A. Kedudukan Hukum (Rechtspositie) Pemerintah

Kenyataan sehari-hari menunjukkan bahwa pemerintah di samping

melaksanakan aktivitas dalam bidang hukum publik, juga sering terlibat dalam

lapangan keperdataan. Dalam pergaulan hukum, pemerintah sering tampil

dengan “twee petten” dengan dua kepala, sebagai wakil dari jabatan (ambt)

yang tunduk pada hukum publik dan wakil dari badan hukum (rechspersoon)

yang tunduk pada hukum privat.

Dalam perspektif hukum publik, negara adalah organisasi jabatan.

Menurut Logemann (Dalam bentuk kenyataan sosialnya, negara adalah

organisasi yang berkenan dengan berbagai fungsi. Pengertian fungsi adalah

lingkungan kerja yang terperinci dalam hubungannya secara keseluruhan.

Fungsi-fungsi ini dinamakan jabatan. Negara adalah organisasi jabatan).

(Jabatan adalah suatu lembaga dengan lingkup pekerjaan sendiri yang dibentuk

untuk waktu lama dan kepadanya diberikan tugas dan wewenang). Menurut

Bagir Manan, Jabatan adalah lingkungan pekerjaan tetap yang berisi fungsi-

fungsi tertentu yang secara keseluruhan mencerminkan tujuan dan tata kerja

suatu organisasi. Jabatan itu bersifat tetap, sementara pemegang jabatan

(ambtsdrager) dapat berganti-ganti, sebagai contoh, jabatan presiden, wakil

presiden, menteri, gubernur dan lain-lain, relatif bersifat tetap, sementara

pemegang jabatan atau pejabatnya sudah berganti-ganti.

Hukum private dan bahan hukum publik. Menurut Chidir Ali, ada tiga

kriteria untuk menentukan status badan hukum publik yaitu (a) dilihat dari

pendirinya, badan hukum itu diadakan dengan konstruksi hukum publik yang

didirikan oleh penguasa dengan undang-undang atau peraturan-peraturan

lainnya : (b) lingkungan kerjanya, yaitu melaksanakan perbuatan-perbuatan

publik, (c) badan hukum itu diberi wewenang publik seperti membuat

keputusan, ketetapan atau peraturan yang mengikat umum.

1. Kedudukan Pemerintah dalam Hukum Publik

Indroharto menyebutkan bahwa lembaga-lembaga hukum publik

itu memiliki kedudukan yang mandiri dalam statusnya sebagai badan

hukum (perdata). Lembaga-lembaga hukum publik tersebut merupakan

badan hukum perdata dan melalui organ-organnya (Badan atau Jabatan

TUN) menurut peraturan perundang-undangan yang bersangkutan dapat

melakukan perbuatan/tindakan hukum perdata.

Meskipun organ atau jabatan pemerintahan dapat melakukan

perbuatan hukum perdata, mewakili badan hukum induknya, hal yang

terpenting dalam konteks hukum administrasi adalah mengetahui organ

atau jabatan pemerintahan dalam melakukan perbuatan hukum yang

bersifat publik. P. Nicolai dan kawan-kawan menyebutkan beberapa ciri

atau karakteristik yang terdapat pada jabatan atau organ pemerintahan yaitu

sebagai berikut.

Organ pemerintahan menjalankan wewenang atas nama dan

tanggungjawab sendiri, yang dalam pengertian modern, diletakkan

sebagai pertanggungjawaban politik dan kepegawaian atau

tanggungjawab pemerintah sendiri di hadapan Hakim. Organ

pemerintah adalah pemikul kewajiban tanggungjawab.

Pelaksanaan wewenang dalam rangka menjaga dan mempertahankan

norma hukum administrasi, organ pemerintahan dapat bertindak

sebagai pihak tergugat dalam proses peradilan, yaitu dalam hal ada

keberatan, banding, atau perlawanan.

Di samping sebagai pihak tergugat, organ pemerintahan juga dapat

tampil menjadi pihak yang tidak puas, artinya sebagai penggugat.

Pada prinsipnya organ pemerintahan tidak memiliki harta kekayaan

sendiri. Organ pemerintahan merupakan bagian (alat) dari badan

hukum menurut hukum privat dengan harta kekayaannya. Jabatan

bupati atau wali kota adalah organ-organ dari badan umum

“kabupaten”. Berdasarkan aturan hukum, badan hukum inilah yang

dapat memiliki harta kekayaan, bukan organ pemerintahannya. Oleh

karena itu, jika ada putusan hakim yang berupa denda atau uang paksa

(dwangsom) yang dibebankan kepada organ pemerintah atau hukuman

ganti kerugian dari kerusakan, kewajiban membayar dan ganti kerugian

itu dibebankan kepada hukum (sebagai pemegang harta kekayaan).

Pihak yang menjalankan hak dan kewajiban yang didukung oleh

jabatan ialah pejabat. Jabatan adalah lingkungan pekerjaan tetap, sementara

pejabat dapat berganti-ganti.

