KEBIJAKAN WALIKOTA SURABAYA DALAM PENUTUPAN

LOKALISASI DOLLY SURABAYA TAHUN 2014

Skripsi

Diajukan untuk memenuhi persyaratan memperoleh

Gelar Sarjana Sosial (S.Sos)

Oleh:

Adis Puji Astuti

1110112000040

PROGRAM STUDI ILMU POLITIK

FAKULTAS ILMU SOSIAL DAN ILMU POLITIK

UNIVERSITAS ISLAM NEGERI

SYARIF HIDAYATULLAH

JAKARTA 2017

iv

ABSTRAK

KEBIJAKAN WALIKOTA SURABAYA DALAM PENUTUPAN

LOKALISASI DOLLY SURABAYA TAHUN 2014

Walikota Surabaya Tri Rismaharini dalam Pemerintahan di Tahun 2014 membuat

kebijakan untuk menutup semua tempat praktik prostitusi yang dalam wilayah Pemerintahannya.

Dalam penutupan Lokalisasi Dolly tiga alasan utama, yakni letaknya yang berbaur dengan

pemukiman, perda tentang perdagangan manusia dan pertimbanga dampak sosial bagi anak-anak

disekitar Lokalisasi Dolly. Lokalisasi Dolly menjadi tempat terakhir yang ditutup setelah lima

lokalisasi lainnya, namun perlawanan besar-besaran dan kritik dari berbagai pihak menjadikan

kebijakan ini disorot media dengan pro dan kontranya.

Penelitian ini bertujuan untuk memberikan deskripsi mengenai bagaimana proses

pengambilan kebijakan dalam penutupan lokalisasi itu diimplementasikan. Pertama, penelitian ini

menggunakan metode kualitatif dengan teori kebijakan publik dan mekanisme proses pengambilan

kebijakan William Dunn. Kedua, menggunakan teori kelompok kepentingan, untuk mengetahui

pihak-pihak yang terlibat dalam penutupan Lokalisasi Dolly.

Hasil penelitian ini mengetahui mekanisme proses pengambilan kebijakan yang dilakukan

Walikota Surabaya dalam penutupan Lokalisasi Dolly. Dari mulai tahap penyusunan agenda, tahap

formulasi kebijakan, tahap advokasi kebijakan, tahap impelementasi kebijakan, dan evaluasi

kebijakan. Selain itu, penelitian ini juga membuktikan bahwa penutupan Lokalisasi Dolly

memberikan banyak dampak bagi masyarakat sekitar lokalisasi. Diantaranya, dampak sosial,

ekonomi, dan politik.

Kata kunci : Teori Kebijakan Publik, Teori Kelompok Kepentingan, Lokalisasi Dolly, Walikota

Surabaya.

v

KATA PENGANTAR

Puji Syukur peneliti panjatkan kepada Tuhan Yang Maha Esa, atas berkat

rahmat-Nya lah tugas akhir akademik studi S1 peneliti di Jurusan Ilmu Politik

Fakultas Ilmu Sosial dan Ilmu Politik Universitas Islam Syarif Hidayatullah

Jakarta, dapat terselesaikan.

Penelitian skripsi berjudul Kebijakan Walikota Surabaya Dalam

Penutupan Lokalisasi Dolly Surabaya Tahun 2014 berangkat atas

keingintahuan peneliti dalam memahami dinamika sosial dan politik dalam

kebijakan publik, sekaligus memenuhi kewajiban peneliti sebagai mahasiswa

untuk menghasilkan karya tulis yang komprehensif dan baik. Akan tetapi, peneliti

sadari betul bahwa dalam proses penyelesaian penelitian ini, mendapatkan banyak

rintangan, yang mana itu berasal dari diri peneliti sendiri, seperti rasa malas

maupun kecerobohan peneliti yang mana itu datang silih berganti. Meski

demikian, dengan bantuan dan semangat dari seluruh pihak penelitian ini dapat

terselesaikan . Untuk itu, peneliti mengucapkan terimakasih kepada :

1. Prof. Dede Rosyada, selaku Rektor UIN Syarif Hidayatullah Jakarta.

2. Prof. Dr. Dzulkifli selaku Dekan Fakultas Ilmu Sosial dan Ilmu Politik

UIN Syarif Hidayatullah Jakarta.

3. Dr. Dzuriyatun Thoyibah, M.Si, Dr. Bakir Ikhsan, M.Si, dan Dr. Agus

Nugraha, MA. Selaku Wakil Dekan Fakultas Ilmu Sosial dan Ilmu

Politik.

4. Dr. Iding Rosyidin Hasan sebagai Ketua Program Studi Ilmu Politik,

yang senantiasa mengingatkan peneliti untuk menyelesaikan studi.

vi

5. Suryani M.Si sebagai Sekretaris Program Studi Ilmu Politik UIN

Syarif Hidayatullah Jakarta, atas segala masukannya pada peneliti.

6. Drs. Ismadi Ananda, M.Si sebagai Dosen Pembimbing peneliti, yang

atas kebaikan dan segala kemudahan yang diberikannya dalam

membimbing peneliti.

7. Dr. Haniah Hanafie dan Suryani, M.Si selaku penguji skripsi peneliti.

8. Ali Munhanif, Ph.d , Saiful Mujani , Burhanuddin Muhtadi, dan

seluruh jajaran Dosen Fakultas Ilmu Sosial dan Ilmu Politik yang

pernah menjadi pengajar peneliti.

9. Terimakasih tak terhingga untuk orangtua peneliti, Ayahanda Aang

Anwar dan Ibunda Kokoy Rukoyah yang telah membiayai perkuliahan

peneliti dan terus memberikan welas asih beserta doa untuk peneliti

serta tetap setia menunggu peneliti menyelesaikan studinya.

10. Kakak peneliti, Afaf Farida S.E yang tetap bertahan merawat peneliti,

membiayai, dan memberikan semangat pada peneliti untuk

menyelesaikan studinya. Tanpa kesabaran dan keteguhannya, adalah

hal mustahil bagi peneliti untuk dapat melewati keras dan getirnya

kehidupan.

11. Keluarga besar peneliti di Karawang, Aulia Febriyanti selau Adik

peneliti, Paman, Tante, Enin, dan semua keluarga peneliti yang kerap

membantu dan selalu jadi tempat berpulang peneliti ketika Ciputat

terasa begitu menyesakkan.

12. Berbagai Pihak yang membantu peneliti ketika melakukan penelitian

di Surabaya, Sekretaris Desa Kelurahan Putat Jaya, Anggota DPRD

vii

Surabaya, dan kawan-kawan Backpacker Jawa Timur yang memandu

peneliti ketika di Surabaya.

13. Keluarga besar Komisi Nasional Anti Kekerasan Terhadap

Perempuan, terutama teman-teman di Unit Pengaduan dan Rujukan

yang bersama mereka peneliti mendapatkan banyak pengalaman

berharga selama hampir 2 tahun lebih. Kakak-kakak di Divisi

Pemantauan, Dwi Ayu, Pino, Della dan Nisha, atas bimbingan dan

memberikan kesempatan kepada peneliti untuk belajar bersama selama

ini.

14. Partner terbaik dan terkasih peneliti, yang senantiasa tanpa bosan dan

lelah, senantiasa mendampingi peneliti melewati masa-masa sulit

peneliti di bangku perkuliahan.

15. Padepokan Uler Kelilit, sekumpulan mahasiswi dengan mimpi selangit

yang selalu optimis akan mampu taklukan dunia meski dengan segala

keterbatasan yang dimiliki. Dengan mereka, peneliti dapatkan masa

perkuliahan terbaik. Muhammad Indra Giri, Fathi Andini, Aisyah,

Miftahul Choir Alayyubi, Erwin Saputra Muhammad, Luluk Hidayat,

dan Afrilia Mayasari yang selalu hadir disamping peneliti dalam

keadaan baik dan terburuk sekalipun. Mereka yang selalu mampu

hadirkan tawa dan sahabat terbaik dimasa-masa sulit peneliti selama

perkuliahan ini.

16. Keluarga Penghuni Rumah Progresif, kawan seperjuangan peneliti

dari kerasnya Ciputat dengan segala dinamika yang hadir di dalamnya.

Kakak-kakak terbaik, Lini Zurlia, Naila Fitria, Aimatunnisa yang

viii

berikan peneliti inspirasi dan banyak pelajaran. Zakiatunnisa, kawan

berjuang peneliti yang selalu sabar mendengarkan keluh kesah peneliti.

