN GRADUAL DE CONVENIOS DE GESTIÓN EN LOS

SECTORES SOCIALES ..................................................................................................................43 V.4 ÁREA IV DE LA POLÍTICA. MEJORAR LA TRANSPARENCIA Y LA SUPERVISIÓN ..........................44

VI. IMPLEMENTACIÓN DE LA OPERACIÓN ................................................................................45 VI.1 POBREZA E IMPACTOS SOCIALES .............................................................................................45 VI.2 ASPECTOS AMBIENTALES ........................................................................................................49 VI.3 IMPLEMENTACIÓN, MONITOREO Y EVALUACIÓN .....................................................................50 VI.4 ASPECTOS FIDUCIARIOS..........................................................................................................50 VI.5 DESEMBOLSO Y AUDITORÍA ....................................................................................................53 VI.6 RIESGOS Y SU MITIGACIÓN ......................................................................................................54

ii

El Segundo Préstamo para las Políticas de Fomento al PASS (abreviación por su nombre en inglés

del Programa de Desempeño y Rendición de Cuentas de los Sectores Sociales) fue preparado por un

equipo del Banco Internacional de Reconstrucción y Desarrollo (BIRD) del que forman parte Carine

Clert (Líder del Equipo de Trabajo, Especialista Senior en Protección Social, LCSHS); Catherine

Abreu Rojas (Especialista en Adquisiciones, LCSPT), Cristian D’Amelj (Asesor Jurídico, LEGLA),

Pedro Arizti (Especialista en Sector Público, LCSPS), Maurizio Bussolo (Economista Senior,

LCSPE), Timothy Cheston (Profesional Asociado Junior, LCSHS), Christian Contin (Consultor,

LCCDO), Cynthia Hobbs (Especialista Senior en Educación, LCSHE), Patricia de la Fuente Hoyes

(Oficial Senior de Desembolsos, CTRFC), Javier Luque (Economista Senior en Educación, LCSHE),

Fernando Montenegro (Economista Senior en Salud, LCSHH), Patricia Orna (Asistente de Programa,

LCSHD), Mariana Montiel (Asesora Jurídica Senior, LEGLA), Gunars Platais (Economista

Ambiental Senior, LCSEN), Maria Poli (Especialista en Sociedad/Transparencia Civil, LCSSO),

Maritza Rodríguez de Pichardo (Especialista en Gestión Financiera, LCSFM), María Concepción

Steta (Consultora en Protección Social, LCSHS), y Ludovic Subran (Economista, LCSHD).

1

RESUMEN DEL PRÉSTAMO Y EL PROGRAMA

REPÚBLICA DOMINICANA

SEGUNDO PRÉSTAMO PARA LAS POLÍTICAS DE FOMENTO (PPF2) AL

DESEMPEÑO Y RENDICIÓN DE CUENTAS DE LOS SECTORES SOCIALES (PASS)

Prestatario Gobierno de la República Dominicana (GoRD)

Agencia que Implementa Ministerio de Hacienda

Datos de Financiamiento Monto de Crédito del BIRD: US$150 millones

Términos: Préstamo de Margen Fijo v

Tipo de Operación

Segunda operación de una serie de tres Préstamos Programáticos para las Políticas

de Fomento.

Principales Áreas de la

Política 1. Protección Social 2. Políticas de Salud (Atención Primaria) y Educación 3. Calidad y Eficiencia en el Gasto Público

Principales Indicadores de

Resultados

1. Mejor desempeño de los sectores sociales para promover el capital humano

para los pobres:

(*) Para finales del 2012, al menos un 90 por ciento de las trasferencias del PTC

Solidaridad se pagarán con base en la oportuna verificación del cumplimiento con

las corresponsabilidades.

(*) Aumento en la participación de hogares beneficiaros del PTC que invierten en

la formación del capital humano, medida de la siguiente manera:

(*) Un aumento en los hogares beneficiarios del PTC Solidaridad que

cumplan con las corresponsabilidades de salud y nutrición.

(*) Un aumento en la proporción de alumnos de hogares beneficiarios de

Solidaridad que estén matriculados y asistiendo a la educación pre-primaria,

básica y secundaria.

2. Mejor gestión presupuestaria para un mejor desempeño de los sectores sociales

vinculados al PTC Solidaridad. Específicamente:

(*) La diferencia entre el presupuesto asignado y el presupuesto real ejecutado

para cerrar las brechas en la oferta de servicios en salud, nutrición y educación

dentro de Solidaridad será menor o igual a la diferencia entre el presupuesto

nacional total aprobado y el presupuesto real ejecutado, en términos relativos.

(*) Se reducirá la diferencia entre el programa de desembolsos trimestral

acordado (Cuota Programada) para cerrar las brechas de la oferta en salud,

educación y nutrición y los fondos que en la realidad reciben trimestralmente los

sectores sociales.

3. Introducción gradual de Convenios de Gestión en los sectores sociales

(*) Un aumento en el número de programas prioritarios en salud, nutrición y

educación relacionados con Solidaridad que han desarrollado exitosamente la

metodología de sistema de registro, lo cual implica desarrollar objetivos, puntos

de referencia, metas e indicadores a diferentes niveles.

4. Mejor transparencia y veeduría de la Sociedad Civil.

(*) Un aumento en el número de usuarios registrados (por lo menos 60 para

finales del 2012) y visitas anuales al programa de búsqueda en línea para el

2

presupuesto nacional, Consulta Amigable (al menos 1.500 para finales del 2012). Objetivo(s) de Desarrollo

del Programa y

Contribución a la EAP

El PASS tiene cuatro objetivos que están relacionados entre sí: (i) mejorar el

desempeño de los sectores sociales en la promoción del capital humano (salud,

nutrición, y educación) para los ciudadanos más pobres, mediante un rediseño

fundamental del PTC del Estado, Solidaridad, y su articulación con acciones

críticas en salud y educación; (ii) mejorar el manejo presupuestario para apoyar el

desempeño de estos sectores sociales dentro del PTC; (iii) apoyar la introducción

gradual de Convenios de Gestión en los sectores sociales; y (iv) mejorar la

transparencia y rendición de cuentas a los usuarios mediante el fortalecimiento de

un ambiente que facilite una demanda mejor informada para un mejor desempeño

del sector público en el ámbito social.

El PASS es consistente con el pilar central de la Alianza Estratégica con el País

(AEP)) la cual contempla “reducir la vulnerabilidad mientras se producen

resultados para todos”. En específico, ayuda a preservar y mejorar los activos

humanos de los pobres (salud y educación) al apoyar un cambio significativo en

la política social desde la asistencia social hasta la protección y promoción del

capital humano. También mejora la rendición de cuentas tanto dentro de las

agencias gubernamentales como entre dichas agencias y el público. Riesgos y Mitigación del

Riesgo

Riesgo económico: La recuperación real depende en gran medida de las

mejoras en el ambiente externo volátil (incluyendo el riesgo notable de una

crisis deficitaria global). Históricamente, las recuperaciones de crisis en la

República Dominicana han sido rápidas pero altamente regresivas, con

impactos negativos que perduran, sobre todo para los pobres. Si la economía

global fuera más corta o débil de lo esperado, la RD aun afrontaría un deterioro en

el desempeño del crecimiento.

Mitigación: Mientras los riesgos económicos continúen siendo sustanciales, entre

los factores de mitigación se encuentra un crecimiento económico fuerte y

resistente con desarrollos favorables en ciertos sectores. El Estado también debe

fortalecer sus políticas de gestión macro, incluyendo el crecimiento en tamaño y

sofisticación del mercado de deuda doméstico, así como una supervisión

bancaria y financiera mejorada.

El riesgo de que en el esfuerzo de cumplir con los objetivos fiscales el Estado

pueda recortar el gasto social, lo cual amenazaría una oportuna implementación

de reformas clave vinculadas a esta serie del PPF al PASS.

Mitigación: El equipo del Banco Mundial continúa monitoreando de cerca el

riesgo. Algunas de las acciones de las políticas que apoya el Programa PASS

tienen como objetivo proteger el gasto social para los pobres (Ver el Pilar II por

ejemplo).

Los riesgos ligados al terremoto de enero del 2010 en Haití: la contracción de

la demanda en Haití, el segundo mayor mercado para las exportaciones

dominicanas, así como gastos inesperados para socorrer a Haití podrían traer

consecuencias negativas.

Mitigación: El Estado no espera mayores presiones de los servicios educativos,

pero sí se han observado presiones de la demanda de servicios de salud, lo cual

trae consecuencias fiscales, aunque actualmente no hay cifras disponibles. Bien

3

manejados, los esfuerzos de reconstrucción podrían generar una demanda

adicional de bienes y servicios dominicanos en el mediano plazo.

Un déficit mayor de lo esperado en el sector eléctrico podría potencialmente

afectar la liquidez del Estado y contribuir a una brecha de financiamiento

fiscal.

Mitigación: No se espera que haya mayores consecuencias negativas a partir de

este riesgo, a menos que el déficit aumente lo suficiente como para afectar el

déficit general. Actualmente, el Estado está implementando medidas

administrativas para aumentar las ganancias y reducir el gasto, con el apoyo

activo de FMI (Fondo Monetario Internacional) y monitoreo en esta área.

El riesgo de que con el tiempo haya un posible cambio en las prioridades

institucionales, agravado por retos en la coordinación intersectorial dentro del

Gobierno.

Mitigación: Las reformas que apoya el programa PASS se han visto beneficiadas

por un alto grado de titularidad del Estado en altos niveles. Referente a la

reforma del PTC, hubo dificultades inherentes ligadas a la coordinación

intersectorial, pero éstas han sido mitigadas, según lo anticipado, gracias a: (i)

la institucionalización de los comités más importantes que ahora supervisan la

implementación del PTC rediseñado, incluyendo los Comités Intersectoriales y

Entre Agencias del PTC; (ii) incentivos para que las agencias sociales en

conjunto arrojen resultados para el PTC, mediante reforma a la gestión del

presupuesto que apoya el PASS; y (iii) esfuerzos hacia una coordinación activa

de los donantes (en particular el BM y el BID).

Capacidad institucional y administrativa y restricciones financieras para la

implementación de las reformas objetivo.

Mitigación: Este riesgo está siendo mitigado por las actividades y recursos de las

ATNC Programáticas para los Sectores Sociales y Calidad del Gasto Público, el

Proyecto de Crédito de Inversión en Protección Social, el préstamo en varias

fases de inversión del BID, y el financiamiento de Donaciones GPRF.

Vulnerabilidad hacia los riesgos de múltiples desastres naturales- en

particular inundaciones y huracanes.

Mitigación: Los daños a importantes empresas del sector están parcialmente

cubiertos con seguros privados. La asistencia del Banco Mundial cubre

mitigación del riesgo por desastre natural bajo el Préstamo para la Recuperación

de Emergencias y Manejo de Desastres por US$80 millones. Fortalecer el PTC

Solidaridad mediante dicho préstamo también puede ayudar a mitigar el impacto

para los más pobres.

Código de la Operación P121778

4

DOCUMENTO DEL PROGRAMA BIRD PARA UN SEGUNDO PRÉSTAMO

PROPUESTO PARA LAS POLÍTICAS DE FOMENTO AL

DESEMPEÑO Y RENDICIÓN DE CUENTAS DE LOS SECTORES SOCIALES

PARA LA REPÚBLICA DOMINICANA

I. INTRODUCCIÓN

1. El presente documento hace una descripción del programa propuesto para un

Segundo Préstamo para Políticas de Fomento (PPF2) con el objetivo de mejorar el

Desempeño y Rendición de Cuentas de los Sectores Sociales (PASS por su nombre en

inglés) en la República Dominicana (RD). Se propone esta operación como la segunda de una

serie de tres operaciones programáticas secuenciales. La visión estratégica del PASS es la de

mejorar los resultados de los sectores sociales (principalmente protección social, educación y

salud), conservando el capital humano de los ciudadanos más pobres en el corto plazo, y

mejorándolo en el mediano plazo. Alineado con esta visión, el PASS tiene cuatro objetivos que

se relacionan entre sí: (i) mejorar el desempeño de los sectores sociales (salud, nutrición y

educación) para promover el capital humano de los ciudadanos más pobres, mediante un

rediseño fundamental del PTC (Programa de Transferencias Condicionadas) del Estado,

Solidaridad, y su articulación con acciones clave en salud y educación; (ii) mejorar la gestión

presupuestaria para apoyar el desempeño conjunto del sector social dentro del PTC; (iii) apoyar

la introducción gradual de los Convenios de Gestión en agencias clave del sector social; y (iv)

mejorar la transparencia y la supervisión de los sectores sociales.

II. CONTEXTO DEL PAÍS

II.1 DESARROLLO MACROECONÓMICO RECIENTE

2. El contexto político en la República Dominicana continúa siendo relativamente

estable dada la reelección en mayo de 2008 del presidente Fernández así como la expansión

del apoyo a su administración con la victoria en las elecciones Legislativas de mayo de

2010. La administración Fernández mantiene mayorías en el Congreso que han apoyado sus

reformas a las políticas e iniciativas, incluyendo un importante compromiso con la cohesión

social y la reducción de la pobreza.

3. La República Dominicana ha mostrado signos macroeconómicos positivos al mitigar

los efectos de la crisis internacional, aunque aún existen algunas debilidades de crítica

importancia. En el 2008, el primer impacto de la crisis redujo el crecimiento económico a un

5,3 por ciento, de un 8,5 por ciento observado en el 2007, aun estando el primero por encima del

promedio regional de América Latina y el Caribe (ALC) de 4,6 por ciento en el 2008. El

crecimiento económico disminuyó aún más en el 2009, quedando en un 3,5 por ciento, con el

registro más bajo durante el primer semestre del 2009, 1,0 por ciento. Durante la segunda mitad

del 2009 hubo una leve recuperación, con un crecimiento promedio trimestral de cinco por

ciento. Los cálculos preliminares para el primer semestre del 2010 presentaban un crecimiento

acelerado del siete por ciento (ver Gráfico 1).

5

Gráfico 1: Crecimiento del PIB

Fuente: Banco Central de la República Dominicana.

4. El crecimiento reciente ha sido impulsado por el desarrollo favorable de algunos

sectores, pese a que otros sectores clave enfrentan problemas estructurales de más largo

plazo que continuarán afectando el crecimiento aún después de la crisis. Mientras el

crecimiento del PIB se desaceleró a un 3,5 por ciento en el 2009, la construcción creció en un

19,4 por ciento, el comercio en un 15,7 por ciento, la agricultura en un 9,6 por ciento, acueducto

y energía en un 9,5 por ciento, y la industria manufacturera en un 9,3 por ciento. De otro lado,

factores estructurales como la caída del sector minero y el vencimiento del acuerdo Multi-Fibra

en el 2005 llevaron a importantes caídas en el empleo, particularmente en las zonas donde se

procesan las exportaciones (ver la Sección II.2 que se refiere a temas de desempleo).

5. Ciertos factores domésticos y externos que están mejorando han apoyado el

crecimiento económico en la RD. Una posición de acomodación en la política monetaria llevó a

una reducción en las tasas de interés comerciales. A su vez, esto conllevó a un aumento en los

préstamos para el sector privado. Los Acuerdos Contingentes (AC) con el FMI, sumados a un

mayor apoyo presupuestal por parte de Banco Mundial y el BID, facilitaron la implementación

de una política fiscal anti-cíclica. Esta política- que consiste especialmente en aumentar el gasto

público en la inversión- comenzó a finales del 2009 y continuó durante la primera mitad del

2010. Una temprana recuperación global, con efectos positivos para las remesas, el turismo, el

comercio y las condiciones financieras, ayudaron al crecimiento en RD (ver Gráficos 2 y 3).

Gráfico 2: Tasa de crecimiento del ingreso de turistas a la RD (%)

Fuente: Banco Central de la República Dominicana.

PIB Trimestral

Cre

cim

ien

to A

nu

al d

el P

IB (

%)

PIB Acumulado

6

Gráfico 3: Exportaciones y Remesas

Fuente: Banco Central de la República Dominicana.

6. Luego de la aceleración de los precios internacionales de los productos básicos

(commodities) a finales del año 2007, la inflación en la RD aumentó más rápidamente que el

promedio de la región, subiendo de una tasa de 6,1 por ciento en el 2007 a una de 10,6 por

ciento en el 2008. Sin embargo, como resultado de la disminución en los precios del petróleo y

los alimentos, en el 2009 no hubo una presión de precios evidente, y la inflación para fin de año

fue de 5,7 por ciento (año a año), quedando por debajo del 6-7 por ciento que el Banco Central

había establecido como meta. La inflación núcleo (excluyendo los precios de alimentos y

petróleo) alcanzó el 3,2 por ciento (ver Gráfico 4).

Gráfico 4: Inflación anual (%)

Fuente: Banco Central de la República Dominicana.

7. Debido a que el sector energético es ineficiente y el país depende de la importación

de energía, la situación fiscal se deterioró durante la escalada de los precios energéticos en

el 2008. El déficit primario alcanzó el 1,5 por ciento del PIB, y el déficit general alcanzó el 3,2

por ciento del PIB. Los menores precios de las importaciones en el 2009 se vieron

contrarrestados por menores niveles de actividad, de manera que el déficit general permaneció

Fuentes: Banco Central de la RD

Tasa

de

Cre

cim

ien

to A

nu

al (

%)

Exportaciones Nacionales

Exportaciones de Zona Especial

Remesas

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6

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8

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No

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0

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May-1

0

Observed Inflation Core InflationInflación Observada

Inflación Núcleo

7

estable en un nivel del 3,1 por ciento del PIB. Los ingresos fiscales disminuyeron rápidamente en

el 2009 debido al deterioro de la economía. Pese a los menores precios del petróleo y al aumento

del 12 por ciento en la tarifa promedio de la energía, el sector energético registró un déficit de

1,3 por ciento del PIB en el 2009.

8. El Estado contuvo el déficit fiscal a comienzos del 2009 al reducir el gasto en

inversión. Un financiamiento cuantioso y coordinado por parte del BM, el BID, y el FMI en el

último trimestre del 2009 le permitió al Estado aumentar el gasto en inversión, estimulando así la

demanda agregada.

9. La caída acentuada en las importaciones ayudó a reducir el déficit de cuenta

corriente a un 6,2 por ciento del PIB en el 2009. Debido a que la RD depende en un alto grado

de las importaciones de petróleo y puesto que los volátiles precios internacionales son un factor

clave para la volatilidad del saldo en cuenta corriente, el déficit en cuenta corriente persiste por

factores estructurales que afectan el desempeño del país en exportaciones y competitividad. El

aumento en las exportaciones desde el año 2000 ha disminuido al compararlo con el PIB,

convirtiendo a la RD en el único país en la subregión de Centroamérica y el Caribe en donde ha

disminuido la apertura económica durante la última década. Una razón por la cual puede haber

disminuido la competitividad es el alto costo de la electricidad (que en promedio duplica el costo

de la misma en otros países de la región), aunque la debilidad institucional en la implementación

de políticas comerciales así como el todavía inadecuado clima de inversión han limitado el

crecimiento de las exportaciones.

10. Importantes influjos de capital extranjero, particularmente de la Inversión

Extranjera Directa (IED), han financiado estos déficits estructurales de cuenta corriente en

años recientes. Los influjos de la IED han disminuido año a año desde el 2009, pero han

permanecido como al mayor componente de la cuenta de capitales (80 por ciento), y han

ayudado a cubrir el 92 por ciento del déficit en cuenta corriente. La IED ha estado concentrada

en los sectores de turismo, comunicaciones, comercio, y finca raíz. Altos flujos de remesas (que

se calculan en cerca del 10 por ciento del PIB en años recientes) también han sido una fuente

importante de divisas, aunque se han contraído durante el 2008 y el 2009. La IED y otros influjos

de capital fueron suficientes para financiar el déficit en cuenta corriente, sin verse afectados los

niveles en la reserva de divisas (ver Gráfico 5).

Gráfico 4: Reservas Internacionales Netas (millones de US$)

Fuente: Banco Central de la República Dominicana.

Reservas Internacionales Netas

8

Cuadro 1: Indicadores económicos clave de la República Dominicana 2003-2013

(porcentaje del PIB, a menos de indicarse lo contrario)

2004 2005 2006 2007 2008 2009* 2010 2011 2012 2013

Real Proyección

Ingresos y Precios

Crecimiento del PIB (cambio porcentual) 1.3 9.3 10.7 8.5 5.3 3.5 5.5 5.5 6.0 6.0

PIB per cápita (cambio porcentual) -0.3 7.6 8.7 6.6 - 1.7 3.7 3.7 4.2 4.2

Inflación (cambio porcentual del IPC) 51.5 4.2 7.6 6.1 10.6 1.5 6.5 5.0 4.0 5.7

Tasa de cambio (porcentaje de apreciación-

o depreciación +) 36.6 -27.8 11.8 0.0 - 3.7 3.3 1.9 1.9 1.8

Inversión y ahorros

Inversión interna bruta 14.9 16.5 18.4 18.9 18.2 16.8 17.3 18.4 18.4 18.4

Ahorro interno bruto 18.9 13.4 14.0 11.4 8.5 11.8 11.2 12.9 14.8 14.6

Sector Público No-Financiero

Total ingresos y donaciones 14.1 15.7 16.0 17.4 15.8 14.0 14.5 15.3 15.7 15.7

Total ingresos fiscales 12.9 14.5 14.8 16.0 14.9 13.6 14.1 14.7 15.1 15.1

Total gasto (incluyendo intereses) 15.7 16.7 16.9 17.4 20.4 17.1 17.1 16.9 16.3 16.3

Gasto corriente 12.7 12.9 13.7 12.7 15.4 13.0 12.6 11.9 11.3 11.3

Gasto de capital 3.0 3.9 3.3 4.7 5.0 4.1 4.5 5.0 5.0 5.0

Saldo primario 0.1 0.4 0.6 1.7 -1.5 -1.1 -0.4 0.6 1.6 1.6

Intereses 1.8 1.3 1.4 1.6 1.7 2.0 2.2 2.2 2.2 2.2

Saldo total -1.8 -0.9 -0.7 0.1 -3.2 -3.1 -2.6 -1.6 -0.6 -0.6

Deuda pública

Deuda total 47.4 34.5 36.4 33.4 35.5 39.0 39.8 40.1 38.9 37.6

Balanza de pagos

Saldo en cuenta corriente 4.8 -1.4 -3.7 -5.3 -9.7 -6.2 -6.0 -4.8 -4.0 -4.1

Balanza comercial -9.0 -11.1 -15.6 -15.6 -20.3 -14.6 -15.1 -14.4 -12.6 -12.4

Exportaciones (incluyendo ZF) 43.7 30.0 31.3 28.9 25.6 22.2 20.9 21.1 22.1 21.4

Importaciones (incluyendo ZF) -42.2 -33.8 -38.5 -37.1 -39.1 -30.2 -29.7 -29.2 -28.2 -27.3

Inversión extranjera directa 4.2 3.3 4.3 3.8 6.3 4.5 3.8 3.2 3.0 2.9

Remesas 10.3 7.2 7.7 7.3 7.1 6.8 6.7 6.2 5.7 5.2

Partida informativa:

PIB Nominal (miles de millones de US) 21.6 33.5 35.2 39.8 45.6 46.7 50.8 55.1 59.7 64.7

PIB Nominal (miles de millones pesos RD) 909.0 1020.0 1189.8 1364.2 1576.2 1678.1 1885.5 2084.5 2300.2 2538.2

Fuente: Ministerio de Hacienda, Banco Central y estimativos del equipo del FMI y el BM.

*Nota: (1) Las autoridades aún se encuentran revisando algunos datos del 2009; (2) están considerando maneras alternativas de llegar al déficit fiscal total para

los años proyectados, por lo cual la presente tabla podría estar sujeta a revisión; (3) las estadísticas toman la deuda pública como deuda bruta, es decir, no hacen

compensación de saldos con los bonos que pertenecen a agencias del Gobierno.

9

11. La relación entre la deuda y el PIB alcanzó su nivel más alto en el 2003, llegando a un

49,3 por ciento durante la crisis bancaria doméstica, con un decrecimiento estable hasta alcanzar un

33,4 en el 2007. Dicha mejora se debe en parte a la reestructuración de la deuda soberana externa, un

alto crecimiento del PIB, y condiciones externas favorables (es decir, disminución en las tasas reales

de interés y la apreciación de la tasa de cambio efectiva real). Sin embargo, la relación entre la deuda

pública y el PIB aumentó a un 39 por ciento en el 2009, como resultado de la desaceleración

económica y el estímulo fiscal anti-cíclico.1

II.2 PERSPECTIVA Y RIESGOS MACROECONÓMICOS

12. La perspectiva macroeconómica para la RD ha mejorado, aunque depende de un

adecuado manejo macro y del ambiente externo. Se estima que la diferencia entre el resultado

efectivo y el potencial aún será negativa y que se cerrará gradualmente para finales del 2012. En vista

del excelente comportamiento de la economía durante el primer trimestre del 2010 y que los cálculos

preliminares para el segundo trimestre sugieren una expansión similar, se han revisado al alza las

proyecciones iniciales de crecimiento del PIB. Los cálculos iniciales de crecimiento estaban

alrededor del 3,5 por ciento en el 2010, 6 por ciento en el 2011, y 7-8 por ciento para el 2012-2015.

