Penilaian Status Norma, Standar, Prosedur, dan Kriteria untuk Pelayanan Pemerintah Daerah:Laporan Akhir

68999P

ublic

Dis

clos

ure

Aut

horiz

edP

ublic

Dis

clos

ure

Aut

horiz

edP

ublic

Dis

clos

ure

Aut

horiz

edP

ublic

Dis

clos

ure

Aut

horiz

edP

ublic

Dis

clos

ure

Aut

horiz

edP

ublic

Dis

clos

ure

Aut

horiz

edP

ublic

Dis

clos

ure

Aut

horiz

edP

ublic

Dis

clos

ure

Aut

horiz

ed

 

       

Penilaian Status Norma, Standar, Prosedur, dan Kriteria untuk Pelayanan Pemerintah Daerah: Laporan Akhir

   

 

 

 

Kerjasama dengan Center for Economic and Public Policy Study – Universitas Gadjah Mada (CEPPS-UGM)

DECENTRALIZATION SUPPORT FACILITY Gedung Bursa Efek Indonesia, Gedung I, Lantai 9 Jalan Jenderal Sudirman Kav. 52-53 Jakarta 12190 Telepon: (+6221) 5299 3199 Fax: (+6221) 5299 3299 Website: www.dsfindonesia.org Decentralization Support Facility (DSF) merupakan dana perwalian multi donor yang dipimpin oleh Pemerintah Indonesia, yang bertujuan untuk mendukung agenda desentralisasi pemerintah. DSF berupaya mencapai tujuannya dengan memenuhi tiga peranan, yaitu membantu Pemerintah Indonesia meningkatkan: (i) harmonisasi, keselarasan, dan efektivitas bantuan pembangunan; (ii) penyusunan dan pelaksanaan kebijakan; dan (iii) kapasitas pemerintah, terutama di tingkat daerah. Keanggotaan DSF terdiri dari BAPPENAS, Kementerian Keuangan, Kementerian Dalam Negeri, dan sembilan donor (ADB, AusAID, CIDA, DFID, Pemerintah Jerman, Pemerintah Belanda, UNDP, USAID, dan Bank Dunia). Dukungan keuangan untuk DSF utamanya diberikan oleh DFID, dan juga kontribusi dari AusAID serta CIDA. Foto pada halaman sampul merupakan hak cipta PREM, World Bank Indonesia. Penilaian Status Norma, Standar, Prosedur, dan Kriteria untuk Pelayanan Pemerintah Daerah: Laporan Akhir merupakan hasil kerja konsultan dan staf Bank Dunia. Temuan, interpretasi, dan kesimpulan dalam laporan ini tidak mencerminkan pendapat DSF maupun donor yang diwakili. Desain sampul oleh Harityas Wiyoga.  

iii

KATA PENGANTAR

Puji syukur kami panjatkan kepada Tuhan Yang Maha Esa atas berkat dan rahmat-Nya sehingga Tim bisa menyelesaikan Draft Laporan Akhir ini dengan baik. Draft Laporan Akhir ini terdiri dari sembilan bab. Bab 1 mendeskripsikan Pendahuluan yang meliputi kerangka konseptual, latar belakang, maksud dan tujuan studi. Bab 2 membahas tentang desentralisasi dan pembagian urusan pemerintahan dilengkapi dengan teori dan praktik internasional terkait dengan tinjauan kebijakan NSPK di Indonesia. Bab 3 memaparkan studi literatur. Bab 4 mendeskripsikan pendekatan dan metodologi yang digunakan dalam studi ini. Bab 5 menjelaskan tahapan studi dan rencana kerja yang menunjukkan rincian Rencana Kerja meliputi penjadwalan kegiatan utama dan output yang dihasilkan dari setiap kegiatan utama tersebut. Bab 6 memaparkan hasil perhitungan status NSPK di seluruh bidang. Bab 7 membahas tentang Pedoman Penyusunan NSPK. Bab 8 memaparkan respon pusat dan daerah terkait dengan pelaksanaan NSPK, daerah yang dipilih adalah Pemerintahan Provinsi DIY, Pemerintahan Daerah Kota Yogyakarta dan Pemerintahan Daerah Kabupaten Sleman. Bab 9 sebagai bab penutup membahas kesimpulan dan saran dari hasil penelitian yang kami lakukan terkait NSPK.

iv

DAFTAR ISI

KATA PENGANTAR.......................................................................................................... iii

DAFTAR ISI ....................................................................................................................... iv

DAFTAR TABEL ............................................................................................................... vii

DAFTAR GAMBAR ........................................................................................................... ix

PENDAHULUAN ................................................................................................................ 1

1.1. Kerangka Konseptual .................................................................................................. 1

1.2. Latar Belakang Studi................................................................................................... 1

1.3. Maksud dan Tujuan Studi ........................................................................................... 2

DESENTRALISASI DAN PEMBAGIAN URUSAN PEMERINTAHAN: ........................... 3

2.1. Desentralisasi dan Pembagian Urusan Pemerintahan ................................................... 3

2.2. Pembagian Urusan: Teori dan Praktik di Beberapa Negara .......................................... 7

2.3. Penerapan Desentralisasi di Indonesia ....................................................................... 10

2.3.1. Masalah Kelembagaan ........................................................................................ 16

2.3.2. Kerancuan Pemahaman Konsep NSPK dan SPM ................................................ 22

2.3.3. Persoalan Pembagian Urusan di Indonesia .......................................................... 23

STUDI LITERATUR .......................................................................................................... 25

3.1. Legal Formal NSPK.................................................................................................. 25

3.2. Kelembagaan: Bidang dan Kementerian .................................................................... 28

3.3. Analisis Kesesuaian Bidang Sesuai PP 38/2007 Dengan Masing-masing Struktur Kementerian .................................................................................................................... 29

PENDEKATAN DAN METODOLOGI .............................................................................. 32

4.1. Kerangka Penelitian .................................................................................................. 32

4.1.1. Tinjauan Literatur ............................................................................................... 32

4.1.2. Indeks Status NSPK ........................................................................................... 33

4.1.3. Komputerisasi Instrumen Kompilasi ................................................................... 34

4.1.4. Kriteria Status NSPK .......................................................................................... 35

4.1.5. Kesesuaian NSPK .............................................................................................. 35

4.1.6. Kendala dan Pencapaian: Pelajaran yang Bisa Dipetik ........................................ 36

4.2. Data dan Analisis ...................................................................................................... 36

TAHAPAN STUDI DAN RENCANA KERJA ................................................................... 38

v

5.1. Tahap 1—Pengembangan Kerangka Analitis dan Desain Penelitian .......................... 39

5.2. Tahap 2—Pengumpulan Data Berbasis Internet dan Kuesioner ................................. 39

5.2.1. Pengumpulan Data Berdasarkan Website ............................................................ 39

5.2.2. Pengumpulan Data Berbasis Kuesioner .............................................................. 41

5.2.3. Alur Analisis Pemetaan Status NSPK ................................................................. 41

5.3. Tahap 3—Survei Lapangan ....................................................................................... 43

5.3.1. FGD dan Pengumpulan Data NSPK di UPD I dan UPD II, Ditjen OTDA ........... 44

5.3.2. FGD “Bottom-up”: Jumlah NSPK yang Diisyaratkan PP 38/2007 ..................... 45

5.3.3 Alur Analisis Data ............................................................................................... 58

5.4. Tahap 4—Menulis Laporan dan Pedoman NSPK ...................................................... 59

5.5. Tahap 5—Jadwal Presentasi ...................................................................................... 60

HASIL PERHITUNGAN STATUS NSPK.......................................................................... 63

PANDUAN PENYUSUNAN NSPK ................................................................................... 67

7.1. Penyusunan NSPK di Kementerian dan Lembaga Pemerintah ................................... 67

7.2. In-depth Interview di 8 Sektor ................................................................................... 73

7.2.1. Bidang Ketahanan Pangan .................................................................................. 73

7.2.2. Bidang Pekerjaan Umum .................................................................................... 75

7.2.3. Bidang Kebudayaan dan Pariwisata .................................................................... 76

7.2.4. Bidang Pendidikan ............................................................................................. 78

7.2.5. Bidang Kesehatan ............................................................................................... 80

7.2.6. Bidang Perhubungan .......................................................................................... 81

7.2.7. Bidang Energi Dan Sumber Daya Mineral .......................................................... 83

7.2.8. Bidang Transmigrasi Dan Ketenagakerjaan ........................................................ 84

7.3. SPM dan NSPK ........................................................................................................ 85

7.3.1. Bentuk Hukum NSPK ........................................................................................ 88

7.3.2. Posisi NSPK ....................................................................................................... 90

7.3.3. Lingkup dan Prinsip NSPK................................................................................. 91

7.3.4. Guideline NSPK ................................................................................................. 92

7.3.5. Asas-asas Pembentukan NSPK yang Terintegrasi dengan Guideline ................. 102

7.3.6. Urgensi NSPK .................................................................................................. 102

7.3.7. NSPK dan Perencanaan .................................................................................... 103

7.3.8. Kriteria NSPK: Eksternalitas, Akuntabilitas, Efisiensi dan Keserasian .............. 105

7.3.9. Proses Penyusunan NSPK ................................................................................ 107

RESPON PUSAT DAN DAERAH TERHADAP NSPK ................................................... 112

vi

8.1. Respon Lembaga Kementerian/Non-Kementerian Terhadap NSPK ........................ 112

8.1.1. Pemahaman Lembaga Kementerian/Non-Kementerian Terhadap Pengertian NSPK .................................................................................................................................. 112

8.1.2. Temuan Pelaksanaan NSPK di Lembaga Kementerian/Non-Kementerian......... 113

8.1.3. Matriks Respon Lembaga Kementerian/Non-Kementerian terhadap NSPK ...... 114

8.2. Respon Daerah Terhadap NSPK: Studi Kasus Provinsi DIY, Kota Yogyakarta, dan Kabupaten Sleman ......................................................................................................... 116

8.2.1. Pengertian Redaksi Sama dan NSPK ................................................................ 117

8.2.2. Teknis Perumusan Batasan Urusan ................................................................... 118

8.2.3. Pembahasan Perumusan Batasan Urusan .......................................................... 120

8.2.4. Urusan yang Bersifat Lintas Kabupaten/Kota ................................................... 122

8.2.5. Inkonsistensi Peraturan Perundang-undangan ................................................... 123

8.2.6. Matriks Respon Pemerintah Daerah terhadap NSPK ......................................... 125

8.3. Studi Kasus: Implementasi NSPK di Bidang Pendidikan Urusan Pembiayaan Pendidikan Dasar dan Bidang Kesehatan Urusan SPM Kesehatan.................................. 127

8.3.1. Analisis NSPK Bidang Pendidikan Urusan: Studi Kasus Urusan Pendidikan Dasar .................................................................................................................................. 127

8.3.2. Analisis NSPK Bidang Kesehatan: Studi Kasus Urusan Kesehatan Dasar Khususnya Kunjugan Ibu Hamil dan Imunisasi .......................................................... 137

KESIMPULAN ................................................................................................................. 142

DAFTAR PUSTAKA ....................................................................................................... 146

vii

DAFTAR TABEL

Tabel 2.1. Tipologi Pembagian Urusan/Tugas ....................................................................... 4

Tabel 2.2. Macam-macam Desentralisasi............................................................................... 5

Tabel 2.3. Kapasitas Organisasi Pemerintahan yang Terdesentralisasi ................................... 7

Tabel 2.4. Pembagian Urusan/Tugas di Beberapa Negara Asia .............................................. 8

Tabel 2.5. Perbandingan Kewenangan Pemerintah Pusat dan Daerah Berdasarkan UU 22/1999 dan UU 32/2004 .................................................................................................... 12

Tabel 2.6. Fungsi dan Kewajiban Pemerintah Sub-Nasional di Indonesia ............................ 13

Tabel 2.7. Perbandingan Undang-Undang Otonomi Daerah................................................. 15

Tabel. 3.1. Pembagian Urusan Pemerintah dan Kementerian/LP.......................................... 30

Tabel 4.1. Kesesuaian NSPK ............................................................................................... 36

Tabel 5.1. Format Rekapitulasi NSPK Berdasarkan Atas Status .......................................... 43

Tabel 5.2. Pelaksanaan Survei Kedua dan Ketiga di Pusat dan Daerah ................................ 44

Tabel 5.3. Peserta FGD Identifikasi NSPK .......................................................................... 45

Tabel 5.4. Penentuan Jumlah NSPK yang Harus Disusun pada Bidang Pendidikan ............. 48

Tabel 5.5. Penentuan Jumlah NSPK yang Harus Disusun pada Bidang Pekerjaan Umum .... 50

Tabel 5.6. Penentuan Jumlah NSPK yang Harus Disusun pada Bidang Pertanahan .............. 53

Tabel 5.7. Penentuan Jumlah NSPK yang Harus Disusun pada Bidang Komunikasi dan Informatika ......................................................................................................................... 56

Tabel 5.8. Jumlah NSPK yang Diamanatkan PP 38/2007 .................................................... 57

Tabel 5.9. Fokus 8 Bidang ................................................................................................... 60

Tabel 5.10. Rencana Kerja .................................................................................................. 61

Tabel 6.1. Hasil Perhitungan ............................................................................................... 65

Tabel 7.1. Mekanisme Pembentukan Produk Hukum di Lingkungan Departemen/Kementerian Pekerjaan Umum ........................................................................ 70

Tabel 7.2. Urusan Wajib Menurut UU No. 32/2004 dan PP 38/2007 ................................... 85

Tabel 7.3. Dasar Hukum SPM dan NSPK ............................................................................ 88

Tabel 7.4. Proses Pembuatan NSPK .................................................................................. 109

Tabel 8.1. Respon Lembaga Kementerian/Non-Kementerian terhadap NSPK.................... 114

Tabel 8.2. Rekapitulasi Urusan Redaksi yang Sesuai dengan PP 38/2007 .......................... 119

Tabel 8.3. Perizinan Penggunaan Jalan Selain Kepentingan Lalu Lintas (Dalam PP 38/2007) ......................................................................................................................................... 123

Tabel 8.3. Perizinan Penggunaan Jalan Selain Kepentingan Lalu Lintas (Dalam UU 22/2009 Tentang LLAJ) .................................................................................................................. 123

viii

Tabel 8.4. Perizinan Rumah Sakit Khusus ......................................................................... 125

Tabel 8.5. Respon Pemerintahan Daerah terhadap NSPK .................................................. 126

Tabel 8.7. Permendiknas 37/2010 Tentang Petunjuk Teknis Penggunaan Dana Bantuan Operasional Sekolah (BOS) Tahun Anggaran 2011 ........................................................... 128

Tabel 8.8. Peraturan Menteri Pendidikan Nasional RI No 5 Tahun 2010 Tentang Petunjuk Teknis Penggunaan Dana Alokasi Khusus (DAK) Bidang Pendidikan Tahun Anggaran 2010 ......................................................................................................................................... 131

Tabel 8.11. Matriks Permasalahan, Implementasi, dan Output NSPK di Bidang Kesehatan 140

ix

DAFTAR GAMBAR

Gambar 2.1. Sejarah Undang-undang Desentralisasi ............................................................ 14

Gambar 4.1. Kerangka Penelitian ........................................................................................ 33

Gambar 4.2. Komputerisasi Instrumen Kompilasi ............................................................... 34

Gambar 4.3 Distribusi Indeks Status NSPK ......................................................................... 35

Gambar 5.1. Tahapan Studi ................................................................................................. 38

Gambar 5.2. Pengumpulan Data Berdasarkan Website ........................................................ 40

Gambar 5.3. Alur Analisis Status NSPK .............................................................................. 42

Gambar 5.4. Alur Analisis data ........................................................................................... 59

Gambar 6.1. Langkah Penghitungan Capaian NSPK ........................................................... 63

Gambar 7.1. Mekanisme Pembuatan NSPK di Kementerian Pendidikan .............................. 68

Gambar 7.2. Mekanisme Pembuatan NSPK di Kementerian Pertanian ................................ 69

Gambar 7.3. NSPK dalam Peraturan Perundang-undangan .................................................. 89

Gambar 7.4. Posisi NSPK ................................................................................................... 91

Gambar 7.5. Lingkup NSPK................................................................................................ 92

Gambar 8.1. Perbandingan Urusan Redaksi Sama dan Urusan dalam Perda DIY 7/2007 ... 120

 

1

BAB 1

PENDAHULUAN

1.1. Kerangka Konseptual

Kegiatan penilaian status Norma, Standar, Prosedur, dan Kriteria (NSPK) untuk pelayanan pemerintah daerah merupakan tahap awal atau tahap pertama dari suatu kegiatan bernama “Penyusunan Norma, Standar, Prosedur dan Kriteria (NSPK) untuk Pelayanan Pemerintah Daerah”. Kegiatan ini sebagai tindak lanjut implementasi Peraturan Pemerintah (PP) 38/2007 tentang Pembagian Urusan Pemerintahan antara Pemerintah Pusat, Pemerintahan Daerah Provinsi dan Pemerintahan Daerah Kabupaten/Kota. Peraturan Pemerintah tersebut bertujuan agar dapat membantu pemerintah mengklarifikasi lebih lanjut alokasi wewenang dan tanggung jawab untuk pelayanan antar tingkat pemerintahan sehingga dapat digunakan untuk meningkatkan pelayanan pemerintah terhadap masyarakat. Harapan akhir dari kegiatan penilaian status Norma, Standar, Prosedur, dan Kriteria (NSPK) untuk pelayanan pemerintah daerah ini nantinya adalah memperkuat kapasitas Kementerian Dalam Negeri (Kemendagri) untuk memfasilitasi, memantau, dan mengevaluasi perumusan norma, standar, prosedur, dan kriteria (NSPK).

1.2. Latar Belakang Studi

Reformasi desentralisasi di Indonesia dimulai dengan dikeluarkannya Undang Undang (UU) 22/1999 tentang Pemerintahan Daerah. Undang-Undang ini memberikan otonomi yang luas kepada pemerintah daerah. Namun demikian, pembagian kewenangan antar tingkatan pemerintahan dalam Undang-Undang tersebut masih belum jelas. UU 22/1999 tentang Pemerintahan Daerah dan PP 25/2000 telah memperkenalkan beberapa perubahan signifikan dalam hal "siapa melakukan apa"—dalam konteks desentralisasi dan reformasi yang lebih luas. Tetapi, kelemahan-kelemahan arsitektur secara menyeluruh terkait pembagian kewenangan masih banyak dijumpai. Sumber daya manusia (SDM) yang ada di daerah juga belum cukup siap untuk bekerja dengan paradigma baru sehingga ketegangan antar tingkatan pemerintahan sering kali muncul karena kesalahpahaman dan kesenjangan dalam kerangka reformasi desentralisasi. Oleh karena itu, pemerintah mengubah kerangka legal reformasi desentralisasi.

Pada tahun 2004, UU 32/2004 tentang Pemerintahan Daerah disahkan sebagai kerangka legal yang baru. Perubahan-perubahan signifikan yang ada dalam kerangka legal yang baru dengan rincian lebih lanjut akan ditentukan dalam peraturan-peraturan pemerintah, antara lain; kejelasan kewenangan wajib, fungsi diskresi (discretionary functions), dan pembagian kewenangan antar tingkatan pemerintahan. Kemudian, PP 38/2007 disahkan setelah melalui proses konsultasi panjang dengan kementerian sektoral, pemerintahan provinsi, pemerintahan kabupaten/kota, DPRD dan pemangku kepentingan lainnya. Dalam lampiran PP ini, terdapat daftar 31 bidang dengan tugas-tugas kewenangan di tiap level

2

pemerintahan. PP tersebut mencoba untuk menggambarkan dengan jelas tugas fungsional masing-masing tingkatan pemerintahan. Namun demikian, beberapa definisi fungsional masih tetap tidak jelas dan banyak fungsi yang diserahkan kepada pemerintah pusat sama dengan yang ditugaskan untuk provinsi dan kabupaten/kota1 sehingga menyebabkan kebingungan di kalangan pengguna dan penyedia jasa layanan pemerintah.

NSPK disusun untuk memperjelas urusan yang dilaksanakan oleh pemerintah pusat dan daerah, tidak terjadi overlap—atau tumpang-tindih, tarik-menarik, dan kekosongan. NSPK juga dibutuhkan untuk menjamin tercapainya tujuan seperti, pemerataan dan efisiensi. Tidak adanya norma, standar, prosedur, dan kriteria di beberapa urusan tertentu mendorong pemerintah daerah untuk mengembangkan peraturan mereka sendiri untuk melaksanakan urusan tertentu tersebut. Hal ini menyebabkan variasi dalam tingkatan dan kualitas pelayanan, serta kebutuhan sumber daya. Norma dan standar sangat penting untuk memberikan bimbingan dan pengarahan kepada pemerintah pusat dan daerah dalam melakukan kegiatan pelayanan pemerintah. Hal tersebut juga menginformasikan harapan, hak dan kewajiban para pejabat pemerintah daerah dan masyarakat. Kemungkinan keberhasilan implementasi cenderung meningkat ketika NSPK dikembangkan berdasarkan hasil konsultasi dengan semua pemangku kepentingan.

Lebih lanjut, PP 38/2007 Pasal 9 mewajibkan kementerian dan lembaga pemerintah non-departemen untuk merumuskan NSPK terkait penyelenggaraan urusan wajib dan urusan pilihan. Peraturan pemerintah tersebut menetapkan batas waktu dua tahun bagi kementerian dan lembaga pemerintah non-departemen untuk menetapkan NSPK. Selain itu PP 38/2007 juga memberikan mandat kepada kementerian dan lembaga pemerintah non-departemen untuk berkoordinasi dengan Kemendagri dalam merumuskan NSPK. Meskipun kementerian dan lembaga pemerintah non-departemen sudah diberi waktu dua tahun untuk menyelaraskan peraturan sektoral dan mengembangkan NSPK, tetapi hingga Juli 2009 (berakhirnya batas waktu perumusan NSPK), banyak NSPK masih dalam proses perumusan dan pengesahan. Walaupun telah banyak standar teknis kementerian telah diterbitkan sebelum adopsi PP 38/2007, namun standar teknis tersebut memerlukan beberapa perbaikan dan harmonisasi dengan hukum dan peraturan desentralisasi yang ada.

1.3. Maksud dan Tujuan Studi

Studi ini dilakukan untuk membantu meningkatkan kemampuan pemerintah dalam memberikan pelayanan yang lebih baik. Sasaran studi ini adalah untuk memperkuat kapasitas Kemendagri untuk memfasilitasi, memonitor dan mengevaluasi penyusunan norma, standar, prosedur dan kriteria (NSPK) di semua bidang, sebagaimana diamanatkan oleh PP 38/2007. Oleh sebab itu tujuan dari kegiatan studi ini adalah

1. Membuat pemetaan (Mapping) NSPK terkait dengan jumlah NSPK di 31 bidang sesuai dengan amanat PP 38/2007

2. Menghasilkan perhitungan status sementara NSPK di 31 bidang 3. Membuat panduan penyusunan NSPK

.

1 Hanya dibedakan oleh “skala provinsi" atau “skala kabupaten/kota"

3

BAB 2

DESENTRALISASI DAN PEMBAGIAN URUSAN PEMERINTAHAN:

Konsep, Praktik Internasional, dan Penerapan di Indonesia

2.1. Desentralisasi dan Pembagian Urusan Pemerintahan

Banyak negara transisi dan negara berkembang telah mengangkat isu implementasi desentralisasi (Wildasin, 1995). Bank Dunia (2001) mendefinisikan desentralisasi sebagai transfer kewenangan dan tanggung jawab dari pemerintah pusat kepada instansi baik publik/swasta ataupun masyarakat. Selain itu, desentralisasi juga mengacu pada penugasan tanggung jawab dan wewenang dari pemerintah pusat ke pemerintah provinsi maupun pemerintah kabupaten/kota. Desentralisasi memudahkan pemerintah untuk mengelola potensi sumber daya lokal serta memahami kebutuhan dan aspirasi masyarakat setempat. Pemerintah juga dapat merespon dengan cepat isu-isu dan masalah lokal yang ada. Indonesia merupakan Negara kepulauan yang memiliki banyak pulau dan berbagai suku bangsa oleh sebab itu desentralisasi dapat dijadikan sebagai alternatif untuk meningkatkan efisiensi dalam penyediaan layanan publik.

Dalam studi kasus yang terkait penyediaan layanan bagi masyarakat miskin dan keberlanjutannya di sembilan Negara (Brasil, Honduras, India, Yordania, Pakistan, Filipina, Uganda, Afrika Selatan, dan Polandia), UNDP menunjukkan adanya hubungan positif antara pelayanan efektif tata kelola pemerintahan dan desentralisasi. Efektivitas pelayanan dapat dicapai hanya jika kondisi tertentu dapat dipenuhi oleh pemerintahan yang terdesentralisasi. Desentralisasi dapat memperluas partisipasi lokal dalam pembangunan daerah seperti perencanaan, perancangan, pelaksanaan, monitoring dan evaluasi. Partisipasi masyarakat dalam pembangunan daerah akan sangat berharga dalam upaya meningkatkan kinerja pemerintah. Partisipasi masyarakat merupakan syarat perlu tetapi bukan syarat cukup dalam proses perancangan formal. Desentralisasi pemerintahan yang dikombinasikan dengan pembangunan kapasitas yang kuat akan meningkatkan layanan dan selanjutnya meningkatkan kualitas hidup masyarakat.

Berikut ini adalah modus dasar desentralisasi yang dijelaskan oleh Cheema dan Rondinelli (1983)2:

1. Dekonsentrasi adalah pendelegasian tugas pemerintah pusat kepada kantor-kantor cabang di daerah menggunakan pola fungsional/adminstratif yang dimiliki institusi tersebut. Akuntabilitas dan pengawasan dilakukan secara vertikal dalam institusi tersebut, serta pendanaan berasal dari pemerintah pusat.

2 Cheema, G. and Rondinelli, D. (1983) Decentralisation and development. Newbury Park, CA, Sage.

4

2. Tugas pembantuan diserahkan kepada agen-agen di daerah (general purposes local government atau semi-autonomous agency), atas nama pemerintah pusat atau institusi di pusat yang menyerahkan tugas tersebut. Entitas yang ditugaskan bertanggung jawab kepada masyarakat dan juga institusi pusat yang menyerahkan tugas tersebut. Dalam mode ini, pendanaan berasal dari anggaran organisasi yang memberikan penugasan.

3. Devolusi adalah pengalihan fungsi, wewenang dan sumber daya, kepada pemerintah daerah yang memiliki keleluasaan untuk menjalankan fungsi yang diberikan dan secara demokratis bertanggung jawab kepada masyarakatnya. Akuntabilitas dan pelaporan terutama dilakukan, tidak hanya untuk pemerintah daerah dan masyarakat, tetapi juga ke tingkat pemerintahan yang lebih tinggi (dalam arti pelaporan sesuai dengan kebijakan tingkat yang lebih tinggi, norma dan standar, kinerja pencapaian, dan lain-lain).

Gagasan mengenai istilah devolusi tidak dapat dibedakan dari desentralisasi. Keduanya menyiratkan pengalihan kekuasaan atas pengambilan keputusan dari pemerintah pusat ke pemerintah daerah. Dalam konteks Indonesia, istilah yang paling umum digunakan untuk menjelaskan perubahan yang telah terjadi sejak tahun 2004 adalah “desentralisasi” (yang digunakan di sini sinonim dengan “devolusi”). Sebenarnya, pemerintah Indonesia telah menerapkan program desentralisasi sejak 1 Januari 2001, berlandaskan UU 22/1999. Pada tahun 2004, undang-undang tersebut kemudian direvisi oleh UU 32/2004 dan dilaksanakan dengan Peraturan Pemerintah 38/2007—yang memberikan kerangka kerja utama desentralisasi administratif dan politik di Indonesia. Berikut ini adalah tipologi desentralisasi urusan/tugas (decentralized functions/tasks) menurut Ferazzi (2008).

Tabel 2.1. Tipologi Pembagian Urusan/Tugas

Aspek pelayanan

Deconcentrated tasks Delegated tasks Devolved function

Instrumen Peraturan dan keputusan Menteri

Undang-undang, peraturan pemerintah, atau peraturan menteri

Konstitusi, undang-undang, dan peraturan pemerintah

Sumber dan penerima

Dari kementerian didelegasikan kepada kantor “cabang” di daerah

Dari badan perwakilan (representative body), kementerian, atau lembaga kepada pemerintah daerah atau badan khusus.

Dari negara, atau badan perwakilan tingkat pusat ke pemerintah daerah.

Pendanaan Dari kementerian langsung kepada kantor di daerah (tidak terlihat di anggaran pemerintah daerah)

Dari entitas yang menugaskan kepada pemerintah daerah atau badan khusus di daerah.

Didanai melalui pendapatan yang diperuntukkan bagi daerah atau melalui conditional grant.

Susunan kepegawaian

Staf di daerah adalah pegawai negeri (yang merupakan bagian dari pemerintah pusat), bagian dari kementerian. Salah satu tugas mereka adalah koordinasi dengan pemerintah daerah.

Pemerintah daerah atau badan khusus memiliki staf sendiri, tetapi beroperasi di bawah kerangka kepegawaian nasional. Selain itu, juga menggunakan staf pemerintah pusat.

Pemerintah daerah memiliki staf sendiri, tetapi beroperasi di dalam kerangka kepegawaian nasional. Pemerintah daerah memiliki keleluasaan yang cukup besar dalam mempekerjakan,

5

memberhentikan, dan menentukan besarnya jumlah pegawai. Selain itu, dapat menggunakan staf yang diperbantukan oleh pemerintah pusat, yang diperlakukan sebagai pegawai pemerintah daerah.

Struktur organisasi internal

Cabang disusun oleh kementerian dan mendapat persetujuan kabinet atau tingkat yang lebih tinggi.

Pemerintah daerah atau badan khusus dapat membentuk unit yang tetap berada dalam kerangka nasional.

Pemerintah daerah dapat membentuk unit dalam kerangka nasional.

Keleluasaan menjalankan fungsi

Variabel tapi biasanya dibatasi oleh peraturan dan keputusan dari kementerian, prosedur peraturan, standar dan petunjuk. Mungkin juga mendapatkan guidance yang bersifat ad hoc.

Sangat dibatasi oleh kebijakan, prosedur, dan standar yang ditetapkan. Keleluasaan dalam menjalankan fungsi/tugas cukup terbatas.

Tingkat keleluasaan sangatlah tinggi, namun masih dibatasi oleh standar yang ditetapkan secara nasional.

Pelaporan dan akuntabilitas

Dari cabang di daerah ke kantor pusat kementerian di pusat.

Terutama bagi entitas yang menugaskan, tetapi juga untuk masyarakat dan pemerintah daerah.

Terutama untuk masyarakat, baik langsung atapun melalui pemerintah daerah. Akuntabilitas vertikal tetap ada dan pada prinsipnya akan lebih jelas untuk desentralisasi yang masih berada pada tahap awal.

Sumber: Ferazzi (2008)

Secara umum, desentralisasi terdiri dari empat jenis yaitu desentralisasi politik, administrasi, fiskal, dan pasar (Rondinelli, 1999; dan Litvack and Seddon, 1999). Desentralisasi politik mengacu pada mekanisme transfer dari kekuasaan pemerintah dan otoritas pusat kepada pemerintah tingkat sub-nasional. Sementara itu, desentralisasi administrasi berkaitan dengan pendelegasian wewenang administrasi dan tanggung jawab dari pemerintah pusat kepada pemerintah sub-nasional. Desentralisasi fiskal adalah transfer pengeluaran, pendapatan dan/atau tanggung jawab pemerintah pusat kepada pemerintah sub-nasional. Akhirnya, desentralisasi pasar mengacu pada privatisasi dan deregulasi yang terkait erat dengan pergeseran tanggung jawab fungsional dari pemerintah kepada sektor swasta. Tabel 2.2 menyajikan perbedaan antara tiga jenis desentralisasi.

Tabel 2.2. Macam-macam Desentralisasi

Politik Administratif Fiskal

Delegasi kekuasaan Redistribusi kewenangan dan tanggungjawab

Pembiayaan dan penggantian biaya (cost recovery) yang mandiri

Peningkatan partisipasi daerah

Pergeseran tanggungjawab Pembiayaan bersama dan produksi bersama (co-

6

financing and co-production) Demokratisasi Memperkuat kapasitas

administrasi daerah Perluasan kapasitas penerimaan daerah

Memperkuat peran badan perundangan daerah

Dekonsentrasi, delegasi, dan dekolusi

Transfer antar pemerintah daerah untuk bantuan spesifik

Munculnya keberagaman antar-partai politik

Memunculkan perusahaan publik

Kewenangan untuk peminjaman antar-kota

Kontrol publik yang lebih efektif

Kekuasaan untuk memilih kebijakan

Pengeluaran otonom

Sumber: Dirangkum dari Litvack and Seddon (1999: 2-4)

Diberlakukannya desentralisasi yang diimplementasikan dalam otonomi daerah merupakan suatu upaya untuk membentuk suatu sistem pemerintahan yang demokratis sehingga pada akhirnya akan menghasilkan produk pemerintahan yang efektif, efisien, dan bersih. Permasalahan dalam mewujudkan pemerintahan demokratis yang sehat dapat digolongkan menjadi dua, yakni permasalahan monopoli dan masalah yang muncul antara principal dengan agent (Burki, dkk., 2001). Masalah principal-agent muncul ketika “agent” yang didefinisikan sebagai pihak yang menyelenggarakan pelayanan publik terhadap principal, memiliki informasi yang tidak diketahui oleh principal, yakni mengenai kualitas produk (dalam hal ini ialah output pelayanan publik). Dengan kata lain, terdapat informasi yang asimetris antara principal dengan agent. Kondisi ini dimanfaatkan oleh agent yang memiliki kepentingan untuk memperoleh keuntungan sebanyak-banyaknya dari principal. Tindakan mencari keuntungan tersebut terwujud dalam beberapa aksi antara lain dengan rent seeking, menggunakan kekuatan politik untuk kepentingan pribadi termasuk juga korupsi (Burki, dkk, 2001).

Secara teoritis, peran pemerintah dapat dibedakan menjadi tiga fungsi utama yaitu stabilitas, redistribusi, dan alokasi. Dua fungsi yang pertama secara luas menjadi tanggung jawab pemerintah pusat. Pemerintah sub-nasional (provinsi, kabupaten, dan kota) tidak perlu memberikan banyak perhatian pada kedua fungsi stabilitas dan redistribusi, tetapi mereka bisa berpartisipasi dalam stabilitas mendorong dan mengupayakan distribusi pendapatan yang lebih baik bagi masyarakat setempat. Otonomi daerah dan desentralisasi di Indonesia memberikan perhatian besar pada potensi penting peran pemerintah sub-nasional (khususnya kabupaten dan kota) dalam fungsi ketiga, yaitu fungsi alokasi. Pemerintah sub-nasional memiliki pengetahuan yang baik tentang permintaan masyarakat tentang pelayanan publik di wilayahnya, sehingga pemerintah daerah dapat menyediakan barang dan jasa publik yang sesuai dengan kebutuhan wilayah tersebut.

Desentralisasi dapat mengakibatkan peningkatan yang signifikan dalam pelayanan. Untuk meningkatkan efisiensi pelayanan publik, perlu adanya penguatan pemerintah provinsi dan pemerintah kabupaten/kota (Rondinelli, 1999). Secara umum, tanggung jawab terhadap pelaksanaan kewenangan publik biasanya diberikan kepada pemerintah daerah yang memiliki kontak langsung dengan masyarakat setempat. Tanggung jawab untuk melakukan pelayanan publik biasanya dibagikan kepada sektor publik. Setiap tingkat pemerintahan juga bertanggung jawab untuk menyediakan pelayanan publik meskipun mereka memiliki kewenangan yang berbeda. Pemerintah pusat sebagai pengawas perlu memastikan bahwa pelayanan publik telah dilaksanakan secara efisien sedangkan pemerintah daerah memiliki peran sebagai penyedia layanan publik (Herman, 1999). Alokasi tanggung jawab kewenangan dari pemerintah pusat ke pemerintah daerah tidak berarti bahwa tanggung jawab penyediaan

7

layanan publik juga terpisah, tetapi tanggung jawab dibagi di antara berbagai tingkatan pemerintahan. Penyediaan layanan publik tersebut memerlukan kejelasan kriteria hukum, fiskal, dan kelembagaan. Jika kondisi ini tidak terpenuhi maka pelayanan publik mungkin berjalan tidak efisien. Tanggung jawab langsung untuk pelayanan pemerintah daerah harus mengikuti peraturan hukum yang berlaku.

Ahmad dan Brosio (2006) mencatat bahwa banyak penelitian berusaha menjawab pertanyaan kapasitas manajerial pemerintah dalam pelayanan publik dari aspek ekonomi politik daripada sudut pandang baru tentang manajemen publik. Tabel 2.3. menunjukkan kapasitas organisasi pemerintahan yang terdesentralisasi yang dirangkum dari beberapa literatur. Weist (2003) berpendapat walaupun kriteria di atas adalah penting untuk kemampuan desentralisasi, fungsional, dan manajerial, tetapi tidak mudah untuk mendefinisikan dan mengukur kriteria-kriteria tersebut. Weist (2003) berpendapat bahwa meskipun kriteria di atas penting untuk kemampuan desentralisasi, fungsional, dan manajerial tetapi tidak mudah untuk mendefinisikan dan mengukurnya.

Tabel 2.3. Kapasitas Organisasi Pemerintahan yang Terdesentralisasi

Grindle (1996) Wallis dan Dollery

(2002) Polidano (2000) Weist (2003)

1. Kapasitas Politik 2. Kapasitas

Kelembagaan 3. Kapasitas

Administrasi 4. Kapasitas Teknis

1. Kapasitas Politik 2. Kapasitas

Kelembagaan 3. Kapasitas

Administrasi 4. Kapasitas Teknis 5. Modal Sosial

1. Kapasitas Kebijakan 2. Kewenangan

Implementasi 3. Efisiensi Operasional

1. Organisasi 2. Perencanaan 3. Personalia 4. Infrastruktur 5. Sumberdaya 6. Regulasi

Sumber: dirangkum dari Ahmad dan Brosio (2006) Perlunya kejelasan mengenai kejelasan atas apa yang harus dilaksanakan oleh

pemerintahan daerah dan tingkat prestasi minimal yang harus dicapai, harus direspon dengan memberi perhatian yang besar kepada aspek hukum dan aspek lain yang merupakan arsitektur pembagian urusan. Ferazzi (2008) menyatakan bahwa arsitektur hukum dan substantif atas pembagian urusan merupakan landasan bagi banyak aspek lain dalam hubungan antar pusat dan daerah. Arsitektur tersebut berkaitan kerangka hukum yang lintas sektoral, penataan daerah, peranan antar tingkat pemerintahan, struktur organisasi, pendanaan dan aspek pemerintahan lain.

2.2. Pembagian Urusan: Teori dan Praktik di Beberapa Negara

Baru-baru ini, pergeseran tanggung jawab publik dan pembagian urusan dari pemerintah pusat ke pemerintah daerah telah muncul sebagai isu utama dalam desentralisasi. Urusan pemerintahan dapat dibedakan menjadi urusan yang tidak mungkin didesentralisasikan atau dengan kata lain mutlak menjadi wewenang pemerintah pusat, dan urusan yang dapat didesentralisasi. Kemudian, untuk urusan yang dapat didesentralisasikan, pelimpahan wewenang dapat dilakukan dengan beberapa cara:

1. Rincian (Ultra-vires doctrine)—pada dasarnya digunakan untuk melambangkan situasi di mana pemerintah daerah merinci fungsi secara eksplisit. Oleh karena itu,

8

tindakan pemerintah lokal di luar daftar ini akan dianggap “ultra-vires”, yaitu di luar lingkup fungsi yang diperbolehkan. Berdasarkan pelimpahan wewenang dengan rincian ini, daerah otonom hanya berwenang melakukan fungsi-fungsi yang telah ditetapkan dan dirinci terlebih dahulu oleh pemerintah;

2. Umum (General competence/open end arrangements)—metode ini merupakan metode dengan pola otonomi luas yang memungkinkan pemerintah daerah untuk mengambil tindakan apapun yang diperlukan di wilayah mereka, contohnya: melindungi warga negara, memberikan pelayanan, dan mengembangkan daerah. Berdasarkan prinsip “general competence”, pemerintah daerah bebas untuk mengambil tindakan selama mereka tidak melanggar ketentuan dalam peraturan tingkat yang lebih tinggi; dan

3. Gabungan dari keduanya.

Di Albania, Daffon dalam Ahmad dan Brosio (2005) menemukan bahwa dalam pengalaman desentraliasinya, mereka tidak mempunyai kriteria dan definisi khusus tentang tanggung jawab dan kewenangan. Hal ini menyebabkan ketidakpastian dan ketidakjelasan terhadap kompetensi strategi desentralisasi. Seterusnya hal ini menyebabkan kebijakan funsional dan pelayanan pemerintah daerah sangat terganggu dan tidak tidak efisien. Daffon (2006) menemukan bahwa dalam kasus Swiss, tidak ada jawaban yang pasti untuk pertanyaan tentang bagaimana kewenangan harus diserahkan ke tingkatan pemerintahan tertentu. Hal ini tergantung pada penilaian subyektif yang relevan dari bentuk pemerintahan. Untuk kasus di Asia, pembagian tanggung jawab dan kewenangan sudah cukup jelas. Di negara-negara seperti Vietnam dan Filipina, pemerintah daerah mendominasi pelaksanaan urusan-urusan seperti kesehatan, pertaninan, lingkungan hidup, dan pendidikan. Tabel berikut ini merangkum contoh-contoh kebijakan pembagian urusan pemerintahan di beberapa negara Asia.

Tabel 2.4. Pembagian Urusan/Tugas di Beberapa Negara Asia

Negara Bentuk desentralisasi dan pembagian urusan

Kamboja

Provinsi mendominasi penyediaan pelayanan bagi masyarakat. Dekonsentrasi untuk tingkat provinsi dan devolusi bagi komune. Peraturan yang baru memberikan peranan yang lebih besar pada komune tetapi provinsi tetap medominasi—terutama dalam belanja publik (public expenditure). Pembagian urusan dilakukan dengan campuran dominan ultra-vires yang hanya dapat ditemukan dalam UU pembentukan daerah otonom yang bersangkutan.

Cina

Pembagian tanggung jawab yang luas tanpa diasgregasi. Pemerintah provinsi memegang peran regulatory control terhadap pemerintah sub-provinsi. Dalam praktiknya, beberapa tingkatan pemerintahan melaksanakan banyak fungsi secara bersamaan. Di beberapa wilayah, provinsi memiliki kendali yang besar atas pengawasan terhadap wilayah yang berada dalam provinsi tersebut.

Indonesia

PP 38/2007 ditetapkan sesuai UU yang mengaturnya, sehingga menghasilkan paradigma pembagian urusan dengan pola ultra-vires doctrine. Fungsi wajib yang dijalankan pemerintah daerah termasuk di bidang kesehatan, pendidikan, lingkungan hidup, infrastruktur, dan lainnya. Provinsi ditugaskan untuk mengkoordinasi dan mengisi kekosongan, tetapi UU 32/2004 memberikan peranan yang lebih besar kepada pemerintah provinsi yang kemudian menimbulkan kekhawatiran mengenai ketidakjelasan pembagian urusan.

Filipina Desentralisasi fokus pada devolusi kepada pemerintah sub-provinsi, walaupun pemerintah

9

provinsi tetap memegang peran yang cukup besar dalam pelaksanaan urusan. Kuatnya pengaruh Amerika menjadikan sistem rincian menjadi landasan bagi pembagian urusan untuk daerah otonom di Filipina. Urusan diserahkan kepada pemerintah sub-nasional, terutama di bidang kesehatan, pelayanan sosial, lingkungan hidup, pertanian, pekerjaan umum, pendidikan, pariwisata, telekomunikasi, dan perumahan.

Thailand

Thailand menganut sistem campuran dengan dominan ultra-vires dengan sistem monarkhinya. Enam urusan yang diserahkan ke pemerintah daerah antara lain urusan di bidang infrastruktur, ketertiban masyarakat (community order), perencanaan dan investasi, promosi perdagangan dan pariwisata, pengelolaan sumber daya alam dan lingkungan hidup, kebudayaan, nilai dan kearifan lokal (local wisdom). Dalam pelaksanaannya, desentralisasi di Thailand berjalan lambat

Vietnam

Desentralisasi fokus pada dekonsentrasi—pemerintah provinsi memegang peranan yang sangat penting, termasuk regulatory control terhadap pemerintah sub-provinsi. Fungsi dan urusan yang penting tetap dilaksanakan oleh pemerintah pusat tetapi tingkat pemerintah yang lain berbagi tanggung jawab. Pemerintah daerah (sub-nasional) mendapatkan alokasi hak atas fungsi tertentu, menyerupai devolusi. Pembagian urusan dilakukan dengan campuran dominan ultra-vires dimana dianut ajaran riil yang hanya dapat ditemukan dalam UU pembentukan daerah otonom yang bersangkutan. Dalam pelaksanaannya, pemerintah sub-nasional mendominasi pelaksanaan urusan di bidang pertanian, kehutanan, irigasi, perikanan, kelistrikan, sumber daya air, pendidikan, dan kesehatan.

India

Terdapat beberapa wilayah yang setara dengan negara bagian tetapi dikelola bukan sebagai negara bagian tetapi layaknya pemerintah daerah (asimetrik federalisme---Federacy). Di satu sisi, daerah otonom yang berada di bawah negara bagian menjalankan urusan yang terinci yang diatur oleh produk hukum di level negara bagian. Di sisi lain, Daerah otonom yang tidak berada di bawahi oleh negara bagian, melainkan oleh pemerintah pusat, menjalankan urusan yang terinci yang diatur secara nasional. Rincian urusan pemerintahan yang dianut India pun harus dilihat dalam UUD setiap negara bagian.

Pakistan

Pakistan menganut secara rinci pembagian urusan pemerintahannya yang diatur berdasarkan standar tertentu. Berbeda dari India, Pakistan adalah negara federal sehingga aturan pembagian urusan secara terinci ada di bawah negara bagian masing-masing. Pemerintah daerah menjalankan aturan tersebut dimana antar negara bagian dapat saja berbeda-beda.

Sumber: dikompilasi dari beberapa artikel

Meneliti desentralisasi pada sebagian besar negara berkembang, Ugaz (1997) mencatat bahwa desentralisasi di Eropa dan banyak negara-negara maju lainnya berbeda dengan negara-negara berkembang. Di sebagian besar negara anggota OECD, kewenangan untuk mengatur bidang-bidang seperti kesehatan, pendidikan, dan jaminan sosial adalah kewenangan yang dilimpahkan pada pemerintah regional atau federal dengan intensitas dan prioritas yang bervariasi di antara negara-negara tersebut (Joumard dan Kongsrud, 2003). Di Italia, Meksiko, Spanyol, dan Denmark desentralisasi dan pelimpahan wewenang diutamakan penerapannya untuk bidang kesehatan dan pendidikan. Di Kanada, kewenangan untuk mengatur bidang ketenagakerjaan terutama untuk kebijakan yang terkait dengan pasar tenaga kerja diberikan kepada pemerintah daerah (Thiessen, 2005). Praktik pembagian kekuasaan di Inggris sedikit berbeda dengan negara OECD yang lain. Di Inggris, bidang hukum dan pemerintahan, serta kepolisian menjadi kewenangan pemerintah daerah. Pada sebagian besar negara-negara OECD, kewenangan untuk mengatur bidang-bidang yang terkait dengan kebijakan makro seperti bidang industri serta bidang pertahanan dan keamanan masih berada di level pemerintah pusat.

10

Di Amerika Serikat, praktik desentralisasi mencerminkan pembagian fungsi dan kewenangan yang sudah berjalan dengan baik. Stotsky dan Sunley dalam Ter-Minassian (1997: 359-386) menyatakan bahwa pemerintah federal di Amerika Serikat bertanggung jawab untuk pertahanan nasional dan belanja kesejahteraan masyarakat. Pemerintah negara bagian bertanggung jawab untuk transportasi, kesejahteraan umum, pekerjaan umum, dan pendidikan tinggi, sementara pemerintah daerah menyediakan barang dan jasa dasar, pendidikan dasar dan menengah, dan polisi dan layanan pemadam kebakaran. Distribusi fungsi di Amerika Serikat adalah sangat jelas. Tidak ada tumpang tindih dalam pembagian tugas fungsional antara tingkat pemerintahan. Di banyak negara seperti Brazil, Kanada, Amerika Serikat, Jerman, India, dan Malaysia, pemerintah federal memiliki peran yang lebih besar dalam menentukan keputusan desentralisasi mereka.

Perbedaan level penerapan desentralisasi antara negara maju dan negara berkembang bisa disebabkan oleh struktur pemerintahan sejak negara tersebut dibentuk. Amerika Serikat yang sudah menjadi negara dengan bentuk federal sejak awal terbentuk memiliki kesiapan yang lebih baik dari negara-negara yang pernah menerapkan sistem pemerintahan sentralistik seperti China dan Indonesia. Hal ini dikarenakan pelaksanaan desentralisasi dan pembagian kewenangan sangat bergantung dengan kesiapan pemerintah pusat dan daerah di negara tersebut baik secara administrasi, maupun konsep.

2.3. Penerapan Desentralisasi di Indonesia

Konsep otonomi di Indonesia sudah muncul sejak zaman kemerdekaan, namun konsep dan prinsipnya terus berubah seiring perkembangan pemerintahan dan kebutuhan masyarakat Indonesia yang berkembang. Pada masa orde baru, otonomi berlangsung dibawah naungan UU 5/1974. Pada masa ini, meskipun dalam undang-undang dirumuskan bahwa otonomi yang berjalan adalah otonomi yang nyata dan bertanggung jawab, namun sistem pemerintahan yang berjalan adalah hypercentralistic (Lay, 2003). Sistem hypercentralistic memunculkan beragam masalah principal-agent, karena pemerintah pusat mengatur pembangunan di daerah tanpa diikuti komunikasi yang baik dengan rakyat di daerah. Ketika komunikasi tidak terbangun dengan baik, muncul asymmetric information atau informasi yang tidak seimbang antara pemerintah pusat sebagai agent dengan masyarakat di daerah sebagai principal. Dampak dari sistem ini adalah terjadinya kesenjangan pembangunan di Indonesia terutama antara daerah di luar pulau Jawa dengan daerah di dalam pulau Jawa. Lay (2003) menambahkan, pada masa berlakunya UU 5/1974, kontrol pemerintah pusat terhadap daerah sangat besar. Kondisi ini mendorong banyak pihak untuk mengupayakan berjalannya desentralisasi di Indonesia. Sebenarnya pemikiran tentang perlunya menerapkan desentralisasi sudah berkembang sejak lama, bahkan di kalangan bapak pendiri bangsa sebagaimana diungkapkan oleh Mohammad Hatta dikutip dari Cornelis Lay (2001):

Apabila kita mau mendekatkan demokrasi yang bertanggung jawab pada rakyat, melaksanakan cita-cita lama yang tertanam dalam pengertian “pemerintahan dari yang diperintah”, maka sebaik-baiknya titik berat pemerintahan sendiri diletakkan pada kabupaten. Provinsi dalam sistem ini menjadi badan koordinasi daripada segala kabupaten yang berada dalam lingkungannya (Mohammad Hatta, 1956)

11

Sehingga muncul berbagai gagasan dan kajian ilmiah mengenai desentralisasi yang akhirnya melahirkan UU 22 dan 25 Tahun 1999. Sejak dua UU ini berlaku, pemerintah daerah memperoleh kewenangan yang cukup besar, karena sebagian besar wewenang yang awalnya berada di pemerintah pusat dialihkan ke pemerintah daerah, kecuali bidang-bidang tertentu seperti politik luar negeri, pertahanan kemananan, peradilan, moneter dan fiskal, agama, serta kewenangan bidang lain. Kewenangan pusat baru diperjelas setelah kewenangan bidang lainnya dijabarkan melalui PP. 25/2000. Pemberlakuan desentralisasi di Indonesia merubah Indonesia dari salah satu negara paling sentralistik menjadi salah satu negara yang paling desentralistik (Hoffman & Kaiser, 2002). UU 22 dan 25 Tahun 1999 mensyaratkan desentralisasi secara penuh yang diterapkan sejak tahun 2001. Namun penerapan desentralisasi bukanlah hal yang sederhana. Sempitnya kerangka waktu penyusunan konsep desentralisasi mengakibatkan munculnya berbagai ketidaksiapan dari aspek kelembagaan baik dari sisi aparat maupun peraturan.

Setelah desentralisasi diberlakukan di Indonesia, diharapkan masalah principal-agent yang terjadi dapat dikurangkan dan pembangunan di Indonesia dapat lebih merata. Namun demikian tidak semua daerah mencapai hasil yang sama dalam menjalankan desentralisasi. Sejak diterapkan pada tahun 2001, pelaksanaan desentralisasi berada pada fase yang berbeda-beda pada tiap daerah (Firman, 2010; dan Nupia 2005) berpendapat bahwa desentralisasi di negara berkembang terkadang justru menimbulkan korupsi di level pemerintah daerah. Namun demikian di beberapa daerah desentralisasi dapat meningkatkan kemampuan daerah dalam mengelola sumber dayanya.