Bisa berjuang bersama kalian dalam kerasnya kehidupan di Ciputat

adalah sebuah kebanggan bagi peneliti. Fanny Fatwati Putri dan Sri

Andriyani yang terus menyemangati dan membantu peneliti.

17. Teman-teman Ilmu Politik 2010 Fakultas Ilmu Sosial dan Ilmu Politik

UIN Syarif Hidayatullah Jakarta, yang telah menjadi lawan debat dan

kawan berfikir selama peneliti menuntut ilmu.

18. Kawan-kawan HMI Komisariat Fakultas Ilmu Sosial dan Ilmu Politik,

Korps HMI Wati (KOHATI) HMI Cabang Ciputat dan Forum

Mahasiswa Ciputat (FORMACI), disanalah kampus kedua peneliti,

tempat peneliti mengembangkan diri dan menambah wawasan selain di

bangku perkuliahan.

19. Terakhir, segala pihak yang turut membantu peneliti dalam

menyelesaikan studi, meskipun tidak dapat disebutkan satu persatu,

apa yang peneliti raih sampai kini tidak akan pernah terjadi tanpa

uluran tangan semua pihak.

Semoga tugas akhir atau skripsi ini dapat bermanfaat bagi semua pihak

yang membacanya. Peneliti juga memohon maaf atas segala kekurangan,

keterlambatan serta kecereobohan yang telah peneliti buat dalam proses dan hasil

akhir skripsi ini.

Ciputat, 21 Mei 2017

Adis Puji Astuti

x

DAFTAR ISI

LEMBAR PERNYATAAN BEBAS PLAGIARISME ........................................ i

LEMBAR PERSETUJUAN PEMBIMBING........................................................ ii

PENGESAHAN PANITIA UJIAN SKRIPSI ....................................................... iii

ABSTRAK ................................................................................................................ iv

KATA PENGANTAR ............................................................................................. v

DAFTAR ISI ........................................................................................................... x

DAFTAR TABEL ................................................................................................... xiii

DAFTAR GAMBAR ............................................................................................... xiv

BAB I PENDAHULUAN

A. Latar Belakang Masalah .................................................................. 1

B. Rumusan Masalah ............................................................................ 7

C. Tujuan dan Manfaat Penelitian

1. Tujuan Penelitian ....................................................................... 8

2. Manfaat Penelitian .................................................................... 8

D. Tinjauan Pustaka ............................................................................. 9

E. Metode Penelitian

1. Jenis Penelitian ............................................................................ 11

2. Tempat dan Waktu Penelitian ..................................................... 12

F. Teknik Pengumpulan Data

1. Dokumentasi ............................................................................... 12

2. Wawancara .................................................................................. 13

3. Sumber dan Jenis Data………………………………………… 12

G. Analisis Data Penelitian…………………………………………... 14

H. Sistematika Penulisan ...................................................................... 14

BAB II KERANGKA TEORI

A. Kebiijakan Publik

1. Pengertian Kebijakan Publik ....................................................... 16

xi

2. Tahap-Tahap Kebijakan ............................................................. 22

B. Analisis Kebijakan…………………………………………………24

BAB III GAMBARAN UMUM KOTA SURABAYA DAN LOKALISASI

DOLLY

A. Gambaran Umum Kota Surabaya

1. Sejarah Kota Surabaya ............................................................... 29

2. Letak Geografis .......................................................................... 30

3. Demografi .................................................................................. 30

4. Visi dan Misi Kota Surabaya ...................................................... 33

B. Lokalisasi Dolly

1. Sejarah Lokalisasi Dolly ............................................................. 36

2. Letak Geografis Lokalisasi Dolly………………………………38

3. Batas Wilayah Lokalisasi Dolly………………………………..41

BAB IV KEBIJAKAN PENUTUPAN LOKALISASI DOLLY TAHUN 2014

A. Dasar Hukum dan Kebijakan Penutupan Lokalisasi Dolly Tahun 2014

1. Perda Kotamadya Tingkat II Surabaya Nomor 7 Tahun 1999 . 44

2. Surat Gurbernur Jawa Timur ..................................................... 46

B. Kronologis Penutupan Lokalisasi Dolly Tahun 2014

1. Tahap Perumusan Masalah ........................................................ 49

2. Tahap Peramalan…..…………………………………………... 50

3. Tahap Rekomendasi……...……………………………………. 51

4. Tahap Pemantauan…………………………………………….. 51

5. Tahap Penilaian……………………………………………….. 68

C. Dampak Penutupan Lokalisasi Dolly Tahun 2014

1. Dampak Ekonomi ....................................................................... 59

2. Dampak Politik ........................................................................... 63

3. Dampak Sosial ........................................................................... 64

xii

BAB V KESIMPULAN DAN SARAN

A. Kesimpulan ...................................................................................... 67

B. Saran ................................................................................................. 69

DAFTAR PUSTAKA ................................................................................................... xv

LAMPIRAN .................................................................................................................xix

xiii

DAFTAR TABEL

Tabel III.1 Jumlah Sekolah dan Murid Menurut Jenis Sekolah Kota Surabaya

Tahun 2013-2014...........................................................................31

Tabel III.2 Jumlah Penduduk Menurut Jenis Kelamin Hasil Registrasi Tahun

2008-2014......................................................................................32

Tabel III.3 Laju Pertumbuhan Ekonomi Kota Surabaya Tahun 2010-2014…32

Tabel III.4 Jumlah Penduduk Menurut Jenis Kelamin per Kecamatan Tahun

2015………………………………………………………………39

Tabel IV.5 Jumlah Pekerja Lokalisasi Di Lokalisasi Dolly dan Jarak Tahun

2014………………………………………………………………52

xiv

DAFTAR GAMBAR

Gambar 2.1 Skema Mekanisme Proses Pengambilan Kebijakan ................... 21

Gambar 3.1 Lokalisasi Kantor Kelurahan Putat Jaya ..................................... 41

1

BAB I

PENDAHULUAN

A. Latar Belakang Masalah

Praktek prostitusi yang terjadi di berbagai daerah di Indonesia menjadi

masalah yang tak kunjung selesai dan tidak bisa dielakkan. Beberapa tempat

prostitusi seperti kawasan Bandar Baru di Sumatera Utara, Dolly di Surabaya,

Pasar Kembang atau Sarkem di Yogyakarta, sampai warung remang-remang

disepanjang jalur lintas barat Sumatera, dan di berbagai daerah lain.

Implementasi kebijakan penutupan Lokalisasi Dolly di Surabaya yang

dilakukan oleh Pemerintahan Kota Surabaya yang di pimpin oleh Tri Rismaharini

selaku Walikota Surabaya pada tanggal 18 Juni 2014 menyisakan banyak

persoalan. Pro dan kontra atas keputusan yang diambil oleh Pemerintahan Kota

Surabaya tersebut kerap hadir, baik pada proses perumusan kebijakan ataupun

pada saat implementasi kebijakan tersebut. Media massa, baik cetak maupun

elektronik kerap memberitakan pro dan kontra yang terjadi antara Risma

(panggilan Walikota Surabaya) dengan beberapa pihak yang menolak penutupan

Lokalisasi Dolly tersebut, diantaranya adalah para pekerja seks yang ada di Dolly,

para mucikari dan para warga yang hidupnya menggantungkan diri atau mecari

nafkah di seputaran lokalisasi tersebut.

Kebijakan Pemerintahan Kota Surabaya dalam penutupan Lokalisasi

Dolly, dihiasi dengan pro kontra dari berbagai pihak. Hujatan tersebut dibuktikan

2

dengan banyaknya demonstrasi yang terjadi di Surabaya untuk menolak

penutupan tersebut. Akan tetapi, dukungan yang diterima Risma pun terus

berdatangan. Hal tersebut juga datang dari Pemerintahan Provinsi Jawa Timur

yang dipimpin oleh Soekarwo selaku Gubernur. "Karena ini niat bagus dari

Pemkot, kami Pemprov sebagai kepanjangan pemerintah pusat harus

mendukung," ujarnya.1

Penutupan Lokalisasi Dolly yang dilakukan Pemerintahan Kota Surabaya,

merupakan penutupan lokalisasi terakhir. Sebelumnya Tri Rismaharini selaku

Walikota Surabaya telah menutup 4 lokalisasi yang ada di Surabaya. Antara lain,

Dupak Bangunsari, Tambak Asri, Moreseneng, dan Klakah Rejo. Lokalisasi

pertama yang berhasil ditutup Dupak Bangunsari pada 21 Desember 2012. Saat

ditutup, sebanyak 163 pekerja seks yang tersebar di 61 wisma dan 50 mucikari

dialihprofesikan.Tambak Asri yang resmi ditutup pada 28 April 2013. Lokalisasi

yang memiliki 354 wanita harapan dengan 96 mucikari yang tersebar di RW 6 dan

RW 9 Jalan Tambak Asri, Kelurahan Morokrembangan, Kecamatan Krembangan.