Anticipando el estímulo potencial de la inyección de fondos provenientes de bonos soberanos por

US$750 millones (emitidos a principios de mayo de 2010), y el aumento potencial de la demanda

relacionada con la reconstrucción de Haití, el Banco Central le hizo revisiones significativas a los

cálculos de crecimiento del 2010, que ahora están en el 8 por ciento. Los cálculos actuales

(septiembre de 2010) de los equipos del Banco y el FMI son ligeramente inferiores y se ubican en el

rango del 5 al 6 por ciento, proyectando el crecimiento para el 2011 y años posteriores en un 6 por

ciento.

13. Se estima que para el 2010 la inflación permanecerá relativamente estable, dentro de los

aumentos esperados. Los precios de la energía presionaron la inflación al alza durante el primer

semestre del 2010, pero la inflación núcleo permaneció controlada. Las últimas cifras disponibles

(agosto de 2010) muestran una inflación anual de 5,0 por ciento y una inflación núcleo de 3,5 por

ciento, lo cual está dentro de los rangos de las autoridades. Las proyecciones de la inflación son

relativamente benignas debido al cierre gradual de la diferencia entre el resultado efectivo y el

potencial, la política monetaria bien manejada, y presiones internacionales de precio no agresivas.

14. Las cifras preliminares muestran que el esfuerzo de reconstrucción que está en marcha

en Haití luego del terremoto puede tener efectos positivos para la economía de la RD debido a

un aumento en las exportaciones. Las ventas de exportación local en las zonas fronterizas con Haití

aumentaron 61 por ciento en febrero (al compararlas con el mismo periodo del año anterior). La

demanda de alimentos ha sido la de mayor aumento. La actividad de reconstrucción seguramente se

traducirá en un aumento en la venta de materiales de construcción y en la producción relacionada en

los meses venideros.

15. Perspectiva de la Política Fiscal. La Ley de Presupuesto 2010, que fue aprobada finalizando

el 2009, tiene previsto un estímulo fiscal anti-cíclico continuado que comenzó durante el último

trimestre del 2009. El estímulo está diseñado para derivarse de un mayor gasto en proyectos de

inversión, sumado a limitar el crecimiento de los salarios y transferencias públicos. En particular, se

1 Se resalta que en este párrafo (y en el párrafo 25 del Anexo 4) las estadísticas toman la deuda pública como deuda bruta,

es decir, no hacen compensación de saldos con los bonos que pertenecen a agencias del Estado. Según el Estado, la

relación entre la deuda neta y el PIB para el 2009 fue de 36,6.

10

limitan las transferencias del sector energético a US$380 millones (el Estado también ha acordado

con el FMI que no se acumularán pagos vencidos al generador).2 En su carta de intención al FMI, el

Gobierno también se compromete a que en el segundo semestre del 2010 debe comenzar un plan de

consolidación fiscal y continuarlo durante el 2011 y años posteriores. Esta consolidación fiscal tiene

como objetivo alcanzar un déficit fiscal total sostenible en el 2011 de cerca de un 1,6 por ciento del

PIB, y reducirlo aún más en años posteriores. En el marco macroeconómico a mediano plazo del

Estado, esta consolidación fiscal tiene dos pilares: (i) generar ingresos fiscales mediante la reducción

de las exenciones fiscales y una administración más eficiente (no mediante un aumento en las tasas

impositivas), y (ii) contener los gastos con un énfasis específico en reducir el déficit del sector

energético.

16. Ingresos tributarios. La dramática disminución de los ingresos tributarios durante el 2009 ha

exacerbado el problema estructural ya existente de una base tributaria demasiado estrecha. Los

ingresos tributarios en el 2009 estuvieron en un 13,6 por ciento del PIB. Luego de tomar en cuenta

los componentes del gasto que se consideran “rígidos” (pagos por intereses y la recapitalización del

Banco Central: 2,0 por ciento del PIB; salarios y sueldos: 4,2 por ciento; transferencias energéticas:

1,3 por ciento), queda muy poco campo fiscal para las políticas sociales. Como parte de los ajustes

fiscales dentro del programa del FMI, el Estado busca aumentar los ingresos tributarios en un 0,5 por

ciento anualmente para llegar a una relación de 14,7 por ciento del PIB en el año 2011, y mayores

porcentajes en años posteriores. Se pueden alcanzar moderadas ganancias en eficiencia mediante una

mejor administración tributaria, pero se puede lograr aún más al eliminar las exenciones. Las

autoridades calculan que las exenciones tributarias pueden sumar casi un seis por ciento del PIB. Una

acción central de las políticas apoyada en el reciente PPF a las Finanzas Públicas y el Sector Social

(PFSS por su nombre en inglés) del BM fue una publicación de un cálculo de los ingresos tributarios

que se dejaron de percibir debido a las exenciones, en un Anexo de la Ley de Presupuesto 2010. Los

datos iniciales de 2010 muestran que los ingresos no aumentan al mismo ritmo que las proyecciones

iniciales, particularmente el recaudo directo de impuestos aplicados a los bajos ingresos en el 2009.

Sin embargo, el Estado también ha aplazado la implementación de estas reformas estructurales.

17. Sector energético. En diciembre de 2009 las autoridades presentaron un detallado plan de

reforma para el sector energético, consistente con los saldos presupuestales de mediano plazo que se

acordaron con el programa del FMI. Los principales objetivos de las reformas al sector energético

son: (i) prestar un servicio confiable a todos los clientes; (ii) eliminar los subsidios no segmentados;

(iii) diferenciar los insumos de generación lejos de su actual dependencia de los combustibles fósiles;

y (iv) lograr un sector energético viable a largo plazo. Específicamente, los principales compromisos

incluyen: (i) mayores reformas a los mecanismos de tarifas para, mediante una mayor flexibilidad,

eliminar la diferencia entre las tarifas actuales (implementadas) y las “indexadas” (incluyendo los

costos de generación);3 (ii) aumentos continuos en el Índice de Recuperación del Costo (IRC), lo cual

incluye una facturación mejorada, recaudo y reducción de los costos operacionales (para las

compañías de distribución y las propietarias); (iii) completar la transición de un esquema de subsidio

geográficamente ineficiente a un esquema de subsidio segmentado, Bonoluz4; y (iv) aumentar los

2 Los principales estimados del presupuesto del 2010 fueron un crecimiento del PIB real de 2,5 por ciento, una inflación

de 7 por ciento, una tasa de cambio de 37,9 pesos por dólar US, un precio promedio anual del petróleo de US$72,4 por

barril. Estos supuestos están sujetos a revisión a medida que transcurra el año para hacer proyecciones más precisas. 3 En el más largo plazo deberá aplicarse una tarifa técnica que cubra los costos de generación, transmisión y distribución.

4 A mayo de 2010, Bonoluz llegó a los 106.000 clientes en las antiguas áreas del Programa de Reducción de Apagones

(PRA), y se espera que para julio de 2010 Bonoluz desmantele por completo el anterior esquema de subsidio geográfico

PRA, llegando un total de 196.000 familias pobres beneficiarias del subsidio, equivalente a 100 kWh/mes por medio del

carnet Solidaridad. Para el caso de los hogares que no son pobres y son beneficiarios de las antiguas áreas del PRA, una

11

esfuerzos de inversión para expandir y diferenciar la generación de energía y mejorar los sistemas de

distribución y transmisión.

18. En el 2010, las reformas aún no han resultado en un déficit significativamente menor

debido al aumento en los precios de los combustibles. Desde que se presentó el plan, las nuevas

autoridades energéticas5 han adelantado esfuerzos para eliminar los excesivos costos operacionales

del CDEEE, recortando la nómina en la unidad propietaria del CDEEE y modificando los contratos

de compra de energía con la compañía hidroeléctrica, lo cual redujo el precio promedio que pagó el

CDEEE por la energía. Sin embargo, el aumento en los precios de los combustibles (26 por ciento

durante el primer semestre de 2010 en el caso del petróleo) ha más que contrarrestado estos ahorros

iniciales, ampliando el déficit del sector a un nivel proyectado de cerca de US$700 millones para

finales del año en curso. Para el caso de Bonoluz, un total de 196 mil familias pobres de antiguas

áreas del PRA hoy reciben una transferencia condicionada segmentada, mientras las compañías

distribuidoras absorbieron cerca de 300 mil nuevos clientes regulares (es decir, clientes que no son

pobres). Las 800 mil familias pobres restantes que están identificadas en el SIUBEN aún no están

registradas en Bonoluz, un proceso que deberá completarse durante los siguientes 18 meses.

19. Las reformas estructurales continuas deberán ayudar a cerrar el déficit del sector

energético en el futuro cercano. En la actualidad, y como parte de las reformas, se están contratando

nuevos equipos gerenciales en las compañías de distribución de energía (EDE). El principal objetivo

de estos equipos gerenciales es reconstruir las habilidades comerciales y de control de los servicios

públicos para reducir las pérdidas no-técnicas y aumentar la recuperación de efectivo. Se espera que

los nuevos equipos sean capaces de aumentar significativamente la facturación y el recaudo, en

especial proveniente de clientes grandes que estarán sujetos a la tele-medición. Las proyecciones del

déficit financiero del sector energético para el año 2011 indican que se reduciría a la mitad en cerca

de US$350 millones.

20. El Banco Mundial continúa sosteniendo un diálogo activo con el sector energético, lo

cual ha ayudado a adelantar reformas estructurales importantes. El desempeño que ha tenido el

sector en el pasado es desalentador y aún no se han eliminado algunas de las principales

vulnerabilidades—como el alto grado de dependencia de los combustibles y la matriz energética. Sin

embargo, un déficit financiero de US$350 millones en el sector energético en el 2011 parece

alcanzable, impulsado en su mayoría por acentuadas disminuciones en las pérdidas no-técnicas, con

la implementación de tres elementos clave de reforma: (i) un líder de reforma en la CDEEE; (ii)

nuevos equipos profesionales de gestión en las EDE; y (iii) tarifas que recuperen efectivamente el

costo a ser implementadas del 2011 en adelante.

21. Las necesidades de financiamiento que tiene el Estado de un 6,4 por ciento del PIB son

considerables, pero se estima que éstas puedan cubrirse con fuentes internas y externas. Las

fuentes domésticas incluyen un aumento en la deuda interna de cerca de dos puntos porcentuales del

PIB. Las fuentes externas incluyen principalmente una financiación de 4,4 puntos porcentuales del

PIB. El financiamiento multilateral de US$575 millones, que equivale al 1,2 por ciento del PIB, es la

mejor focalización de los pobres redundará en alrededor de 600.000 nuevos clientes habituales que no son pobres para las

Empresas de Distribución Eléctrica (EDE), para las que aumentaría el potencial de incrementar la facturación y recaudo

en un futuro cercano. El resto de familias pobres no beneficiarias del PRA, cuyo registro en Bonoluz está pendiente,

suman en total cerca de 806.000 hogares para inclusión en julio de 2011. 5

Se asignó un nuevo presidente del CDEEE y un nuevo presidente de la Comisión Nacional de Energía en agosto de

2009.

12

suma del apoyo proveniente del BID (US$245 millones), el Banco Mundial (US$150 millones), el

FMI (US$150 millones), y la CAF (US$30 millones).

22. La respuesta inmediata que ha tenido la RD a la emergencia en Haití desatada por el

terremoto ha aumentado la presión en sus recursos presupuestarios ya escasos. Una evaluación

preliminar realizada por el PNUD (2010) calcula que el Gobierno gastó US$15 millones (o un 3 por

ciento del ingreso fiscal de Enero) en respuesta a la emergencia. El gasto inicial fue principalmente

en salud: vacunas y equipos de hospital ubicados a lo largo de la frontera para socorrer a las víctimas

del terremoto. Sin embargo, el sistema educativo también se ha visto presionado debido a la

acomodación ofrecida temporalmente a los alumnos haitianos en escuelas dominicanas. A la luz del

muy bajo nivel de gasto en servicio social en la República Dominicana, estas presiones pueden

fácilmente impactar la calidad de estos servicios públicos clave.

23. En la última evaluación (a mediados de 2010) no hay señales de tensión en el sistema

bancario. Los préstamos en mora han sido pocos. Muchos bancos han reportado una recuperación en

su rentabilidad y el sistema financiero está bien capitalizado. Además, aún hay mucha liquidez en el

sistema debido al cuidado que tuvieron los bancos para extender créditos. Los recortes en los

requisitos de reservas de capital resultaron en una reducción en las reservas reales, pero los bancos

continúan teniendo buenos colchones de liquidez en el Banco Central.

24. El Análisis de Sostenibilidad de la Deuda (ASD) indica que la deuda pública de la RD

parece ir por la vía de la sostenibilidad.6 A finales del 2008, la relación deuda pública / PIB estaba

alrededor de un 35,5 por ciento, lo cual no era alto de acuerdo con los estándares regionales. Sin

embargo, el Gobierno tiene la meta a mediano plazo de traer la deuda nuevamente a los niveles

alcanzados antes de la crisis del 2003. El ASD supone que la relación deuda pública / PIB no caerá ni

en el 2009 ni en el 2010, años en los cuales la posición fiscal ha querido contrarrestar la

desaceleración global mesuradamente. Luego del 2011, sin embargo, cuando se espera mejoren las

condiciones globales, el Estado continuaría reduciendo la relación de la deuda al generar superávits

primarios de 1,5 a 2,2 por ciento del PIB (ver el Anexo 4 para mayor detalle acerca del ASD).

25. La RD enfrenta mejores perspectivas de recuperación económica, aunque la

recuperación real continúa dependiendo de mejoras en el ambiente externo. Si la recuperación

económica global fuera más corta o débil de lo esperado, la RD podría experimentar un deterioro en

el crecimiento. En el corto plazo, la posible contracción de la demanda de Haití, que es el segundo

mercado más importante para las exportaciones dominicanas, seguramente traería consecuencias

negativas, aunque los esfuerzos de reconstrucción en el mediano plazo generarían una demanda

adicional de bienes y servicios dominicanos. Pese a que los mercados financieros internacionales

parecen estar más líquidos y ha disminuído parcialmente la aversión al riesgo de los inversionistas, la

RD aún se encuentra expuesta al riesgo de unas condiciones financieras internacionales en

empeoramiento (incluyendo el riesgo evidente de una crisis de la deuda potencialmente generalizada

a nivel global).

26. El compromiso continuo del Gobierno de dar un manejo macro sensato y el apoyo que

éste recibe del FMI ayudan a mitigar estos riesgos. Luego de importantes discusiones a finales de

agosto de 2010, se llegó a un “acuerdo a nivel administrativo” con el Fondo referente a las políticas y

medidas para lo que restaba del año 2010 y el 2011. Un comunicado de prensa del FMI describe

6 El ASD se hace a partir de la definición de deuda bruta: favor referirse a la primera nota de pie de página para un mayor

detalle.

13

acuerdo en términos concretos: “Se implementarán mayores esfuerzos para fortalecer los ingresos del

Estado, contener los subsidios energéticos, y moderar el gasto en otras áreas, para poder alcanzar la

consolidación fiscal gradual que prevée el programa y para que el crecimiento de la demanda interna

sea sostenible.” Se espera una nueva carta de intención, y debería discutirse la revisión oficial del

programa durante el Directorio del FMI a finales de octubre 2010.

27. A pesar de los riesgos, se considera que el marco de las políticas macroeconómicas es

adecuado para fines del PPF propuesto. Aunque la consolidación fiscal requerirá mayores ajustes

de lo pensado inicialmente, y aunque existen riesgos importantes en la perspectiva a corto plazo,

asociados con el difícil entorno global, el marco de las políticas económicas es adecuado para los

préstamos que como apoyo a la implementación del programa del Gobierno hace el Banco para las

políticas de fomento – siempre y cuando este programa sea implementado de manera efectiva.

III. PROGRAMA DE GOBIERNO Y PROCESOS PARTICIPATIVOS

28. Como se explica en detalle en el Documento de Programa del Primer PASS, el programa de

reforma del Gobierno para mejorar el capital humano de los ciudadanos más pobres se concentra en

mejorar el desempeño y rendición de cuentas de agencias clave del sector público y mejorar la

inversión en salud, nutrición y educación de las familias pobres, mientras asegura un manejo más

eficaz, eficiente y transparente de los recursos públicos para poder proveer estos beneficios. La

estrategia incluye acciones en tres grandes áreas, la cuales apoya la serie del PASS: (i) cambio en el

modelo existente de asistencia social del programa de protección Solidaridad a un PTC a toda marcha

enfocado hacia la promoción del capital humano; (ii) mejora en la calidad, rendición de cuentas y

eficiencia del gasto público en general, especialmente por medio de un mejor manejo del presupuesto

y planeación para el PTC multisectorial rediseñado, y el pilotaje de una planeación (también

presupuestal) del sector social que se base en el desempeño; y (iii) mejorar la transparencia y

supervisión al crear una mejor demanda por un desempeño del sector social mejorado en el ámbito

social.

29. La presente sección hace una actualización de los factores y problemas clave relacionados con

la pobreza, el gasto social y el capital humano, particularmente a la luz de los impactos de crisis

pasadas. Las secciones restantes discuten el desarrollo del programa de reforma del Gobierno durante

los últimos ocho meses en las tres áreas que se explican arriba, haciendo observaciones acerca de los

avances alcanzados y las limitaciones pendientes, y explicando, donde sea pertinente, los cambios

hechos para ajustar o fortalecer la estrategia. La sección final resume los procesos participativos que

contribuyen a las reformas del Gobierno.

III.1 POBREZA, GASTO SOCIAL Y CAPITAL HUMANO: EVOLUCIÓN DESDE EL 2009

30. Al momento de realizarse el Primer PPF al PASS (mayo a junio de 2009), surgieron

serias dudas en cuanto a que los alimentos, los combustibles y las crisis financieras

internacionales dispararían la pobreza y el desempleo, reduciendo severamente el gasto social

en programas de protección social, educación y salud. La crisis bancaria interna del 2003 llevó a

1,3 millones de personas en la RD a la pobreza, resultando en un aumento en los niveles de pobreza a

15 puntos porcentuales. El desempleo también aumentó significativamente, en cuatro puntos

porcentuales (Gráfico 7). En términos del gasto social, la tasa real de crecimiento del gasto en salud

disminuyó en un 36 por ciento luego de la crisis bancaria interna del 2003, mientras que el gasto en

educación cayó en un 34 por ciento al compararlo con el gasto en el 2002 (Gráfico 6). En vista de los

14

choques de precios de los alimentos y el petróleo en el 2007-2008, el GoRD temía que los impactos

de la crisis afectaran desproporcionadamente a la población más pobre, incluyendo las decisiones que

tomarían los hogares en cuanto a invertir en capital humano. Eran altos los riesgos estructurales de

exacerbar el ya bastante bajo gasto social en educación y salud.

31. El gasto público en educación y salud, como porcentaje del gasto público total, ha

permanecido estable durante la crisis, pero continua siendo bajo al compararlo con los

estándares regionales e históricos. Como se indica en el informe de la CEPAL del 2008, el gasto

público en educación como porcentaje del PIB en la RD fue el más bajo de la región del 2004 al

2006, mientras que el gasto en salud estuvo entre los más bajos entre los países estudiados. Como se

muestra en el Gráfico 6, la tasa real de crecimiento del gasto en salud disminuyó levemente en el

2008, en un 4,6 por ciento, mientras que el gasto en educación aumentó en 3,1 por ciento. El gasto en

educación y en salud aumentó en el 2009, en 5,8 por ciento y 2,5 por ciento respectivamente. Según

las observaciones del Gobierno y el Banco, el crecimiento del gasto público en educación y en salud

fue el resultado directo de las medidas presupuestales anti-cíclicas que tomó el Gobierno, y de las

acciones coordinadas entre el Ministerio de Hacienda y las Agencias Sociales para reducir las brechas

en la oferta de salud y educación. La crisis económica internacional no ha resultado en una mayor

contracción del gasto social en la RD, como sí sucedió en el 2003, pese a que el gasto en el sector

social como porcentaje del gasto público total permanece por debajo de los niveles del 2002.

Gráfico 6: Gasto público en Salud y Educación: 2000-2009

participación del gasto público total

Fuente: Ministerio de Economía, Planeamiento y Desarrollo (MEPyD), 2010.

Nota: * Cifras preliminares del 2009.

32. Pueden observarse tendencias positivas en los niveles de pobreza en la RD,

especialmente en cuanto a pobreza extrema se refiere. Contrario a las preocupaciones iniciales de

hace un año, las cifras oficiales del Gobierno muestran una ligera disminución del 2008 al 2009 en la

pobreza moderada y extrema (ver Gráfico 7). Según el MEPyD, lo anterior se debe en parte al PTC

Solidaridad. La pobreza moderada aumentó en dos puntos porcentuales entre octubre del 2007 y

octubre del 2008 (de 35,7 por ciento a 37,8 por ciento), debido en parte a la inflación en los precios

de los combustibles y los alimentos. Sin embargo, la información más reciente de abril de 2010

muestra una tasa de pobreza de 33,2 por ciento, lo que cae por debajo de los niveles del 2007 aun si

está por encima de los niveles previos al 2003. La pobreza extrema en cambio no ha aumentado

SaludEducación

15

desde octubre del 2007, y a abril del 2010 estaba en un nivel de 9,6 por ciento. Según el MEPyD, la

pobreza extrema, que nuevamente está en los niveles previos al 2003, no ha aumentado durante la

última serie de golpes, lo cual se debe en parte al aumento en la asignación de alimentos en las

transferencias de Solidaridad y al número de beneficiarios (ver Gráfico 8 abajo).7 A su vez, estas

tendencias del PTC son atribuibles a los efectos de amortiguación de los préstamos de donantes

internacionales. El apoyo fiscal en el 2009 de las IFI, incluyendo al Banco mediante el Primer PPF al

PASS y el PPF Financiero, ha contribuido a mantener el nivel de inversión en las transferencias de

Solidaridad, lo que continua desempeñando una función de apoyo clave para los ingresos de los más

pobres en la RD.

Gráfico 7: Pobreza, Pobreza Extrema, y Desempleo: 2000-2010

Fuente: Ministerio de Economía, Planeamiento y Desarrollo, 2010.

Gráfico 8: Número de beneficiarios del PTC Solidaridad: 2003-2009

Fuente: Ministerio de Economía, Planeamiento y Desarrollo, 2010.

Nota: Las cifras son de diciembre de cada año.

7 La cobertura actual de Solidaridad (530.000 cabezas de hogar) corresponde a cerca de un 25 por ciento de la población

total beneficiándose de este programa bandera de asistencia social—una cobertura relativamente amplia de acuerdo con

estándares internacionales y los niveles de pobreza predominantes. Sin embargo, como lo apoya esta operación, es

necesario mejorar la certeza de la focalización.

DesempleoPobreza ExtremaPobreza

16

33. La disminución en la creación de empleos formales continúa siendo un reto, agravada

por la crisis financiera internacional, sin la existencia de estructuras que ayuden a mitigar la

situación. Los factores estructurales relacionados con la caída del sector minero y el vencimiento del

acuerdo Multi-fibra en el 2005 han llevado a importantes disminuciones en el empleo, en especial en

las zonas francas textileras cerca a Santiago. La disminución se agravó con la crisis que golpeó a la

RD en el 2008. La tasa de crecimiento del número de contribuyentes a la seguridad social, una

aproximación del empleo formal, ha caído drásticamente desde mediados del 2008. Debido a que el

PTC Solidaridad está dirigido principalmente a la población en extrema pobreza, la crisis económica

ha manifestado un vacío en el sistema de protección social por cuanto son inexistentes los

instrumentos contingentes para responder a los retos de desempleo que presenta un gran choque co-

variable. La serie de PPF al PASS actualmente aborda este vacío, pero a petición del Gobierno, el

Banco se encuentra apoyando actualmente la ampliación de la base de protección social más allá de

las transferencias sociales, mediante la reestructuración del proyecto para el Empleo Juvenil, con el

que se hará un programa piloto de empleo temporal para los pobres transitorios. El Banco también

estará trabajando con el Gobierno para analizar las opciones de políticas que mejoren la resiliencia

del país a los choques internos y externos en el contexto de la ATNC a los Sectores Sociales

34. Mientras las tendencias de pobreza y gasto social en educación y salud demuestran una

fuerte respuesta Gubernamental a la crisis, persisten los problemas estructurales en cuanto al

acceso y calidad de la educación y la salud se refiere, particularmente para los más pobres. Como se describe en el documento de programa del Primer PASS, estos problemas entorpecen el

objetivo del Gobierno de promover, y no únicamente preservar, el capital humano entre los

ciudadanos más pobres.