Salah satu contoh penerapan desentralisasi yang cukup baik dapat ditemui di Daerah Istimewa Yogyakarta, khususnya yang tercakup dalam wilayah Kartamantul (Yogyakarta, Sleman, dan Bantul). Kota Yogyakarta bersama-sama dengan Kabupaten Sleman dan Kabupaten Bantul bekerjasama dalam berbagai bidang contohnya pengelolaan sampah padat dan membangun infrastruktur pengelolaan air tercemar. Untuk melaksanakan kerjasama tersebut maka dibentuk sebuah sekretariat bersama (joint secretariat). Firman (2010) mengemukakan bahwa kerjasama antar daerah ini dipandang cukup efektif dalam mengelola limbah padat dan infrastruktur limbah cair. Firman (2010) mengungkapkan bahwa keberhasilan kerjasama tersebut dipengaruhi oleh beberapa faktor. Faktor yang pertama adalah proses pengambilan keputusan horizontal kolektif. Faktor yang kedua adalah proses negosiasi antar-pemerintah daerah yang terbuka dan transparan. Faktor yang ketiga adalah adanya kepemimpinan dan kesamaan visi dari masing-masing kepala daerah yang terlibat. Kesamaan visi dan kerjasama antar-kepala daerah ini menunjukkan kemandirian daerah dalam mengelola pelayanan publik serta membangun kerjasama dengan daerah lain. Kerjasama Kartamantul ini mencerminkan kemampuan daerah untuk melakukan pengelolaan pelayanan publik tanpa bergantung dengan fasilitas dan arahan pemerintah pusat, bahkan ketiga daerah ini mampu mengembangkan kerjasama antar-daerah dengan mandiri.

Seperti disebutkan di atas, ketika desentralisasi diterapkan di Indonesia, ada beberapa fungsi yang benar-benar menjadi peran pemerintah pusat dan beberapa fungsi yang dikelola bersama oleh pemerintah pusat dan daerah. Mekanisme transfer kekuasaan tidak berarti bahwa pemerintah pusat sama sekali tidak mengatur bagaimana pemerintah daerah melakukan peran mereka. Beberapa standar dan norma masih diatur oleh pemerintah pusat. Pemerintah daerah dapat membuat keputusan sendiri tentang perencanaan dan pembangunan wilayah mereka, tetapi untuk kegiatan operasional mereka harus mematuhi norma dan standar yang ditetapkan oleh pemerintah pusat.

12

Indonesia menetapkan UU 32/2004 dan Peraturan Pemerintah (PP) 25/2000 untuk pemperjelas transfer tugas fungsional jasa pelayanan puplik dari pemerintah pusat kepada pemerintah daerah yang kemudian diubah dengan PP 38/2007. Melalui PP 38/2007, Indonesia mengenalkan sebuah konsep yaitu norma, standar, prosedur, dan kriteria (NSPK) sebagai pedoman pelaksanaan distribusi tugas fungsional pelayanan publik. Dengan demikian, NSPK merupakan pedoman bagi pemerintah baik pusat maupun daerah dalam melaksanakan fungsi mereka dalam memberikan pelayanan publik. NSPK juga dapat digunakan untuk mendefinisikan dan mengukur alokasi tugas fungsional layanan publik.

UU 32/2004 menyatakan secara jelas mengenai tugas dan kewenangan pemerintah pusat, pemerintah provinsi (sebagai wakil pemerintah pusat di daerah), dan pemerintah kabupaten/kota. Implikasinya pemerintah pusat menyerahkan sebagian urusannya kepada daerah. Peraturan baru ini menyebabkan kewenangan pemerintah daerah semakin besar seiring dengan bertambahnya tugas dan tanggung jawab pemerintah daerah. Tabel 2.5 menyajikan perbandingan pelimpahan kewenangan antara pemerintah pusat dan daerah berdasarkan UU 22/1999 dan UU 32/2004. Menurut UU 22/1999 kewenangan pemerintah daerah terdiri dari sebelas bidang kemudian diperluas menjadi lima belas bidang (UU 34/2004).

Tabel 2.5. Perbandingan Kewenangan Pemerintah Pusat dan Daerah Berdasarkan UU 22/1999 dan UU 32/2004

UU 22/1999 UU 32/2004

Infrastruktur (pekerjaan umum)

Perencanaan dan pengawasan Pembangunan

Kesehatan Perencanaan, pemanfaatan dan pengawasan wilayah Pendidikan Menjaga keamanan dan ketertiban masyarakat Pertanian Menyediakan kebutuhan dan fasilitas masyarakat Komunikasi Mengelola bidang kesehatan Industri dan Perdagangan

Pendidikan

Kerjasam Bidang sosial Pertanahan dan kewilayahan

Ketenagakerjaan

Penanaman Modal Memfasilitasi kerjasama antara usaha kecil dan menengah

Lingkungan Lingkungan Ketenagakerjaan Pertanian Demografi dan pencatatan sipil Urusan administrasi Penanaman Modal Urusan lain yang menjadi kewenangan sesuai dengan

peraturan perundang-undangan Sumber: UU 22/1999 dan UU 32/2004

UU 32/2004 meningkatkan peran pemerintah provinsi dan kabupaten/kota dan memberikan kejelasan tentang kewenangan dan fungsi antar pemerintah di berbagai tingkatan pemerintahan. Pemerintah provinsi dan kabupaten/kota bertanggungjawab melaksanakan semua fungsi selain fungsi pemerintah pusat. Semua sisa kewenangan pemerintah pusat

13

menjadi kewenangan pemerintah provinsi dan kabupaten/kota. Tabel 2.6. menunjukkan daftar tanggung jawab/kewenangan pemerintah provinsi dan kabupaten/kota.

Tabel 2.6. Fungsi dan Kewajiban Pemerintah Sub-Nasional di Indonesia

Kewenangan Provinsi Kewenangan Kabupaten/Kota

Perencanaan dan pengawasan pembangunan Perencanaan dan pengawasan pembangunan

Perencanaan, Pemanfaatan, dan Pengawasan wilayah

Perencanaan, Pemanfaatan, dan Pengawasan wilayah

Menjaga keamanan dan ketertiban masyarakat Menjaga keamanan dan ketertiban masyarakat

Menyediakan kebutuhan dan fasilitas masyarakat

Menyediakan kebutuhan dan fasilitas masyarakat

Menjalankan bidang kesehatan Menjalankan bidang kesehatan Menjalankan pendidikan dan mengalokasikan potensi sumber daya manusia

Menjalankan pendidikan

Mengelola isu-isu sosial antar kabupaten/kota Mengelola isu-isu social Mengatur bidang angkatan kerja antar kabupaten/kota

Mengatur bidang angkatan kerja

Memfasilitasi kerjasama usaha kecil dan menengah termasuk antar kabupaten/kota

Memfasilitasi kerjasama usaha kecil dan menengah

Pengawasan lingkungan Pengawasan lingkungan Pertanian termasuk antar kabupaten/kota Pertanian Demografi dan pencatatan sipil Demografi dan pencatatan sipil Melayani bidang administrasi pemerintah Melayani bidang administrasi pemerintah Melayani administrasi penanaman modal termasuk antar kabupaten/kota

Melayani administrasi penanaman modal termasuk antar kabupaten/kota

Menjalankan pelayanan dasar lainnya yang mungkin tidak dapat dijalankan oleh kabupaten/kota

Menyediakan pelayanan dasar lainnya

Tugas lain yang diberikan berdasarkan peraturan perundangan-undangan yang berlaku

Tugas lain yang diberikan berdasarkan peraturan perundangan-undangan yang berlaku

Sumber: UU 22/1999 dan UU 32/2004

Ada 31 fungsi di mana pemerintah daerah dan pusat bekerja sama untuk melakukan pelayanan publik. Fungsi-fungsi ini terdiri dari 28 fungsi pelayanan dasar dan 8 fungsi opsional/pilihan berdasarkan kompetensi inti daerah. 31 fungsi ini harus dioperasikan berdasarkan NSPK yang diciptakan dan dibentuk oleh setiap lembaga departemen dan non-departemen terkait. Berdasarkan PP 38/2007, setiap lembaga departemen dan non-departemen terkait memiliki 2 tahun untuk mempersiapkan dan membuat NSPK. Sampai sekarang masih ada beberapa lembaga departemen dan non-departemen terkait yang belum menyiapkan NSPK mereka. Ini adalah situasi yang menunjukkan beberapa kementerian dan departemen belum siap sepenuhnya melaksanakan desentralisasi dengan semua aturan yang mengikutinya.

14

Gambar 2.1. Sejarah Undang-undang Desentralisasi

Sumber: Kertasasmita (2007)

Gambar di atas merupakan sejarah desentralisasi di Indonesia seiring dengan perubahan konstelasi politik yang terjadi sejak tahun 1903 hingga 2004. Persoalan otonomi daerah dalam sejarahnya telah ada sejak jaman penjajahan Belanda. Pada tahun 1903 penjajah Belanda mengeluarkan Desentralisatie Wet yang menetapkan daerah untuk mengatur rumah tangganya sendiri termasuk pembagian daerah–daerah otonom yang dikuasai oleh Belanda. Pada pertengahan tahun 50-an, salah satu tuntutan utama adalah peningkatan porsi otonomi daerah bagi kepentingan daerah. Pada awal rezim orde baru, tuntutan otonomi daerah yang seluas-luasnya muncul kembali. Hal ini disebabkan oleh dorongan opini masyarakat pada umumnya saat itu yang berpendapat bahwa rezim sebelumnya (orde lama) terlalu sentralistik sementara kebutuhan ekonomi daerah kurang diperhatikan. Tuntutan otonomi daerah kembali mencuat ketika terjadi oil boom pada tahun 1973 yang kemudian dikeluarkannya UU 5/1974 tentang Pemerintahan di Daerah. Dalam

15

salah satu pasalnya, UU ini menyatakan bahwa titik berat otonomi daerah diletakkan pada tingkat II (Kabupaten dan Kodya), tetapi dalam pelaksanaannya pengendalian tetap sentralistik.

Pada era reformasi, sistem sentralistik bergeser secara ektrim ke sistem desentralisasi. Undang–undang tentang Pemerintah Daerah diperbarui oleh UU 2/1999 untuk memenuhi tuntutan politik reformasi pada saat itu. Di tahun 2004, UU 22/1999 diperbarui dengan UU 32/2004 yang merupakan hak, wewenang, dan kewajiban daerah otonomi untuk mengatur dan mengurus sendiri urusan pemerintahan dan kepentingan masyarakat setempat sesuai dengan peraturan perundang-undangan. Secara umum, konsep otonomi daerah dibagi menjadi tiga, yaitu desentralisasi, dekonsentrasi dan tugas pembantuan. Desentralisasi merupakan penyerahan wewenang pemerintahan dari pemerintah pusat kepada daerah otonomi untuk mengatur dan mengurus urusan pemerintahan dalam sistem Negara Kesatuan Republik Indonesia (NKRI). Dalam hal ini, urusan pemerintahan yang diserahkan kepada daerah disertai dengan sumber pendanaan, pengalihan sarana dan prasarana, serta kepegawaian sesuai dengan urusan yang didesentralisasikan.

Dekonsentrasi adalah pelimpahan wewenang pemerintahan oleh pemerintah kepada Gubernur sebagai wakil pemerintah dan/atau kepada instansi vertikal di wilayah tertentu. Urusan pemerintahan yang dilimpahkan kepada gubernur disertai pula dengan pendanaan sesuai dengan urusan yang didekonsentrasikan. Sedangkan tugas pembantu merupakan penugasan dari pemerintah kepada daerah dan/atau desa dari pemerintah provinsi kepada kabupaten/kota dan/atau desa serta dari pemerintah kabupaten/kota kepada desa untuk melaksanakan tugas tertentu. Dalam hal ini penyelenggaraan urusan pemerintah, yang menjadi kewenangan daerah, pemerintah daerah menjalankan otonomi seluas-luasnya untuk mengatur dan mengurus sendiri urusan pemerintahan berdasarkan asas otonomi dan tugas pembantu. Tugas pembantu dari pemerintah, pemerintah provinsi, dan/atau pemerintah, kabupaten/kota kepada desa disertai dengan pembiayaan, sarana dan prasarana, serta sumber daya manusia. Tabel 2.7 menunjukkan rangkuman perbandingan beberapa sistem otonomi dalam UU 32/2004, UU 22/1999, UU 5/1979, dan UU 5/1974.

Tabel 2.7. Perbandingan Undang-Undang Otonomi Daerah

Sistem UU 5/1974 UU 5/1979

UU 22 1999 UU 32/2004

Desentralisasi

Penyerahan urusan pemerintahan dari pemerintah atau daerah tingkat atasnya kepada daerah menjadi urusan rumah tangganya.

Penyerahan wewenang pemerintahan oleh pemerintah kepada daerah otonom dalam kerangka NKRI.

Penyerahan wewenang pemerintahan oleh pemerintah kepada daerah otonom untuk mengatur dan mengurus urusan pemerintahan dalam kerangka NKRI.

Dekonsentrasi

Pelimpahan wewenang dari pemerindah atau kepala wilayah atau kepala instansi vertikal tingkat atasnya kepada pejabat – pejabat daerah.

Pelimpahan wewenang dari pemerintah pusat kepada gubernur sebagai wakil pemerintah dan/atau perangkat pusat di daerah.

Pelimpahan wewenang pemerintahan oleh pemerintah kepada gubernur sebagai wakil pemerintah dan/atau kepada instansi vertikal di wilayah tertentu.

Tugas Pembantuan

Tugas untuk turut serta dalam melakukan urusan

Penugasan dari pemerintah kepada daerah dan desa

Penugasan dari pemerintah kepada daerah dan/atau

16

pemerintahan yang ditugaskan kepada pemerintah daerah oleh pemerintah atau pemerintah daerah tingkat atasnya dengan kewajiban mempertanggungkawabkan kepada yang menugaskan.

dari daerah ke desa untuk melaksanakan tugas tertentu yang disertai pembiayaan, sarana, dan prasarana serta sumberdaya manusia dengan kewajiban melaporkan pelaksanaannya dan mempertanggungjawabkan kepada yang menugaskan

desa dari pemerintah provinsi kepada kabupaten/kota dan/atau desa serta dari pemerintah kabupaten/kota dan/atau kepada desa untuk melaksanakan tugas tertentu.

Sumber: Kuncoro (2009)

Gambar di atas menunjukkan perubahan-perubahan yang signifikan pada sistem kebijakan otonomi daerah di Indonesia. Perbedaan yang signifikan bertumpu pada UU 22/1999 terhadap UU 5/1974 yang memperpendek jangkauan asas dekonsentrasi yang dibatasi hanya sampai pemerintahan provinsi. Perubahan-perubahan juga terjadi pada istilah tingkatan daerah otonom seperti Dati I dan Dati II dirubah menjadi Provinsi dan Kabupaten/Kota. Posisi pemerintahan di tingkat provinsi hampir tidak ada perubahan yang substansial. Gubernur tetap menjadi wakil pusat dan sekaligus kepala daerah. Namun pemerintahan yang berada di tingkat kabupaten/kota telah terbebas dari intervensi pusat yang dulu dilakukan melalui perangkapan jabatan kepala daerah otonom dan kepala wilayah administratif.

2.3.1. Masalah Kelembagaan

Pemerintah daerah memiliki berbagai macam tugas yang secara akademis dapat diklasifikasikan sebagai tugas dalam bidang:

1. Pemerintahan (termasuk regulasi); 2. Pembangunan; 3. Pemberdayaan masyarakat; serta 4. Pelayanan publik.

Untuk mengakomodasi keempat bidang tersebut, pemerintah daerah membutuhkan banyak sumber daya manusia (pegawai) yang terhimpun dalam puluhan instansi dalam jajaran pemerintahan daerah yang disebut dengan lembaga. Di setiap lembaga, problematika kelembagaan seringkali muncul untuk menghambat tujuan-tujuan pemerintah yang telah ditetapkan.

Ada beberapa problematika kelembagaan yang dapat dijabarkan, pertama, permasalahan mispersepsi, yaitu jajaran aparat pemerintah daerah yang jumlahnya begitu banyak memiliki persepsi sendiri tentang apa yang mereka lihat. Jika mereka salah memahami apa yang mereka lihat, maka apapun yang mereka lakukan boleh jadi salah. Kalau sebagian besar aparat mengalami mispersepsi maka, langkah yang mereka tempuh justru dapat salah, atau menghambat pencapaian misi yang seharusnya. Kedua, dalam mengelola pencapaian tujuan-tujuan pemerintahan daerah yang begitu luas cakupannya, dilakukan pembagian tugas dan kewenangan. Secara horizontal, tugas dan kewenangan tersebut dibagi-bagi ke dalam sejumlah bidang: pendidikan, kesehatan, pertanian, dan sebagainya. Secara vertikal, tugas dan kewenangan tersebut dipilah-pilah ke dalam lingkup yang lebih rendah. Sebagai contoh; sebagian tugas bupati dilaksanakan oleh instansi tingkat kecamatan dan bahkan oleh instansi tingkat desa. Permasalahannya adalah sudahkah tugas-tugas tersebut

17

dipilah-pilah ke dalam sejumlah bidang dan apakah pelaksanaan urusan sektoral dapat naik-turun dari tingkat atas ke bawah. Dalam hal ini, pemerintah daerah dituntut untuk menjalankan fungsi manajemen secara baik. Ketiga, pemerintah daerah dituntut untuk memastikan aparat pemerintah daerah menjalankan tugasnya sesuai dengan rencana-rencana yang telah ditetapkan. Dalam hal ini, pelaksanaan tugas-tugas tersebut harus dievaluasi, dan atas dasar evaluasi ini perbaikan-perbaikan bisa dilakukan. Seringkali program evaluasi tersebut tidak berjalan dengan baik, sehingga kinerja yang ada tidak meningkat tetapi semakin buruk. Keempat, struktur organisasi dan tata kerja aparat pemerintah daerah harus ditata sedemikian rupa sehingga mispersepsi bisa diminimalisir. Pembagian tugas pemerintahan ke dalam sejumlah bidang memungkinkan terjadinya egoisme sektoral. Jika hal ini terjadi, maka missmatch dapat terjadi antar instansi pemerintah dan juga tendensi untuk saling menggagalkan pelaksanaan tugas instansi pemerintah cukup besar.

2.3.1.1. Pengelolaan Hubungan Kelembagaan: Relevansi dan Urgensi

Penataan kelembagaan pemerintahaan daerah harus sesuai dengan kondisi internal pemerintah sebaik mungkin agar optimalisasi kinerja dapat dicapai. Namun, pemerintahan daerah tidaklah kedap dari pengaruh-pengaruh kekuatan eksternal pemerintah daerah. Ada empat faktor utama yang mempengaruhi format kelembagaan pemerintahan daerah, yaitu:

1. Dinamika politik nasional; 2. Pengaruh budaya lokal; 3. Perkembangan partisipasi masyarakat; dan 4. Revitalisasi peran partai politik.

Pertama, pemerintahan daerah adalah sub-set dari pemerintahan nasional. Perubahan

kebijakan, termasuk kebijakan penataan kelembagaan pemerintah daerah, memiliki implikasi serius bagi daerah. Ada dua kebijakan pemerintah pusat yang telah membawa dampak serius bagi penataan kelembagaan di daerah, yaitu: desentralisasi dan demokratisasi. Dua substansi kebijakan ini penjabarannya saling terkait dan perumusannya diintegrasikan dalam berbagai ketentuan perundang-undangan.

Organisasi pemerintahan daerah harus ditata sebaik mungkin sehingga membuka ruang bagi perwujudan otonomi daerah dan perwujudan semangat demokrasi. Sehingga sangat penting sangat penting bagi daerah untuk memikirkan pengembangan kerangka kelembagaan dalam rangka menjalin hubungan dengan pemerintah pusat. Begitu juga sebaliknya bagi pemerintah pusat, khususnya Departemen Dalam Negeri, dituntut untuk memiliki kerangka penataan yang memadai, sehingga pemerintah daerah bisa menata kelembagaan sesuai dengan misi desentralisasi dan demokratisasi.

Kedua, format kelembagaan pemerintah daerah juga tidak kedap terhadap pengaruh budaya lokal. Paternalisme merupakan gejala kultural yang hadir dalam pemerintahan lokal manapun di negeri ini. Kentalnya budaya paternalistik sedikit mewarnai proses-proses kelembagaan dalam penyelenggaraan pemerintahan daerah.

Ketiga, sinyal demokratisasi dan desentralisasi telah disambut secara sangat antusias oleh masyarakat. Semangat untuk berpartisipasi dalam penyelenggaraan pemerintahan terlihat dalam berbagai bentuk, seperti demonstrasi, menulis artikel opini di media massa, membuat acara talk show di televisi dan radio dan sebagainya. Mengingat tuntutan bagi peningkatan pelayanan publik dan kinerja pemerintah semakin banyak dan meningkat, maka pengelolaan hubungan kelembagaan pemerintah merupakan suatu keharusan. Pemerintah

18

daerah dibentuk untuk memudahkan dan memperkuat jangkauannya kepada publik. Oleh karena itu, penataan kelembagaan yang dilakukan harus menjamin tujuan itu.

Keempat, dalam rangka memanfaatkan ruang untuk berdemokrasi, partai politik telah berkembang. Bukan hanya jumlahnya yang bertambah secara drastis semenjak berakhirnya Era Orde Baru, penetrasinya ke ranah birokrasi pemerintahan juga sangat terasa. Di sejumlah kabupaten, para tokoh partai, melalui fraksinya di DPRD, memiliki kemampuan besar untuk mempengaruhi keputusan–keputusan eksekutif. Aktivis partai yang duduk di DPRD bisa menjalankan berbagai strategi agar bisa menitipkan kepentinganya di ekskutif. Muara dari persoalan ini adalah ketegangan hubungan antar eksekutif dengan legislatif di dalam penyelenggaraan pemerintahan daerah.

2.3.1.2. Esensi Hubungan Kelembagaan

Pelembagaan atau institusionalisasi, secara generik pada dasarnya adalah upaya memastikan para aktor yang, notabene beragam kepentingannya, namun bertingkah laku sesuai dengan template yang disediakan. Dalam hal ini, lembaga pemerintahan, dalam arti luas, adalah seluruh badan penyelenggara kekuasaan negara yang meliputi badan legislatif, eksekutif, dan yudikatif. Dalam pengertian sempit, lembaga pemerintahan biasanya merujuk pada lembaga eksekutif. Lembaga legislatif melakukan pengaturan dengan membuat berbagai kebijaksanaan (rule making), sedangkan eksekutif melaksanakan atau mengimplementasikan apa yang diatur atau diputuskan oleh pihak legislatif (rule application). Dalam aturan ketatanegaraan Indonesia, lembaga eksekutif juga memiliki fungsi legislatif. Eksekutif ikut berperan dalam menyiapkan, membahas, dan memutuskan rancangan kebijakan pemerintah. Sedangkan kekuasaan yudikatif memberikan sanksi atas penyimpangan yang dilakukan pihak eksekutif (rule adjudication).

Supaya fungsi rule making dan rule application ini dapat berjalan secara optimal, lembaga eksekutif dituntut untuk menemukan dan memberlakukan berbagai aturan main, baik tertulis maupun tidak tertulis. Beberapa model tata kelola hadir dalam bentuk:

1. Penentuan Hierarkhi;

Dalam hal penanganan masalah yang berhubungan dengan lintas unit kerja, ditentukanlah eselonisasi. Eselon yang lebih tinggi lebih berhak dan berwenang dalam mengambil sebuah keputusan.

2. Penentuan Hubungan Fungsional;

Menentukan perumusan mengenai rencana, pelaksanaan rencana dan pihak-pihak yang melakukan evaluasi terhadap kinerja.

3. Spesifikasi tugas dan fungsi dan tanggung jawab masing-masing pejabat;

4. Pembakuan prosedur dalam melaksanakan tugas.

2.3.1.3. Isu-Isu Strategis

Ada sejumlah isu-isu strategis yang penting untuk diwaspadai oleh para pejabat. Hal-hal yang ditonjolkan untuk melakukan operasionalisasi konsep kelembagaan disajikan sebagai berikut:

19

1. Masing-masing lembaga saling menonjolkan hierarkisnya, sehingga mengabaikan misi besarnya pemerintah daerah;

2. Belum tegaknya aturan main yang jelas dan sesuai dengan prosedur; 3. Tata kelembagaan yang masih relatif tumpang tindih; dan 4. Belum optimalnya koordinasi.

2.3.1.4. Kerangka Pengelolaan Hubungan

Pada dasarnya lembaga pemerintahan daerah adalah keseluruhan aturan main, baik yang sifatnya formal maupun informal yang membakukan interaksi berbagai pihak dalam penyelenggaraan pemerintahan di daerah. Dalam kajian ini akan ditekankan pada dimensi organisasional, dengan demikian memahami kerangka organisasi selalu mengkaitkan dengan tata kewenangan, hierarki, dan kejelasan fungsi serta perannya masing-masing pada level pemerintahan. Hal ini juga ditemukan pada UU 22/1999, yaitu memaknai kelembagaan sebagai pola alokasi kewenangan pemerintahan. Dalam hal ini kewenangan yang sifatnya teknis operasional dalam penyelenggaraan pelayanan publik di kabupaten/kota, dengan demikian pemerintah level supra-kabupaten lebih banyak berperan sebagai koordinasi, penataan, pembakuan, dan menciptakan sistem. Adapun elemen-elemen penting mengenai hubungan kelembagaan pemerintah:

1. Tujuan/Nilai Yang Dibela;

Penyusunan struktur organisasi haruslah berorientasi pada tujuan yang akan dicapai. Dalam hal ini tujuan merupakan faktor terpenting yang dapat memberikan “roh” setiap aktivitas dan juga bagi bentuk dan struktur suatu lembaga.

2. Adanya Aturan Main;

Dalam konteks lembaga pemerintahan, maka aturan main terkait dengan fungsi yang dijalankan. Terdapat tiga fungsi dasar, yaitu pengaturan, pelayanan publik, dan pemberdayaan masyarakat (empowerment).

3. Komitmen Moral/Etos;

Pemerintah daerah sangat berperan besar dalam menentukan jalannya kelembagaan pemerintahan. Untuk mecapai hal tersebut, bisa digunakan melalui pendekatan secara individu maupun pendekatan organisasional, dengan menciptakan kondisi yang kondusif bagi perangkat untuk mempunyai komitmen terhadap tugas yang diembannya.

4. Kepemimpinan/Leadership;

Bila aturan main dalam lembaga belum berjalan dengan baik, maka diperlukan dimensi kepemimpinan yang kuat. Namun sebaliknya jika aturan main institusi sudah melembaga dengan baik, maka tensi kepemimpinan perlu dikurangi.

5. Organisasi Sebagai Wadah Operasional;

Organisasi sebagai wadah bagi aktivitas lembaga harus menyesuaikan dengan kwantitas dan kualitas mandat atau tugas yang diemban. Dengan demikian penyusunan organisasi pemerintah harus berorientasi pada struktur satuan kerja suatu tugas. Dalam konteks pemerintah daerah, organisasi dikaitkan dengan tata kewenangan, hierarki dan tugas pokok, serta fungsi dalam birokrasi pemerintah.

20

Secara teoretis tugas birokrasi adalah menjalankan administrasi dan pelayanan publik (pelaksanaan kebijakan).

6. Sarana dan Prasarana.

Berlangsungnya aktivitas kelembagaan tidak akan bisa dipisahkan dengan kondisi sarana dan prasarana yang ada. Kondisi sarana prasarana bisa berupa materi dan finansial yang melingkupi dalam kelembagaan. Dalam kelembagaan pemerintahan fungsi finansial cukup strategis, maka politik uang selalu mewarnai pergulatan kekuasan pemerintahan. Bahkan dalam banyak hal fungsi finansial bisa mengalahkan elemen-elemen kelembagaan yang lain, seperti nampak dalam konteks birokrasi rente.

2.3.1.5. Hubungan Efektif antar Tingkatan Pemerintahan

Untuk mewujudkan pemerintah daerah yang efektif, diperlukan penjalinan hubungan antar lembaga-lembaga pemerintahan. Berikut ini ada beberapa tips dalam membangun hubungan yang efektif di antara lembaga-lembaga pemerintah daerah.

1. Prinsip hubungan;

Prinsip-prinsip hubungan kelembagaan pemerintah daerah harus berdasarkan pada asas dan etika politik, norma kelembagaan, kesopanan, kesusilaan, keterbukaan, kebersamaan, komunikasi timbal balik, saling menghargai, dan mengutamakan kepentingan umum.

2. Bentuk konkrit hubungan;

Bentuk konkrit dari hubungan antar lembaga-lembaga Pemerintah Daerah sebagai berikut:

a. Hubungan Kemitraan dilaksanakan berdasarkan peraturan perundangan yang berlaku;

b. Hubungan saling menghormati dan menghargai fungsi, wewenang, tugas, hak, dan kewajiban dari masing-masing lembaga pemerintahan;

c. Hubungan komunikasi dua arah agar ada keseimbangan informasi dan transparansi;

d. Hubungan klarifikasi yakni adanya kejelasan informasi antar bagian/unit dan lembaga pemerintahan yang ada;

e. Hubungan atas dasar etika moral; dan

f. Hubungan yang bersikap adil dan profesional.

Adapun konteks hubungan kemitraan antara Kepala Daerah dan DPRD, nampak pada elemen sebagai berikut:

a. Kewenangan. Hakekat otonomi daerah adalah penyerahan wewenang yang menjadi dasar untuk mengatur dan mengurus rumah tangganya, kemitraan KD dan DPRD nampak dalam penyusunan perda yang mengatur kewenangan daerah tersebut;

b. Kelembagaan. Pada dasarnya lembaga adalah pewadahan dari kewenangan yang diserahkan kepada daerah serta ditetapkan melalui Perda atas kemitraan DPRD

21

dengan kepala daerah. Bentuknya adalah pembentukan dinas yang mengurus kepentingan publik atau kerjasama dengan pihak swasta;

c. Personil. Otonomi daerah memerlukan pegawai yang cakap dalam melaksanakan kelembagaan tersebut, bentuknya dalam penentuan pejabat sekda dan sekwan untuk melayani pemerintahan daerah;

d. Keuangan daerah. Untuk melaksanakan otonomi daerah harus didukung oleh sumber keuangan yang memadai, bentuk hubungan pada penentuan APBD dan sumber pajak dan retribusi, serta penggalian sumber lain, kritera seperti aspirasi masyarakat;

e. Perwakilan. Lembaga perwakilan rakyat harus mampu menciptakan check and balances terhadap eksekutif yang bersih dari KKN. Kriteria ada standar pertanggunjawaban yang jelas;

f. Pelayanan masyarakat. Hakekat manajemen otonomi daerah adalah pelayanan publik, bentuk kemitraan adalah pengawasan oleh DPRD agar pelayanan dapat berjalan secara efisien, efektif, ekonomis, dan akuntabel;

g. Pengawasan. Supervisi keuangan dan fasilitasi terhadap kebijakan daerah agar implementasi otonomi daerah tidak keluar dari koridor dan keseimbangan hubungan dengan pusat.

3. Tolak ukur keberhasilan;

Adapun tolak ukur keberhasilan hubungan antara lembaga-lembaga pemerintah daerah sebagai berikut:

a. Terciptanya komunikasi dua arah yang efektif;

b. Terwujudnya pemda yang efisien, efektif, transparan, akuntabel, stabil, dan dinamis sesuai peraturan yang berlaku;

c. Terwujudnya kehidupan kemasyarakatan yang dinamis;

d. Meningkatkan pelayanan kepada masyarakat dan kesejahteraan rakyat di daerah;

e. Meningkatkan rasa keadilan di masyarakat, baik dalam keadilan usah ekonomi, keadilan hukum, maupun keadilan sosial.

2.3.1.6. Tata Kelembagaan

Dalam rangka mewujudkan tata kelembagaan dan hubungan antar lembaga pemerintah, maka perlu dilakukan langkah-langkah sebagai berikut:

1. Pemahaman visi misi besar dan juga misi dan fungsi dari masing-masing lembaga pemerintahan daerah dalam bingkai Rencana Strategis Daerah;

2. Adanya kesadaran tujuan bersama dengan memperhatikan kontribusi masing-masing unit dalam lembaga pemerintahan;

3. Membangun koordinasi yang baik antar bagian/unit dalam lembaga pemerintahan daerah;

22

4. Berkaitan dengan pencapaian tujuan organisasi, maka diperlukan langkah-langkah sebagai berikut:

a. Dalam penyusunan struktur kelembagaan harus berorientasi pada pencapaian tujuan bukan pada banyaknya struktur hierarki;

b. Organisasi harus menyesuaikan dengan beban tugas dalam rangka mencapai tujuan, dan menghindari besarnya struktur yang menyebabkan inefisiensi;

c. Tujuan organisasi harus bersifat operasional dalam pengertian harus diformulasikan jelas dan dapat memberikan dasar bagi pelaksanaan dan penilaian tugas.

5. Untuk menata ulang kelembagaan pemerintahan daerah, diperlukan langkah-langkah sebagai berikut:

a. Penyusunan organisasi bisa didasarkan pada peraturan (rule driven organization), namun juga bisa melalui pendekatan visi dan misi organisasi (mission driven organization);

b. Penataan ulang organisasi perlu diikuti dengan perubahan pada dimensi manusia, terutama menyangkut masalah komitmen moral dan etos kerja pegawai daerah;

c. Penataan ulang organisasi perlu diikuti dengan penetapan tolak ukur kinerja yang spesifik sesuai dengan bidang kerja organisasi yang bersangkutan.

2.3.2. Kerancuan Pemahaman Konsep NSPK dan SPM

Masalah utama adalah masih terdapatnya kesamaan persepsi tentang NSPK dan SPM, bahkan ada yang menganggap konsep NSPK sama dan mencampuradukkan dengan konsep yang dimiliki oleh SPM. Definisi NSPK menurut penjelasan dari PP 38/2007 Pasal 9 ayat (1) adalah sebagai berikut:

1. Norma adalah aturan atau ketentuan yang dipakai sebagai tatanan untuk penyelenggaraan pemerintah daerah;

2. Standar adalah acuan yang dipakai sebagai patokan dalam penyelenggaraan pemerintah daerah;

3. Prosedur adalah metode atau tata cara untuk penyelenggaraan pemerintahan daerah; 4. Kriteria adalah ukuran yang dipergunakan menjadi dasar dalam penyelenggaraan

pemerintah daerah.

Untuk kebijakan SPM yang sesuai dengan ketentuan UU 32/2004 Pasal 11 ayat (4) menjelaskan bahwa “penyelenggaraan urusan yang bersifat wajib yang berpedoman pada standar pelayanan minimal dilaksanakan secara bertahap dan ditetapkan oleh Pemerintah”. Kemudian sebagai bentuk tindak lanjut kebijakan SPM diterbitkannya PP 65/2005 tentang Pedoman Penyusunan Standar Pelayanan Minimal yang kemudian ditindaklanjuti dengan PP 6/2007 tentang Petunjuk Teknis Penyusunan dan Penetapan Standar Pelayanan Minimal. Oentarto, dkk (2004:173) menyatakan bahwa dari sisi konsep standar pelayanan minimal memiliki nilai yang sangat strategis baik bagi pemerintah (daerah) maupun bagi masyarakat (konsumen), yaitu:

1. Bagi pemerintah daerah; sebagai tolak ukur (benchmark) dalam menentukan biaya yang diperlukan untuk membiayai penyediaan pelayanan.

23

2. Bagi masyarakat; sebagai acuan dalam menentukan kulaitas dan kuantitas suatu pelayanan publik yang perlu dijamin ketersediannya oleh pemerintah daerah.

SPM juga terkait dengan konsep manajemen kinerja (performance management). Menurut Harry, et.al (1979) dalam Hodge (1997) menjelaskan bahwa manajemen kinerja adalah: “the systematic assesment of how well services are being delivered to community-both how efficiently and how effectively”. Sedangkan Rogers (19970:17) menyatakan bahwa manajemen kinerja merupakan: “an integrated set of planning and review procedures which cascade down through the organization to provide a link between each individual and the overall strategy of organization”.

Penentuan pencapaian standar pelayanan minimal untuk jangka waktu tertentu ditentukan berdasarkan atas dua hal utama, yaitu:

1. Batas awal pelayanan atau minimum sevice baseline;

Spesifikasi kinerja pada tingkatan awal berdasarkan indikator standar pelayanan minimal yang terakhir (terbaru).

2. Target pelayanan yang hendak dicapai atau minimum service target.

Spesifikasi peningkatan kinerja pelayanan pada tingkatan yang harus dicapai dalam periode waktu tertentu dalam siklus perencanaan multi tahun untuk mencapai atau melebihi target pelayanan minimal yang harus diberikan.

Dari 2 hal utama diatas dijelaskan bahwa SPM lebih bersifat dinamis karena selalu mengikuti perubahan yang terjadi di masyarakat dan perubahan target yang akan dicapai secara kualitas dan kuantitas. SPM berbeda dengan standar teknis (termasuk yang diatur dalam NSPK) karena standar teknis merupakan faktor pendukung pencapaian standar pelayanan minimal. Standar teknis juga mempengaruhi pencapaian target kualitas dan kuantitas standar pelayanan minimal.

2.3.3. Persoalan Pembagian Urusan di Indonesia

PP 38/2007 adalah peraturan pemerintah yang mengatur soal pembagian urusan, berdasarkan amanat UU 32/2004. PP 38/2007 ini ditetapkan sesuai UU yang mengaturnya, yang kemudian menghasilkan paradigma pembagian urusan dengan pola ultra-vires atau rincian. Menurut Maksum (2008), terdapat sejumlah kekurangan bagi model ultra-vires yang dianut PP tersebut:

1. Sangat menekankan kejelasan bidang urusan tertentu yang dimiliki Pemerintah tetapi kurang menekankan kejelasan di level Provinsi dan Kabupaten/ Kota

2. Masih memungkinkan daerah otonom mengembangkan urusan baru dalam bentuk urusan pilihan yang tidak dirinci mana pilihan yang dimaksud, meskipun urusan pilihan tersebut ternyata harus dievaluasi untuk disetujui terlebih dahulu oleh pihak yang berkompeten;

3. Tidak ada batas yang jelas antara urusan sisa dan urusan pilihan yang dimaksud; 4. Terdapat di lampiran PP tersebut beberapa urusan dinyatakan sebagai Tugas

Pembantuan; dan 5. Tidak ditampungnya urusan bagi kawasan khusus yang diatur dalam pasal 9 UU

dimana konflik beberapa otorita dan kawasan di level empirik tidak jarang dijumpai.

Melihat dari sejumlah kekurangan dari ditetapkannya PP 38/2007, Maksum (2008) mengemukakan beberapa dampak dari 5 hal di atas, yaitu:

24

1. Antara Provinsi dan Kabupaten/ Kota dapat terjadi tarik menarik wewenang dalam bidang urusan tertentu. Meskipun terdapat kriteria pembagian urusan, namun tetap timbul persoalan;

2. Tidak mendorong daerah otonom mengembangkan urusan pilihan karena bukan memilih tetapi harus ber-kreasi yang harus berhadapan dengan Pemerintah;

3. Sulit menentukan apakah suatu pengembangan urusan kelak di kemudian hari di luar yang ditentukan dalam lampiran termasuk dalam urusan Sisa atau Urusan Pilihan;

4. Penentuan Tugas Pembantuan cenderung terbatas dalam lampiran PP tersebut sehingga tidak berpikir apakah di luar ketentuan dalam lampiran PP dapat dilakukan Tugas Pembantuan lagi; dan

5. Tidak ada penyelesaian yang pasti tarik menarik wewenang di jumlah daerah otonom yang wilayahnya berbatasan dengan sebuah otorita atau kawasan khusus.

25

BAB 3

STUDI LITERATUR

3.1. Legal Formal NSPK

Untuk melaksanakan UU 32/2004 tentang Pemerintah Daerah terutama untuk menetapkan pembagian urusan pemerintahan antar-tingkatan dan susunan pemerintah dikeluarkan PP 38/2007 tentang Pembagian Urusan Pemerintahan Antara Pemerintah, Pemerintahan Daerah Provinsi, dan Pemerintahan Daerah Kabupaten/Kota. Urusan pemerintah terdiri dari 6 (enam) urusan pemerintahan yang sepenuhnya menjadi kewenangan Pemerintah, yaitu: politik luar negeri, pertahanan, keamanan, yustisi, moneter dan fiskal nasional, serta agama. Selain itu ada 31 (tiga puluh satu) bidang urusan pemerintahan yang dikelola secara bersama antar tingkatan dan susunan pemerintahan atau konkuren. Urusan pemerintah yang bersifat konkuren ini terbagi menjadi urusan wajib (meliputi 23 urusan wajib) dan urusan pilihan (ada 8 urusan pilihan).

Dalam melaksanakan baik urusan wajib maupun urusan pilihan, Pemerintah daerah provinsi maupun kabupaten/kota harus berpedoman pada Norma, Standar, Prosedur dan Kriteria (NSPK) yang disusun oleh masing–masing kementerian dan lembaga non kementerian terkait. PP 38/2007 Pasal 9 menentukan bahwa masing–masing kementerian dan lembaga non kementerian wajib merumuskan NSPK terkait pelaksanaan fungsi pemerintahan daerah paling lambat 2 (dua) tahun setelah ditetapkannya PP 38/2007. Namun, PP 38/2007 tidak menentukan lebih lanjut dalam bentuk produk hukum apakah NSPK harus diterbitkan. Pada kenyataannya, meski belum semua NSPK yang diamanatkan PP 38/2007 Pasal 9 selesai diterbitkan, dari NSPK yang sudah diterbitkan, paling tidak ada dua bentuk produk hukum yang dipilih: Peraturan Menteri dan Keputusan Menteri.

1. Perbedaan Peraturan dan Keputusan

UU 10/2004 Pasal 1 ayat (2) menyebutkan “Peraturan Perundang-undangan adalah peraturan tertulis yang dibentuk oleh lembaga negara atau pejabat yang berwenang dan mengikat secara umum”3. Hal senada dikemukakan oleh Utrecht. Menurut Utrecht, peraturan dibuat untuk menyelesaikan hal-hal yang belum dapat diketahui terlebih dahulu (abstrak) dan yang mungkin akan terjadi (hal umum).4 Dari kedua definisi tersebut bisa disimpulkan bahwa sebuah peraturan perundang-undangan disyaratkan tertulis, dikeluarkan oleh pejabat yang berwenang, bersifat abstrak dan mengikat umum. Satu unsur penting yang lain dari sebuah peraturan adalah isinya mengandung norma hukum, artinya mengatur secara jelas dan tegas apa yang boleh dan apa yang tidak disertai dengan sanksi terhadap pelanggaran ketentuan yang diatur

3 UU 10/2004 tentang Pembentukan Peraturan Perundang-Undangan Pasal 1 ayat (2). 4 Utrecht, Pengantar Hukum Administrasi Indonesia, Pustaka Tinta Mas, Surabaya, 1994, hal 102.

26

dalam peraturan perundang-undangan. Oleh karena itu, himbauan atau petunjuk biasanya tidak berbentuk peraturan perundang-undangan.

Keputusan, pada sisi yang lain, menurut UU 5/1986 Pasal 1 ayat (3) tentang Pengadilan Tata Usaha Negara diartikan sebagai: “Suatu penetapan tertulis yang dikeluarkan oleh Badan/Pejabat Tata Usaha Negara yang berisi tindakan hukum Tata Usaha Negara yang berdasarkan peraturan perundang-undangan yang berlaku, yang bersifat konkret, individual, dan final yang menimbulkan akibat hukum bagi seseorang atau badan hukum perdata”5. Dari definisi ini bisa disimpulkan bahwa sebuah Keputusan disyaratkan tertulis, dikeluarkan oleh pejabat yang berwenang, dan bersifat kongkrit, individual, final serta menimbulkan akibat hukum.

Sebuah keputusan bersifat konkret artinya keputusan tersebut harus memiliki tujuan jelas atau untuk apa produk itu dilahirkan. Dalam hal ini, suatu keputusan harus benar-benar memiliki makna dan tujuan yang jelas secara hukum, sehingga tidak menimbulkan penafsiran yang berbeda-beda. Individual artinya keputusan mempunyai sasaran yang tegas atau jelas kepada siapa keputusan tersebut ditujukan. Arti individual disini bisa seseorang maupun sekelompok orang sepanjang jelas dan sekelompok orang tersebut memiliki sifat homogenitas yang sama. Sementara final artinya keputusan tersebut berlaku saat itu juga. Bila kita bandingkan pengertian peraturan dan keputusan sebagaimana telah didiskusikan di atas, keduanya sama-sama harus bersifat tertulis dan dikeluarkan oleh pejabat yang berwenang. Perbedaannya adalah pada sifat pengaturannya. Peraturan bersifat abstrak dan mengikat umum, sementara keputusan bersifat kongkrit dan individual.

Dalam prakteknya, tidak dapat dipungkiri bahwa seringkali terjadi kerancuan dalam hal penerbitan keputusan yang isinya merupakan peraturan, terutama sebelum dikeluarkannya UU 10/2004 tentang Pembentukan Peraturan Perundang-Undangan. Terkait dengan kerancuan tersebut, UU 10/2004 Pasal 56 mengatur bahwa semua keputusan yang sifatnya mengatur, yang sudah ada sebelum dikeluarkannya UU 10/2004 harus dibaca peraturan. Hal ini dapat dibaca sebagai upaya untuk menertipkan penamaan produk hukum peraturan dan keputusan, agar sesuai antara nama dan isinya. Dari penjelasan ini bisa disimpulkan bahwa untuk mengatur hal-hal yang mengikat umum dan bersifat abstrak, haruslah dengan produk hukum peraturan. Sementara produk hukum keputusan hanya dapat digunakan untuk hal yang bersifat konkret, individual dan final.

2. Kedudukan Peraturan Menteri dalam Hierarki Peraturan Perundang-Undangan di Indonesia

Hierarki Peraturan Perundang-undangan di Indonesia diatur dalam UU 10/2004 tentang Pembentukan Peraturan Perundang-Undangan. Dalam UU 10/2004 Pasal 7 ayat (1) disebutkan jenis dan hierarki peraturan perundang-undangan sebagai berikut6:

a. Undang-Undang Dasar Negara Republik Indonesia Tahun 1945; b. Undang-Undang/Peraturan Pemerintah Pengganti Undang-Undang; c. Peraturan Pemerintah;

5 Undang-Undang Nomor 5 Tahun 1986 tentang Pengadilan Tata Usaha Negara Pasal 1 ayat (3).

6 Undang-Undang Nomor 10 Tahun 2004 tentang Pembentukan Peraturan Perundang-Undangan Pasal 7 ayat (1).

27

d. Peraturan Presiden; dan e. Peraturan Daerah.

Jelas bahwa dalam ketentuan Pasal 7 ayat (1) tidak disebutkan dan tidak ditentukan kedudukan Peraturan Menteri. Akan tetapi ketentuan Pasal 7 ayat (1) tentang jenis peraturan perundang-undangan tersebut tidaklah bersifat limitatif. UU 10/2004 Pasal 7 ayat (4) menyebutkan:7 “Jenis Peraturan Perundang-undangan selain sebagaimana dimaksud pada ayat (1), diakui keberadaannya dan mempunyai kekuatan hukum mengikat sepanjang diperintahkan oleh Peraturan Perundang-undangan yang lebih tinggi”. Lebih lanjut penjelasan Pasal 7 ayat (4) menyatakan bahwa salah satu jenis peraturan perundang-undangan yang diakui keberadaannya dan mempunyai kekuatan hukum mengikat adalah peraturan yang dikeluarkan oleh menteri.

Pertanyaan selanjutnya yang sering muncul terkait dengan Peraturan Menteri adalah, jika berdasarkan penjelasan diatas dapat disimpulkan bahwa Peraturan Menteri termasuk kedalam salah satu jenis peraturan perundang-undangan yang diakui UU 10/2004 mempunyai kekuatan mengikat, maka dimanakah posisi Peraturan Menteri dikaitkan dengan hierarki peraturan perundang-undangan yang disebutkan dalam UU 10/2004 Pasal 7 ayat (1).

Terkait dengan pertanyaan ini, pakar ilmu perundang-undangan, Dr. Maria Farida Indrati Soeprapto, menyatakan bahwa secara umum meskipun tidak disebutkan di dalam UU 10/2004 Pasal 7 ayat (1) mengenai hierarki peraturan perundang-undangan, peraturan perundang-undangan sebagaimana yang disebut dalam penjelasan Pasal 7 ayat (4), termasuk Peraturan Menteri, tidak serta merta posisinya berada di bawah peraturan daerah.8 Secara lebih khusus beliau menyatakan bahwa : "Keputusan Menteri itu harusnya di bawah Keputusan Presiden karena menteri bertanggung jawab langsung kepada Presiden."9 Lebih lanjut beliau menyebut dua alasan mengapa Peraturan Menteri sudah seharusnya berada di bawah Peraturan Presiden dan di atas Peraturan Daerah, yaitu:10 a. alasan hierarki, b. alasan wilayah berlakunya peraturan perundang-undangan. Menurut asas hierarki, sudah seharusnya jika peraturan yang lebih rendah tidak boleh bertentangan dengan peraturan yang lebih tinggi. Jika dikaitkan dengan hubungan peraturan menteri dan peraturan daerah, sudah seharusnya jika peraturan daerah tidak boleh bertentangan dengan Peraturan Menteri, bukan sebaliknya. Hal ini juga terkait dengan alasan wilayah berlakunya peraturan perundang-undangan. Peraturan menteri yang wilayah berlakunya seluruh Indonesia, menurut beliau, tentunya mempunyai kedudukan yang lebih tinggi dibandingkan dengan peraturan daerah yang berlakunya bersifat lokal.

3. Kekuatan Mengikat Peraturan Menteri

Berdasarkan ketentuan UU 10/2004 tentang Pembentukan Peraturan Perundang-Undangan Pasal 7 ayat (4) dikatakan bahwa peraturan menteri diakui keberadaannya

7 Undang-undang Nomor 10 Tahun 2004 tentang Pembentukan Peraturan Perundang-Undangan Pasal 7 ayat (4).

8 Mien Usihen, Peraturan Menteri Menurut Undang-Undang Nomor 10 Tahun 2004 tentang Pembentukan Peraturan Perundang-Undangan, http://www.legalitas.org/peraturan-menteri-menurut-undang-undang-nomor-10-tahun-2004-tentang-pembentukan-peraturan-pe, diunduh tanggal 19 November 2010.

9 Ibid.

10 Ibid.

28

dan mempunyai kekuatan mengikat sepanjang diperintahkan oleh peraturan perundang-undangan yang lebih tinggi. Sebuah peraturan perundang-undangan mempunyai kekuatan mengikat artinya peraturan perundang-undangan tersebut harus ditaati. Pelanggaran terhadap ketentuan peraturan perundang-undangan akan dikenai sanksi. Untuk sanksi yang dapat dikenakan terhadap pelanggaran peraturan perundang-undangan, bisa diatur dalam peraturan perundang-undangan yang bersangkutan atau peraturan lain yang terkait.

Ketentuan UU 10/2004 Pasal 7 ayat (4) mensyaratkan bahwa agar dapat mempunyai kekuatan hukum mengikat peraturan perundang-undangan selain yang disebut dalam Pasal 7 ayat (1), termasuk Peraturan Menteri, haruslah diperintahkan oleh peraturan perundang-undangan yang lebih tinggi. Hal ini berarti bahwa materi yang diatur Peraturan Menteri adalah materi yang diperintahkan oleh Peraturan Pemerintah untuk melaksanakan Undang-Undang, Peraturan Pemerintah atau Peraturan Presiden. Pertanyaannya kemudian adalah apakah peraturan menteri yang dikeluarkan tanpa perintah langsung dari peraturan yang lebih tinggi juga mempunyai kekuatan mengikat?

Peraturan Menteri yang tidak merupakan delegasi peraturan perundang-undangan di atasnya biasa disebut peraturan menteri mandiri, termasuk dalam peraturan kebijakan dan bersumber dari kewenangan diskresi (Freies Emerssen). Kemandirian menteri untuk mengeluarkan suatu peraturan atas dasar suatu kebijakan, bukan atas dasar pemberian kewenangan mengatur (delegasi) dari peraturan di atasnya, dalam praktik penyelenggaraan pemerintahan selama ini diperbolehkan. Tindakan menteri untuk mengeluarkan peraturan tersebut didasarkan pada tertib penyelenggaraan pemerintahan yang diinginkan guna mempermudah pelaksanaan administrasi atau kepentingan prosedural lainnya. Yang harus diperhatikan adalah lingkup pengaturan yang diperintahkah dalam Peraturan Menteri tersebut tidak boleh melebar melampaui kewenangan yang diberikan.

Penting untuk diingat bahwa dalam membentuk Peraturan Menteri perlu diperhatikan landasan yuridis yang jelas. Peraturan Menteri yang dibentuk harus dapat menunjukkan dasar hukum yang dijadikan landasan pembentukannya. Tanpa landasan atau dasar yuridis yang jelas, peraturan menteri tersebut dapat dibatalkan atau batal demi hukum. NSPK merupakan pedoman yang digunakan oleh Pemerintah daerah provinsi maupun kabupaten/kota dalam melaksanakan baik urusan wajib maupun urusan pilihan. NSPK dibuat dan diterbitkan oleh kementerian maupun lembaga non kementerian terkait. Karena merupakan pedoman yang digunakan oleh semua Pemerintah daerah untuk melaksanakan urusan wajib dan urusan pilihan, maka NSPK tidak bersifat individual. Oleh karena itu kurang tepat jika NSPK diterbitkan dalam bentuk keputusan menteri.

3.2. Kelembagaan: Bidang dan Kementerian

Pada sub bab ini ditampilkan indentifikasi kesesuaian nomenklatur bidang dalam PP 38/2007 dengan kelembagaan kementerian/lembaga pemerintah non departemen. Sesuai dengan PP 38/2007 Pasal 2 ayat (4) pembagian urusan pemerintahan meliputi bidang-bidang: a. Pendidikan; b. Kesehatan; c. Pekerjaan Umum; d. Perumahan; e. Penataan Ruang; f. Perencanaan Pembangunan; g. Perhubungan; h. Lingkungan Hidup; i.Pertanahan; j.