Lokalisasi Moroseneng dan Klakah Rejo yang ditutup 22 Desember 2013 ini

dihuni sekitar 350 pekerja seks komersial (PSK) dan 90 mucikari.2

Kompleksitas masalah yang ada di Lokalisasi Dolly, menjadikan

penutupan lokalisasi tersebut dilakukan diakhir setelah beberapa lokalisasi

1 “Soekarwo : Pekerja Dolly Silahkan Demo Tetapi Patuhi Perda”, artikel diakses pada

tanggal 17 Juni 2014

http://regional.kompas.com/read/2014/05/01/1600189/Soekarwo.Pekerja.Dolly.Silakan.Demo.teta

pi.Patuhi.Perda

2“Nasib 4 Lokalisasi Ketika Surabaya Ditangan Walikota Risma”, artikel diakses pada

tanggal 05 Agustus 2014

http://news.detik.com/surabaya/read/2014/06/18/043011/2611121/475/nasib-4-lokalisasi-ketika-

surabaya-ditangan-wali-kota-risma

3

sebelumnya yang telah dipaparkan diatas di tutup. Kompleksitas masalah tersebut,

diantaranya adalah menyatunya Lokalisasi Dolly tersebut dengan tempat

pemukiman warga, sehingga tidak sedikit warga tersebut yang mencari nafkah

atau kehidupan ekonominya berpangku pada lokalisasi tersebut. Selain itu para

pekerja seks dan mucikari yang ada di Lokalisasi Dolly jumlahnya lebih banyak

dibandingkan di tempat lokalisasi lainnya. Hal tersebut menjadi wajar karena

tempat prositusi atau Lokalisasi Dolly pernah disebut sebagai tempat prostitusi

terbesar di Asia Tenggara, bahkan gaungnya sampai ke manca negara. Lokalisasi

Dolly berada di kawasan kelurahan Putat Jaya, Kecamatan Sawahan, Kotamadya

Surabaya. Kawasan Lokalisasi Dolly yang mencakup RW 12 dan RW 6 dan

hanya sepanjang sekitar 150 meter, diperkirakan mempunyai 55 wisma dan

sekitar 530 PSK.3 Akan tetapi, jumlah ini terus meningkat setiap tahunnya.

Berdasarkan data Dinas Sosial Kota Surabaya beberapa hari sebelum dilakukan

penutupan, jumlah PSK sebanyak 1449 dengan jumlah mucikari 311 orang.4

Maraknya tempat prostitusi di Indonesia menjadi sebuah persoalan yang menarik.

Berbagai masalah hadir di dalamnya, prostitusi kerap kali dianggap sebagai pusat

penyebaran virus HIV & AIDS, juga sebagai tempat maksiat , yang kotor dan

perlu dihapuskan atau ditutup.

Tri Rismaharini selaku Walikota Surabaya bertekad menutup lokalisasi

tersebut dengan beberapa alasan. Risma menegaskan, dia akan tetap menutup

Dolly sesuai jadwal, yaitu 18 Juni 2014. Dia menjelaskan, ada dua landasan

3Khilfa Adib, “Traficking dan Prostitusi Studi Kasus Gang Dolly,” (Skripsi S1 Fakultas Adab

dan Humaniora, Universitas Islam Negeri Jakarta, 2009), h. 14. 4“Pasang Surut Jumlah PSK Dolly” , artikel diakses pada 17 Juni 2014 di

http://regional.kompas.com/read/2014/06/18/0829077/Pasang.Surut.Jumlah.PSK.Dolly .

4

hukum yang kuat mengapa Dolly harus ditutup. Pertama, yaitu Peraturan Daerah

(Perda) Nomor 7 Tahun 1999 mengenai larangan bangunan atau rumah tinggal

difungsikan sebagai tempat asusila dan sebagai tempat pemikatan melakukan

tindak asusila. Kedua, yaitu Undang-Undang Perdagangan Manusia (human

trafficking). Sebagai aparat pemerintah, Risma menegaskan harus menegakkan

aturan tersebut. Risma mengaku mendapatkan banyak dukungan untuk menutup

Dolly. Mayoritas warga asli Dolly pun mendukung agar kompleks prostitusi

terbesar di Asia Tenggara itu ditutup secara permanen.5

Selain itu, prostitusi dan lokalisasi dianggap sebagai tempat eksploitasi

manusia terhadap manusia lainnya, dan ini melanggar Undang-Undang

Perdagangan Manusia. Pada Undang-Undang Republik Indonesia Nomor 21

tahun 2007 Tentang Pemberantasan Tindak Pidana Perdagangan Orang ,

dijelaskan pada pasal 1 bahwa eksploitasi adalah tindakan dengan atau tanpa

persetujuan korban yang meliputi tetapi tidak terbatas pada pelacuran, kerja atau

pelayanan paksa, perbudakan atau praktik serupa perbudakan, penindasan,

pemerasan, pemanfaatan fisik, seksual, organ reproduksi, atau secara melawan

hukum memindahkan atau mentransplantasi organ dan atau jaringan tubuh atau

memanfaatkan tenaga atau kemampuan seseorang oleh pihak lain untuk

mendapatkan keuntungan baik materiil maupun immateriil. Selain itu, Kepala

Dinas Kesehatan Kota Surabaya Febria Rahmanita mengatakan, pada 2014,

hingga akhir Mei, tercatat ada 254 pengidap HIV di Surabaya. Total pengidap

5“Warga Asli Dolly Diintimidasi”, artikel diakses pada tanggal 9 juni 2014 dari

http://www.republika.co.id/berita/koran/nusantara-koran/14/06/10/n6xy4724-warga-asli-dolly-

diintimidasi.

5

HIV di Surabaya sejak 1998 sebanyak 7.600 orang, di Dolly selama 2012 hingga

2014 ada 215 pengidap HIV.6 Oleh karena itu, Pemerintahan Kota Surabaya

berusaha untuk menutup lokalisasi tersebut.

Protitusi ataupun lokalisasi selalu hadir dibelahan dunia, dan merupakan

peradaban yang sulit untuk dihapuskan, hal ini terjadi karena prostitusi ataupun

lokalisasi selalu dianggap sebagai bisnis yang menguntungkan dengan perputaran

uang yang tidak sedikit. Bisnis tersebut telah menghidupi banyak orang, seperti

yang telah dijelaskan sebelumnya, bahwa kebijakan penutupan Lokalisasi Dolly

telah menghasilkan banyak pro dan kontra. Disatu sisi, penutupan prostitusi

secara kasat mata berusaha untuk membebaskan perempuan dari eksploitasi

seksual yang menimpanya, tetapi juga ditolak karena alasan ekonomi, yaitu dalam

hal pemenuhan kebutuhan hidup. Dalam pelbagai persoalan sosial, salah satunya

prostitusi, perempuan selalu menjadi korban atas stigma yang hadir ditengah-

tengah masyarakat kita yang sangat kental dengan budaya patriarki. Perempuan

pekerja seks komersial selalu dianggap sebelah mata, hina dan status sosial yang

rendah. Hingga akhirnya dalam kehidupan bermasyarakat mereka selalu

tersisihkan.

Pro kontra yang hadir dalam kebijakan yang diambil oleh Walikota

Surabaya yakni Tri Rismaharini, untuk menutup secara permanen lokalisasi,

hadir dari para sesama pejabat Pemerintahan Kota Surabaya maupun dari warga

kota Surabaya. Bahkan wakil Walikota Surabaya pun sempat berbeda pendapat

6“Ini Alasan Penutupan Dolly Dipercepat Sehari” artikel diakses pada tangal 10 Juni 2014

http://regional.kompas.com/read/2014/06/06/0858247/Ini.Alasan.Penutupan.Dolly.Dipercepat.Seh

ar.