35. El desempeño del sector educativo es una preocupación seria. A pesar de los avances en

cobertura de la educación básica, el acceso a pre-escolar y secundaria es bajo y está entre los más

bajos de América Latina (ver Gráfico 9). Los niveles de inscripción en la RD demuestran mejoras

sostenidas desde 1990. Existen diferencias mínimas en la inscripción neta relacionadas con

disparidades de género o inscripción rural vs. urbana, pero persisten las diferencias en los niveles de

inscripción por nivel socio-económico. Importantes disparidades entre los altos niveles de inscripción

y la culminación de los estudios también reflejan una ineficiencia del sistema educativo, donde hay

altas tasas de remediación y deserción. A la edad de 12 años, por ejemplo, existe una brecha de tres

años entre los logros educativos de los alumnos del cuarto más bajo y los del cuarto más alto (Gráfico

10). En promedio, los alumnos asisten a clase 3,9 días de la semana, con menor asistencia en el 8º

grado y en secundaria (Gráfico 11). Por último, la calidad de la educación cae por debajo de los

estándares regionales e internacionales en casi todas las mediciones. De acuerdo con la evaluación

regional Latinoamérica/OREALC del 2008 realizada por el Laboratorio Latinoamericano para la

Evaluación de la Calidad de la UNESCO, los puntajes de los alumnos de la RD estuvieron entre los

menores de diecisiete países LAC participantes. Al mismo tiempo, el programa del Gobierno ha

sufrido de grandes vacíos de conocimiento para identificar los motivos del mal desempeño, y le ha

solicitado al Banco ayuda para suplir dichos vacíos como parte de la ATNC a los Sectores Sociales

(ver III.2 y V.6). Los primeros hallazgos señalan que existen deficiencias en el flujo de los recursos,

el uso compartido de la información y la toma de decisiones (Recuadro 1).

17

Gráfico 9: Inscripción bruta en LAC: 2008 (%)

Fuente: UNESCO, 2009.

Gráfico 10: Logros educativos en grados por edad

Fuente: Encuesta Nacional Hogares 2006. Nota: Las líneas diferenciadas muestran la progresión total.

Gráfico 11: Asistencia a la escuela en días por semana, por grado

Fuente: Encuesta Nacional Hogares 2006.

Grado

Día

s

18

Recuadro 1: Análisis institucional de flujos en el sector educativo de la RD

La operación simultánea del sistema de educación pública en la RD exige la intervención coordinada de

un amplio grupo de actores. Por lo tanto, el andamiaje institucional del Ministerio de Educación

(MINERD) debe estar diseñado de tal forma que asegure un buen flujo de recursos e información para

garantizar el completo funcionamiento del sector educativo en todo su potencial. Las fallas en el diseño

institucional pueden desacelerar dichos flujos, o generar obstáculos imprevistos e ineficientes. Como

resultado de los flujos ineficientes, los alumnos pueden resultar no teniendo textos escolares durante

varios meses al iniciar el año escolar, o los maestros pueden recibir entrenamiento que no esté relacionado

con sus necesidades particulares de capacitación.

Las actividades iniciales que emprende la ATNC a los Sectores Sociales han encontrado ineficiencias en

varios aspectos del sector educativo de la RD. Por ejemplo, el equipo ha identificado un alto nivel de

informalidad en el proceso de suministro de útiles escolares. El procedimiento oficial exige que se cree un

requerimiento (no estandarizado) en la medida en que las directivas de la escuela identifiquen las

necesidades. Dicho requerimiento luego debe ser aprobado por el director del distrito y regional, antes de

llegar a los funcionarios del ministerio. No existe un procedimiento formal para hacer seguimiento a los

requerimientos. Normalmente, las directivas viajarán a las oficinas centrales del MINERD para

determinar el estatus de su solicitud. Simultáneamente, algunos directivos toman atajos al entregar el

requerimiento directamente al MINERD. Una vez se hace disponible el requerimiento, no hay un

mecanismo formal para informar de la entrega final a todos los interesados; el MINERD en cambio puede

hacer el envío directamente a la escuela, el distrito, o el directorio regional.

Las actividades de la ATNC han identificado, mediante un análisis de la Constitución, la Ley Orgánica

del Sector Educativo, y los documentos legales relacionados, la estructura de jure de los principales

recursos e información en el sector educativo. Por otro lado, por medio de entrevistas con los padres,

maestros, directivos, directores distritales y regionales, y funcionarios del ministerio, el equipo ha

identificado la estructura de facto de dichos flujos (como la que se describe arriba). Con base en la

información recogida, el equipo ha identificado desviaciones críticas entre la planeación y la ejecución.

La ATNC hará recomendaciones para las políticas del MINERD en cuanto a cómo revisar y racionalizar

sus procesos. Hay un gran potencial para obtener eficiencias en el sector educativo a través de mejoras en

el diseño de procesos.

Fuente: Equipo del PASS del BM, con base en resultados preliminares de la ATNC a los Sectores Sociales en RD.

36. Deben fortalecerse el cubrimiento y la calidad de la atención en salud, haciendo énfasis

en la atención primaria. Los datos de la salud muestran que no hay barreras significativas en el

acceso a la atención básica en salud; sin embargo, el acceso a los servicios de atención primaria,

como lo concibe el modelo de atención primaria en salud que el Gobierno aspira a desarrollar como

parte de la reforma al sector de la Salud, muestra importantes brechas en cuanto a cubrimiento se

refiere. La última Encuesta Demográfica y de Salud realizada en el 2007 muestra que un 97,8 por

ciento de las mujeres embarazadas del quintil más pobre asistieron a controles prenatales con un

médico de atención primaria, y cerca de la mitad asistieron con un obstetra/ginecólogo; el 94,2 por

ciento fue a más de cuatro controles prenatales, y el 95 por ciento de los partos estuvieron a cargo de

un médico de atención primaria. Por otra parte, únicamente el 44,1 por ciento de los niños de hogares

pertenecientes al quintil más pobre recibieron todas las vacunas que dictan los protocolos nacionales,

y 55,5 de los niños en áreas rurales así lo hicieron. El nivel de atención primaria (centros de salud) de

los Servicios de Salud Regionales (redes públicas de atención en salud) presenta importantes

debilidades en la prestación de servicios básicos clave con la calidad adecuada. La red pública de

prestadores de atención en salud está pasando por un proceso de descentralización que el Gobierno

quiere acelerar en los próximos dos años, como parte de un plan para mejorar la calidad de los

servicios, en especial en atención primaria.

19

III.2 PROMOVER EL CAPITAL HUMANO PARA LOS MÁS POBRES

37. Al compararlo con la crisis bancaria de los años 2003-2004, el actual programa de

protección social ha sido más efectivo en mitigar los efectos de la reciente ola de crisis, en

particular al proteger el ingreso de los más pobres. El lanzamiento del programa Solidaridad en el

2005, junto con el desarrollo en el 2004 de un nuevo sistema de focalización, el Sistema Único de

Beneficiarios (SIUBEN), ha facilitado la habilidad del Gobierno de responder a la reciente ola de

crisis con una fuerte red de protección social. Anteriormente, la política social en la RD utilizaba un

modelo de asistencia tradicional y clientelista. Es así que la institucionalización del SIUBEN

representó un cambio importante en la selección de los beneficiarios del programa, que ahora tomaría

en cuenta variables geográficas y de los hogares para identificar e incluir específicamente a las

personas en extrema pobreza. En la actualidad, el Gobierno está emprendiendo otro cambio

importante en la asistencia social, pasando de utilizar el programa Solidaridad como un mecanismo

tradicional para proteger el ingreso, a prestar un PTC a toda marcha enfocándose en la promoción del

capital humano. La presente sub-sección trata los avances y los pasos de crítica importancia aún

pendientes en los esfuerzos del Gobierno para promover la inversión de las familias más pobres en

salud, nutrición y educación, mediante el reacondicionamiento del PTC Solidaridad y su mejor

alineación con las respuestas en el suministro de salud y educación.

III.2.1 Hacia un PTC a toda marcha: Reacondicionando el programa Solidaridad

38. A pesar del reciente rediseño de Solidaridad como un PTC, el Gobierno decidió crear y

mejorar las características y sistemas institucionales altamente reconocidos por exponer las

mejores prácticas de un PTC “maduro”, como por ejemplo México y Jamaica. Como un PTC,

Solidaridad es un programa joven. Mientras que fue lanzado en Septiembre de 2005 como un

programa de transferencia condicionada de efectivo, en la práctica ha operado como un programa de

transferencia no-condicionada de efectivo, con serios vacíos en cuanto a la definición y verificación

del cumplimiento se refiere, así como en hacer cumplir las corresponsabilidades, es decir, la inversión

de los hogares en salud, nutrición y educación. Para alcanzar las metas de promoción del capital

humano para los ciudadanos más pobres, el Gobierno aprovechó el momento de la crisis internacional

del 2009 para modernizar su asistencia social e iniciar el reacondicionamiento del programa. Es en

este contexto que deben analizarse y entenderse los avances del programa. Mientras que la

implementación de la reforma ha tomado, sin sorpresa alguna, mucho tiempo y esfuerzo, el Gobierno

ha tomado medidas valientes para avanzar en la implementación y mejora de la características más

importantes de un PTC: un marco institucional sólido; mecanismos de elegibilidad e inscripción; el

mecanismo de pago y la calidad del servicio a los beneficiarios en general; un sistema sólido de

evaluación y seguimiento; y los medios institucionales para monitorear el cumplimiento con las

corresponsabilidades y coordinar las acciones entre las muchas instituciones que participan en la

operación del programa.8 A continuación se presenta un resumen de los avances y pasos pendientes

desde la Aprobación del Directorio del Primer PASS en noviembre del 2009.

39. El Gobierno ha creado un marco institucional completamente nuevo para el PTC

Solidaridad, llevando a una toma de decisiones colaborativa, entre agencias y entre sectores,

que marca una separación de la anterior política social fragmentada en la RD. Las reglas de

operación del PTC rediseñado se aprobaron en el 2009 junto con la creación formal de dos comités

importantes: el Comité Inter-agencia del PTC, que junta las agencias del Gabinete Social encargadas

8 Para una descripción más a fondo de la evolución del PTC y el reacondicionamiento planeado, ver la sección III.2 y el

Anexo 3 de la Descripción del Primer Programa PASS.

20

de la focalización (SIUBEN), operaciones (el Programa Solidaridad), y el pago de transferencias

(Administradora de Subsidios Sociales ADESS); y el Comité PTC Intersectorial, que reúne al

programa Solidaridad con los Ministerios de Salud y Educación, así como con el MEPyD cuando se

tratan temas de planeación y presupuesto. Como resultado, el PTC Solidaridad rediseñado se está

convirtiendo en un esfuerzo realmente colaborativo y se evidencian resultados concretos de la

coordinación. Por ejemplo, el Comité Intersectorial ha avanzado en la programación, presupuestación

y licitación de acciones necesarias para cerrar las brechas en la oferta de servicios en educación y

salud, y así garantizar un suministro de servicios efectivo para los hogares de Solidaridad (ver la

Sección III.3 abajo y la Sección V del 2º Pilar de la Matriz). El Comité Intersectorial también tomó

las decisiones necesarias para el entrenamiento de los directores regionales y/o distritales de los

Ministerios de Educación, Salud, y del programa Solidaridad, en lo que respecta al nuevo manual de

operaciones del programa. El primordial reto pendiente es la necesidad de una coordinación

intersectorial sostenida. Con base en la nueva experiencia de interacciones y toma de decisiones

colaborativas, el Gobierno ha desarrollado un proceso para diseñar y aprobar la regulación que rige a

los Comités Intersectoriales e Inter-agencias, que aclararán aún más los papeles, responsabilidades, y

las reglas de interacción.9

40. El Gobierno también ha tomado la valiente decisión de reorganizar la estructura del

programa Solidaridad. Enfocado inicialmente en la agenda de de-concentración regional como

primera prioridad, el Gobierno determinó sobre la marcha que la estructura y los perfiles del personal

del Programa Solidaridad deben primero estar alineados con las nuevas metas y reglas operacionales

del PTC rediseñado. La estructura organizacional del programa aún refleja papeles que para

Solidaridad eran anteriormente una plataforma tanto de las transferencias condicionadas como de las

no-condicionadas, tales como los subsidios segmentados (Bonogás, Bonoluz), mientras que el equipo

directivo y el personal del PTC rediseñado deben dedicarse exclusivamente a promover el capital

humano. Con el apoyo del Banco, el Gobierno ha contratado a un consultor que apoye el diseño e

implementación del reacondicionamiento organizacional, y el Vicepresidente, quien es el responsable

de coordinar los programas de política social, ha sido receptivo a las recomendaciones.

41. Se ha atrasado el nuevo estudio socioeconómico requerido para actualizar la base de

datos de beneficiarios del PTC por medio del SIUBEN, instrumento de focalización, aunque las

reglas de focalización y elegibilidad han mejorado considerablemente. La aprobación de nuevas

reglas inter-agencia entre Solidaridad, SIUBEN y ADESS ha mejorado el proceso para determinar la

elegibilidad. El SIUBEN es ahora la única agencia responsable de mantener y actualizar el registro de

beneficiarios del PTC. De acuerdo con la norma anterior, tanto el SIUBEN como Solidaridad estaban

a cargo de mantener la base de datos sin una clara asignación de responsabilidades. Más aún, el

Gobierno está trabajando para desarrollar un sistema integral de información que compartan el

SIUBEN, ADESS y Solidaridad, con el objetivo de generar un único registro de beneficiarios para las

transferencias no-condicionadas (subsidios) y las condicionadas. Los retrasos en la implementación

del estudio podrían afectar la calidad del registro de los beneficiarios elegibles (el último estudio del

SIUBEN se llevó a cabo en el 2005 con encuestas a hogares sobre-demanda desde entonces). El

retraso se ha debido a demoras en la ratificación en el Congreso y la subsiguiente efectividad del

Financiamiento Adicional (FA) para el Proyecto de Inversión en Protección Social (PIPS) del Banco

Mundial, lo que incluye una porción significativa de financiamiento para el nuevo estudio del

9 Referente a la de-concentración del programa, el Gobierno pospuso la formalización de los Comités Regionales

Intersectoriales hasta el 2011, para poder primero consolidar las reglas funcionales de los dos comités nacionales y

continuar aprendiendo del día-a-día de las interacciones de los Comités Regionales Intersectoriales piloto que se están

creando.

21

SIUBEN. El FA ya ha sido ratificado. Durante este tiempo, sin embargo, el Gobierno dio inició a la

preparación del estudio10

y espera que el estudio a toda marcha sea lanzado en marzo del 2011, con el

plan de incluir 1,8 millones de hogares.

42. El programa Solidaridad rediseñado está construyendo un sistema para monitorear de

manera efectiva y eficiente el cumplimiento de las corresponsabilidades (e imponer sanciones). Apartándose de las prácticas anteriores y aplicando las lecciones aprendidas de países con PTC

“maduros”, el Gobierno decidió evitar confiarle el proceso de verificación de las

corresponsabilidades11

al personal del PTC, y que en cambio fueran los proveedores de los servicios

en salud y educación los responsables de la recolección de información relacionada con la asistencia

a la escuela y visitas médicas. Este ambicioso direccionamiento de la política evita que el personal

del programa aleje su atención del control de calidad, y permite reducir los costos operativos en el

mediano plazo. En el corto plazo, esta elección de la política requiere el desarrollo y/o ajuste de flujos

de grandes volúmenes de información que sean rápidos y extensos.12

En este contexto, el proceso de

verificación se ha visto limitado por los retos iniciales de desarrollar un nuevo sistema de

información para la gestión educativa (Sección III.2) y de ajustar el sistema de información de la

salud, entre otros factores. En esta situación, el Gobierno decidió continuar trabajando para alinear

los sistemas de información de la salud y la educación, mientras que el Comité Intersectorial del PTC

diseñó y comenzó a implementar una serie de medidas de emergencia (Operativo de Emergencia)

que, para finales del año 2010, debería permitir el desarrollo de una base de datos del cumplimiento

con las corresponsabilidades del programa (ver Sección V).

43. El Gobierno continúa demostrando su compromiso con el desarrollo de un sistema

integral de Monitoreo y Evaluación para el PTC rediseñado, aunque es de reconocer que toma

tiempo desarrollar la complejidad del manejo de un sistema de información y los vínculos en

relación a la verificación del cumplimiento de las corresponsabilidades. El Comité Intersectorial

del PTC diseñó y acordó un marco de resultados compartidos en el Manual de Operaciones para el

PTC rediseñado. En vista de los retrasos en el proceso de monitorear el cumplimiento de las

corresponsabilidades, alguna información inicial no ha sido recogida y es posible por lo tanto que

algunos indicadores de impacto no estén totalmente disponibles hasta finales del 2010 (ver Sección

V). Sin embargo, el compromiso del Gobierno con los resultados continúa siendo firme. Pese a los

varios obstáculos en la implementación, Solidaridad comenzó a recoger información del estudio

inicial para la evaluación cuantitativa del impacto del PTC rediseñado, y se espera que los resultados

de lo segundo estén disponibles en noviembre de 2010, ofreciente puntos de referencia para

establecer los indicadores clave.

44. Pese a los problemas de la política económica y las restricciones jurídicas, el Gobierno

está tomando medidas críticas para mejorar la calidad del servicio a los beneficiarios del PTC,

al mejorar el mecanismo de transferencia de pagos. Como se explica en el Documento de

Programa del Primer PASS, distinto a otros PTC, Solidaridad opera con un mecanismo de pago

cuasi-efectivo: tarjetas débito de Solidaridad para uso en la tiendas participantes, o colmados. El

Gobierno explica que esta decisión de las políticas se hace con base en la necesidad de disminuir el

10

Ya finalizó la licitación para la adquisición de dispositivos portátiles de mano y la digitalización del mapeo, la creación

de manuales de operaciones y entrenamiento, y el censo piloto. 11

El punto de partida para la verificación de las co-responsabilidades en el último trimestre del 2010 será de la siguiente

manera: en educación se generará un registro de los alumnos de Solidaridad (becarios); en salud, los beneficiarios de

Solidaridad serán registrados en un centro de salud (UNAP). 12

Fiszbein, A., F. Ferreira, M. Grosh, N. Schady, and N. Kelleher. 2009. “Conditional Cash Transfers: Reducing Present

and Future Poverty”. Informe de Investigación de Políticas, el Banco Mundial. Washington D.C.

22

riesgo de que los beneficiarios usen indebidamente el efectivo y de estimular la economía local y el

capital social en áreas remotas. Según los expertos técnicos, el mecanismo también puede impedir un

servicio óptimo para los beneficiarios en términos de precio, calidad y trasparencia.13

El Gobierno no

está dispuesto a pasar de inmediato a un mecanismo de pago en efectivo, pero demuestra estar

comprometido hacia mitigar los aspectos negativos del mecanismo de pago, dentro de las

restricciones que impone la política económica a contratar con bancos comerciales. Primero, ADESS,

la agencia encargada de los pagos, está en cumplimiento con la decisión de las políticas del 2009 de

ampliar el número de colmados afiliados a la Red de Abasto Social (RAS) para utilizar pagos del

programa Solidaridad. Actualmente, 2,335 instituciones están afiliadas a la RAS, lo que representa un

aumento de 347 instituciones en el último año, equivalente a un 18 por ciento. El Gobierno también

está implementando un programa piloto para mapear el suministro de los colmados para compararlo

con la demanda desagregada de los hogares beneficiarios, como parte de un mayor análisis del

sistema RAS para mejorar el cubrimiento del programa y la calidad de los servicios. Segundo,

ADESS ha preparado un plan de acción para mejorar el acceso de los beneficiarios a información

referente a los beneficios a los que tienen derecho, particularmente referente a las transacciones

hechas con una tarjeta débito de Solidaridad y el saldo restante en la cuenta. Entre otros beneficios y

antes de finalizar el año, este plan le permitirá a los beneficiarios estar informados por vía telefónica

acerca del monto total recibido de transferencias y el saldo mensual en sus tarjetas. En la actualidad,

los beneficiarios no tienen acceso a esta información clave. El Gobierno también está trabajando con

instituciones financieras para pagarle a socios que desarrollen nuevos contratos y sistemas que le

permitan a los usuarios tener acceso en tiempo real al saldo en sus cuentas.

III.2.2 Asegurar la alineación y sinergias en los sectores de Educación y Salud

45. El cambio en el modelo de asistencia social a uno de promoción del capital humano para

los pobres ha tenido implicaciones para las prioridades de los sectores de la salud y la

educación. Pese a las dificultades que se han presentado en la coordinación intersectorial, ambos

sectores continúan poniéndose a la altura del reto de jugar un mayor papel en asegurar que se pueda

satisfacer el aumento en la demanda de servicios de educación y salud que ha desatado el rediseño del

PTC.

46. Salud. La nueva transformación en la asistencia social trae implicaciones importantes para el

sector de la salud. El programa del Gobierno busca fortalecer el primer nivel de atención en salud

(centros de salud) para asegurar que los hogares pobres tengan acceso oportuno a servicios de salud

preventivos y esenciales de buena calidad, para asegurar el máximo efecto del impacto que para el

capital humano tiene el cumplimiento de las corresponsabilidades de Solidaridad. El Ministerio de

Salud Pública (MSP) ha comenzado a tender un puente sobre las brechas en el suministro para

cumplir con la nueva demanda de beneficiarios del programa Solidaridad rediseñado, lo que incluye

corresponsabilidades específicas en salud tales como visitas habituales a los centros de salud (primer

nivel de atención en salud). Como se discute en la Sección III.3.2., los nuevos acuerdos de gestión

entre el MSP y las Redes Regionales de Servicios de Salud también han introducido un nuevo

mecanismo de financiamiento-ajustado-a-los-resultados para el primer nivel de atención en salud.

13

Transparencia Internacional. 2008. “Informe Monitoreo Ciudadano al Programa Solidaridad.” Capítulo Dominicano de

Transparencia Internacional, Santo Domingo.

23

47. El MSP lanzó adicionalmente un programa de inversión en infraestructura, equipos y

recursos humanos en el primer nivel de atención en salud, dentro del marco de un

acercamiento en cuanto a atención primaria en salud se refiere, como lo recomendó la

Organización Mundial de la Salud (OMS). Parte de la estrategia de atención primaria en salud

incluye establecer protocolos mejorados para promover las buenas prácticas en salud y servicios

preventivos en salud, que como es bien sabido mejoran los resultados en salud de las madres y sus

hijos. En este contexto, existe una necesidad importante de coordinación entre las agencias públicas

para aprovechar sinergias y mejorar los resultados de las intervenciones para disminuir la pobreza,

dándole prioridad a los grupos más pobres. En un esfuerzo por mejorar la prevención y promover las

mejores prácticas en el cuidado materno-infantil, el Gobierno ha desarrollado herramientas hechas a

la medida para el primer nivel de atención, incluyendo manuales y materiales de entrenamiento

nuevos para facilitar la asignación de beneficiarios al centro de salud más cercano con base en las

zonas de influencia correspondientes.

48. También se han rediseñado los instrumentos existentes para la recolección de

información administrativa, para suplir las necesidades específicas de información de la salud

y poder verificar las nuevas corresponsabilidades en salud de los beneficiarios de Solidaridad

en cuanto a atención primaria se refiere. Se espera que estos esfuerzos en el sector salud

complementen el programa Solidaridad rediseñado, que ahora incluye corresponsabilidades en

relación al uso de métodos preventivos y servicios de atención materno-infantil. El Gobierno realizó

un proceso de consulta para re-acondicionar los protocolos de salud más críticos en el primer nivel de

atención en salud, particularmente para una mejor atención materno-infantil. Este proceso hizo

énfasis en construir un amplio consenso entre los interesados, incluyendo juntas médicas y directivos

de programas de salud a nivel nacional. Organizaciones clave del sector salud, incluyendo el

ministerio de Salud y el SENASA, están de acuerdo en que un reto importante para fortalecer el

suministro es que los proveedores de la salud estén bien entrenados en el uso de nuevas herramientas

y manuales con enfoque en cuidados materno-infantiles en el primer nivel de atención. Este

entrenamiento puede contribuir a catapultar el nuevo enfoque de atención primaria en salud para la

prestación de servicios en el primer nivel de atención y suplir la mayor demanda que genere el nuevo

programa Solidaridad.