29

Kependudukan dan Catatan Sipil; k. Pemberdayaan Perempuan dan Perlindungan Anak; l. Keluarga Berencana dan Keluarga Sejahtera; m. Sosial; n. Ketenagakerjaan dan Ketransmigrasian; o. Koperasi dan Usaha Kecil dan Menengah; p. Penanaman Modal; q. Kebudayaan dan Pariwisata; r. Kepemudaan dan Olah Raga; s. Kesatuan Bangsa dan Politik Dalam Negeri; t. Otonomi Daerah, Pemerintahan Umum, Administrasi Keuangan Daerah, Perangkat Daerah, Kepegawaian, dan Persandian; u. Pemberdayaan Masyarakat dan Desa; v. Statistik; w. Kearsipan; x. Perpustakaan; y. Komunikasi dan Informatika; z. Pertanian dan Ketahanan Pangan; aa. Kehutanan; bb. Energi dan Sumber Daya Mineral; cc. kelautan dan perikanan; dd. Perdagangan; dan ee. Perindustrian. Selanjutnya, untuk jenis urusan yang terlihat dalam bidang-bidang tersebut diatas, telah disajikan dalam LAMPIRAN—sesuai dengan lampiran PP 38/2007.

3.3. Analisis Kesesuaian Bidang Sesuai PP 38/2007 Dengan Masing-masing Struktur Kementerian

Berdasarkan analisis SOTK kementerian dan lembaga pemerintah diatas dapat kita simpulkan kesesuaian antara bidang-bidang yang terdapat di PP 38/2007 dengan kementerian dan lembaga pemerintah. Analisis lengkap mengenai SOTK masing-masing kementerian dapat dilihat pada LAMPIRAN 1. Hasil dari analisis tersebut dirangkum dan ditunjukkan pada Tabel 3.1. Terdapat beberapa bidang kewenangan yang ada dalam PP 38/2007 berada di bawah kewenangan lebih dari satu kementerian/lembaga pemerintah non departemen. Sebagai contoh, bidang penataan ruang ditangani oleh Kementerian Pekerjaan Umum, Kementerian Perhubungan, BAPPENAS, Kementerian ESDM, Kementerian Lingkungan Hidup, Badan Pertanahan Nasional, Kementerian Dalam Negeri, Kementerian Pertanian, Kementerian Kehutanan, Kementerian Perikanan dan Kelautan, dan Kementerian Perindustrian. Hal ini sebenarnya sangat wajar terjadi karena bidang penataan ruang memiliki cakupan yang sangat luas dan aspek-aspek yang terkait, tidak hanya dengan Pekerjaan Umum, tetapi juga terkait dengan bidang lain seperti perencanaan, pertanahan, lingkungan hidup, dan sebagainya. Bidang Penataan Ruang tergabung dalam Badan Koordinasi Penataan Ruang dimana terdapat satu Kementerian Koordinator, sembilan Kementerian, dan satu lembaga non-kementerian. diampu oleh tiga lembaga yaitu Kementerian Dalam Negeri, Badan Kepegawaian Nasional dan Lembaga Sandi Negara.

Deskripsi kelembagaan dan tugas dari badan koordinasi ini telah sesuai dengan penjabaran tugas Bidang Penataan Ruang dan yang tercantum dalam PP 38/2007. Oleh sebab itu dalam penyusunan NSPK bidang penataan ruangan dan bidang Otonomi Daerah, Pemerintahan Umum, Administrasi Keuangan Daerah, Perangkat Daerah, Kepegawaian dan Persandian memerlukan koordinasi antar lembaga kementerian dan lembaga pemerintah non kementerian

30

Tabel. 3.1. Pembagian Urusan Pemerintah dan Kementerian/LP

LEMBAGA KEMENTERIAN DAN NON KEMENTERIAN REPUBLIK INDONESIA

Kem

ente

rian

Pen

did

ikan

Kem

ente

rian

Kes

ehat

an

Kem

ente

rian

Pek

erja

an U

mum

Kem

ente

rian

Per

umah

an

Rak

yat

Bad

an P

eren

can

aaan

P

emba

ngun

an N

asio

nal

Kem

ente

rian

Per

hubu

ngan

Kem

ente

rian

Neg

ara

Lin

gku

ngan

Hid

up

Bad

an P

erta

nah

an N

asio

nal

Kem

ente

rian

Dal

am N

eger

i

Kem

ente

rian

Pem

berd

ayaa

n P

erem

puan

dan

Per

lind

ung

an

Bad

an K

oord

inas

i K

elua

rga

Ber

enca

na

Nas

ion

al

Kem

ente

rian

So

sial

Kem

ente

rian

Ket

enag

aker

jaan

da

n T

rans

mig

rasi

Kem

ente

rian

Ko

pera

si d

an

Usa

ha

Kec

il d

an M

enen

gah

Bad

an K

oord

inas

i P

enan

aman

M

odal

Kem

ente

rian

Bu

day

a da

n

Par

iwis

ata

Kem

ente

rian

Pem

uda

dan

O

lahr

aga

Kem

ente

rian

Dae

rah

Ter

ting

gal

Bad

an P

usat

Sta

tist

ik

Ars

ip N

asio

nal

Rep

ubli

k

Ind

ones

ia

Per

pust

akaa

n N

asio

nal

Rep

ubli

k I

ndon

esia

Kem

ente

rian

Ko

mun

ikas

i dan

In

form

atik

a

Kem

ente

rian

Per

tani

an

Kem

ente

rian

Keh

utan

an

Kem

ente

rian

Ene

rgi

dan

S

um

berd

aya

Min

eral

Kem

ente

rian

Kel

auta

n d

an

Per

ikan

an

Kem

ente

rian

Per

dag

ang

an

Kem

ente

rian

P

erin

dus

tria

ndus

tria

n

Bad

an K

epeg

awai

an N

asio

nal

Lem

bag

a S

andi

Neg

ara

BID

AN

G B

ER

DA

SA

RK

AN

PP

38

TA

HU

N 2

007

Pendidikan Kesehatan Pekerjaan Umum Perumahan Penataan Ruang Perencanaan Pembangunan Perhubungan Lingkungan Hidup Pertanahan Kependudukan dan Catatan Sipil

Pemberdayaan Perempuan dan Perlindungan Anak

Keluarga Berencana dan Keluarga Sejahtera Sosial Ketenagakerjaan dan Ketransmigrasian

Koperasi Kecil dan Usaha Kecil Menengah Penanaman Modal Kebudayaan dan Pariwisata Kepemudaan dan Olahraga Kesatuan Bangsa dan Poltik Dalam negeri Otonomi Daerah, Pemerintahan Umum, Administrasi Keuangan Daerah, Perangkat Daerah, Kepegawaian dan Persandian Pemberdayaan Masyarakat dan Desa Statistik Kearsipan Perpustakaan Komunikasi dan Informatika Pertanian dan Ketahanan Pangan Kehutanan Energi dan Sumberdaya Mineral

Kelautan dan Perikanan Perdagangan Industri

Dari 31 bidang yang ada, 20 bidang menjadi tanggung jawab dari kementerian, 9 bidang menjadi tanggung jawab dari lembaga pemerintahan non kementerian, dan 2 bidang menjadi tanggung jawab lebih dari satu lembaga kementerian/non kementerian. Dalam Kabinet Indonesia Bersatu 2, terdapat dua puluh kementerian yang memiliki tanggung jawab dalam membuat NSPK terkait bidang yang disebutkan dalam PP 38/2007 yaitu Kementerian Pendidikan bertanggung jawab atas Bidang Pendidikan, Kementerian Kesehatan bertanggung jawab atas Bidang Kesehatan, Kementerian Pekerjaan Umum bertanggung jawab atas Bidang Pekerjaan Umum, Kementerian Perumahan Rakyat bertanggung jawab atas Bidang Perumahan, Kementerian Perhubungan bertanggung jawab atas Bidang Perhubungan, Kementerian Negara Lingkungan Hidup bertanggung jawab atas Bidang Lingkungan Hidup, Kementerian Pemberdayaan Perempuan dan Perlindungan Anak bertanggung jawab atas Bidang Pemberdayaan Perempuan dan Perlindungan Anak, Kementerian Sosial bertanggung jawab atas Bidang Sosial, Kementerian Ketenagakerjaan dan Transmigrasi bertanggung jawab atas Bidang Ketenagakerjaan dan Ketransmigrasian, Kementerian Koperasi dan Usaha Kecil dan Menengah bertanggung jawab atas Bidang Koperasi Kecil dan Usaha Kecil Menengah, Kementerian Budaya dan Pariwisata bertanggung jawab atas Bidang Kebudayaan dan Pariwisata, Kementerian Pemuda dan Olahraga bertanggung jawab atas Bidang Kepemudaan dan Olahraga, Kementerian Daerah Tertinggal bertanggung jawab atas Bidang Pemberdayaan Masyarakat dan Desa, Kementerian Komunikasi dan Informatika bertanggung jawab atas Bidang Komunikasi dan Informatika, Kementerian Pertanian bertanggung jawab atas Bidang Pertanian dan Ketahanan Pangan, Kementerian Kehutanan bertanggung jawab atas Bidang Kehutanan, Kementerian Energi dan Sumberdaya Mineral bertanggung jawab atas Bidang Energi dan Sumber Daya Mineral, Kementerian Kelautan dan Perikanan bertanggung jawab atas Bidang Kelautan dan Perikanan, dan Kementerian Perindustrian bertanggung jawab atas Bidang Industri. Kementerian Perdagangan bertanggung jawab atas dua bidang yaitu Bidang Perdagangan, Kementerian Dalam Negeri bertanggung jawab atas Bidang Kependudukan dan Catatan Sipil serta Bidang Kesatuan Bangsa dan Poltik Dalam Negeri.

Tujuh lembaga pemerintahan non-kementerian yang memegang tanggung jawab bidang-bidang tertentu yaitu Badan Perencanaaan Pembangunan Nasional bertanggung jawab atas Bidang Perencanaan Pembangunan, Badan Pertanahan Nasional bertanggung jawab atas Bidang Pertanahan, Badan Koordinasi Keluarga Berencana Nasional bertanggung jawab atas Bidang Keluarga Berencana dan Keluarga Sejahtera, Badan Kordinasi Penanaman Modal bertanggung jawab atas Bidang Penanaman Modal, Badan Pusat Statistik bertanggung jawab atas Bidang Statistika, Arsip Nasional Republik Indonesia bertanggung jawab atas Bidang Kearsipan, Badan Koordinasi Keluarga Berencana Nasional yang bertanggung jawab atas Bidang Keluarga Berencana dan Keluarga Sejahtera dan Perpustakaan Nasional Republik Indonesia bertanggung jawab atas Bidang Perpustakaan. Dalam struktur pemerintahan yang ada terdapat dua bidang yang pertanggungjawaban pembuatan NSPK dipegang oleh lebih dari satu lembaga kementerian dan non kementerian yaitu Bidang Penataan Ruang dan Bidang Otonomi Daerah, Pemerintahan Umum, Administrasi Keuangan Daerah, Perangkat Daerah, Kepegawaian dan Persandian. Dari deskripsi masing-masing kementerian dan lembaga non-kementerian yang disebutkan diatas, dapat disimpulkan bahwa antara bidang-bidang yang ada dengan kementerian yang disebutkan memiliki kesesuaian kecuali bidang-bidang seperti penataan ruang, otonomi daerah, pemerintahan umum, dan lain-lain—ditunjukkan dengan kotak yang berwarna abu-abu.

32

BAB 4

PENDEKATAN DAN METODOLOGI

Bagian ini menyajikan metode penelitian, pemilihan lokasi penelitian, dan ruang lingkup penelitian, sumber data dan proses analisis. Penelitian ini berdasarkan pada kombinasi telaah regulasi, dan analisis studi literatur (desk research) yang dikombinasikan dengan penelitian lapangan.

4.1. Kerangka Penelitian

4.1.1. Tinjauan Literatur

Kerangka penelitian disajikan pada Gambar 4.1. Pertama, dari telaah regulasi dan studi literatur, penelitian ini mencoba untuk mengidentifikasi status NSPK di 31 bidang. NSPK diatur dalam PP 38/2007 harus dirumuskan oleh kementerian/departemen. Struktur organisasi dan manajemen (SOTK) dari masing-masing bidang harus dianalisis secara kritis untuk menentukan "siapa melakukan apa". NSPK harus secara jelas dinyatakan dalam SOTK tersebut. Misalnya, di Departemen Keuangan, Direktorat Jenderal Anggaran bertanggung jawab dalam mempersiapkan NSPK pada penganggaran; Direktorat Jenderal Pajak bertanggung jawab dalam mempersiapkan NSPK tentang perpajakan, Direktorat Jenderal Bea dan Cukai bertanggung jawab dalam mempersiapkan NSPK pada bea dan cukai; Direktorat Jenderal Perimbangan Keuangan bertanggung jawab dalam mempersiapkan NSPK pada kebijakan perimbangan keuangan antara pemerintah pusat dan daerah; Direktorat Jenderal Pengelolaan Utang bertanggung jawab dalam mempersiapkan NSPK pada pengelolaan utang; Badan Pengawas Pasar Modal dan Lembaga Keuangan bertanggung jawab dalam penyusunan NSPK di lembaga keuangan; Direktorat Jenderal Perbendaharaan bertanggung jawab dalam mempersiapkan NSPK pada perbendaharaan negara; Direktorat Jenderal Kekayaan Negara Manajemen bertanggung jawab dalam mempersiapkan NSPK atas aset negara, kredit negara dan lelang.

33

Gambar 4.1. Kerangka Penelitian

Dalam studi ini, status NSPK di setiap bidang dapat dikelompokkan menjadi tiga kategori, yaitu:

• S1 (“tidak ada sama sekali”),

• S2 (“ada tetapi masih dalam proses pembuatan atau perlu perbaikan”)

• S3 ("telah dibuat dengan baik").

4.1.2. Indeks Status NSPK

Kedua, survei lapangan dengan menggunakan kuesioner dan FGD dilakukan untuk mengkonfirmasi status NSPK di setiap bidang. Jika NS1, NS2 dan NS3 masing-masing menunjukkan jumlah NSPK dalam kategori S1, S2 dan S3, studi ini membuat suatu indeks yang menunjukkan status NSPK di setiap bidang. Dari data yang terkumpul, penelitian ini menghitung indeks status NSPK sebagai berikut:

%100321 321 x

ND

NSwNSwNSwIS

i

iiii

++=

Dimana:

ISi adalah indeks status NSPK pada setiap bidang

Wawancara, Survei Lapangan dan FGD Studi Pustaka

Telaah Kewenangan

Kewenangan: PP 38/2007 dan Peraturan terkait

Depdagri:

Fasilitasi, Monitor, Evaluasi

Kementrian

NSPK

Pemerintahan Daerah:

NSPK

Eksternalitas, Akuntabilitas, Efisiensi, Keselarasan

• Identifikasi Masalah

• Pengalaman • Data

Laporan:

Kesesuaian NSPK, Ketepatan NSPK, Kebutuhan Perbaikan NSPK, NSPK tidak tercakup dalam PP 38/2007, Pedoman Penyusunan NSPK

34

=

31

22/1

10

Sif

Sif

Sif

wki

adalah bobot untuk tiap kategori status NSPK

ND adalah jumlah NSPK yang harus dilakukan oleh semua penanggung jawab bidang. Dapat disimpulkan bahwa jumlah NSPK adalah dinamis, jumlah NSPK tergantung dari dinamika pembangunan 11. Ketika terjadi kebingungan dalam pembagian kewenangan antar tingkat pemerintahan, NSPK seharusnya dibuat atau direvisi. Oleh karena itu, studi ini telah menanyakan kepada pemerintah-pemerintah daerah terkait dengan kewenangan-kewenangan mana dalam PP 38/2007 yang membutuhkan NSPK dibuat oleh bidang. Indeks IS berkisar dari 0% hingga 100%. Jika dalam penanggungjawab bidang, sama sekali belum ada NSPK, indeks akan bernilai 0%. Sebaliknya, jika penanggungjawab bidang telah membuat semua NSPK, maka kementerian tersebut memiliki indeks sama dengan 100%.

4.1.3. Komputerisasi Instrumen Kompilasi

Ketiga, penelitian ini merancang pengumpulan data dan alat kompilasi yang memungkinkan Kemendagri untuk memantau dan mengevaluasi kemajuan yang dibuat oleh kementerian. Indeks status NSPK IS akan terkomputerisasi secara otomatis setelah data diinput ke dalam komputer. Dari indeks ini, Kemendagri dapat memperoleh informasi tentang status NSPK untuk setiap bidang. Analitis yang diharapkan dapat disajikan seperti dalam Gambar 4.2:

Gambar 4.2. Komputerisasi Instrumen Kompilasi

No Bidang Kementerian

Jumlah NSPK Jumlah NSPK menurut

Status

IS (%)

Berdasar PP 38/2007

NSPK yang Ada

S1 S2 S3

Bobot

0 0.5 1

1 Xxxxx xxxxx xxxxx xxxxx xxxxx xxxxx xxxxx xxxxx

2 Xxxxx xxxxx xxxxx xxxxx xxxxx xxxxx xxxxx xxxxx

3 Xxxxx xxxxx xxxxx xxxxx xxxxx xxxxx xxxxx xxxxx

- - - - - - - -

- - - - - - - -

31 - - - - - - - -

Total xxxxx xxxxx xxxxx xxxxx xxxxx xxxxx

11 Hasil diskusi dengan ahli otonomi daerah , termasuk dengan Dr. I Made Suwandi, M.Soc.Sc

35

4.1.4. Kriteria Status NSPK

Keempat, analisis perbandingan antar bidang juga bisa disajikan. Dengan asumsi distribusi IS terdistribusi normal, pencapaian status bidang tertentu dalam membangun NSPK, studi ini mendefinisikan tiga kategori:

1. Relatif Rendah, jika indeks IS dalam kisaran: µ<< iISMin

2. Relatif Sedang, jika indeks IS dalam kisaran: σ+µ<≤µ iIS

3. Relatif Tinggi, jika indeks IS dalam kisaran: MaxIS i ≤≤σ+µ

Dimana:

Min = nilai minimum indeks IS

Max = nilai maksimum indeks IS

μ = nilai rata-rata indeks IS

σ = standar deviasi nilai indeks IS

Alat komputerisasi untuk pengolahan data ini diterapkan untuk memantau kemajuan status NSPK. Setelah pemutakhiran data diinput ke komputer, Kemendagri akan mendapatkan informasi tentang perkembangan terakhir status NSPK setiap bidang dan posisi prestasi suatu kementerian dibandingkan dengan bidang lain.

Gambar 4.3 Distribusi Indeks Status NSPK

4.1.5. Kesesuaian NSPK

Kelima, studi ini menganalisis NSPK yang ada terkait dengan kesesuaian dengan yang diamanatkan PP 38/2007. Analisis kualitatif tentang status NSPK akan disajikan dalam bentuk matriks yang meliputi: (1) NSPK dirumuskan dengan memuaskan; (2) NSPK yang membutuhkan perbaikan; (3) NSPK yang tetap dirumuskan; (4) NSPK tidak tercakup dalam PP 38/2007. PP 38/2007 menyatakan bahwa pelaksanaan desentralisasi membutuhkan fungsi distribusi yang seimbang antara pemerintah pusat (CG) dan pemerintah daerah (LG).

Keharmonisan hubungan semua tingkatan pemerintahan juga harus dipertimbangkan. Status NSPK akan dianalisis dengan menggunakan matriks yang disajikan pada Tabel 4.1.

μ μ-σ μ+σ Min Max IS

Middle Low High

36

Tabel 4.1. Kesesuaian NSPK

No. Bidang Kementerian NSPK Amanat PP 38/2007

NSPK yang ada

Kesesuaian Status NSPK tidak termasuk dalam PP 38/2007

1

2

3

4

4.1.6. Kendala dan Pencapaian: Pelajaran yang Bisa Dipetik

Keenam, studi ini lebih lanjut mengindentifikasi kendala dan pencapaian dalam proses pembuatan NSPK pada umumnya dan khususnya dengan mengacu pada NSPK (setidaknya dalam delapan bidang). Kedelapan bidang telah dipilih berdasarkan diskusi12 yaitu tiga bidang dengan status pencapaian NSPK Relatif Rendah; empat bidang dengan status NSPK Relatif Sedang; dan satu bidang dengan status pencapaian NSPK Relatif Tinggi. Sebuah penjelasan rinci tentang pencapaian dan hambatan dalam merumuskan NSPK akan disajikan. Berdasarkan penilaian pada delapan bidang, studi ini juga membuat rekomendasi untuk pedoman untuk mengembangkan sebuah NSPK. Ketujuh, penelitian ini juga menganalisis pelaksanaan PP 38/2007 di tingkat pemerintah daerah. Kabupaten Sleman, Kota Yogyakarta dan Provinsi Yogyakarta dipilih sebagai sampel survei13.

4.2. Data dan Analisis

Data yang digunakan dalam penelitian ini adalah seluruh NSPK di kementerian/lembaga non-kementerian yang dikumpulkan dalam tiga cara. Pertama, survei berbasis internet terlebih dahulu dilakukan untuk mengumpulkan semua NSPK yang dibuat dan dipasang (upload) dalam setiap kewenangan. Dari website resmi masing-masing departemen/kementerian/lembaga non-kementerian, studi ini telah mengumpulkan NSPK yang ada. Namun, kemungkinan ada NSPK yang tidak atau belum dipasang (upload) di website. Kedua, penelitian ini telah mendistribusikan kuesioner tentang status NSPKs. Tanggapan kuesioner akan dikumpulkan dalam pertemuan Focus Group Discussion (FGD) yang akan difasilitasi oleh DSF dan Kemendagri. Semua peserta dari kementerian diminta untuk membawa semua NSPK yang ada di pelayanan mereka. Ketiga, penelitian ini juga melakukan survei lapangan dan wawancara orang-orang kunci di bagian/biro hukum di masing-masing kementerian.

Pertemuan koordinasi dengan Kemendagri, DSF dan konsultan pada tanggal 11 November 2010 menghasilkan kesepakatan untuk diadakan rapat pada tanggal 18 November

12 Diskusi dilakukan antara Tim dengan DSF dan Kemendagri

13 Sampel dipilih dengan persetujuan DSF dan Kemendagri

37

2010 yang dihadiri oleh seluruh Subdit di Dirjen Urusan Pemerintahan Daerah (UPD) yang mengkoordinir NSPK. Dalam rapat tersebut, diharapkan seluruh Subdit membawa NSPK dari semua bidang berada dibawah koordinasi masing-masing Subdit. Tetapi dalam pelaksanaannya tidak ada Subdit yang membawa data-data NSPK.

38

BAB 5

TAHAPAN STUDI DAN RENCANA KERJA

Studi "Penilaian Status Norma, Standar, Prosedur dan Kriteria untuk Pelayanan Pemerintah Daerah" dilaksanakan melalui lima tahap utama yang secara umum ditunjukkan oleh Gambar 5.1.: (1) Pengembangan kerangka analisis dan desain penelitian; (2) Data internet base, kuesioner, dan pemetaan; (3) Melakukan survei lapangan; (4) Menulis laporan; dan (5) Presentasi.

Gambar 5.1. Tahapan Studi

Status NSPK

Indentifikasi NSPK Kesesuaian NSPK Rekomendasi

Website Based FGD Kemendagri

Survei Lapangan 8

Sektor

Computer Analytical Tool

Capaian NSPK

NSPK yang telah ada

(S1, S2, S3)

NSPK Dibutuhkan (PP No 38. Tahun 2007)

FGD Survei Pemda :

1. Kabupaten Sleman 2. Kota Yogyakarta 3. Provinsi DIY Yogyakarta.

Problem dan Hambatan

Pedoman untuk pembuatan

NSPK

Tinjauan Literatur

39

5.1. Tahap 1—Pengembangan Kerangka Analitis dan Desain Penelitian

Selama tahap pertama ini, Tim melakukan tinjauan literatur masalah dan tantangan yang berkaitan dengan konsep dan praktik internasional tentang pembagian kewenangan. Survei literatur ini memberikan kerangka kerja konseptual dan desain penelitian yang bermanfaat bagi pengembangan metodologi dalam menjawab pertanyaan penelitian dan penentuan indikatornya.

5.2. Tahap 2—Pengumpulan Data Berbasis Internet dan Kuesioner

Dari pengumpulan data berbasis internet, Tim Peneliti mengkoleksi seluruh peraturan dan keputusan menteri yang ada dalam website setiap kementerian yang berwenang di 31 bidang. Studi ini menemukan bahwa petunjuk teknis dapat berupa keputusan menteri khususnya Keputusan Menteri (Kepmen) dan Peraturan Menteri (Permen) yang disahkan sebelum PP 38/2007 disahkan. Untuk mengumpulkan informasi mengenai jumlah dan macam NSPK. Tim membuat kuesioner mengenai status NSPK dan kebutuhan NSPK yang ditujukan untuk Pemerintah Pusat maupun Pemerintah Daerah. Selama proses penyusunan Tim bekerja sama dengan Kemendagri dan DSF untuk mendapatkan masukan terkait isi kuesioner dan format matriks14. Hasil kesepakatan kuesioner untuk pusat (Lihat LAMPIRAN 4 untuk Kuesioner Kementerian/Lembaga pada tingkat pusat) dan daerah (Lihat LAMPIRAN 5 untuk Kuesioner pada tingkat daerah) .

Beberapa kegiatan penelitian ini sedikit tertunda khususnya terkait dengan kegiatan yang membutuhkan koordinasi dengan beberapa pihak, karena beberapa alasan, yaitu: (1) keterlambatan prosedur administrasi di Bank Dunia, terutama proses penandatanganan kontrak antara PSEKP dan Bank Dunia, yang menyebabkan ketidakjelasan perhitungan awal kontrak; dan (2) perubahan struktur organisasi dan tata kelola di Direktorat Jenderal Urusan Pemerintahan Daerah (UPD), yang membawa beberapa kesulitan dalam koordinasi. Koordinasi NSPK kementerian/lembaga pemerintah non-departemen disebar di dua direktorat (sebelumnya hanya satu direktorat) di bawah Ditjen Otonomi Daerah. Seluruh bidang ditangani oleh sepuluh Kasubdit dan dibagi menurut kepala seksi (dua seksi untuk setiap Subdit). Jadi terdapat sekitar 40 staf yang menangani seluruh bidang. Kunjungan studi di beberapa seksi di Ditjen Otonomi Daerah menunjukkan kebingungan koordinasi terkait dengan perubahan struktural tersebut. Tidak semua seksi memiliki daftar (database) NSPK bidang yang menjadi tugas koordinasinya bersama kementerian dan lembaga pemerintah yang terkait dalam proses pembuatan NSPK sesuai 31 bidang yang diamanatkan.

5.2.1. Pengumpulan Data Berdasarkan Website

Studi ini mengumpulkan dan mengidentifikasi seluruh Keputusan Menteri (Kepmen) dan Peraturan Menteri (Permen) dengan menggunakan sumber dari internet (internet base) baik yang tercantum di situs resmi masing masing departemen atau lembaga pemerintah maupun dengan bantuan search engine. Hasil Diskusi dengan expert15, Tim Peneliti

14 Masukan terkait kuesioner telah didapatkan dalam acara presentasi dan diskusi dengan Dr. I Made Suwandi, M.Soc.Sc. pada tanggal 10 November 2010, presentasi Kemendagri-DSF-PSEKP pada tanggal 1 Desember 2010, diskusi dengan Kemendagri pada tanggal 16 Desember 2010 (Bapak Wahyu, Bapak Iwan, Ibu Paudah), kemudian diskusi dengan DSF pada tanggal 16 Desember 2010 (Ibu Erita NurHalim dan Dr. Gabe Ferrazzi).

15 Bapak Arif Wibisono (Biro Hukum Kementerian Perdagangan) pada tanggal 10 November 2010 di Hotel Batavia

40

mendapatkan informasi bahwa Biro Hukum setiap kementerian/lembaga pemerintah non departemen, biasanya mengunggah (upload) kepmen/permen dua sampai tiga hari setelah kepmen/permen tersebut disahkan. Sehingga harapannya, seluruh NSPK di setiap kementerian/lembaga pemerintah non-departemen dapat diperoleh dari internet. Pada masing-masing situs resmi departemen atau lembaga biasanya telah dicantumkan daftar peraturan atau keputusan yang mereka keluarkan dengan berbagai istilah yang berbeda baik itu dalam bentuk produk hukum, daftar perundang-undangan ataupun peraturan yang berlaku. Gambar 5.2. menunjukkan proses pengumpulan data NSPK berdasarkan atas Website.

Gambar 5.2. Pengumpulan Data Berdasarkan Website

Dalam proses pengumpulan data berbasis internet ini Tim Peneliti masih sering menemukan beberapa kesulitan. Tidak semua departemen atau lembaga mencantumkan peraturan ataupun keputusan yang telah mereka buat dalam situs resmi mereka. Masih banyak departemen atau lembaga yang jarang melakukan pembaharuan (update) terhadap situs yang mereka miliki, selain itu Tim Peneliti juga menemui website resmi kementerian

Bidang (PP 38/2007):

1. Pendidikan 2. Kesehatan 3. Pekerjaan umum 4. Perumahan 5. Penataan ruang 6. Perencanaan pembangunan 7. Perhubungan 8. Lingkungan hidup 9. Pertanahan 10. Kependudukan dan catatan sipil 11. Pemberdayaan perempuan dan

perlindungan anak 12. Keluarga berencana dan keluarga

sejahtera 13. Sosial 14. Ketenagakerjaan dan ketransmigrasian 15. Koperasi dan usaha kecil dan

menengah 16. Penanaman modal 17. Kebudayaan dan pariwisata 18. Kepemudaan dan olah raga 19. Kesatuan bangsa dan politik dalam

negeri 20. Otonomi daerah, pemerintahan umum,

administrasi keuangan daerah, perangkat daerah, kepegawaian,dan persandian

21. Pemberdayaan masyarakat dan desa 22. Statistik 23. Kearsipan 24. Perpustakaan 25. Komunikasi dan informatika 26. Pertanian dan ketahanan pangan 27. Kehutanan 28. Energi dan sumber daya mineral 29. Kelautan dan perikanan 30. Perdagangan 31. Perindustrian

Internet

1.Website resmi

2. Search engine

Data berbasis internet

Masalah:

1. Data tidak up to date

2. Ada beberapa situs yang tidak bisa diakses

1. Produk hukum 2. Daftar perundang-

undangan 3. Peraturan yang

berlaku

Survei Lapangan

41

yang membawahi suatu bidang sulit atau bahkan tidak dapat diakses, sehingga peraturan atau keputusan yang ada di situs merupakan peraturan lama, tidak lengkap atau bahkan masih ada pula departemen atau lembaga yang hanya sedikit mencantumkan peraturan atau keputusan bahkan tidak ada sama sekali. Untuk mengatasi kekurangan biasanya Tim Peneliti mencoba mencari ke situs-situs lembaga yang bergerak di bidang hukum, seperti situs resmi Mahkamah Konstitusi, yang biasanya melakukan rekapitulasi dan pengumpulan peraturan-peraturan yang ada di Indonesia. Selain itu Tim Peneliti juga melakukan pencarian secara manual dengan menggunakan bantuan search engine untuk melengkapi database yang ada terkait dengan tidak lengkapnya peraturan-peraturan yang tercantum dalam situs resmi departemen dan lembaga pemerintahan non departemen maupun di situs resmi Mahkamah Konstitusi. Tentu saja produk hukum yang tercantum dalam situs tersebut tidak semuanya terkait dengan NSPK. Oleh karena itu Tim Peneliti juga mengidentifikasi dan memilah produk hukum yang terkait dengan NSPK. Hasil pencarian dengan menggunakan website disempurnakan dengan survei lapangan pada tanggal 21-24 Desember 2010 di seluruh kementerian dan lembaga pemerintah yang membidangi 31 bidang dalam PP 38/2007. Peraturan Menteri dan Keputusan Menteri terkait dengan NSPK untuk masing-masing bidang selengkapnya ditampilkan pada LAMPIRAN 2.

5.2.2. Pengumpulan Data Berbasis Kuesioner

Pengumpulan data berbasis kuesioner yang telah disepakati (lihat LAMPIRAN 4) dilakukan dengan survei lapangan di seluruh kementerian dan lembaga pemerintahan pada tanggal 21-24 Desember 2010. Tim mendatangi masing-masing Biro Hukum pada setiap kementerian dan lembaga pemerintah untuk mendapatkan daftar Peraturan Menteri dan Keputusan Menteri yang telah dibentuk terkait dengan NSPK. Untuk draft NSPK yang belum disahkan, Tim Peneliti menemukan bahwa daftar tersebut masih diproses pada masing-masing Unit Kerja atau Direktorat Jenderal yang menangani urusan yang terkait.

5.2.3. Alur Analisis Pemetaan Status NSPK

Proses berikutnya setelah pengumpulan data internet base dan survei lapangan adalah proses screening dan kategori data NSPK, seperti ditunjukkan oleh Gambar 5.3. NSPK. Dalam proses ini data NSPK selanjutnya akan dipilah atau dipisahkan berdasarkan jenis dan tahun penetapannya. Jenis dari data tersebut terbagi menjadi dua, yaitu berupa keputusan dan peraturan. Untuk tingkat kementerian, keputusan dan peraturan tersebut ditetapkan oleh menteri. Sedangkan untuk lembaga atau badan ditetapkan oleh kepala lembaga/badan. Sedangkan dari tahun pengesahannya akan dipisahkan berdasarkan tahun ditetapkan dan kemudian akan dibagi lagi menjadi sebelum dan sesudah PP 38/2007.

42

Gambar 5.3. Alur Analisis Status NSPK

PP 38/2007 Pasal 4 ayat (1) menyatakan “Ketentuan lebih lanjut mengenai peraturan teknis untuk masing–masing sub-bidang dan sub sub-bidang urusan pemerintahan diatur dengan Peraturan Menteri/Kepala Lembaga Pemerintahan Non-Departemen yang membidangi urusan pemerintahan yang bersangkutan setelah berkoordinasi dengan Menteri Dalam Negeri”. Akan tetapi, studi ini menemukan banyak Keputusan Menteri atau Keputusan Kepala (Kepka) lembaga pemerintahan non-departemen sebelum PP 38 tahun 2007 yang berisi peraturan teknis untuk masing-masing sub-bidang dan sub sub-bidang urusan pemerintahan. Keputusan ini mungkin dapat dijadikan NSPK tentu saja dengan penyesuaian-penyesuaian sesuai tuntutan PP 38/2007.

Data berbasis internet dan

survei lapangan

Screening dan kategori

Sub Bidang

.

.

.

.

.

.

.

.

. Sub

Bidang

Sub Sub Bidang

.

.

.

.

.

.

.

.

. Sub Sub Bidang

S1 : belum ada NSPK sama sekali

S2 : NSPK dalam proses atau sudah kuno

S3 : sudah ada NSPK

Rekap status NSPK Input Computer analytical tool

43

Tabel 5.1. Format Rekapitulasi NSPK Berdasarkan Atas Status

Sub-Bidang

Sub Sub-Bidang

Pemerintah Pemerintahan

Daerah Provinsi

Pemerintahan Daerah

Kabupaten/Kota

Status NSPK Keterangan

S1 S2 S3

Jumlah

Setelah data telah dipisahkan maka selanjutnya data dicocokan dengan lampiran dari PP 38/2007 terkait dengan bidang sub-bidang, sub sub-bidang yang telah ditentukan. Ada tiga kriteria status NSPK yang digunakan dalam pengumpulan peraturan dan keputusan menteri dan/atau kepala lembaga:

1. Status S1: Peraturan yang belum dibuat oleh kementerian atau lembaga yang bertanggung jawab atas bidang tertentu sesuai dengan PP 38/2007;

2. Status S2: Peraturan yang telah dibuat oleh kementerian atau lembaga yang bertanggung jawab atas bidang tertentu sesuai dengan PP 38/2007 tetapi masih dalam tahap rancangan atau telah wajib direvisi (karena mengacu pada peraturan sebelum 2007);

3. Status S3: Peraturan yang telah dibuat oleh kementerian atau lembaga yang bertanggung jawab atas bidang tertentu sesuai dengan PP 38/2007. Berdasarkan PP 38/2007 setidaknya terdapat 31 bidang yang seharusnya memiliki

NSPK. Tiap-tiap kementerian atau lembaga pemerintahan yang bertanggung jawab atas bidang tersebut harus membuat peraturan sesuai dengan apa yang tercantum dalam lampiran peraturan pemerintah tersebut. Hal ini dapat diketahui dengan melakukan cross check terhadap semua peraturan atau keputusan yang telah dikeluarkan oleh kementerian atau lembaga terkait dengan melihat data peraturan dan keputusan yang telah dikeluarkan dengan lampiran masing-masing bidang pada PP 38/2007. Setelah dilakukan cross check maka akan dilakukan rekap dari status NSPK yang ada yang selanjutnya menjadi input bagi alat analisis yang dimiliki (computer analytical tool) untuk mendapatkan hasil selanjutnya. Hasil pemetaan akan ditampilkan pada LAMPIRAN 3.

5.3. Tahap 3—Survei Lapangan

Setelah menerima persetujuan dari DSF Eksekutif dan Kemendagri pada isi kuesioner dan format matriks Tim melakukan survei lapangan. Pertemuan koordinasi dengan Depdagri, DSF dan konsultan pada tanggal 11 November 2010 berhasil mencapai kesepakatan untuk mengadakan pertemuan yang diselenggarakan pada tanggal 18 November 2010. Namun, pertemuan yang seyogyanya dihadiri oleh semua Sub-direktorat di Direktorat Jenderal Urusan Pemerintahan Daerah (UPD) I dan II, yang mengkoordinasikan semua NSPK bidang serta Tim Peneliti akan mempresentasikan Laporan Pendahuluan, dibatalkan karena dekat dengan perayaan Hari Raya Idul Adha. Survei lapangan dilakukan dengan mendatangi kementerian dan lembaga untuk seluruh bidang pada tanggal 21-24 Desember 2010. Untuk penyebaran kuesioner daerah dilakukan pada tanggal 8-10 Desember 2010 di Provinsi DIY,

44

Kota Yogyakarta, dan Kabupaten Sleman. Survei selanjutnya dilakukan secara mendalam pada 8 sektor terpilih, rincian pelaksanaan survei tersebut dalam dilihat pada tabel berikut:

Tabel 5.2. Pelaksanaan Survei Kedua dan Ketiga di Pusat dan Daerah

No Bidang dan

sasaran Waktu pelaksanaan Output Narasumber

1 Bidang Energi Dan Sumber Daya Mineral (Kementerian/Dinas ESDM)

1. Survei lapangan pemerintah pusat di 31 sektor dilakukan pada 21-24 Desember 2010 sedangkan di 8 sektor terpilih untuk lebih dalam tahap pertama dilaksanakan pada tanggal 10-11 Januari 2011, tahap kedua dilaksanakan tanggal 21-23 Maret 2011

2. Survei lapangan pemerintah daerah (DIY, Kab. Sleman dan Kota Yogyakarta) tahap pertama dilaksanakan pada 12-18 Januari 2011 dan tahap kedua tanggal 21-23 maret 2011. Tahap ketiga dilaksanakan pada tanggal 6-8 April 2011

3. FGD dengan daerah dilakukan pada tanggal 23 November 2010 di MEP UGM

1. Cross–check jumlah demand dan supply NSPK, tujuannya untuk mengkonfirmasi jumlah demand dan supply NSPK yang telah dibuat.

2. Cross-check kewenangan NSPK pusat dan daerah, bagaimana koordinasi pelaksanaan NSPK top-down (pusat ke daerah) dan bottom-up (pemahaman daerah terhadap keinginan pusat).

3. Pembuatan manual guideline penyusunan NSPK, dari 8 sektor itu dengan sampel masing-masing at least 2 NSPK cari benang merahnya bagaimana cara mereka menyusun NSPK.

Bertemu dengan biro hukum, organisasi di 31 sektor 1. Suvei pertama : Bertemu dengan biro hukum, organisasi di di 8 kementerian dan bertemu dengan biro hukum, tata pemerintahan dan organisasi pemerintah daerah 2. Survei kedua : Bertemu dengan biro hukum, organisasi di 8 sektor/kementerian dan bertemu dengan kepala dinas dan staff dari 8 sektor terpilih di DIY, Kab. Sleman dan Kota Yogyakarta 3. Survei ketiga : Bertemu kepala dinas dan staff dari dinas pendidikan dan kesehatan di DIY, Kab. Sleman dan Kota Yogyakarta

2 Bidang Kesehatan (Kementerian/Dinas Kesehatan)

3 Bidang Pekerjaan Umum (Kementerian/Dinas PU)

4 Bidang Ketenagakerjaan Dan Ketransmigrasian (Kementerian/Dinas Tenaga Kerja Dan Transmigrasi)

5 Bidang Kebudayaan Dan Pariwisata (Kementerian/Dinas Kebudayaan Dan Pariwisata)

6 Bidang Pertanian Dan Ketahanan Pangan (Kementerian/Dinas Pertanian)

7 Bidang Pendidikan (Kementerian/Dinas Pendidikan)

8 Bidang Perhubungan (Kementerian/Dinas Perhubungan)

5.3.1. FGD dan Pengumpulan Data NSPK di UPD I dan UPD II, Ditjen OTDA

Difasilitasi oleh Kemendagri, Focus Group Discussion (FGD) dengan seluruh direktur UPD I dan direktur UPD II, beserta seluruh Kasubdit dan Kasi di lingkungan Ditjen Otonomi Daerah diadakan pada tanggal 1 Desember 2010. Dalam FGD tersebut disimulasikan alat analisis terkomputerisasi dengan menggunakan data NSPK internet base maupun data NSPK yang ada di seluruh sub-direktorat. Dalam pertemuan FGD tersebut, diharapkan bahwa semua sub-direktorat membawa NSPK semua bidang dari kementerian/lembaga di bawah koordinasi mereka. Namun kenyataannya banyak Sub-direktorat yang tidak memiliki daftar NSPK dari masing-masing bidang kementerian/lembaga yang menjadi tangung jawab koordinasinya. Oleh karena itu, Tim memutuskan untuk mengadakan survei lapangan ke masing-masing kementerian/lembaga pada tanggal 21-24

45

Desember 2010. Meskipun semua kementerian/lembaga disurvei, namun tim akan memfokuskan pada delapan bidang pada kementerian/lembaga terkait guna pembuatan laporan pedoman penyusunan NSPK.

5.3.2. FGD “Bottom-up”: Jumlah NSPK yang Diisyaratkan PP 38/2007

Penentuan berapa jumlah NSPK yang semestinya dibuat oleh setiap kementerian/lembaga pemerintah non departemen merupakan hal yang sangat penting di dalam penentuan capaian status NSPK. Pasal 4 ayat (2) menunjukkan: “Ketentuan lebih lanjut mengenai pengaturan teknis untuk masing-masing sub-bidang atau sub-sub bidang urusan pemerintahan di atur dengan peraturan menteri/kepala lembaga pemerintahan non-departemen yang membidangi urusan pemerintahan yang bersangkutan setelah berkoordinasi dengan Menteri Dalam Negeri”. Hal ini diperjelas dengan Pasal 9 ayat (1): “Menteri/kepala lembaga pemerintah non departmen menetapkan norma, standar, dan prosedur untuk melaksanakan urusan wajib dan urusan pilihan”. NSPK ditujukan untuk menghindari tumpang tindih (overlapping) kewenangan. Dengan demikian prinsip pembagian kewenangan ekternalitas, akuntabilitas, efisiensi dapat dipenuhi. Diharapkan dengan adanya NSPK, simpang-siur interpretasi kewenangan oleh pemerintahan daerah provinsi dan kabupaten/kota dapat dihindari.

Untuk menentukan jumlah NSPK yang diamanatkan oleh PP 38/2007, Tim melakukan pendekatan dengan beberapa cara. Pertama, diskusi dengan Kemendagri16 menjelaskan bahwa selama pemerintahan daerah (provinsi dan kabupaten/kota) mengalami kebingungan dalam menjalankan kewenangannya, maka pemerintah daerah membutuhkan NSPK untuk kejelasan “siapa melakukan apa”.

Kedua, Focus Group Discussion (FGD) yang dihadiri oleh perwakilan daerah pada tanggal 23 November 2010, bertempat di Program Magister Ekonomika Pembangunan (MEP), Fakultas Ekonomika dan Bisnis, Universitas Gadjah Mada:

Tabel 5.3. Peserta FGD Identifikasi NSPK

No. Nama Instansi No. Telp Email

1 Fahmy Fauzy, S.E. Staf Bag. Umum Pemda Barito Utara

081349556750 imhafi@yahoo.co.id

2 Hana Martha Fonataba, S.E.

Kasubag Kepegawaian Dinas Pendidikan dan Pengajaran Kab. Mimika

08213631528 hannamartha20@yahoo.co.id

3 Himawan, S.E. Kasubid Analisis Penelitian dan Pengembangan BAPPEDA Kab. Tibo Perencanaan Pembangunan Daerah, Provinsi Jambi

himawan1973@yahoo.com

4 Jamara Rambot Jaya Damanik, S.P.

5 Mukhlis, S.E. Staf Bid. Ekonomi BAPPEDA Kota Bima

081339886460 mukhlis@gmx.us

6 Swatika Madalena, Kasubbag. Kepegawaian 081378287077 swastika.magdalena@gmail.com

16 Dr. I Made Suwandi, M.Soc.Sc. pada 10 November 2010

46

SSTP dan Analisis Formasi Jabatan Setdako Dumai- Riau

7 Timotius Kambu, S.H

BAPPEDA (Kasubdid Tata Ruang dan Perhubungan Provinsi Papua Barat

08113880072 kambutimotius@yahoo.co.id

8 Adam Mubarak 085341997468 Adammubarak.67@gmail.com

9 Agung Jatmiko, S.E 087851044699 agung_jatmiko@yahoo.com

10 Nicholas Edwadus Dhanga Mude, S.T.P

Kasubag. Kelembagaan Dan Kinerja Pada Bagian Organisasi Setda Nagekeo Provinsi NTT

081236453512 nicholausedwaldus@yahoo.com

11 Salampak Haris, S.Sos.

Kabag. Administrasi Pemerintahan Umum Setda Kabupaten Gunung Mas

081349256177 salampakharis@yahoo.com

12 Istianah Asas

13 Paulo Alves 081229432329 aimutina@yahoo.com

Dalam FGD tersebut disebarkan kuesioner yang pada hakekatnya, peserta mengidentifikasi NSPK yang diisyaratkan oleh PP 38/2007 dari sudut pandang kebutuhan acuan oleh pemerintah daerah. Kuesioner dapat dilihat di LAMPIRAN 5. Peserta disodorkan pertanyaan apakah untuk bidang, sub-bidang, atau sub-sub-bidang tertentu dari kewenangan pemerintah, peserta FGD sebagai representasi pemerintah daerah membutuhkan NSPK sebagai acuan pelaksanaan kewenangannya di daerah. Jika jawabannya ya (membutuhkan NSPK), maka pertanyaannya selanjutnya adalah berapa jumlah NSPK yang dibutuhkan untuk mendukungnya. Dari hasil FGD digabung dengan expert judgment Tim studi, maka didapatkan hasil sementara jumlah kebutuhan NSPK yang disyaratkan oleh PP 38/2007 seperti ditunjukkan oleh Tabel 5.4. Hasil sementara dari FGD tersebut diverifikasi dengan studi lapangan untuk tiga daerah studi yaitu: Kabupaten Sleman, Kota Yogyakarta, dan Provinsi DIY.

Ketiga, terkait dengan kriteria penentuan NSPK. Tim berdiskusi dengan beberapa expert 17 sehingga Tim memperoleh kriteria demand NSPK sesuai dengan PP 38/2007.

Keempat, expert judgement Tim Peneliti.

Dalam penentuan jumlah NSPK yang diamanatkan, peneliti setiap bagian dari sub bidang, sub sub bidang dan urusan yang menjadi amanah pada tiap tingkat pemerintahan. Dalam penentuan ini tidak semua urusan urusan yang memerlukan NSPK. Peneliti membuat suatu kriteria tersendiri yang menjadi acuan dalam penentukan jumlah NSPK. Pertimbangan pembuatan kriterian ini berdasarkan kepada pengertian NSPK sesuai dengan PP 38/2007 dimana NSPK merupakan kebijakan umum dan pengaturan kebijakan pokok yang bersifat umum dan mengikat Pemerintah, Pemerintahan Daerah Provinsi dan Pemerintahan Daerah Kabupaten/Kota. Jadi, dalam penentuan NSPK peneliti mendasarkan kepada pengertian NSPK itu sendiri sebagai sebuah kebijakan yang mengatur hubungan urusan pemerintahan

17 Diskusi dengan pakar hukum yang diprakarsai oleh Drs. Paripurna S. S.H., M.HUM.,LL.M. pada tanggal 25 November 2010 dan Dr. I Made Suwandi, M.Soc.Sc. pada 22 Februari 2011

47

pada tingkat Pemerintahan pusat, provinsi dan kabupaten/kota di mana NSPK harus dipenuhi sebagai prasyarat menyelenggarakan urusan Pemerintahan yang menjadi urusan pada tiap tingkat pemerintahan. Peneliti mengkategorikan kriteria NSPK menjadi empat, yaitu;

Pertama, suatu urusan harus memiliki NSPK jika urusan tersebut mencakup seluruh tingkatan pemerintahan. Penentuan kriteria ini diambil berdasarkan alasan bahwa jika suatu urusan dari suatu sub bidang dan sub sub bidang mencakup semua tingkatan pemerintahan maka urusan ini merupakan urusan yang bersifat nasional sehingga memerlukan NSPK sebagai acuan penyelenggaraan. Acuan ini diperlukan agar tidak ada penyelewangan urusan antartingkat pemerintahan. Contoh penetapan jumlah NSPK sebagai berikut:

Tabel 5.4. Penentuan Jumlah NSPK yang Harus Disusun pada Bidang Pendidikan

SUB BIDANG SUB SUB BIDANG

PEMERINTAH PEMERINTAHAN

DAERAH PROVINSI

PEMERINTAHAN DAERAH

KABUPATEN/KOTA

KEBUTUHAN NSPK KETERANGAN

PERLU TIDAK

1. Kebijakan 1. Kebijakan dan Standar

1.a. Penetapan kebijakan nasional pendidikan.

1.a. Penetapan kebijakan operasional pendidikan di provinsi sesuai dengan kebijakan nasional.

1.a. Penetapan kebijakan operasional pendidikan di kabupaten/kota sesuai dengan kebijakan nasional dan provinsi.

1 Memerlukan NSPK karena bersifat Nasional. Urusan ini memerlukan NSPK sebagai acuan bagi semua tingkatan pemerintahan

b.Koordinasi dan sinkronisasi kebijakan operasional dan program pendidikan antar provinsi.

b. Koordinasi dan sinkronisasi kebijakan operasional dan program pendidikan antar kabupaten/kota.

b. ― 1 Memerlukan NSPK karena bersifat Nasional. Urusan ini memerlukan NSPK sebagai acuan bagi semua tingkatan pemerintahan

2.a. Pengembangan dan penetapan standar nasional pendidikan (isi, proses, kompetensi lulusan, tenaga kependidikan, sarana dan prasarana, pengelolaan, pembiayaan, dan penilaian pendidikan).

2.a. ― 2.a. ― 1 Memerlukan NSPK karena bersifat Nasional. Urusan ini memerlukan NSPK sebagai acuan bagi semua tingkatan pemerintahan

Dari tabel diatas dapat diketahui bahwa ketiga Lampiran PP 39/2007 pada Bidang Pendidikan harus disusun NSPK mengenai pembahasan yang disebutkan dalam lampiran. Pada tabel diatas dipaparkan pemilihan NSPK pada Sub bidang 1 dalam sub sub bidang 1 mengenai urusan pemerintahan terkait Kebijakan dan Standar Nasional Pendidikan. Pada bagian 1.1.1.a. dan b. membutuhkan koordinasi antara pemerintahan pusat dan pemerintahan daerah. Berdasarkan pengertian NSPK, kedua point tersebut merupakan urusan yang melibatkan pemerintahan pusat dan daerah dalam pelaksanaannya. Dalam usaha menghindari konflik dilapangan maka perlu disusun NSPK sebagai acuan baku bagi semua tingkatan pemerintahan. Contoh: Dalam menyusun kebijakan pemerintah terkait penetapan kebijakan operasional pendidikan di tingkat pemerintahan provinsi dan kabupaten/kota terkait penyelenggaraan Dekonsentrasi Pendidikan maka dibutuhkan acuan umum agar jelas pada urusan apa saja pemerintah daerah (provinsi dan kabupaten/kota) melaksanakannya dan pada urusan mana saja yang menjadi tanggung jawab pemerintah pusat (Kemendiknas). Jika terdapat urusan yang dalam lampiran hanya pemerintah pusat saja yang tercatat mengurusi hal tersebut maka perlu dianalisis kembali urusan tersebut. Pada 1.1.2.a. tidak mencantumkan bahwa pemerintah daerah mengurusi hal tersebut, tetapi dalam pelaksanaan dilapangan hal ini dijalankan oleh tiap tingkat pemerintah secara nasional yang dalam menetapkan kebijakan daerah membutuhkan acuan baku sehingga pemerintah yang diwakili oleh Kemendiknas harus membuat NSPK. Penetapan NSPK ini dibutuhkan untuk menghindari adanya pelanggaran penyusunan dan pelaksanaan kebijakan di daerah.