6

terkait persoalan penutupan tersebut. Penolakan penutupan Lokalisasi Dolly

misalnya, juga di suarakan oleh para perempuan pekerja seks komersial (PSK),

dengan alasan biaya hidup (ekonomi), bahkan beberapa anggota DPRD kota

Surabaya pun menilai penutupan lokalisasi dan prostitusi Dolly belum tepat

dilakukan, seperti apa yang disampaikan Ketua Komisi D DPRD Surabaya

Baktiono di media, “Saya bukannya menolak atau mendukung, tapi konsepnya

harus jelas, karena ini menyangkut ekonomi masyarakat,” ujarnya saat

mengunjungi Lokalisasi Dolly, Selasa (17/6/2014).7

Lokalisasi Dolly yang dikenal sebagai tempat prostitusi terbesar di Asia

Tenggara ini, merupakan lahan bisnis yang “basah” bagi banyak orang terutama

warga yang tinggal di seputaran Lokalisasi Dolly. Tidak hanya bisnis prostitusi,

tapi pengelola wisma, pedagang klontong, rumah makan, laundry dan masih

banyak bisnis lainnya mendapatkan keuntungan dari adanya loalisasi Dolly

tersebut. Untuk itu, menjadi wajar ketika banyak timbul konflik maupun gesekan-

gesekan yang menghiasi penutupan secara permanen lokalisasi tersebut.

Walikota Surabaya, Tri Rismaharini sadar betul bahwa kompleksitas

masalah yang ada pada Lokalisasi Dolly terutama aspek ekonomi masyarakat

menyebabkan penutupan tidak bisa dilakukan dengan segera dan langsung ditutup

begitu saja. Seperti yang Ia sampaikan pada media online bahwa, “Tidak bisa

sekedar ditutup, akar masalahnya itu apa, diawal saya sudah sampaikan itu, tidak

bisa sekedar ditutup. Karena kalau sekedar ditutup, nanti kalau ini tersebar

7“Soal Dolly Ketua DPRD : Pro Kontra Merupakan Hal Biasa”, artikel diakses pada tanggal

16 Juni 2014 http://www.beritametro.co.id/fokus/soal-dolly-ketua-dprd-pro-kontra-merupakan-

hal-biasa

7

kemana-mana, kemudian dia bawa penyakit siapa pun bisa terkena karena itu. Jadi

butuh koordinasi dengan propinsi, koordinasi dengan daerah, jadi tidak bisa

penyelesaiannya itu hanya sekedar (ditutup). Jadi kita bagaimana membina dulu

gitu, sebelum kita lepas, karena bagaimana pun berangkatnya mereka mempunyai

masalah perekonomian. Nah ini yang harus kita benahi dulu,” kata Walikota Tri

Rismaharini.8

Berkaca pada pro kontra atau permasalahan yang hadir ditengah kebijakan

Pemerintahan Kota surabaya dalam penutupan Lokalisasi Dolly tersebut. Peneliti

memilih tema kajian kebijakan publik dan kelompok kepentingan dalam

penelitian ini sebagai penelitian tugas akhir Skripsi dengan judul “Kebijakan

Walikota Surabaya Dalam Penutupan Lokalisasi Dolly Surabaya Tahun 2014”

B. Perumusan Masalah

Penelitian ini secara umum ingin menjawab tentang masalah yang hadir

dalam penutupan Lokalisasi Dolly di Surabaya. Adapun rumusan pernyataan dari

penelitian ini adalah sebagai berikut:

1. Mengapa Pemerintahan Kota Surabaya mengeluarkan kebijakan untuk

menutup Lokalisasi Dolly pada tahun 2014?

2. Bagaimana proses kebijakan penutupan Lokalisasi Dolly oleh

Pemerintahan Kota Surabaya pada tahun 2014?

3. Apa dampak dari kebijakan penutupan Lokalisasi Dolly tersebut?

8“Walikota Surabaya: Dolly Tak Bisa Sekedae Ditutup”, artikel diakses pada tanggal 15

Agustus 2014 http://m.voaindonesia.com/a/walikota-surabaya-dolly-tak-bisa-sekedar-ditutup--

106378444/85459.html

8

C. Tujuan dan Manfaat Penelitian

Sebagaimana layaknyanya penelitian karya tulis ilmiah proposal

penelitian ini memiliki tujuan-tujuan empiris dan rasional dalam proses

penelitiannya. Adapun yang dituju dalam proposal penelitian ini adalah:

1. Untuk mengetahui mengapa Pemerintahan Kota Surabaya

mengeluarkan kebijakan untuk menutup Lokalisasi Dolly pada tahun

2014.

2. Untuk mengetahui bagaimana proses kebijakan penutupan Lokalisasi

Dolly oleh Pemerintahan Kota Surabaya pada tahun 2014

3. Untuk mengetahui dampak dari kebijakan penutupan Lokalisasi Dolly

pada tahun 2014.

Manfaat penelitian ini dalam rangka sumber pengetahuan akademis

adalah:

1. Mengetahui latar beakang munculnya kebijakan penutupan Lokalisasi

Dolly dan proses pengambilan kebijakan serta melihat bagaimana

kebijakan itu menghasilkan pro dan kontra dan dampak yang

dihasilkan dari kebijakan tersebut.

2. Sebagai sarana untuk menambah literatur ilmu politik dalam kajian

kebijakan publik.

3. Sebagai tambahan informasi ataupun literatur dalam penelitian serupa

bagi insan akademis khususnya di lingkungan UIN Syarif Hidayatullah

Jakarta dan umumnya bagi masyarakat luas.

9

Sedangkan, manfaat praktis dalam penelitian ini adalah:

1. Sebagai tambahan informasi terkait Lokalisasi Dolly untuk

Pemerintahan setempat guna melakukan penanggulangan terkait

masalah yang ditimbulkan dari adanya lokalisasi tersebut.

D. Tinjauan Pustaka

Beberapa penelitian sebelumnya yang menunjang peneliti dalam

menganalisis fenomena prostitusi, berasal dari beberapa buku dan skripsi yang

peneliti gunakan sebagai bahan refrensi penelitian ini.

Pertama, Khilfa Adib (2009) Jurusan Peradaban Islam Fakultas Adab dan

Humaniora dalam skripsinya yang berjudul “Traficking dan Prostitusi Studi Kasus

Gang Dolly Surabaya”. Pada penelitian tersebut, peneliti menjabarkan tentang

persoalan yang masih membelenggu perempuan, meskipun negara ini telah

merdeka. Persoalan tersebut terkait traficking dan prostitusi, dua masalah tersebut

merupakan sesuatu yang laten dan sangat sulit untuk dientaskan. Dengan

mengambil studi kasus di gang Dolly Surabaya, peneliti ingin memotret

bagaimana kehidupan para perempuan disana. Sebagai tempat yang kerap

bersinggungan secara langsung terkait persoalan traficking dan prostitusi, peneliti

meneliti bagaimana perempuan-perempuan pekerja seks komersial mengakui diri

sebagai seseorang yang merasa terekspoitasi atau menganggap PSK (Pekerja Seks

Komersial) sebagai sebuah profesi.

10

Penelitian tersebut juga melihat Traficking dari berbagai aspek, baik

sosial, ekonomi, budaya maupun agama. Perbedaan penelitian tersebut dengan apa

yang akan diteliti nanti adalah terkait prostirusi di Dolly, jika penelitian

sebelumnya mencoba mencari dampak dari traficking dan prostitusi untuk

kemudian dicari solusinya, penelitian yang akan diteliti mencoba menjawab

tentang bagaimana dan mengapa penutupan Lokalisasi Dolly bisa dilakukan dan

akhirnya menghasilkan pro dan kontra, dan meneliti aktor-aktor yang terlibat

didalamnya

Kedua, Zindi Setiya Afandia Mahasari (2015) Jurusan Ilmu Hukum,

Fakultas Syari’ah dan Hukum dalam Skripsi yang berjudul “Pengaturan

Lokalisasi Prostitusi Di Kota Surabaya (Studi Atas Implementasi Peraturan

Daerah NO 7 Tahun 1999 Tentang Larangan Menggunakan Bangunan Atau

Tempat Untuk Perbuatan Asusila Serta Pemikatan Untuk Melakukan Perbuatan

Asusila Di Kotamadya Daerah Tingkat II Surabaya)”. Pada penelitan tersebut,

peneliti menjelaskan tentang Peraturan Daerah Kota Surabaya yang melarang

menggunakan bangunan atau tempat apapun untuk berbuat asusila, dalam hal ini

lokalisasi prostitusi. Penelitian tersebut, secara khusus menjadikan Perda No 7

Tahun 1999 menjadi fokus kajiannya. Perda No 7 Tahun 1999 melarang

perbuatan asusila di tempat umum dan juga disemua tempat dan disetiap

bangunan di Kota Surabaya. Peneliti juga menjelaskan bahwa dari pertama

dikeluarkannya Perda tersebut sampai pada tahun 2013 tidak dijalankan secara

maksimal. Kemudian peneliti juga menjelaskan tentang dampak dan hasil dari

implementasi Perda tersebut pada tahun 2014. Berbeda dengan penelitian yang

11

dilakukan peneliti adalah bahwa peneliti mencoba menjawab alasan

diberlakukannya penutupan Lokalisasi Dolly dan mencoba melihat aktor-aktor

kelompok kepentingan yang terlibat dalam proses penutupan tersebut.