Antara jabatan dengan pejabat memiliki hubungan yang erat,

namun di antara keduanya sebenarnya memiliki kedudukan hukum yang

berbeda atau terpisah dan diatur dengan hukum yang berbeda. Jabatan

diatur oleh hukum tata negara dan hukum administrasi, sedangkan pejabat

diatur dan tunduk pada hukum kepegawaian.

2. Macam-macam Jabatan Pemerintahan

Ruang lingkup kegiatan administrasi negara atau pemerintahan itu

sangat luas dan beragam. Keluasan dan keragaman kegiatan administrasi

negara ini sering sejalan dengan dinamika perkembangan masyarakat yang

menuntut pengaturan dan keterlibatan administrasi negara.

Berdasarkan kenyataan ini, Indroharto menyebutkan bahwa ukuran

untuk dapat disebut badan atau pejabat TUN merupakan fungsi yang

dilaksanakan, bukan nama sehari-hari, bukan pula kedudukan strukturalnya

dalam salah satu lingkungan kekuasaan dalam negara. Selanjutnya

Indroharto mengelompokkan organ pemerintahan atau tata usaha negara itu

diantaranya :

Instansi-instansi resmi pemerintah yang berada di bawah presiden

sebagai kepala eksekutif.

Instansi-instansi dalam lingkungan negara diluar lingkungan kekuasaan

eksekutif yang berdasarkan peraturan perundang-undangan

melaksanakan urusan pemerintahan.

Badan-badan hukum perdata yang didirikan oleh pemerintah dengan

maksud untuk melaksanakan tugas-tugas pemerintahan.

Instansi-instansi yang merupakan kerja sama antara pihak pemerintah

dengan pihak swasta yang melaksanakan tugas-tugas pemerintahan.

Lembaga-lembaga hukum swasta yang berdasarkan peraturan

perundang-undangan dan sistem perizinan melaksanakan tugas

pemerintahan.

Dalam literatur hukum administrasi, badan hukum keperdataan

dapat dikategorikan sebagai administrasi negara dengan syarat-syarat

sebagai berikut :

Badan-badan itu dibentuk oleh organisasi publik.

Badan-badan tersebut menjalankan fungsi pemerintahan

Peraturan perundang-undangan secara tegas memberikan kewenangan

untuk menyelenggarakan urusan pemerintahan dan dalam kondisi

tertentu berwenang menerapkan sanksi administratif. H.D. Van Wijk

menyebutnya sebagai pihak swasta sebagai pemerintah (particuleren

als overheid).

3. Kedudukan Pemerintah dalam Hukum Privat

Badan hukum (rechtspersoon) adalah (kumpulan orang yaitu semua

yang didalam kehidupan masyarakat (dengan beberapa perkecualian)

sesuai dengan ketentuan undang-undang dapat bertindak sebagaimana

manusia, yang memiliki hak-hak dan kewenangan-kewenangan, seperti

kumpulan orang (dalam suatu badan hukum), perseroan terbatas,

perusahaan perkapalan, perhimpunan (sukarela) dan sebagainya.

Dalam kepustakaan hukum dikenal ada beberapa unsur dari badan

hukum yaitu :

Perkumpulan orang (organisasi yang teratur)

Dapat melakukan perbuatan hukum dalam hubungan-hubungan hukum.

Adanya harta kekayaan yang terpisah

Mempunyai kepentingan sendiri

Mempunyai pengurus

Mempunyai tujuan tertentu

Mempunyai hak-hak dan kewajiban-kewajiban

Dapat digugat atau menggugat di depan pengadilan

Bila berdasarkan hukum publik negara, provinsi dan kabupaten

adalah organisasi jabatan atau kumpulan dari organ-organ kenegaraan dan

pemerintahan, maka berdasarkan hukum perdata negara, provinsi dan

kabupaten adalah kumpulan dari badan-badan hukum yang tindakan

hukumnya dijalankan oleh pemerintah.

Ketika pemerintah bertindak dalam lapangan keperdataan dan

tunduk pada peraturan hukum perdata, pemerintah bertindak sebagai wakil

dari badan hukum, bukan wakil dari jabatan. Sebagai wakil dari badan

hukum (rechtspersoon).

Keberadaan pemerintah yang secara teroritis memiliki dua fungsi,

yaitu sebagai wakil dari jabatan dan badan hukum, yang masing-masing

diatur dan tunduk pada hukum yang berbeda, hukum publik dan hukum

privat.

B. Kewenangan Pemerintah

1. Asas Legalitas dan Wewenang Pemerintah

a. Asas Legalitas (Legaliteitsbeginsel)

Asas legalitas merupakan salah satu prinsip utama yang

dijadikan sebagai dasar dalam setiap penyelenggaraan pemerintah dan

kenegaraan di setiap negara hukum terutama bagi negara-negara hukum

dalam sistem kontinental. Dengan kata lain, asas legalitas dalam gagasan

negara hukum liberal memiliki kedudukan sentral,atau sebagai suatu

fundamen dari negara hukum.

Asas legalitas berkaitan erat dengan gagasan demokrasi dan

gagasan negara hukum. Gagasan demokrasi menuntut setiap bentuk

undang-undang dan berbagai keptusan mendapatkan persetujuan dari

wakil rakyat dan sebanyak mungkin memerhatikan kepentingan rakyat.