Kedua, suatu urusan harus memiliki NSPK jika urusan tersebut melibatkan beberapa tingkatan pemerintahan dibawah pemerintah pusat. Hal ini dilakukan agar tidak terjadi kerancuan wewenang, keragaman dan pelanggaran dalam pelaksanaan urusan di tingkat daerah. Dengan penentuan NSPK sebagai acuan diharapkan dalam penyelenggaraan urusan menjadi lebih jelas. Contoh penetapan jumlah NSPK sebagai berikut.

Tabel 5.5. Penentuan Jumlah NSPK yang Harus Disusun pada Bidang Pekerjaan Umum

SUB BIDANG SUB SUB BIDANG

PEMERINTAH PEMERINTAHAN

DAERAH PROVINSI

PEMERINTAHAN DAERAH

KABUPATEN/KOTA

KEBUTUHAN NSPK KETERANGAN

PERLU TIDAK

2. Bina Marga 2. Pembinaan 1. Pembinaan jalan secara umum dan jalan nasional:

1. Pembinaan jalan provinsi:

1. Pembinaan jalan kabupaten/kota:

a. Pengembangan sistem bimbingan, penyuluhan serta pendidikan dan pelatihan di bidang jalan.

a. — a. — 1 Memerlukan NSPK. Jika tidak ditetapkan aturan umum terkait urusan ini dikhawatirkan akan menyebabkan kerancuan, keragaman dan pelanggaran dalam penetapan kebijakan pada tiap tingkat daerah.

b. .....

3. Pembangunan dan Pengusahaan

2. Pengusahaan jalan tol:

2. — 2. — 1 Memerlukan NSPK. Jika tidak ditetapkan aturan umum terkait urusan ini dikhawatirkan akan menyebabkan kerancuan, keragaman dan pelanggaran dalam penetapan kebijakan pada tiap tingkat daerah.

a. Pengaturan pengusahaan jalan tol meliputi kegiatan pendanaan, perencanaan teknis, pelaksanaan konstruksi, pengoperasian, dan/atau pemeliharaan.

a. — a. —

b. Persiapan pengusahaan jalan tol, pengadaan investasi dan pemberian fasilitas pembebasan tanah.

b. - b. -

4. Pengawasan 1. Pengawasan jalan secara umum:

1. — 1. — 1 Memerlukan NSPK. Jika tidak ditetapkan aturan umum terkait urusan ini dikhawatirkan akan menyebabkan kerancuan, keragaman dan pelanggaran dalam penetapan kebijakan pada tiap tingkat daerah.

51

a. Evaluasi dan pengkajian pelaksanaan kebijakan penyelengaraan jalan.

a. — a. —

b. Pengendalian fungsi dan manfaat hasil pembangunan jalan.

b. — b. —

Dari tabel diatas diketahui bahwa urusan-urusan pada Bidang Pekerjaan Umum tersebut memerlukan NSPK. Penetapan urusan tersebut sebagai NSPK karena semua urusan tersebut dilaksanakan oleh pemerintah daerah dan biasanya dalam pelaksanaannya menggunakan anggaran daerah. Masalah yang sering dihadapi oleh tiap pemerintahan adalah perbedaan kebijakan ditiap daerah yang menyebabkan pelaksanaan dilapangan berpotensi memiliki perbedaan persepsi dan standar pelaksanaan kebijakan Bina Marga. Penetapan NSPK sebagai acuan umum kebijakan Bina Marga diharapkan dapat mengatasi permasalahan tersebut.

Ketiga, suatu urusan tidak memerlukan NSPK jika merupakan urusan yang bersifat spesifik dan kedaerahan. bersifat kedaerahan. Dalam rangka mendukung pelaksanaan otonomi daerah, ada beberapa urusan yang tidak memerlukan NSPK karena ditakutkan akan menyebabkan pelaksanaan urusan menjadi tidak efisien. Ketidakefisienan ini terjadi karena urusan tersebut terlalu spesifik untuk ditetapkan acuan baku, sebagai contoh:

Tabel 5.6. Penentuan Jumlah NSPK yang Harus Disusun pada Bidang Pertanahan

SUB BIDANG

SUB SUB

BIDANG PEMERINTAH

PEMERINTAHAN DAERAH

PROVINSI

PEMERINTAHAN DAERAH

KABUPATEN/KOTA

KEBUTUHAN NSPK

KETERANGAN PERLU TIDAK

6. Penetapan Tanah Ulayat

2. ― 2.a. Pembentukan panitia peneliti lintas kabupaten/kota.

2.a. Pembentukan panitia peneliti.

1 Tidak membutuhkan NSPK. Hal ini dikarenakan urusan yang dibahas bersifat kedaerahan sehingga jika ditetapkan secara umum permasalahan yang bersifat khusus tidak dapat diselesaikan.

b. Penelitian dan kompilasi hasil penelitian.

b. Penelitian dan kompilasi hasil penelitian.

1 Tidak membutuhkan NSPK. Hal ini dikarenakan urusan yang dibahas bersifat kedaerahan sehingga jika ditetapkan secara umum permasalahan yang bersifat khusus tidak dapat diselesaikan.

54

c. Pelaksanaan dengar pendapat umum dalam rangka penetapan tanah ulayat.

c. Pelaksanaan dengar pendapat umum dalam rangka penetapan tanah ulayat.

1 Tidak membutuhkan NSPK. Hal ini dikarenakan urusan yang dibahas bersifat kedaerahan sehingga jika ditetapkan secara umum permasalahan yang bersifat khusus tidak dapat diselesaikan.

d. Pengusulan rancangan peraturan daerah provinsi tentang penetapan tanah ulayat.

d. Pengusulan rancangan peraturan daerah tentang penetapan tanah ulayat.

1 Tidak membutuhkan NSPK. Hal ini dikarenakan urusan yang dibahas bersifat kedaerahan sehingga jika ditetapkan secara umum permasalahan yang bersifat khusus tidak dapat diselesaikan.

e. Penanganan masalah tanah ulayat melalui musyawarah dan mufakat.

e. Pengusulan pemetaan dan pencatatan tanah ulayat dalam daftar tanah kepada kantor pertanahan kabupaten/kota.

1

Pada Tabel 5.6. dapat kita lihat urusan yang tidak memerlukan NSPK pada Bidang Pertanahan. Hasil analisis yang dilakukan oleh peneliti disimpulkan bahwa urusan tersebut merupakan urusan yang bersifat terlalu spesifik seperti masalah yang terlalu teknis dan bergantung pada kondisi daerah masing-masing. Jika ditetapkan NSPK dalam urusan tersebut ditakutkan pelaksanaan di lapangan tidak berjalan dengan baik karena kondisi di lapangan tidak memungkinkan untuk dibuat acuan baku. Terkadang hanya pemerintah daerah yang memahami kondisi daerahnya masing-masing dalam melaksanakan suatu urusan dan jika pemerintah terlalu banyak turut campur dalam urusan tersebut akan menghambat pelaksanaannya.

Keempat, suatu urusan tidak memerlukan NSPK jika merupakan urusan yang pelaksanaannya menjadi urusan pemerintahan pusat dan tidak menjadi wewenang pemerintahan daerah. Kebijakan yang biasanya tidak menjadi urusan pemerintah daerah adalah urusan-urusan yang berkaitan dengan hubungan internasional atau urusan yang terlalu mendasar sehingga tidak dijalankan di daerah. Contoh:

Tabel 5.7. Penentuan Jumlah NSPK yang Harus Disusun pada Bidang Komunikasi dan Informatika

SUB BIDANG SUB SUB BIDANG PEMERINTAH PEMERINTAHAN

DAERAH PROVINSI

PEMERINTAHAN DAERAH

KABUPATEN/KOTA

KEBUTUHAN NSPK KETERANGAN

PERLU TIDAK

1. Pos dan Telekomunikasi

3. Spektrum Frekuensi Radio dan Orbit Satelit (Orsat)

11.Pelaksanaan koordinasi penggunaan spektrum frekuensi radio dan orsat dalam forum skala bilateral, regional dan internasional.

11.— 11.— 1 Tidak memerlukan NSPK karena menjadi wewenang pusat.

12.Perumusan hasil koordinasi forum tersebut untuk dapat dilaksanakan sesuai ketentuan internasional.

12.— 12.— 1 Tidak memerlukan NSPK karena menjadi wewenang pusat.

13.Penghimpunan dan tindak lanjut pengaduan negara lain tentang adanya gangguan interferensi frekuensi radio yang bersumber dari Indonesia.

13.— 13.— 1 Tidak memerlukan NSPK karena menjadi wewenang pusat.

Pada Tabel 5.7. dapat kita lihat urusan-urusan pemerintah pusat yang penyelenggaraannya dilaksanakan oleh pemerintahan pusat. Urusan-urusan ini tidak membutuhkan NSPK karena dalam pelaksanaannya tidak mengikutsertakan pemerintahan daerah atau langsung ditangani oleh pemerintahan pusat. Biasanya urusan yang seperti dijelaskan diatas adalah urusan-urusan yang berkaitan dengan negara lain baik itu bilateral, multilateral maupun internasional yang semua pelaksanaannya menjadi tanggung jawab negara. Contoh diatas diambil dari urusan pada bidang Komunikasi dan Informatika dimana dari tiga contoh urusan diatas kesemuanya dilakukan oleh pemerintah pusat yang diwakili oleh Kemenkominfo RI.

Tidak memiliki NSPK bukan berarti urusan tersebut tidak diperbolehkan untuk disusun sebagai aturan seperti peraturan menteri, keputusan menteri. Jika kementerian/lembaga non-kementerian yang bertanggung jawab atas bidang tertentu mengganggap bahwa urusan ini membutuhkan penetapan peraturan yang resmi seperti peraturan menteri dan keputusan menteri maka hal ini sah-sah saja, hanya saja peraturan dan keputusan menteri tersebut tidak termasuk dalam NSPK. Dengan menggunakan kriteria Tabel 5.4. yang didasarkan atas 4 pendekatan, didapatkan hasil jumlah NSPK yang diamanatkan oleh PP 38/2007 adalah sebagai berikut:

Tabel 5.8. Jumlah NSPK yang Diamanatkan PP 38/2007

No. Bidang Jumlah NSPK

Amanat PP 38/2007

1 Pendidikan 44

2 Kesehatan 33 3 Pekerjaan Umum 134 4 Perumahan 255 5 Penataan Ruang 42 6 Perencanaan Pembangunan 28 7 Perhubungan 220 8 Lingkungan Hidup 62 9 Pertanahan 23

10 Kependudukan dan Catatan Sipil 48 11 Pemberdayaan Perempuan dan Perlindungan Anak 28 12 Keluarga Berencana dan Keluarga Sejahtera 25 13 Sosial 37 14 Ketenagakerjaan dan Ketransmigrasian 118 15 Koperasi Kecil dan Usaha Kecil Menengah 13 16 Penanaman Modal 31 17 Kebudayaan dan Pariwisata 104 18 Kepemudaan dan Olahraga 74 19 Kesatuan Bangsa dan Poltik Dalam negeri 24 20 Otonomi Daerah, Pemerintahan Umum, Administrasi Keuangan

Daerah, Perangkat Daerah, Kepegawaian dan Persandian 234

21 Pemberdayaan Masyarakat dan Desa 88 22 Statistik 10 23 Kearsipan 11 24 Perpustakaan 12

58

25 Komunikasi dan Informatika 80 26 Pertanian dan Ketahanan Pangan 311 27 Kehutanan 62 28 Energi dan Sumberdaya Mineral 71 29 Kelautan dan Perikanan 101 30 Perdagangan 56 31 Industri 34

Total

2413

5.3.3 Alur Analisis Data

Data permen/kepmen dan perka/kepka yang diidentifikasi terkait dengan NSPK telah diklasifikasikan ke dalam status S1 (belum ada NSPK), S2 (draft NSPK dan Permen/Kepmen/Perka/Kepka yang diputuskan sebelum PP 38/2007 yang perlu direvisi) dan S3 (sudah ada NSPK yang sesuai PP 38/2007). Setelah didapatkan jumlah NSPK yang diamanatkan sesuai Tabel 5.5. maka dilihat juga indek status NSPK yang ada dan dihitung menggunakan analisis statistik berupa penghitungn distribusi frekuensi dari nilai keseluruhan dari hasil rekapan status NSPK. Distribusi frekuensi ini memberikan nilai atau hasil statistik berupa mean, standar deviasi, maksimum, dan minimum. Dari hasil perhitungan dapat ditentukan kriteria masing-masing untuk melihat capaian NSPK di tiap kementerian. Ada tiga pengelompokan capaian, yaitu rendah, sedang, dan tinggi.

1. Relatif Rendah berarti NSPK yang dibuat oleh kementerian/lembaga terkait dengan suatu bidang tertentu secara keseluruhan termasuk kategori capaian rendah relatif dibanding dengan kementerian/lembaga terkait bidang lain.

2. Relatif Sedang berarti NSPK yang telah dibuat oleh kementerian/lembaga terkait dengan suatu bidang tertentu secara keseluruhan termasuk kategori capaian sedang relatif dibanding dengan kementerian/lembaga terkait bidang lain.

3. Relatif Tinggi berarti NSPK yang sudah dibuat oleh kementerian/lembaga terkait dengan suatu bidang tertentu secara keseluruhan termasuk kategori capaian tinggi relatif dibanding dengan kementerian/lembaga terkait bidang lain.

59

Gambar 5.4. Alur Analisis data

5.4. Tahap 4—Menulis Laporan dan Pedoman NSPK

Untuk pengolahan data status formulasi NSPK masing-masing bidang, Tim Peneliti merancang pengumpulan data terkomputerisasi dan alat kompilasi yang memungkinkan Kemendagri untuk memantau dan mengevaluasi kemajuan yang dibuat oleh kementerian/lembaga terkait bidang tertentu. Alat kompilasi terkomputerisasi dirancang melalui konsultasi dengan Kemendagri untuk disesuaikan dengan kebutuhan Kemendagri dalam melakukan pemantauan dan evaluasi kemajuan formulasi NSPK di masing-masing kementerian/lembaga. Kemendagri dapat melakukan pemutakhiran data jika terjadi perkembangan formulasi NSPK di masing-masing kementerian/lembaga. Berdasarkan data yang dikumpulkan, Tim Peneliti menyusun laporan status untuk memberikan informasi dan komentar sebagai berikut: (1) Secara umum, NSPK sesuai dengan persyaratan PP 38/2007; (2) NSPK dirumuskan dengan tepat; (3) NSPK yang membutuhkan perbaikan; (4) NSPK sedang dirumuskan; (5) NSPK tidak tercakup oleh kewenangan yang ditetapkan oleh PP 38/2007. Laporan juga membahas kendala dan capaian secara umum dan secara khusus mengacu pada NSPK terpilih (setidaknya dalam delapan bidang). Berdasarkan penilaian NSPK terpilih tersebut, studi ini akan memberikan rekomendasi sebagai pedoman untuk mengembangkan NSPK.

Dalam laporan ini juga akan dilakukan analisis lebih mendalam terhadap proses pembuatan NSPK dilapangan. Kedelapan bidang18yang akan dijadikan fokus studi lebih

18 Hasil pertemuan koordinasi dengan Kemendagri, DSF, dan konsultan pada tanggal 11 November 2010

60

mendalam (in-depth analytics) akan penyusunan NSPK dilapangan dan pembuatan pedoman penyusunan NSPK meliputi :

Tabel 5.9. Fokus 8 Bidang

Bidang Kementerian

Pendidikan Kementerian Pendidikan Kesehatan Kementerian Kesehatan Pekerjaan Umum Kementerian Pekerjaan Umum Perhubungan Kementerian Perhubungan Ketenagakerjaan dan Ketransmigrasian Kementerian Ketenagakerjaan dan Transmigrasi Kebudayaan dan Pariwisata Kementerian Budaya dan Pariwisata Pertanian dan Ketahanan Pangan Kementerian Pertanian Energi dan Sumberdaya Mineral Kementerian Energi dan Sumberdaya Mineral

Survei lapangan di kedelapan kementerian/lembaga diharapkan menghasilkan informasi terkait dengan pedoman penyusunan NSPK, seperti:

1. Daftar peraturan/perundangan terkait NSPK; 2. Pembagian Kewenangan; 3. Urgensi NSPK; 4. NSPK dan Perencanaan; 5. NSPK dan Penganggaran; 6. Kriteria NSPK: Eksternalitas, Akuntabilitas, Efisiensi, dan Keserasian; 7. Proses Penyusunan NSPK; 8. Langkah Penyusunan NSPK; 9. Penyelarasan Kewenangan; 10. Usulan NSPK; 11. Indikator NSPK; 12. Nilai NSPK;

5.5. Tahap 5—Jadwal Presentasi

Presentasi telah diadakan lima kali. Dalam presentasi pertama, Tim memaparkan laporan awal dan dalam presentasi kedua, Tim mengekspos hasil temuan dan penelitian sementara dan seterusnya, terakhir Tim memaparkan draft laporan akhir di bulan Mei.

61

Tabel 5.10. Rencana Kerja

No Kegiatan Oktober November Desember Januari

Minggu 1 2 3 4 5 6 7 8 9 10 11 12 13 14 15 16

1 Studi Pustaka Pengumpulan data (books, publication and internet) Rangkuman SOTK di 31 bidang Identifikasi status NSPK di 31 bidang

2 Kuesioner Identifikasi kementerian dan departemen Identifikasi pertanyaan Draft kuesioner Korespondensi dengan Kemendagri dan DSF Kuesioner akhir

3 Studi Lapangan Surat ijin penelitian dari Kemendagri dan DSF Pre-test kuesioner Survei

Data base 4 Laporan

Memasukan data Ringkasan, perbandingan dan analisis NSPK Laporan pendahuluan Laporan tengah Draft laporan akhir Laporan akhir

5 Presentasi FGD Presentasi 1 Presentasi 2

62

No Kegiatan Februari Maret April Mei

Minggu 17 18 19 20 21 22 23 24 25 26 27 28 29 30 31 32

1 Studi Pustaka Pengumpulan data (books, publication and internet) Rangkuman SOTK di 31 bidang Identifikasi status NSPK di 31 bidang

2 Kuesioner Identifikasi kementerian dan departemen Identifikasi pertanyaan Draft kuesioner Korespondensi dengan Kemendgri dan DSF Kuesioner akhir

3 Studi Lapangan Surat ijin penelitian dari Kemendagri dan DSF Pre-test kuesioner Survei

Data base 4 Laporan

Memasukan data Ringkasan, perbandingan dan analisis NSPK Laporan pendahuluan Laporan tengah Draft laporan akhir Laporan akhir

5 Presentasi FGD Presentasi 3 Presentasi 4 Presentasi 5

BAB 6

HASIL PERHITUNGAN STATUS NSPK

Bab 6 mamaparkan hasil perhitungan status NSPK untuk masing-masing bidang dimana langkah-langkah perhitungannya telah dijelaskan secara detail di bab-bab sebelumnya. Proses untuk mendapatkan hasil perhitungan dilakukan menggunakan program Microsoft Excel. Hasil perhitungan ditunjukkan di Tabel 6.1, didapatkan melalui beberapa tahap yang dirangkum sebagai pada Gambar 6.1.

Gambar 6.1. Langkah Penghitungan Capaian NSPK

1. Pada kolom bidang diisi dengan 31 bidang yang tercantum pada PP 38 tahun 2007

2. Jumlah NSPK yang diamanatkan

3.NSPK menurut status dan bobotnya

• S1 mempunyai bobot 0 • S2 mempunyai bobot

0,5 • S3 mempunyai bobot 1

4. IS (indeks status) yang didapatkan dengan mengkalikan jumlah S1/S2/S3 dengan bobot yang telah diberikan dan dibagi dengan jumlah NSPK yang diamatkan kemudian dikalikan dengan 100 %

5. Capaian

Pada kolom ini didapatkan tingkat capaian yang telah dibandingkan dengan capaian bidang lainnya.

1. Relatif Rendah 2. Relatif Sedang 3. Relatif Tinggi

64

Pertama, Tim Peneliti mengidentifikasi jumlah NSPK yang diamanatkan oleh PP 38/2007 melalui 4 pendekatan yang telah dibahas di Bab 5, yaitu: diskusi dengan pakar Otonomi Daerah, FGD dengan pemerintah daerah (bottom up process), diskusi dengan pakar hukum, dan expert judgement Tim Peneliti. Jumlah NSPK yang diamanatkan oleh PP 38/2007 ditunjukkan oleh kolom 2 pada Tabel 6.1.

Kedua, berdasarkan hasil analisis SOTK di Bab 3 Tim Peneliti mendapatkan jawaban “siapa melakukan apa?”. Terdapat beberapa bidang yang merupakan kewenangan lebih dari satu kementerian/lembaga pemerintah (seperti ditunjukkan oleh Tabel 3.1). Tim Peneliti mengumpulkan dan membuat database semua peraturan dan keputusan menteri/lembaga terkait NSPK melalui dua metode pengumpulan data yaitu: internet based dan survei lapangan di seluruh kementerian/lembaga terkait. Kemudian Tim Peneliti melakukan pengklasifikasian status NSPK menjadi tiga kategori. Status S1: Peraturan yang belum dibuat oleh kementerian atau lembaga yang bertanggung jawab atas bidang tertentu sesuai dengan PP 38/2007. Status S2: Peraturan yang telah dibuat oleh kementerian atau lembaga yang bertanggung jawab atas bidang tertentu sesuai dengan PP 38/2007 tetapi masih dalam tahap rancangan atau telah wajib direvisi (karena mengacu pada peraturan sebelum 2007). Status S3: Peraturan yang telah dibuat oleh kementerian atau lembaga yang bertanggung jawab atas bidang tertentu sesuai dengan PP 38/2007. Hasil rekap dari masing-masing bidang ditunjukan pada kolom 3,4 dan 5 pada Tabel 6.1.

Ketiga, untuk melihat capaian relatif status NSPK masing-masing bidang Tim Peneliti membuat indeks status NSPK (IS) yang telah dijelaskan secara detil di Bab 4. Indeks IS merupakan rata-rata tertimbang (weighted average) dari jumlah NSPK berstatus S1, S2 dan S3. Bobot masing-masing status NSPK adalah S1=0, S2=0,5 dan S3=1. S1 diberikan bobot nol karena pada bidang tertentu tersebut tidak ada NSPK, S2 diberikan bobot setengah karena pada bidang tertentu tersebut memilik draft NSPK atau peraturan dan keputusan menteri/lembaga yang memerlukan penyesuaian atau revisi. S3 diberikan bobot satu karena pada bidang tersebut memiliki NSPK. Hasil perhitungan indeks IS ditunjukkan pada kolom 6 pada Tabel 6.1.

Keempat, distribusi indeks status NSPK (IS) dihitung statistik deskriptifnya, meliputi: minimum, maksimum, standar deviasi dan rata-rata untuk menentukan kriteria capaian relatif dari masing-masing bidang yang dikelompokkan atas dasar kriteria relatif rendah, relatif sedang, dan relatif tinggi (dibahas secara detil di Bab 4). Relatif Rendah berarti NSPK yang dibuat oleh kementerian/lembaga terkait dengan suatu bidang tertentu secara keseluruhan termasuk kategori capaian rendah relatif dibanding dengan kementerian/lembaga terkait bidang lain. Relatif Sedang berarti NSPK yang telah dibuat oleh kementerian/lembaga terkait dengan suatu bidang tertentu secara keseluruhan termasuk kategori capaian sedang relatif dibanding dengan kementerian/lembaga terkait bidang lain. Relatif Tinggi berarti NSPK yang sudah dibuat oleh kementerian/lembaga terkait dengan suatu bidang tertentu secara keseluruhan termasuk kategori capaian tinggi relatif dibanding dengan kementerian/lembaga terkait bidang lain. Tetapi pengklasifikasian ini tidak bertujuan untuk menjudge suatu kementerian/lembaga terkait. Hasil pengklasifikasian capaian berdasarkan atas IS ditunjukkan di kolom 7 pada Tabel 6.1.

65

Tabel 6.1. Hasil Perhitungan

No. Bidang

Jumlah NSPK

Amanat PP

38/2007

NSPK yang

Sudah Dibuat

Jumlah NSPK menurut Status

IS (%) Comparison (relatif) S1 S2 S3

Bobot

0 0.5 1

1 Pendidikan 44 29 15 1 28 64.77 tinggi

2 Kesehatan 33 30 3 27 3 50.00 sedang

3 Pekerjaan Umum 134 77 57 51 26 38.43 sedang

4 Perumahan 255 158 97 138 20 34.90 sedang

5 Penataan Ruang 42 10 32 2 8 21.43 rendah

6 Perencanaan Pembangunan 28 2 26 1 1 5.36 rendah

7 Perhubungan 220 37 183 34 3 9.09 rendah

8 Lingkungan Hidup 62 25 37 21 4 23.39 rendah

9 Pertanahan 23 20 3 15 5 54.35 sedang

10 Kependudukan dan Catatan Sipil 48 4 44 0 4 8.33 rendah

11 Pemberdayaan Perempuan dan Perlindungan Anak

28 5 23 0 5 17.86 rendah

12 Keluarga Berencana dan Keluarga Sejahtera

25 7 18 3 4 22.00 rendah

13 Sosial 37 4 33 0 4 10.81 rendah

14 Ketenagakerjaan dan Ketransmigrasian 118 42 76 35 7 20.76 rendah

15 Koperasi Kecil dan Usaha Kecil Menengah

13 9 4 9 0 34.62 sedang

16 Penanaman Modal 31 27 4 0 27 87.10 tinggi

17 Kebudayaan dan Pariwisata 104 31 73 12 19 24.04 rendah

18 Kepemudaan dan Olahraga 74 0 74 0 0 0.00 rendah

19 Kesatuan Bangsa dan Poltik Dalam negeri 24 3 21 1 2 10.42 rendah

20 Otonomi Daerah, Pemerintahan Umum, Administrasi Keuangan Daerah, Perangkat Daerah, Kepegawaian dan Persandian

234 95 139 29 66 34.40 sedang

21 Pemberdayaan Masyarakat dan Desa 88 35 53 35 0 19.89 rendah

22 Statistik 10 8 2 8 0 40.00 sedang

23 Kearsipan 11 9 2 6 3 54.55 sedang

24 Perpustakaan 12 2 10 2 0 8.33 rendah

25 Komunikasi dan Informatika 80 48 32 4 44 57.50 tinggi

26 Pertanian dan Ketahanan Pangan 311 37 274 32 5 6.75 rendah

27 Kehutanan 62 54 8 7 47 81.45 tinggi

28 Energi dan Sumberdaya Mineral 71 51 20 50 1 36.62 sedang

29 Kelautan dan Perikanan 101 78 23 52 26 51.49 sedang

30 Perdagangan 56 30 26 0 30 53.57 sedang

31 Industri 34 21 13 6 15 52.94 sedang

Total 2413 988 1425 581 407 28.91

Dari hasil perhitungan pada Tabel 6.1. dapat dilihat berbagai macam capaian pada setiap kementerian atau lembaga yang membawahi masing-masing bidang.

1. Tingkat capaian Relatif Tinggi adalah bidang-bidang: Bidang Pendidikan, Bidang Penanaman Modal, Bidang Komunikasi dan Informatika, Bidang Kehutanan.

2. Tingkat capaian Relatif Sedang adalah bidang-bidang: Bidang Kesehatan, Bidang Pekerjaan Umum, Bidang Perumahan, Bidang Pertanahan, Bidang Koperasi dan UKM, Bidang Otonomi Daerah, Pemerintahan Umum, Administrasi Keuangan Daerah, Perangkat Daerah, Kepegawaian dan Persandian, Bidang Statistik, Bidang

66

Kearsipan, Bidang ESDM, Bidang Kelautan dan Perikanan, Bidang Perdagangan, Bidang Industri.

3. Tingkat capaian Relatif Rendah adalah bidang-bidang:Bidang Penataan Ruang, Bidang Perencanaan Pembangunan, Bidang Perhubungan, Bidang Lingkungan Hidup, Bidang Kependudukan dan Catatan Sipil, Bidang Pemberdayaan Perempuan dan Perlindungan Anak, Bidang Keluarga Berencana dan Keluarga Sejahtera, Bidang Sosial, Bidang Ketenagakerjaan dan Transmigrasi, Bidang Kebudayaan dan Pariwisata, Bidang Kepemudaan dan Olahraga, Bidang Kesatuan Bangsa dan Politik Dalam Negeri, Bidang Pmeberdayaan Masyarakat Desa, Bidang Perpustakaan, Bidang Pertanian dan Ketahanan Pangan.

67

BAB 7

PANDUAN PENYUSUNAN NSPK

Bab ini membahas praktik, legal formal, dan panduan umum penyusunan NSPK. Sub-bab 7.1 mendeskripsikan proses penyusunan NSPK yang selama ini dilakukan oleh kementerian/lembaga pemerintahan. Deskripsi tersebut merupakan rangkuman hasil studi lapangan di seluruh kementerian/lembaga pemerintah yang dilakukan Tim pada 21-24 Desember 2010. Studi lapangan lebih mendalam pada 10-11 Januari 2011 dilakukan di delapan bidang (sesuai permintaan terakhir Kementerian Dalam Negeri), yaitu: Bidang Pendidikan, Bidang Kesehatan, Bidang Pekerjaan Umum, Bidang Perhubungan, Bidang Ketenagakerjaan dan Ketransmigrasian, Bidang Kebudayaan dan Pariwisata, Bidang Pertanian dan Ketahanan Pangan, serta Bidang Energi dan Sumberdaya Mineral. Dari deskripsi praktik-praktik penyusunan NSPK oleh kementerian/lembaga pemerintah tersebut, Tim Peneliti membuat generalisasi proses penyusunan NSPK sebagai bahan masukan pembuatan Panduan Penyusunan NSPK. Salah satu temuan penting studi lapangan adalah masih adanya kebingungan pembedaan antara Standar Pelayanan Minimum (SPM) dan Norma, Standar, Prosedur dan Kriteria (NSPK) di kementerian/lembaga pemerintah bahkan di Kementerian Dalam Negeri sendiri sebagai koordinator (PP 38/2007 Pasal 4 ayat (3)).

7.1. Penyusunan NSPK di Kementerian dan Lembaga Pemerintah

Sub-bab ini memaparkan hasil temuan lapangan terkait dengan mekanisme penyusunan NSPK yang biasa dilakukan di masing-masing kementerian dan lembaga pemerintah. Pada akhir sub-bab ini, Tim Peneliti menarik generalisasi dari proses-proses penyusunan NSPK yang berguna bagi pembuatan Pedoman Penyusunan NSPK.

Di bidang pendidikan, Tim Peneliti melakukan wawancara di Kementerian Pendidikan Nasional Republik Indonesia yang diwakili oleh Kasubag Kelembagaan Kemendiknas RI. NSPK yang diwajibkan telah dibuat seluruhnya bahkan telah dicantumkan dalam Permendiknas 20/2010 tentang NSPK Kementerian Pendidikan RI. Peraturan menteri ini pada hakekatnya menampilkan Acuan untuk NSPK yang bisa berasal dari Undang-Undang (UU), Peraturan Pemerintah (PP) maupun Peraturan Menteri (Permen). Lampiran Permen tersebut menunjukkan apa yang menjadi kewenangan kabupaten/kota dan provinsi, NSPK dan acuan dari masing-masing NSPK.

Penyusunan peraturan di Kementerian Pendidikan sendiri mengacu pada UU 10/2004 tentang Pembentukan Peraturan Perundangan. Terkait dengan pembuatan NSPK di bidang pendidikan, Kementerian Pendidikan mengacu pada PP 38/2007. Prosedur penyusunan NSPK di Kementerian Pendidikan dapat dilihat pada gambar di bawah ini.

68

Gambar 7.1. Mekanisme Pembuatan NSPK di Kementerian Pendidikan

Sumber: Hasil wawancara.

Selanjutnya, terkait dengan proses penyusunan NSPK di Bidang Pertanian dan Ketahanan Pangan, Kementerian Pertanian mengacu pada UU 10/2004 Tentang Pembentukan Peraturan Perundangan. Sementara materi yang terkandung dalam peraturan-peraturan tersebut disesuaikan dengan instansi (unit kerja atau Dirjen) terkait, hal ini dikarenakan instansi atau unit kerja tersebut dinilai sebagai pihak yang paling mengetahui secara teknis. Untuk mengakomodasi aspirasi dari pemerintahan provinsi dan kabupaten/kota terkait dengan Bidang Pertanian dan Ketahanan Pangan, Kementerian Pertanian memiliki beberapa mekanisme pembuatan NSPK (Lihat Gambar 7.2):

Pertama, kabupaten/kota mengusulkan pembuatan peraturan atau NSPK terkait dengan Bidang Pertanian ke Kementerian Dalam Negeri yang selanjutnya menjadi usulan pembuatan NSPK oleh Kementerian Pertanian.

Kedua, NSPK diusulkan oleh direktorat terkait karena adanya permintaan pembuatan peraturan tersebut dari masyarakat.

Ketiga, NSPK disusun karena adanya amanat peraturan yang lebih tinggi.

Usulan NSPK dari Daerah

(Dinas Pendidikan atau DPD)

Usulan diterima Kemendiknas atau Kemendagri

Penyusunan Rancangan oleh Unit kerja Kemendiknas Terkait dengan NSPK+Kemendagri

Kompilasi Jika ada Peraturan Lama

Penetapan dan Sosialisasi

69

Gambar 7.2. Mekanisme Pembuatan NSPK di Kementerian Pertanian

Sumber: Hasil wawancara.

Mekanisme pembentukan NSPK di Kementerian Pekerjaan Umum mengacu pada Surat Edaran Menteri Pekerjaan Umum Nomor 13 Tahun 2005 tentang Tata Cara Mempersiapkan Naskah Produk Hukum di Lingkungan Departemen/Kementerian Pekerjaan Umum. Surat edaran tersebut ditetapkan dengan maksud untuk memudahkan penyusunan produk-produk hukum yang didukung dengan metode yang baku dan standar serta mengikat kepada semua unit kerja di lingkungan Kementerian Pekerjaan Umum. Surat edaran tersebut merupakan petunjuk teknis yang memuat pengaturan mengenai jenis, muatan dan wewenang penetapan produk hukum Kementerian Pekerjaan Umum dalam rangka tercapainya ketertiban dan keseragaman dalam penyusunan produk hukum di lingkungan Kementerian Pekerjaan Umum.

Mekanisme pembentukan produk hukum di lingkungan Kementerian Pekerjaan Umum adalah sebagai berikut (lihat Tabel 7.1):

Pertama, Unit pemrakarsa (Eselon II di Lingkungan Setjen, Dijen, Badan, dan Itjen) menyiapkan rancangan awal bersama Bagian Hukum Ditjen, unit kerja yang menangani bidang hukum.

Kedua, Bagian Hukum Ditjen/unit kerja yang menangani bidang hukum menyampaikan rancangan kepada Setditjen/Setba/Biro.

Ketiga, Setditjen/Setba/Biro menyampaikan rancangan kepada Biro Hukum untuk mendapat telaahan.

Keempat, rancangan di bahas di Biro Hukum, Unit Pemrakarsa dan Bagian Hukum Sesditjen terkait dan unit kerja yang menangani hukum.

Kelima, hasil rancangan yang telah dibahas kemudian diserahkan kepada unit pemrakarsa untuk mendapatkan paraf Setditjen/Setba/Biro terkait.

Pertama Usulan dari Kabupaten/kota

Usulan NSPK

KeduaUsulan

Direktorat Terkait

Usulan NSPK

KetigaAmanat

Peraturan yang Lebih TInggi

Usulan NSPK

70

Keenam, rancangan yang telah diparaf Setditjen/Setba/Biro terkait disampaikan kepada Biro Hukum untuk diproses lebih lanjut.

Ketujuh, Biro Hukum menyampaikan rancangan yang telah diparaf Kepala Biro Hukum kepada Pejabat Eselon I terkait untuk mendapat paraf persetujuan.

Kedelapan, rancangan yang telah diparaf persetujuan Eselon I disampaikan oleh Biro Hukum kepada Sekjen untuk mendapatkan paraf persetujuan.

Kesembilan, Sekjen menyampaikan rancangan kepada Menteri untuk mendapatkan paraf persetujuan.

Kesepuluh, rancangan yang telah mendapatkan persetujuan Menteri, kembali kepada Biro Hukum untuk dibuat net konsep.

Kesebelas, Biro Hukum menyampaikan konsep yang sudah matang kepada Menteri untuk mendapatkan penetapan dan penandatanganannya.

Keduabelas, SK setelah ditandatangani dimintakan nomor ke Bagian Arsip Biro Umum dan Biro Umum menyimpan satu kopi arsip.

Ketigabelas, Bagian Arsip, menyerahkan arsip asli kepada unit pemrakarsa.

Keempatbelas, Pendistribusian oleh bagian arsip Biro Umum.

Tabel 7.1. Mekanisme Pembentukan Produk Hukum di Lingkungan

Departemen/Kementerian Pekerjaan Umum

Sumber: Surat Edaran Menteri Pekerjaan Umum Nomor 13 Tahun 2005

Pada Kementerian Tenaga Kerja dan Transmigrasi, sistematika pembuatan NSPK

secara umum hampir sama dengan pembuatan Permen dan Kepmen. Berikut adalah sistematikanya:

71

1. Dibahas pada tiap unit di biro hukum sebagai moderator; 2. Dibawa ke Kementerian Hukum dan HAM di bagian Dirjen Harmonisasi Peraturan

dan Perundang–Undangan; 3. Jika disetujui maka akan disahkan dengan tanda tangan Menteri Tenaga Kerja dan

Transmigrasi dan Menteri Hukum dan HAM; 4. Jika tidak maka kembali dikaji dan kembali ke proses awal.

Untuk Kementerian Perindustrian, berikut adalah prosedur pembuatan NSPK yang digunakan:

a. Kajian di tingkat internal; b. Pembuatan draft dengan melibatkan Kementerian Dalam Negeri; c. Jika Kementerian Dalam Negeri sepakat maka diadakan FGD atau workshop dengan

melibatkan daerah untuk dibahas sehingga didapatkan masukan dan usulan tentang draft tersebut;

d. Dibentuk Tim antara Kementerian Perindustrian dan Kementerian Dalam Negeri untuk membahas draft finalnya.

Sementara itu, untuk urusan bidang statistik yang dibidangi oleh Badan Pusat Statistik, prosedur yang digunakan adalah sebagai berikut:

a. Draft; b. Konsultasi ke Kemendagri; c. Rapat (Harmonisasi); d. Mengundang pemerintah daerah terhadap isi dari peraturan di bidang statistik

sehingga pada hakikatnya NSPK telah disetujui oleh daerah; e. Hasil akhir berupa NSPK.

Sedangkan menurut Badan Koordinasi Keluarga Berencana Nasional, proses penyusunan NSPK memerlukan kajian serta pemikiran yang sangat dalam untuk pemahaman dan persamaan persepsi serta kesepakatan dari lintas bidang dan dalam membuat NSPK. Maka untuk menangani masalah tersebut BKKBN melakukan koordinasi dengan Kementerian Dalam Negeri. Selain Kementerian Dalam Negeri, BKKBN juga melibatkan aspek dari daerah itu sendiri.

Untuk Kementerian Lingkungan Hidup proses pembuatan NSPK cukup panjang tetapi Kementerian Lingkungan Hidup juga meakukan koordinasi dengan Kementerian Dalam Negeri dan mengundang pemerintah daerah untuk melakukan pembahasan terhadap draft peraturan NSPK yang selanjutnya akan ditetapkan sehingga kewenangan pusat dan daerah menjadi jelas. Pedoman pembuatan draft NSPK dalam Kementerian Koperasi dan UMKM harus memperhatikan aspek kelembagaan, pemberdayaan koperasi, pemberdayaan UMKM, monitoring, evaluasi dan pengawasan. Berikut prosedur yang digunakan dalam penyusunan NSPK:

1. Rapat mengenai apa yang diminta oleh PP 38/2007. 2. Diadakan pembahasan internal. 3. Diadakan pembahasan bersama dengan Kemendagri. 4. FGD/Workshop di beberapa daerah dan tinjauan langsung. 5. FGD/Workshop secara nasional. 6. Dibahas dengan instansi/stakeholder terkait.

Kementerian Perumahan Rakyat menggunakan dua mekanisme dalam penyusunan NSPK, yaitu:

1. Berdasar UU 10/2004 tentang Penyusunan Peraturan Perundang-Undangan.

72

2. Pembentukan TPA (Tempat Penyelesaian Akhir) yang terdiri dari biro hukum kementerian, Asdep 1 dan pengusul, stakeholder dan intansi terkait seperti Kemendagri juga dilibatkan untuk menyusun NSPK. Kemudian diadakan konsultasi publik/FGD daerah.

Pada Kementerian Perhubungan, berikut adalah mekanisme pembentukan atau pembuatan NSPK.

1. Draf Peraturan diajukan oleh Sub-bidang. 2. Dikaji dan dibahas bersama-sama dengan sub-bidang sesuai dengan peraturan

perundang-undangan. 3. Diajukan kepada Menteri Perhubungan untuk ditetapkan melalui Sekretaris

Jenderal.

Kementerian Budaya dan Pariwisata mempunyai pernyataan mengenai pembuatan NSPK sebagai berikut:

“Kepmen dan Permen adalah suatu norma bagi kementerian yang ditujukan sebagai pedoman bagi pemerintah daerah dalam pembuatan Perda. Selain itu, NSPK yang dibuat oleh Kementerian Kebudayaan dan Pariwisata ditujukan untuk menindaklanjuti PP no. 38 Tahun 2007.”

Menurut Kementerian Kelautan dan Perikanan, proses pembentukan Kepmen dan Permen telah diatur dalam Kepmen no. 24 Tahun 2004 tentang Tata Cara Penyusunan Peraturan Perundang-undangan di lingkup Kementerian Kelautan dan Perikanan. Selain itu, pembentukan NSPK Kementerian Kelautan dan Perikanan juga mengacu pada UU Nomor 10 Tahun 2004.

Proses pembentukan Kepmen dan Permen pada Kementerian ESDM selalu mengacu pada UU Nomor 10 Tahun 2004. Untuk teknisnya melalui sinkronisasi dan koordinasi yang berasal dari keterlibatan Pemda/instansi lain atau bisa juga dengan kementerian lain.

Dari uraian di atas dapat disimpulkan secara umum, penyusunan NSPK dilakukan oleh tim kecil (unit kerja) di masing-masing direktorat (misal: ESDM, PU, Budpar, dll) atau gabungan beberapa direktorat (misal: Kelauatan dan Perikanan, Kesatuan Bangsa dan Politik dalam Negeri) atau sub-bidang (misal: Perhubungan). Inisiatif penyusunan NSPK bisa berasal dari kementerian/lembaga pemerintah ditambah dengan masukan dari daerah untuk identifikasi permasalahan di daerah. Tim kecil tersebut menyusun draft yang berisi pokok-pokok permasalahan atau kajian lanjut terkait penyusunan NSPK. Hasil dari identifikasi pokok-pokok permasalahan NSPK selanjutnya dikonsultasikan dengan Biro Hukum di kementerian/lembaga pemerintah masing-masing. Setelah diuji legalitas terkait peraturan perundang-undangan yang ada, hasil identifikasi kebutuhan NSPK dikembalikan kepada unit kerja untuk dibahas melalui lokakarya atau penelitian lebih lanjut. Berdasarkan lokakarya, pembahasan proses legal-drafting dilakukan oleh unit kerja dan biro hukum.

7.2. In-depth Interview di 8 Sektor

Pada bagian ini akan dibahas secara lebih mendalam mengenai penjabaran NSPK di lembaga kementerian/non-kementerian. Tujuan dari in-depth adalah mengetahui apakah NSPK yang telah disusun oleh lembaga kementerian/non-kementerian telah sesuai dengan amanat PP 38/2007. Kesesuaian yang dimaksud adalah apakah dalam proses penyusunannya lembaga kementerian/non-kementerian telah memahami bagaimanakah pembagian urusan pada tiap tingkat pemerintahan harus dijabarkan dalam NSPK yang telah disusun. Penelitian mendalam ini dilakukan dengan mengambil sampel 8 bidang urusan.

7.2.1. Bidang Ketahanan Pangan

PERATURAN MENTERI PERTANIAN NOMOR: 273/KPTS/OT.160/4/2007 TENTANG PEDOMAN PEMBINAAN KELEMBAGAAN PETANI

PP 38/2007 Permen Keterangan

Pemerintah Pusat Penetapan, norma dan standar kelembagaan penyuluhan pertanian.

Penanggung jawab pembinaan di tingkat pusat adalah Menteri Pertanian dengan penanggung jawab operasional Kepala Badan Pengembangan SDM Pertanian dengan kegiatan sebagai berikut: a. Penyusunan program penyuluhan pertanian pusat yang intinya berisi rencana kegiatan penyuluhan secara langsung di pusat dan memberikan dukungan kegiatan penyuluhan tingkat provinsi. b. Menetapkan kebijakan penumbuhan dan pengembangan kelembagaan tani. c. Menyusun pedoman, menetapkan standar, norma dan kriteria penilaian kelompoktani, GAPOKTAN dan kelembagaan tani lainnya. d. Menyelenggarakan bimbingan serta memfasilitas pembinaan di tingkat provinsi dan kabupaten/kota. e. Melakukan identifikasi, pengolahan dan analisa data kelembagaan tani serta melakukan berbagai kajian untuk penyempurnaan penetapan kebijakan serta penyusunan pedoman, standar dan kriteria penilaian kelembagaan tani. f. Memfasilitas pelatihan pengembangan kepemimpinan petani.

1. Permen ini telah mencakup semua hal yang diamanatkan sesuai dengan PP 38/2007.

2. Pembagian urusan pada setiap tingkatan juga telah jelas terutama dalam hal pembinaan kelembagaan petani.

Pemerintah Provinsi Penetapan kelembagaan penyuluhan pertanian di provinsi sesuai norma dan standar.

Penanggung jawab pengembangan kelompoktani di tingkat provinsi adalah gubernur, sedang penanggung jawab operasionalnya dilaksanakan oleh sekretaris badan koordinasi penyuluhan pertanian provinsi. Apabila belum terbentuk badan koordinasi penyuluhan

74

pertanian penanggung jawab operasional pengembangan kelompok tani dilaksanakan oleh dinas/instansi terkait dengan kegiatan sebagai berikut : a. Penyusunan program penyuluhan pertanian provinsi yang intinya berisi rencana kegiatan penyuluhan secara langsung di provinsi dan memberikan dukungan kegiatan penyuluhan tingkat kabupaten/kota. b. Melakukan koordinasi, sinkronisasi lintas sektoral, optimalisasi partisipasi masyarakat dalam menumbuhkembangkan kelompok tani, GAPOKTAN serta kelembagaan tani lainnya baik formal maupun non formal. c. Melakukan monitoring dan bimbingan teknis penumbuhan, pembinaan kelompoktani, GAPOKTAN serta kelembagaan tani lainnya. d. Menyampaikan informasi mengenai berbagai arahan dan petunjuk pelaksanaan tentang penumbuhan dan pembinaan kelembagaan tani pada khususnya, penyelenggaraan penyuluhan pertanian pada umumnya. e. Menginventarisasi kelompoktani, GAPOKTAN dan kelembagaan tani lainnya yang berada di wilayah provinsi.

Pemerintah Daerah Kabupaten/Pemerintah Daerah Kota

Penetapan kelembagaan penyuluhan pertanian di kabupaten/kota sesuai norma dan standar.

Penanggung jawab pengembangan kelompok tani di tingkat kabupaten/kota adalah bupati/walikota, sedang operasionalnya dilaksanakan oleh kepala badan pelaksana penyuluhan pertanian kabupaten/kota dan dibantu oleh kepala dinas/instansi terkait di tingkat kabupaten/kota dengan kegiatan sebagai berikut : a. Penyusunan program penyuluhan pertanian kabupaten/kota yang intinya berisi rencana kegiatan penyuluhan secara langsung di Kabupaten dan memberikan dukungan kegiatan penyuluhan tingkat kecamatan/desa. b. Melaksanakan pengumpulan bahan, pengolahan dan pengemasan serta penyebaran berbagai bahan informasi dan teknologi yang diperlukan petani dan pelaku agribisnis lainnya dalam mengembangkan usaha taninya. c. Memfasilitasi penumbuhan dan pengembangan kelembagaan tani baik non formal maupun terlaksananya berbagai forum kegiatan. d. Menginventarisasi kelompoktani, GAPOKTAN dan kelembagaan tani lainnya yang berada di wilayah kabupaten/kota. e. Melakukan bimbingan dalam rangka pengembangan kelompok

75

tani.

7.2.2. Bidang Pekerjaan Umum

PERATURAN MENTERI PEKERJAAN UMUM NOMOR: 18/PRT/M/2007 TENTANG PENYELENGGARAAN PENGEMBANGAN SISTEM PENYEDIAAN AIR MINUM

PP 38/2007 Permen Keterangan

Pemerintah Pusat Fasilitasi pemenuhan kebutuhan air baku untuk kebutuhan pengembangan SPAM secara nasional.

BAB III PERENCANAAN PENGEMBANGAN SPAM Bagian Kesatu Rencana Induk Pengembangan SPAM Pasal 55 menyebutkan bahwa: Pemerintah dalam hal ini Direktorat Jenderal Cipta Karya melaksanakan pemantauan penyelenggaraan pengembangan SPAM yang dilaksanakan oleh BUMN dan/atau penyelenggara SPAM Nasional lainnya, serta SPAM lintas provinsi.

1. Beberapa hal yang terkat dengan fungsi masing-masing tingkatan pemerintahan secara tidak langsung ada di beberapa pasal, namun hanya pada pasal 55 yang secara jelas membagi tugas dan fungsi pada setiap tingkatan pemerintahan. Sebagai contoh adalah tugas di tingkat provinsi yang terdapat di berbagai pasal dalam permen misal pada pasal 5, 6, 8, 9, 55, 58, 60,

2. Penjelasan mengenai air baku dijelaskan pada pasal 1, 4, 21, 31, 35, 37, 38, 39, 44, 46, 47, 51, 52, 56.

Pemerintah Provinsi Penetapan kebutuhan air baku untuk kebutuhan pengembangan SPAM di lingkungan wilayah provinsi.

BAB III PERENCANAAN PENGEMBANGAN SPAM Bagian Kesatu Rencana Induk Pengembangan SPAM Pasal 55 menyebutkan bahwa: Pemerintah Provinsi melaksanakan pemantauan penyelenggaraan pengembangan SPAM yang dilaksanakan oleh BUMD Provinsi dan/atau penyelenggara SPAM provinsi di dalam provinsi yang bersangkutan, serta SPAM lintas kabupaten/kota.

Pemerintah Daerah Kabupatrn/Pemerintah Daerah kota

Penetapan pemenuhan kebutuhan air baku untuk kebutuhan pengembangan SPAM di wilayah kabupaten/kota.

BAB III PERENCANAAN PENGEMBANGAN SPAM Bagian Kesatu Rencana Induk Pengembangan SPAM Pasal 55 menyebutkan bahwa: (1) Pemerintah Kabupaten/Kota melaksanakan

pemantauan penyelenggaraan pengembangan SPAM yang dilaksanakan oleh BUMD Kabupaten/Kota dan/atau penyelenggara SPAM lainnya di dalam wilayah administratif kabupaten/kota, serta SPAM lintas kabupaten/kota maupun SPAM lintas provinsi yang berada di wilayahnya.

76

7.2.3. Bidang Kebudayaan dan Pariwisata

PERATURAN MENTERI KEBUDAYAAN DAN PARIWISATA NOMOR: PM.46/UM.001/MKP/2009

PP 38/2007 Permen Keterangan

Pemerintah Pusat Pengkajian dan penulisan sejarah nasional, sejarah kebudayaan dan sejarah wilayah.

Pasal 32 (1) Pemerintah melaksanakan pemantauan dan evaluasi

pelaksanaan kebijakan program, dan kegiatan penulisan sejarah lokal di provinsi.

Pasal 34 (3) Pemerintah dapat memberikan bantuan pendanaan

pelaksanaan kebijakan, program dan kegiatan penulisan sejarah lokal di provinsi dan kabupaten/kota, sesuai dengan ketentuan peraturan perundang-undangan.

Pasal 35 Menteri Kebudayan dan Pariwisata melakukan pembinaan dan pengawasan atas pelaksanaan kebijakan, program, dan kegiatan penulisan sejarah lokal kepada pemerintahan daerah provinsi

1. Pekerjaan pengkajian di dalam permen ini tidak secara eksplisit dituliskan namun yang diatur dalam permen mencerminkan sub sub kegiatan yang megarah pada pengkajian yang mencakup antara lain di dalam pasal 5 hingga 8.

2. Masing-masing tugas dan pendanaan pelaksanaan program pada setiap tingkatan pemerintahan telah tertulis dengan jelas pada beberapa pasal dari pasal 28 hingga 35.

Pemerintah Provinsi Pengkajian dan penulisan sejarah daerah dan sejarah kebudayaan daerah di provinsi.

Pasal 28 Gubernur dalam melaksanakan kebijakan, program dan kegiatan penulisan sejarah lokal, melakukan upaya: a. Koordinasi pelaksanaan kegiatan, program, dan

kegiatan penulisan sejarah lokal antar SKPD dan antar kabupaten/kota di wilayahnya.

b. Kerjasama dengan provinsi lain, dan kabupaten/kota di provinsi lain, serta memfasilitasi kerjasama antar kabupaten/kota di wilayahnya dalam pelaksanaan kebijakan, program, dan kegiatan penulisan sejarah lokal, sesuai dengan ketentuan peraturan perundang-undangan.

Pasal 32 (4) Gubernur sebagai wakil pemerintah, melakukan

77

pemantauan dan evaluasi pelaksanaan kebijakan program, dan kegiatan penulisan sejarah lokal di kabupaten/kota.