49. Educación. Como se mencionó en el Documento de Programa del Primer PASS, las acciones

específicas para mejorar la sinergias en el sector de la educación con un PTC rediseñado están

alineadas con el Plan Decenal de la Educación a 10 años que formuló el Gobierno en el 2007. Dicho

Plan traza diez áreas de las políticas, cubriendo la equidad en el acceso, la calidad, y la

reorganización del sistema educativo, de las cuales todas requieren un aumento sostenible en el nivel

y la eficiencia del gasto público en educación primaria y secundaria. Desde la aprobación del

Directorio del Primer PASS, el Gobierno ha adelantado esfuerzos para abordar los cuatro principales

retos de una acción integrada entre el sector educativo y el PTC Solidaridad rediseñado.

Primero, el Ministerio de Educación (MINERD) ha desarrollado su sistema de gestión de la

información de escuelas que se llama Sistema de Gestión de Centro Escolar (SGCE), el cual

tiene como objetivo mejorar su capacidad para recoger, monitorear y actualizar información

de los alumnos, profesores, y escuelas al nivel de escuelas.14

El MINERD y el programa

Solidaridad han aprovechado esta oportunidad para monitorear sistemáticamente el

cumplimiento de los beneficiarios con las corresponsabilidades del programa y los resultados

14

Para una discusión a fondo del Sistema de Gestión de Escuelas, ver la p.27 y Recuadro 1 del Documento de Programa

del Primer PASS.

24

educativos. Los diseñadores del sistema han avanzado en la interconectividad entre el sistema

del MINERD y los sistemas del SIUBEN y Solidaridad, para dar seguimiento a la

información del desempeño administrativo, socioeconómico y educativo de los beneficiarios

de Solidaridad en el sistema educativo. Sin embargo, como se mencionaba anteriormente,

este tipo de proceso toma tiempo. En la actualidad, el SGCE tiene la habilidad de producir

informes en cuanto a registro, remediación y asistencia, entre otros. Lo anterior es un primer

paso importante hacia la sistematización de la información del sector. Sin embargo, tanto el

MINERD como el Gabinete Social han reconocido la dificultad de fusionar esta base de datos

con las bases de datos de Solidaridad y el SENASA, debido a las diferencias en el diseño de

claves de identificación personal. Otro problema ha sido la manera no-institucionalizada de

reportar la información (utilizando centros de internet para reportar los datos), lo cual en

algunos casos ha afectado la calidad de la información en general. Una auditoría al sistema,

financiada por el BID, ha ayudado a identificar las deficiencias, que en este momento se están

corrigiendo. A los directores de las escuelas se les ha confiado la tarea de confirmar qué

alumnos son beneficiarios de Solidaridad, junto con su código de programa para verificar la

inscripción y la asistencia. El MINERD también ha comenzado a entregar computadores

portátiles a cada rector de escuela junto con una conexión segura a internet para asegurar la

trasferencia de la información de manera permanente y oportuna.

Segundo, el MINERD ha trabajado con el Comité Intersectorial del PTC para calcular las

brechas en la oferta de servicios en educación en relación al PTC, y ha comenzado a cerrar

estas brechas progresivamente por medio de un enfoque segmentado (incluyendo la provisión

de materiales educativos, rehabilitación escolar, construcción y/o conversión de aulas de

clase). Esto representa un importante avance teniendo en cuenta que los datos del MINERD

muestran que el 70 por ciento de la población estudiantil está concentrada en un 30 por ciento

de las escuelas públicas. Gracias a los acuerdos hechos con el Ministerio de Hacienda (ver

Sección III.3), en el 2010 el MINERD ha podido comenzar a reducir las restricciones en el

suministro por medio de un enfoque segmentado y paso a paso. Se han concretizado esfuerzos

en tres áreas de intervención que representan ventajas importantes para los grupos en mayor

desventaja: (i) aumentar el acceso a preescolar en los segmentos más pobres de la población;

(ii) aumentar el acceso al segundo ciclo de la educación básica (de 5º a 8º grado), sobre todo

en zonas rurales; y (iii) expandir el acceso a la educación secundaria, en especial para los

grados 9º y 10º. También se le ha dado prioridad a la inversión en infraestructura de escuelas

ubicadas en regiones con altos índices de pobreza y una alta concentración de hogares

pertenecientes a Solidaridad, donde prevalecen más la escasez y el hacinamiento.

Tercero, el Gobierno continúa avanzando en su plan de realizar una prueba piloto para la

nueva estructura de transferencias, que ahora está programada para el año escolar 2010-

2011. Este es un esfuerzo por atender la necesidad de diferenciar las respuestas a los

problemas de asistencia escolar en diferentes grados, en la medida en que los costos de

oportunidad de asistir a la escuela aumentan con la edad (ver la discusión en la Sección III.1

arriba). Se deberán tomar decisiones en cuanto a las políticas en el segundo semestre del

2011, con base en los resultados de la prueba piloto y la evaluación de la viabilidad

institucional de un esquema diferenciado.

Por último, el Gobierno continúa firme en su compromiso de monitorear los resultados de

aprendizaje de los alumnos mediante la validación de los estándares educativos y la

implementación de exámenes nacionales (ver la Sección V y el Anexo 1 para el estatus

específico). El MINERD y la Comisión Nacional de Educación continúan avanzado en

establecer estándares de competencias básicas en primaria, secundaria, y más recientemente

en preescolar (Primer PASS). Estos estándares servirán como base para el desarrollo de un

sistema nacional de evaluación estudiantil para medir los resultados de aprendizaje de los

25

alumnos en primaria (en 4º y 8º grado) y en secundaria (en 10º y 12º grado). Los resultados de

las pruebas en 4º, 8º, 10º ayudarán a monitorear el desempeño de los alumnos antes de su

egreso de la educación obligatoria. Este recolección sistemática de información de los

resultados de aprendizaje de los alumnos servirá tanto para enfrentar los problemas de calidad

en la RD como para que el PTC rediseñado pueda superar la siguiente serie de retos. Como un

PTC de primera generación, Solidaridad hace énfasis en aumentar el acceso a la educación,

pero en el futuro tendrá que enfrentar problemas de calidad más complejos (como los que

enfrenta actualmente el PTC Oportunidades de México).

50. Una posible ampliación de la estrategia del Gobierno que no se describió en el

Documento de Programa del Primer PASS sería el desarrollo de esfuerzos específicos para

mejorar no solamente el nivel sino también la eficiencia del gasto en educación. Con base en los

resultados próximos de la ATNC que se describen en el Recuadro 1 arriba (Sección III.1), el

MINERD tendrá acceso a un sólido análisis para tomar una decisión más informada en cuanto a

cómo superar la ineficiencias básicas en el flujo de recursos e información, y así mejorar el

desempeño general. El diálogo de la reforma vendría bien en el marco de la actual discusión que hay

en el Gobierno de re-organizar el sistema educativo mediante un proceso mejorado de-concentración.

III.3 MEJORANDO LA GESTIÓN DEL GASTO PARA UN MEJOR DESEMPEÑO DEL SECTOR SOCIAL

51. Luego de la discusión acerca de reformar la política social, la presente sección mira los

avances y retos pendientes para la segunda área de reforma a la que le apunta el programa

PASS: el mejoramiento de la calidad, rendición de cuentas, y eficiencia del gasto público, especialmente por medio de lo siguiente: (i) mejoras a corto plazo en el proceso de presupuesto para

proteger y apoyar las mejoras deseadas en el PTC y el suministro relacionado de servicios en salud y

educación; y (ii) la introducción gradual de instrumentos más a mediano plazo para mejorar e

institucionalizar la orientación de los sectores sociales hacia el desempeño, piloteando Convenios de

Gestión en los sectores sociales—específicamente en salud y educación.

52. Como se explica en el Documento de Programa del Primer PASS, las reducciones al

gasto social que se hicieron en el pasado en contextos de crisis fueron nocivas y fueron en parte

el resultado de la inhabilidad del Gobierno de priorizar y planear el gasto social, debido a que

los procesos de presupuesto eran débiles (incluyendo la carencia de sistemas de planeación) y a

la falta de un enfoque claro (y rendición de cuentas) de los resultados. El PTC Solidaridad es un

buen ejemplo. El Gobierno ni había desarrollado un marco integrado para los objetivos de desempeño

en salud y educación, ni había asegurado que el presupuesto incluyera las disposiciones para priorizar

asignaciones en salud y educación, para así poder asegurar los desembolsos oportunos de dichos

fondos y cubrir las brechas en la oferta relacionadas con el PTC.

53. Con el rediseño del PTC como un programa integrado cubriendo servicios relacionados

con la salud y la educación, y el riesgo de mayores recortes en los sectores sociales debido a la

crisis, el Gobierno ha avanzado significativamente en mejorar la gestión del presupuesto y

planeación del PTC y su prestación de servicios en salud, nutrición y educación. De acuerdo con

las medidas de las políticas que buscaba el Primer PASS, el Comité Intersectorial del PTC le presentó

al Ministerio de Hacienda una evaluación cuantificando los costos estimados de cubrir las brechas en

la oferta en relación al programa Solidaridad rediseñado (servicios en educación e insumos

26

relacionados—materiales didácticos; servicios primarios en salud, incluyendo el acceso a

medicamentos esenciales; y micronutrientes con prioridad para las mujeres embarazadas y los niños

menores de dos años). La evaluación también incluía una propuesta de cronograma a tres años para

reducir paulatinamente las brechas en la oferta, de acuerdo con un criterio seleccionado: número de

alumnos en escuela primaria, nivel de pobreza, aumentos esperados en el número de hogares inscritos

en Solidaridad, etc. De acuerdo con el compromiso del Segundo PPF al PASS, el Ministerio de

Hacienda (MH) tomó las medidas necesarias para asegurar que en la Ley de Presupuesto 2010 se

incluyeran los recursos suficientes para cubrir las brechas en la oferta vinculadas al rediseño del PTC

Solidaridad como estaba planeado para el primer año del cronograma. Estos nuevos procesos de

presupuesto representan avances importantes en la coordinación y planeación de las medidas de las

políticas.15

54. Un reto importante para el Gobierno ahora será el de asegurar la institucionalización y

sostenibilidad de estos avances. Con este propósito, las agencias del Sector Social han trabajado de

cerca con el MEPyD para reflejar los estimativos de los beneficios, brechas en la oferta, y

proyecciones de presupuesto requeridos a mediano plazo en el Plan Nacional Plurianual 2010-2013

para el Sector Público. Dicho Plan es el primer ejercicio de presupuesto a varios años en la RD. El

MEPyD ha liderado el desarrollo de este Plan, en cercana colaboración con el Ministerio de Hacienda

y ministerios sectoriales para desarrollar proyecciones de presupuesto, beneficios, incluyendo los

programas protegidos, y fuentes de financiamiento por el sector hasta el 2013. Este Plan representa

un avance significativo por parte del Gobierno para aumentar la predictibilidad, la transparencia, y la

racionalización del presupuesto, como un primer paso hacia desarrollar un Marco de Gasto a

Mediano Plazo con claros vínculos a las apropiaciones presupuestarias. El Recuadro 2 presta un

mayor detalle de estos procesos mejorados de manejo presupuestario, incluyendo los problemas de la

medición.

55. Mirando hacia adelante, el Gobierno también necesitará prestar atención a cómo se

ejecutan en la realidad las asignaciones presupuestarias que están destinadas a cubrir las

brechas en la oferta. Dada la anticipación de un proceso altamente complicado de apropiaciones

presupuestarias para cubrir las brechas en la oferta al desarrollar el Primer PASS el año pasado, la

estrategia del GoRD se concentró principalmente en el proceso de asegurar la asignación de estos

fondos, mientras que subestimaba la necesidad de monitorear los procesos de la ejecución real de

estos fondos en el caso de un proceso de asignación llevadero, como el que se atravesó. Mientras que

la ejecución de asignaciones para la salud y la educación muestra un avance razonable, las acciones

en educación se están demorando más en materializarse (ver el Recuadro 2). Según un análisis

reciente que llevó a cabo del Gobierno, los cuellos de botella en educación se deben en gran medida a

las dificultades para adquirir terrenos en los cuales construir escuelas nuevas (especialmente escuelas

para la educación secundaria), y a procesos licitatorios dispendiosos debido a la complejidad de los

procesos de adquisición. En este contexto, el Gobierno recientemente decidió monitorear la ejecución

de los fondos dedicados al cierre trimestral progresivo de las brechas en la oferta; llegar a un

consenso en cuanto a metas de ejecución realizables, identificando los cuellos de botella que

conllevan a los retrasos; y acordar medidas correctivas. Estas discusiones tendrán lugar durante las

reuniones del Comité Intersectorial para el PTC.

15

El Gobierno se refiere al nuevo proceso como uno de “destrabar el embotellamiento presupuestario” mediante la

incorporación directa en las apropiaciones del Presupuesto Nacional, así como un artículo específico en la Ley de

Presupuesto 2010 para prevenir que se modifiquen los fondos o que éstos se utilicen para otros propósitos, según lo

aprueba el Congreso Nacional.

27

Recuadro 2: Una mejor gestión del presupuesto para hacerle frente a las brechas en la oferta

relacionadas con Solidaridad

Debido la nueva verificación de las corresponsabilidades en salud, educación y nutrición (incluyendo visitas

habituales de salud y asistencia escolar), el GoRD ha avanzado en tres grandes frentes con la reestructuración

organizacional de Solidaridad, mejorando la gestión del presupuesto para estimar las brechas en la oferta y cerrarlas

progresivamente. Al cubrir estas brechas, el GoRD cumple con su co-responsabilidad de asegurar que los

beneficiarios de Solidaridad tengan acceso a los servicios requeridos en el cumplimiento de sus

corresponsabilidades.

El primer avance concertado hacia una mejor gestión presupuestaria ha sido estimar las brechas en la oferta por

medio de un proceso iterativo que lidera el Gabinete Social en representación del Comité Intersectorial del PTC. Los

estimativos incluyen las brechas de oferta existentes y anticipan limitaciones en el suministro relacionadas con una

mayor demanda de servicios por parte de los beneficiarios del programa. La metodología empleada refleja un avance

importante debido a una detallada planeación geográfica del crecimiento del programa Solidaridad y los costos

relacionados de los servicios en el sector social. El Cuadro R2.1 resume los resultados de este ejercicio de

planeación plurianual, el cual se planea será replicado a través de los años y con otros programas del GoRD. En

educación, los cálculos del GoRD de la demanda de servicios educativos actual y potencial revelan que el sistema

sufre serias limitaciones en el suministro, ya que el 70 por ciento de la población estudiantil se concentra en un 30

por ciento de las escuelas públicas que hay actualmente.

Cuadro R2.1: Costos de cubrir las brechas en la oferta de Educación, Salud y Nutrición para el

2010-2012 (US$)

2010 2011 2012

Total

2010-2012

% del Costo

Total

Educación 94.504.597 94.504.597 94.504.597 283.513.790 88,0

Salud 12.567.096 12.567.096 12.567.096 37.701.289 11,7

Nutrición 315.137 315.137 315.137 945.412 0,3

Total 107.386.830 107.386.830 107.386.830 322.160.491 100,0

Fuente: Gabinete Social, abril de 2010.

El segundo avance ha sido integrar estos cálculos para hacer instrumentos de planeación buscando reducir

progresivamente las brechas en la oferta. El MINERD desarrolló cálculos para la construcción de nuevas aulas, la

rehabilitación de las aulas ya existentes, y la adquisición de dotación para las aulas y materiales didácticos, con un

enfoque paso-a-paso concentrado en tres áreas prioritarias: (i) aumentar el acceso de la población más pobre a

servicios educativos de nivel preescolar; (ii) aumentar el acceso al segundo ciclo de la educación básica (grados 5º a

8º), particularmente en zonas rurales; y (iii) ampliar el acceso a la educación secundaria (particularmente en los

grados 9º y 10º). El MPS desarrolló cálculos similares para la infraestructura, recursos humanos, y equipos en el

primer nivel de atención para llegar a toda la población en la zona de influencia respectiva, priorizando las zonas

donde hay mayor concentración de los hogares más pobres.

Como parte del esfuerzo tripartito entre el Gabinete Social, el Ministerio de Hacienda y el MEPyD, los fondos

necesarios para cubrir estas brechas en la oferta se asignaron en la Ley de Presupuesto 2010 con ese propósito

exclusivo. Luego de la asignación de los recursos, el Comité Intersectorial del PTC también ha sido instrumental en

facilitar la comunicación entre los ministerios y monitorear de cerca el oportuno desembolso trimestral de los

fondos. También se emplean estos mecanismos de monitoreo para asegurar que los sectores sociales ejecuten los

recursos. Como se analiza en el Cuadro R2.2, las asignaciones presupuestales para la salud y la nutrición en el 2010

superan los costos estimados de cubrir las brechas en la oferta. Ya para agosto del 2010 se habían ejecutado todos

los recursos asignados para la nutrición, comparado con el uso de un 67 por ciento de los recursos para la salud y un

37 por ciento de los recursos para la educación. Todos los recursos están comprometidos y avanzan en largos

procesos licitatorios, luego de culminar la engorrosa tarea de identificar localmente las escuelas y centros de salud

que necesitan construcción, reparación y/o equipos, adquisición de terrenos, etc.

28

Cuadro R2.2: Asignación total del presupuesto y ejecución para cubrir las brechas en la oferta: 2010

Costo

Estimado

2010

(US$)

Apropiación

Presupuestaria

2010

(US$)

Asignación

Presupuestaria

2010

(US$)

Ejecución de

fondos

Asignados

20101 (US$)

Ejecutado/

Asignado

(%)

Educación 94.504.597 94.504.597 94.504.597 1ª Línea presupuestaria

15.563.847 2.188.292 14,1

2ª Línea presupuestaria

78.940.750 NA NA

Salud 12.567.096 14.459.103 14.459.103 10.290.488 71

Nutrición 315.137 854.881 854.881 854.881 100

Total 107.386.830 109.818.581 109.818.581

Fuente: Gabinete Social y Oficina Nacional de Presupuesto de la Tesorería. 1 Últimas cifras disponibles: 1º de septiembre de 2010.

2 Se ha solicitado información adicional a la Tesorería.

Por último, la sostenibilidad de estos mecanismos de planeación ha mejorado aún más al incluir en el instrumento de

planeación plurianual, el Plan Nacional Plurianual 2010-2013 para el Sector Público, fondos para cubrir las brechas

en la oferta. Entre otros, el plan da unas guías a mediano plazo para invertir en una serie de programas prioritarios

protegidos, principalmente educación, salud y protección social, donde dicha inversión se base en los resultados. En

el Plan se han incluido los costos proyectados de cubrir las brechas en la oferta relacionadas con Solidaridad, y éste

se ha presentado al Presidente para su aprobación.

56. El Gobierno ha avanzado de manera importante en el desarrollo de Convenios de

Gestión para promover una orientación hacia el desempeño en la gestión del presupuesto y

rendición de cuentas.16 En el 2009 y en cumplimiento de los compromisos adquiridos, cuatro

ministerios prioritarios hicieron acuerdos de resultados, los cuales presentan planes y objetivos

estratégicos e identifican medidas y objetivos de desempeño. Adicionalmente, los sectores de

Educación y Salud continúan colaborando para culminar el diagnóstico de las condiciones básicas

para la implementación de los Convenios de Gestión, así como los planes de fortalecimiento

institucional. Como la calidad de los diagnósticos ha sido relativamente débil, particularmente en

Educación, el Gobierno se comprometió a acompañar los planes venideros de fortalecimiento

institucional con mejores diagnósticos. Se presentaron dichos diagnósticos mejorados junto con los

planes de fortalecimiento institucional a finales de agosto, incluyendo acciones/proyectos prioritarios

específicos enfocados en unidades de planeación dentro de los Ministerios de Educación y Salud.

Debido a los retos técnicos que se presentan, el Gobierno se ha beneficiado de amplios recursos

financieros provenientes del programa PRODEV del BID para adelantar los esfuerzos de reforma en

este sentido, y también de una asistencia oportuna del Banco17 al MEPyD para avanzar en esta área.

El Banco está particularmente interesado en ayudar a evitar los enfoques mecánicos relacionados con

el presupuesto basado en el desempeño, mediante un seguimiento cercano para diseñar los planes a la

medida de la realidad dominicana. Otra señal alentadora incluye la creación de una unidad dentro del

MEPyD dedicada a la coordinación, contrario al enfoque de una unidad de emprendimiento o “unidad

incubadora” que se ha empleado durante los últimos meses según el financiamiento del PRODEV del

16

Estos Contratos por Resultados y Desempeño tienen el propósito de prestar un vínculo de gestión flexible entre los

recursos presupuestarios disponibles y las mejoras deseadas en el desempeño del sector. El proceso para su desarrollo e

implementación se describe en mayor detalle en la sección III.3 del Documento de Programa del Primer PASS. 17

Ver “Improving the Quality of Public Expenditure in the Dominican Republic” ATNC Programática (P119206).

29

BID. El único ajuste a la estrategia del Gobierno ha sido posponer la incorporación del programa

Solidaridad para crear un diagnóstico que evalúe las condiciones básicas para los Convenios de

Gestión. Lo anterior se debe a la decisión que tomó el Gobierno de desarrollar una nueva estructura

organizacional integral del programa Solidaridad, como se discute arriba (III.2).

57. También son dignos de mención los avances en la generación de una cultura de

resultados en el sector de salud, donde el Gobierno ha cumplido con su compromiso de

introducir acuerdos de gestión basada en los resultados entre el Ministerio de Salud y todos los

Servicios Regionales de Salud (SRS) (ver Recuadro 3). Los acuerdos de gestión buscan fomentar

incentivos para que los proveedores de salud mejoren la calidad y oportunidad del primer nivel de

atención en salud, enfocándose en la atención materno-infantil y otros métodos clave de prevención y

servicios de atención necesarios para tratar el grueso de las enfermedades que afectan a los más

pobres. Al momento de prepararse el Primer PASS, solo se habían firmado dos de estos acuerdos. En

la actualidad, se han firmado acuerdos con todos los SRS.

58. La reforma de introducción gradual de los Convenios de Gestión cabe dentro de una

estrategia más amplia del Gobierno de apartarse del enfoque que se le da actualmente al

manejo presupuestal, que es el de insumos financieros y humanos, para priorizar programas

basados en los productos y resultados, particularmente para los programas sociales de crítica

importancia. El Gobierno ha avanzado sustancialmente en aprobar reformas que redefinen el papel

que juegan las instituciones que participan en los procesos de planeación y presupuesto, y la Gestión

de las Finanzas Públicas (GFP).18

En febrero de 2010, importantes reformas recibieron aval al más

alto nivel gubernamental y fueron aprobadas en línea con los preceptos de la nueva Constitución. El

MEPyD publicó un plan estratégico para la introducción gradual de técnicas de manejo de

presupuesto con base en el desempeño.19

Esto incluye la introducción del Sistema Nacional de

Inversión Pública, SNIP, el cual se diseñó para hacer cumplir unos estándares más rigurosos de

planeación, monitoreo, y evaluación.20

Recientemente, el Gobierno también terminó el borrador de la

Estrategia Nacional de Desarrollo y del primer Plan Nacional Plurianual para el Sector Público 2010-

2013, un instrumento de planeación a mediano plazo que contiene acciones prioritarias de las

políticas, indicadores de desempeño proyectados, y las proyecciones de presupuesto requeridas.

18

Los avances en la República Dominicana incluyen la Ley Orgánica del Presupuesto del Sector Público del 2006; la

creación en el 2006 de Secretarías para la Tesorería y Economía, Planeamiento, y Desarrollo; la creación en el 2006 de la

Secretaría de Hacienda; la creación en el 2008 de la Secretaría para la Administración Pública; el Sistema de

Administración Financiera de la Ley Estatal en el 2007; la Ley de Crédito Público del 2006; la Ley de Planeación e

Inversión del 2006; la Ley de Adquisiciones y Contratación Estatal del 2006; la implementación de la Ley de Sistema de

Control Interno en el 2007; el lanzamiento de la Estrategia Nacional de Adquisiciones en el 2009; la Ley de Presupuesto

Participativo para las Municipalidades del 2007; la Ley de Cámara de Cuentas de la República Dominicana del 2004; la

Ley de Acceso a la Información Pública del 2004. 19

Plan Estratégico Institucional, 2008-2012, Ministerio de Economía, Planificación, y Desarrollo: http://www.pro-

reforma.gov.do. 20

Sistema Nacional de Planificación, Nuevo Marco Institucional, Ministerio de Economía Planificación y Desarrollo:

http://www.pro-reforma.gov.do.