Gagasan negara hukum menuntut agar penyelenggaraan urusan

kenegaraan dan pemerintahan harus didasarkan pada undang-undang dan

memberikan jaminan terhadap hak-hak dasar rakyat. Asas legalitas

menjadi dasar legitimasi tindakan pemerintahan dan jaminan

perlindungan dari hak-hak rakyat.

Penerapan asas legalitas, menurut Indroharto akan menunjang

berlakunya kepastian hukum dan kesamaan perlakuan. Kesamaan

perlakuan terjadi karena setiap orang yang berada dalam situasi seperti

yang ditentukan dalam ketentuan undang-undang itu berhak dan

berkewajiban untuk berbuat seperti apa yang ditentukan dalam undang-

undang tersebut. Kepastian hukum akan terjadi karena suatu peraturan

dapat membuat semua tindakan yang akan dilakukan pemerintah itu

dapat diramalkan atau diperkirakan lebih dahulu (asas legalitas

dimaksudkan untuk memberikan jaminan kedudukan hukum warga

negara terhadap pemerintah).

b. Wewenang Pemerintahan

Kewenangan memiliki keduudkan penting dalam kajian hukum

tata negara dan hukum administrasi. Menurut Bagir Manan, wewenang

dalam bahsa hukum tidak sama dengan kekuasaan (macht). Kekuasaan

hanya menggambarkan hak untuk berbuat atau tidak berbuat. Dalam

hukum, wewenang sekaligus berarti hak dan kewajiban (rechten en

plichten).

Dalam negara hukum, wewenang pemerintahan itu berasa dari

peraturan perundang-undangan yang berlaku.

2. Sumber dan Cara Memperoleh Wewenang Pemerintahan

Secara teoritis, kewenangan yang bersumber dari peraturan

perundang-undangan tersebut diperoleh melalui tiga cara yaitu atribusi,

delegasi, dan mandat.

Dalam kajian Hukum Administrasi Negara, mengetahui sumber dan

cara memperoleh wewenang organ pemerintahan ini penting, karena

dengan pertanggungjawaban hukum (rechtelijke verantwording) dalam

penggunaan wewenang tersebut, seiring dengan salah satu prinsip dalam

negara hukum.

C. Tindakan Pemerintahan

1. Pengertian Tindakan Pemerintahan

Tindakan hukum adalah tindakan yang dimaksudkan untuk

menciptakan hak dan kewajiban. Tindakan hukum administrasi merupakan

suatu pernyataan kehendak yang muncul dari organ administrasi dalam

keadaan khusus, dimaksudkan untuk menimbulkan akibat hukum dalam

bidang hukum administrasi. Rechtshandeling atau tindakan hukum

2. Unsur, Macam-macam dan Karakteristik Tindakan Hukum

Pemerintahan

a. Unsur-unsur Tindakan Hukum Pemerintahan

Unsur-unsur tindakan hukum pemerintahan sebagai berikut :

Perbuatan itu dilakukan oleh aparat pemerintah dalam kedudukannya

sebagai penguasa maupun sebagai alat perlengkapan pemerintahan

(bestuursorganen) dengan prakarsa dan tanggungjawab sendiri.

Perbuatan tersebut dilaksanakan dalam rangka menjalankan fungsi

pemerintahan.

Perbuatan tersebut dimaksudkan sebagai sarana untuk menimbulkan

akibat hukum di bidang hukum administrasi.

Perbuatan yang bersangkutan dilakukan dalam rangka pemeliharaan

kepentingan negara dan rakyat.

b. Macam-macam Tindakan Hukum Pemerintahan

Secara teorities, cara untuk menentukan apakah tindakan

pemerintahan itu diatur oleh hukum privat atau hukum publik adalah

dengan melihat kedudukan pemerintah dalam menjalankan tindakan

tersebut. Jika pemerintah bertindak dalam kualitasnya sebagai

pemerintah, hanya hukum publiklah yang berlaku. Jika pemerintah

bertindak tidak dalam kualitas pemerintah, hukum privatlah yang

berlaku.

c. Karakteristik Tindakan Hukum Pemerintahan

Tindakan hukum pemerintahan itu pada dasarnya bersifat

sepihak, pihak yang diserahi kewajiban untuk mengatur dan

menyelenggarakan kepentingan umum di mana dalam rangka

melaksanakan kewajiban ini kepada pemerintah diberikan wewenang

membuat peraturan perundang-undangan, kemudian dikenal adanya

tindakan hukum dua pihak atau lebih, ini hanya menyangkut mengenai

cara-cara merealisasikan tindakan hukum tersebut. Diatas disebutkan

bahwa tindakan hukum dua pihak diatur dengan peraturan bersama.

E. Utrecht menyebutkan beberapa cara pelaksanaan urusan

pemerintahan yaitu :

Yang bertindak ialah administrasi negara sendiri

Hubungan istimewa

Konsesi atau berdasarkan izin

Subsidi pemerintah

Kekuasaan memerintah