Pasal 33 (1) Gubernur berkewajiban menyampaikan laporan

pelaksanaan kebijakan, program, dan kegiatan penulisan sejarah lokal kepada Menteri Kebudayaan dan Pariwisata.

Pasal 34 (2) Pendanaan pelaksanaan kebijakan, program, dan

kegiatan penulisan sejarah lokal di kabupaten/kota bersumber dari Anggaran Pendapatan dan Belanja Daerah (APBD) provinsi.

Pasal 35 Gubernur melakukan pembinaan dan pengawasan atas pelaksanaan kebijakan, program, dan kegiatan penulisan sejarah lokal kepada pemerintah daerah kabupaten/kota.

Pemerntah Daerah Kabupaten/Pemerintah Daerah Kota

Pengkajian dan penulisan sejarah daerah dan sejarah kebudayaan daerah di kabupaten/kota.

Pasal 29 Bupati atau Walikota dalam melaksanakan kebijakan, program, dan kegiatan penulisan sejarah lokal melakukan upaya:

a. Koordinasi pelaksanaan kegiatan, program, dan kegiatan penulisan sejarah lokal antar SKPD di wilayahnya dan

b. Kerjasama dengan kabupaten/kota lain dalam satu provinsi dan atau dengan kabupaen/kota provinsi lain dalam pelaksanaan kebijakan, program, dan kegiatan penulisan sejarah lokal sesuai dengan ketentuan peraturan perundang-undangan.

Pasal 33 (2) Bupati atau Walikota berkewajiban menyampaikan

laporan pelaksanaan kebijakan, program, dan kegiatan penulisan sejarah lokal ke Gubernur.

Pasal 34 Pendanaan pelaksanaan kebijakan, program, dan kegiatan penulisan sejarah lokal di kabupaten/kota bersumber dari Anggaran Pendapatan dan Belanja Daerah (APBD) kabupaten/kota.

78

7.2.4. Bidang Pendidikan

PERMENDIKNAS RI NO: 5 TAHUN 2010 TENTANG PETUNJUK TEKNIS PENGGUNAAN DANA ALOKASI KHUSUS (DAK) BIDANG PENDIDIKAN TAHUN ANGGARAN 2010

PP 38/2007 Permen Keterangan

Pemerintah Pusat Penetapan kebijakan nasional pendidikan.

Pasal 12 Acuan norma, standar, prosedur, dan kriteria di bidang pendidikan berkembang sesuai dengan perkembangan penerbitan peraturan menteri yang mengatur pendidikan.

1. Pembagian urusan antar tingkat pemerintahan telah disebutkan di dalam beberapa pasal dalam peraturan ini, namun pembahasan yang lebih mendalam ada di dalam lampiran peraturan.

2. Penggunaan NSPK sebagai acuan bagi berbagai macam pelaksanaan penyelenggaraan pendidikan telah disebutkan dalam peraturan.

Pemerintah Provinsi Penetapan kebijakan operasional pendidikan di provinsi sesuai dengan kebijakan nasional.

Pasal 6 Pemerintah provinsi dalam penyelenggaraan pendidikan anak usia dini formal dan pendidikan dasar mengacu pada norma, standar, prosedur, dan kriteria pendidikan anak usia dini formal dan pendidikan dasar sebagaimana tercantum dalam Lampiran VI Peraturan Menteri ini. Pasal 7 Pemerintah provinsi dalam penyelenggaraan pendidikan menengah umum mengacu pada norma, standar, prosedur, dan kriteria pendidikan menengah umum sebagaimana tercantum dalam Lampiran VII Peraturan Menteri ini. Pasal 8 Pemerintah provinsi dalam penyelenggaraan pendidikan menengah kejuruan mengacu pada norma, standar, prosedur, dan kriteria pendidikan menengah kejuruan sebagaimana tercantum dalam Lampiran VIII Peraturan Menteri ini. Pasal 9 Pemerintah provinsi dalam penyelenggaraan pendidikan non-formal mengacu pada norma, standar, prosedur, dan kriteria pendidikan nonformal

79

sebagaimana tercantum dalam Lampiran IX Peraturan Menteri ini. Pasal 10 Pemerintah provinsi dalam penyelenggaraan pendidikan tinggi mengacu pada norma, standar, prosedur, dan kriteria pendidikan tinggi sebagaimana tercantum dalam Lampiran X Peraturan Menteri ini.

Pemerintah Daerah Kabupaten/Pemerintah Daerah Kota

Penetapan kebijakan operasional pendidikan di kabupaten/kota sesuai dengan kebijakan nasional dan provinsi.

Pasal 1 Pemerintah kabupaten/kota dalam penyelenggaraan pendidikan anak usia dini formal dan pendidikan dasar mengacu pada norma, standar, prosedur, dan kriteria pendidikan anak usia dini formal dan pendidikan dasar sebagaimana tercantum dalam Lampiran I Peraturan Menteri ini. Pasal 2 Pemerintah kabupaten/kota dalam penyelenggaraan pendidikan menengah umum mengacu pada norma, standar, prosedur, dan kriteria pendidikan menengah umum sebagaimana tercantum dalam Lampiran II Peraturan Menteri ini. Pasal 3 Pemerintah kabupaten/kota dalam penyelenggaraan pendidikan menengah kejuruan mengacu pada norma, standar, prosedur, dan kriteria pendidikan menengah kejuruan sebagaimana tercantum dalam Lampiran III Peraturan Menteri ini. Pasal 4 Pemerintah kabupaten/kota dalam penyelenggaraan pendidikan non-formal mengacu pada norma, standar, prosedur, dan kriteria pendidikan nonformal sebagaimana tercantum dalam Lampiran IV Peraturan Menteri ini. Pasal 5 Pemerintah kabupaten/kota dalam penyelenggaraan

80

pendidikan tinggi mengacu pada norma, standar, prosedur, dan kriteria pendidikan tinggi sebagaimana tercantum dalam Lampiran V Peraturan Menteri ini.

7.2.5. Bidang Kesehatan

KEPMENKES NO. 145 TAHUN 2007 TENTANG PEDOMAM PENANGGULANGAN BENCANA BIDANG KESEHATAN.

PP 38/2007 Permen Keterangan

Pemerintah Pusat Penanggulangan masalah kesehatan akibat bencana dan wabah skala nasional.

III. Pengorganisasian 1. Tingkat Pusat: a. Penanggung jawab kesehatan dalan penanggulangan bencana di tingkat pusat adalah Menteri Kesehatan dibantu Pejabat Eselon 1 dibawah koordinasi Ketua Bakornas PB yaitu wakil presiden. b. Pelaksanaan tugas penanggulangan bencana di lingkungan depkes dikoordinasikan oleh Sekjen dalam hal ini Kepala Pusat Penanggulangan Bencana,

1.) NSPK ini membahas tentang penanggulangan masalah kesehatan akibat bencana dan wabah skala nasional. Untuk lebih spesifik dalam menggambarkan pembagian urusan diambil contoh pembagian urusan dalam hal pengorganisasian penanggulangan bencana bidang kesehatan. 2.) Pada NSPK ini telah cukup jelas bentuk dari organisasi penanggulangan bencana bidang kesehatan dimana pada tingkat pemerintahan telah dibagi secara jelas siapa yang bertanggung jawab secara nasional, siapa yang bertugas sebagai koodinator di lapangan dan siapa yang bertanggung jawab dalam pelaksanaan. Dalam NSPK ini peranan Depkes dan Dinkes adalah sebagai penanggung jawab bidang kesehatan yang berada dibawab Bakornas PB. 3.) Dalam NSPK ini juga telah disebutkan pula apa yang harus dilakukan pada tiap tingkat jika pada salah satu tingkat tidak dapat menanggulangi masalah yang terjadi di tingkatnya.

Pemerintah Provinsi Pengendalian operasional penanggulangan masalah kesehatan akibat bencana dan wabah skala provinsi.

III. Pengorganisasian 2. Tingkat Provinsi: a. Penanggung jawab kesehatan dalam penanggulangan bencana di Provinsi adalah Kepala Dinas (Kadin) Kesehatan Provinsi. Bila diperlukan dapat meminta bantuan kepada Depkes. Dalam Melaksanakan tugas dibawah koordinasi SATKORLAK PB diketuai oleh Gubernur. b. Pelasanaan tugas penanggulangan bencana di lingkungan Dinkes Provinsi dikoordinasi oleh unit yang ditunjuk oleh Kadin Kesehatan dengan Surat Keputusan.

81

Pemerintah Daerah Kabupaten/Pemerintah Daerah Kota

Penyelenggaraan operasional penanggulangan masalah kesehatan akibat bencana dan wabah skala kabupaten/kota.

III. Pengorganisasian 3. a. Penanggung jawab kesehatan dalam penanggulangan bencana di Kabupaten/Kota adalah Kadin Kesehatan Kabupaten/Kota. Bila diperlukan dapat meminta bantuan kepada Provinsi. Dalam Melaksanakan tugas dibawah koordinasi SATLAK PB diketuai oleh Bupati/walikota. b. Pelasanaan tugas penanggulangan bencana di lingkungan Dinkes Kabupaten/Kota dikoordinasi oleh unit yang ditunjuk oleh Kadin Kesehatan dengan Surat Keputusan.

7.2.6. Bidang Perhubungan

PERATURAN MENTERI PERHUBUNGAN KM 51 TAHUN 2007 TENTANG PEDOMAN PENYELENGGARAAN PERCONTOHAN TRANSPORTASI DARAT

PP 38/2007 Permen Keterangan

Pemerintah Pusat Penyusunan dan penetapan rencana umum jaringan transportasi jalan nasional.

Pasal 6 Ayat (1)Direktorat Jenderal Perhubungan Darat melakukan evaluasi terhadap usulan pemerintah daerah sebagaimana dimaksud dalam Pasal 5, sesuai dengan kriteria sebagaimana dimaksud dalam Pasal 4. Ayat (2) Hasil evaluasi sebagaimana dimaksud pada ayat (1) disampaiakan kepada Menteri. Ayat (3) Menteri atau pejabat yang ditunjuk menetapkan lokasi atau kegiatan penyelenggaraan percontohan.

1.) NSPK yang disusun oleh Kementerian Perhubungan tidak dilakukan secara general membahas jaringan transportasi jalan nasional tetapi membagi menjadi lebih spesifik. Pembagian urusan dalam NSPK Penyusuna dan penetapan rencana jalan nasional ini membahas tentang penyelenggaran percontohan transportasi darat. 2.) Terdapat pembagian urusan yang masih rancu antar tingkat pemerintahan dimana antara Pemerintah Provinsi dan Pemerintah Kota/Kabupaten belum terlihat pembagian urusan.

Pemerintah Provinsi Penyusunan dan penetapan rencana umum jaringan transportasi jalan provinsi.

Pasal 5 Lokasi dan kegiatan penyelenggaraan percontohan transportasi darat diusulkan oleh daerah yang bersangkutan kepada menteri.

82

Pasal 7 ayat (1) Berdasarkan penetapan Menteri Perhubungan sebagaimana dimaksud pada pasal 6 ayat (3), dibuat nota kesepahaman antara Direktorat Jenderal dengan Bupati/Walikota atau Gubernur

Pasal 10 Pembiayaan penyelenggaraan percontohan transportasi darat dibebankan kepada Anggaran Pembangunan dan Belanja Negara (APBN) dan Anggaran Pembangunan dan Belanja Daerah (APBD) yang bersangkutan serta sumber-sumber dana lainnya sesuai dengan peraturan perundang-undangan yang berlaku.

Pemerintah Daerah Kabupaten/Pemerintah Daerah Kota

Penyusunan dan penetapan rencana umum jaringan transportasi jalan kabupaten/kota.

Pasal 5 Lokasi dan kegiatan penyelenggaraan percontohan transportasi darat diusulkan oleh daerah yang bersangkutan kepada menteri.

Pasal 7 ayat (1) Berdasarkan penetapan Menteri Perhubungan sebagaimana dimaksud pada pasal 6 ayat (3), dibuat nota kesepahaman antara Direktorat Jenderal dengan Bupati/Walikota atau Gubernur.

Pasal 10 Pembiayaan penyelenggaraan percontohan transportasi darat dibebankan kepada Anggaran Pembangunan dan Belanja Negara (APBN) dan Anggaran Pembangunan dan Belanja Daerah (APBD) yang bersangkutan serta sumber-sumber dana lainnya sesuai dengan peraturan perundang-undangan yang berlaku.

83

7.2.7. Bidang Energi Dan Sumber Daya Mineral

PERATURAN MENTERI ENERGI DAN SUMBER DAYA MINERAL NOMOR: 28 TAHUN 2009 TENTANG PENYELENGGARAAN USAHA JASA PERTAMBANGAN MINERAL DAN BATUBARA

PP 38/2007 Permen Keterangan

Pemerintah Pusat Pemberian izin badan usaha jasa pertambangan mineral, batubara, dan panas bumi dalam rangka Penanaman Modal Asing (PMA) dan Penanaman Modal Dalam Negeri (PMDN) serta yang mempunyai wilayah kerja lintas provinsi.

Pasal 15 (2) IUJP diberikan oleh Menteri kepada pelaku usaha jasa pertambangan sebagaimana dimaksud dalam Pasal 3 ayat (2) huruf b dan huruf c, dan ayat (4) untuk melakukan kegiatan usaha jasa pertambangan di seluruh wilayah Indonesia.

1.) NSPK ini membahas terkait urusan perizinan IUJP pada tiap tingkatan pemerintahan. 2.) Dalam pembagian urusan terdapat tingkatan perizinan yang cukup jelas dan memperhatikan kepentingan daerah yang dapat dilihat dari adanya peranan daerah (provinsi dan kabupaten/kota) dalam memberikan IUJP.

Pemerintah Provinsi Pemberian izin badan usaha jasa pertambangan mineral, batubara, dan panas bumi dalam rangka PMA dan PMDN lintas kabupaten/kota.

Pasal 15 a. IUJP diberikan oleh gubernur kepada pelaku usaha jasa pertambangan sebagaimana dimaksud dalam Pasal 3 ayat (2) huruf a dan huruf c, dan ayat (3) untuk melakukan kegiatan usaha jasa pertambangan dalam wilayah provinsi yang bersangkutan.

Pemerintah Daerah Kabupaten/Pemerintah Daerah Kota

Pemberian izin badan usaha jasa pertambangan mineral, batubara, dan panas bumi dalam rangka PMA dan PMDN di wilayah kabupaten/kota.

Pasal 15 b. IUJP diberikan oleh bupati/walikota kepada pelaku usaha jasa pertambangan sebagaimana dimaksud dalam Pasal 3 ayat (2) huruf a dan huruf c, dan ayat (3) untuk melakukan kegiatan usaha jasa pertambangan dalam wilayah kabupaten/kota yang bersangkutan.

84

7.2.8. Bidang Transmigrasi Dan Ketenagakerjaan

PERATURAN MENTERI TENAGA KERJA DAN TRANSMIGRASI REPUBLIK INDONESIA NOMOR PER.08/MEN/IV/2009 TENTANG PEDOMAN PENGELOLAAN DATA DAN INFORMASI KETRANSMIGRASIAN

PP 38/2007 Permen Keterangan

Pemerintah Pusat Penyediaan dan pelayanan informasi ketransmigrasian skala nasional.

Pasal 13 (3) Penanggung jawab pengelolaan data dan informasi ketransmigrasian pada Departemen dilaksanakan oleh: a. Badan Penelitian, Pengembangan, dan Informasi. b. Direktorat Jenderal Pembinaan Penyiapan Permukiman dan Penempatan Transmigrasi, dan c. Direktorat Jenderal Pembinaan Pengembangan Masyarakat dan Kawasan Transmigrasi.

1.) NSPK ini membahas tentang Urusan Penyediaan dan Pelayanan Informasi ketransmigrasian pada tiap tingkatan pemerintahan. NSPK ini telah membagi urusan mana yang menjadi tanggung jawab pemerintah pusat, provinsi dan kabupaten/kota. 2.) Tiap tingkatan pemerintahan bertanggung jawab atap pengelolaan dara dan informasi ketransmigrasian yang dipimpin oleh masing-masing kepala yang bertanggung jawab atas urusan tersebut. 3.) NSPK ini masih memiliki kerancuan terkait perbedaan kewenangan antara tiap tingkat pemerintahan.

Pemprov Penyediaan dan pelayanan informasi ketransmigrasian skala provinsi.

Pasal 13 (2) Penanggung jawab pengelolaan data dan informasi ketransmigrasian pada pemerintah provinsi dilaksanakan oleh kepala dinas provinsi.

Pemerintah Daerah Kabupaten/Pemerintah Daerah Kota

Penyediaan dan pelayanan informasi ketransmigrasian skala kabupaten/kota.

Pasal 13 (1) Penanggung jawab pengelolaan data dan informasi ketransmigrasian pada pemerintah kabupaten/kota dilaksanakan oleh kepala dinas kabupaten/kota.

Kesimpulan yang diambil dari indepth 8 sektor tersebut adalah lembaga kementerian telah cukup paham atas pembagian urusan yang harus dijabarkan dalam NSPK. Walaupun begitu, tidak semua lembaga memahami pembagian urusan tersebut yang dapat dilihat dari beberapa NSPK yang disusun tidak sesuai dengan PP 38/2007.

7.3. SPM dan NSPK

Studi lapangan di kementerian dan daerah menemukan isu penting yaitu adanya kebingungan antara konsep Standar Pelayanan Minimum (SPM) dan Norma, Standar, Prosedur dan Kriteria (NSPK). Sub-bagian ini memaparkan legal-formal keterkaitan keduanya. Tabel 7.3 menunjukkan daftar peraturan/perundangan terkait dengan SPM dan NSPK. Pasal 11 ayat (4) UU 32/2004 menyebutkan bahwa “Penyelenggaraan urusan pemerintahan yang bersifat wajib yang berpedoman pada standar pelayanan minimal dilaksanakan secara bertahap dan ditetapkan oleh Pemerintah’. Lebih lanjut, penjelasan pasal 11 ayat (3) UU 32/2004 menyebutkan bahwa yang dimaksud dengan “urusan wajib” adalah urusan yang sangat mendasar yang berkaitan dengan hak dan pelayanan dasar warga negara antara lain:

1. Perlindungan hak konstitusional. 2. Perlindungan kepentingan nasional, kesejahteraan masyarakat, ketenteraman dan

ketertiban umum dalam kerangka menjaga keutuhan NKRI. 3. Pemenuhan komitmen nasional yang berhubungan dengan perjanjian dan

konvensi internasional.

Sedangkan urusan pilihan adalah urusan yang secara nyata ada di daerah dan berpotensi untuk meningkatkan kesejahteraan masyarakat sesuai dengan kondisi, kekhasan dan potensi unggulan daerah, seperti: pertambangan, perikanan, pertanian, perkebunan, kehutanan, pariwisata.

Tabel 7.2. menunjukkan urusan wajib yang menjadi kewenangan Pemerintahan Daerah Provinsi (Kolom 1) dan Pemerintahan Kabupaten/Kota (Kolom 2) menurut UU 32/2004.

Tabel 7.2. Urusan Wajib Menurut UU No. 32/2004 dan PP 38/2007

UU 32/ 2004 PP 38/2007 tentang Pemerintahan Daerah

Provinsi dan Kabupaten/Kota Pemerintahan Daerah

Provinsi Pemerintahan Daerah

Kabupaten/kota A. Perencanaan dan pengendalian pembangunan.

A. Perencanaan dan pengendalian pembangunan.

A. Pendidikan.

B. Perencanaan, pemanfaatan, dan pengawasan tata ruang.

B. Perencanaan, pemanfaatan, dan pengawasan tata ruang.

B. Kesehatan.

C. Penyelenggaraan ketertiban umum dan ketentraman masyarakat.

C. Penyelenggaraan ketertiban umum dan ketentraman masyarakat.

C. Lingkungan hidup.

D. Penyediaan sarana dan prasarana umum.

D. Penyediaan sarana dan prasarana umum.

D. Pekerjaan umum.

E. Penanganan bidang kesehatan. E. Penanganan bidang kesehatan. E. Penataan ruang.

F. Penyelenggaraan pendidikan dan alokasi sumber daya manusiapotensial.

F. Penyelenggaraan pendidikan. F. Perencanaan pembangunan.

G. Penanggulangan masalah sosial lintas kabupaten/kota.

G. Penanggulangan masalah sosial. G. Perumahan.

H. Pelayanan bidang ketenagakerjaan lintas kabupaten/kota.

H. Pelayanan bidang ketenagakerjaan.

H. Kepemudaan dan olahraga.

86

I. Fasilitasi pengembangan koperasi, usaha kecil, dan menengah termasuk lintas kabupaten/kota.

I. Fasilitasi pengembangan koperasi, usaha kecil dan menengah.

I. Penanaman modal.

J. Pengendalian lingkungan hidup. J. Pengendalian lingkungan hidup. J. Koperasi dan usaha kecil dan menengah.

K. Pelayanan pertanahan termasuk lintas kabupaten/kota.

K. Pelayanan pertanahan. K. Kependudukan dan catatan sipil.

L. Pelayanan kependudukan, dan catatan sipil.

L. Pelayanan kependudukan, dan catatan sipil.

L. Ketenagakerjaan.

M. Pelayanan administrasi umum pemerintahan.

M. Pelayanan administrasi umum pemerintahan.

M. Ketahanan pangan.

N. Pelayanan administrasi penanaman modal termasuk lintaskabupaten/kota.

N. Pelayanan administrasi penanaman modal.

N. Pemberdayaan perempuan dan perlindungan anak.

O. Penyelenggaraan pelayanan dasar lainnya yang belum dapatdilaksanakan oleh kabupaten/kota

O. Penyelenggaraan pelayanan dasar lainnya.

O. Keluarga berencana dan keluarga sejahtera.

P. Urusan wajib lainnya yang diamanatkan oleh peraturan perundang-undangan.

P. Urusan wajib lainnya yang diamanatkan oleh peraturan perundang-undangan.

P. Perhubungan.

Q. Komunikasi dan informatika.

R. Pertanahan.

S. Kesatuan bangsa dan politik dalam negeri.

T. Otonomi daerah, pemerintahan umum, administrasikeuangan daerah, perangkat daerah, kepegawaian,dan persandian.

U. Pemberdayaan masyarakat dan desa.

V. Sosial.

W. Kebudayaan.

X. Statistik.

Y. Kearsipan.

Z. Perpustakaan.

Untuk melaksanakan SPM, Pemerintah menetapkan Peraturan Pemerintah (PP) Nomor 65 Tahun 2005 tentang Pedoman Penyusunan dan Penerapan Standar Pelayanan Minimal. Pasal 1 ayat (5) PP 65/2005 menyebutkan “Urusan wajib adalah urusan pemerintahan yang berkaitan dengan hak dan pelayanan dasar warga negara yang penyelenggaraanya diwajibkan oleh peraturan perundang-undangan kepada Daerah untuk perlindungan hak konstitusional, kepentingan nasional, kesejahteraan masyarakat, serta ketenteraman dan ketertiban umum dalam rangka menjaga keutuhan Negara Kesatuan Republik Indonesia serta pemenuhan komitmen nasional yang berhubungan dengan perjanjian dan konvensi internasional”. Dalam penjelasan PP 65/2005 disebutkan SPM diterapkan pada urusan wajib Daerah terutama yang berkaitan dengan pelayanan dasar. Untuk

87

urusan pemerintahan lainnya, daerah dapat mengembangkan dan menerapkan standar/indikator kinerja.

Pasal 1 ayat (6) PP 65/2005 mendefinisikan Standar Pelayanan Minimal (SPM) adalah ketentuan tentang jenis dan mutu pelayanan dasar yang merupakan urusan wajib daerah yang berhak diperoleh setiap warga secara minimal. PP 65/2005 tidak menampilkan daftar spesifik urusan wajib dan pelayanan dasar. PP 65/2005 hanya mendefinisikannya di Pasal 1 ayat (5) dan ayat (8). Selanjutnya, pelayanan dasar didefinisikan sebagai jenis pelayanan publik yang mendasar dan mutlak untuk memenuhi kebutuhan masyarakat dalam kehidupan sosial, ekonomi dan pemerintahan. Pasal 2 ayat (2) PP 65/, SPM disusun dan diaplikasikan dalam rangka penyelenggaraan urusan wajib Pemerintahan Daerah Provinsi dan Pemerintahan Daerah Kabupaten/Kota yang berkaitan dengan pelayanan dasar sesuai dengan perundang-undangan.

UU 32/2004 mengamanatkan pemerintah daerah untuk menyelenggarakan urusan pemerintahan yang menjadi kewenangannya, kecuali urusan pemerintahan yang menjadi urusan Pemerintah (meliputi: politik luar negeri, pertahanan, keamanan, yustisi, moneter dan fiskal nasional, serta agama). Implementasi desentralisasi dan otonomi daerah mensyaratkan pembagian urusan pemerintahan antara Pemerintah dengan pemerintahan daerah. Terkait dengan urusan pemerintahan yang bersifat konkuren, pembagian urusan pemerintahan didasarkan atas kriteria eksternalitas, akuntabilitas dan efisiensi. Urusan yang menjadi kewenangan daerah terdiri dari urusan wajib dan urusan pilihan. Untuk pelaksanaan pembagian urusan pemerintahan tersebut pemerintah menetapkan PP 38/2007 tentang Pembagian Urusan Pemerintahan antara Pemerintah, Pemerintah Daerah Provinsi, dan Pemerintah Deerah Kabupaten/Kota. Tabel 7.2. menunjukkan urusan wajib yang menjadi kewenangan Pemerintahan Daerah Provinsi dan Kabupaten/kota. Pasal 1 ayat (6) PP 38/2007 menyatakan kebijakan nasional adalah serangaian aturan yang dapat berupa norma, standar, prosedur dan/atau kriteria yang ditetapkan Pemerintah sebagai pedoman penyelenggaraan urusan pemerintahan. Pasal 9 ayat (1) menyebutkan bahwa menteri /kepala lembaga pemerintah non-departemen menetapkan norma, standar, prosedur, dan kriteria untuk pelaksanaan urusan wajib dan urusan pilihan.

PP 38/2007 dan PP 65/2004 merupakan penjabaran lebih lanjut pembagian urusan pemerintahan pasal 14 ayat (3) UU 32/2004:

• Pasal 14 ayat (3): “Pelaksanaan ketentuan sebagaimana dimaksud dalam Pasal 10, Pasal 11, Pasal 12, Pasal 13 dan Pasal 14 ayat (1) dan ayat (2) diatur lebih lanjut dengan peraturan Pemerintah.

Lebih khusus PP 65/2004 mengatur secara spesifik SPM:

• Pasal 11 ayat (4): “Urusan pemerintahan yang menjadi kewenangan pemerintahan daerah, yang diselenggarkan berdasarkan kriteria sebagaimana dimaksud pada ayat (1), terdiri dari urusan wajib dan urusan pilihan”

Keterkaitan SPM dan NSPK ditunjukkan oleh Pasal 8 ayat (1) PP 65/2005 yang menyatakan: “Untuk mendukung penerapan SPM, Menteri yang bersangkutan menyusun petunjuk teknis yang ditetapkan dengan Peraturan Menteri”, dan ayat (2) yang menyatakan: “Untuk mendukung penerapan SPM, Pimpinan Lembaga Pemerintah Non-Departemen menyusun petunjuk teknis yang ditetapkan dengan Peraturan Menteri terkait”. Dalam penjelasan PP 65/2005 disebutkan bahwa SPM berbeda dengan Standar Teknis, karena Standar Teknis merupakan faktor pendukung pencapaian SPM.

88

Tabel 7.3. Dasar Hukum SPM dan NSPK

No. SPM NSPK

1 Undang-Undang No. 32 Tahun 2004 Tentang Pemerintahan Daerah.

Undang-undang No. 32 Tahun 2004 Tentang Pemerintahan Daerah.

2 Peraturan Pemerintah No. 38 Tahun 2007 Tentang Pembagian Urusan Pemerintahan Antara Pemerintah, Pemerintah Daerah Provinsi, dan Pemerintah Daerah Kabupaten/Kota.

-

3 Peraturan Pemerintah No. 65 Pedoman Penyusunan dan Penerapan Standar Pelayanan Minimum.

Peraturan Pemerintah No. 38 Tahun 2007 Tentang Pembagian Urusan Pemerintahan Antara Pemerintah, Pemerintahan Daerah Provinsi, dan Pemerintahan Daerah Kabupaten/Kota.

4 Peraturan Pemerintah No. 20 Tahun 2004 Tentang Rencana Kerja Pemerintah.

Peraturan Pemerintah No. 65 Tahun 2005 Tentang Pedoman Penyusunan dan Penerapan Standar Pelayanan Minimal.

5 Peraturan Pemerintah No. 3 Tahun 2007 Tentang Laporan Penyelenggaraan Pemerintah Daerah Kepada Pemerintah, Laporan Keterangan Pertanggungjawaan Kepala Daerah Kepada Dewan Perwakilan Rakyat Daerah, dan Informasi Laporan Penyelenggaraan Pemerintahan Daerah kepada Masyarakat.

Peraturan Presiden Republik Indonesia Nomor 1 Tahun 2007 Tentang Pengesahan, Penundangan, Dan Penyebarluasan Peraturan Perundang-Undangan.

6 Peraturan Pemerintah No. 6 Tahun 2008 Tentang Pedoman Evaluasi Penyelenggaraan Pemerintah Daerah.

Peraturan Presiden No. 20 Tahun 2004 Tentang Rancangan Kerja Pemerintah.

7 Peraturan Menteri Dalam Negeri No 6 Tahun 2007 Tentang Petunjuk Teknis Penyusunan dan Petetapan Standar Pelayanan Minimal.

Peraturan Presiden No. 3 Tahun 2007 Tentang Laporan Penyelenggaraan Pemerinah Daerah Kepada Pemerintahan, Laporan Keterangan Pertanggungjawaban Kepala daerah Kepada DPRD, dan Informasi Laporan Penyelenggaraan Pemerintah Daerah Kepada Masyarakat.

8 Peraturan Menteri Dalam Negeri No 79 Tentang Pedoman Penyusunan Rencana Pencapaian Standar Pelayanan Minimal.

9 Keputusan Menteri Dalam Negeri No. 100.05-76 Tahun 2007 Tentang Pembentukan Tim Konsultasi Penyusunan SPM.

7.3.1. Bentuk Hukum NSPK

NSPK sebagai salah satu kebijakan nasional yang mengatur pedoman penyelenggaraan urusan pemerintahan di Indonesia, merupakan bentuk dari perwujudan amanat PP 38/2007 Tentang Pembagian Urusan Pemerintahan Antara Pemerintah Pusat, Pemerintah Daerah Provinsi dan Pemerintah Daerah Kabupaten/Kota terkait urusan pemerintah yang menjadi urusan pemerintah daerah yang disebutkan di Pasal 6. Amanat pembentukan NSPK seperti yang disebutkan dalam Pasal 1 Ayat (6), menjadi tugas dari

89

Pemerintah yang kemudian berdasarkan Pasal 9 diamanahkan kepada menteri/ kepala lembaga pemerintah non departemen untuk menyusunnya.

Dalam peraturan perundang-undangan di Indonesia, tata cara penyusunan NSPK sebagai sebuah peraturan perundang-undangan secara tidak langsung mengacu pada UU 10/2004 Tentang Pembentukan Peraturan Perundang-undangan. Mengapa demikian? Dalam pembagian urusan pemerintahan dalam UU 32/2004 Tentang Pemerintahan Daerah, Urusan Pemerintah dapat dibagi menjadi dua, urusan pemerintah pusat dan urusan pemerintah yang menjadi wewenang pemerintah daerah (urusan konkuren). Untuk urusan pemerintah pusat, segala pelaksanaannya menjadi wewenang pemerintah pusat sedangkan dalam urusan konkuren terdapat kewenangan pemerintah daerah di dalam pelaksanaannya. Urusan konkuren ini dapat dibagi menjadi dua yaitu urusan wajib dan urusan pilihan. Urusan wajib sendiri berdasarkan cakupannya dapat dikategorikan menjadi urusan wajib yang merupakan pelayanan dasar dan urusan wajib di luar pelayanan dasar.

PP 38/2007 menyatakan bahwa NSPK mengatur tentang semua urusan wajib, pilihan dan urusan sisa. Khusus untuk urusan wajib terkait dengan pelayanan dasar harus berpedoman pada standar pelayanan minimal (SPM) yang ditetapkan oleh pemerintah. Berbeda dengan SPM yang telah diatur dari proses pembentukan, rancangan sampai dengan penetapan dalam bentuk Peraturan Pemerintah, NSPK tidak memiliki aturan yang secara langsung menetapkan bagaimana proses pembentukan NSPK, seperti ditunjukkan oleh Gambar 7.3.

Gambar 7.3. NSPK dalam Peraturan Perundang-undangan

Terdapat beberapa jenis produk hukum kementerian/lembaga pemerintah, meliputi: Peraturan, Keputusan, Instruksi, Surat Perintah, dan Surat Edaran. Peraturan Menteri merupakan kebijakan umum dan pengaturan kebijakan pokok yang bersifat umum dan mengikat yang harus dilaksanakan unit kerja di lingkungan kementerian/lembaga tersebut. Peraturan Menteri memuat pelaksanaan peraturan perundang-undangan yang lebih tinggi;

90

atau perubahan, penambahan dan pencabutan dari suatu Peraturan Menteri. Keputusan menteri yang bersifat penetapan memuat antara lain: a) Pembentukan, perubahan status dan pembubaran suatu organisasi, badan, panitia, tim/kelompok. b) Pelimpahan atau penyerahan wewenang tertentu kepada Pejabat di bawahnya. c) Penunjukkan, pengangkatan dan pemberhentian sesorang pada jabatan tertentu. d) Pemberian tanda jasa kepada seseorang. Instruksi Menteri memuat perintah kepada satuan kerja Eselon I untuk melaksanakan kebijakan. Surat Perintah memuat perintah kepada seseorag atau beberapa orang pejabat untuk melakukan tugas tertentu dalam jangka waktu tertentu. Surat Edaran memuat petunjuk yang bersifat teknis, terperinci menjadi hal-hal yang harus dikerjakan, diperhatkan dan dilaksanakan oleh seluruh satuan kerja Inspektur Jenderal dan dapat dilimpahkan atau diserahkan kepada Pejabat Eselon II di bawahnya di lingkungan kerja masing-masing.

Dari definisi dan sifat masing-masing produk hukum kementerian/lembaga pemerintah tersebut, peraturan menteri (permen) atau peraturan kepala (perka) adalah bentuk produk hukum yang paling tepat untuk NSPK karena NSPK adalah bentuk pelaksanaan peraturan perundang-undangan PP 38/2007 dan UU 32/2004. Selain itu NSPK merupakan kebijakan umum dan pengaturan mengenai kebijakan pokok yang bersifat umum dan mengikat baik Pemerintah Pusat, Pemerintahan Daerah Provinsi maupun Pemerintahan Daerah Kabupaten/Kota.

PP 38/2007 telah menyebutkan bahwa NSPK merupakan peraturan yang penetapannya menjadi kewenangan menteri. Seperti yang telah dijelaskan diatas karena belum adanya peraturan pemerintah yang mengatur proses pembuatan NSPK maka dalam proses pembentukanya sendiri harus merujuk kepada UU 10/2004 sebagai aturan dasar perundang-undangan di Indonesia. Sehingga dalam proses pembentukan sebuah NSPK, dalam melakukan legal drafting kementerian/lembaga non kementerian memasukkan NSPK sebagai peraturan menteri/kepala lembaga. Penyusunan NSPK sendiri dalam masing-masing kementerian/lembaga non kementerian diserahkan kepada direktorat/unit kerja/biro yang bertanggung jawab atas masing-masing sub bidang dalam lampiran PP 38/2007 dengan mengacu pada UU 10/2004.

7.3.2. Posisi NSPK

Urusan pemerintahan menurut PP 38/2007 adalah fungsi-fungsi pemerintahan yang menjadi hak dan kewajiban setiap tingkatan dan/atau susunan pemerintahan untuk mengatur dan mengurus fungsi-fungsi tersebut yang menjadi kewenangannya dalam rangka melindungi fungsi-fungsi tersebut yang menjadi kewenangannya dalam rangka melindungi, melayani, memberdayakan dan mensejahterakan masyarakat. Kebijakan nasional adalah serangkaian aturan yang dapat berupa norma, standar, prosedur dan/atau kriteria yang ditetapkan Pemerintah sebagai pedoman penyelenggaraan urusan pemerintah daerah.

Gambar 7.4 di bawah ini menunjukkan urusan pemerintahan menurut PP 38/2007. Urusan tersebut dibagi menjadi: urusan wajib, urusan pilihan, dan urusan sisa di mana kesemuanya membutuhkan NSPK (Pasal 9 ayat (1) dan Pasal 15 ayat (1)). Pelaksanaan urusan pemerintahan yang terkait dengan pelayanan dasar harus berpedoman pada SPM (Pasal 7 ayat (1) dan pasal 8 ayat (1)). Urusan wajib mencakup pelayanan dasar NSPK sebagai payung pembuatan SPM maka SPM juga harus dibuatkan NSPK.

91

Gambar 7.4. Posisi NSPK

Sumber: PP 38/2007 dan PP 65/2005, diolah

7.3.3. Lingkup dan Prinsip NSPK

Berdasarkan PP 38/2007, terdapat beberapa prinsip NSPK yang dapat dijabarkan, yaitu serangkaian aturan yang merupakan kebijakan nasional, dapat berupa NSPK yang ditetapkan Pemerintah sebagai pedoman untuk pemerintahan daerah. Pada pasal 9 ayat (1), dijelaskan bahwa penyelenggaraan yang dimaksud meliputi urusan wajib dan pilihan, serta penetapan untuk urusan sisa dijeaskan pada pasal 25 ayat (1). Dalam hal ini, penyelenggaraan tersebut merupakan urusan pemerintahan yang menjadi wewenang pemerintahan daerah. Urusan wajib dan pilihan yang menjadi kewenangan pemerintahan daerah ditetapkan dalam peraturan daerah selambat-lambatnya satu tahun setelah ditetapkan Peraturan Pemerintah ini. Urusan wajib dan pilihan yang dimaksud, menjadi dasar penyusunan organisasi dan tata kerja perangkat daerah.

URUSAN PEMERINTAHAN YANG MENJADI KEWENANGAN PEMERINTAHAN DAERAH

URUSAN WAJIB URUSAN PILIHAN

Pelayanan Dasar

Urusan Sisa

Norma, Standar, Prosedur dan Kriteria (NSPK) (PP 38/2007, Penjelasan Pasal 9)

• Norma adalah aturan atau ketentuan

yang dipakai sebagai tatanan untuk

penyelenggaraan pemerintahan daerah.

• Standar adalah acuan yang dipakai

sebagai patokan dalam penyelenggaraan

pemerintahan daerah.

• Prosedur adalah metode atau tata cara

untuk penyelenggaraan pemerintahan

daerah.

• Kriteria adalah ukuran yang

dipergunakan menjadi dasar dalam

penyelenggaraan pemerintahan daerah.

Standar Pelayanan Minimal

(PP 65/2005 Pasal 1 Ayat 6) “Ketentuan tentang jenis dan mutu pelayanan dasar yang merupakan urusan wajib daerah yang berhak diperoleh setiap warga secara minimal.”

92

Gambar 7.5. Lingkup NSPK

Sumber: UU 32/2004, PP 65/2005 dan PP 38/2007, diolah

Penetapan NSPK dilakukan oleh menteri/kepala lembaga pemerintah non departemen dan diberlakukan untuk seluruh Daerah Provinsi dan Daerah Kabupaten/Kota. Di dalam penetapan NSPK, memperhatikan keserasian hubungan Pemerintah dengan pemerintahan daerah dan antar pemerintah daerah sebagai satu kesatuan sistem dalam kerangka Negara Kesatuan Republik Indonesia. Penetapan NSPK juga harus melibatkan pemangku kepentingan terkait dan berkoordinasi dengan Menteri Dalam Negeri. Dalam hal ini, penetapan NSPK dilakukan paling lambat dalam waktu dua tahun setelah ditetapkannya PP 38/2007.

Pada dasarnya NSPK bersifat sederhana, konkrit, mudah diukur, terbuka, terjangkau, dan dapat dipertanggungjawabkan, sehingga pelaksanaan urusan wajib, pilihan, dan sisa dapat berjalan secara sempurna. Dalam hal ini, NSPK sebagai pedoman disesuaikan dengan perkembangan kebutuhan, prioritas dan kemampuan keuangan nasional dan daerah serta kemampuan kelembagaan dan personil daerah dalam bidang yang bersangkutan.

7.3.4. Guideline NSPK

Berikut adalah garis besar substansi yang menjadi guideline bagi pembuatan NSPK:

7.3.4.1. Konsiderans

Konsiderans merupakan salah satu substansi dalam sebuah kerangka peraturan. Berikut adalah beberapa hal terkait dengan konsiderans dalam pembuatan sebuah peraturan:

1. Konsiderans diawali dengan kata “Menimbang”. 2. Konsiderans memuat uraian singkat mengenai pokok-pokok pikiran yang menjadi

latar belakang dan alasan pembuatan NSPK.

Urusan Pemerintahan Yang Menjadi Wewenang

Pemerintahan Daerah

Asas TugasPembantuan

NSPK

Asas Otonomi

Peraturan Lainnya

NSPK

PP 65/2005 TentangPedoman

Penyusunan danPenetapan SPM

Pelayanan Dasar

PP 38/2007 TentangPembagian urusan

Pemerintahan

Urusan Wajib

(Pasal 6-7)

NSPK

SPM

Urusan Pilihan

(Pasal 6-7)

NSPK

Urusan Sisa

(Pasal 15)

NSPK

UU 32/2004 Pasal10 Ayat (2) dan PP 38/2007 Pasal 9 Ayat(1)

UU 32/2004 Pasal10 Ayat 2

93

3. Pokok-pokok pikiran pada konsiderans NSPK memuat unsur filosofis, yuridis, dan sosiologis yang menjadi latar belakang pembuatannya.

4. Pokok-pokok pikiran yang hanya menyatakan bahwa NSPK dianggap perlu untuk dibuat adalah kurang tepat karena tidak mencerminkan tentang latar belakang dan alasan dibuatnya NSPK tersebut.

5. Jika konsiderans memuat lebih dari satu pokok pikiran, tiap-tiap pokok pikiran dirumuskan dalam rangkaian kalimat yang merupakan kesatuan pengertian.

6. Tiap-tiap pokok pikiran diawali dengan huruf abjad, dan dirumuskan dalam satu kalimat yang diawali dengan kata bahwa dan diakhiri dengan tanda baca titik koma. Contoh:

Permen Kementerian Pekerjaan Umum Nomor 4 tahun 2008 tentang Pedoman Pembentukan Wadah Koordinasi Pengelolaan Sumber Daya Air Pada Tingkat Provinsi, Kabupaten/Kota, dan Wilayah Sungai

Menimbang: bahwa untuk melaksanakan ketentuan Pasal 87 ayat (5) Undang-Undang Nomor 7 Tahun 2004 tentang Sumber Daya Air, perlu menetapkan Peraturan Menteri Pekerjaan Umum tentang Pedoman Pembentukan Wadah Koordinasi Pengelolaan Sumber Daya Air pada Tingkat Provinsi, Kabupaten/Kota dan Wilayah Sungai.

7.3.4.2. Mengingat

1. Mengingat diletakkan setelah Konsiderans yang berisi tentang Undang-Undang, Peraturan Pemerintah, Peraturan Presiden, Keputusan Presiden, Peraturan Menteri, dan Keputusan Menteri. Perundang-undangan tersebut harus sesuai dengan urutannya, tetapi tidak wajib memiliki seluruhnya dalam pembuatan NSPK.

2. Seperti contoh pada Peraturan Menteri Pendidikan Nasional RI Nomor 20 Tahun 2010 Tentang Norma, Standar, Prosedur, dan Kriteria di Bidang Pendidikan adalah sebagai berikut: a. Undang-undang Nomor 20 Tahun 2003 tentang Sistem Pendidikan Nasional

(Lembaran Negara Republik Indonesia Tahun 2003 Nomor 78, Tambahan Lembaran Negara Republik Indonesia Nomor 4301);

b. Undang-Undang Nomor 32 Tahun 2004 tentang Pemerintahan Daerah (Lembaran Negara Republik Indonesia Tahun 2004 Nomor 125, Tambahan Lembaran Negara Republik Indonesia Nomor 4437) sebagaimana telah beberapa kali diubah terakhir dengan Undang-Undang Nomor 12 Tahun 2008 (Lembaran Negara Republik Indonesia Tahun 2008 Nomor 59, Tambahan Lembaran Negara Republik Indonesia Nomor 4844);

c. Peraturan Pemerintah Nomor 38 Tahun 2007 tentang Pembagian Urusan Pemerintahan Antara Pemerintah, Pemerintahan Daerah Provinsi, dan Pemerintahan Daerah Kabupaten/Kota (Lembaran Negara Republik Indonesia Tahun 2007 Nomor 82, Tambahan Lembaran Negara Republik Indonesia Nomor 4737);

d. Peraturan Presiden Republik Indonesia Nomor 47 Tahun 2009 tentang Pembentukan dan Organisasi Kementerian Negara;

e. Peraturan Presiden Republik Indonesia Nomor 24 Tahun 2010 tentang Kedudukan, Tugas, dan Fungsi Kementerian Negara Serta Susunan Organisasi, Tugas, dan Fungsi Eselon I Kementerian Negara;

f. Keputusan Presiden Nomor 84/P Tahun 2009 mengenai pembentukan Kabinet Indonesia Bersatu II.

94

7.3.4.3. Ketentuan Umum

1. Ketentuan umum diletakkan dalam bab kesatu. Jika dalam Peraturan Perundang-undangan tidak dilakukan pengelompokan bab, ketentuan umum diletakkan dalam pasal - pasal awal. Ketentuan umum dapat memuat lebih dari satu pasal.

2. Ketentuan umum berisi: a. batasan pengertian atau definisi; b. singkatan atau akronim vang digunakan dalam peraturan; c. hal-hal lain yang bersifat umum yang berlaku bagi pasal - pasal berikutnya antara

lain ketentuan yang mencerminkan asas, maksud, dan tujuan. 3. Frase pembuka dalam ketentuan umum undang-undang berbunyi -Dalam Undang-

Undang ini yang dimaksudkan dengan: 4. Frase pembuka dalam ketentuan umum Peraturan Perundang-undangan di bawah

Undang-Undang disesuaikan dengan jenis peraturannya. 5. Jika ketentuan umum memuat batasan pengertian atau definisi singkatan atau akrorim

lebih dari satu, maka masing-masing uraiannya diberi nomor urut dengan angka Arab dan diawali dengan huraf kapital serta diakhiri dengan tanda baca titik.

6. Kata atau istilah yang dimuat dalam ketentuan umum hanyalah kata atau istilah yang digunakan berulangulang di dalam pasal - pasal selanjutnya.

7. Jika suatu kata atau istilah hanya digunakan satu kali, namun kata atau istilah itu diperlukan pengertiannya untuk suatu bab, bagian atau paragraf tertentu, dianjurkan agar kata atau istilah itu diberi definisi.

8. Jika suatu batasan pengertian atau definsi perlu dikutip kembali di dalam ketentuan umum suatu peraturan pelaksanaan, maka ramusan batasan pengertian atau definisi di dalam peraturan pelaksanaan harus sama dengan rumusan batasan pengertian atau definisi yang terdapat di dalam peraturan lebih tinggi yang dilaksanakan tersebut.

9. Karena batasan pengertian atau definisi, singkatan, atau akronim berfungsi, untuk menjelaskan makna suatu kata atau istilah maka batasan pengertian atau definisi, singkatan, atau akronim tidak perlu diberi penjelasan, dan karena itu harus dirumuskan sedemikian rupa sehingga tidak menimbulkan pengertian ganda.

10. Urutan penempatan kata atau istilah dalam ketentuan umum mengikuti ketentuan sebagai berikut: a. pengertian yang mengatur tentang lingkup umum ditempatkan lebih dahulu dari

yang berlingkup khusus; b. pengertian yang terdapat lebih dahulu di dalam materi pokok yang diatur

ditempatkan dalam urutan yang lebih dahulu; dan c. pengertian yang mempunyai kaitan dengan pengertian di atasnya diletakkan

berdekatan secara berurutan. 11. Urutan penempatan kata atau istilah dalam ketentuan umum mengikuti ketentuan

sebagai berikut: a. pengertian yang mengatur tentang lingkup umum ditempatkan lebih dahulu dari

yang berlingkup khusus; b. pengertian yang terdapat lebih dahulu di dalam materi pokok yang diatur

ditempatkan dalam urutan yang lebih dahulu; dan c. pengertian yang mempunyai kaitan dengan pengertian di atasnya diletakkan

berdekatan secara berurutan.

Contoh:

95

Dalam Peraturan Menteri Kesehatan RI nomor 741/MENKES/PER/VII/2008 tentang standar pelayanan minimal bidang kesehatan di kabupaten/kota, Bab I pasal I tentang ketentuan umum, yang dimaksud dengan: a. Standar Pelayanan Minimal bidang Kesehatan selanjutnya disebut SPM Kesehatan

adalah tolok ukur kinerja pelayanan kesehatan yang diselenggarakan Daerah Kabupaten/ Kota.

b. Pelayanan dasar kepada masyarakat adalah fungsi Pemerintah dalam memberikan dan mengurus keperluan kebutuhan dasar masyarakat untuk meningkatkan taraf kesejahteraan rakyat.

c. Pemerintah Pusat selanjutnya disebut Pemerintah adalah Menteri Kesehatan. d. Daerah Otonom selanjutnya disebut Daerah adalah kesatuan masyarakat hukum

yang mempunyai batas-batas wilayah yang berwenang mengatur dan mengurus urusan pemerintahan dan kepentingan masyarakat setempat menurut prakarsa sendiri berdasarkan aspirasi masyarakat dalam sistem Negara Kesatuan Republik Indonesia.

e. Pemerintahan Daerah adalah penyelenggaraan urusan pemerintahan oleh pemerintah daerah Kabupaten/Kota dan DPRD menurut asas otonomi dan tugas pembantuan dengan prinsip Negara Kesatuan Republik Indonesia sebagaimana dimaksud dalam Undang-Undang Dasar Negara Republik Indonesia Tahun 1945.

f. Pemerintah Daerah adalah Bupati atau Walikota, dan perangkat daerah sebagai unsur penyelenggara pemerintahan daerah.

g. Pengembangan kapasitas adalah upaya meningkatkan kemampuan sistem atau sarana dan prasarana, kelembagaan, personil, dan keuangan untuk melaksanakan fungsi-fungsi pemerintahan dalam rangka mencapai tujuan pelayanan dasar dan/atau SPM Kesehatan secara efektif dan efisien dengan menggunakan prinsip-prinsip tata pemerintahan yang baik.

7.3.4.4. Maksud dan Tujuan

Pada bagian ini penyusunan peraturan harus mencakup maksud dan tujuan dalam pembuatan peraturan tersebut. Jika peraturan perundang-undangan mempunyai materi yang ruang lingkupnya sangat luas dan mempunyai banyak pasal, pasal (-pasal) tersebut dapat dikelompokkan menjadi: buku (jika merupakan kodifikasi), bab, bagian, dan paragraf.

Contoh:

Keputusan Menteri Kesehatan RI Nomor 828/Menkes/SK/IX/2008 tentang Petunjuk Teknis Standar Pelayanan Minimal Bidang Kesehatan di Kabupaten/Kota

Bab I Sub-Bab B tentang maksud dan tujuan bahwa petunjuk Teknis Standar Pelayanan Minimal ini dimaksudkan guna memberikan panduan kepada daerah dalam melaksanakan perencanaan, pelaksanaan, dan pengendalian, serta pengawasan dan pertanggungjawaban penyelenggaraan standar pelayanan minimal bidang kesehatan di Kabupaten/Kota.

Petunjuk Teknis Standar Pelayanan Minimal Bidang Kesehatan di Kabupaten/Kota ini bertujuan untuk menyamakan pemahaman tentang definisi operasional, indikator kinerja, ukuran/satuan, rujukan (buku pedoman, standar teknis), target nasional untuk tahun 2010 dan 2015, cara perhitungan pencapaian kinerja/target/rumus satuan, pembilang dan penyebut, rumus perhitungan, sumber data, langkah-langkah kegiatan dan kebutuhan Sumber Daya Manusia untuk masing-masing indikator SPM Bidang Kesehatan di Kabupaten/Kota.

96

7.3.4.5. Hal-hal yang akan diatur

Materi pokok yang diatur ditempatkan langsung setelah bab ketentuan umum, dan jika tidak ada pengelompokkan bab, materi pokok yang diatur diletakkan setelah pasal – pasal ketentuan umum. Pembagian materi pokok ke dalam kelompok yang lebih kecil dilakukan menurut kriteria atau ruang lingkup yang dijadikan dasar pembagian.

Contoh:

Permen Kementerian Pekerjaan Umum Nomor 16 Tahun 2010 tentang Pedoman Teknis Pemeriksaan Berkala Bangunan Gedung

Pasal Pasal 2 ayat (3)

Lingkup pemeriksaan berkala meliputi:

a. Tata cara pemeriksaan berkala bangunan gedung; b. Daftar simak dan evaluasi hasil pemeriksaan berkala; dan c. Jenis-jenis kerusakan komponen bangunan gedung.

7.3.4.6. Persyaratan

Persyaratan adalah hal-hal yang harus dipenuhi dalam penyusunan peraturan. Dalam UU No 10 Tahun 2004 bagian penjelasan dijelaskan bahwa untuk membentuk peraturan yang baik, diperlukan berbagai persyaratan yang berkaitan dengan sistem, asas, tata cara penyiapan dan pembahasan, teknik, penyusunan maupun pemberlakuannya.