E. Metodologi Penelitian

1. Jenis Penelitian

Penelitian ini bersifat deskriptif (pembentangan pendapat) mengenai fokus

penelitiannya, yaitu penjabaran teoritis mengenai analisis kebijakan publik

pemerintah daerah Surabaya terkait penutupan Lokalisasi Dolly. Maka jenis dan

pendekatan yang dilakukan adalah kualiitatif.

Lexi Meleong (2007) menjelaskan metode penelitan kualitatif adalah suatu

penelitian yang bermaksud untuk memahami fenomena tentang apa yang dialami

oleh subyek penelitian, misalnya perilaku, persepsi motivasi, tindakan secara

holistic dan dengan cara deskripsi dalam bentuk kata dan bahasa, yang pada suatu

kontak khusus yang alamiah.9

Penelitian ini, tidak dapat menghasilkan generalisir dan prediksi, sehingga

tidak dapat diuji dengan angka dan dianalisis dengan prosedur statistik, karena

penelitian ini bersifat sosial dan mengenai manusia sehingga ini hanya berupa

penjabaran pendapat peneliti yang kemudian dikembangkan dengan teori-teori

yang sudah ada.

2. Tempat dan Waktu Penelitian

9Lexi Moleong, Metodelogi Penelitian Kualitatif, edisi revisi, Bandung: Rosda Karya, 2007.

Cet ke-23, h., 4.

12

Penelitian ini berlangsung di kota Surabaya, tepatnya di Lokalisai Dolly, di

daerah Kelurahan Putat Jaya, Kecamatan Sawahan, Surabaya. Penelitian

dilakukan secara langsung di Lokalisasi Dolly, dengan waktu penelitian secara

bertahap dari 8 September 2015 – 23 September 2015. Namun penelitian ini juga

dilakukan diseluruh tempat dimana terdapat data primer maupun sekunder.

F. Teknik Pengumpulan Data

1. Dokumentasi

Dokumentasi merupakan sebuah laporan yang dilakukan bisa secara

tertulis, dengan gambar yang berisikan dari penjelasan mengenai pertanyaan-

pertanyaan penelitian. Teknik pengumpulan data dokumentasi juga

merupakan bentuk dari pemberian ataupun pengumpulan bukti-bukti dan

keterangan (seperti kutipan dari surat kabar dan gambar-gambar) Badudu

(1976).10

Jenis data yang didapat dalam penelitian ini diklasifikasikan

menjadi data primer da data sekunder.

Data primer adalah data yang diambil langsung, tanpa perantara, dari

sumbernya.11

Maka yang termasuk pada data primer adalah data yang dihasilkan

dari metode wawancara. Selain itu, ada data sekunder. Data sekunder adalah data

yang diambil secara tidak langsung dari sumbernya. Data sekunder biasanya

10

Widodo H. Wijoyo, “Konsep dan Definisi Dokumentasi,” artikel diunduh pada tanggal 21

November 2013 http://widodo.staff.uns.ac.id/2010/03/08/ringkasan-modul-1-konsep-dan-definisi-

dokumentasi/

11Prasetya Irawan, Logika dan Prosedur Penelitian.. h.86.

13

diambil dari dokumen-dokumen (laporan, karya tulis orang lain, majalah).12

Data

sekunder pada penelitian ini, adalah data yang dihasilkan dari metode

dokumentasi, berdasarkan pada data-data atau dokumen yang sudah ada, baik

berupa teori maupun penelitian sebelumnya.

2. Wawancara

Metode (penelitian) wawancara adalah metode penelitian yang datanya

dikumpulkan melalui wawancara dengan responden (kadang kala disebut “key-

informant”).13

Pada penelitian kali ini, peneliti akan menambah data untuk

penelitian dengan mewawancarai responden. Responden yang dituju tentunya

adalah pembuat kebijakan daerah surabaya, perempuan pekerja seks komersial,

dan warga setempat yang tinggal di daerah penutupan Lokalisasi Dolly.

Peneliti melaukan wawancara dengan sepuluh orang informan yang terdiri

dari: 1). Sukadar, anggota DPRD Kota Surabaya 2). Syafiq, Ketua Forum

Komunikasi Masyarakat Lokalisasi Surabaya 3). R. Wahyu Iswara, sebagai

Sekretari Kelurahan Putat Jaya Kec. Sawahan 4). Aziz Muslim, Staff Rehabilitasi

Sosial Dinas Sosial Kota Surabaya 5). KH. Khairun Suaeb, Ketua Ikatan Dakwah

Area Lokalisasi 6). Haris Maliki, Wartawan Lokalisasi Dolly, 7). Muhammad

Shofa, staf pengajar. 2 orang warga di sekitar Lokalisasi Dolly.

12

Prasetya Irawan, Logika dan Prosedur Penelitian, . h.87. 13

Prasetya Irawan, Logika dan Prosedur Penelitian. (Jakarta: STIA_LAN Press, 1999), h. 64.

14

G. Analisis Data Penelitian

Analisa data penelitian pada penelitian kali ini menggunakan metode

deskriptif-kualitatif. Dimana data yang dihasilkan dari metode dokumentasi dan

wawancara dikumpulkan untuk kemudian diolah dan dideskripsikan dengan

bentuk uraian pendapat, karena analisis data berkaitan erat dengan teknik

pengumpulan data dan interprtasi data. Proses analisa data dalam penelitian

kualitatif menurut Bodgan & Biklen, analisis data adalah proses mencari dan

megatur secara sistematis transkip intervies, catatan di lapangan, dan bahan-

bahan lain yang didapatkan, yang kesemuanya itu dikumpulkan untuk

meningkatkan pemahaman (terhadap suatu fenomena) dan membantu untuk

mempresentasikan penemuan kepada oranglain.14

H. Sistematika Penelitian

Dalam menjelaskan permasalahan yang akan diteliti dan agar lebih

memperjelas, fokus dan sistematis rangkaian laporan penelitian ini, maka peneliti

membangi pembahasan ke dalam lima bab. Masing-masing bab terdiri dari sub-

sub sebagaimana berikut:

BAB I. Membahas mengenai pendahuluan yang berisi antara lain tentang

Latar Belakang Masalah, dimana peneliti menyampaikan alasan mengapa

memutuskan untuk meneliti tentang Kebijakan Penutupan Lokalisasi Dolly Di

Surabaya. Agar pembahasan penelitian ini tidak kehilangan arah fokus

14

Prasetya Irawan, Logika dan Prosedur Penelitian. . h.100.

15

penelitiannya, maka perlu adanya pertanyaan penelitian yang berguna untuk

menentukan fokus penelitian yang diteliti oleh peneliti. Selanjutnya, ada tujuan

dan manfaat penelitian. Lalu, ada tinjauan pustaka, yang dimana tinjauan pustaka

yang dilakukan peneliti berguna untuk mengetahui tema-tema sebelumnya yang

serupa dengan penelitian peneliti,ini dilakukan guna tidak melakukan penelitian

yang sama dengan penelitian yang telah ada. Kemudia juga dibahas metodelogi

penelitian untuk menjelaskan metode ilmiah yang dipakai peneliti dalam

penelitian ini. Sedangkan yang terakhir adalah sistematika penelitian.

BAB II. Membahas tentang landasan teori yang peneliti gunakan guna

meneliti masalah yang telah peneliti pilih dan jabarkan di bab 1. Peneliti

menggunakan teori kebijakan publik dan analisis kebijakan.