30

Recuadro 3: Acuerdos regionales de gestión de la Salud basada en los resultados Hace casi una década, el GoRD se embarcó en un ambicioso programa de reforma en el sector salud con

el objetivo de mejorar la capacidad de respuesta del sistema de salud. Las reformas preveían cambios en

las disposiciones financieras y organizacionales, incluyendo la separación de funciones y la

descentralización, para fomentar la eficiencia y rendición de cuentas en la provisión de servicios de salud

y al mismo tiempo mejorar la protección financiera de los pobres. Los acuerdos de gestión regional entre

el MSP y los ocho Servicios Regionales de Salud (SRS) introducen un mecanismo que se basa en los

resultados para financiar el primer nivel de atención a nivel regional, al mismo tiempo que instaura

nuevos instrumentos para alinear los incentivos y monitorear el cumplimiento con los objetivos de

desempeño. Los acuerdos de gestión establecen, de manera formal y explícita, indicadores específicos y

objetivos para el producto/intermediario resultado relacionado con la entrega del paquete obligatorio de

servicios en salud. Revisar el cumplimiento de los objetivos también está relacionado con el proceso de

asignación presupuestaria. Los acuerdos de gestión buscan crear una cultura mediante la cual los

mecanismos explícitos para mejorar la rendición de cuentas, monitorear los resultados y asignar más

eficientemente los recursos presten los incentivos necesarios para mejorar los resultados en salud. Se han

desarrollado planes de acción para introducir nuevos sistemas de manejo de la información para

monitorear los resultados, y se estableció una nueva Unidad Nacional de Monitoreo para coordinar la

implementación de un sistema integrado de información que también facilite realizar referencias cruzadas

con el PTC Solidaridad. El avance gradual de estos acuerdos de gestión regionales prevé la

implementación total a nivel nacional del sistema de capitación ajustado a los resultados, mediante el cual

se asignan los recursos para la atención ajustada per cápita para alcanzar los indicadores de desempeño de

los servicios prioritarios. Adicionalmente, en la actualidad se están desarrollando planes para introducir

los mismos mecanismos y objetivos basados en los resultados para el Seguro Nacional de Salud,

SENASA, con apoyo del BM por medio del Segundo PARSS. Los SRS en El Valle (SRS IV) y Cibao

Central (SRS VIII) han implementado acuerdos de gestión avanzados para incluir la asignación adicional

de recursos financieros per cápita, mientras la mitad de todas las transferencias de capitaciones continúan

supeditadas a los resultados. Este sistema de capitaciones con base en los resultados se ha implementado

en varios países de la región recientemente, incluyendo Argentina y Panamá, para alinear los incentivos a

los proveedores y mejorar el cubrimiento y calidad de los servicios de atención primaria en salud.

59. Sin embargo, aún hay muchos retos, particularmente a nivel institucional. Por definición,

estas complejas reformas requieren tiempo, liderazgo, y coordinación. Existe el liderazgo, pero debe

fortalecerse la coordinación entre el MEPyD y el Ministerio de Hacienda, y en este respecto

recientemente se han visto señales de progreso. También, otros actores clave como el Ministerio de

Administración Pública y los Ministerios sectoriales deben participar activamente a lo largo del

proceso. El Gobierno le ha pedido al Banco que continúe escalando su rol como intermediador

neutral entre los actores y como proveedor de insumos técnicos y de mejores prácticas tomadas de

experiencias similares en otros países. Este apoyo se ha cristalizado por medio de la ATNC

Programática21 para mejorar la calidad del gasto público (Sección IV Fundamentos Analíticos).

III.4 MEJORANDO LA TRANSPARENCIA Y RENDICIÓN DE CUENTAS DE LOS SECTORES SOCIALES

MEDIANTE UNA SUPERVISIÓN MEJORADA DE LA SOCIEDAD CIVIL

60. El Gobierno ha tomado pasos determinantes para abordar las limitaciones más importantes

que obstaculizan una demanda más informada de un mejor desempeño del sector público en el gasto

social. Como se discutió en el Documento de Programa del Primer PASS, las reformas que apoya el

PASS tienen un enfoque a dos niveles, el presupuesto nacional, y el PTC rediseñado que combina la

prestación de servicios en salud, nutrición y educación.

21

“Improving the Quality of Public Expenditure in the Dominican Republic”, ATNC Programática, (P119206). FY11-12.

31

61. El Gobierno ha avanzado en el desarrollo de Consulta Amigable, CA, que es una

herramienta de internet, amable con el usuario, que prestará acceso público a la información

presupuestaria alimentada por el Sistema Integrado de Gestión Financiera SIGEF. Se espera que

entre los usuarios de Consulta Amigable estén incluidas las Organizaciones de la Sociedad Civil, las

Organizaciones No Gubernamentales, la empresa privada, los medios, profesores, investigadores, y

miembros del público en general. También se prestará asistencia técnica a los usuarios para

entrenarlos en el uso de la herramienta en línea para que puedan obtener de ésta fácilmente la

información que desean. Con base en un fructífero intercambio de conocimientos con el Ministerio de

Hacienda del Perú, el MH de la RD preparó una propuesta de los recursos necesarios y plazo para la

definición, desarrollo, realización de pruebas y completa implementación de la página web de

Consulta Amigable. La propuesta se armonizó dentro del más amplio Programa de Modernización de

la Administración de los Recursos Públicos que fundó el BID y que lidera el MH, el cual concibe una

serie de reformas para mejorar el SIGEF, incluyendo su acceso vía internet. Entre tanto, el MH

publicará en línea los informes de ejecución del presupuesto para demostrar su compromiso con una

mayor transparencia presupuestaria. El MH y el MEPyD también firmaron un acuerdo administrativo

para colaborar en la inclusión de un módulo en CA que le permita a los usuarios vincular las

ejecuciones presupuestales a los indicadores de desempeño.

62. El éxito y credibilidad de CA como una herramienta realmente abierta, comprensible y

confiable para analizar y monitorear el presupuesto, va a depender del compromiso del

Gobierno en asegurar que la cobertura sea para todas las agencias centralizadas que utilizan el

SIGEF, y que éste se extienda a otras agencias descentralizadas. Los pasos clave a tomar en esta

dirección serán: (i) pilotear la aplicación web y el portal web de CA en dos a tres sectores,

posiblemente salud, educación y Solidaridad; (ii) extender la cobertura a todas las agencias

centralizadas que utilizan el SIGEF; (iii) la inclusión gradual de nuevas agencias descentralizadas y

gobiernos municipales en la medida en que éstos se incorporen al SIGEF; y (iv) pilotear los

resultados del módulo de CA al incluir indicadores de desempeño según los definen los Convenios de

Gestión suscritos por salud, educación y Solidaridad.

63. También se han hecho importantes avances en cuanto a transparencia, participación

cívica y supervisión al nivel del PTC. Referente a la transparencia, el Gobierno ha cumplido con

el compromiso adquirido de publicar en la página web de Solidaridad la información de las brechas

en la oferta de servicios de salud y educación en relación al PTC rediseñado, así como la lista de

beneficiarios. De hecho, las organizaciones de la Sociedad Civil han reconocido el cumplimiento de

Solidaridad con la Ley de Acceso a la Información como una buena práctica en la provisión

proactiva, ágil y comprensible de información pública.22

En términos de participación cívica,

Solidaridad continúa promoviendo la participación e involucramiento de las familias beneficiarias al

apoyar su organización en núcleos, como se ha hecho de manera exitosa en México y en Colombia.

También ha habido importantes avances para fortalecer la supervisión de la comunidad del PTC y su

rendición de cuentas al nivel del proveedor de servicios, mediante la preparación de un proceso piloto

de tablero de seguimiento a la gestión, programado para empezar en octubre del 2010 (ver la Sección

V, Medidas de las Políticas IV que incluye esta operación).

22

Ver “Centro Juan Montalvo reconoce eficiencia de la Oficina de Libre Acceso a la Información”, disponible en línea,

www.Solidaridad.gov.do (al cual se accedió el 6 de junio de 2010).

32

III.5 PROCESOS PARTICIPATIVOS

64. Las reformas que apoya el PASS continúan tratando las principales preocupaciones que

manifestaron las organizaciones de la Sociedad Civil, como lo demostraron las continuas

consultas lideradas por el Gobierno y el Banco, que se resumen a continuación. Según se

describe en la Sección V, el PASS le dedica todo un pilar a promover reformas para aumentar la

transparencia, la participación ciudadana, y la supervisión de la comunidad en los programas sociales.

Procesos participativos liderados por el Gobierno

65. Entre enero y julio del año 2010, el Gobierno realizó consultas a nivel nacional con la

Sociedad Civil, las asociaciones empresariales, los medios, las organizaciones de fomento

internacional, las juventudes y los círculos académicos referentes al borrador de la Estrategia

Nacional de Desarrollo (END) 2010-2013. El borrador revisado de la END se presentará por tanto

al nuevo Congreso antes de terminar el año. De acuerdo con conversaciones informales sostenidas

con los asistentes de la Sociedad Civil y los círculos académicos, las consultas reiteraron la necesidad

de mejorar los efectos distributivos del crecimiento y aumentar el capital humano del país por medio

de mejores políticas de protección social y una rendición de cuentas gubernamental mejorada.

66. Ya concluyó la primera parte de la Iniciativa Participativa Anti-corrupción (IPAC)

entre el Gobierno, el Sector Privado y la Sociedad Civil, que tuvo lugar entre diciembre del

2009 y julio del 2010 y contó con el patrocinio de diez agencias para el desarrollo internacional,

arrojando recomendaciones concretas para la Presidencia en cuanto a cómo mejorar la

transparencia y rendición de cuentas en sectores clave tales como la salud, la educación, el

acceso a la información, y el agua, entre otros. Dentro de las recomendaciones se incluyeron

muchas áreas relacionadas con el PASS, tales como una mejor supervisión del presupuesto por parte

de la Sociedad Civil. Entre otros resultados, el Gobierno está planeando que el desarrollo de la

evaluación de las necesidades de información de la herramienta de transparencia presupuestal,

Consulta Amigable, se incluya en las reformas del PASS, junto con grupos de la Sociedad Civil. Las

recomendaciones serán discutidas públicamente en octubre del 2010, y se espera que se tomen

acciones concretas. Esta iniciativa que involucra a muchos interesados ha visto la participación de

altos funcionarios del Gobierno, que son clave, y por lo tanto se espera que el Gobierno actúe con un

alto nivel de titularidad.

Procesos participativos gestionados por el Banco

67. Para minimizar los riesgos políticos y sociales durante el proceso de elaboración del

segundo PPF, se realizaron consultas con la Sociedad Civil en cuanto al razonamiento y

estrategias que la Operación debe apoyar. El equipo del PASS realizó importantes consultas con el

Consejo Consultivo de la Sociedad Civil, CCSC, durante dicha labor de identificación. El CCSC es

un consorcio de Organizaciones de la Sociedad Civil (OSC) que le hace seguimiento a las políticas

sociales.23

Los representantes del CCSC recalcaron la urgencia de fortalecer las capacidades técnicas

del Consejo para que éste pueda monitorear las políticas sociales de manera efectiva. También

23

El GCPS recibe consejo permanente del CCSC, que fue creado por decreto presidencial como un órgano de consejo y

consulta con el objetivo de colaborar en la definición, formulación, ejecución y monitoreo de los programas sociales en la

RD. El consejo está compuesto por 32 OSC, incluyendo redes y organizaciones coordinadoras en representación de

diversos sectores (religioso, académico, ONG, salud, etc.). El Comité Ejecutivo, que cuenta con 7 miembros, se reúne

cada dos semanas y participa en las reuniones que organiza el GCPS, así como en las que organiza el Director de

Solidaridad.

33

mostraron su interés en aprovechar la asistencia técnica y las actividades generadoras de

conocimiento que se están llevando a cabo por cuenta de la ATNC a los Sectores Sociales. El

Consejo también resaltó la importancia de tener un sistema nacional para monitorear los logros de los

indicadores de las políticas de protección social.

68. El equipo del PASS también ha iniciado discusiones técnicas informales con expertos de

las OSC, los círculos académicos, los ciudadanos, y los beneficiarios, durante todas las etapas de

implementación de la primera fase. Estas discusiones reiteraron la necesidad de proteger y

aumentar el gasto social clave, aún si la peor parte de la crisis puede haber acabado ya. Alegaron que

un ambiente facilitador que apoye tanto la oferta como la demanda de información presupuestaria de

fácil comprensión es de crítica importancia para el éxito de un gran préstamo basado en las políticas.

En coordinación con la reforma a la transparencia presupuestaria mediante la herramienta Consulta

Amigable del sistema de gestión financiera, reforma que apoya el PASS, hay dos iniciativas que

buscan lograr mejoras en el análisis y seguimiento presupuestario de la Sociedad Civil (por medio del

Observatorio del Presupuesto Público Centro Juan Montalvo) y en las funciones de supervisión del

presupuesto que tiene el Congreso (Fondo Institucional de Desarrollo para la Oficina de Planeación

de Presupuesto).

69. La Alianza Estratégica con el País (AEP) de la República Dominicana (2010-2013)

incluye un Objetivo Estratégico que busca específicamente construir un electorado para la

reforma. Como tal, las consultas participativas del PASS se han convertido en la serie del PASS. Se

han realizado reuniones con más de 300 organizaciones de la comunidad, universidades, y centros de

estudios en cuatro provincias (abril a junio de 2010) para presentar la EPP y discutir mejoras y

mayores alianzas. Respecto al sector de la protección social, se adelantó el siguiente plan:

En todas las provincias las organizaciones exigieron mejorar la focalización de los programas

sociales, tales como Solidaridad;

En todas las provincias las organizaciones discutieron la necesidad de mejorar la calidad de

los servicios en salud y educación mediante la mayor descentralización de éstos para dar

mejor respuesta a las necesidades reales de las distintas localidades;

Las organizaciones también exigieron aumentar la transparencia del gasto público en general,

así como mayores recursos para fortalecer la capacidad de las asociaciones locales, las OC, y

las ONG en auditoría social y supervisión del presupuesto.

70. Por último, y como resultado de que de la Sociedad Civil solicitó más apoyo, el Banco

enmarcó una nueva ATNC a la Sociedad Civil para encauzar los fondos disponibles mediante

varias iniciativas que se concentran en fortalecer las capacidades de la Sociedad Civil para

monitorear la gobernanza y rendición de cuentas a través del portafolio en general.

34

IV. APOYO DEL BANCO AL PROGRAMA DE GOBIERNO

IV.1 VÍNCULO CON LA AEP

71. Según lo discutido en el Documento de Programa del Primer PASS, el programa

PASS—incluyendo esta segunda operación propuesta, está alineado con la Alianza Estratégica

con el País (AEP), la cual hace un llamado a “reducir la vulnerabilidad y al mismo tiempo

generar resultados para todos”. El PASS ayuda a preservar y mejorar los activos humanos de los

pobres, mediante un gran desplazamiento de la política social pasando de la asistencia social a la

protección y promoción del capital humano. La rendición de cuentas también conforma uno de los

pilares del PASS, tanto entre agencias gubernamentales como entre éstas y el público general. En

términos específicos, las reformas que busca el PASS están alineadas con los siguientes pilares de la

AEP: (a) la reforma al marco de la protección social está alineada con el pilar de Cohesión y

Servicios Sociales, que busca producir mejores resultados en educación, salud y protección social; (b)

el pilar de la Calidad del Gasto Público y Desarrollos Institucionales se beneficia de las

contribuciones del PASS mediante: (i) medidas para mejorar el manejo presupuestario y así apoyar el

desempeño conjunto de los sectores sociales en el logro de los objetivos de desempeño del PTC; (ii)

la orientación general hacia el desempeño; y (c) el pilar de Construir las Competencias de los

Actores No-tradicionales (incluyendo a la Sociedad Civil) se beneficia de una demanda mejor

informada por el mejor desempeño presupuestario así como de una demanda fortalecida en cuanto a

la prestación de servicios sociales.

IV.2 COLABORACIÓN CON EL FMI

72. El Directorio del FMI aprobó un nuevo Acuerdo Contingente en noviembre de 2009 por

una suma equivalente a RD 1.095 millones o 500 por ciento de la cuota (cerca de US$1.700

millones). El principal objetivo del programa es “impulsar la recuperación económica en un ambiente

de estabilidad macroeconómica y fortalecer las perspectivas de crecimiento del país con una política

anti-cíclica en el corto plazo, mientras se alcanza la sostenibilidad en el mediano plazo.”

73. La inminente revisión del programa estaba planeada para agosto del 2010 inicialmente,

pero luego de algunos retrasos se llegó a un acuerdo a nivel del personal para comienzos de

septiembre del 2010, y se espera el Directorio del FMI para finales de octubre (ver Anexo 6).

IV.3 COLABORACIÓN CON OTROS DONANTES

74. El PASS ha estado alineado con esfuerzos para coordinar a otros donantes en la

República Dominicana. El Banco ha mantenido un diálogo permanente con el BID en cuanto a la

reforma del PTC Solidaridad. La coordinación con el BID has sido intersectorial, incluyendo

acciones en educación, puesto que el BID le presta asistencia técnica a los Ministerios de Economía,

Educación, y al de Hacienda, para apoyar la agenda de desempeño del Gobierno, entre otros. El

segundo préstamo para inversión del BID a Solidaridad, el cual será puesto a consideración del

Directorio del BID este año, también complementará el proyecto de Salud PARSS2 (Sección IV.4 a

continuación) del Banco, al apoyar el fortalecimiento de los servicios primarios en salud. Como se

explicó en más detalle anteriormente, el BID también ha acordado colaborar con el Banco para

adelantar el financiamiento planeado dentro de marco del Programa de Modernización de la

Administración de los Recursos Públicos (PAFI II), para escalar al SIGEF y convertirlo en una

herramienta de acceso público por internet.

35

75. El Banco se comunica continuamente con la Unión Europea (UE) y con la Agencia

Española de Cooperación Internacional (AECI) para alinear el apoyo presupuestario con

algunas de las acciones y/o resultados de las políticas que se han identificado en la matriz.

UNICEF también ha sido un socio importante en su esfuerzo por complementar el enfoque hacia el

desempeño y rendición de cuentas con el fortalecimiento de la función legislativa de la oficina de

supervisión presupuestal en el congreso.

IV.4 RELACIÓN CON OTRAS OPERACIONES DEL BANCO

76. La contribución del programa PASS para rediseñar el nuevo PTC Solidaridad es un

complemento a las actividades que emprende el Proyecto de Inversión en Protección Social,

PIPS, que se está implementando actualmente, y también es un complemento al

correspondiente Financiamiento Adicional (FA, el cual aprobó el Directorio en septiembre de 2009

y ratificó en mayo de 2010). El PIPS ayuda a los dominicanos pobres e indocumentados a obtener sus

documentos nacionales de identidad como un primer paso esencial hacia su integración en los

programas de protección social tales como Solidaridad. El PIPS y su FA ayudan a financiar el

proceso de fortalecimiento institucional de SIUBEN para desarrollar un nuevo estudio

socioeconómico que mejorará la cobertura y efectividad del PTC Solidaridad. El PIPS y su FA

también desarrollan la capacidad gerencial del personal de Solidaridad para adaptarse a sus nuevos

roles y responsabilidades dentro de la reglas operacionales rediseñadas del PTC y para apoyar el

desarrollo de un sistema de monitoreo y evaluación comprensivo, en coordinación con el BID. Ni el

PIPS ni el FA financian el pago de transferencias a los hogares.

77. El programa PASS también juega un papel importante en la culminación de la segunda fase

del Préstamo para Programa Adaptable (APL por sus siglas en inglés) para apoyar la reforma al

Sector Salud (PARSS2). En términos específicos, el PASS da un marco para aprovechar las sinergias

de una mejor coordinación intersectorial para la inversión en el capital humano y en adelantar el

marco de rendición de cuentas mejorado para el sector social. El enfoque del PARSS2 es mejorar la

prestación de servicios en el primer nivel de atención en salud, al incorporar mecanismos de

financiamiento ajustados a los resultados (capitaciones) para el primer nivel de atención en salud, así

como mejoras en la calidad del gasto en salud. Las corresponsabilidades en salud del programa

Solidaridad dependen del suministro de servicios de salud primarios.

78. Las acciones en educación de los programas del PASS complementan la implementación

del Proyecto de Educación para la Primera Infancia de la República Dominicana (7122-DO), el

cual aumenta el acceso a la Educación para la Primera Infancia, y el Proyecto de Desarrollo de la

Juventud Dominicana, el cual le da a las juventudes más pobres y vulnerables una segunda

oportunidad para completar sus estudios en educación secundaria.

IV.5 LECCIONES APRENDIDAS

79. Los resultados del Préstamo para fines de ajuste apoyando la respuesta a la crisis social

en la República Dominicana (SCRAL por sus siglas en inglés) representan aprendizajes

importantes para el PASS. En particular, el Informe de Implementación del SCRAL (ICR por sus

siglas en inglés) afirma que “el préstamo del Banco puede efectivamente lograr aliviar la crisis en el

corto plazo, así como lograr modestos avances en las medidas de las políticas en el mediano plazo.”

Al seguir las mayores recomendaciones del ICR, el programa del PASS ha prestado particular

atención en la selección de las medidas de las políticas, el consenso al que se llega con el Gobierno

referente a dichas medidas, y la coordinación intersectorial y de los donantes.

36

80. La Serie Programática de Préstamos para Políticas de Fomento en el Perú (REACT por

sus siglas en inglés) también ofrece apreciaciones relevantes para el PASS. La serie REACT

resalta la necesidad de involucrar totalmente a los ministerios del sector social en la implementación

gradual de un proceso de presupuesto que tenga en cuenta el desempeño, y al mismo tiempo apoyar

un ambiente propicio para una demanda mejor informada y un mejor desempeño de los sectores

sociales. La serie REACT también hace énfasis en la importancia de enfocarse en algunas reformas

clave a las políticas y resultados relacionados, mientras apalanca sinergias con otras operaciones del

Banco en los sectores sociales.

IV.6 FUNDAMENTOS ANALÍTICOS

81. Como se describe detalladamente en el Documento de Programa del Primer PASS, el PASS

se desarrolla a partir de una serie de informes analíticos y consultivos dentro y fuera del Banco. Más

aún, la Asistencia Técnica No Crediticia (ATNC) Programática de los Sectores Sociales le presta

un apoyo central al PASS para que ésta construya el conocimiento y la capacidad para

promulgar las reformas que busca el programa. La ATNC apoya la evaluación y monitoreo de los

impactos sociales de las reformas apoyadas por el PASS. Además, más allá de las reformas que busca

el PPF al PASS, la ATNC le hacer frente a las brechas de conocimiento y consultivas para ayudar a

fortalecer el desempeño y la calidad de los servicios sociales —en educación especialmente— y, en

revelar los problemas y opciones para una base ampliada de protección social, incluyendo políticas de

mercado laboral activas y un sistemas integrado de protección social, construir la resiliencia a los

efectos de la crisis.

82. El programa PASS también recibe un apoyo importante de un segundo producto de la

ATNC, el cual busca mejorar la calidad del gasto público.24

La ATNC al gasto público resulta de

un esfuerzo concertado del GoRD para mejorar el desempeño general del sector público, en especial

la calidad del gasto público. Esta ATNC apoya importantes iniciativas lideradas por el Gobierno bajo

el programa de reforma para fortalecer la gestión financiera y los mecanismos de adquisición, y para

introducir e institucionalizar información del desempeño de actores clave en el ciclo presupuestario

así como la implementación de contratos de desempeño entre los actores. La ATNC contribuye a los

esfuerzos del Gobierno por hacerle frente a los retos que presentan los instrumentos de planeación

nuevos y los renovados, los sistemas de información, y otras iniciativas. Las reformas se han

propuesto la tarea específica de tratar, entre muchos problemas, la débil orientación que tienen los

procesos de asignación de los recursos, la falta de integración y armonización entre ejercicios de

presupuestación y planeación, y la ausencia de las capacidades y herramientas necesarias para medir

y reportar tanto los resultados financieros como los físicos. En este sentido, hay muchos instrumentos

de planeación nuevos y renovados, así como sistemas de información y otras iniciativas, incluyendo

la Estrategia Nacional de Desarrollo, los Planes Nacionales Plurianuales del Sector Público (así como

regionales), los Planes Estratégicos Sectoriales e Institucionales a Mediano Plazo, los Planes

Plurianuales de Inversión Pública, el Proyecto de Sistema de Monitoreo de Portafolio, los contratos

de desempeño, y el sistema integrado de gestión financiera (SIGEF).

24

“Improving the Quality of Public Expenditure in the Dominican Republic”, Asistencia Técnica No Crediticia (ATNC)

Programática, (P119206) FY11-12.