Contoh yang dapat diambil dari persyaratan adalah pada Peraturan Menteri Pendidikan Nasional RI Nomor 25 tahun 2007 tentang persyaratan dan prosedur bagi warga negara asing untuk menjadi mahasiswa pada perguruan tinggi di Indonesia. Disebutkan pada Pasal 3 bahwa Persyaratan bagi warga negara asing untuk menjadi calon mahasiswa pada perguruan tinggi di Indonesia meliputi:

a. memenuhi persyaratan akademik untuk mengikuti pendidikan tinggi di Indonesia; b. memiliki sumber pembiayaan untuk menjamin kelangsungan mengikuti pendidikan di

perguruan tinggi; c. diterima oleh perguruan tinggi sebagai mahasiswa; d. memiliki izin belajar dari Sekretariat Jenderal; e. memiliki visa atau izin tinggal di Indonesia; dan f. mematuhi peraturan perundang-undangan di Indonesia dan ketentuan perguruan tinggi

yang dituju.

7.3.4.7. Tata cara/Mekanisme

Tata cara/mekanisme secara umum mengatur mengenai perencanaan urutan, sistematika, pelaksanaan secara teknis, dan sebagainya yang terkait dengan cara dasar penyusunan Peraturan Daerah. Perencanaan tersebut disusun untuk membentuk kebijakan dan strategi dari Pemerintah Pusat sebagai acuan Pemerintah Daerah untuk melaksanakan urusan pada bidang yang bersangkutan. Tata cara/mekanisme penyusunan perundang-undang dan peraturan dapat dilihat secara jelas pada UU 10/2004.

Contoh:

Pada Permen Kementerian Pekerjaan Umum Nomor 18 Tahun 2007 tentang Penyelenggaraan Pengembangan Sistem Penyediaan Air Minum (SPAM), tata cara/mekanisme ditempatkan pada bab terpisah, yaitu Kebijakan dan Strategi.

97

Pasal 4 (1) Perencanaan pengembangan SPAM disusun mengacu pada Kebijakan dan Strategi

Pengembangan SPAM. (2) Pemerintah Daerah wajib menyusun Kebijakan dan Strategi Pengembangan

SPAM Daerah mengacu pada Kebijakan dan Strategi Nasional Pengembangan SPAM dan peraturan pemerintah yang berlaku.

(3) Kebijakan dan Strategi Pengembangan SPAM Daerah antara lain memuat rencana strategis dan program pengembangan SPAM.

(4) Rencana strategis dan program pengembangan SPAM sebagaimana disebutkan pada ayat (4) memuat: a. Identifikasi potensi dan rencana alokasi air baku untuk wilayah pelayanan

sesuai perkembangannya; b. Garis besar sistem penyediaan air baku di wilayah administratif; c. Garis besar rencana pembagian wilayah administratif menjadi satu atau lebih

wilayah pelayanan sesuai potensi air baku dan Rencana Tata Ruang Wilayah (RTRW) baik wilayah pelayanan dengan jaringan perpipaan maupun wilayah pelayanan dengan bukan jaringan perpipaan;

d. Indikasi program pengembangan untuk setiap rencana wilayah pelayanan berdasarkan urutan prioritas;

e. Kriteria dan standar pelayanan di wilayah administratif kabupaten atau kota; f. Indikasi keterpaduan program dengan pengembangan prasarana dan sarana

sanitasi yang merupakan dampak penggunaan air minum untuk wilayah pelayanan yang dianggap strategis dan merupakan wilayah pusat pertumbuhan;

g. Indikasi alternatif pembiayaan dan pola investasi untuk wilayah pelayanan yang dianggap strategis dan merupakan wilayah pusat pertumbuhan; serta

h. Indikasi pengembangan kelembagaan untuk wilayah pelayanan yang dianggap strategis dan merupakan wilayah pusat pertumbuhan.

(5) Dalam penyelenggaraan pengembangan SPAM dan/atau Prasarana dan Sarana Sanitasi, Pemerintah Daerah mengutamakan kerjasama antar-daerah.

(6) Dalam hal penyusunan rencana strategi dan program pengembangan SPAM, Pemerintah dan/atau pemerintah daerah harus mengikutsertakan penyelenggara SPAM dan para pemangku kepentingan dalam bentuk konsultasi publik.

7.3.4.8. Kriteria

Kriteria adalah hal-hal yang harus dipenuhi dan ukuran yang menjadi dasar penilaian atau penetapan sesuatu. Dalam penyusunan peraturan, kriteria merupakan hal mendasar yang harus dipenuhi.

Contoh untuk kriteria dapat dilihat dari Peraturan Menteri Pendidikan Nasional Nomor 11 Tahun 2009 tentang kriteria dan perangkat akreditasi Sekolah Dasar/Madrasah Ibtidaiyah (SD/MI). Penjelasan mengenai kriteria terdapat pada pasal 1 ayat (1), (2), dan (3) yang isinya sebagai berikut:

a. Kriteria dan perangkat akreditasi sekolah dasar/madrasah ibtidaiyah (SD/MI) meliputi instrumen akreditasi, petunjuk teknis pengisian instrumen akreditasi, instrumen pengumpulan data dan informasi pendukung akreditasi, serta teknik penskoran dan pemeringkatan hasil akreditasi.

98

b. Kriteria dan perangkat akreditasi sebagaimana dimaksud pada ayat (1) digunakan untuk penilaian kelayakan sekolah dasar/madrasah ibtidaiyah (SD/MI) yang diakreditasi.

c. Kriteria dan perangkat akreditasi sekolah dasar/madrasah ibtidaiyah (SD/MI) sebagaimana dimaksud pada ayat (1) tercantum pada Lampiran I, II, III, dan IV Peraturan Menteri ini.

7.3.4.9. Kewenangan Provinsi dan Kabupaten/Kota

Kewenangan adalah hak dan kekuasaan yg dimiliki suatu instansi untuk melakukan sesuatu. Oleh karena itu, urusan antara provinsi dan kabupaten/kota harus jelas sampai dimana batasan wewenang masing-masing pihak. Bahasan kewenangan menjadi bab tersendiri dalam pembentukan NSPK. Bahasan kewenangan ini meliputi kedudukan, tugas, dan fungsi dari Pemerintah Pusat sampai Pemerintah Daerah pada suatu urusan tertentu.

Contoh:

Peraturan Menteri Kesehatan RI No.741/MENKES/PER/VII/2008 tentang Standar Pelayanan Minimal di Kabupaten/Kota

7.3.4.10. Pendanaan

Pendanaan pelaksanaan kebijakan, program dan kegiatan jaminan kesejahteraan sosial di provinsi bersumber dari Anggaran Pendapatan dan Belanja Daerah (APBD) provinsi.

Pemerintah Pusat Pemerintah Daerah Provinsi Pemerintah Daerah Kabupaten

Pasal 7 Pasal 8 Pasal 3 (2) Berdasarkan laporan teknis tahunan sebagaimana dimaksud pada ayat (1) Menteri Kesehatan melakukan pembinaan dan pengawasan teknis penerapan SPM Kesehatan.

(3) Monitoring dan evaluasi sebagaimana dimaksud pada ayat (1) pasal 8 dilakukan oleh gubernur sebagai wakil pemerintah di daerah untuk Pemerintahan Daerah Kabupaten/Kota.

Di luar jenis pelayanan sebagaimana dimaksud dalam Pasal 2 ayat (2), Kabupaten/Kota tertentu wajib menyelenggarakan jenis pelayanan sesuai kebutuhan, karakteristik, dan potensi daerah.

Pasal 8 Pasal 11 Pasal 5 (1) Menteri Kesehatan melaksanakan monitoring dan evaluasi atas penerapan SPM Kesehatan oleh Pemerintah Daerah dalam rangka menjamin akses dan mutu pelayanan dasar kepada masyarakat.

(2) Pendanaan yang berkaitan dengan penerapan, pencapaian kinerja/target, pelaporan, monitoring, dan evaluasi, pembinaan dan pengawasan, pembangunan sub-sistem informasi manajemen, serta pengembangan kapasitas, yang merupakan tugas dan tanggung jawab pemerintahan daerah dibebankan kepada APBD.

(1) Bupati/Walikota bertanggung jawab dalam penyelenggaraan pelayanan kesehatan sesuai SPM Kesehatan yang dilaksanakan oleh Perangkat Daerah Kabupaten/Kota dan masyarakat; (2) Penyelenggaraan pelayanan kesehatan sesuai SPM Kesehatan sebagaimana dimaksud pada ayat (1) secara operasional dikoordinasikan oleh Dinas Kesehatan Kabupaten/ Kota; (3) Penyelenggaraan pelayanan kesehatan sesuai SPM Kesehatan dilakukan oleh tenaga kesehatan sesuai dengan kualifikasi dan kompetensi yang dibutuhkan.

Pasal 10 Pasal 13 (1) Menteri Kesehatan memfasilitasi pengembangan kapasitas melalui peningkatan kemampuan sistem, kelembagaan, personal, dan keuangan, baik di tingkat pemerintah maupun Kabupaten/Kota

(2) Gubernur selaku wakil pemerintah di daerah dalam melakukan pengawasan teknis atas penerapan dan pencapaian SPM Kesehatan, dibantu oleh Inspektorat Provinsi berkoordinasi dengan Inspektorat Kabupaten/Kota

99

Pendanaan pelaksanaan kebijakan, program dan kegiatan jaminan kesejahteraan sosial di kabupaten/kota bersumber dari APBD kabupaten/kota. Pemerintah dapat memberikan bantuan pendanaan pelaksanaan kebijakan, program dan kegiatan jaminan kesejahteraan sosial sesuai dengan ketentuan peraturan perundang-undangan.

Seperti contoh pada Lampiran I Peraturan Menteri Pendidikan Nasional Nomor 5 Tahun 2010, tentang Petunjuk Teknis Penggunaan Dana Alokasi Khusus (DAK) bidang Pendidikan Tahun Anggaran 2005, Bab II, Sub-bab C adalah sebagai berikut:

a. DAK bidang pendidikan tahun anggaran 2010 disalurkan dengan cara pemindahbukuan dari Rekening Kas Umum Negara (Pemerintah Pusat c.q Departemen Keuangan) ke Rekening Kas Umum Daerah (kabupaten/kota).

b. Mekanisme dan tata cara mengenai penyaluran DAK bidang pendidikan tahun anggaran 2010 dilakukan sesuai dengan ketentuan peraturan perundang-undangan.

c. Penyaluran dana diberikan secara penuh/utuh baik dari kas umum negara ke kas umum daerah maupun dari kas umum daerah ke rekening sekolah tanpa ada potongan dalam bentuk apapun.

d. Penyaluran dana dari Kas Umum Daerah ke rekening sekolah mempertimbangkan jangka waktu pelaksanaan kegiatan dengan batas waktu kegiatan, pelaporan, dan saat pemanfaatannya.

e. Kewajiban pajak atas penggunaan DAK bidang pendidikan tahun anggaran 2010 diselesaikan oleh sekolah penerima DAK bidang pendidikan tahun anggaran 2010 sesuai dengan ketentuan peraturan perundang-undangan.

7.3.4.11. Pelaporan

Dalam setiap urusan yang dilakukan, Pemerintah Daerah wajib membentuk tim/unit khusus untuk membuat laporan dari Satuan Kerja untuk urusan yang dilakukan. Tim/unit khusus tersebut langsung dikepalai oleh Kepala Satuan Kerjadari urusan yang dilakukan. Pengawasan dari pelaporan diawasi langsung oleh badan yang ditunjuk oleh Pemerintah Pusat.

Contoh:

Permen Kementerian Pekerjaan Umum Nomor 2 Tahun 2008 tentang Pedoman Pelaksanaan Kegiatan Departemen Pekerjaan Umum Yang Merupakan Kewenangan Pemerintah dan Dilaksanakan Sendiri.

Pasal 10 (1) Setiap Unit Satuan Kerja wajib membentuk Unit Akuntansi Kuasa Pengguna

Anggaran/Barang (UAKPA/UAKPB). (2) Setiap Unit Eselon I yang mempunyai kegiatan di daerah wajib membentuk Unit

Akuntansi Pembantu Pengguna Anggaran/Barang Wilayah (UAPPA-W/UAPPB-W) pada provinsi terkait.

(3) Setiap Unit Eselon I wajib membentuk Unit Akuntansi Pembantu Pengguna Anggaran/Barang Eselon I (UAPPA-E1/UAPPB-E1).

(4) Kepala Satuan Kerja selaku Kuasa Pengguna Anggaran wajib menyusun dan menyampaikan laporan sesuai dengan ketentuan yang ditetapkan dalam Petunjuk Operasional Kegiatan.

100

(5) Kepala Satuan Kerja selaku Kuasa Pengguna Barang wajib menyusun dan menyampaikan laporan sesuai dengan ketentuan yang ditetapkan dalam Petunjuk Operasional Kegiatan.

(6) Penilaian kinerja Kepala Satuan Kerja salah satunya berdasarkan kepatuhan, yang akan menjadi pertimbangan dalam penentuan Kasatker selanjutnya.

(7) Mekanisme pelaporan Satuan Kerja dilakukan sebagaimana tercantum dalam lampiran 1.e yang merupakan bagian tidak terpisahkan dengan Peraturan Menteri ini.

Pasal 11 (1) Pengawasan eksternal pelaksanaan Satuan Kerja bidang pekerjaan umum

dilaksanakan oleh Badan Pemeriksa Keuangan Republik Indonesia (BPK-RI). (2) Pengawasan internal pelaksanaan Satuan Kerja bidang pekerjaan umum

dilaksanakan oleh Inspektorat Jenderal Departemen Pekerjaan Umum atau Badan Pengawasan Keuangan dan Pembangunan (BPKP).

(3) Inspektorat Jenderal Departemen Pekerjaan Umum menyusun program pemeriksaan tahunan untuk menghindari terjadinya tumpang tindih pemeriksaan.

7.3.4.12. Penataan dan Evaluasi

Penataan merupakan sebuah proses untuk penertiban, pengarahan, pengaturan, pengelolaan, pengurusan, penyusunan, perancangan dan sistematika sebuah peraturan. Proses yang dilakukan selanjutnya adalah proses evaluasi. Evaluasi dilakukan secara hierarki tingkat kekuasaan, misal Pemerintah melakukan pemantauan dan evaluasi pelaksanaan kebijakan, program, dan kegiatan jaminan kesejahteraan sosial di provinsi. Gubernur sebagai wakil Pemerintah melakukan pemantauan dan evaluasi pelaksanaan kebijakan, program, dan kegiatan jaminan kesejahteraan sosial di kabupaten/kota.

Berikut beberapa hal yang terkait dalam hal penataan dan evaluasi.

(1) Untuk menjamin sinergi berkesinambungan dan efektifitas langkah-langkah secara terpadu dalam pelaksanaan kebijakan, program dan kegiatan jaminan kesejahteraan sosial, pemerintah daerah provinsi dan kabupaten/kota melakukan pemantauan.

(2) Pemantauan sebagaimana dimaksud pada ayat (1) dimaksudkan untuk mengetahui perkembangan dan hambatan dalam pelaksanaan kebijakan, program, dan kegiatan jaminan kesejahteraan sosial.

(3) Pemantauan dilakukan secara berkala melalui koordinasi dan pemantauan langsung terhadap SKPD yang melaksanakan kebijakan, program dan kegiatan jaminan kesejahteraan sosial.

(4) Pemantauan dilakukan mulai dari perencanaan sampai dengan pelaksanaan kebijakan, program, dan kegiatan jaminan kesejahteraan sosial.

Evaluasi pelaksanaan kebijakan, program dan kegiatan jaminan kesejahteraan sosial dilakukan minimal sekali dalam setahun. Hasil evaluasi pelaksanaan kebijakan, program dan kegiatan jaminan kesejahteraan sosial digunakan sebagai bahan masukan bagi penyusunan kebijakan, program dan kegiatan jaminan kesejahteraan sosial.

Contoh penataan dapat dijelaskan seperti pada Peraturan Menteri Dalam Negeri Nomor 57 Tahun 2007, tentang petunjuk teknis penataan organisasi perangkat daerah, yaitu pada pasal 2 yang berbunyi Penataan organisasi perangkat daerah dilakukan melalui analisis jabatan dan analisis beban kerja sesuai dengan peraturan perundang-undangan. Secara rinci

101

pada Peraturan Menteri tersebut menjelaskan tentang Penataan kelembagaan SKPD baik di tingkat Provinsi dan Kabupaten/Kota yang pembentukannya ditetapkan melalui peraturan daerah.

Untuk contoh evaluasi, seperti pada Peraturan Menteri Tenaga Kerja dan Transmigrasi Nomor PER.11/MEN/V/2009 tentang tata cara pemantauan dan evaluasi pengelolaan data dan informasi ketenagakerjaan. Pada Bab III Pasal 7, disebutkan bahwa objek evaluasi pengelolaan data dan informasi ketenagakerjaan meliputi hasil pemantauan kegiatan sebagaimana dimaksud dalam Pasal 3 ayat (1) yang berisikan sebagai berikut:

Objek pemantauan pengelolaan data dan informasi ketenagakerjaan meliputi:

a. Pengumpulan data dan informasi ketenagakerjaan; b. Pengolahan data dan informasi ketenagakerjaan; c. Penganalisisan data dan informasi ketenagakerjaan; d. Penyimpanan data dan informasi ketenagakerjaan; e. Penyajian data dan informasi ketenagakerjaan; dan f. Penyebarluasan data dan informasi ketenagakerjaan.

7.3.4.13. Pembinaan dan Pengawasan

Kementeri Dalam Negeri dan Kementerian/Lembaga terkait melakukan pembinaan dan pengawasan atas pelaksanaan kebijakan, program, dan kegiatan terkait NSPK kepada pemerintahan daerah provinsi. Gubernur melakukan pembinaan dan pengawasan atas pelaksanaan kebijakan, program, dan kegiatan jaminan kesejahteraan sosial kepada pemerintahan daerah kabupaten/kota.

Contoh dari pembinaan dan pengawasan adalah pada Peraturan Menteri Kesehatan RI Nomor 741/MENKES/PER/VII/2008 Bab IX Pasal 12 yang isinya sebagai berikut:

a. Menteri Kesehatan melakukan pembinaan teknis atas penerapan dan pencapaian SPM Kesehatan.

b. Pembinaan sebagaimana dimaksud pada ayat (1) dilaksanakan dengan menyusun Petunjuk Teknis yang ditetapkan dengan Peraturan Menteri Kesehatan.

c. Menteri Kesehatan setelah berkoordinasi dengan Menteri Dalam Negeri, dapat mendelegasikan pembinaan teknis sebagaimana dimaksud pada ayat (1) kepada Gubernur selaku wakil pemerintah di daerah.

7.3.4.14. Ketentuan Penutup

Ketentuan penutup ditempatkan dalam bab terakhir. Berikut adalah beberapa hal mengenai ketentuan penutup.

1. Jika tidak diadakan pengelompokan bab, ketentuan penutup ditempatkan dalam pasal (-pasal) terakhir. Pada umumnya ketentuan penutup memuat ketentuan mengenai: a. Penunjukan organ atau alat perlengkapan yang melaksanakan Peraturan

Perundangandangan; b. Nama singkat; c. Status peraturan perundang-undangan yang sudah ada; dan d. Saat mulai berlaku peraturan perundang-undangan.

102

2. Ketentuan penutup dapat memuat peraturan pelaksanaan yang bersifat: a. Menjalankan (eksekutif), misalnya, penunjukan pejabat tertentu yang diberi

kewenangan untuk memberikan izin, mengangkat pegawai, dan lain-lain; b. Mengatur (legislatif), misalnya, memberikan kewenangan untuk membuat

peraturan pelaksanaan.

Contoh:

Permen Kementerian Pekerjaan Umum Nomor 16 Tahun 2008 tentang Kebijakan dan Strategi Nasional Pengembangan Sistem Pengelolaan Air Limbah Pemukiman (KSNP-SPALP) pada Bab IV memuat ketentuan penutup yang berisi:

Pasal 7 (1) Peraturan Menteri ini mulai berlaku pada tanggal ditetapkan. (2) Peraturan Menteri ini disebarluaskan kepada para pihak yang bersangkutan untuk

diketahui dan dilaksanakan sebagaimana mestinya.

7.3.5. Asas-asas Pembentukan NSPK yang Terintegrasi dengan Guideline

Pembentukan peraturan perundang-undangan di Indonesia dirumuskan dan dituangkan dalam Undang-Undang Nomor 10 Tahun 2004 tentang Pembentukan Peraturan Perundang-undangan. Pasal 5 Undang-Undang tersebut menyatakan bahwa dalam membentuk peraturan perundang-undangan harus berdasarkan asas pembentukan peraturan perundang-undangan yang baik yang meliputi:

a. Kejelasan tujuan. b. Kelembagaan atau organ pembentuk yang tepat. c. Kesesuaian antara jenis dan materi muatan. d. Dapat dilaksanakan. e. Kedayagunaan dan kehasilgunaan. f. Kejelasan rumusan. g. Keterbukaan.

Terdapat pula asas yang harus dikandung dalam peraturan perundang-undangan, yaitu materi muatan yang terdapat pada Pasal 6 ayat 1 yang berisi:

a. Pengayoman. b. Kemanusiaan. c. Kebangsaan. d. Kekeluargaan. e. Kenusantaraan. f. Bhinneka Tunggal Ika. g. Keadilan. h. Kesamaan kedudukan dalam hukum dan pemerintahan. i. Ketertiban dan kepastian hukum; dan/atau j. Keseimbangan, keserasian, dan keselarasan.

7.3.6. Urgensi NSPK

Secara umum pembentukan Norma Standar Prosedur Kriteria (NSPK) dilandasi oleh sebuah urgensi yang terjadi di setiap daerah dan menjadi tanggung jawab pemerintah daerah. Berdasarkan UU 32/2004 tentang Pemerintahan Daerah, penyelenggaraan urusan pemerintahan daerah menjadi wewenang pemerintah daerah kecuali urusan-urusan yang

103

menjadi tanggung jawab pemerintah pusat. Dalam hal ini, penyelenggaraan pemerintahan daerah berdasarkan asas otonomi dan tugas pembantu.

Dalam menyelenggarakan pemerintahan daerah, terdapat dua urusan yang dipegang oleh pemerintah daerah, yaitu Urusan Wajib dan Urusan Pilihan. Urusan wajib adalah urusan yang wajib diselenggarakan oleh pemerintah daerah yang terkait dengan pelayanan dasar bagi masyarakat, seperti pendidikan dasar, kesehatan, lingkungan hidup, perhubungan, kependudukan, dan sebagainya. Di dalam Urusan Wajib, terdapat dua aturan yaitu Standar Pelayanan Minimum (SPM) dan NSPK. Dalam hal ini SPM merupakan aturan yang mengatur pelayanan dasar yang wajib dilaksanakan oleh pemerintah daerah. Sedangkan NSPK, merupakan aturan yang juga harus dilaksanakan oleh pemerintah daerah mengenai segala urusan wajib diluar pelayanan dasar. Urusan pilihan merupakan urusan pemerintah yang diprioritaskan oleh pemerintahan daerah untuk diselenggarakan yang terkait dengan upaya mengembangkan potensi unggulan yang menjadi kekhasan daerah. Di dalam urusan pilihan, aturan yang digunakan sebagai acuan adalah NSPK.

Dalam penyelenggaraan urusan pemerintahan daerah, baik urusan wajib maupun pilhan, keduanya membutuhkan NSPK. Hal ini sesuai dengan Peraturan Pemerintah Republik Indonesia Nomor 38 Tahun 2007 tentang Pembagian Urusan Pemerintahan. Sehingga urgensi umum NSPK adalah aturan pembagian kewenangan antara pemerintah pusat dan daerah di mana NSPK harus dipenuhi sebagai prasyarat menyelenggarakan urusan Pemerintahan yang menjadi kewenangannya. Adanya NSPK diharapkan dapat mengantar pemerintah daerah dalam menjalankan urusan wajib dan pilihan secara sempurna.

7.3.7. NSPK dan Perencanaan

Suatu perencanaan mutlak diperlukan dalam proses pembangunan suatu negara dalam hal ini Indonesia karena terjadinya berbagai hal seperti kegagalan pasar, adanya bantuan luar negeri, mobilisasi dan alokasi sumber daya, distribusi sumber daya yang kurang merata sehingga menyebabkan kesenjangan. Definisi perencanaan adalah suatu proses untuk menentukan masa depan yang tepat melalui serangkaian pilihan. Secara umum pengertian perencanaan merupakan proses penyusunan berbagai kegiatan maupun kebijakan/keputusan secara sistematis yang akan dilaksanakan pada masa hadapan untuk mencapai tujuan tertentu.

Beberapa pakar juga menyatakan bahwa perencanaan merupakan proses pembuatan kebijakan untuk mengendalikan masa depan yang ditentukan. Proses pembuatan perencanaan perlu memperhatikan beberapa hal seperti pemilihan alternatif yang ada, alokasi sumber daya, target yang akan dituju pada masa mendatang dan siapa yang akan menjalankannya. Perencanaan dapat dijadikan sebagai pedoman bagi kegiatan yang dilaksanakan dalam rangka mencapai tujuan yang telah ditetapkan. Perencanaan juga dapat berfungsi sebagai alat prediksi masa depan dan alat ukur untuk melakukan evaluasi terhadap pencapaian tujuan tertentu.

Ruang lingkup perencanaan secara kewilayahan dapat dilakukan dalam skala nasional maupun daerah. Perencanaan pembangunan nasional perlu dilakukan oleh suatu negara agar dapat menjamin kegiatan pembangunan berjalan efektif, efisien dan bersasaran. Berdasarkan Instruksi Presiden Nomor 7/1999 perencanaan strategis merupakan suatu proses yang berorientasi pada hasil yang hendak dicapai instansi selama waktu 1-5 tahun dengan memperhitungkan segala aspek termasuk potensi, peluang dan kendala yang ada dan yang mungkin muncul.

Perencanaan pembangunan dalam skala nasional dituangkan dalam dokumen perencaan seperti RPJPN (Rencana Pembangunan Jangka Panjang Nasional yang dilakukan

104

25 tahun), RPJMN (Rencana Pembangunan Jangka Menengah Nasional yang dilakukan 5 tahun) dan RKP (Rencana Kerja Pemerintah-tahunan). Pada tahun 2004 Pemerintah mengeluarkan UU Nomor 25/2004 tentang sistem perencanaan pembangunan nasional yang dapat mendukung koordinasi antar pelaku pembangunan, harmonisasi pembangunan yang dilakukan oleh pemerintah pusat dan daerah, sinergi antar daerah dan antar instansi pemerintah seperti ditunjukkan oleh Gambar 7.7.

Sistem perencanaan pembangunan mengamanatkan konsistensi dari proses perencanaan, penganggaran, pelaksanaan hingga proses pengawasan yang kesemuanya perlu melibatkan peran aktif stakeholder yang ada. UU 25/2004 juga mewajibkan setiap daerah harus menyusun rencana pembangunan secara sistematis, terarah, terpadu dan tanggap terhadap perubahan (pasal 2 ayat 2). Hal ini sejalan dengan UU 32/2004 tentang pemerintahan daerah, pada Bab VII pasal 150 disebutkan bahwa daerah wajib memiliki dokumen RPJPD (Rencana Pembangunan Jangka Panjang Daerah 25 tahun), RPJMD (Rencana Pembangunan Jangka Menengah Daerah 5 tahun) dan RKPD (Rencana Kerja Pemerintah Daerah-tahunan).

Implikasi pelaksanaan desentralisasi di Indonesia dengan berbagai peraturan perundang-undangan yang mengaturnya seperti UU 22/1999 dan UU 32/2004 adalah beberapa kewenangan pemerintah tetap menjadi milik pemerintah pusat seperti politik internasional, pertahanan, keamanan nasional, keadilan, moneter dan fiskal tetapi ada juga kewenangan yang dilimpahkan kepada pemerintah provinsi dan pemerintah kabupaten/kota.

Berdasarkan UU 22/1999, kewenangan pemerintah pusat dan daerah diatur dengan Peraturan Pemerintah (PP) 25/2000 kemudian peraturan tentang pemerintahan daerah direvisi dengan dikeluarkannya UU 32/2004. Untuk melaksanakan UU 32/2004 maka pemerintah mengeluarkan PP 38/2007 yang mengatur tentang pembagian urusan antara pemerintah pusat, pemerintah daerah provinsi dan pemerintah daerah kabupaten/kota.

Berdasarkan PP 38/2007 terdapat 31 urusan yang dikelola oleh pemerintah pusat dan daerah, 28 urusan dianggap sebagai urusan wajib dan 8 urusan pilihan. PP ini juga mengenalkan konsep NSPK (Norma, Standar, Prosedur dan Kriteria) sebagai pedoman pelaksanaan fungsi dan kewenangan pemerintah baik pemerintah pusat maupun daerah dalam memberikan pelayanan publik. Oleh sebab itu pelaksanaan setiap urusan harus berpedoman pada NSPK. NSPK disusun oleh masing-masing kementerian dan lembaga non kementerian terkait, dengan kata lain dalam hal perencanaan nasional maupun daerah perlu memperhatikan kewenangan antara pusat dan daerah dengan berpedoman pada NSPK sesuai dengan amanat PP 38/2007.

Pembagian urusan pemerintahan dalam bidang perencanaan pembangunan sesuai dengan PP 38/2007 (lampiran) sub bidang perencanaan dan pengendalian pembangunan daerah, sub sub bidang perumusan kebijakan maka kewenangan pemerintah pusat adalah penetapan pedoman dan standar perencanaan, pelaksanaan dan pengendalian daerah. Sedangkan kewenangan pemerintah provinsi adalah penetapan petunjuk pelaksanaan perencanaan pembangunan daerah pada skala pembangunan provinsi dan pelaksanaan perencanaan pembangunan daerah provinsi. Manakala pemerintah kabupaten/kota memiliki 3 kewenangan yaitu :

1. Penetapan petunjuk pelaksanaan perencanaan dan pengendalian pembangunan daerah pada skala kabupaten/kota.

2. Pelaksanaan perencanaan pembangunan daerah kabupaten/kota. 3. Penetapan pedoman dan standar perencanaan pembangunan daerah kecamatan/desa.

105

Berdasarkan UU 32/2004 pasal 150 ayat 1 menyatakan dalam rangka penyelenggaraan pemerintahan daerah maka disusunlah perencanaan pembangunan daerah sebagai satu kesatuan dalam sistem perencanaan pembangunan nasional. Bahkan dalam ayat 2 menyatakan bahwa perencanaan pembangunan daerah disusun pemerintahan daerah provinsi, kabupaten/kota sesuai dengan kewenangan yang ditetapkan dalam peraturan perundang-undangan. Peraturan perundang-undangan disini merujuk pada PP 38/2007 sebagai peraturan pelaksana dari UU 32/2004 dan selanjutnya sesuai dengan UU 25/2004 tentang sistem perencanaan pembangunan nasional.

Secara umum dapat disimpulkan bahwa keterpaduan dan sinergi pembangunan pusat dan daerah mutlak diperlukan agar pembangunan dapat berjalan dengan efektif, efisien serta mencapai sustainability. Untuk mendorong sinergi pembangunan antara pusat dan daerah maka pemerintah mengeluarkan PP 19/2010 tentang tata cara pelaksanaan tugas dan kewenangan serta kedudukan keuangan Gubernur sebagai wakil pemerintah di wilayah provinsi. Kaitannya dengan NSPK, inti dari pasal 3 ayat 1(bagian c) PP 19/2010 menyebutkan bahwa :

“Dilaksanakannya norma, standar, prosedur dan kriteria (NSPK) dalam penyelenggaran urusan pemerintahan oleh pemerintah provinsi dan kabupaten/kota serta meningkatkan akuntabilitas pemerintah daerah melalui peran Gubernur melakukan fungsi pengawasan.”

Kemendagri pada bulan September 2010 telah membahas isu-isu strategis sebagai masukan revisi terhadap UU 32/2004 tentang pemerintahan daerah. Isu-isu yang dihasilkan berkaitan dengan hubungan antara pusat dan daerah adalah bahwa kebijakan publik di tingkat daerah tidak boleh bertentangan dengan kebijakan publik di tingkat nasional dan diselenggarakan dalam koridor Norma, Standar, Prosedur dan Kriteria (NSPK) yang ditetapkan pusat selain itu masih banyak urusan pemerintahan yang belum dilengkapi NSPK sehingga menimbulkan multi interprestasi dalam pelaksanaannya. Dalam hal pembagian urusan kewenangan maka pemerintah pusat wajib menetapkan NSPK sebagai acuan bagi daerah dalam melaksanakan kewenangannya dalam koridor NKRI sedangkan pemerintah provinsi menetapkan kebijakan daerah untuk melaksanakan urusan pemerintahan yang menjadi kewenangannya dalam NSPK yang ditetapkan oleh pusat, manakala pemerintah kabupaten/kota menetapkan kebijakan daerah untuk melaksanakan urusan pemerintahan yang menjadi kewenangannya dengan mengacu pada NSPK yang ditetapkan oleh pusat.

Secara umum dapat disimpulkan bahwa NSPK dalam perencanaan yang dimaksud dalam tulisan ini adalah perencanaan pembangunan baik di tingkat nasional maupun daerah hendaknya memperhatikan kewenangan pemerintah pusat dan daerah sesuai dengan ketentuan peraturan perundang-undangan yang berlaku baik itu UU 32/2004, PP 38/2007 dan juga UU 24/2005 sehingga perencanaan pembangunan dapat berjalan sinkron dan harmonis di tingkat pusat maupun daerah. Pelaksanaan perencanaan pembangunan juga perlu memperhatikan NSPK agar dapat berjalan dengan efektif dan efisien untuk mencapai tujuan pembangunan yang telah ditetapkan.

7.3.8. Kriteria NSPK: Eksternalitas, Akuntabilitas, Efisiensi dan Keserasian

Sesuai dengan Peraturan Pemerintah Nomor 38 Tahun 2007 tentang Pembagian Urusan Pemerintah Antara Pemerintah, Pemerintah Daerah Provinsi, Dan Pemerintah Daerah Kabupaten / Kota dalam ayat (1) dijelaskan bahwa Menteri/kepala lembaga pemerintah non departemen menetapkan norma, standar, prosedur, dan kriteria untuk melaksanakan Urusan Pemerintah yang menjadi Kewenangan Pemerintahan Daerah (urusan yang bersifat

106

konkuren) yaitu urusan wajib dan urusan pilihan. Norma adalah aturan atau ketentuan yang dipakai sebagai tatanan untuk penyelenggaraan pemerintahan daerah. Standar adalah acuan yang dipakai sebagai patokan dalam penyelenggaraan pemerintahan daerah. Prosedur adalah metode atau tata cara untuk penyelenggaraan pemerintahan daerah. Kriteria adalah ukuran yang dipergunakan menjadi dasar dalam penyelenggaraan pemerintahan daerah.

Pada ayat (2) selanjutnya dijelaskan mengenai keserasian hubungan Pemerintah dengan pemerintah daerah dan antar pemerintah daerah sebagai satu kesatuan sistem dalam kerangka Negara Kesatuan Republik Indonesia. Keserasian hubungan adalah pengelolaan bagian urusan pemerintah yang dikerjakan oleh tingkat pemerintahan yang berbeda, bersifat saling berhubungan (interkoneksi), saling tergantung (interdependensi), dan saling mendukung sebagai satu kesatuan sistem dengan memperhatikan cakupan kemanfaatan.

Selanjutnya dalam ayat (3) disebutkan bahwa penetapan norma, standar, prosedur, dan kriteria sebagaimana dimaksud pada ayat (1) melibatkan pemangku kepentingan terkait dan berkoordinasi dengan Menteri Dalam Negeri. Pemangku kepentingan di sini terdiri dari unsur departemen/lembaga pemerintah non-departemen terkait, pemerintah daerah, asosiasi profesi, dan perwakilan masyarakat.

Untuk mewujudkan pembagian urusan pemerintahan yang bersifat konkuren tersebut secara proporsional antara Pemerintah, pemerintahan daerah provinsi dan pemerintahan daerah kabupaten/kota maka ditetapkan kriteria pembagian urusan pemerintahan yang meliputi eksternalitas, akuntabilitas dan efisiensi. Penggunaan ketiga kriteria tersebut diterapkan secara kumulatif sebagai satu kesatuan dengan mempertimbangkan keserasian dan keadilan hubungan antar tingkatan dan susunan pemerintahan. Sesuai dengan PP 38 Tahun 2007 Pasal 4 Ayat 1, ketiga kriteria tersebut memiliki arti:

1. Eksternalitas adalah kriteria pembagian urusan pemerintahan dengan memperhatikan dampak yang timbul sebagai akibat dari penyelenggaraan suatu urusan pemerintahan. Apabila dampak yang ditimbulkan bersifat lokal, maka urusan pemerintahan tersebut menjadi kewenangan pemerintahan daerah kabupaten/kota. Sedangkan apabila dampaknya bersifat lintas kabupaten/kota dan/atau regional maka urusan pemerintahan itu menjadi kewenangan pemerintahan provinsi; dan apabila dampaknya bersifat lintas provinsi dan/atau nasional, maka urusan itu menjadi kewenangan Pemerintah.

2. Akuntabilitas adalah kriteria pembagian urusan Pemerintahan dengan memperhatikan pertanggungjawaban Pemerintah, pemerintahan daerah Provinsi, dan pemerintahan daerah kabupaten/kota dalam penyelenggaraan urusan Pemerintahan tertentu kepada masyarakat. Apabila dampak penyelenggaraan bagian urusan pemerintahan secara langsung hanya dialami secara lokal (satu kabupaten/kota), maka pemerintahan daerah kabupaten/kota bertanggungjawab mengatur dan mengurus urusan pemerintahan tersebut. Sedangkan apabila dampak penyelenggaraan bagian urusan pemerintahan secara langsung dialami oleh lebih dari satu kabupaten/kota dalam satu provinsi, maka pemerintahan daerah provinsi yang bersangkutan bertanggung jawab mengatur dan mengurus urusan pemerintahan tersebut; dan apabila dampak penyelenggaraan urusan pemerintahan dialami lebih dari satu provinsi dan/atau bersifat nasional maka Pemerintah bertanggung jawab untuk mengatur dan mengurus urusan pemerintahan dimaksud.

3. Efisiensi adalah kriteria pembagian urusan pemerintahan dengan memperhatikan daya guna tertinggi yang dapat diperoleh dari penyelenggaraan suatu urusan

107

pemerintahan. Apabila urusan pemerintahan lebih berdayaguna ditangani pemerintahan daerah kabupaten/kota, maka diserahkan kepada pemerintahan daerah kabupaten/kota, sedangkan apabila akan lebih berdayaguna bila ditangani pemerintahan daerah provinsi, maka diserahkan kepada pemerintahan daerah provinsi. Sebaliknya apabila suatu urusan pemerintahan akan berdayaguna bila ditangani Pemerintah maka akan tetap menjadi kewenangan Pemerintah.

Kriteria eksternalitas didasarkan atas pemikiran bahwa tingkat pemerintahan yang berwenang atas suatu urusan pemerintahan ditentukan oleh dampak jangkauan yang diakibatkan dalam penyelenggaraan urusan pemerintahan tersebut. Untuk mencegah terjadinya tumpang tindih pengakuan atau klaim atas dampak tersebut, maka ditentukan kriteria akuntabilitas yaitu tingkat pemerintahan yang paling dekat dengan dampak yang timbul adalah yang paling berwenang untuk menyelenggarakan urusan pemerintahan tersebut.

Hal ini adalah sesuai dengan prinsip demokrasi yaitu mendorong akuntabilitas Pemerintah kepada rakyat. Kriteria efisiensi didasarkan pada pemikiran bahwa penyelenggaraan urusan pemerintahan sedapat mungkin mencapai skala ekonomis. Hal ini dimaksudkan agar seluruh tingkat pemerintahan wajib mengedepankan pencapaian efisiensi dalam penyelenggaraan urusan pemerintahan yang menjadi kewenangannya yang sangat diperlukan dalam menghadapi persaingan di era global. Dengan penerapan ketiga kriteria tersebut, semangat demokrasi yang diterapkan melalui kriteria eksternalitas dan akuntabilitas, serta semangat ekonomis yang diwujudkan melalui kriteria efisiensi dapat disinergikan dalam rangka mewujudkan kesejahteraan masyarakat dan demokratisasi sebagai esensi dasar dari kebijakan desentralisasi.

7.3.9. Proses Penyusunan NSPK

Tahapan awal penyusunan NSPK dimulai identifikasi NSPK amanah PP 38/2007 atau adanya usulan dari beberapa pihak yang terkait atau yang membutuhkan. Pihak-pihak tersebut dapat berasal dari usulan dari unit kerja (direktorat di masing kementerian), ataupun adanya perintah yang mengharuskan pembuatan NSPK selama masih berada di dalam koridor PP 38 Tahun 2007. Selanjutnya usulan tersebut disampaikan dan dibahas lebih lanjut oleh Tim Pemrakarsa NSPK yang terdiri dari unit-unit kerja yang bersangkutan dengan bidang usulan dan berkoordinasi dengan Kementerian Dalam Negeri. Oleh Tim Kecil, usulan NSPK dikaji berdasar kriteria eksternalitas, akuntabilitas, dan efisiensi sebagaimana pada pasal 4 ayat 1 PP 38 Tahun 2007. Hasil kajian tersebut selanjutnya menjadi rekomendasi yang akan disampaikan kepada Menteri/Pimpinan Lembaga Non Departemen untuk dikaji lebih lanjut. Setelah mendapatkan perbaikan dari Menteri/Pimpinan Lembaga Non Departemen, usulan NSPK tersebut diserahkan kepada Biro Hukum kementerian untuk dibuat peraturan. Berikut secara rinci mengenai tahapan dalam penyusunan NSPK:

1. Pembuatan NSPK berasal dari 2 sumber, yaitu amanat PP 38 tahun 2007, dan berasal dari usulan internal kementerian yang berasal dari direktorat atau unit kerja terkait.

2. Sinkronisasi usulan bertujuan untuk mengakomodasi semua usulan yang ada sehingga terjadi penyelarasan wewenang khususnya antara pusat dan daerah. Sinkronisasi usulan dapat berupa FGD yang melibatkan stakeholder yang terkait secara langsung maupun tidak langsung. Stakeholder yang dimaksud adalah kementerian yang menyusun NSPK (Pemerintah Pusat), Pemerintah Daerah, kementerian lain yang terkait, Kementerian Dalam Negeri, dan pihak lain.

108

3. Hasil Pengkajian diberikan kepada Biro Hukum. Selanjutnya Biro Hukum Ditjen membuat draft awal NSPK kepada Dirjen.

4. Ditjen menyampaikan draft awal kepada Bagian Hukum Sekjen untuk mendapatkan telaahan.

5. Rancangan yang telah dibahas dikembalikan kembali ke Tim Pemrakarsa dan bagian terkait yang menangani masalah hukum (biro hukum Sesditjen). Selanjutnya rancangan yang telah dibahas kemudian di paraf oleh tim pemrakarsa dari setiap unit (Sesditjen dan biro terkait)

6. Hasil draft yang telah dibahas kemudian diserahkan kepada Biro Hukum Sekjen untuk diproses lebih lanjut.

7. Biro Hukum Sekjen kemudian menyerahkan draft yang telah diproses kepada Dirjen/Kepala Badan.

8. Setelah mendapat paraf dari Dirjen, kemudian draft tersebut di sampaikan kepada Sekjen untuk mendapat paraf.

9. Sekjen kemudian menyerahkan kepada Menteri untuk mendapat telaahan lebih lanjut.

10. Setelah mendapatkan telaahan dari Menteri, draft tersebut diserahkan kepada Biro Hukum Sekjen untuk diproses menjadi produk hukum.

11. Biro Hukum menyampaikan draft akhir kepada Menteri untuk mendapatkan penetapan dan penandatanganan.

12. Draft yang telah mendapatkan paraf persetujuan Menteri, diserahkan kepada Bagian Arsip.

13. Bagian Arsip menyerahkan arsip asli kepada tim pemrakarsa. 14. Pendistribusian dan Sosialisasi oleh Bagian Bagian Arsip.

Berikut adalah Guideline pembuatan NSPK yang disusun dari hasil analisis peneliian yang dilakukan berdasarkan penyusunan NSPK di lembaga kementerian/non-kementerian.

Tabel 7.4. Proses Pembuatan NSPK

NO PROSES

PIHAK YANG TERKAIT

PERATURAN PERUNDANGAN

KEMENTERIAN DALAM NEGERI

KEMENTERIAN/LEMBAGA NON DEPARTEMEN PEMERINTAH

DAERAH BAGIAN ARSIP

BAGIAN HUKUM

DIRJEN/KEPALA BADAN

SEKJEN MENTERI

1 USULAN

Amanat PP 38/2007 Dirjen terkait mengusulkan pembuatan NSPK sesuai dengan bidangnya

Usulan daerah akan urusan yang perlu penetapan NSPK

2 SINKRONISASI USULAN

Pemerintah Daerah dan Kementerian/Lembaga Non Departemen dikoordinasi dengan Kementerian Dalam Negeri melakukan sinkronisasi usulan dengan berpedoman pada Lampiran PP 38/2007 dalam bentuk FGD (Focus Group Discussion) yang selanjutnya dibuat draft awal NSPK

3

PENYERAHAN USULAN

KEPADA BIRO HUKUM

Draft Awal NSPK diterima oleh Bagian Hukum Ditjen untuk diserahkan kepada Biro Hukum Dirjen

4 PENGKAJIAN DRAFT AWAL

NSPK

Biro Hukum Dirjen melakukan penelaahan terhadap draft awal NSPK

5 PEMBAHASAN DRAFT AWAL

NSPK

Hasil telaahan dari Biro Hukum Dirjen dikembalikan kembali dan dibahas bersama Biro Hukum, Tim Pemrakarsa dan Biro Hukum Sesditjen terkait

110

NO PROSES

PIHAK YANG TERKAIT

PERATURAN PERUNDANGAN

KEMENTERIAN DALAM NEGERI

KEMENTERIAN/LEMBAGA NON DEPARTEMEN PEMERINTAH

DAERAH BAGIAN ARSIP

BAGIAN HUKUM

DIRJEN/KEPALA BADAN

SEKJEN MENTERI

6

PENYERAHAN USULAN

KEPADA BIRO HUKUM

Hasil draft yang telah dibahas kemudian diserahkan kepada Biro Hukum Sekjen untuk diproses lebih lanjut.

7 PERSETUJUAN ESELON I DAN

DIRJEN

Biro Hukum Sekjen kemudian menyerahkan draft yang telah diproses kepada Eselon 1 yang selanjutnya diserahkan kepada Sekjen/Kepala Badan untuk mendapat persetujuan.

8 PENELAAHAN

MENTERI

Sekjen kemudian menyerahkan kepada Menteri untuk mendapat telaahan lebih lanjut

111

NO PROSES

PIHAK YANG TERKAIT

PERATURAN PERUNDANGAN

KEMENTERIAN DALAM NEGERI

KEMENTERIAN/LEMBAGA NON DEPARTEMEN PEMERINTAH

DAERAH BAGIAN ARSIP

BAGIAN HUKUM

DIRJEN/KEPALA BADAN

SEKJEN MENTERI

9

PENYERAHAN USULAN

KEPADA BIRO HUKUM

Setelah mendapatkan telaahan dari Menteri, draft tersebut diserahkan kepada Biro Hukum Sekjen untuk diproses menjadi produk hukum

Bab 8

RESPON PUSAT DAN DAERAH TERHADAP NSPK

8.1. Respon Lembaga Kementerian/Non-Kementerian Terhadap NSPK

8.1.1. Pemahaman Lembaga Kementerian/Non-Kementerian Terhadap Pengertian NSPK

Lembaga kementerian/non-kementerian selaku penanggung jawab untuk membuat NSPK memegang peranan yang sangat penting mengingat bahwa dalam pelaksanaan kebijakan ini berawal dari penetapan kebijakan NSPK. Kepahaman mereka terhadap NSPK sangat jelas dibutuhkan agar dalam pelaksanaannya kedepan tidak terjadi kerancuan di daerah selaku pelaksana lapangan. Survei telah dilakukan untuk mengetahui pemahaman lembaga kementerian/non-kementerian tentang NSPK, hasil survei menemukan bahwa sebagian besar lembaga kementerian memiliki pemahaman yang baik tentang NSPK. Meskipun demikian, masih terdapat beberapa lembaga kementeran/non-kementerian yang sama sekali belum memahami NSPK atau salah dalam mempersepsikan NSPK.

Beberapa lembaga kementerian/non-kementerian yang memiliki pemahaman yang baik terhadap NSPK menetapkan NSPK berdasarkan PP 38/2007 sebagai acuan. NSPK dipahami sebagai bentuk formal dari juklak dan juknis yang telah diterapkan oleh lembaga kementerian/non-kementerian sebagai aturan dalam menjalankan fungsi yang menjadi kewenangan mereka. Beberapa Lembaga kementeran/non-kementerian memahami bahwa SPM merupakan bagian dari NSPK, sehingga mereka dapat menterjemahkan ataupun membedakan NSPK dan SPM dengan baik.

Menurut Kasubag Hukum Kementerian Pekerjaan Umum bahwa secara harfiah NSPK merupakan kebijakan yang telah lama ada, hanya saja mengalami perubahan istilah. Hal ini juga dipahami oleh Kementerian Kesehatan yang menyatakan bahwa sebenarnya NSPK adalah juklak dan juknis yang dulu telah dilakukan hanya saja diberikan tambahan partisipasi daerah dalam penyusunannya sebagai implikasi pelaksanaan otonomi daerah.

Meskipun beberapa lembaga kementerian/non-kementerian telah memahami NSPK, tetapi masih ada beberapa lembaga kementerian/non-kementerian yang kurang memahami apa itu NSPK. Hasil survei menunjukkan beberapa alasan yang menyebabkan lembaga kementerian/non-kementerian kurang memahami NSPK sebagai berikut :

1. Pembagian urusan antar lembaga kementerian/non-kementerian dirasa masih overlapping atau kurang jelas sehingga menyebabkan suatu lembaga enggan menyusun NSPK, NSPK dianggap sebagai sesuatu yang rancu seperti yang diungkapkan oleh Kementerian Kesehatan, dengan alasan mereka telah membuat semacam pedoman norma bagi urusan bidang kesehatan sebelum ditetapkannya NSPK yang mengacu pada PP 38/2007 sehingga mereka mempertanyakan apakah

113

pedoman norma yang telah mereka buat merupakan NSPK menurut PP 38/2007 atau bukan.

2. Pembahasan NSPK di dalam suatu kementerian hanya dilakukan oleh beberapa orang saja, sehingga tidak semua mengerti dan paham mengenai NSPK, terutama di biro Hukum dan Organisasi. Sebagai contoh adalah Kementerian Tenaga Kerja dan Transmigrasi. Tim tidak berhasil menemui orang yang tepat yaitu orang yang mengerti masalah NSPK, sehingga orang yang ditemui hanya mengerti sebatas informasi hukum dan perundang-undangan saja.

3. Sering terjadinya mutasi di lingkungan lembaga kementerian/non kementerian menyebabkan putusnya informasi mengenai NSPK begitu juga adanya pergantian struktur organisasi mengikuti peraturan baru tentang SOTK menyebabkan kebingungan. Permasalahan ini terjadi pada Kementerian Kesehatan dimana pada saat pejabat yang telah diberi pemahaman tentang NSPK dimutasi, pejabat yang diamanahkan untuk menggantikannya tidak memahami secara penuh apa itu NSPK.

4. Kemungkinan terjadinya asymetric information sehingga informasi yang ada tidak semuanya dimengerti atau dipublikasikan kepada seluruh kementerian. Kementerian ESDM sebagai contoh menganggap bahwa seluruh urusan bidang ESDM menjadi urusan Pemerintahan Pusat secara penuh dalam hal ini Kementerian ESDM padahal menurut lampiran PP 38/2007 daerah memiliki peran dalam pelaksanaan urusan bidang ESDM.

8.1.2. Temuan Pelaksanaan NSPK di Lembaga Kementerian/Non-Kementerian

Adanya NSPK diharapkan dapat membantu lembaga kementerian/non-kementerian untuk melaksanakan urusan yang menjadi tangung jawab mereka. PP 38/2007 merupakan acuan dalam menyusun aturan-aturan berkaitan dengan pelaksanaan urusan tersebut. NSPK memperjelas pembagian tanggung jawab antar level pemerintahan dalam melaksanakan suatu urusan. Hal ini diperkuat oleh pernyataan Kementerian Pekerjaan Umum :

“Bahwa dengan adanya PP 38/2007 yang mengatur tentang NSPK sangat membantu kementerian PU dalam menjalankan tugasnya terutama setelah Otonomi daerah.”

PP 38/2007 juga membantu lembaga kementerian/non-kementerian dalam usaha mengatasi masalah tumpang tindih kewenangan antar level pemerintah. Dalam Lampiran PP 38/2007 telah dibagi dengan jelas apa saja yang menjadi tanggung jawab lembaga kementerian/non-kementerian yang diberi amanah melaksanakan bidang-bidang tertentu. Menurut Kementerian Pendidikan :

“Kementerian Pendidikan seringkali harus berkoordinasi dengan lembaga kementerian lain, dengan adanya PP 38/2007 yang mengatur tentang NSPK membantu mereka dalam memperjelas apa yang mereka kerjakan, apa yang tidak mereka kerjakan dan apa yang perlu dikerjakan secara bersama-sama dengan lembaga lain. Selain itu, dalam lampiran yang telah membahas secara lebih mendalam mengenai penjabaran bidang-bidang yang diamanahkan memudahkan Kementerian pendidikan dalam menyusun aturan-aturan terkait dengan urusan wajib dan pilihan”

Meskipun ditemukan banyak pengembangan yang dihasilkan dengan adanya NSPK tetapi masih terdapat permasalahan-permasalahan yang dihadapi oleh lembaga kementerian/non-kementerian. Permasalahan yang dihadapi oleh mereka biasanya terkait dengan hal-hal teknis yang tidak tercantum secara jelas terkait dengan pembuatan NSPK.