BAB III. Pada bab ini, peneliti akan membahas tentang gambaran umum

Kota Surabaya dan Lokalisasi Dolly. Gambaran umum dilihat dari sejarah Kota

Surabaya, letak geografis, demografi dan visi misi Kota Surabaya, maupun batas

wilayah Lokalisasi Dolly

BAB IV. Pada bab ini, peneliti akan menjabarkan kebijakan penutupan

Lokalisasi Dolly yang ditinjau dari dasar hukum, kronologis penutupan, sampai

dampak dan kelompok kepentingan dalam penutupan Lokalisasi Dolly.

BAB V. Penutup, kesimpulan dan saran.

16

BAB II

KAJIAN TEORI

A. Kebijakan Publik

Permasalahan disetiap daerah di Indonesia selalu banyak ragam

bentuknya. Di Jakarta persoalan kemacetan lalu lintas, banjir, kepadatan

penduduk, dan lain-lain. Di daerah lain permasalahan yang hadir kerap berbeda,

yang tentunya semua permasalahan di semua tempat di daerah yang ada di

Indonesia ini perlu segera mendapatkan solusi atau jalan keluarnya. Hal tersebut

itu erat kaitannya dengan teori yang akan peneliti pakai guna menelaah

permasalahan yang telah peneliti uraikan di bab sebelumnya, yakni tentang

kebijakan publik.

Sebelum membahas lebih jauh terkait kebijakan publik, peneliti akan

mencoba menjabarkan beberapa definisi yang telah dibuat oleh para teoritis

sebelumnya. Secara umum, istilah “kebijakan” atau “policy” digunakan untuk

menunjukan perilaku seorang aktor (misalnya seorang pejabat, suatu kelompok,

maupun suatu lembaga pemerintahan) atau sejumlah aktor dalam suatu bidang

kegiatan tertentu.15

Lebih lanjut yang ditulis Richard Rose dalam bukunya Policy

Making in Great Britain (1969), yang juga dikutip oleh Budi Winarno dalam

bukunya Kebijakan Publik (2012), bahwa kebijakan hendaknya dipahami sebagai

“serangkaian kegiatan yang sedikit banyak berhubungan beserta konsekuensi-

15

Budi winarno, Kebijakan Publik: Teori, Proses dan Studi Kasus (Yogyakarta: CAPS

2011), h. 19

17

konsekuensinya bagi mereka yang bersangkutan daripada sebagai suatu keputusan

tersendiri”.

Definisi lain yang dikemukaan seorang ilmuwan politik, Carl Friedrich

menyatakan bahwa kebijakan itu ialah suatu tindakan yang mengarah pada tujuan

yang diusulkan oleh seseorang, kelompok, atau pemerintah dalam lingkungan

tertentu sehubungan dengan adanya hambatan-hambatan tertentu seraya mencari

peluang-peluang untuk mencapai tujuan atau mewujudkan sasaran yang

diinginkan.16

Namun demikian, satu hal yang harus diingat dalam mendefinisikan

kebijakan, adalah bahwa pendefinisian kebijakan tetap harus mempunyai

pengertian mengenai apa yang seharusnya dilakukan, ketimbang apa yang

sebenarnya diusulkan dalam tindakan mengenai suatu persoalan tertentu.17

Istilah

kebijakan memang sering digunakan dalam bahasan-bahasan politik atau

kegiatan-kegiatan yang dilakukan oleh elit atau aktor politik yang berkaitan erat

dengan persoalan masyarakat luas atau bisa disebut publik, yang biasanya

dirumuskan dalam teori kebijakan publik.

Beberapa ilmuwan politik, merumuskan definisi kebijakan publik secara

beragam. Salah satu definisi kebijakan publik yang ditulis Robert Eyeston dalam

bukunya The Thread of Policy : A Study in Policy Leadership (1971), seperti yang

dikutip Budi Winarnno dalam bukunya Kebijakan Publik (2012), bahwa “secara

luas” kebijakan publik dapat didefinisikan sebagai “hubungan suatu unit

pemerintah dengan lingkungannya”. Dalam definisi ini, karena dinyatakan secara

16

Solichin Abdul Wahab, Analisis Kebijakan (Jakarta: Bumi Aksara 2012), h.9 17

Budi winarno, Kebijakan Publik: Teori, Proses dan Studi Kasus (Yogyakarta: CAPS

2011), h. 19.

18

luas maka konsep kebijakan publik yang dirumuskan tidak memiliki batasan-

batasan yang pasti. Batasan batasan tesebut coba dijelaskan oleh ilmuwan lain

yakni Thomas R. Dye dalam bukunya Understanding Public Policy (1975) yang

juga dikutip Budi Winarno dalam bukunya Kebijakan Publik, yang menyatakan

bahwa kebijakan publik adalah apapun yang dipilih oleh pemerintah untuk

dilakukan dan tidak dilakukan.

Dalam beberapa definisi yang telah coba dijelaskan diatas, semuanya

memiliki berbagai tanggapan dan kekurangan dalam upaya mendeskripsikan

esensi dari kebijakan publik itu sendiri. Hal tersebut jika coba dipahami dengan

tidak menyeluruh, akan menimbulkan banyak kerancuan, seperti apa yang digagas

oleh Thomas R. Dye. Sebab, dalam realita memang terdapat perbedaan makna

yang cukup besar dan mendasar antara apa yang ingin dilakukan oleh pemerintah

dengan apa yang nyata dilakukan oleh pemerintah.18

Hal tersebut terjadi karena

apa yang ingin dilakukan pemerintah belum tentu mampu terealisasikan dengan

nyata, dan berdampak pada kehidupan publik.

Hal lain yang menjadi kerancuan dalam definisi kebijakan adalah

perbedaan apa yang sebenarnya dilakukan dengan apa yang diusulkan untuk

dilakukan. Seperti telah dijelaskan diatas bahwa penjelasan mengenai apa yang

dilakukan lebih penting daripada apa yang diusulkan. Hal ini dilakukan karena

kebijakan merupakan suatu proses yang mencakup pula tahap implementasi dan

18

Solichin Abdul Wahab, Analisis Kebijakan (Jakarta: Bumi Aksara 2012), h.14

19

evaluasi sehingga definisi kebijakan yang hanya menekankan pada apa yang

diusulkan menjadi kurang memadai.19

Oleh karena itu, definisi mengenai kebijakan publik akan lebih tepat bila definisi

tersebut, mencakup pula arah tindakan atau apa yang dilakukan dan tidak semata-

mata menyangkut usulan tindakan. 20

Seperti apa yang ditulis James Anderson

dalam bukunya yang berjudul Public Policy Making (1975) yang juga dikutip oleh

Budi Winarno dalam bukunya yang berjudul Kebijakan Publik (2012), bahwa

menurut Anderson kebijakan merupakan arah tindakan yang mempunyai maksud

yang ditetapkan oleh seorang aktor atau sejumlah aktor dalam mengatasi suatu

masalah atau suatu persoalan. Konsep kebijakan ini erat kaitannya dengan arah

tindakan, bukan sekedar apa yang diusulkan untuk dilakukan, atau apa yang ingin

dilakukan, bahkan apa yang telah dilakukan pemerinta. Dengan begitu, kebijakan

publik tidak berhenti pada tahan, belum atau sudahnya dilakukan kebijaka

tersebut, tetapi arah tindakan lain yang akan dilakukan setelah kebijakan dibuat.

Kebijakan publik itu pada hakikatnya merupakan sebuah aktivitas yang

khas (a unique activity), dalam artian ia mempunyai ciri-ciri tertentu yang

agaknya tidak dimiliki oleh kebijakan jenis lain.21

Ciri-ciri khusus yang melekat

pada kebijakan-kebijakan publik bersumber pada kenyataan bahwa kebijakan itu

lazimnya dipikirkan, didesain, dirumuskan, dan diputuskan oleh mereka yang

oleh David Easton (1953:1965) disebut sebagai orang-orang yang memiliki

19

Budi winarno, Kebijakan Publik: Teori, Proses dan Studi Kasus (Yogyakarta: CAPS

2011), h. 21 20

Budi winarno, Kebijakan Publik: Teori, Proses dan Studi Kasus (Yogyakarta: CAPS

2011), h. 21 21

Solichin Abdul Wahab, Analisis Kebijakan (Jakarta: Bumi Aksara 2012), h.17

20

otoritas (public authorities) dalam, sistem politik.22

Menurut Solichin Abdul

Wahab bahwa kebijakan memiliki ciri-ciri yang melekat dalam sumber kebijakan

yang ingin dirumuskan, ciri-ciri tersebut seperti23

:

1. Kebijakan publik lebih merupakan tindakan yang sengaja dilakukan

dengan mengarah pada tujuan tertentu daripada bentuk perilaku atau

tindakan menyimpang atau kebijakan dalam system-sistem politik

modern merupakan tindakan yang direncanakan.