37

V. LA OPERACIÓN PROPUESTA

83. El Segundo PPF al PASS propuesto es el segundo de una serie programática de tres PPF

pensados para un lapso de tres años, para mejorar los resultados en los sectores sociales

(principalmente protección social, educación y salud), preservando el capital humano de los

ciudadanos más pobres en el corto plazo, y mejorándolo en el mediano plazo. Los cuatro

objetivos del programa, que están relacionados entre sí, se mantienen para la segunda operación

propuesta: (i) mejorar el desempeño de los sectores sociales (salud, nutrición y educación) para

promover el capital humano de los ciudadanos más pobres, mediante un rediseño fundamental del

PTC del Estado, Solidaridad, y su articulación con acciones clave en salud y educación (Pilar I); (ii)

mejorar la gestión presupuestaria para apoyar el desempeño conjunto de las agencias del sector social

dentro del PTC, como parte de las medidas interinas para proteger aspectos críticos del gasto social y

apoyar las mejoras requeridas en la oferta de servicios en salud, nutrición y educación (Pilar II) ; (iii)

apoyar la introducción gradual de los Convenios de Gestión en agencias clave del sector social (Pilar

III); y (iv) mejorar la transparencia y la veeduría de los sectores sociales (Pilar IV).

84. Resultados esperados. Las reformas a las políticas para el sector social y el sector público

que apoya el PASS van en línea con el objetivo a largo plazo del Gobierno de mejorar los indicadores

de desarrollo humano en educación y salud, especialmente para los ciudadanos más pobres.25

El

Documento de Programa del Primer PPF presentó resultados específicos una vez termine la serie del

PASS (finalizando el año 2012), los indicadores de seguimiento seleccionados, los puntos de

referencia (donde estén disponibles) y los objetivos. El Anexo 3 presenta una actualización a este

marco de resultados, que se divide en dos partes: los resultados o productos finales generales

esperados del paquete de la serie del PASS (los cuatro pilares combinados), y los resultados

esperados para cada uno de los pilares específicamente. Se espera que, como un todo, el PASS

aumente la participación de hogares beneficiarios del PTC que invierten en su desarrollo humano,

medido de la siguiente forma: (i) el aumento en la participación de hogares beneficiarios del PTC que

cumplan con las corresponsabilidades de salud y nutrición (por ejemplo, más mujeres embarazadas y

matriculadas en Solidaridad que estén recibiendo chequeos prenatales); y (ii) un aumento en la

participación de alumnos pertenecientes a familias beneficiarias del PTC que estén matriculados,

asistiendo, y culminando sus estudios en educación básica, así como que estén matriculados y

asistiendo a la escuela secundaria. En el detalle del Anexo 3 se describen los resultados esperados

para cada uno de los pilares específicamente.

85. El Gobierno ha avanzado significativamente en la recolección y definición de puntos de

referencia antes inexistentes y sus consiguientes indicadores objetivo en relación a las reformas

que busca el programa PASS, a pesar de los enormes obstáculos. Como se explica en la Sección

III.2, el desarrollo de un sistema integral de monitoreo y evaluación (M&E) de Solidaridad comenzó

recientemente. Cuando se determinaron los indicadores y objetivos iniciales del sistema M&E, el

Gobierno calculó que el sistema de información respectivo de cada sector estaba diseñado para poder

registrar fácilmente las corresponsabilidades de los beneficiarios de Solidaridad (por ejemplo, la

asistencia escolar y el registro de consultas diarias de salud). Sin embargo, surgieron serias

complicaciones al momento de cruzar las bases de datos de Solidaridad y del Ministerio de

25

Los resultados en educación específicos a largo plazo incluyen mayores logros educativos de los niños

extremadamente pobres, especialmente la matrícula en el Desarrollo de la Primera Infancia (DPI) (niños de 4 a 6 años de

edad), culminar la educación básica, y matricularse en educación secundaria. En salud, los resultados clave en el largo

plazo incluyen un mejor desempeño del Gobierno en la prestación de servicios críticos en nutrición, y de cuidados en

salud prenatales e infantiles para los ciudadanos más pobres.

38

Educación para la matrícula de los alumnos, debido a la incompatibilidad de las variables exclusivas

de identificación de una base de datos a la otra. El Gobierno lanzó una operación especial de

emergencia para producir los ajustes necesarios. La medidas que se tomaron como parte de la

operación incluyen la orientación de 528.000 cabezas de hogar de Solidaridad en cuanto a cómo

registrarse en su respectivo centro de salud (UNAP), y la validación de una variable uniforme para

monitorear la asistencia escolar de los alumnos de Solidaridad, integrada en el sistema de registro del

Ministerio de Educación (SGCE). Ya se han calculado los puntos de referencia necesarios gracias a

esta operación especial, con excepción de la asistencia escolar, debido a la inhabilidad de monitorear

los datos durante el receso a mitad de año (por completarse en noviembre del 2010, ver el Anexo 3).

Ya comenzó la recolección de información para el estudio de referencia para evaluar el impacto

cuantitativo del PTC rediseñado, y se espera que para noviembre del 2010 haya resultados que

permitan fortalecer los estimados de referencia y los objetivos de los indicadores. En lo referente a

los indicadores de satisfacción del beneficiario con Solidaridad, la encuesta de base relacionada ha

sufrido demoras en el financiamiento debido a los retrasos en que el Congreso ratifique el

Financiamiento Adicional (FA) del PIPS- Proyecto de Inversión en Protección Social; el FA financia

componentes clave del M&E integral, incluyendo la evaluación del proceso, la evaluación cualitativa,

y las encuestas a los beneficiarios. Pese a haber enfrentado varios obstáculos en hacer operativos los

sistemas y las encuestas necesarias para desarrollar los puntos de referencia y los indicadores

objetivo, el Gobierno se ha mostrado constante en su compromiso de sacar adelante un sistema M&E

completo para Solidaridad.

86. Las reformas que apoyaba la primera operación PASS, combinada con otros

instrumentos, pudieron preservar el capital humano de los pobres en el corto plazo, mitigando

el histórico impacto negativo de las crisis para el capital humano de los pobres y los más

vulnerables. Se ha combinado el rediseño del marco de protección social, en particular el programa

Solidaridad, con una mejor focalización de los recursos fiscales dedicados a las transferencias

sociales para las familias extremadamente pobres, así como la cobertura progresiva de las brechas en

la oferta de educación, salud y nutrición. También se han dado pasos clave para dar comienzo a

importantes reformas en la protección social y la calidad del gasto público. En línea con las

prioridades nacionales del Gobierno y la visión del programa PASS, el Segundo PASS busca

institucionalizar aún más estas ganancias para asegurar la sostenibilidad del progreso e ir más allá de

preservar el capital humano durante las épocas de crisis para mejorar los activos del capital humano

de los ciudadanos más pobres. Para esto, el Segundo PASS profundiza en los procesos nuevos y las

áreas de reforma a las que se les había prestado menos atención en el Primer PASS.

87. La primera operación se aprobó en noviembre del 2009; esta segunda operación está

programada para el Directorio que se reunirá en noviembre del 2010, y la consiguiente

operación procedería cuando el GoRD termine los comparativos acordados de las políticas

(provisionalmente para finales del 2011).

88. Áreas de las políticas. De acuerdo con el contexto de las políticas que se analizó en la

Sección III, la presente sección describe las acciones previas al Segundo PASS seleccionadas bajo las

cuatro áreas de las políticas que corresponden a los cuatro objetivos del Programa. El Anexo 1 hace

una comparación detallada de estas acciones previas con la formulación inicial de hitos activadores

como está provisto en el Documento de Programa del Primer PASS, una explicación del

razonamiento para los cambios donde sea pertinente, y una evaluación del estatus de cada acción. El

Anexo 2 presta una versión actualizada de la matriz de las políticas de acciones previas de la

operación y los hitos activadores del programa PASS en su totalidad.

39

89. Las acciones previas solo han sufrido modificaciones leves en cuanto a su formulación y

presentación en este Segundo PASS. Dichas acciones previas continúan siendo consistentes y

van por el mismo camino del programa original, como se presentó en el Documento de

Programa del Primer PASS:

De los 18 hitos activadores originales de esta segunda operación, únicamente dos

aspectos de la reforma han sufrido retrasos: (i) bajo el Área I de la Política de reforma al

PTC, se ha retrasado el subcomponente de desarrollar los referentes para la verificación del

cumplimiento de las corresponsabilidades, debido a las complejidades de desarrollar sistemas

nacionales de información, funcionando a toda marcha, con los que regularmente se puedan

hacer referencias cruzadas entre regiones y programas regionales (ver arriba); y (ii) bajo el

Área IV de la Política, el desarrollo de la herramienta Consulta Amigable, que ahora está

programado para estar listo en junio del 2011. Los retrasos se deben principalmente a las

dificultades para financiar el desarrollo de la herramienta en línea para la transparencia

presupuestaria. Sin embargo, como una muestra de su compromiso por aumentar la

transparencia presupuestaria, el GoRD acordó que mientras tanto publicaría en línea los

informes de ejecución del presupuesto.

Preocupados por la selectividad, el equipo conformado por el Banco y el cliente decidió

disminuir las medidas de las políticas que establecen el criterio de desembolso (10

medidas previas en vez de los 18 hitos activadores que había originalmente), con enfoque en

las medidas críticas necesarias para lograr todo el potencial de los objetivos de la serie

del PASS en esta etapa del proceso de reforma. En este contexto, pese a que ya se han

implementado algunas de las medidas originales de las políticas, éstas ya no se consideran

criterios de desembolso. Por ejemplo, bajo el Área I.4 de la Política, Calidad del Servicio a los

Beneficiarios del PTC, el GoRD cumplió con su compromiso de mejorar las competencias de

las tiendas de barrio al ampliar en un 18 por ciento el número de colmados afiliados, que se

considerarán en el hito activador del Tercer PASS, el cual llama a una ampliación todavía

mayor. Al consolidar las acciones, la anterior acción en esta área, por lo tanto, se concentra en

los más complejos problemas de transparencia en cuanto al acceso a información del saldo en

cuenta para la tarjeta débito de Solidaridad como el criterio para el desembolso. En la misma

tónica, ya está en funcionamiento el sistema de información para la gestión de la educación

(Área I.3 de la Política), pero se le ha reagrupado en un hito activador recientemente

formulado para la verificación de las corresponsabilidades, el cual requiere la utilización del

sistema.

Por último, se reformularon algunas de las medidas de las políticas para reflejar algunos

logros que superan las expectativas para las acciones previas del Segundo PASS. Bajo el

Área I.1 de la Política, por ejemplo, la acción previa refleja la valiente decisión del Gobierno

de emprender el proceso de actualizar la estructura organizacional de Solidaridad, así como

los roles del personal, para suplir mejor las necesidades del programa rediseñado, un ítem de

reforma que no se había considerado inicialmente. Otro ejemplo es el esfuerzo concertado del

Gobierno de ir más allá de desarrollar un “Documento de la Política” independiente (según la

formulación inicial) sobre las proyecciones presupuestarias a mediano plazo para las brechas

en la oferta relacionadas con el PTC, tanto para desarrollar estas proyecciones como para

asegurar que se incorporen oportunamente al nuevo instrumento de planeación del Gobierno,

el Plan Nacional Plurianual para el Sector Público 2010-2013 (originalmente un hito activador

del PPF3).

40

V.1 ÁREA I DE LA POLÍTICA. MEJORAR EL DESEMPEÑO DE LAS AGENCIAS DEL SECTOR SOCIAL

PARA PROMOVER EL ACCESO EQUITATIVO AL CAPITAL HUMANO

90. Como se explicaba en el Documento de Programa del Primer PASS, la primera área de

reforma a la política implica un cambio fundamental en el modelo actual de asistencia social de

Solidaridad para desarrollar un PTC a toda marcha enfocado en promover el capital humano

de los ciudadanos más pobres. Esta área de la política entonces implica el rediseño institucional y

operacional del programa Solidaridad, y su articulación con acciones críticas en salud y educación.

La calidad del servicio en general y los problemas de focalización relacionados con el programa

Solidaridad también se incluyen en el pilar para mejorar la precisión al seleccionar a los

beneficiarios, mientras mejora la competencia y transparencia del uso del mecanismo de pago, que es

la tarjeta de Solidaridad. Los resultados esperados incluyen mejoras en las normas de gobernanza y

operativas del PTC rediseñado, para que, a manera de ejemplo, la verificación del cumplimiento con

las corresponsabilidades en salud por parte de los hogares beneficiarios del PTC alcance un 90 por

ciento al finalizar la serie del PASS (en diciembre del 2012), y un 80 por ciento al finalizar la

segunda operación (en noviembre del 2011).

91. Área I.1 de la Política: Rediseño conceptual, institucional y operativo del PTC

Solidaridad. Las reformas al programa Solidaridad buscan rediseñar dicho programa desde un punto

de vista conceptual, institucional y operativo, para que éste se dedique exclusivamente a hacer

transferencias a las familias pobres sobre la condición de que dichas familias inviertan en salud,

nutrición y educación. En términos específicos, y siendo consistente con el programa del Gobierno y

el contexto descritos en la Sección III, el Segundo PASS hará lo siguiente:

Institucionalizar las ganancias de la coordinación intersectorial y entre-agencias al apoyar

la aprobación de las regulaciones que gobiernan el funcionamiento día a día del Comité

Inter-agencias del PTC (conformado por el ADESS, el SIUBEN y Solidaridad), así como el

funcionamiento día a día del Comité Intersectorial del PTC (conformado por Solidaridad,

Salud y Educación).

Con la reforma al PTC, asegurar la alineación de la estructura institucional y de los roles del

personal de Solidaridad, al apoyar la implementación del plan de desarrollo organizacional

para Solidaridad.

Promover un acuerdo sostenible en el Comité Intersectorial del PTC en cuanto a los

procedimientos y el cronograma para la verificación sistemática de las corresponsabilidades,

a partir de enero del 2011, con base en los resultados y aprendizajes de la Operación Especial

que se está emprendiendo actualmente con este propósito. Dicho acuerdo incluirá las acciones

planeadas y las existentes para mejorar continuamente la compatibilidad de los sistemas de

información de los sectores de la salud y la educación con el sistema de información de

Solidaridad.

92. Área I.2 de la Política: Acciones adicionales en Salud. El Programa PASS—incluyendo

esta segunda operación propuesta—apoya importantes reformas en relación a la articulación de la

reforma al PTC con el sector de la salud. Sin embargo, es difícil aislar estas acciones en Salud en un

único subconjunto de acciones. Por ejemplo, la verificación de las corresponsabilidades del Área I.1

de la Política (Segunda Acción Previa) refleja una mejora en la articulación con el sector salud. Otras

áreas de reforma incluyen: (i) una mejor gestión del presupuesto para cerrar las brechas en la oferta

(lo cual beneficia tanto a la salud como a la educación, ver Área II de la Política); y (ii) una

planeación estratégica de mejor calidad mediante la reforma que apoya la introducción de un método

de preparación del presupuesto que se base en el desempeño real (Área III de la Política) –

41

incluyendo suscribir acuerdos de gestión entre los servicios regionales de salud y el Ministerio de

Salud Pública. El segundo hará una contribución significativa para fortalecer la prestación de los

servicios de atención primaria en salud que serán necesarios según las nuevas corresponsabilidades

de Solidaridad. Estas nuevas corresponsabilidades tienen como objetivo abordar la mala calidad de

los cuidados materno-infantiles en el primer nivel de atención (ver la Sección III.2). Mirando hacia

adelante, el Tercer PASS mejorará el conocimiento y prácticas del personal de la salud en cuanto al

cuidado materno-infantil se refiere, según el nuevo protocolo nacional, al promover el entrenamiento

obligatorio del personal de la salud acerca del nuevo protocolo del plan de acción el Gobierno para el

cuidado materno-infantil. Como se destaca en la Sección III.2, este entrenamiento es una condición

necesaria para lanzar el nuevo enfoque para mejorar la calidad en la prestación de cuidados materno-

infantiles. El Tercer PASS también podría apoyar del desarrollo de un sistema nacional de evaluación

para medir el nivel de observación de este entrenamiento por parte del personal de la salud, así como

el mejoramiento de los registros y monitoreo de las actividades de atención primaria en salud,

mediante el desarrollo de una herramienta informativa para el registro diario de las actividades de

atención primaria (Tercer PASS).

93. Área I.3 de la Política: Acciones adicionales en Educación. Las acciones adicionales en

salud no tienen como objetivo apoyar reformas educativas más amplias para mejorar la calidad, sino

mejorar la articulación entre el PTC Solidaridad rediseñado y la prestación de servicios educativos.

En este contexto, dicha línea de acción continuará abordando tres grandes problemas: (i) la falta de

un sistema de información, de propiedad del Ministerio de Educación, para verificar el cumplimiento

de las corresponsabilidades—mientras el sistema de información entra en funcionamiento, el hito

activador inicial de este problema se ha tenido en cuenta bajo la acción previa arriba descrita (Área

I.1 de la Política), en cuanto a la verificación de las corresponsabilidades; (ii) la falta de incentivos

financieros diferenciados en los programas educativos que contrarresten los costos de oportunidad de

la escolaridad (problema que aborda el Tercer PASS principalmente); y (iii) la inhabilidad del

Ministerio de Educación para monitorear los resultados de aprendizaje de los alumnos, incluyendo a

los que pertenecen a familias beneficiarias del PTC. En términos específicos, el Segundo PASS hará

lo siguiente:

Continuar mejorando el monitoreo de los resultados de los alumnos para permitir el

desarrollo de un PTC de segunda generación, apoyando de manera específica: (i) la

administración de exámenes de evaluación del aprendizaje de los alumnos para el primer ciclo

de Educación Básica (4º grado) y la validación de estándares para evaluar a los alumnos para

el segundo ciclo de Educación Básica. El Tercer PASS apoyaría la administración de los

exámenes ajustados de aprendizaje de los alumnos para el segundo ciclo de la Educación

Básica (8º grado) y la validación de los estándares de evaluación de los alumnos para la

educación secundaria.

94. Según se discutió en las Secciones III.1 y III.2, el Tercer PASS podría abordar nuevas

áreas de reforma educativa relacionadas con alcanzar mejoras en los flujos de recursos e

información, los cuales a su vez mejorarían la eficiencia de los recursos recientemente

asignados a la educación para cerrar las brechas en la oferta de servicios del PTC. Estos nuevos

elementos del programa PASS tendrían lugar sujeto al interés y participación del Gobierno en las

recomendaciones y resultados de las actividades analíticas y de asesoramiento que el Banco adelanta

actualmente.

95. Área I.4 de la Política: Una mejor calidad de los servicios a los beneficiarios del PTC. La

calidad del mecanismo de pago de Solidaridad ha sido un problema tajante que se reconoce presenta

42

una oportunidad de mejora (ver la Sección III.2). El Segundo PASS lanzará esfuerzos para hacerle

frente a la falta de acceso que tienen los beneficiarios a la información esencial de su cuenta. En

términos específicos, el Segundo PASS apoya la implementación de acciones que le permitan a los

beneficiarios estar informados acerca del monto total de transferencias y el saldo disponible en sus

tarjetas mediante el uso de una línea telefónica gratuita a partir del 1º de diciembre de 2010. El Tercer

PASS profundizará la reforma al permitir que los beneficiarios puedan tener acceso a información de

sus cuentas en tiempo real y libre de costo, entre otros avances. Como se discutió en la Sección III.2,

el Gobierno también ha comenzado a ampliar el número de tiendas de barrio afiliadas según lo

acordado en el contexto del programa PASS. El tercer PASS debería ver la culminación de esta

enorme expansión, la cual debe ayudar a mejorar la competencia entre proveedores, y por lo tanto el

precio y la calidad.

96. Área I.5 de la Política: Un mejor desempeño en la focalización. Esta línea de acción se

hace cargo de la necesidad de disminuir los errores en la inclusión y exclusión de beneficiarios de la

lista de aquéllos que son elegibles para el PTC. Entre los problemas más grandes se incluyen: (i) que

la base de datos está desactualizada, debido a que el último estudio del SIUBEN se llevó a cabo en el

2004-2005; y (ii) la falta de una clara supervisión a la lista de beneficiarios elegibles para el PTC, ya

que tanto el SIUBEN como Solidaridad conservan la lista de beneficiarios elegibles (SIUBEN para

cabezas de hogar y el PTC Solidaridad para todos los miembros de la familia). La revisión a las

normas operativas del Comité Inter-agencia del PTC (acción previa del segundo PASS para el Área

I.1 de la Política) abordó este último problema (la falta de una clara supervisión a la lista de

beneficiarios elegibles). Ahora se le ha dado al SIUBEN la responsabilidad institucional exclusiva de

ser la única agencia que debe rendir cuentas por mantener y actualizar el registro de los beneficiarios

de Solidaridad. El Tercer PASS apoyaría la implementación de un nuevo estudio del SIUBEN y la

consiguiente actualización de su base de datos como una manera de mejorar la precisión en la

focalización y la ampliación de la cobertura a nuevas áreas geográficas.

V.2 ÁREA II DE LA POLÍTICA. MEJORAR LA GESTIÓN DEL PRESUPUESTO PARA APOYAR EL

DESEMPEÑO CONJUNTO DEL PTC

97. Esta área de reforma aborda la necesidad tanto de aumentar las asignaciones

presupuestarias para cumplir con los beneficios que vislumbra el PTC Solidaridad rediseñado

y los programas de salud y educación relacionados, como de asegurar que se programe y

ejecute el presupuesto para el PTC integrado (combinando transferencias y servicios del lado

de la oferta). Los resultados esperados (medibles) se enfocan en una mejor gestión de las

proyecciones presupuestarias para los sectores sociales, reduciendo la diferencia entra las

apropiaciones propuestas y su verdadera asignación, para así poder cubrir las brechas en la oferta

relacionadas con el programa Solidaridad (Anexo 3, Área II de la Política).

98. Como se discutió en la Sección III.1 y III.3, esta área ha sido de crítica importancia para

proteger los niveles de gasto social en el corto plazo, a la luz de la crisis financiera, así como

para apoyar mejoras en la ejecución del programa Solidaridad rediseñado y la oferta de

servicios relacionados en salud y educación. Ahora, el reto para esta área es pasar de la protección

temporal de los beneficios presupuestarios a desarrollar instrumentos de la política a mediano plazo

que aumenten la previsibilidad y eficiencia de la gestión financiera y de los procesos presupuestarios

en los diferentes sectores, en la medida en que éstos se relacionen con la ejecución del programa

Solidaridad. En términos específicos, el PASS hará lo siguiente:

43

Incluir recursos suficientes en la Ley de Presupuesto 2010 para cumplir con los resultados

objetivo del programa Solidaridad, junto con procedimientos afianzados para asegurar la

ejecución de estos recursos (Segundo PASS). Estos procedimientos de monitoreo incluyen

desarrollar revisiones trimestrales de los avances en la ejecución de los fondos asignados.

Mejorar la sostenibilidad de la planeación y presupuesto para el programa Solidaridad y las

brechas en la oferta a éste asociadas, al reflejar, en el Plan Nacional Plurianual para el

Sector Público 2010-2013 (instrumento de planeación plurianual), las guías a mediano plazo

para la protección social con proyecciones en cuanto a cobertura, presupuesto estimado, y

bases de financiamiento, incluyendo cuantificar los vacíos en la cobertura de los servicios de

educación y salud relacionados con el programa Solidaridad. Para el Segundo PASS, el

Proyecto de Presupuesto del 2011 incluirá estas proyecciones del costo en su presentación

oficial al Congreso de la República Dominicana. Originalmente un desencadenante del Tercer

PASS, la inclusión de estas proyecciones en el Plan plurianual representa un importante

avance para mejorar la planeación intersectorial, la previsibilidad, y la sostenibilidad del PTC.

El Tercer PASS también garantizaría que el presupuesto anual esté sujeto firmemente a las

proyecciones plurianuales rotativas del PTC.

V.3 ÁREA III DE LA POLÍTICA. APOYAR LA INTRODUCCIÓN GRADUAL DE CONVENIOS DE GESTIÓN

EN LOS SECTORES SOCIALES

99. Esta área de la reforma a la política apoya la estrategia del Gobierno de alejarse del

enfoque de insumos financieros y humanos que se le da actualmente a la gestión presupuestal,

para darle prioridad a una asignación presupuestal flexible e informada del desempeño real

(ver la Sección II.4). Los resultados medibles esperados incluirían el desarrollo de planes

estratégicos para programas prioritarios en salud, nutrición y educación en relación al programa

Solidaridad, que incluyan objetivos plurianuales y proyecciones de gastos, estructuras

presupuestarias, metas, y monitoreo de indicadores (ver Anexo 3). Según lo planeado, el Segundo

PASS hará lo siguiente:

Continuar promoviendo la introducción gradual de convenios de gestión en los sectores

sociales al apoyar las etapas actuales de la reforma del Gobierno que son clave para poder

entregar los planes de fortalecimiento institucional que evalúen la preparación, desarrollo de

capacidades, y necesidades de entrenamiento para introducir los Convenios de Gestión en los

sectores de educación y salud. Bajo el Tercer PASS, los Convenios de Gestión serían

suscritos por los Ministerios de Salud y Educación para establecer los planes estratégicos,

objetivos, indicadores de desempeño y presupuestos que cubran al menos los programas

prioritarios de los sectores sociales, y se incluirían como un anexo al Presupuesto. Como se

discutió en la Sección III, el Gabinete Social también podría considerar diagnósticos

institucionales y planes de fortalecimiento para Solidaridad con el Tercer PASS, sujeto a la

culminación del rediseño organizacional del programa Solidaridad.