114

Beberapa kendala pelaksanaan penetapan NSPK antara lain pertama, masih rendahnya respon pemerintah pusat dalam penetapan peraturan-peraturan untuk mendukung pelaksanaan NSPK sesuai dengan PP 38/2007. Hal ini dirasakan oleh Kementerian Kesehatan dan Perpustakaan Nasional Republik Indonesia dimana masih terdapat peraturan-peraturan diatas Permen dan Kepmen yang belum ditetapkan oleh Pemerintah Pusat seperti RPP tentang Perpustakan yang sangat dibutuhkan oleh PNRI dalam menetapkan Perka dan Kepka yang berakibat pada penundaan penetapan Perka dan Kepka terkait bidang perpustakaan. Kedua, besarnya ego lembaga kementerian yang menyebabkan terhambatnya pelaksanaan penyusunan NSPK. Hasil survei menunjukkan bahwa masih ada lembaga kementerian yang enggan menyusun NSPK dengan alasan lembaga tersebut merasa posisi mereka menjadi lebih rendah dari Kementerian Dalam Negeri sebagai koordinator penyusunan NSPK secara nasional. Hal ini dirasakan oleh beberapa lembaga seperti Kementerian Kesehatan, dan BKPM. Ketiga, permasalahan teknis seperti permasalahan sosialisasi NSPK dan keterbatasan SDM yang memahami NSPK menyebabkan pelaksanaan NSPK di daerah menjadi terhambat. Menurut Kementerian Tenaga Kerja dan Kementerian Pertanian:

“Mutasi yang sering terjadi di daerah-daerah menyebabkan rendahnya pemahaman NSPK pada tingkat daerah. Sosialisasi yang telah dilakukan oleh kementerian menjadi tidak efektif akibat SDM yang memahami NSPK menjadi terbatas. Lembaga kementerian/non-kementerian juga mengalami permasalahan saat melakukan sosialisasi ke daerah dimana tidak semua daerah mau melaksanakan NSPK karena merasa bahwa melakasanakan NSPK merupakan sebuah opsi bukan keharusan. Sehingga yang dapat dilakukan oleh kementerian adalah menawarkan NSPK kepada daerah”

8.1.3. Matriks Respon Lembaga Kementerian/Non-Kementerian terhadap NSPK

Untuk mendapatkan respon lembaga kementerian/non-kementerian terhadap adanya NSPK Tim melakukan wawancara secara mendalam sebanyak tiga kali dengan 8 Sektor terpilih. Tabel di bawah ini merupakan hasil temuan dari tiga wawancara yang dilakukan :

Tabel 8.1. Respon Lembaga Kementerian/Non-Kementerian terhadap NSPK

Temuan Lapangan

Output Positif Output Negatif Pemahaman Pengertian NSPK

1. Lembaga kementerian/non-kementerian memahami makna dari NSPK. Contoh: KemenPU paham bahwa NSPK adalah pengembangan dari juklak dan juknis.

2. Lembaga kementerian/non-kementerian memahami peraturan yang menjadi acuan mereka untuk melaksanakan suatu urusan yang menjadi tanggung jawab dan kewenangan mereka Contoh: Kemendiknas memahami bahwa lampiran PP 38/2007 adalah acuan kerja mereka

1. SDM yang paham akan NSPK terbatas. Contoh: Kementerian Tenaga Kerja dan Transmigras sedikit sekali pejabat yang mengurus masalah NSPK dengan Kemendagri, sehingga orang yang ditemui hanya mengerti sebatas informasi hukum dan perundang-undangan saja.

2. Sering terjadinya mutasi di lingkungan lembaga kementerian/non kementerian menyebabkan putusnya informasi mengenai NSPK begitu juga adanya pergantian struktur organisasi mengikuti peraturan baru tentang SOTK menyebabkan kebingungan. Permasalahan ini terjadi pada Kementerian Kesehatan dimana pada saat pejabat yang telah diberi pemahaman tentang NSPK dimutasi, pejabat yang diamanahkan untuk menggantikannya tidak memahami secara penuh apa itu NSPK.

3. Asymetric information sehingga informasi

115

yang ada tidak semuanya dimengerti atau dipublikasikan kepada seluruh kementerian. Kementerian ESDM sebagai contoh menganggap bahwa seluruh urusan bidang ESDM menjadi urusan Pemerintahan Pusat secara penuh dalam hal ini Kementerian ESDM padahal menurut lampiran PP 38/2007 daerah memiliki peran dalam pelaksanaan urusan bidang ESDM

Pembagian Urusan

1. Pembagian tanggung jawab urusan untuk tiap tingkatan pemerintahan cukup jelas dipahami oleh lembaga kementerian/non-kementerian. Contoh. Kementerian Pendidikan yang sering sekali berkoordinasi dengan lembaga kementerian lain merasakan bahwa dengan adanya PP 38/2007 yang mengatur tentang NSPK membantu mereka dalam memperjelas apa yang mereka kerjakan, apa yang tidak mereka kerjakan dan apa yang perlu dikerjakan secara bersama-sama dengan lembaga lain.

2. Bidang-bidang yang perlu diatur melalui NSPK telah cukup jelas dipahami oleh lembaga kementerian/non-kementerian.

1. Tidak semua lembaga kementerian/non-kementerian memahami posisi mereka dalam pembagian urusan pada tingkat pusat seperti yang dijelaskan dalam PP 38/2007. Contoh: Kemenkes yang enggan melakukan revisi setelah ditetapkan PP38/2007 karena menganggap itu tidak perlu.

Pelaksanaan Teknis

1. Konten dari NSPK yang telah cukup baik contoh di Kementerian Pekerjaan Umum mengatakan bahwa dengan adanya PP 38/2007 yang mengatur NSPK sangat membantu mereka dalam menjalankan tugasnya terutama setelah Otonomi daerah.

1. Masih rendahnya respon pemerintah pusat dalam penetapan peraturan-peraturan untuk mendukung pelaksanaan NSPK sesuai dengan PP 38/2007. Hal ini dirasakan oleh Kementerian Kesehatan dan Perpustakaan Nasional dimana masih terdapat peraturan-peraturan diatas Permen dan Kepmen yang belum ditetapkan oleh Pemerintah Pusat seperti RPP tentang Perpustakan yang sangat dibutuhkan oleh PNRI dalam menetapkan perka dan kepka yang berakibat pada penundaan penetapan perka dan kepka terkait bidang perpustakaan.

2. Besarnya ego lembaga kementerian yang menyebabkan terhambatnya pelaksanaan penyusunan NSPK. Di lapangan ditemukan bahwa masih terdapat lembaga kementerian yang enggan menyusun NSPK karena lembaga tersebut merasa posisi mereka menjadi lebih rendah dari Kementerian Dalam Negeri yang bertugas sebagai koordinator penyusunan NSPK secara nasional.

3. Permasalahan sosialisasi NSPK, dan keterbatasan SDM yang memahami NSPK juga menyebabkan terhambatnya pelaksanaan NSPK di daerah.

116

Kepatuhan Terhadap NSPK

1. Tidak semua daerah mau melaksanakan NSPK karena pelaksanaan NSPK sebagai sebuah opsi bukan keharusan. Hal ini dirasakan oleh Kementerian Tenaga Kerja dan Kementerian Pertanian dimana mereka hanya dapat menghimbau dan menawarkan NSPK kepada daerah.

8.2. Respon Daerah Terhadap NSPK: Studi Kasus Provinsi DIY, Kota

Yogyakarta, dan Kabupaten Sleman

Biro Tata Pemerintahan Pemda DIY menyatakan selepas ditetapkan PP 38/2007 tentang pembagian urusan antara pemerintah pusat dan daerah pada Juli 2007, maka untuk menindaklanjutinya Pemda DIY pada bulan Desember 2007 mengeluarkan Perda 7/2007 tentang urusan Pemerintahan yang menjadi Kewenangan Provinsi DIY. Pemda DIY mencermati adanya redaksi yang sama di dalam PP 38/2007 tentang urusan yang menjadi kewenangan pemerintah DIY dan Kabupaten/Kota yang ada di provinsi DIY oleh sebab itu dalam Perda 7/2007 berisi tentang penjelasan tentang urusan pemerintah provinsi DIY – pemerintah kabupaten/kota dan batasan urusan yang bersifat lintas sektoral maupun lintas wilayah kabupaten/kota.

Sesuai dengan PP 38/2007 pembuatan NSPK diamanatkan kepada lembaga kementerian/non kementerian sesuai dengan urusan masing-masing yaitu 26 urusan wajib dan 8 urusan pilihan, maksimal dalam waktu 2 tahun selepas penetapan PP 38/2007 artinya pemerintah pusatlah yang diberi tanggungjawab dan kewenangan untuk membuat NSPK dalam waktu 2 tahun semenjak tahun 2007, NSPK yang dibuat nantinya juga akan menjadi pedoman pelaksanaan urusan di tingkat pemerintah daerah (provinsi dan kabupaten/kota).

Tetapi setelah 2 tahun, belum banyak lembaga kementerian/non-kementerian yang membuat NSPK maka sesuai dengan PP 38/2007 pasal 10 pemerintah daerah diperbolehkan melaksanakan urusan yang menjadi kewenangannya berdasarkan peraturan perundangan yang lain yang telah ditetapkan. Oleh sebab itu muncul Peraturan Gubernur 13/2010 yang mengatur pelaksanaan kewenangan pemerintah provinsi DIY berdasarkan prinsip NSPK yang telah ditetapkan dalam PP 38/2007 yaitu eksternalitas, akuntabilitas dan efisiensi. Ada beberapa urusan pemerintah provinsi (lampiran PP 38/2007) yang tidak diambil oleh pemerintah provinsi DIY karena dirasa tidak sesuai dengan karakteristik daerah Yogyakarta yaitu batas wilayah Negara dan kelautan dengan alasan DIY tidak berbatasan dengan Negara lain dan tidak memiliki sektor kelautan.

Banyak urusan pemerintah provinsi DIY yang tidak terakomodasi dalam urusan yang diatur PP 38/2007 padahal urusan kewenangan suatu daerah akan berdampak pada susuanan organisasi SKPD yang diatur juga dengan PP 41/2007 dan penganggaran (APBD). Meskipun PP 38/2007 mengatur bahwa urusan sisa adalah urusan diluar 26 urusan wajib dan 8 urusan pilihan tetapi karena tidak ada kejelasan yang betul-betul jelas urusan apa saja yang menjadi urusan sisa maka Pemda DIY membuat rincian tambahan bagi urusan pemerintah provinsi DIY untuk mengatur urusan-urusan yang riil ada di wilayah provinsi DIY tetapi tidak ada dalam PP 38/2007 berdasarkan kriteria eksternalitas, akuntabilitas dan efisiensi. Sampai saat ini ada sekitar 142 urusan di wilayah provinsi DIY sedangkan yang diatur dalam PP 38/2007 hanya 31 urusan, sebab itu contoh rincian tambahan yang dibuat oleh Pemda DIY

117

adalah urusan anak jalanan (anjal), Sultan Ground (tanah yang dimiliki oleh Kasultanan Yogyakarta) dan tanah kas desa (tanah bengkok).

Seperti halnya pemerintah provinsi DIY, pemerintah kota Yogyakarta juga mengeluarkan Perda 3/2008 tentang urusan pemerintah daerah (Kota Yogyakarta) sebagai tindaklanjut dari PP 38/2007 dan Perda DIY 7/2007. Menurut Biro Organisasi Pemerintah Kota Yogyakarta :

“Pemkot Yogyakarta baru menterjemahkan PP 38/2007 dari segi pembagian urusan kewenangan saja belum pada tahap NSPK, karena amanat PP 38/2007 kewenangan dan tanggungjawab pembuatan NSPK berada pada pemerintah pusat maka Pemkot hanya bersifat menunggu saja. Pemkot Yogyakarta kemudian lebih fokus kepada SPM (Standar Pelayanan Minimal) yang langsung berhubungan dengan pelayanan publik. Bahkan SPM yang seharusnya dibuat oleh pemerintah pusat melalui lembaga kementerian/non kementerian sampai saat ini hanya ada dua SPM yang dibuat oleh Kementerian Dalam Negeri yang telah disosialisasikan ke Pemkot Yogyakarta yaitu SPM tentang bencana khususnya kebakaran dan SPM tentang kependudukan. Oleh sebab itu pemkot Yogyakarta berinisiatif membuat SPM daerah di level kota dengan menyiapkan penyusunan Perda (draft) pelayanan publik sesuai dengan UU 25/2009. Selain itu pemkot Yogyakarta juga tengah menyiapkan SOP dan SPP yang ditargetkan akan selesai tahun 2011 ini. SPM, SOP dan SPP pemkot Yogyakarta ini nantinya akan diatur dengan Peraturan Walikota Yogyakarta.”

Struktur SKPD di pemkot Yogyakarta dibentuk berdasarkan PP 41/2007 dan menyesuaikan dengan urusan yang menjadi kewenangan pemerintah kota dalam PP 38/2007. Sampai saat ini sudah ada tiga PerWal yang mengatur tentang pelimpahan kewenangan, urusan kecamatan dan kelurahan serta PerWal kelembagaan.

Pemkot Yogyakarta mengaku untuk menterjemahkan PP 38/2007 ada kebingungan dalam hal menterjemahkan NSPK oleh sebab itulah pemkot Yogyakarta hanya bersifat menunggu dari pemerintah pusat sedangkan dalam hal urusan sudah dilaksanakan melalui beberapa peraturan daerah. Dalam hal ini Biro Organisasi Pemkot Yogyakarta menyarankan :

“Sebaiknya pemerintah pusat melakukan revisi PP 38/2007 dengan tanpa memasukkan NSPK ke dalamnya jika perlu jadi hanya ada aturan yang mengatur pembagian urusan kewenangan pemerintah pusat dan daerah saja karena daerah sampai saat ini masih bingung dengan NSPK dan menganggap pemerintah pusat tidak mampu membuat NSPK tersebut, hal ini menyebabkan banyak daerah lebih cenderung kepada SPM dan inisiatif. Jika NSPK didefinisikan seperti SOP dan SPP serta diberi penjabaran yang jelas mungkin daerah akan lebih paham, tetapi jika NSPK didefiniskan sebagai Juklak dan Juknis pelaksanaan urusan yang menjadi kewenangan daerah, maka daerah tetap bingung dan bersikukuh menunggu dari pusat karena amanatnya memang NSPK harus dibuat oleh pemerintah pusat (kementerian/non kementerian)”

8.2.1. Pengertian Redaksi Sama dan NSPK

Dalam upaya melaksanakan urusan sebagaimana diatur dalam PP 38 Tahun 2007 yang ditindaklanjuti oleh Perda DIY Nomor 7 Tahun 2007 seperti yang dijelaskan di atas, ternyata belum memberikan suatu kejelasan dan ketegasan atas batasan-batasan terhadap sebagian urusan yang telah diatur tersebut. Walaupun secara prinsip telah terjadi perubahan mendasar atas pembagian urusan yang secara teknis telah mencantumkan rincian urusan pemerintahan, namun sebagian urusan tersebut belum dapat langsung diaplikasikan.

118

Salah satu kendala, yaitu terdapatnya urusan pemerintahan yang mempunyai redaksi sama antara pemerintahan provinsi dan pemerintahan kabupaten/kota. Sehingga hal tersebut dinilai tidak dapat memberikan batasan yang jelas dan tegas terhadap urusan tersebut atau memberikan intepretasi berbeda antar jenjang pemerintahan. Dalam hal ini urusan redaksi sama adalah urusan pemerintahan yang mempunyai redaksi sama persis antara provinsi dan kabupaten/kota sebagaimana tercantum dalam lampiran PP Nomor 38 Tahun 2007. Pada PP Nomor 38 Tahun 2007 Pasal 11, telah diatur mengenai pelaksanaan urusan wajib dan pilihan baik pemerintah provinsi maupun kabupaten/kota berpedoman kepada NSPK. Pengertian tersebut bermakna bahwa keberadaan NSPK akan memperjelas bagaimana penerapan urusan di daerah serta memperjelas maksud dari redaksi rincian urusan pemerintahan.

Dalam hal ini, yang menjadi pertanyaan di Pemerintahan DIY adalah benarkah selama ini NSPK belum ada? Dari hasil pertemuan antara Tim dengan pihak Pemerintah DIY dalam hal ini Biro Tata Pemerintahan, menyimpulkan bahwa sebenarnya NSPK telah ada dan dikeluarkan oleh sebagian Departemen/LPND, namun istilahnya tidak dikenal dengan singkatan NSPK sehingga menjadi hal yang seolah-olah baru. Bukti akan keberadaan NSPK ini telah ada sebelumnya dapat dilihat dari amanat pengaturan dalam PP Nomor 25 Tahun 2000, yaitu dalam pasal-pasalnya menjelaskan bahwa untuk melaksanakan urusan maka Pemerintah Pusat- Provinsi dan Kabupaten/Kota wajib menetapkan pedoman dan standar.

Sebagai contoh, PP Nomor 25 Tahun 2000 Pasal 6 menjelaskan penjabaran teknis mengenai kewenangan Pemerintah yang meliputi kebijakan termasuk mekanisme ketatalaksanaan, standar dan kriteria dilakukan oleh pimpinan Departemen/Lembaga Non-Departemen yang bersangkutan setelah dikonsultasikan dengan Menteri. Kesimpulan mengenai argumentasi yuridis tersebut, sangat jelas dan tegas bahwa istilah NSPK bukanlah hal yang baru dan sebagian telah ada di berbagai Peraturan perundang-undangan sebelum PP 38 Tahun 2007. Oleh karena itu urusan-urusan terkait NSPK dapat dikategorikan menjadi 3 (tiga), yaitu, Pertama, urusan-urusan yang telah mempunyai NSPK dan sesuai PP Nomor 38/2007, Kedua, sudah ada NSPK namun tidak sesuai, dan yang terakhir urusan yang belum mempunyai NSPK.

Penjelasan di atas menunjukkan bahwa NSPK bukanlah berbentuk suatu buku yang berjudul NSPK, tetapi pedoman berupa satu peraturan atau lebih yang mengatur pelaksanaan suatu urusan biasanya berbentuk peraturan menteri ataupun keputusan menteri. Oleh karena itu, pembuatan NSPK dalam masa 2 tahun seperti yang diamanatkan PP Nomor 38/2007 kemungkinan tidak akan terlaksana secara keseluruhan. Oleh sebab itu pemerintah daerah telah dipersilahkan untuk memakai pedoman yang telah diatur dalam peraturan perundang-undangan sebelumnya selama tidak bertentangan dengan PP Nomor 38/2007 untuk melaksanakan suatu urusan.

8.2.2. Teknis Perumusan Batasan Urusan

Seperti yang telah dijelaskan bahwa Perda DIY Nomor 7/2007 merupakan tindak lanjut dari PP 39/2007, dalam Perda DIY Nomor 7/2007 juga menambahkan rincian urusan pemerintahan yang tidak tercantum dalam PP 38/2007. Mengenai kegiatan penyusunan kebijakan penyelenggaraan urusan dalam hal ini obyeknya adalah rincian urusan redaksi sama. Secara umum rincian urusan pemerintahan masih perlu penjelasan lebih lanjut, namun rincian urusan redaksi sama diprioritaskan, termasuk penjelasan yang lebih mendetail. Oleh sebab itu pemerintah DIY menyarankan agar Biro Tata Pemerintahan difasilitasi atau diberi bantuan untuk menghadapi kondisi tersebut.

119

Tahap awal proses perumusan batasan urusan dilakukan melalui surat Sekda Provinsi DIY kepada Kepala SKPD di lingkungan Provinsi DIY. Dalam surat tersebut disampaikan bahwa pelaksanaan urusan pemerintahan sebagaimana diatur dalam PP Nomor 38/2007 dan Perda DIY Nomor 7/2007, terdapat urusan pemerintahan yang mempunyai redaksi sama antara provinsi dan kabupaten/kota. Pada tataran pelaksanaan sangat dimungkinkan terjadi tumpang tindih dan duplikasi karena ketidakjelasan batasan urusan pemerintahan tersebut. Kemudian menyiapkan data-data masukan atas urusan yang mempunyai redaksi sama dan batasan-batasan yang menjadi kewenangan Pemerintah Provinsi DIY. Data-data tersebut digunakan untuk input data awal dan dijadikan bahan koordinasi dalam pembahasan urusan redaksi sama selanjutnya. Berikut merupakan hasil inventarisasi redaksi sama yang ditampilkan rekapitulasinya dari Provinsi DIY:

Tabel 8.2. Rekapitulasi Urusan Redaksi yang Sesuai dengan PP 38/2007

No. Bidang Urusan Jumlah Redaksi Sama

1. Pendidikan 5 2. Kesehatan 2 3. Pekerjaan Umum 8 4. Perumahan 14 5. Penataan Ruang 7 6. Perencanaan Pembangunan - 7. Perhubungan 23 8. Lingkungan Hidup - 9. Pertanahan 8

10. Kependudukan dan Capil 1 11. Pemberdayaan Perempuan dan Anak - 12 KB dan Keluarga Sejahtera - 13. Sosial - 14. Nakertrans - 15. Koperasi dan UKM 1 16. Penanaman Modal 1 17. Kebudayaan dan Pariwisata 1 18. Pemuda dan Olah Raga - 19. Kesbangpol - 20. OTDA, PUM, AKD, Perangkat Daerah dan Kepegawaian 10 21. Pemberdayaan Masyarakat dan Desa - 22. Statistik - 23. Kearsipan - 24. Perpustakaan 2 25. Komunikasi dan Informatika 2 26. Pertanian dan Ketahanan Pangan 10 27. Kehutanan 14 28. Esdm 1 29. Kelautan dan Perikanan 33 30. Perdagangan 19 31. Perindustrian -

Jumlah 162 Sumber: Biro Tata Pemerintahan Sekretariat Daerah Provinsi DIY

120

Gambar 8.1. Perbandingan Urusan Redaksi Sama dan Urusan dalam Perda DIY 7/2007

Sumber: Biro Tata Pemerintahan Sekretariat Daerah Provinsi DIY

Tabel dan gambar di atas menunjukkan bahwa terdapat urusan redaksi sama pada 19 bidang urusan pemerintahan dengan jumlah keseluruhan 162 urusan. Kelautan dan perikanan memiliki angka paling besar yaitu 33 urusan redaksi sama dan hanya 4 bidang urusan yang memiliki 1 redaksi sama. Dari jumlah urusan yang ditetapkan Perda Nomor 7/2007, sebanyak 2.218 terdapat 162 atau sekitar 7,30% urusan yang perlu ada penjelasan dalam hal batasan yang menjadi kewenangan Pemda Provinsi DIY dan klarifikasi dengan Kabupaten/Kota.

8.2.3. Pembahasan Perumusan Batasan Urusan

Seperti yang telah dijelaskan di atas, bahwa kendala dalam perumusan batasan urusan adalah masih kurangnya pemahaman bersama terhadap konsep dan pengaturan mengenai urusan pemerintahan berdasarkan Undang-undang Nomor 32 Tahun 2004 Tentang Pemerintahan Daerah dan PP Nomor 38 Tahun 2007 mengenai pembagian urusan pemerintahan. Pola pembagian urusan residu dapat dilihat dari UU Nomor 22/1999 tentang Pemerintahan Daerah dan PP Nomor 25/2000 tentang kewenangan, kemudian pembagian urusan residu berubah menjadi pembagian urusan konkurensi seperti pada UU Nomor 32/2004 dan PP 38/2007. Selain itu minimnya referensi peraturan perundang-undangan yang mengatur dan memberikan penjelasan juga menjadi permasalahan atau kendala yang relatif signifikan dalam perumusan batasan urusan.

Untuk mengatasi redaksi sama setelah data atas penjelasan urusan redaksi sama dinilai cukup, kemudian dijadikan bahan rapat kerja perumusan urusan. Untuk keperluan rapat kerja tersebut, disampaikan surat Sekda Provinsi DIY kepada Walikota/Bupati se-provinsi DIY. Dalam surat tersebut diberitahukan bahwa dalam tahun anggaran tahun tertentu (dalam hal ini sebagai gambaran tahun 2009) Biro Tata Pemerintahan Setda Provinsi DIY menyelenggarakan kegiatan fasilitasi dan koordinasi penyelenggaraan urusan pemerintahan. Kegiatan ini mempunyai target kinerja, yaitu terdapatnya kejelasan/ketegasan batasan urusan yang menjadi kewenangan Pemerintah Provinsi DIY terhadap urusan pemerintahan yang

162 (7,30%)

2218 Urusan

Urusan Redaksi Sama

Perda DIY No. 7/2007

121

mempunyai redaksi sama antara provinsi dan kabupaten/kota sebagaimana tercantum dalam PP Nomor 38/2007. Sehingga akan dilaksanakan rapat kerja untuk membahas setiap bidang urusan yang mempunyai redaksi sama dengan melibatkan instansi terkait dari pemerintah kabupaten/kota dan provinsi.

Selama pelaksanaan rapat kerja yang dilakukan antara pemerintah provinsi dan kabupaten/kota, kendala-kendala yang muncul yaitu pertama, adanya perwakilan dari pihak kabupaten/kota yang dianggap kurang tepat karena nomenklatur organisasi yang tidak sama kedua, kesulitan dalam distribusi permintaan peserta atau disposisi pada kabupaten/kota yang tidak sesuai dengan tupoksi pada unit kerja terkait urusan yang dibahas. Ketiga, pembahasan bidang urusan pemerintahan seringkali membutuhkan waktu yang lama dan perdebatan yang panjang. Keempat, referensi peraturan perundang-undangan, terutama peraturan dari Menteri Departemen/LPND untuk menjelaskan urusan redaksi sama dalam PP Nomor 38/2007.

Dalam forum rapat kerja tersebut turut serta mempertanyakan NSPK yang seharusnya segera ditetapkan sebagaimana diatur dalam PP Nomor 38/2007 Pasal (9). Hal ini dapat dipahami karena adanya berbagai permasalahan menyangkut rincian urusan dan diharapkan dapat menjadi jelas dan tegas dengan adanya NSPK tersebut. Menurut Biro Tata Pemerintahan Pemerintah Provinsi DIY :

“Pemda DIY sendiri sebetulnya telah melakukan identifikasi untuk mengetahui ketentuan NSPK (sudah ada NSPK dan sesuai dengan PP 38/2007, ada NSPK tetapi tidak sesuai dengan PP 38/2007, atau belum ada NSPK-nya)”

Dari hasil input dari SKPD menunjukkan bahwa NSPK banyak yang telah ada dan sesuai dengan PP 38/2007, walaupun bentuk produk hukumnya bermacam-macam, seperti undang-undang, peraturan pemerintah, peraturan menteri, dan keputusan menteri. Dengan demikian, sebenarnya dapat dipahami bahwa NSPK sudah ada dan peraturan daerah selama ini harus berpedoman pada NSPK yang telah ada. Selain itu yang menjadi permasalahan adalah referensi peraturan perundang-undangan yang tidak hanya terbatas pada pengaturan atas urusan yang tercantum dalam PP 38/2007, tetapi sangat dimungkinkan NSPK urusan dalam bentuk produk kebijakan/produk hukum yang tidak hanya satu tetapi lebih dari satu kebijakan/produk hukum yang mengatur satu bidang urusan.

Misalnya Urusan di Bidang Kesehatan telah ada batasan kewenangan antara pemerintah pusat-provinsi dan kabupaten/kota, yaitu Peraturan Menteri Kesehatan Nomor: 922/MENKES/SK/X/2008 Tentang Pedoman Teknis Pembagian Urusan Pemerintahan Bidang Kesehatan antara Pemerintah, Pemerintah Daerah Provinsi dan Pemerintah Daerah Kabupaten/Kota. Dalam hal ini dasar menimbang dari Keputusan Menkes tersebut yang redaksinya dapat dikutip sebagai berikut:

Dalam rangka melaksanakan ketentuan Pasal 4 ayat (2) Peraturan pemerintah Nomor 38 Tahun 2007 tentang Pembagian Urusan Pemerintahan antara Pemerintah, Pemerintah Daerah Provinsi dan Pemerintah Daerh Kabupaten/Kota, perlu menetapkan keputusan Menteri Kesehatan tentang Pedoman Teknis Pembagian Urusan Pemerintahan Bidang Kesehatan antara Pemerintah, Pemerintah Daerah Provinsi dan Pemerintah Daerah Kabupaten/Kota;

Sehingga Kepmenkes tersebut bukan merujuk pada Pasal (9) namun Pasal 4 (2) PP 38/2007 yang secara lengkap dapat dikutip sebagai berikut:

Ketentuan lebih lanjut mengenai pengaturan teknis untuk masing-masing sub bidang atau sub sub bidang urusan pemerintahan diatur dengan peraturan menteri/kepala lembaga pemerintahan non departemen yang membidangi

122

urusan pemerintahan yang bersangkutan setelah berkoordinasi dengan Menteri Dalam Negeri.

Jika yang terjadi seperti di atas, kejelasan mengenai rincian urusan antar level pemerintahan diatur oleh menteri Departemen/LPND yang bersangkutan, sedangkan sebagaimana diatur dalam Pasal 9 ayat (1), yakni dalam hal pelaksanaan urusan di daerah NSPK menjadi pedoman supaya urusan tersebut dilaksanakan secara optimal di daerah. Kejelasan urusan dapat pula diberikan dalam NSPK. Pedoman Teknis tersebut dapat digunakan sebagai acuan bagi perangkat kesehatan di daerah untuk melaksanakan urusan pemerintahan bidang kesehatan antara Pemerintah, Pemerintah Daerah Provinsi, dan Pemerintah Daerah Kabupaten/Kota.

8.2.4. Urusan yang Bersifat Lintas Kabupaten/Kota

Pembahasan mengenai urusan lintas kabupaten/kota dalam hal ini menjadi domain pemerintah provinsi sebagai koordinator, selama pelaksanaan urusan tersebut tidak dikelola bersama antara kabupaten/kota. Landasan urusan ini berdasarkan Pasal 13 PP Nomor 38/2007 bahwa pelaksanaan urusan pemerintah yang mengakibatkan dampak lintas daerah dikelola bersama oleh daerah terkait atau dikoordinasi oleh pemerintah provinsi. Indikator yang dapat digunakan dalam urusan yang bersifat lintas kabupaten/kota adalah (i) pelayanan lalu lintas kabupaten/kota; (ii) kemungkinan terjadinya konflik kepentingan.

8.2.4.1. Pelayanan Lintas Kabupaten/Kota

Kewenangan pemerintahan yang menyangkut penyediaan pelayanan lintas kabupaten/kota di dalam wilayah suatu provinsi dilaksanakan oleh provinsi, jika tidak dapat dilaksanakan maka dilakukan melalui kerjasama antar-daerah. Indikator untuk menentukan keberhasilan pelaksanaan kewenangan dalam pelayanan lintas kabupaten/kota yang merupakan tanggungjawab provinsi adalah:

1. Terjaminnya keseimbangan pembangunan wilayah di provinsi; 2. Terjangkaunya pelayanan pemerintah bagi seluruh penduduk provinsi secara merata; 3. Tersedianya pelayanan pemerintah yang lebih efisien jika dilaksanakan oleh provinsi

dibandingkan jika dilaksanakan oleh kabupaten/kota masing-masing.

Jika penyediaan pelayanan pemerintah pada lintas kabupaten/kota hanya menjangkau kurang dari 50% penduduk kabupaten/kota yang berbatasan, kewenangan lintas kabupaten/kota tersebut dilaksanakan oleh kabupaten/kota masing-masing dan jika menjangkau lebih dari 50% penduduk, kewenangan tersebut dilaksanakan oleh provinsi.

Selain parameter yang disebutkan diatas. Rincian kewenangan pemerintah dan kewenangan provinsi sebagai daerah otonom juga berguna dalam penentuan pelaksanaan kewenangan dalam pelayanan lintas provinsi yang merupakan tanggungjawab pemerintah pusat seperti pertambangan, kehutanan, perkebunan, dan perhubungan.

8.2.4.2. Konflik Kepentingan antar-Kabupaten/Kota

Kewenangan provinsi juga mencakup kewenangan yang tidak dapat dilaksanakan oleh kabupaten/kota karena dikhawatirkan dapat merugikan kabupaten/kota. Maka ketika pelaksanaan kewenangan kabupaten/kota dapat menimbulkan konflik kepentingan antar kabupaten/kota maka pemerintahan provinsi, kabupaten, dan kota dapat membuat kesepakatan agar kewenangan tersebut dilaksanakan oleh provinsi, seperti pemanfaatan sumber air sungai lintas kabupaten/kota dan pengendalian pencemaran lingkungan.

123

8.2.5. Inkonsistensi Peraturan Perundang-undangan

Inkonsistensi peraturan dalam pelaksanaan urusan dan kewenangan di daerah dapat terjadi dan memberikan kesan menganulir terhadap peraturan sebelumnya. Dalam kasus ini diberikan dua contoh bagaimana inkonsistensi peraturan perundang-undangan terjadi, yaitu (i) urusan pemberian izin penggunaan jalan untuk selain kepentingan lalu lintas dan (ii) pemberian izin rumah sakit khusus. Pada akhirnya kedua urusan ini dianulir oleh peraturan yang lebih tinggi dan bersifat spesifik.

8.2.5.1. Perizinan Penggunaan Jalan Selain untuk Kepentingan Lalu Lintas

PP Nomor 38 Tahun 2007 yang tercantum dalam Lampiran Bidang Perhubungan memberikan batasan dan arahan mengenai kewenangan pemerintah baik pusat dan daerah sebagaimana dikutipkan dalam tabel berikut ini.

Tabel 8.3. Perizinan Penggunaan Jalan Selain Kepentingan Lalu Lintas (Dalam PP

38/2007)

Pemerintah Provinsi Kabupaten/ Kota

97. Perizinan penggunaan jalan selain untuk kepentingan lalu lintas di jalan nasional kecuali jalan tol.

97. Perizinan penggunaan jalan selain untuk kepentingan lalu lintas di jalan provinsi.

97. Perizinan penggunaan jalan selain untuk kepentingan lalu lintas di jalan kabupaten/kota.

Sumber: Biro Tata Pemerintahan Sekretariat Daerah Provinsi DIY

PP 38/2007 menjelaskan bahwa pemerintah daerah mempunyai kewenangan untuk memberikan perizinan sesuai dengan jenis jalannya selain untuk kepentingan lalu lintas di jalan provinsi, kewenangan pengawasan dan pengendalian operasional terhadap penggunaan jalan selain untuk kepentingan lalu lintas di jalan nasional dan jalan provinsi. Akan tetapi dengan dikeluarkan dan diberlakukannya Undang-Undang Nomor 22 Tahun 2009 tentang Lalu Lintas dan Angkutan Jalan, urusan pemberian izin ini diatur lain sebagaimana dikutipkan dalam tabel di bawah ini.

Tabel 8.3. Perizinan Penggunaan Jalan Selain Kepentingan Lalu Lintas (Dalam UU 22/2009 Tentang LLAJ)

Bagian Kelima Penggunaan Jalan Selain

untuk Kegiatan Lalu Lintas Paragraf 1

mengenai Penggunaan Jalan Selain untuk

Kegiatan Lalu Lintas yang Diperbolehkan

Pasal 127

Paragraf 2, Tata Cara Penggunaan Jalan

Selain untuk Kegiatan Lalu Lintas, Pasal 128

(1) Penggunaan jalan untuk penyelenggaraan

kegiatan diluar fungsinya dapat dilakukan

pada jalan nasional, jalan provinsi, jalan

kabupaten/kota, dan jalan desa.

(2) Penggunaan jalan nasional dan jalan provinsi

sebagaimana dimaksud pada ayat (1) dapat

diizinkan untuk kepentingan umum yang

bersifat nasional.

(3) Penggunaan jalan kabupaten/kota dan jalan

(1) Penggunaan jalan sebagaimana dimaksud

dalam Pasal 127 ayat (1) yang

mengakibatkan penutupan jalan dapat

diizinkan jika ada jalan alternative.

(2) Pengalihan arus Lalu Lintas ke jalan

alternative sebagaimana dimaksud pada ayat

(1) harus dinyatakan dengan Rambu Lalu

Lintas sementara.

(3) Izin penggunaan jalan sebagaimana

124

desa sebagaimana dimaksud pada ayat (1)

dapat diizinkan untuk kepentingan umum

yang bersifat nasional, daerah, dan/atau

kepentingan pribadi.

dimaksud dalam Pasal 127 ayat (2) dan ayat

(3) diberikan oleh Kepolisian Negara

Republik Indonesia.

Penjelasan:

Pasal 127

Ayat (1)

Yang dimaksud dengan “penyelenggaraan

kegiatan diluar fungsinya” antara lain:

a. Kegiatan keagamaan;

b. Kegiatan kenegaraan;

c. Kegiatan olahraga; dan/atau

d. Kegiatan budaya

Ayat (2)

Cukup jelas.

Ayat (3)

Yang dimaksud dengan “kepentingan pribadi”

anatara lain untuk pesta perkawinan,

kematian, atau kegiatan lainnya.

Sumber : Undang-Undang Nomor 22 Tahun 2009

UU 22/2009 tentang Lalu Lintas dan Jalan Raya adalah pengganti UU 14/1992 yang telah kadaluwarsa. Pengaturan masalah jalan menurut UU 14/1992 masih ditangani oleh Dinas Perhubungan, tetapi berdasarkan UU 22/2009 yang dikeluarkan resmi 22 Juni 2009, segala kewenangan diatur oleh kepolisian. Permasalahan yuridis yang dihadapi dengan dikeluarkannya PP 38/2007 dan ditandaklanjuti dengan peraturan daerah, Pemerintah telah menyerahkan urusan perizinan penggunaan jalan selain untuk kepentingan lalu lintas kepada pemerintah daerah yang diwakili oleh Dinas Perhubungan.

Namun UU 22/2009 tentang Lalu Lintas dan Angkutan Jalan karena alasan hirarki peraturan dan asas kekhususan telah menganulir urusan ini menjadi urusan kepolisian. Kecenderungan kesimpulan terhadap urusan ini jelas bahwa urusan izin penggunaan jalan selain untuk kepentingan lalu lintas telah menjadi domain kepolisian, sebab jelas dan spesifik amanatnya dalam UU Nomor 22 Tahun 2009 dan penegakan hukumnya juga menjadi kewenangan kepolisian. Oleh karena itu perlu adanya review ulang atas urusan ini sehingga tidak menjadi domain pemerintah daerah yang telah masuk dalam daftar urusannya sebagaiman telah dicantumkan dalam Perda.

8.2.5.2. Temuan Lapangan Pada Perizinan Rumah Sakit Khusus

Keputusan Menteri Kesehatan Nomor: 922/MENKES/SK/X/2008 tentang Pedoman Teknis Pembagian Urusan Pemerintahan Bidang Kesehatan antara Pemerintah Pusat, Pemerintah Daerah Provinsi, dan Pemerintahan Daerah Kabupaten/Kota telah memberikan batasan dan urusan yang jelas mengenai kewenangan di bidang kesehatan. Pada tabel 8.4. di bawah ini mengambarkan mengenai KEPMEN Kementerian Kesehatan tersebut.

125

Tabel 8.4. Perizinan Rumah Sakit Khusus

Pemerintah Provinsi Kabupaten/Kota

1. Rekomendasi izin mendirikan

2. Rekomendasi izin penyelenggaraan

3. Pembinaan dan Pengendalian

Pemberian izin saran kesehatan meliputi rumas sakit pemerintah kelas B non pendidikan, rumah sakit khusus, rumah sakit swasta serta sarana kesehatan penunjang yang setara:

1. Penetapan izin mendirikan, setelah mendapat rekomendasi Kementerian Kesehatan

2. Pemberian izin penyelenggaraan

3. Pengawasan

1. Usulan izin mendirikan 2. Monitoring dan evaluasi

Pembinaan dan pengendalian 1. Rekomendasi izin mendirikan

2. Rekomendasi izin penyelenggaraan

3. pengawasan

Pemberian izin sarana kesehatan meliputi rumah sakit pemerintah kelas C, kelas D, rumah sakit swasta yang setara, praktik berkelompok, klinik umum/spesialis, rumah bersalin, klinik dokter keluarga/dokter gigi keluarga, kedokteran komplementer, dan pengobatan tradisional, serta sara penunjang yang setara:

1. Penetapan izin mendirikan

2. Penetapan izin penyelenggaran

3. Monitoring dan evaluasi

Sumber :Keputusan Menteri Kesehatan Nomor: 922/MENKES/SK/X/2008

Namun dengan dikeluarkannya Undang-undang Nomor 44 Tahun 2009 tentang Rumah Sakit, rumah sakit khusus menurut Pasal 25 diklasifikasikan menjadi tipe A, B, dan C maka dengan demikian pemberian izin sarana kesehatan rumah sakit khusus, tidak sepenuhnya menjadi kewenangan provinsi sebagaimana PP Nomor 38 Tahun 2007, tetapi sangat mungkin dikonkurenkan antara pemerintah pusat, provinsi, maupun kabupaten/kota.

Dinamika urusan pemerintahan dan definisi yang tidak jelas antara fungsi yang dimiliki tiap level pemerintahan akan menghasilkan ketidakjelasan mengenai poin-poin urusan antara wilayah fungsional, hal ini akan terus terjadi sehingga muncul kebijakan lanjutan dari pemerintah atau diserahkan kepada mekanisme yang ada di daerah.

8.2.6. Matriks Respon Pemerintah Daerah terhadap NSPK

Adanya PP 38/2007 tentang pembagian urusan antara pemerintah pusat dan daerah memang masih belum memiliki kematangan dalam implementasi di pusat maupun daerah. Banyak peraturan perundang-undangan yang harus dikaji ulang ketika dikeluarkannya PP tersebut karena banyak mekanisme teknis yang berubah dalam pelaksanaannya. Telah dijelaskan bahwa masih minimnya pemahaman tentang NSPK sebagai petunjuk teknis dan pelaksanaan di daerah, dimana sebenarnya sebelum adanya NSPK berbagai peraturan perundang-undangan baik yang dibuat oleh pusat maupun daerah telah mengatur hal tersebut. Namun di lain sisi, tidak sedikit bidang yang merasa terbantu oleh adanya NSPK dalam

126

menjalankan program-program, baik dalam hal pembagian urusan dan tugas serta penjelasan yang lebih rinci tentang teknis dari program-program yang dilaksanakan. Berikut adalah matrik tentang output NSPK baik dari sisi yang positif maupun yang negatif:

Tabel 8.5. Respon Pemerintahan Daerah terhadap NSPK

No. Output Negatif di Lapangan Output Positif di Lapangan 1. Pemahaman

tentang pengertian NSPK

Baik pada tingkat provinsi maupun kabupaten/kota, untuk beberapa bidang, tingkat pemahaman tentang NSPK masih sangat minim, sehingga menggunakan peraturan perundang-undangan yang lain untuk dijadikan pedoman

Baik pada tingkat provinsi maupun kabupaten/kota, hanya sedikit bidang yang telah paham dengan konsep NSPK dan menggunakannya sebagai pedoman pelaksanaan program-program di daerah.

2. Pembagian urusan Bagi beberapa bidang dan urusan, masih sering terjadi beberapa konflik kepentingan antara pemerintah provinsi dan kabupaten/kota

NSPK telah berperan besar dalam pembagian tugas antara pemerintah pusat dan daerah dalam menjalankan program-program dibeberapa bidang.

3. Pelaksanaan teknis

Pelaksanaan teknis dilaksanakan dengan baik sesuai dengan kondisi yang ada di provinsi DIY, Kabupaten Sleman, dan Kota Jogjakarta namun berpedoman pada peraturan perundang-undangan yang dibuat oleh daerah masing-masing.

NSPK berkontribusi dalam memberikan kejelasan tentang pelaksanaan teknis dalam menjalankan program-program di daerah.

4 Kepatuhan terhadap NSPK

Lebih menggunakan SPM dibandingkan dengan NSPK dalam hal pedoman.

NSPK dijadikan pedoman utama dalam menjalankan program-program baik ditingkat pusat, provinsi, dan kabupaten/kota.

8.3. Studi Kasus: Implementasi NSPK di Bidang Pendidikan Urusan Pembiayaan Pendidikan Dasar dan Bidang

Kesehatan Urusan SPM Kesehatan.

8.3.1. Analisis NSPK Bidang Pendidikan Urusan: Studi Kasus Urusan Pendidikan Dasar

8.3.1.1. Pemilihan Urusan Menjadi NSPK: Expert Judgement Tim Peneliti

Tahap pertama dalam melakukan analisis NSPK adalah menentukan permintaan NSPK dan statusnya. Langkah-langkah penentuan ini telah dijelaskan pada Bab 6. Tabel 8.6 dapat dilihat penentuan permintaan NSPK dan statusnya pada NSPK urusan Pembiayaan Pendidikan Dasar.

Tabel 8.6. Supply-Demand NSPK

SUB BIDANG SUB SUB BIDANG

PEMERINTAH PEMERINTAHAN DAERAH

PROVINSI

PEMERINTAHAN DAERAH

KABUPATEN/KOTA

KEBUTUHAN NSPK (Y=YA;

T=TIDAK)

KETERANGAN Status NSPK Keterangan

Y T S1 S2 S3

2. Pembiayaan 1.a. Penetapan pedoman pembiayaan pendidikan anak usia dini, pendidikan dasar, pendidikan menengah, pendidikan tinggi, pendidikan nonformal.

1.a. ― 1.a. ― 1 Memerlukan NSPK karena bersifat Nasional. Urusan ini memerlukan NSPK sebagai acuan bagi semua tingkatan pemerintahan.

1 PERMENDIKNAS RI NO: 5 TAHUN 2010 TENTANG PETUNJUK TEKNIS PENGGUNAAN DANA ALOKASI KHUSUS (DAK) BIDANG PENDIDIKAN TAHUN ANGGARAN 2010, PERMENDIKNAS NOMOR 37 TAHUN 2010 TENTANG PETUNJUK TEKNIS PENGGUNAAN DANA BANTUAN OPERASIONAL SEKOLAH (BOS) TAHUN ANGGARAN 2011

8.3.1.2. Analisis Berdasarkan Hasil Penelitian Lapangan: Penyusunan NSPK di Kementerian Pendidikan Republik Indonesia dan Pelaksanaan NSPK di daerah

Tabel 8.7. Permendiknas 37/2010 Tentang Petunjuk Teknis Penggunaan Dana Bantuan

Operasional Sekolah (BOS) Tahun Anggaran 2011

PP 38/2007 Permen Keterangan

Pemerintah Pusat

1.a. Penetapan pedoman pembiayaan pendidikan anak usia dini, pendidikan dasar, pendidikan menengah, pendidikan tinggi, pendidikan nonformal.

BAB III ORGANISASI PELAKSANA SUB BAB A. Tim Pengarah 1. Tingkat Nasional a. Menteri Koordinator Kesejahteraan Rakyat; b. Menteri Negara PPN/Kepala Bappenas; c. Menteri Pendidikan Nasional; d. Menteri Keuangan; e. Menteri Dalam Negeri.

1.Analisis regulasi NSPK Urusan Pembiyaan Pendidikan Dasar akan memfokuskan kepada Program Bantuan Operasional Sekolah (BOS). Program BOS ini merupakan Program Pemerintah Pusat dimana menjadi tugas pembantuan bagi pemerintah daerah sesuai dengan UU No.32/2004.

BAB III ORGANISASI PELAKSANA SUB BAB B. Tim Manajemen Program BOS Pusat 1. Penanggung Jawab Umum a. Direktur Jenderal Pendidikan Dasar, Kemdiknas (Ketua); b. Deputi Sumberdaya Manusia dan Kebudayaan, Bappenas (Anggota); c. Deputi Bidang Koordinasi Pendidikan dan Agama, Kemenko Kesra (Anggota); d. Direktur Jenderal Keuangan Daerah, Kemdagri (Anggota); e. Direktur Jenderal Perimbangan Keuangan, Kemenkeu (Anggota). 2. Penanggung Jawab Program BOS; a. Direktur Pembinaan SMP, Kemdiknas (Ketua); b. Direktur Pembinaan SD, Kemdiknas (Sekretaris); c. Direktur Dana Perimbangan, Kemenkeu (Anggota); d. Direktur Fasilitas Dana Perimbangan, Kemdagri (Anggota); e. Direktur Agama dan Pendidikan, Bappenas (Anggota).

2. Pelaksanaan pembagian tugas didaerah terkait pelaksanaan BOS baik dalam Hal Keorganisasian dan Tanggung Jawab Tingkat Pemerintahan telah cukup jelas. Pemerintah Pusat betugas sebagai penanggungjawab umum dan pembuat kebijakan. Pemerintah Propinsi selaku koordinator dan pengawas bagi kabupaten. Pemerintahan Kabupaten/kota bertugas sebagai pelaksana lapangan. 3. Anggaran yang digunakan dalam BOS adalah DAK yang menjadi sumber pendapatan APBD dimana Kementerian Pendidikan berkoordinasi dengan kementerian keuangan dan kementerian dalam negeri dalam melakukan budgeting.

129

BAB III ORGANISASI PELAKSANA SUB BAB 4. Tugas dan Tanggung Jawab Tim Manajemen BOS Pusat a. menyusun rancangan program; b. menyusun dan menyiapkan data jumlah siswa per kabupaten/kota untuk bahan lampiran Peraturan Menteri Keuangan tentang Pedoman Umum Alokasi BOS bagi Pemerintah Daerah Kabupaten dan Kota; c. menyusun dan menyiapkan Peraturan Menteri Pendidikan Nasional tentang Petunjuk Teknis Penggunaan Dana BOS;d. menyusun dan menyiapkan Surat Edaran Bersama antara Menteri Dalam Negeri dan Menteri Pendidikan Nasional Tentang Pedoman Pengelolaan Dana BOS Dalam APBD 2011; e. melakukan pendataan jumlah siswa per sekolah; f. menetapkan alokasi dana BOS per sekolah untuk sekolah negeri dan per kabupaten/kota untuk sekolah swasta g. menyalurkan dana BOS dari Kas Umum Negara ke Kas Umum Daerah; h. merencanakan dan melakukan sosialisasi program; i. mempersiapkan dan melatih Tim Manajemen BOS Propinsi/Kabupaten/Kota; j. merencanakan dan melaksanakan monitoring dan evaluasi;k. memberikan pelayanan dan penanganan pengaduan masyarakat; l. memonitor perkembangan penyelesaian penanganan pengaduan yang dilakukan oleh Tim Manajemen BOS Kabupaten/Kota;m. menyusun laporan pelaksanaan BOS.

Pemerintah Provinsi

1. a. - BAB III ORGANISASI PELAKSANA SUB BAB A. Tim Pengarah 2. Tingkat Provinsi a. Gubernur; b. Ketua Bappeda.

BAB III ORGANISASI PELAKSANA SUB BAB C. Tim Manajemen BOS Tingkat Provinsi 1. Penanggungjawab :Kepala Dinas Pendidikan Provinsi, 2. Pelaksana BOS :Kasubdin Pendidikan Dasar, 3. Tugas dan Tanggung Jawab Tim Manajemen Provinsi Membantu Tim Manajemen BOS Pusat dalam hal: a. sosialisasi dan koordinasi pendataan; b. monitoring dan evaluasi; c. pelayanan dan penanganan pengaduan masyarakat; d. penyusunan laporan pelaksanaan.

Pemerintah Kota/Kabupaten

1. a. - BAB III ORGANISASI PELAKSANA SUB BAB A. Tim Pengarah 3. Tingkat Kabupaten/Kota a. Bupati/Walikota; b. Ketua Bappeda Kabupaten/Kota.

130

BAB III ORGANISASI PELAKSANA SUB BAB D. 3. Tugas dan Tanggung Jawab Tim Manajemen BOS Kabupaten/kota: a. melakukan pendataan sekolah dan siswa dengan menggunakan format Lembar Kerja Individu Sekolah/LKIS (Format BOS-01A dan BOS-01B); b. menetapkan alokasi dana BOS per sekolah untuk sekolah swasta; c. melakukan sosialisasi kepada sekolah; d. mempersiapkan DPA-SKPD/PPKD; e. melakukan pencairan dan penyaluran dana BOS ke sekolah; f. menyediakan dana untuk kegiatan manajemen dan monitoring BOS di kabupaten/kota dari sumber APBD; g. Melakukan pembinaan terhadap sekolah dalam pengelolaan dan pelaporan BOS; h. merencanakan dan melaksanakan monitoring dan evaluasi; i. melaporkan realisasi penyaluran dana BOS; j. mengirimkan laporan pelaksanaan program BOS ke Bupati/Walikota dengan tembusan ke Dinas Pendidikan Provinsi dan Kemdiknas; k. menyampaikan Laporan Realisasi Penyaluran dana BOS kepada Menteri Keuangan c.q. Direktur Jenderal Perimbangan Keuangan dan Kementerian Pendidikan Nasional; l. memberikan pelayanan dan penanganan pengaduan masyarakat; m. bertanggung jawab terhadap kasus penyalahgunaan dana di tingkat kabupaten/kota.