2. Hakikatnya kebijakan terdiri atas tindakan-tindakan yang saling

berpola, mengarah pada tujuan tertentu oleh pejabat-pejabat pemerintah

dan bukan keputusan-keputusan yang berdiri sendiri, kebijakan tidak

hanya mencakup keputusan untuk membuat undang-undang dalam

bidang tertentu, bersangkut paut dengan proses implementasi dan

mekanisme pemaksaan pemberlakuannya.

3. Kebijakan ialah apa yang nyatanya dilakukan pemerintah dalam bidang-

bidang tertentu. Misalnya, dalam mengatur perdagangan,

mengendalikan inflasi, menghapus kemiskinan.

4. Kebijakan publik mungkin berbentuk positif, mungkin pula bisa negatif,

kemungkinan meliputi keputusan-keputusan pejabat-pejabatpemerintah

untuk tidak bertindak, atau tidak melakukan tindakan apa pu dalam

masalah-masalah dimana campur tangan pemerintah amat diperlukan.

22

Solichin Abdul Wahab, Analisis Kebijakan (Jakarta: Bumi Aksara 2012), h.17 23

Solichin Abdul Wahab, Analisis Kebijakan (Jakarta: PT Bumi Aksara 2012), h.15

21

Dengan begitu kebijakan publik memiliki beberapa ciri, yang bila di

sederhanakan kebijakan publik merupakan tindakan yang sengaja dilakukan oleh

pejabat-pejabat pemerintah, yang pada hakikatnya terdiri atas tindakan yang

saling berkait dan berpola dan mengarah pada tujuan tertentu, dan yang nyatanya

dilakukan pemerintah dalam bidag-bidang tertentu. Dalam proses pengambilan

kebijakan, ada beberapa hal yang perlu diperhatikan terkait dengan rumusan

kebijakan yang untuk dibuat. Untuk itu ada beberapa proses dalam tahapan

pengambilan kebijakan, yaitu:24

Gambar II.I. Skema Mekanisme Proses Pengambilan Kebijakan

Penyusunan Agenda

Formulasi

Kebijakan

Adopsi Kebijakan

Implementasi

Kebijakan

Evaluasi Kebijakan

Sumber: William Dunn “Analisis Kebijakan Publik” 1999.

24

Budi winarno, Kebijakan Publik: Teori, Proses dan Studi Kasus (Yogyakarta: CAPS

2011), h.

Perumusan Masalah

Peramalan

Rekomendasi

Pemantauan

Penilaian

22

Dari tahap-tahap pembuatan kebijakan diatas, berikut penjelasannya :

1. Tahap Perumusan Masalah

Para pembuat kebijakan, menempatkan masalah pada agenda publik untuk

dibuat yang mendiagnosis penyebab-penyebabnya, memetakan tujuan-tujuan yang

memungkinkan, memadukan pandangan-pandangan yang bertentangan dan

merancang peluang-peluang kebijakan yang baru.25

Hal tersebut berguna untuk

melakukan seleksi terhadap masalah-masalah tersebut yang akan terlebih dahulu

masuk kedalam agenda kebijakan.

2. Tahap Peramalan

Masalah yang telah masuk dalam penyusunan agenda (agenda setting),

kemudian dibahas dalam formulasi kebijakan. Pada tahap formulasi kebijakan,

masalah yang telah masuk dalam penyusunan agenda dilamarkan atau

diidentifikasi untuk dicari pemecahan masalah yang terbaik dan berasal dari

beberapa alternatif yang hadir dalam proses pencarian tersebut, termasuk masalah-

masalah yang akan hadir ketika sebuah kebijakan diambil. Peramalan dapat

menguji masa depan yang plausible, petensial, dan secara normatif bernilai,

mengestimasi akibat dari kebijakan yang ada atau diusulkan, mengenali kendala-

kendala yang mungkin akan terjadi dalam pencapaian tujuan, dan mengestimasi

kelayakan politik (dukungan dan oposisi) dari berbagai pilihan.26

25

William Dunn, Analisis Kebijakan Public (Yogyakarta: Gadjah Mada University Press,

1999), h. 26. 26

William dunn, Analisis kebijakan public (Yogyakarta: Gadjah Mada University Press,

1999), h. 27.

23

3. Rekomendasi

Pada tahap ini, pembuat kebijakan dapat melihat sejauh mana manfaat atau

biaya yang dihasilkan dari berbagai alternatif kebijakan yang sudah melalui tahap

peramalan. Rekomendasi membantu mengestimasi tingkat resiko dan

ketidakpastian, mengenali eksternalitas dan akibat ganda, menentukan kriteria

dalam pembuatan pilihan, dan menentukan pertanggungjawaban administratif

bagi impelentasi kebijakan.27

Dari sekian banyak alternatif kebijakan yang

ditawarkan oleh para perumus kebijakan, pada akhirnya salah satu dari alternatif

kebijakan tersebut diadopsi dengan dukungan dari mayoritas legislatif, konsensus

antara direktur lembaga atau keputusan peradilan.28

4. Tahap Pemantauan

Sebuah keputusan yang telah diambil terkait kebijakan yang diambil guna

mengatasi masalah yang telah diidentifikasi sebelumnya haruslah

diimplementasikan oleh pejabat-pejabat terkait dalam suatu pemerintahan. Proses

implementasi juga penting untuk melihat sejauh mana kebijakan ini bermanfaat

untuk masyarakat.

Pada tahap implementasi kebijakan ini akan hadir berbagai kepentingan yang

saling bersaing satu sama lain, untuk mendapat dukungan dari para pelaksana

kebijakan atau bahkan akan ditolak atau ditentang dari para pelaksana kebijakan

tersebut.

27

William dunn, Analisis kebijakan public (Yogyakarta: Gadjah Mada University Press,

1999), h. 27 28

Budi winarno, Kebijakan Publik: Teori, Proses dan Studi Kasus (Yogyakarta: CAPS,

2011), h. 37.

24

5. Tahap Penilaian

Pada tahap ini kebijakan yang telah dijalankan akan dinilai serta

dievaluasi, untuk melihat sejauh mana kebijakan yang dibuat telah mampu

memecahkan masalah.29

Selain itu juga mampu melihat bagaimana suatu

formulasi kebijakan tepat sasaran dan diimplementasikan dengan baik atau tidak

sehingga dampaknya banyak dirasakan masyarakat luas dalam memecahkan suatu

masalah. Pada tahap evaluasi, juga membuahkan pengetahahuan yang relevan

dengan kebijakan tentang ketidaksesuaian antara kinerja kebijakan yang

diharapkan dengan yang benar-benar dihasilkan.30

B. ANALISIS KEBIJAKAN

Analisis kebijakan publik melihat dan menganalisis pembentukan

kebijakan tersebut, substansi dan dampak yang dihasilkan dari kebijakan yang

diberlakukan. Analisis kebijakan dilakukan untuk melihat sejauh mana kebijakan

yang diterapkan mampu menjawab pelbagai persoalan yang hadir di masyarakat

(menyeleseikan masalah), tanpa kemudian memiliki pretensi atas menyetujui atau

menolak kebijakan tersebut.

Dalam analisis kebijakan publik secara sederhana ada beberapa elemen

penting yang harus dilakukan terkait kebijakan tersebut diberlakukan. Seperti

yang telah dijelaskan diatas, bahwa dalam analisis kebijakan harus mampu

melihat bagaimana suatu masalah dapat dirumuskan, dan agenda apa saja yang

29

Budi winarno, Kebijakan Publik: Teori, Proses dan Studi Kasus,h. 37. 30

William dunn, Analisis kebijakan public (Yogyakarta: Gadjah Mada University Press,

1999), h. 28.