Consolidar los acuerdos internos de gestión regional en el sector de la salud para un

presupuesto basada en los resultados al promover la suscripción de acuerdos internos de

gestión entre el Ministerio de Salud y los Servicios Regionales de Salud (Segundo PASS).

Esta acción previa presenta importantes sinergias con las medidas de las políticas que apoya

el Área I de la Política y los resultados esperados se ven reflejados en el Anexo 3 del Área I

de la Política.

44

V.4 ÁREA IV DE LA POLÍTICA. MEJORAR LA TRANSPARENCIA Y LA SUPERVISIÓN

100. Como se discutió en el Documento de Programa del Primer PASS, esta última área del

programa PASS aborda dos desafíos críticos que obstaculizan una demanda, mejor informada,

de desempeño del sector público en los sectores sociales: (i) al nivel del presupuesto del

Gobierno, sólo los usuarios autorizados tienen acceso al sistema de gestión de información

financiera SIGEF, lo cual entorpece el acceso público a información oportuna e integral del

presupuesto; y (ii) Solidaridad no cuenta con un esquema efectivo de auditoría social que

cuente con métodos de retroalimentación cuantificables y verificables, y las quejas que le llegan

a Solidaridad relacionadas con la salud y la educación no se comparten con los sectores

respectivos. En términos específicos, el Segundo PASS hará lo siguiente:

Promover la total divulgación de información del presupuesto del Gobierno para mejorar el

acceso y conocimiento públicos del mismo, esto al apoyar el desarrollo de una herramienta en

línea que sea de fácil comprensión y amable con el usuario, Consulta Amigable (CA), que se

desarrolle como una interface del SIGEF26

(cuyo lanzamiento se haría con el Tercer PASS), y

mientras tanto con la publicación periódica en la web de informes de ejecución del

presupuesto. Las reformas relacionadas del Segundo PASS también incluyen el desarrollo de

un módulo dentro de CA que permita a los usuarios (grupos de la Sociedad Civil, ONGs, los

medios, investigadores, el público, etc.) vincular los diferentes gastos del presupuesto con

indicadores de gestión en salud, educación, y protección social. Los informes de ejecución del

presupuesto se publicarán en línea como medida provisional a partir de septiembre del 2010

para permitir una mayor transparencia y rendición de cuentas del presupuesto. Como parte de

la Iniciativa Participativa Anticorrupción, el Tercer PASS evaluará las necesidades de

información de la herramienta CA con grupos de la Sociedad Civil. En términos de los

resultados esperados, por lo menos 60 usuarios independientes estarían registrados en la

herramienta CA al finalizar el Tercer PASS (diciembre de 2012).

Apoyar la implementación de un piloto de Boletines Comunitarios (BC) de seguimiento de

gestión en el periodo comprendido entre octubre del 2010 y mayo del 2011, con la visión de

expandirlo a todo el PTC con el Tercer PASS, sujeto a los resultados del piloto.

Anteriormente, el programa Solidaridad no contaba con un esquema de auditoría social donde

hubiera una retroalimentación verificable y cuantificable, o con un adecuado sistema de

retroalimentación. El Comité Intersectorial del PTC definió una lista de elementos a ser

incluidos para evaluación en el tablero de seguimiento de gestión, y aprobó el borrador de un

proceso operativo para la secuenciación del proceso BC. En vista de la falta de experiencia

previa en la implementación de Boletines Comunitarios de seguimiento de gestión en la RD,

el Banco ha prestado bastante asistencia técnica al Gabinete Social de Solidaridad para

avanzar en este proceso–dando una guía en cuanto a mejores prácticas observadas en otros

países y regiones. En el corto plazo, los Boletines Comunitarios de seguimiento de gestión

tendrán como enfoque principal los aspectos de la calidad en los servicios del PTC (por

ejemplo, pagos oportunos y entrenamiento) y la presencia de los elementos necesarios para

poder cumplir con las corresponsabilidades recientemente establecidas: a manera de ejemplo,

que haya docentes presentes en las escuelas y la disponibilidad de los micronutrientes. Los

Boletines Comunitarios de seguimiento de gestión se verán acompañados por el lanzamiento

26

Esta interface automatizada estará vinculada a los indicadores de desempeño. Se suscribió un acuerdo administrativo

entre el MOF y el MEPyD para desarrollar un piloto para definir los indicadores en salud, educación, y protección social

que estarán ligados a la información del presupuesto (ver Anexo 1 para una formulación detallada de las acciones

previas).

45

de una cadena de rendición de cuentas mejorada que involucre a los proveedores directos de

los servicios y a los usuarios, en los niveles de gestión distrital, regional y nacional. Mirando

hacia adelante, el Tercer PASS deberá publicar los resultados del piloto mientras apoya el

mejoramiento del sistema de quejas de Solidaridad para incluir las quejas y reclamos

relacionados con la prestación de servicios de educación y salud.

VI. IMPLEMENTACIÓN DE LA OPERACIÓN

VI.1 POBREZA E IMPACTOS SOCIALES

101. Se ha emprendido una Evaluación de la Pobreza y el Impacto Social (EPIS), liderada

por el cliente, como una base de análisis y referente de las políticas para examinar y monitorear

los impactos esperados y los riesgos potenciales de las medidas prioritarias de las políticas que

apoya la serie de PPF al PASS. Este enfoque también ayuda a formular recomendaciones para

mitigar los riesgos identificados.

102. Como lo sustenta el Documento de Programa del Primer PPF al PASS, las primeras

conclusiones tomadas de la literatura y de entrevistas con las partes interesadas señalan hacia

posibles impactos positivos del nuevo programa de transferencias condicionadas al promover la

acumulación del capital humano entre los pobres, mientras se dan externalidades positivas más

allá del programa tales como una mejor focalización, un financiamiento basado en los

resultados, una mayor transparencia, y esfuerzos complementarios en salud y educación. De

manera inversa, las conclusiones también mostraron las barreras que hay para que las familias pobres

puedan cumplir con las corresponsabilidades en salud y educación, incluyendo la falta de acceso a

obtener el documento de identidad y la penalización a los hogares por no cumplir debido a las

brechas persistentes en la oferta de servicios.

103. El análisis adicional confirma los impactos positivos esperados sustanciales que tendría

el rediseño del PTC para el capital humano. En su esfuerzo por re-estructurar Solidaridad, el

Gobierno y en particular el Gabinete Social han hecho énfasis en la necesidad de obtener

mayor evidencia en cuanto a los impactos esperados de la educación y la salud para los pobres. Debido a que la evaluación del impacto actual está programada para el 2012, se utilizó un modelo de

micro-simulación ex ante para estimar los siguientes impactos esperados27

:

a. Primero, un aumento anticipado de 6 puntos porcentuales en la matriculación de los niños

pobres. Solidaridad (por medio de Comer es Primero, Incentivo a la Asistencia Escolar, y

Bonogás, los beneficios diferenciados y segmentados que ofrece el programa) debería

aumentar la matriculación de los niños pobres en áreas rurales en 6 puntos porcentuales (de un

71,0 por ciento a un 76,9 por ciento), comparado con un 1,5 por ciento para todos los niños.28

Esto resalta no únicamente el efecto de levantar las barreras financieras a la educación para

las familias más vulnerables, sino también los impactos sociales concentrados (y los gastos

racionalizados) que se espera resulten del esfuerzo continuo de apoyar la precisión en la

27

Se está concluyendo el informe completo de ‘Simulation of the Impact of Conditional Cash Transfer Programs on

Education and Health in the Dominican Republic’ (Reboul, Leite y Subran, 2010). Se harán consultas con el Gobierno en

noviembre del 2010. 28

Tener en cuenta que se corrieron escenarios y análisis de sensibilidad diferentes. En cuanto a pobreza, el impacto

esperado señala hacia una disminución de 8 a 10 puntos porcentuales. Se espera que el índice de reanudación sea de

alrededor del 80 por ciento (el cumplimiento esperado de las co-responsabilidades en educación y el 100 por ciento). Los

costos se mantienen por debajo del 0,1 por ciento de PIB.

46

focalización. Además, 9,2 por ciento de los niños que trabajan podrían potencialmente

comenzar a asistir a la escuela y retirarse del mercado laboral para recibir la transferencia. Por

lo tanto, se estima que la introducción de condicionalidades de educación como parte de

Solidaridad pueda tener efectos inesperados pero importantes hacia la reducción del trabajo

infantil en la República Dominicana.29

b. Para el sector de la salud, deberá doblarse la asistencia de profesionales en la Prestación de

Servicios en Salud a niños por debajo de los 5 años de edad. Se espera que Solidaridad (en

este caso sólo por medio de Comer es Primero) duplique la asistencia de niños pobres a

centros de salud en áreas rurales, pasando de un 32,3 por ciento a un 66 por ciento,

comparado con un aumento de 9,1 por ciento para todos los niños. Una mayor asistencia por

parte de profesionales de la salud a los niños pequeños representa un enorme paso hacia

adelante en cuanto a asegurar el desarrollo cognitivo de los niños pobres. Los esfuerzos

continuos adicionales por mejorar la calidad de los servicios de atención primaria en salud

muestran resultados alentadores, triplicando la asistencia de niños en áreas rurales deprimidas

(de un 32,3 por ciento a un 93,2 por ciento), al concentrarse en el primer nivel de atención.

Estos resultados recalcan la necesidad de continuar con el método de doble acción (oferta y

demanda) al rediseñar la proyección de la asistencia social para asegurar la acumulación del

capital humano.

c. La calidad de los servicios continúa siendo un factor muy importante para los índices de

vacunación y controles prenatales. Se están adelantando mayores acciones multisectoriales

para asegurar un cambio positivo.30

Mediante entrevistas con informantes clave, una revisión

a la literatura31

, y modelos de regresión, las conclusiones emergentes muestran que existe el

riesgo de que mayores ingresos reales no necesariamente redunden en mejores resultados en

salud. Las regresiones simples confirman que el nivel de educación de la madre, así como su

edad, están correlacionados positivamente con los índices de vacunación y la asistencia de un

especialista para los chequeos prenatales, mientras que el tamaño de la familia muestra una

correlación negativa con ambas prácticas (los efectos marginales oscilan entre 1 y 5 puntos

porcentuales). Pese a los altos niveles de cuidados prenatales, la mortalidad materna aún es

desproporcionadamente alta; la falta de confianza en los cuidados primarios en salud parece

fomentar una asistencia poco constante, incluso en las áreas rurales. Entre las medidas que ha

comenzado a tomar el Gobierno para mitigar este impacto están el entrenamiento al personal

de la salud (como parte de las acciones previas nuevamente formuladas en el Segundo PASS),

talleres de entrenamiento de obligatorio cumplimiento para hogares de Solidaridad (de

acuerdo con el manual operacional del programa), y la introducción del financiamiento a la

salud con base en los resultados. Con el apoyo de los socios anteriores, el Gobierno ha

comenzado a explorar sinergias para prestar más y un mejor servicio, particularmente en el

área materno-infantil.

104. Como parte del Proyecto de Inversión en Protección Social (PIPS) del BM, el Gobierno

ha dado pasos importantes para asegurar que los pobres tengan sus documentos al día para

poder participar en el Sistema de Protección Social. Desde el 1º de junio de 2010 y mediante el

Registro Nacional, el Consejo Central Electoral ha emitido documentos de identidad para 67.273

dominicanos pobres que antes estaban indocumentados, mediante procesos basados en la demanda

29

El ENIGH, base de datos del 2007 no permitió hacer ninguna simulación de la asistencia. 30

Los datos son limitados en cuanto a la relación entre la vacunación y las prácticas de control prenatal (DHS 2007) y el

nivel de ingresos. Se han formulado las recomendaciones iniciales para el punto de partida del impacto de la evaluación,

así como un mayor énfasis en los indicadores de salud en las encuestas nacionales (incluyendo pagos de cuenta propia). 31

Ver el Capítulo 6 acerca del sector de la salud (páginas 97 a la 105) en “De la crisis financiera internacional al

crecimiento para todos, Notas de Política” Banco Mundial, de Senderowitsch y Tsikata (eds.) 2010.

47

que estableció el proyecto PIPS. Lo que antes era un gran riesgo para la certificación de los

beneficiarios, como se identificó en el Documento de Programa del Primer PPF al PASS, el Gobierno

ha iniciado procesos de base adicionales para prestar a los dominicanos indocumentados la consejería

legal necesaria para obtener su identificación. Se espera que el proceso se haya completado en el

2011, con continuos aumentos en la documentación en el país, sobre todo entre los más pobres.

105. Pese a que el riesgo de la no disposición de servicios en salud y educación está

disminuyendo con el lanzamiento del programa para cerrar las brechas en la oferta de

educación, salud y nutrición relacionadas con Solidaridad (ver el Recuadro 2 en la Sección

III.2), el Gobierno está analizando varias opciones para asegurar una sólida transición hacia un

PTC a toda marcha. El Gobierno ha emprendido un importante cambio en el paradigma al darle

prioridad a las intervenciones a la oferta en salud, educación y nutrición. Estas brechas se calcularon

con base en los insumos e infraestructura adicionales necesarios para una efectiva prestación de

servicios a los beneficiarios de Solidaridad para su cumplimiento de las corresponsabilidades en salud

y educación, y se estimó que éstas tendrían un valor de US$322,2 millones para tres años (es decir,

US$107,4 millones al año), con un 88 por ciento de los fondos para las brechas en educación, 11,7

por ciento para las brechas en salud, y 0,3 por ciento para las brechas en nutrición. Debido a la

necesidad de hacer más operativos los sistemas de información para verificar las

corresponsabilidades, ahora hay un énfasis adicional en la ejecución real de estos fondos para cerrar

las brechas en la oferta y asegurar que los beneficiarios de Solidaridad puedan cumplir con las

corresponsabilidades. De manera paralela, se discuten actualmente varios escenarios en cuanto a

cómo prevenir temporalmente la penalización a las familias que no cumplan debido a fallas en la

oferta de los servicios en un área determinada. Se informará al equipo la decisión final del GoRD

antes de llevarse a cabo las negociaciones.

106. Como se enmarca en el Documento de Programa del Primer PASS, se espera que las

reformas en relación al PASS ayuden a incrementar, mejorar y enfocar mejor el gasto social. Desde la programación hasta la ejecución de líneas regulares del presupuesto en educación y salud,

así como inversiones complementarias específicas, la incidencia del gasto social para la población

más vulnerable es una dimensión importante de análisis. Entre los riesgos identificados, están la

volatilidad y vulnerabilidad que para las condiciones macroeconómicas representan estos gastos, y la

actual priorización de inversiones específicas en beneficio de los más pobres está en riesgo.

107. El gasto público para los sectores sociales aumentó de un 6 a un 8 por ciento del PIB

entre el 2005 y el 2009. Este es un paso importante teniendo en cuenta que la RD sigue siendo uno

de los países con la menor participación del PIB invertida en educación y salud. En términos reales,

el gasto en educación y salud aumentó en 130 por ciento y 83 por ciento, respectivamente. Los

primeros análisis realizados por el Ministerio de Economía muestran un efecto amortiguador del PPF

para ayudar a proteger algunos de los insumos clave para la educación y la salud que habían sufrido

grandes cortes presupuestales anteriormente durante los tiempos de crisis en la RD.

108. Los resultados iniciales sugieren un gasto semi-progresivo en educación, el cual podría

verse potencialmente compensado por inversiones específicas para cerrar las brechas en la

oferta. Utilizando una metodología de Análisis de Incidencia de los Beneficios (AIB)32

a través

de los diferentes niveles de educación, los resultados muestran evidencia mixta en cuanto a

cómo es el gasto educativo en favor de los pobres. Para la educación inicial, por ejemplo, las tasas

32

El borrador del informe ‘Análisis de incidencia del gasto público orientado a cerrar las brechas de oferta en salud y

educación en la Republica Dominicana’ (Yepes y Subran, 2010) se encuentra en proceso actualmente.

48

de matriculación están en los niveles más bajos, lo cual no sorprende, 31 por ciento en promedio, con

el mayor nivel de varianza entre regiones y nivel de ingresos, pese a que el análisis de incidencia

muestra que el gasto per cápita favorece a los pobres. El tercio más pobre de la población recibe el 41

por ciento de la proyección total. Sin embargo, al refinar el análisis para la población objetivo (3 a 5

años), la evidencia muestra un fenómeno diferente: los niños por debajo de la línea de extrema

pobreza reciben 3,2 puntos porcentuales menos en términos de gasto per cápita (los que están en

pobreza moderada reciben 2,5 puntos porcentuales menos), mientras que los que no son pobres

reciben 5,6 puntos porcentuales más. Esta variación se explica en parte por los altos índices de

remediación y la baja asistencia escolar entre los niños pobres. Este análisis presta fundamentos

analíticos importantes para las mayores inversiones coordinadas para cerrar las brechas en la oferta

de educación en áreas con una alta concentración de beneficiarios de Solidaridad (cerca de US$284

millones con el apoyo de socios para del desarrollo y un mayor financiamiento público). Los

estimativos del efecto real de ponerse al día en la incidencia del gasto total en educación se calcularán

a finales del 2010 cuando haya más información de la ejecución real. Los resultados para la

educación básica apuntan a un gasto en favor de los pobres, mientras que la educación media tiende a

ser regresiva. Estas debilidades sin duda se agravan con los cuellos de botella en la planeación y los

institucionales, cómo se recalcó en un informe reciente.33

Se están llevando a cabo discusiones para

abordar estos problemas particulares en la formulación de los hitos activadores de las políticas en el

Tercer PPF al PASS.

109. Los recursos que se han destinado para cerrar las brechas en la oferta de salud

comprueban ser muy progresivos. Pese a estar un poco retrasada la ejecución real para cubrir las

brechas pendientes, el análisis sugiere que los fondos tienen un potencial importante si se destinan a

entregar más y mejores cuidados a los más pobres del país. La diferencia entre la incidencia de la

pobreza y la incidencia del gasto en salud para las inversiones específicas es menor de cinco puntos

porcentuales. Al hacer la desagregación entre las unidades de cuidados rehabilitadas y las nuevas,

prevalece esta conclusión, pese a que la rehabilitación parecer ser más costo-efectiva si de aumentar

el cubrimiento para los pobres se trata.

110. El Comité Intersectorial del PTC continuará monitoreando de cerca y tomando

acciones correctivas para la ejecución de inversiones específicas para cerrar las brechas en la

oferta, en favor de los pobres. El Gobierno está consolidando las ganancias realizadas al asignar

estos nuevos fondos de suministro al aumentar la supervisión del Comité Intersectorial del PTC a la

ejecución de las inversiones específicas de los sectores sociales. El monitoreo frecuente de la

incidencia de dichas inversiones para los pobres es un gran paso para asegurar los máximos impactos

en el proceso de reforma que contempla la Serie de PPF al PASS.34

111. En términos de las opciones para preparar el Tercer PPF al PASS, se hará mucho

énfasis en fortalecer la capacidad de las agencias gubernamentales de emplear la metodología

utilizada para mejorar el monitoreo de la reformas a las políticas (micro-simulación e

incidencia del gasto social). En noviembre de 2010 se llevará a cabo un taller acerca de la

33

Ver Banco Mundial. 2010. Análisis Organizacional del Sector Educativo. Borrador. 34

Por ejemplo, los resultados iniciales señalan hacia diferencias regionales en la asignación del gasto en educación

(presupuesto principal) y gastos adicionales en salud de acuerdo con la incidencia de la pobreza, apuntando a una

parcialización hacia la densidad poblacional en vez de una concentración de la pobreza. Una vez finalizados, dichos

análisis podrían ser presentado al Comité Intersectorial del PTC y discutidos con las autoridades regionales para tomar

acción en cuanto a priorizar nuevamente.

49

diseminación de conclusiones emergentes e identificación de vacíos analíticos para la tercera fase en

preparación para el Tercer PPF al PASS.

VI.2 ASPECTOS AMBIENTALES

112. Como se concluyó en la preparación del Primer PPF al PASS, las acciones que apoya la

serie del PASS no afectarían potencialmente el medio ambiente, los bosques, u otros recursos

naturales, ni de manera positiva ni de manera negativa. Las actividades del Segundo PPF al

PASS no se apartan significativamente de las acciones planeadas originalmente. Un pequeño cambio,

quitar el hito activador del diseño de un plan de acción para mejorar los índices de vacunación en

niños menores de cinco años en el primer nivel de cuidados en salud, ha eliminado la única actividad

que se estimaba podría tener un impacto ambiental (moderado), es decir, la generación de desechos

hospitalarios. Sin embargo, las nuevas corresponsabilidades en salud según el PTC Solidaridad

rediseñado, junto con el plan de acción materno-infantil, aún conservan algunas implicaciones

ambientales mínimas para las que se discuten acciones de mitigación a continuación. En general,

podrían resultar impactos ambientales menores de áreas de la política que apoya el PPF, aun cuando

no se espera ningún efecto significativo.

113. A continuación se enumeran los posibles efectos positivos y los negativos, así como las

medidas que propone el PPF para cubrir los posibles vacíos en el sistema del país para mitigar

dichos efectos:

Área I de la Política: Se espera que el rediseño institucional del PTC Solidaridad y las nuevas

corresponsabilidades en salud, nutrición y educación de sus beneficiarios generen una mayor

demanda de servicios. Esto podría potencialmente generar impactos ambientales en términos

del Manejo de Desechos Biomédicos (BMWM por sus siglas en inglés). El Banco ha

trabajado ya varios años en este tema con el sector de la salud, aún antes de la actual serie de

Préstamos Programáticos Adaptables (APL por sus siglas en inglés) para apoyar la Reforma al

Sector de la Salud. La implementación del Primer Préstamo Programático Adaptable para la

Reforma al Sector de la Salud (PARSS1) desarrolló las actividades que se llevaron a cabo en

el anterior Proyecto de Servicios Provinciales en Salud, y prestó los recursos para medir las

necesidades y apoyar el fortalecimiento de la infraestructura y el entrenamiento en las

instalaciones de salud, para así comenzar el proceso de mejorar el BMWM continuamente. En

el 2007 y con el apoyo del PARSS1, el Gobierno desarrolló nuevas normas de BMWM que

desarrollaran las guías operacionales de implementación de las nuevas regulaciones adoptadas

por el Decreto Ejecutivo del 2009 (Decreto 126-09). La segunda fase del APL (PARSS2)

ayudará a desarrollar las herramientas para monitorear la implementación y aplicación de la

nueva regulación, para así desarrollar metas y objetivos medibles asegurando que el país sí se

esté moviendo hacia una mejor capacidad para mitigar estos riesgos. El hito activador del PPF

al PASS para el entrenamiento obligatorio al personal de la salud en cuanto al nuevo

protocolo de cuidado materno-infantil incluirá consideraciones clave para el manejo de los

desechos. Durante el nuevo periodo CPS, dentro del marco de la serie del PASS, y

aprovechando las sinergias con el PARSS2, el Banco continuará explorando oportunidades

para apoyar el desarrollo de capacidades para la implementación de estos nuevos

procedimientos, entrenar al personal, y establecer una coordinación sólida con el Ministerio

del Medio Ambiente en temas de seguridad ocupacional y de desechos.

Área II de la Política: En cuanto a las proyecciones a mediano plazo de la cobertura en

protección social, las proyecciones presupuestarias y las fuentes de ingreso, el Plan Nacional

50

Plurianual para el Sector Público 2010-2013 incluiría los recursos para cubrir las brechas

identificadas en los objetivos de desempeño para los programas de transferencias

condicionadas (PTC), incluyendo educación, cuidados primarios en salud, y nutrición

(micronutrientes). Esto puede conllevar a la expansión o construcción de colegios nuevos y

centros de atención médica. Se podrían mitigar estas implicaciones en cuanto a la

rehabilitación/construcción de colegios, clínicas y/o centros de atención médica por medio de

un marco guía para la construcción que ya esté en funcionamiento con los proyectos del BM

ya existentes en educación y salud.

114. Aún no se espera que las Áreas III y IV de la Política, cuyo enfoque está en los acuerdos de

desempeño y en una mayor transparencia, generen impactos ambientales significativos.