Dalam usaha mendukung Program Pendidikan Dasar 9 Tahun, Pemerintah mengeluarkan Program Bantuan Operasional Sekolah pada Juli 2005. Program ini terus diperbaiki oleh pemerintah dalam berbagai aspek terutama bentuk organisasi dan pendistribusian dilapangan. Program ini melibatkan Pemerintah Daerah dengan menggunakan asas pembantuan. Dalam PP 38/2007, Program ini termasuk kedalam Urusan Pembiayaan Pendidikan Dasar yang merupakan urusan pemerintahan pusat. Dalam aplikasi kedalam NSPK, Kemendiknas menetapak Permendiknas No. 37 Tahun 2010 sebagai NSPK Program Bantuan Operasional Sekolah. Dalam NSPK ini telah dijelaskan secara jelas terkait pembagian urusan pada tiap tingkat pemerintahan melalui pembentukan Organisasi Pelaksana Program BOS. Pemerintah Pusat melalui Kemendiknas bertanggung jawab atas pembuatan kebijakan, Pemerintah Provinsi bertugas sebagai koordinator, pengawas, dan yang melakukan sosialisasi terkait Program BOS.

131

Tabel 8.8. Peraturan Menteri Pendidikan Nasional RI No 5 Tahun 2010 Tentang Petunjuk Teknis Penggunaan Dana Alokasi Khusus (DAK) Bidang Pendidikan Tahun

Anggaran 2010

PP 38/2007 Permen Keterangan

Pemerintah Pusat

1.a. Penetapan pedoman pembiayaan pendidikan anak usia dini, pendidikan dasar, pendidikan menengah, pendidikan tinggi, pendidikan nonformal.

Dalam lampiran 1, secara umum tugas dari Pemerintah Pusat atau Kementerian Pendidikan adalah menyusun petunjuk teknis penggunaan DAK, koordinasi, pengaturan, pengawasan, pelaporan, pemantauan dan evaluasi.

1. Pembiayaan Pendidikan dasar merupakan salah satu program yang menjadi urusan pemerintah pusat dalam pelaksanaannya. Anggaran yang dikeluarkan untuk pembiayaan pendidikan dasar di daerah berasal dari Dana Alokasi Khusus.

Pemerintah Provinsi

1. a. - Dalam lampiran 1 bab VII mengenai Tugas dan Tanggung Jawab disebutkan: A. Pemerintah Provinsi: 1. Mengkoordinasikan sosialisasi pelaksanaan DAK bagi kabupaten/kota sebagai tindak lanjut sosialisasi di tingkat pusat dengan mengundang narasumber dari institusi yang relevan; 2. Melaksanakan supervisi dan monitoring serta penilaian terhadap pelaksanaan DAK di kabupaten/kota; dan 3. Melaporkan hasil supervisi dan monitoring kepada Direktur Jenderal Manajemen Pendidikan Dasar dan Menengah, u.p. Direktur Pembinaan Taman Kanak-kanak dan Sekolah Dasar, dan Direktur Pembinaan Sekolah Menengah Pertama

2. Dalam pelaksanaannya, Pemerintah Daerah menjadi pihak yang menjalankan pengalokasian pembiayaan kepada institusi pendidikan SD/SDLB dan SMP. Penyerahan urusan kepada Pemerintah Daerah menggunakan azaz pembantuan. Pembagian Tugas dan Tanggung Jawab untuk tiap tingkatan pemerintahan telah cukup jelas: 1. Pemerintah Pusat bertugas sebagai pembuat kebijakan anggaran DAK, 2. Pemerintah Provinsi bertugas sebagai Koordinator. Pengawas dan sebagai pihak yang mensosialisasikan DAK Pendidikan Dasar. 3. Pemerintah Kota bertugas pelaksana yang menganggarkan dana DAK Pendidikan Dasar dalam APBD, menyalurkan dana ke sekolah-sekolah, pengawas penggunaan dana di sekolah

132

Pemerintah Kota/Kabupaten

1. a. - Dalam lampiran 1 bab VII mengenai Tugas dan Tanggung Jawab disebutkan: B. Pemerintah Kabupaten/Kota : 1. Menganggarkan dana pendamping dalam APBD sekurang-kurangnya 10% (sepuluh persen) dari besaran alokasi DAK yang diterimanya, sesuai dengan Pasal 61 ayat (1) Peraturan Pemerintah Nomor 55 Tahun 2005 tentang Dana Perimbangan; 2. Menyediakan anggaran/dana biaya umum untuk kegiatan perencanaan, sosialisasi, pengawasan, dan biaya operasional lainnya sesuai dengan kebutuhan;

3. Menetapkan nama-nama SD/SDLB dan SMP penerima DAK bidang pendidikan tahun anggaran 2010 dalam Keputusan Bupati/Walikota dan salinannya disampaikan kepada Direktur Jenderal Manajemen Pendidikan Dasar dan Menengah up. Direktur Pembinaan Taman Kanak-kanak dan Sekolah Dasar untuk SD/SDLB dan Direktur Pembinaan Sekolah Menengah Pertama untuk SMP, serta Kepala Dinas Pendidikan Provinsi setempat; 4. Menandatangani surat perjanjian pemberian bantuan DAK bidang pendidikan tahun anggaran 2010 dengan kepala sekolah penerima DAK; 5. Menyalurkan dana dengan segera ke sekolah penerima DAK melalui PPKD; dan 6. Bertanggung jawab terhadap pelaksanaan program DAK di tingkat kabupaten/kota.

8.3.1.3. Analisis NSPK Pembiayaan Pendidikan Dasar: Anggaran Pendidikan Dasar dalam Program BOS dan DAK di Kota Yogyakarta

Dalam peraturan yang berlaku saat ini, Urusan Pembiayaan Pendidikan Dasar diatur dalam NSPK Pembiayaan Pendidikan dasar yang ditetapkan oleh Kemendiknas RI yang utamanya diatur dalam Peraturan Menteri Pendidikan Nasional Republik Indonesia 37/2010 Tentang Petunjuk Teknis Penggunaan Dana Bantuan Operasional Sekolah (BOS) Tahun Anggaran 2011 dan Permendiknas RI 5/2010 Tentang Petunjuk Teknis Penggunaan Dana Alokasi Khusus (DAK) Bidang Pendidikan Tahun Anggaran 2010. Kedua peraturan tersebut merupakan NSPK yang mengatur bagaimana pelaksanaan pendidikan dasar dibiayai oleh Pemerintah Pusat. Untuk mengetahui seperti apa Pemerintah Kabupaten/Kota menjabarkan kedua NSPK tersebut dilakukan survei lapangan ke Dinas Pendidikan Kota Yogyakarta untuk mengetahui pelaksanaan Program BOS dan penggunaan dana DAK.

133

Secara umum Bantuan Operasional Sekolah (BOS) merupakan program pemerintah yang pada dasarnya adalah untuk penyediaan pendanaan biaya operasi nonpersonalia, pembiayaan investasi dan personalia bagi satuan pendidikan dasar sebagai pelaksana program wajib belajar. Program ini dimulai pada Juli 2005 yang dalam pelaksanaannya telah beberapa kali mengalami perbaikan terkait teknis pelaksanaan. Saat ini, Pelaksanaan BOS sendiri diatur oleh Permendiknas 37/ 2010 Tentang Juknis Penggunaan Dana BOS Tahun Anggaram 2011. Sesuai dengan PP 48/ 2008 tentang Pendanaan Pendidikan, biaya pendidikan dibagi menjadi 3 jenis, yaitu Biaya Satuan Pendidikan, Biaya Penyelenggaraan dan/atau Pengelolaan Pendidikan, serta Biaya Pribadi Peserta Didik.

Dalam rangka penyelenggaraan pendidikan dasar 9 tahun, tanggung jawab Pemerintah dan pemerintah daerah terkait biaya satuan pendidikan telah diatur dalam PP 48/ 2008 yang intinya adalah sebagai berikut:

1. Pemerintah dan pemerintah daerah bertanggung jawab terhadap pendanaan biaya investasi dan biaya operasi satuan pendidikan bagi sekolah yang diselenggarakan oleh pemerintah/pemerintah daerah sampai terpenuhinya Standar Nasional Pendidikan;

2. Sekolah yang diselenggarakan Pemerintah/pemerintah daerah menjadi bertaraf internasional, selain dari Pemerintah dan pemerintah daerah, pendanaan tambahan dapat juga bersumber dari masyarakat, bantuan pihak asing yang tidak mengikat, dan/atau sumber lain yang sah;

3. Pemerintah dan pemerintah daerah dapat membantu pendanaan biaya nonpersonalia sekolah yang diselenggarakan oleh masyarakat.

Tugas dan tanggung jawab dari tiap tingkatan pemerintah telah diatur sesuai dengan perannya di dalam Permen 5/2010 sesuai dengan acuan PP 48/ 2008 sebagai berikut:

1. Pemerintahan Pusat sebagai penyusun rancangan peogram, penyiapan dana dan penyebarannya.

2. Pemerintahan Provinsi sebagai pembantu Pemerintahan Pusat dalam koordinasi, sosialisasi dan evaluasi

3. Pemerintahan Kabupaten/kota sebagai pelaksana lapangan dalam hal penetapan alokasi anggaran, sosialisasi, penyaluran dan evaluasi dana BOS ke sekolah.

Dalam hasil wawancara dengan pengawai Depdiknas Kota Yogyakarta, penyaluran dana BOS merupakan dana hibah yang diturunkan oleh pemerintah pusat langsung ke Pemerintah Kota Yogyakarta. Dana ini ditransfer langsung kedalam rekening Pemerintah Kota Yogyakarta melalui APBD Pemerintah Kota tanpa melalui Pemerintah Propinsi. BOS merupakan salah satu usaha Pemerintah Pusat untuk mencoba mengatasi masalah BOS dimasa lalu dimana penyaluran dana BOS yang awalnya disalurkan langsung ke sekolah-sekolah tidak efektif dan menimbulkan banyak masalah. Pemerintah Kota menyalurkan dana ini melalui mekanisme Hibah ke sekolah-sekolah negeri dan swasta dimana pemerintah hanya memberikan dana hibah ke sekolah swasta dilakukan hanya jika sekolah swasta mengajukan permohonan permintaan dana.

Penyaluran dana BOS mendapatkan permasalahan dimana dalam penentuan persentase pos mana dana tersebut boleh digunakan oleh sekolah sering tidak sesuai dengan kebutuhan dilapangan. Contohnya, penggunaan dana hibah dalam pembayaran Honor Guru Non Kurikulum yang besarnya 20% padahal sekolah-sekolah di Kota Yogyakarta membutuhkan lebih besar dari itu. Hal ini berdampak pada kondisi dimana sekolah harus mencari dana ekstra dari pihak ketiga.

134

Untung mengatur dan mengawasi penggunaan dana BOS di sekolah-sekolah, Pemerintah Kota melalui Dinas Pendidikan Kota membuat semacam program perencanaan penggunaan dana sekolah dengan mendasarkan pos-pos penggunaan dana di sekolah yaitu APBS. Pelaksanaan APBS diatur oleh peraturan walikota tentang APBS dimana didalamnya dinyatakan jika sekolah ingin menggunakan dana BOS maka sekolah harus membuat RAPBS yang didialamnya terdapat pos-pos penggunaan dana BOS. Dana BOS baru akan turun jika dana RAPBS disetujui oleh Pemerintah Kota dan masuk kedalam APBD Kota. Lalu sekolah-sekolah harus memberikan laporan-laporan pelaksanaan penggunaan dana BOS melalui laporan penggunaan APBS. Jika terdapat perubahan maka akan diajukan APBSP untuk mengatasinya.

Penggunaan dana BOS sangat membantu dalam pelaksanaan Pendidikan Dasar 9 Tahun dimana masyarakat saat ini tidak lagi harus membayar jika ingin bersekolah sampai tingkat SMP kecuali sekolah RSBI. Dalam penyaluran dana BOS ke Sekolah RSBI terdapat perbedaan dengan sekolah biasa dimana RSBI diberikan kewenangan untuk memungut bayaran dalam pelaksanaan pendidikan mereka. Sekolah RSBI tetap diberikan dana dimana alokasi dana yang diberikan sebesar kebutuhan sekolah tersebut dalam memenuhi standar SSN. Jadi, sekolah RSBI diberikan dana BOS untuk melaksanakan standar SSN tetapi diperbolehkan menarik dana kepada siswa untuk melaksanakan standar-standar menjadi sekolah RSBI. Narasumber mengusulkan kedepannya dalam penggunaan persentasi dana BOS dibuat lebih fleksibel dimana penggunaan dana BOS disesuaikan dengan kondisi yang daerah.

Berbeda dengan Program BOS yang pembiayaannya masuk pada pos Kas Pemerintah Daerah bagi pemerintah Kabupaten, DAK Bidang Pendidikan merupakan bentuk pembiayaan pemerintah yang juga berfungsi sebagai penunjang pendidikan dasar tetapi untuk keperluan yang berbeda dari BOS. Penyaluran DAK untuk urusan ini diatur dalam Permendiknas RI 5/2010 Tentang DAK Bidang Pendidikan di Daerah. DAK bidang pendidikan dialokasikan untuk menunjang Program Wajib Belajar 9 Tahun meliputi SD/SDLB dan SMP (Negeri dan Swasta) dengan nilai anggaran pada tahun 2010 sebesar Rp.9.334.882.000.000 yang diberikan secara langsung kepada satuan pendidikan dasar (SD/SDLB dan SMP) dalam bentuk hibah. Hibah ini dialokasikan untuk keperluan Pembangunan prasarana pendidikan berupa rehabilitasi ruang, pembangunan ruang kelas baru (RKB), pembangunan ruang/gedung perpustakaan sebesar 30%; Penyediaan buku perpustakaan sebesar 35%; dan Penyediaan alat pendidikan sebesar 35%.

Dalam penyelenggaraan penyaluran dana DAK berbeda dengan penyelenggaran dana BOS. Dalam penyelenggaraannya dilapangan Pemerintah Kota melalui Dinas Pendidikan membagi bagian pengelolaannya menjadi dua dimana dibentuk badan sendiri untuk mengatur DAK dan BOS. Dinas Pendidikan membentuk PPTK DAK yang bertanggungjawab atas pengelolaan dana DAK selain BOS dan PPTK BOS yang bertanggungjawab atas pengelolaan dana BOS. Sedangkan dalam proses penyaluran dana DAK ke daerah sama seperti penyaluran dana BOS dimana penyaluran dana DAK masuk kedalam APBD Kota. Hal ini dilakukan karena penyelenggaraan BOS telah ditentukan penggunaannya oleh pemerintah pusat sedangkan DAK lebih disesuaikan dengan kondisi daerah. Sebagai contoh Pemerintah Kota Yogyakarta saat ini belum menggunakan dana DAK untuk penyediaan Buku tetapi sudah melaksanakan penggunaan dana DAK untuk prasarana pendidikan dan penyediaan alat pendidikan.

Permasalahan yang muncul didaerah terkait dengan dana DAK adalah sering terjadi perubahan-perubahan yang mengganggu proses penyelenggaraan DAK di daerah. Seperti

135

dalam pengadaan barang dan jasa pendidikan dilakukan secara swakelola sesuai dengan Permendiknas 5/2010 tetapi pada Juli 2010 terjadi perubahan dimana pemerintah pusat melalui Kemendiknas menyatakan bahwa pengadaan barang dan jasa pendidikan tidak boleh dilakukan dengan swakelola. Padahal didaerah telah menyusun rencana terkait pengadaan barang dan jasa secara swakelola dan akhirnya harus membatalkan dan melakukan revisi.

Tabel 8.9. Matriks Permasalahan, Implementasi, dan Output NSPK di Bidang Pendidikan.

Permasalahan PP 38 2007

PERMENDIKNAS NOMOR 37 TAHUN 2010 Tentang Petunjuk Teknis BOS T.A.

2011 Output NSPK

1. Kesulitan dalam pengelolaan distribusi dana BOS karena tidak ada petunjuk teknis yang jelas.

2. Penerima dana BOS, yaitu SD dan SMP mengalami permasalahan dalam pengelolaan dana BOS. (Permasalahan pengelolaan dan pelaporan yang tidak sesuai dengan standar yang ada.)

3. Pemerintah daerah tidak memiliki tanggung jawab dalam pengelolaan dan pelaporan dana BOS. (Saat terjadi masalah pemerintah daerah merasa tidak bertanggung jawab.)

Pada lampiran PP 38/2007 menyebutkan Urusan Pembiayaan pada tingkat:

1. Pemerintah Pusat: Penetapan pedoman pembiayaan pendidikan anak usia dini, pendidikan dasar, pendidikan menengah, pendidikan tinggi, pendidikan nonformal.

1. Petunjuk teknis penggunaan dana BOS tahun anggaran 2011

2. Pembentukan organisasi pelaksana dana BOS.

3. Penjabaran tujuan, sasaran, dan waktu penyaluran program dana BOS.

1. Pembagian urusan dalam Program BOS pada tiap tingkat pemerintahan menjadi lebih jelas. Indikasi ini dapat dilihat melalui adanya pemahaman yang baik pada tiap tingkatan pemerintahan (Kementerian Pendidikan Nasional, Pemerintah provinsi dan Pemerintah Kabupaten/kota) terkait Program BOS.

2. Penyusunan petunjuk teknis pendistribusian dana BOS memperjelas proses pelaksanaan di lapangan sehingga mampu mengeliminasi permasalahan teknis terkait penganggaran, kriteria penerima BOS, pengawasan,

136

evaluasi dan penanggung jawab program pada tiap tingkat pemerintahan.

3. Dengan adanya penjelasan lebih rinci terkait tujuan, sasaran, dan waktu penyaluran program dana BOS memudahkan Dinas Pendidikan Kota Yogyakarta dalam memahami urgensi BOS sebagai Program Pendukung Pendidikan Dasar 9 Tahun. Contoh: Dinas Pendidikan Kota Yogyakarta memahami bahwa program BOS merupakan program pendukung Pendidikan Dasar 9 Tahun yang penyaluran dananya memerlukan perencanaan lebih mendalam.

8.3.2. Analisis NSPK Bidang Kesehatan: Studi Kasus Urusan Kesehatan Dasar Khususnya Kunjugan Ibu Hamil dan Imunisasi

8.3.2.1. Pemilihan Urusan Menjadi NSPK: Expert Judgement Tim Peneliti

Tahap pertama dalam melakukan analisis NSPK adalah menentukan permintaan NSPK dan statusnya. Langkah-langkah penentuan ini telah dijelaskan pada Bab 6. Tabel 8.10 dapat dilihat penentuan permintaan NSPK dan statusnya pada NSPK urusan Pelayanan Dasar di Kabupaten.

Tabel 8.10. Supply-Demand NSPK Pelayanan Dasar Bidang Kesehatan di Daerah

SUB BIDANG

SUB SUB BIDANG

PEMERINTAH PEMERINTAHAN DAERAH

PROVINSI

PEMERINTAHAN DAERAH

KABUPATEN/KOTA

KEBUTUHAN NSPK (Y=YA;

T=TIDAK)

KETERANGAN Status NSPK Keterangan

Y T S1 S2 S3

1. Kebijakan 1. Kebijakan dan Standar

2. Pengelolaan upaya kesehatan dan rujukan nasional.

2. Pengelolaan pelayanan kesehatan rujukan sekunder dan tersier tertentu.

2. Pengelolaan pelayanan kesehatan dasar dan rujukan sekunder skala kabupaten/kota.

1 Memerlukan NSPK karena bersifat Nasional. Urusan ini memerlukan NSPK sebagai acuan bagi semua tingkatan pemerintahan

1 PERATURAN MENTERI KESEHATAN RI NO.741/MENKES/PER/VII/2008 TENTANG STANDAR PELAYANAN MINIMAL DI KABUPATEN/KOTA

Berkaitan dengan pelaksanaan NSPK di Bidang Kesehatan, khususnya Pelayanan Dasar Kesehatan di Kota Yogyakarta. Tim melakukan in-depth interview dengan Kepala Dinas Kesehatan Kota Yogyakarta, Kepala Bidang Pelayanan Kesehatan Masyarakat dan Kepala Bidang Hukum Dinas Kesehatan Yogyakarta pada tanggal 7 April 2011. NSPK yang didiskusikan meliputi Kunjungan Ibu Hamil dan Pemberian Imunisasi. Menurut pendapat Kabid bidang Hukum Dinas Kesehatan Kota Yogyakarta, pengertian NSPK adalah sebagai berikut:

1. N adalah norma yaitu dalam pelaksanaan suatu urusan pemerintah daerah perlu mengacu pada norma/peraturan/hukum yang ada, tidak boleh sembarangan mengadakan suatu urusan;

2. S adalah standar yaitu dalam pelaksanaan suatu urusan perlu ada standar yang diacu dalam hal ini adalah SPM;

3. P adalah prosedur ataupun protap bagaimana urusan tersebut dilaksanakan; dan 4. K adalah kriteria untuk mengukur keberhasilan pelaksanaan suatu urusan.

Implementasi NSPK yang terkait dengan Pelayanan Kesehatan Dasar terutama Kepmenkes RI No. 741/MENKES/PER/VII/2008 tentang Standar Pelayanan Minimal Bidang Kesehatan di Kabupaten/Kota yang kemudian secara teknis dijelaskan dalam Kepmenkes RI No. 828/MENKES/SK/IX/2008 tentang Petunjuk Teknis Standar Pelayanan Minimal Bidang Kesehatan di Kabupaten/Kota. Dalam peraturan perundang-undangan tersebut diatur mengenai Pelayanan Kesehatan Dasar antara lain:

1. Cakupan Kunjungan Ibu Hamil K-4 2. Cakupan Komplikasi Bidang yang Ditangani 3. Cakupan Pertolongan Persalinan Oleh Tenaga Kesehatan yang Memiliki Kompetensi

Kebidanan 4. Cakupan Pelayanan Nifas 5. Cakupan Neonatus Dengan Komplikasi yang Ditangani 6. Cakupan Kunjungan Bayi 7. Cakupan Desa/ Kelurahan Universal Child Immunization (UCI) 8. Cakupan Pelayanan Anak Balita 9. Cakupan Pemberian Makanan Pendamping ASI Pada Anak Usia 6 – 24 Bulan

Keluarga Miskin 10. Cakupan Balita Gizi Buruk Mendapat Perawatan 11. Cakupan Penjaringan Kesehatan Siswa SD dan Setingkat 12. Cakupan Peserta KB Aktif 13. Cakupan Penemuan dan Penanganan Penderita Penyakit 14. Cakupan Pelayanan Kesehatan Dasar Pasien Masyarakat Miski 15. Cakupan Pelayanan Kesehatan Rujukan Pasien Masyarakat Miskin 16. Cakupan Pelayanan Gawat Darurat Level 1 yang Harus Diberikan Sarana Kesehatan

(RS) di Kabupaten/Kota 17. Cakupan Desa/Kelurahan Mengalami KLB yang Dilakukan Penyelidikan

Epidomologi , 24 jam 18. Cakupan Desa Siaga Aktif

Dari 19 cakupan kemudian dipilih untuk dilakukan studi secara mendalam yaitu pada bidang kunjungan ibu hamil dan pemberian imunisasi kepada anak-anak. Sesuai yang diamanatkan oleh PP 38/2007 pada bidang Manajemen Kesehatan, sub bidang Kebijakan terdapat 3 pembagian urusan antar tingkat pemerintahan, yaitu:

139

Pemerintah Pusat Penetapan norma, standar, prosedur dan kriteria bidang kesehatan

Pemerintah Provinsi Bimbingan dan pengendalian norma, standar, prosedur dan kriteria di bidang kesehatan

Pemerintah Kabupaten/Kota Penyelenggaraan, bimbingan dan pengendalian operasiolisasi bidang kesehatan

Dapat dilihat dari rincian pembagian urusan diatas, Pemerintah Pusat memberikan petunjuk teknis berupa hasil/output yang harus dicapai oleh pemerintah kabupaten/kota; pemerintah provinsi diberi wewenang untuk memberikan bimbingan dan pengendalian, dan pemerintah kabupaten/kota bertindak sebagai penyelengara, bimbingan dan pengendalian operasional—yang semuanya ada dan dicakup ke dalam Keputusan Menteri Kesehatan Republik Indonesia 741/MENKES/PER/VII/2008 tentang Standar Pelayanan Minimal Bidang Kesehatan di Kabupaten/Kota yang kemudian secara teknis dijelaskan dalam Keputusan Menteri Kesehatan Republik Indonesia 828/MENKES/SK/IX/2008 tentang Petunjuk Teknis Standar Pelayanan Minimal Bidang Kesehatan di Kabupaten/Kota.

Sebelum dikeluarkan Kepmen tersebut, tidak ada peraturan yang secara spesifik mengatur mengenai kunjungan ibu hamil dan pemberian imunisasi, kebanyakan hanya secara umum atau meliputi cakupan yang luas saja. Namun, setelah ada peraturan tersebut, hal-hal apa saja yang diatur mengenai kunjungan ibu hamil dan pemberian imunisasi menjadi lebih jelas dan spesifik. Misalnya, dengan adanya SPM di bidang pelayanan kesehatan masyarakat menjadi lebih komprehensif dan rinci. Misalnya, sebelum ada peraturan tentang SPM cakupan kunjungan ibu hamil hanya meliputi K1 (trimester 1). Tetapi, setelah adanya SPM kunjungan ibu hamil meliputi K4 yang terdiri dari kunjungan ibu hamil trimester 1, 2, 3 dan 4 (Kabid Pelayanan Kesehatan Masyarakat).

Dalam Kepmen yang sudah disebutkan diatas, kerjasama antar kabupaten dapat dimungkinkan dengan koordinasi oleh pemerintah provinsi. Misalnya, ketika terjadi bencana alam beberapa waktu lalu yang terjadi di Yogyakarta, jika pemerintah Kota Yogyakarta memerlukan tambahan bantuan tenaga ahli medis, obat-obatan, dan kerjasama antar RSUD dalam menangani korban bencana alam, maka Provinsi DIY menjadi koordinator bagi mobilisasi tenaga ahli medis dan bantuan antar kabupaten/kota. Selain itu pemerintah provinsi menjadi koordinator dalam hal pemberian imunisasi. Obat, vitamin ataupun serum yang berasal dari pemerintah pusat, didistribusikan oleh pemerintah provinsi ke kabupaten/kota. Selain itu Pemerintah Kota Yogyakarta juga menjalin kerjasama dengan Kabupaten Sleman dan Kabupaten Bantul di seluruh bidang yang melibatkan ketiga daerah dengan nama “Kartomantul”—salah satunya di bidang kesehatan. Peranan antar tingkatan daerah dapat dilihat disini mulai dari pusat, provinsi dan kabupaten/kota masing-masing mempunyai tugas sesuai yang diamanatkan dengan PP 38 Tahun 2007. Hal ini diperjelas dengan adanya Perda 3/2008 tentang kewenangan Pemerintah Kota Yogyakarta yang memperjelas kewenangan antara pemerintah provinsi dan kabupaten/kota di seluruh sektor/urusan sebagai tindaklanjut dari penerapan PP 38/2007.

Menurut Kabid Hukum Dinas Kesehatan Kota Yogyakarta, Kepmen yang ada digunakan oleh daerah sebagai acuan mendasar untuk melaksanakan urusan di bidang kesehatan, dan daerah diberi kewenangan untuk menyesuaikannya dengan kebutuhan daerah. Jika peraturan yang ada dirasa kurang mencukupi, maka daerah akan menindaklanjuti dengan membuat peraturan daerah sebagai konsekuensi pelaksanaan otonomi daerah. Breakdown dari adanya peraturan tersebut, pemerintah daerah akan membuat Standar Operasional dan Prosedur (SOP) dan Standar Petunjuk dan Pelaksanaan (SPP) dalam pelaksanaan di

140

lapangannya. Keberadaan SOP dan SPP pada akhirnya akan mendorong perbaikan pelayanan publik. Sebagai contoh, saat ini Puskesmas Kecamatan Mantrijeron dinobatkan sebagai UPTD pelayanan prima nomor dua tingkat nasional karena telah memiliki SOP dan SPP untuk meningkatkan pelayanan kesehatan masyarakat. Sedangkan di bidang pendidikan, Taman Pintar telah dinobatkan sebagai UPTD pelayanan prima nomor satu tingkat nasional.

Secara signifikan, ada perubahan terhadap sebelum dan sesudah dikeluarkan peraturan. Sebelumnya daerah hanya bertindak masing-masing sesuai dengan kebutuhan daerah, namun setelah dikeluarkan peraturan maka akan ada payung bagi pelaksanaan secara spesifik dan secara nasional (Kabid Pelayanan Kesehatan Masyarakat Pemkot Yogyakarta). Setiap peraturan ada kelebihan dan kekurangan. Menurut sumber, kelebihan dari dikeluarkannya peraturan tersebut maka secara nasional akan mempunyai standar yang sama, sedangkan kekurangannya adalah ada beberapa hal yang kurang tercakup secara maksimal sehingga perlu dikeluarkan peraturan dalam bentuk peraturan daerah. Pengembangan selanjutnya adalah dengan melakukan sosialisasi atau lokakarya sehingga dipastikan semua kebutuhan di daerah dapat tercakupi.

Tabel 8.11. Matriks Permasalahan, Implementasi, dan Output NSPK di Bidang Kesehatan

Permasalahan PP 38 Tahun 2007 Kepmenkes RI

828/MENKES/SK/IX/2008

Output NSPK

Cakupan kunjungan ibu hamil K-4 menurut Keputusan Menteri Kesehatan RI Nomor 1457/MENKES/SK/X/2003 tentang Standar Pelayanan Minimal Bidang Kesehatan di Kabupaten/Kota hanya disebutkan sebesar 95% dan tidak ada penjelasan lebih lanjut.

1. Urusan pusat: penetapan norma, standar, prosedur dan kriteria bidang kesehatan

2. Urusan provinsi: bimbingan dan pengendalian norma, standar, prosedur dan kriteria di bidang kesehatan

3. Urusan Kabupaten/Kota: Penyelenggaraan, bimbingan dan pengendalian operasiolisasi bidang kesehatan

Adanya penjelasan secara spesifik dan secara teknis mengenai cakupan kunjungan ibu hamil dirinci di dalam lampiran peraturan ini.

1. Sebelum ada peraturan tentang SPM cakupan kunjungan ibu hamil hanya meliputi K1 (trimester 1) setelah adanya SPM kunjungan ibu hamil meliputi K4 yang terdiri dari kunjungan ibu hamil trimester 1, 2, 3 dan 4 (Kabid Pelayanan Kesehatan Masyarakat)

2. Terdapat penjelasan secara spesifik mengenai petunjuk teknis cakupan kunjungan ibu hamil K-4 misal: pengertian, definisi operasional, cara perhitungan/rumus, sumber data, rujukan, target, langkah kegiatan, dan SDM.

3. Pemerintah daerah menindaklajuti dengan membuat Standar Operasional dan Prosedur (SOP) dan Standar Pelayanan Publik (SPP) dalam pelaksanaan di lapangannya

Cakupan pelayanan imunisasi menurut Keputusan Menteri Kesehatan RI Nomor 1457/MENKES/SK/X/2003 tentang Standar Pelayanan Minimal Bidang Kesehatan di Kabupaten/Kota hanya disebutkan

Adanya penjelasan secara spesifik dan secara teknis mengenai cakupan pelayanan imunisasi dirinci di dalam lampiran peraturan ini.

1. Terdapat penjelasan secara spesifik mengenai pengertian, definisi operasional, cara perhitungan/rumus, sumber data, rujukan, target, langkah kegiatan, dan SDM.

2. Pemerintah pusat menentukan secara spesifik dan menyediakan imunisasi (obat, vitamin ataupun serum) kemudian pemerintah provinsi menjadi koordinator dalam hal pemberian imunisasi (obat, vitamin ataupun serum) yang berasal dari pemerintah pusat dan kemudian dibagikan kepada

141

bahwa pelayanan imunisasi di desa/kelurahan Universal Child Immunization (UCI) sebesar 100% dan tidak ada penjelasan lebih lanjut.

kabupaten/kota 3. Pemerintah daerah menindaklajuti

dengan membuat Standar Operasional dan Prosedur (SOP) dan Standar Pelayanan Publik (SPP) dalam pelaksanaan di lapangannya

Peranan pemerintahan tingkat provinsi tidak disertakan dalam Keputusan Menteri Kesehatan RI Nomor 1457/MENKES/SK/X/2003 tentang Standar Pelayanan Minimal Bidang Kesehatan di Kabupaten/Kota

Adanya pembagian urusan secara jelas antar tingkat pemerintahan, dan khususnya provinsi mempunyai peranan sebagai koordinator.

1. Semula urusan bersifat langsung dari pusat ke kabupaten/kota, namun dengan adanya PP 38 tahun 2007, provinsi berfungsi sebagai koordinator bagi kabupaten/kota.

2. Secara signifikan, ada perubahan terhadap sebelum dan sesudah dikeluarkan peraturan. Sebelumnya daerah hanya bertindak masing-masing sesuai dengan kebutuhan daerah, namun setelah dikeluarkan peraturan maka akan ada payung bagi pelaksanaan secara spesifik dan secara nasional (Kabid Pelayanan Kesehatan Masyarakat Pemkot Yogyakarta).

3. Pemerintah Kota Yogyakarta juga menjalin kerjasama dengan Kab. Sleman dan Kab.Bantul diseluruh bidang yang melibatkan ketiga daerah dengan nama “Kartomantul” salah satunya di bidang kesehatan. Peranan antar tingkatan daerah dapat dilihat disini mulai dari pusat, provinsi dan kabupaten/kota masing-masing mempunyai tugas sesuai yang diamanatkan dengan PP 38 Tahun 2007. Hal ini diperjelas dengan adanya Perda No 3 Tahun 2008 tentang kewenangan Pemerintah Kota Yogyakarta yang memperjelas kewenangan antara pemerintah provinsi dan kabupaten/kota di seluruh sektor/urusan sebagai tindaklanjut dari penerapan PP 38 Tahun 2007.

4. Kerjasama antar kabupaten dapat terjadi dengan koordinasi provinsi, misal ketika terjadi bencana alam beberapa waktu lalu yang terjadi di Yogyakarta (Gempa Bumi, Bencana Merapi, dan Bencana Lahar Dingin). Jika Kota Yogyakarta memerlukan tambahan bantuan tenaga ahli medis dari daerah lain seperti Bantul dan Sleman, dan sebaliknya ataupun obat-obatan dan kerjasama antar RSUD dalam menangani korban bencana alam maka Provinsi DIY menjadi koordinator bagi mobilisasi tenaga ahli medis antar kab/kota di DIY

142

Bab 9

KESIMPULAN

Studi ini dilakukan untuk mengetahui status NSPK di semua bidang sesuai dengan amanat PP 38/2007. NSPK pada hakekatnya merupakan generalisasi atau penyeragaman nama dari petunjuk pelaksanaan (juklak) dan petunjuk teknis (juknis) yang sudah umum dipakai oleh kementerian dan lembaga pemerintahan. Oleh karena itu, semestinya kementerian dan lembaga pemerintahan tidak mengalami masalah teknis pembuatan NSPK yang dikejawantahkan dalam peraturan menteri, keputusan menteri, peraturan kepala dan keputusan kepala. Sebelum pelaksanaan otonomi daerah dan khususnya sebelum disahkan PP 38/2007, juklak dan juknis sering muncul dalam wujud keputusan menteri maupun peraturan menteri. Banyak juklak dan juknis sebelum implementasi otonomi daerah memiliki semangat sentralistis sehingga tidak relevan lagi di era otonomi daerah dan desentralisasi yang menuntut pembagian kewenangan antar tingkatan pemerintahan. Studi ini mengumpulkan semua juklak dan juknis (permen, kepmen, perka, kepka) sebelum dan setelah PP 38/2007 di semua bidang melalui 3 metode, yaitu: website based, FGD dan studi lapangan di seluruh bidang. Dari aktifitas pengumpulan ini, database Permen dan Kepmen terkait dengan NSPK didapatkan yang di masa datang perlu dilakukan update.

Dari database NSPK tersebut, studi ini memetakan NSPK berdasarkan atas status S1, S2 dan S3, dimana S1 menunjukkan “tidak ada sama sekali NSPK di kewenangan tertentu”, S2 menunjukkan “NSPK untuk kewenangan tertentu masih dalam proses pembuatan atau butuh perbaikan”, S3 menunjukkan "NSPK untuk kewenangan tertentu telah dibuat". Tentu saja, status NSPK ini terkait erat dengan tindak lanjutnya, S1 harus diikuti dengan tindak lanjut penyusunan NSPK, S2 harus diikuti dengan penyelesaian atau revisi NSPK. Studi ini membuat indeks status (IS) yang menunjukkan status NSPK di masing-masing bidang berdasarkan atas rekapitulasi jumlah NSPK di masing-masing status S1, S2 dan S3. Dengan asumsi IS terdistribusi normal dan statistik deskriptifnya (Mean, Minimum, Maximum, dan Standar Deviasi), studi ini mendefinisikan tiga kategori yaitu capaian penyusunan NSPK: “relatif rendah”, “relatif sedang” dan “relatif tinggi”.

Secara keseluruhan, PP 38/2007 mengamanatkan penyusunan NSPK sebanyak 2413 NSPK. Penelitian ini mengindikasikan jumlah NSPK yang belum ada sama sekali sebanyak 1425 (60.38%), NSPK yang membutuhkan penyelesaian dan revisi sebanyak 581 (24,61%) dan NSPK yang sudah tersusun sebanyak 407 (17,24%). Tingkat capaian Relatif Tinggi adalah bidang-bidang: Bidang Pendidikan, Bidang Penanaman Modal, Bidang Komunikasi dan Informatika, Bidang Kehutanan. Tingkat capaian Relatif Sedang adalah bidang-bidang: Bidang Kesehatan, Bidang Pekerjaan Umum, Bidang Perumahan, Bidang Pertanahan, Bidang Koperasi dan UKM, Bidang Otonomi Daerah, Pemerintahan Umum, Administrasi Keuangan Daerah, Perangkat Daerah, Kepegawaian dan Persandian, Bidang Statistik, Bidang Kearsipan, Bidang ESDM, Bidang Kelautan dan Perikanan, Bidang Perdagangan, Bidang Industri.Tingkat capaian Relatif Rendah adalah bidang-bidang:Bidang Penataan Ruang, Bidang Perencanaan Pembangunan, Bidang Perhubungan, Bidang Lingkungan Hidup, Bidang Kependudukan dan Catatan Sipil, Bidang Pemberdayaan Perempuan dan Perlindungan Anak, Bidang Keluarga Berencana dan Keluarga Sejahtera, Bidang Sosial,

143

Bidang Ketenagakerjaan dan Transmigrasi, Bidang Kebudayaan dan Pariwisata, Bidang Kepemudaan dan Olahraga, Bidang Kesatuan Bangsa dan Politik Dalam Negeri, Bidang Pmeberdayaan Masyarakat Desa, Bidang Perpustakaan, Bidang Pertanian dan Ketahanan Pangan.

Rendahnya capaian NSPK di berbagai bidang disebabkan oleh beberapa hal. Pertama, kerancuan pengertian antara SPM dan NSPK. Urusan pemerintah menurut PP 38/2007 dibagi menjadi: urusan wajib, urusan pilihan, dan urusan sisa di mana kesemuanya membutuhkan NSPK (Pasal 9 ayat (1) dan Pasal 15 ayat (1)). Pelaksanaan urusan pemerintah terkait dengan pelayanan dasar harus berpedoman pada SPM (Pasal 7 ayat (1) dan pasal 8 ayat (1)). Banyak penanggung jawab bidang merasa bahwa penyusunan SPM belum memasuki tahap final, tetapi mereka sudah dibebani dengan penyusunan NSPK. Kedua, budaya sentralistik dan sektoral yang masih melekat di masing-masing penanggungjawab bidang. Hal ini diindikasikan dari masih lemahnya pemahaman konsep pembagian kewenangan (otonomi dan desentralisasi) sehingga intrepetasi masing-masing penanggung jawab bidang terhadap ruang lingkup NSPK masih beragam. Sebagai contoh, BKPM mendefinisikan NSPK hanya di tingkat sub-sub bidang tanpa memperhatikan ada tidaknya kebutuhan pembagian kewenangan menurut PP 38/2007. Sebelum otonomi dan desentralisasi, penyusunan juklak dan juknis didasarkan atas kebijakan sektoral tanpa memperhatikan pembagian kewenangan antar tingkat pemerintahan. Ketiga, masalah kurangnya koordinasi antara penanggung jawab bidang dengan Kementerian Dalam Negeri yang ditunjuk sebagai koordinator penyusunan NSPK di semua bidang menurut PP 38/2007.

Studi lapangan menunjukkan bahwa banyak penanggung jawab bidang merasa penyusunan NSPK merupakan tambahan tugas yang muncul karena pelaksanaan otonomi daerah dan desentralisasi yang menurut mereka merupakan tanggung jawab atau domain dari Kementerian Dalam Negeri. Pembagian kewenangan menjadi konsideran baru yang merubah konstelasi juklak dan juknis yang selama ini mereka anut terkait dengan tugas dan fungsi sektoral. Sebagai contoh bidang pendidikan, NSPK bidang pendidikan menampilkan seluruh peraturan perundang-undangan yang menjadi asas pelaksanaan NSPK tertentu. Keempat, ketidaksiapan Kementerian Dalam Negeri sebagai koordinator dalam penyusunan NSPK di semua bidang. Hal ini terlihat dari belum adanya kesepahaman konsep NSPK antar sub direktorat di Kementerian Dalam Negeri yang diserahi tanggung jawab sebagai koordinator dari penanggung jawab bidang. Perubahan struktural organisasi di Kementerian Dalam Negeri menyebabkan ketidaksiapan sumber daya manusia di sub direktorat yang mendapatkan limpahan tugas baru sebagai koordinator.

Untuk mengatasi masalah di atas, penanggung jawab bidang membutuhkan kesadaran dan perubahan paradigma pembagian kewenangan di era otonomi dan desentralisasi. Urgensi penyusunan NSPK harus selalu ditanamkan dalam semangat efisiensi, akuntabilitas, eksternalitas dan keserasian. Studi ini menyusun BUKU PANDUAN PENYUSUNAN NSPK untuk mempermudah terciptanya kesepahaman terkait NSPK bagi Kementerian Dalam Negeri sebagai koordinator dan juga dapat digunakan sebagai acuan oleh penganggung jawab bidang.

Rendahnya tingkat capaian penyusunan NSPK oleh pemerintah tentu saja membawa konsekuensi pelaksanaan pembagian kewenangan yang direspon oleh pemerintahan provinsi dan kabupaten/kota. PP 38/2007 mengamanatkan terbentuknya NSPK di seluruh bidang dalam 2 tahun. Kenyataanya masih banyak NSPK yang belum terbentuk. Studi ini menganalisis respon pemerintahan provinsi dan kabupaten/kota terhadap tidak tersedianya

144

NSPK secara lengkap. Tiga daerah penelitian yang digunakan untuk studi kasus adalah: Provinsi Daerah Istimewa Yogyakarta, Kota Yogyakarta, dan Kabupaten Sleman.

Ada empat hal yang harus diperhatikan terkait dengan pelaksanaan NSPK di daerah, yaitu pemahaman tentang pengertian NSPK, pembagian urusan, pelaksanaan teknis, dan kepatuhan terhadap NSPK. Dari keempat hal tersebut, terdapat akibat positif dan negatif dari ditetapkannya NSPK pada semua tingkat pemerintahan. Persoalan penting mengenai otonomi daerah yaitu pembagian kewenangan antar tingkat pemerintahan atau menurut UU Nomor 32 Tahun 2004 yang disebut sebagai urusan. Oleh karena itu urusan mengenai antara pemerintah pusat dan daerah menjadi suatu hal yang penting. Kegagalan otonomi banyak disebabkan oleh kegagalan memformulasi pembagian urusan. Indikasinya terlihat pada tumpang tindih urusan pemerintahan, inkonsistensi aturan kewenangan, dan konflik kewenangan antar tingkat pemerintahan.

Pembagian kewenangan/urusan harus jelas dan tegas dengan pola pembagian yang bersifat dinamis dalam jangka panjang dan juga dibutuhkan stabilitas dalam jangka pendek-menengah. Oleh karena itu masing-masing bidang pemerintahan lebih realistis dalam pengembangan kriteria yang lebih rinci (jelas/tegas) berdasarkan pengalaman dan pengetahuan yang paling aktual (state of the art knowledge). Penetapan mengenai urusan wajib/kewenangan dalam undang-undang sektoral memerlukan waktu dan kemungkinan akan diwujudkan secara berangsur-angsur.

Dari hasil kajian yang dilakukan oleh Tim beberapa hal yang dapat kami rekomendasikan adalah sebagai berikut:

1. Karena terdapat variabilitas, perbedaan-perbedaan pandang, persepsi, dan pemahaman NSPK diantara stakeholder, maka harus ada peraturan mengenai NSPK (dalam bentuk Peraturan Pemerintah atau Peraturan Menteri Dalam Negeri) yang lebih rinci, spesifik, dan komprehensif. Peraturan ini harus memberikan konsep-konsep, pertimbangan, definisi, pedoman perumusan, dan aspek-aspek penting lainnya secara lebih dalam. Tidak adanya peraturan ini telah membuktikan bahwa penilaian status NSPK akan terus-menerus menjadi perdebatan, baik di kementerian, Kemendagri, dan DSF. Seluruh stakeholder cenderung mengungkapkan pandangan dan pendapat mereka dan juga menghasilkan perhitungan-perhitungan sendiri—sementara, tim menggunakan PP 38/2007 dan lampirannya sebagai dasar utama penelitian. Tim beranggapan bahwa penggunaan persepsi individu atau sektoral dianggap kurang tepat karena, menggunakan pandangan dan pemahaman yang berbeda akan menyebabkan variabilitas metode penghitungan di setiap sektor dan pada akhirnya dapat menyebabkan kekeliruan;

2. Terkait masih banyaknya urusan-urusan yang menurut kementerian dan lembaga non-kementerian yang tidak sesuai, saat ini UU 32/2006 sedang dalam proses revisi. Sehingga, PP 38 Tahun 2007 juga diharapkan akan mengalami revisi. Oleh karena itu seyogyanya, seluruh lembaga kementerian dan non-kementerian menganalisis kembali isi urusan-urusan sektor, sub-sektor, dan sub sub-sektor—yang terlampir dalam PP 38/2007—agar dapat diketahui apa sajakah urusan-urusan yang perlu diperbaiki;

3. PP 38/2007, sebagai kebijakan yang mengatur urusan-urusan yang melibatkan pemerintah pusat dan daerah, memiliki fungsi untuk mengatur urusan-urusan sektoral terkait dengan permasalahan otonomi daerah yang belum memiliki aturan-aturan yang jelas saat PP 38/2007 disahkan—misalnya seperti urusan sektoral yang belum memiliki UU, Perpres, dan lain-lainnya. Oleh sebab itu, jika terdapat urusan-urusan

145

sektoral yang saat ini telah memiliki aturan-aturan yang mengikat, maka diharapkan dalam penyusunan NSPK, setiap sektor tidak hanya melihat PP 38/2007 sebagai acuan, tetapi juga melihat undang-undang sektoral sebagai acuan penyusunan NSP;

4. Perlu diadakannya semacam forum koordinasi antar sektor dengan Kemendagri, selaku koordinator penyusunan NSPK di 31 urusan, untuk menyamakan persepsi dan memperkuat konsep NSPK. Sehingga, tidak ada lagi kerancuan dalam menyusun dan melaksanakan NSPK;

5. Hasil penghitungan status NSPK dalam kajian ini bersifat sementara, updating data dan indeks NSPK tiap sektor perlu dilakukan oleh Kemendagri selaku koordinator. Pengitungan status sementara NSPK yang dilakukan, bukan untuk melakukan judgment terhadap tiap-tiap urusan di bawah lembaga kementerian maupun lembaga non-kementerian, Tim hanya menyediakan kerangka berpikir dan konsep kriteria penghitungan supply dan demand NSPK berdasarkan PP 38/2007. Oleh karena itu, tiap sektor ataupun Kemendagri diharapkan dapat memperbaharui data dan melakukan penghitungan status NSPK di sektor masing-masing secara mandiri;

6. Kajian ini hanya melakukan pendalaman NSPK di 8 sektor terpilih19. Dengan berbagai kendala—waktu, tidak bertemu dengan source yang tepat, dan birokrasi panjang—pendalaman di 8 sektor tidak dapat dilakukan secara komprehensif dan optimal. Maka, pemetaan NSPK perlu dilakukan lebih mendalam tidak hanya bagi 8 sektor saja tetapi bagi seluruh sektor/urusan agar dapat menggambarkan pelaksanaan di tiap-tiap sektor (satu-satu per sektor perlu didalami dengan baik);

7. Terkait dengan respon daerah terhadap NSPK, perlu adanya kesepahaman dan kesepakatan mengenai tingkat kepentingan urusan antara pemerintah pusat dan daerah agar tidak timbul kerancuan dalam melaksanakan urusan di daerah—karena apa yang dianggap penting oleh pemerintah pusat terkadang menurut pemerintah daerah tidak penting dan sebaliknya. Hal ini dapat mengurangkan perbedaan persepsi antara pemerintah pusat dan daerah. Sehingga untuk menentukan pelaksanaan suatu urusan di daerahnya, pemerintah daerah tidak lagi menggunakan payung hukum daerahnya sendiri tetapi tetap mengacu pada payung hukum yang diterbitkan oleh pemerintah pusat, sehingga harmonisasi dan sinkronisasi pusat-daerah dapat terjaga;

8. Koordinasi antara pemerintah pusat dan pemerintah daerah dalam hal pelaksanaan NSPK di 31 sektor perlu ditingkatkan lagi agar pemerintah daerah mendapatkan kejelasan apa dan bagaimana yang seharusnya pemerintah daerah lakukan untuk melaksanakan suatu urusan di daerah dan sejalan dengan keinginan pemerintah pusat; dan

9. Studi ini merupakan kajian awal mengenai NSPK, yang berupa pemetaan dan penghitungan status sementara NSPK. Oleh karena itu, dikemudian hari perlu dilakukan kajian yang lebih mendalam untuk mengetahui secara detail progres dan pelaksanaan NSPK di 31 sektor/urusan—termasuk urusan yang berada di bawah tanggungjawab Kemendagri selaku koordinator penyusunan NSPK yang dalam kajian ini tidak termasuk dalam ruang lingkup kerja Tim20.

19 8 sektor telah ditentukan dan disepakati antara Tim, DSF dan Kemendagri. 20 Sesuai dengan RKA yang telah disepakati oleh Tim-DSF dan Kemendagri.

146

DAFTAR PUSTAKA

Ahmad E. and G. Brosio (2006). Handbook on Fiscal federalism, Edward Elgar, Chelteham

C.Ugaz. (1997). Decentralization and the Provision and Financing of Social Service : Concepts and Issues. World Institute for Development Research.Working Paper No.130. University of Fribourg, Switzerland

Craig, J. (1997). “Australia”. Fiscal Federalism in Theory and Practice. Ed T. Ter-Minassian. Washington, International Monetary Fund: 175-200.

Dafflon B. (2006). " The Assignment of Functions to Decentralized Government: from theory to practice", in E. Ahmad and G. Brosio (ed.), op. cit., pp. 271-305.

Facchini, G., dan Testa, C. (2008). Fiscal Decentralization, Regional Inequality and Bail outs: Lessons from Brazil`s Debt Crisis. The Quarterly Review of Economic and Finance, 48, 333 - 344.

Ferrario, C., dan Zanardi, A. (2010). Fiscal Decentralization in the Italian NHS: What Happens to Interregional Redistribution? Health Policy.

Ferrazzi, G. (2008). Exploring Reform Options in Functional Assignments. Final Report for DSF and GTZ.

Freinkman, L., dan Plekhanov, A. (2008). Fiscal Decentralization in Rentier Region: Evidence from Russia. World Development, 37(2), 503 - 512.

GTZ. (2009). Functional Assignments in Multi-level Government. Sharp Print. India.

Jaya, W. K. (2005). Dysfunctional Institutions In The Case of Local Elite Behaviour in Decision-Making about Local Government Budgets in Indonesia. Jurnal Ekonomi dan Bisnis Indonesia, 20(2), 120-135.

Litvack, J. and J. Seddon, Eds. (1999). Decentralisation Briefing Notes. Washington, D.C., World Bank Institute.

Maksum, I.R. (2003). Perbandingan Sistem Pembagian Urusan Pemerintahan Antara Pemerintah Pusat dan Daerah Otonom. Laporan Pekerjaan untuk DSF-World Bank. [Online] http://www.dsfindonesia.org/userfiles/DSF-DB-PembagianURusan.pdf

Mihaljek, D. (1997). “ Japan” In Fiscal Federalism in Theory and Practice, ed. Teresa Ter-Minassian. Washington, DC: International Monetary Fund

Nupia, O. (2005). Corruption, Political Accountability, and Decentralization in Developing Country.

Rondinelli, D. (1999). “What is Decentralization?” Decentralization Briefing Notes. J. Litvack and J. Seddon. Washington, IDRD/World Bank: 2-5.

Stotsky, J. G. and E. M. Sunley (1997). “United States”. Fiscal Federalism in Theory and Practice. T. Ter-Minassian. Washington, International Monetary Fund: 359-386.

Ter-Minnassian, T. (Ed) (1997). Fiscal Federalism in Theory and Practice. International Monetary Fund, Washington DC

147

UNDP-MIT Global Research Programme on Decentralised Governance, Bureau for Development Policy, UNDP. http://unpan1.un.org/intradoc/groups/public/documents/un/unpan006230.pdf

Weist, D. (2003). "Public Services : Assigning, Designing and Delivering Expenditures". Presented at The World Bank Conference "Intergovernmental Fiscal Reforms in the EU Member and Applicant Countries". Ankara 6-8 October 2003

Wildasin, D. E. (1995). Comments on "Fiscal Federalism and Decentralization: A Review of Some Effciency and Macroeconomic Aspects" . Paper presented at the Annual Bank Conference on Development Economics.