VI.3 IMPLEMENTACIÓN, MONITOREO Y EVALUACIÓN

115. La implementación y monitoreo del Segundo PPF al PASS continuarán apoyándose en

la coordinación cercana del equipo del Banco con las instituciones a cargo de las reformas del

PASS, principalmente el Ministerio de Hacienda, el Ministerio de Economía, Planeación y

Desarrollo, el Gabinete Social, el Ministerio de Salud, y el Ministerio de Educación, de los

cuales todos proveerán, cuando esté disponible, la información de base requerida para medir

los resultados al final del programa35

(Ver el Anexo 3, Indicadores de Seguimiento Escogidos). Por

medio del Comité Intersectorial del PTC, el Gabinete Social continuará ayudando en la coordinación

de entrega de información referente a los indicadores de seguimiento del programa relacionados con

al Área 1 de la Política en cuanto al cambio hacia la promoción del capital humano y, en alguna

medida, los relacionados con el Área 4 de la Política en cuanto a la transparencia y la supervisión

civil para el PTC. El Ministerio de Hacienda y el MEPyD reportarán los avances al monitorear los

indicadores para las Áreas 2 y 3 de la Política.

VI.4 ASPECTOS FIDUCIARIOS

116. Se considera que los riesgos fiduciarios en relación al ambiente de Gestión de las

Finanzas Públicas (GFP) en la República Dominicana son moderadamente altos. Este puntaje

queda confirmado mediante la revisión a un número de evaluaciones analíticas a la GFP realizadas en

los últimos años. Entre éstas se incluyen la Evaluación Fiduciaria al País en el 2005 (incluyendo la

Evaluación a las Rendición de Cuentas Financieras del País y la Revisión al Desempeño del

Portafolio del País), la Revisión al Gastó Público y Rendición de Cuentas Financieras (PEFA por sus

siglas en inglés) en el 2007, el Informe de Actualización en el 2009 a la observación de los

Estándares y Códigos (ROSC por sus siglas en inglés) de Contabilidad y Auditoría, y la Nota de la

Política “Hacia un sistema de rendición de cuentas y desempeño en la República Dominicana”. En el

2010 también hay una evaluación independiente a la Repetición de la PEFA, con los resultados

preliminares divulgados en septiembre de ese año en una versión revisada del borrador.

117. Durante los últimos años, la República Dominicana se ha puesto en la tarea de revisar,

fortalecer, y reformar la manera en que planea y gestiona sus finanzas públicas. El país ha

avanzado mucho al pasar reformas importantes apuntando al marco legal de la GF y redefiniendo el

rol de las instituciones que participan en la gestión de las finanzas públicas. En el desarrollo de las

35

Hay información disponible para la mayoría de los indicadores que se describen en la matriz. La principal excepción

está relacionada a la falta de evaluación del beneficiario para el PTC. Esto último se financiará con mayores recursos al

proyecto de inversión social del Banco, el cual se está preparando actualmente.

51

reformas han participado no únicamente funcionarios senior, en particular aquéllos que están en los

Ministerios de Hacienda, de Economía Planeación y Desarrollo, y de Administración Pública,

carteras que son relativamente nuevas, sino que también han participado miembros del congreso y

otras entidades de supervisión que velan por la calidad y eficiencia de la ejecución del presupuesto y

su control. Sin duda, el Banco Mundial ha notado un compromiso renovado por parte de los

funcionarios oficiales que pertenecen a las instituciones responsables de la implementación de estas

reformas a la GFP.

118. Se han registrado varios avances. La ejecución y monitoreo del presupuesto son

relativamente menos problemáticos, y en los últimos años se ha avanzado de manera

importante con la implementación simultánea de varias iniciativas relacionadas con el

presupuesto. Tanto el informe PEFA del 2007 como los resultados preliminares del borrador de la

Repetición de la PEFA en el 2010 han anotado que la alineación de clasificadores presupuestarios

con estándares internacionales es un desarrollo positivo, según lo registra el Manual de Estadísticas

Financieras del Gobierno que publicó el FMI en el 2001. Ya se completó el proceso para las

entidades gubernamentales centrales.

119. El gobierno ha ido lanzado el Sistema Integrado de Gestión Financiera (SIGEF) a nivel

nacional en los últimos años, y su implementación ha sido sostenida. Hoy por hoy, el SIGEF

cubre casi la mitad de las municipalidades y se está utilizando el sub-sistema UEPEX, mediante

el cual se implementan unidades con recursos externos, en casi todos los proyectos que

financian los más grandes socios para el desarrollo. No obstante, la integración de este sistema con

los instrumentos de planeación nuevos (y los renovados), y otras iniciativas presentadas

recientemente, entre las que se incluyen la Estrategia de Desarrollo, el Plan Nacional Plurianual para

el Sector Público 2010-2013, los Planes Regionales, los Planes Estratégicos a Mediano Plazo

Sectoriales e Institucionales, y los Convenios de Gestión, aún son un reto. Una vez se aborden los ya

existentes obstáculos a la gestión y se lance el sistema integrado de información en todas las

entidades públicas, incluyendo las entidades descentralizadas para cubrir todo el espectro, se esperan

mejoras con una mayor transparencia, controles internos afianzados, el registro mejorado de las

transacciones contables, y un mayor acceso a la calidad, oportunidad, y digestibilidad de la

información de las finanzas públicas.

120. De otra parte, aún existen importantes retos en el campo de la GFP. Aunque los esfuerzos

constantes por parte del Gobierno para reformar la gestión de las finanzas públicas son ampliamente

reconocidos y ya se ha revisado la mayor parte de las leyes más importantes, su implementación ha

sido lenta y es un tema recurrente en las evaluaciones analíticas emprendidas. Dicha implementación

requiere un importante desarrollo de capacidades y sensibilización de los funcionarios públicos hacia

las nuevas prácticas que introducen las leyes, y estos esfuerzos continúan. Ambas evaluaciones hacen

saltar a la vista importantes limitaciones en la envergadura, el contenido y el método con los que se

presenta la información financiera. Entre otras falencias, señalan el reto pendiente de presentar la

información consolidada al nivel no-financiero del sector público, y la ausencia de una consideración

total de los activos y pasivos en los estados financieros. También, los estándares nacionales actuales

no permiten presentar la información en etapas diferentes a la etapa del pago en el ciclo de gasto.

Dicha información, por ejemplo en cuanto a los comprometidos, permitiría un seguimiento más

efectivo a la implementación del presupuesto y la utilización de los fondos. Reconociendo este reto,

el DIGECOG ha expresado el interés que tiene el Gobierno de traer los estándares contables al nivel

de los Estándares Internacionales para la Contabilidad del Sector Público (IPSAS). Como un primer

paso, el Gobierno ha iniciado recientemente una evaluación de las brechas que hay actualmente entre

52

los estándares nacionales y los internacionales, un proceso que apoyará el Proyecto para la Gestión

Financiera Integral (PAFI II) que financia el BID.

121. Las dos principales entidades de supervisión a la GFP, la Contraloría General de la

República (CGR) y la Cámara de Cuentas (CdC), son miembros de la OLACEF-Organización

Latinoamericana de Entidades Fiscalizadoras Superiores. Ambas son responsables por las

funciones de auditoría interna y externa del sector público, aunque la CdC tiene un alcance más

amplio, debido a que la CGR está limitada a las entidades del Gobierno Central. Las dos entidades

están implementando medidas concretas para mejorar el desempeño del gobierno en cuanto a

rendición de cuentas; esto mediante mejora a las capacidades y habilidades del personal y de acuerdo

con su nuevo marco legal. Contando con recursos muy limitados, en su mayoría de financiamiento

externo, ambas entidades han estado implementando actividades para mejorar el cumplimiento de su

mandato de auditoría legal. La CGR ha mantenido su rol de control interno de ser el anterior revisor,

tarea que le había retirado la Ley de Control Interno pero que le restituyó la nueva Constitución, pese

a la incompatibilidad de la función con la de auditor. Para poder cumplir con este rol, la CGR tendría

que aumentar su fuerza de trabajo, lo cual implica una mayor asignación de recursos. Siguiendo las

recomendaciones de realizar una auto-evaluación a los arreglos institucionales realizados en el 2008,

la CdC se ve obligada a mejorar su efectividad y fortalecer su capacidad como la Institución Suprema

de Auditoría (ISA), mientras enfrenta el problema de la poca confianza pública que se deposita en la

organización. Con esta misma idea, la Cámara ha firmado acuerdos con la Comisión Europea y con la

Agencia Internacional de los Estados Unidos para el Desarrollo (USAID por sus siglas en inglés),

entre otros donantes. El BM aprobó que se hiciera una contribución mediante una Donación para

Facilitar el Desarrollo Institucional de la Gestión Pública y la Rendición de Cuentas Financiera, y se

espera que su implementación comience pronto. Las dos entidades de supervisión también han

firmado acuerdos inter-institucionales, así como acuerdos con otros entes gubernamentales de

supervisión, tales como la Dirección de Prevención de la Corrupción Administrativa (DPCA). Sin

embargo, más allá de su formulación, la implementación real de dichos acuerdos es incierta. El BM le

prestará apoyo a estas entidades de supervisión con asistencia técnica no-crediticia plurianual y

multisectorial, reconociendo, entre otros, el papel que juegan las organizaciones de la Sociedad Civil

en el lado de la demanda para equilibrar los esfuerzos gubernamentales para aumentar la rendición de

cuentas y la transparencia en el manejo de los recursos públicos.

122. Adquisiciones. El más reciente informe de Evaluación del Sistema de Adquisiciones del País

(CPAR por sus siglas en inglés) de la RD se publicó en abril del 2005. Desde entonces, el país pasó la

Ley 340-06 para la Adquisición Pública de Bienes, Servicios y Concesiones, la cual fue aprobada en

agosto del 2006 y luego modificada por la Ley 449-06. Esta ley es la primera que incluye de manera

integral todos los aspectos de la adquisición de bienes, trabajos, servicios, y la selección de

consultores y concesiones en el país, mientras que también busca aumentar la competencia y

transparencia al permitir la contratación directa únicamente en circunstancias específicas como se

explica en la ley. La Ley de Adquisición Pública se validó y comprobó ser completamente

consistente con las estipulaciones del acuerdo RD-CAFTA en el momento en que la RD entró en

negociaciones para dicho acuerdo. Otro hito importante de la reforma a las adquisiciones fue pasar el

Decreto No. 490-07, el cual estipuló las normas para facilitar la nueva ley de adquisiciones y el

lanzamiento del portal “comprasdominicana”.

123. A pesar de los logros alcanzados durante los últimos cuatro años, el país aún enfrenta

grandes retos en la reforma a las adquisiciones públicas. No se está implementando plenamente

la Ley 340-06 y existe la necesidad de una mayor transparencia y eficiencia en el sistema. El

Banco le está prestando apoyo a la Dirección General de Contrataciones Públicas (DGCP), ente

53

encargado de las adquisiciones nacionales, en su Plan Nacional Estratégico de Adquisiciones y en la

implementación de los Indicadores de Adquisiciones de la OCDE. El Plan Nacional Estratégico de

Adquisiciones que se está preparando incluye actividades que se pueden implementar en el corto,

mediano, y largo plazo, para asegurar mejoras significativas al sistema de adquisiciones. El apoyo del

Gobierno para este Plan es crucial para la reforma a las adquisiciones.

124. Flujo de Fondos. El flujo de fondos dentro del portafolio de la RD provenientes de las

Cuentas Asignadas denominadas en dólares americanos hacia la Cuenta Operativa denominada en

pesos de la RD ha mejorado drásticamente en los últimos 5 años, y la mayoría de los problemas que

quedan tienen que ver con las adquisiciones. Las Unidades de Implementación de Proyecto (UIP)

reportaron que el ciclo continúa durando de cinco a siete años, según se concluyó a partir de las

discusiones que hubo durante la Revisión al Desempeño del Portafolio País (CPPR por sus siglas en

inglés) en el 2009, mostrando un ritmo estable en la CPPR del 2010. Una liberación más eficiente de

los fondos asignados por medio de la Tesorería, luego del ciclo indicado en el nuevo marco legal, que

incluía eliminar la necesidad de involucrar a las entidades que no le agregaban valor al proceso,

además del uso de herramientas administrativas modernas tales como la banca en línea para las

transferencias electrónicas, muestran un flujo más efectivo y menos dispendioso. Sin embargo, la

implementación de una Única Cuenta de Tesorería, según lo promulga la legislación actual, continúa

siendo un reto.

125. El Banco Central de la República Dominicana. La última Evaluación de Salvaguardas al

Banco Central de la República Dominicana (BCRD) que realiza en FMI fue en el 2003. Dicho

informe reportó que se había asignado un auditor externo independiente por primera vez en el año

2000, y que había habido avances hacia la implementación de los Estándares Contables

Internacionales. Según el informe, una de las debilidades del BCRD era el marco para la supervisión

institucional a las funciones de auditoría externas e internas al nivel del Directorio. El FMI y el

Gobierno convinieron un Plan de Acción detallado para abordar estos problemas, incluyendo

establecer un órgano de control para supervisar la función de auditoría interna que se había redefinido

recientemente, y asegurar el seguimiento a las recomendaciones de la auditoría externa. Los últimos

estados financieros auditados (2004-2009) contienen opiniones de auditoría no calificadas a los

estados financieros del BCRD, con una nota haciendo énfasis en las políticas contables. Los estados

financieros se preparan de acuerdo con las normas contables generalmente aceptadas para los Bancos

Centrales, y se suplementan con los Estándares Internacionales para la Presentación de Resultados

Financieros (IFRS por sus siglas en inglés). Las notas a los estados financieros explican cómo y

cuándo las políticas financieras se apartan de los Estándares Internacionales para la Presentación de

Resultados Financieros.

VI.5 DESEMBOLSO Y AUDITORÍA

126. El ministerio de Hacienda será el responsable de administrar el préstamo. El préstamo

propuesto se hará según los procedimientos del Banco para desembolsos de préstamos/créditos. El

saldo pagos/presupuesto pendiente se desembolsará si se implementa a satisfacción el programa de

políticas de fomento, incluyendo cumplir con las condiciones de liberación del tramo y mantener un

marco adecuado de políticas macroeconómicas, sin estar atado a adquisiciones específicas de ningún

tipo. Además, no se necesitarán requisitos de adquisiciones. Una vez el Directorio apruebe el

préstamo y éste se haga efectivo, el prestatario puede presentar una solicitud de retiro solicitando que

el Banco consigne los fondos del préstamo en una cuenta dedicada específica, en el Banco Central de

la República Dominicana, que el Prestatario haya designado y que el Banco Mundial encuentre

aceptable. El prestatario se asegurará de que en su sistema de gestión presupuestaria sea acreditada

54

una suma equivalente a la consignada en su cuenta, en manera aceptable para el Banco. El Prestatario

reportará al Banco qué montos se consignan en la cuenta en moneda extranjera y luego aparecen

acreditados en su sistema de gestión presupuestaria. Si se utilizan los fondos del crédito hacia fines

no elegibles según lo define el Acuerdo de Préstamo para Políticas de Fomento, el BIRD requerirá

que el Prestatario restituya, de manera oportuna una vez reciba la petición, un monto equivalente al

monto del pago al BIRD. Los montos restituidos al Banco luego de dicha petición deben cancelarse.

El Banco tendrá la opción de requerir auditoría a la cuenta dedicada.

VI.6 RIESGOS Y SU MITIGACIÓN

127. El Cuadro 2 a continuación resume los Riesgos más importantes que se identificaron en el

Documento de Programa del Primer PASS, discute hasta donde éstos se han materializado, e

identifica los nuevos riesgos y las medidas para mitigarlos, donde sean pertinentes.

Cuadro 2: Programa PASS Propuesto. Principales Riesgos y Medidas de Mitigación

Riesgos Análisis actualizado de los Riesgos al 30 de Julio de

2010

Riesgos económicos:

- La recuperación aun depende en gran medida de

las mejoras en el volátil ambiente externo

(incluyendo el riesgo notable de una crisis deficitaria

difundida a nivel global). Las recuperaciones de las

crisis en la RD han sido llevaderas históricamente,

pero también han sido altamente regresivas, con

impactos negativos duraderos para los pobres. Si la

recuperación económica global fuera más corta o más

débil de lo esperado, la RD aún enfrentaría un deterioro

en el desempeño de crecimiento.

Riesgo Nuevo: Los efectos del terremoto en enero

del 2010 en Haití: la contracción de la demanda en

Haití, que es el segundo mercado más grande para las

exportaciones dominicanas, así como los gastos

inesperados para auxiliar la emergencia en Haití,

podrían tener algunas consecuencias negativas.

Riesgo Nuevo: Un déficit mayor de lo esperado en

el sector energético que podría afectar

potencialmente la solvencia del Gobierno y

contribuir a una brecha en el financiamiento fiscal.

- Los riesgos económicos actuales aún son sustanciales,

pero los factores de mitigación incluyen un crecimiento

económico fuerte y con resiliencia con avances positivos

en algunos sectores.

- El Gobierno ha fortalecido sus políticas

macroeconómicas, incluyendo el crecimiento del

mercado de la deuda en tamaño y sofisticación, así

como una mejor supervisión financiera y bancaria para

contener las consecuencias potenciales de una crisis

deficitaria global.

- El Gobierno ha prestado apoyo inmediato para detener

los efectos de la crisis gracias a los recursos financieros

y el apoyo técnico que presta el programa del PASS y

demás financiamiento de las IFI, propendiendo por la

expansión y racionalización de la red de protección

social, cuyos efectos pueden verse en parte en la

resiliencia del gasto social y los niveles de pobreza, los

cuales contrastan fuertemente con crisis anteriores. El

programa del Gobierno busca mantener el impulso de la

reforma, ahora para mejorar la promoción del capital

humano.

- Este es un riesgo a corto plazo que bien manejado

puede convertirse en una oportunidad a mediano plazo

para generar una demanda adicional de bienes y

servicios en la República Dominicana.

- No se espera que este riesgo presente grandes

consecuencias negativas, a menos que el déficit aumente

lo suficiente como para afectar el déficit general. El

Gobierno actualmente está implementando medidas

administrativas para aumentar ingresos y disminuir

gastos, con el apoyo activo del FMI y seguimiento en

esta área.

55

Riesgos de que con el tiempo puedan cambiar las

prioridades institucionales

- Un cambio en las prioridades institucionales podría

poner en peligro la implementación de las reformas de

Gobierno que apoya el PASS (reforma al PTC y los

Convenios de Gestión del sector público)

- Este riesgo se agrava con la necesidad de coordinación

dentro del Gobierno: a través de los sectores sociales (el

Gabinete Social, Educación y Salud); entre las Agencias

Sociales, el Ministerio de Hacienda y el Ministerio de

Economía; y entre los Ministerios de Hacienda y

Economía.

- Las reformas que apoya el PASS se han beneficiado de

un alto nivel de titularidad del Gobierno a altos niveles.

- En cuanto a la reforma al PTC, sí hubo dificultades

inherentes a la coordinación intersectorial, pero éstas se

han visto mitigadas, como lo anticipó: (i) la

institucionalización de los comités más importantes que

ahora supervisan la implementación del PTC

rediseñado, incluyendo los Comités Intersectoriales e

Inter-agencias del PTC; (ii) los incentivos a las agencias

sociales para que de manera conjunta entreguen los

resultados del PTC, mediante la reforma a la gestión del

presupuesto que apoya el PASS; y (iii) una coordinación

activa de los esfuerzos de los donantes (en particular del

BM y el BID).

- En cuanto a la reforma a la presupuestación Basada en

el Desempeño (Convenios de Gestión), la débil

coordinación entre los Ministerios de Economía y

Hacienda aún pone en riesgo la reforma.

Riesgos de restricciones en los recuses para

implementar la reformas

- El Gobierno enfrenta una capacidad institucional y

administrativa restringida en algunas áreas de las

reformas que apoya el PASS.

- La crisis financiera podría reorganizar las prioridades

de las actividades, poniendo restricciones a los recursos

financieros para los que podrían parecer ítems no

prioritarios.

- Los esfuerzos del GoRD para cumplir con las metas

fiscales pueden presentar el riesgo de tener que recortar

el gasto, posiblemente incluyendo el gasto que se hace

en los sectores sociales. Esto amenazaría la

implementación oportuna de reformas críticas en

relación a esta serie de PPF al PASS.

Este riesgo se ha visto mitigado de manera importante

por las actividades de la ATNC Programática en Calidad

y Gasto Público para los Sectores Sociales (desarrollo

de capacidades y asistencia justo-a-tiempo), recursos del

proyecto de Crédito de Inversión en Protección Social

(PIPS), el crédito de inversión multi-fase del BID, y

financiamiento de la Donación de Gobernanza y

Facilidad de Asociación. Las demoras en el Congreso

para ratificar el Financiamiento Adicional (FA) del PIPS

impidió proveer los recursos para el sistema de

Monitoreo y Evaluación de Solidaridad y comenzar el

estudio. El FA ya es efectivo.

- El equipo del Banco Mundial continúa monitoreando

de cerca el riesgo. Algunas de las medidas de las

políticas que apoya el Programa PASS buscan proteger

el gasto social que se hace en favor en los pobres (ver el

Segundo Pilar, por ejemplo).

Riesgos de retrasos en el cierre de las brechas en la

oferta ya identificadas en salud y educación

relacionadas con las corresponsabilidades del PTC

Solidaridad rediseñado.

El compromiso del GoRD de continuar asignando

recursos presupuestarios para cerrar las brechas en la

oferta muy seguramente permanezca firme, debido en

parte a su vínculo con los hitos activadores del PPF. El

riesgo de una lenta ejecución de los fondos asignados se

verá mitigado con las futuras revisiones trimestrales al

desarrollo de la ejecución, realizadas por el Comité

Intersectorial del PTC. Las revisiones tendrán un

enfoque de solución de problemas y resaltarán qué

unidades son las responsables de resolver los problemas.

Riesgo de una posible oposición a las reformas que

apoya el PASS

- El Sindicato de Maestros puede oponerse a

intervenciones en el sector educativo.

- Las reformas que apoya el PASS tienen como enfoque

articular el PTC rediseñado con la provisión de servicios

en educación. El Segundo PPF al PASS no abordará

áreas que pueden resultar más controversiales para el

sindicato de maestros, tales como temas complejos en

cuanto a la calidad de la educación. Éstas serán tratadas

por medio de otros análisis de economía política y

56

- La Asociación de Colmados afiliados al PTC

Solidaridad podría oponerse a reformar el mecanismo de

pago con tarjeta débito.

- Alguna resistencia inicial dentro del programa

Solidaridad a la reestructuración organizacional total

(ver Acción Previa 1 del Área 1 de la Política),

incluyendo actualizar las funciones del personal.

ATNC, que incluirán un diálogo con el sindicato de

maestros.

- Es probable que los propietarios de los colmados se

opongan a la transformación del método de pago casi

efectivo (tarjetas débito a utilizar en las tiendas) a un

método de pago totalmente efectivo. Por lo tanto, el

Gobierno no contempla esta línea de reforma

actualmente.

- Ya se ha incluido al personal y líderes del PTC gracias

a la metodología participativa de desarrollo

organizacional y a un claro señalamiento por parte del

vicepresidente.

Riesgos de Retos a la Gobernanza

- No han surgido retos de gobernanza aún, pero las

siguientes medidas para mitigar los riesgos continúan

vigentes: reformas a las políticas del PASS que apoyen

medidas para fortalecer los mecanismos de focalización

y verificación de las corresponsabilidades, asegurando

que los pagos de las transferencias se realicen de manera

progresiva contra la verificación de las

corresponsabilidades.

- Las OSC realizarán un seguimiento cercano al

desempeño del PTC rediseñado y la información estará

disponible mediante el desarrollo de un sistema Integral

de Seguimiento y Evaluación.

- El Comité de donantes que montará el PTC

Solidaridad, el cual conforman expertos del BID, el BM

y el PNUD, asesorará los avances y abordará los temas

que surjan por lo menos dos veces al año.

Riesgo de Desastre Natural

La RD aún es vulnerable a varios tipos de desastres

naturales, en particular las inundaciones y los huracanes.

Se estima que el daño acumulado de las tres últimas

tormentas más grandes, Noel (2007), Olga (2007) y

Gustav (2008) sólo en sectores clave de la economía

supera los US$300 millones. No se cuantificó el daño a

la infraestructura, y se estima que también fue de cientos

de millones de dólares americanos. Los desastres

naturales pueden potencialmente descarrilar el

crecimiento económico y la reducción de la pobreza.

También presentan una gran carga fiscal, aumentando

los niveles de endeudamiento y alejando la utilización

de los recursos públicos en planes de desarrollo a largo

plazo.

- Los daños a las más grandes empresas del sector

privado se cubren en parte con las pólizas de seguros

que éstas tienen.

- La asistencia del Banco Mundial cubre la mitigación

del riesgo a los desastres naturales con el Préstamo a la

Gestión de las Emergencias y Desastres de US$80

millones.

- El fortalecimiento del PTC Solidaridad por medio de

este préstamo también puede ayudar a mitigar el

impacto de los desastres naturales para los más pobres.