25

perlu diambil dalam kebijakan tersebut. Untuk itu ada aspek-aspek yang harus

diperhatikan dalam analisis kebijakan tersebut. Yakni, perumusan kebijakan,

implentasi kebijakan dan evalusasi kebijakan.Para ilmuwan politik telah

menciptakan teori-teori dan model-model untuk membantu mereka dalam

memahami dan mejelaskan proses pembuatan kepuutusan .31

Ada beberapa pendekatan dalam analisis kebijakan publik yang bisa

digunakan untuk melihat sejauh mana kebijakan itu bisa dianalisis dari berbagai

pendeketan, beberapa diantaranya adalah sebagai berikut : 32

1. Pendekatan Kelompok. Secara garis besar pendekatan ini menyatakan

bahwa pembentukan kebijakan pada dasarnya merupakan hasil dan

perjuangan antara kelompok-kelompok dalam masyarakat. Dalam

pendekatan kelompok, kehidupan politik akan dilihat sebagai

perjuangan antara kelompok-kelompok dalam sistem politik. Para

pembuat kebijakan akan dianggap sebagai pihak yang menanggapi

secara konstan tekanan-tekanan kelompok, tawar-menawar

(bargaining), perundingan dan kompromi antara tuntutan-tuntutan

yang berbeda dari kelompok-kelompok yang berpengaruh dalam

politik.

2. Pendekatan Proses Fungsional. Pendekatan ini lebih memusatkan

perhatian kepada berbagai kegiatan fingsional yang terjadi dalam

proses kebijakan.

31

Budi winarno, Kebijakan Publik: Teori, Proses dan Studi Kasus,h. 50. 32

Budi winarno, Kebijakan Publik: Teori, Proses dan Studi Kasus,h. 50.

26

3. Pendekatan Kelembagaan (institusionalisme). Pendekatan ini

didalamnya melihat hubungan antara kebijakan publik dan lembaga-

lembaga pemerintah dilihat sebagai hubungan yang sangat erat, karena

suatu kebijakan tidak dapat menjadi suatu kebijakan publik sebelum

kebijakan itu ditetapkan dan dilaksanakan oleh suatu lembaga

pemerintahan.

4. Pendekata Peran serta Warga Negara. Pada teori ini, warga negara

harus memiliki struktur kepribadian yang sesuai dengan nilai dan

fungsi demokrasi, sehingga memiliki kebebasan untuk mampu ikut

serta dalam masalah politik dan bersikap kritis.

5. Pendekatan Psikologis. Pendekatan ini memusatkan perhatiannya pada

hubungan antar pribadi dengan dan faktor-faktor yang mempengaruhi

tingkah laku orang-orang yang terlibat dalam proses pelaksanaan

kebijakan.

Selain 5 pendekatan yang telah diuraikan diatas, ada beberapa pendekatan

lain dalam analisis kebijakan public. Beberapa pendekatan ini merupakan

pendekatan alternative dalam analisis kebijakan publik. Beberapa pendekatan

tersebut diantaranya adalah :33

1. Pendekatan Proses. Dalam pendekatan ini, beragam masalah sosial

dicoba untuk dikenali sebagai suatu masalah kebijakan yang harus

ditindaklanjuti oleh pembuat kebijakan.

33

Solichin Abdul Wahab, Analisis Kebijakan (Jakarta: PT Bumi Aksara 2012), h.47

27

2. Pendekatan Substantif. Pada pendekatan ini, seorang pakar kebijakan

public memilih jalur akademis menajdi spesialis substantif dalam area

atau bidang kebijakan tertentu.

3. Pendekatan Logis-Positivis. Pendeketan ini dikenal dengan pendekatan

perilaku atau pendekatan keilmuwan, umumnya mendukung

penggunaan teori-teori, model-model, pengujian hipotesis, pengolahan

data mentah, metode komparatif, dan analisis statistik kaku yang

didasarkan atas logika deduktif.

4. Pendekatan Ekonometrik. Pendekatan ekonometrik ini dalam

kepustakaan kebijakan public kadang disebut pendekatan pilihan

public (public choice approach). Bersandar pada teori ekonomi dalam

melihat masalah politi, yang akhirnya mengasumsikan perilaku

manusia sebagai “rasional” atau lebih tepatnya dirangsang oleh motif

mengejar kepentingan pribadi.

5. Pendekatan Fenomenologis (Pasca Positivis). Sebagai kritik terhadap

pendekatan positivis, pendekatan ini menganalisis kejadian-kejadian

melalui proses intuitif.

6. Pendekatan Partisipatif. Sebagai suatu pendekatan dalam proses

analisis, pendekatan ini menganjurkan perlunya pelibatan yang sebesar

mungkin jumlah aktor, berikut keragaman nilai (preferensi,

kepentingan, ideologi) mereka dalam proses pembuatan kebijakan.

7. Pendekatan Preskriptif. Pendekatan ini sering kali menyarankan suatu

posisi kebijakan dan menggunakan retorika dalam suatu cara yang

28

sangat lihai untuk meyakinkan pihak lain tentang manfaat dari posisi

mereka.

8. Pendekatan Ideologis. Pendekatan ini menganalisis kebijakan dari

sudut pandangan liberal dan konservatif.

9. Pendekaran Historis. Pendekatan ini mengamati kebijakan sejalan

dengan perjalan waktu.

29

BAB III

GAMBARAN UMUM

KOTA SURABAYA DAN LOKALISASI DOLLY

A. Gambaran Umum Kota Surabaya

1. Sejarah Kota Surabaya

Surabaya merupakan salah satu kota besar di Indonesia. Terletak di

daerah Jawa Timur sebagai pusat pemerintahan provinsi. Surabaya kerap

disebut sebagai kota pahlawan. Sejarah panjang kota Surabaya juga dekat

dengan nilai-nilai heroisme, hal tersebut juga bisa dilihat dari arti nama kota

Surabaya yang berasal dari kata sura (berani) dan baya (bahaya) yang artinya

berani mengambil bahaya. Selain itu sura Selain dikenal sebagai kota

pahlawan kini Surabaya juga dikenal sebagai kota industri dan kota seribu

taman.

Identitas Surabaya sebagai Kota Pahlawan didasarkan pada SK

Penetapan Pemerintah No. 9/UM/1946. Identitas ini dilandasi oleh rangkaian

peristiwa 10 November 1945 yang menjadi peristiwa penting dan paling

menentukankelangsungan sejarah perjuangan bangsa Indonesia dalam

mempertahankan kemerdekaan. Sekalipun kejadian tersebut di Surabaya,

pada hakekatnya peristiwa kepahlawanan ini menjadi tonggak pertama

perjuangan semesta kesatuan bangsa Indonesia melawan kolonialisme

imperialisme barat dan melalui SK Walikota tertanggal 1 Maret 1973 No.

30

0/100/6 disebut sebagai salah satu usaha untuk mengidentifikasi identitas kota

Surabaya disebut kota Pahlawan.34

2. Letak Geografis

Kota Surabaya yang secara resmi berdiri sejak tahun 1293,terkenal

sebagai kaota pelabuhan yang secara tidak langsung mengantarkan Surabaya

sebagai kota Perdagangan dan jasa;serta merupakan jalur strategis yang

menghubungkan regional di tengah dan timur Indonesia. Secara geografis

Kota Surabayaberada di 7° 9’ - 7° 21’ Lintang Selatan dan 112° 36’ - 112°

57’Bujur Timur, sebagian besar wilayah Kota Surabaya merupakandataran

rendah dengan ketinggian 3 - 6 meter di atas permukaan laut, sebagian lagi

pada sebelah Selatan merupakan kondisiberbukit-bukit dengan ketinggian 25

- 50 meter di atas permukaan laut.35

Luas wilayahnya seluruhnya kurang lebih

326,36 km2 yang terbagi dalam 31 Kecamatan dan163 Desa/Kelurahan.36

3. Demografi

Jumlah penduduk Kota Surabaya, oleh peneliti dikelompokan

menjadi beberapa karakteristik, diantaranya adalah sesuai pendidikan dan

laju pertumbuhan ekonomi.

34

Septina Arlianingrum, “ Cagar Budaya Surabaya Kota Pahlawan sebagai Sumber Belajar,”,

(Tesis S2 Fakultas Ilmu Sosial Universitas Negeri Surabaya, 2010), h. xvii. 35

“Profil Kota Surabaya”, artikel diakses pada tanggal 17 September 2015

http://ciptakarya.pu.go.id/profil/profil/barat/jatim/surabaya.pdf 36

Tim Penyusun BPS Surabaya “Surabaya Dalam Angka 2015”, (Surabaya: BPS Provinsi

Surabaya, 2015).

31

a. Pendidikan

Berikut paparan mengenai banyaknya sekolah dan murid menurut

jenis sekolahnya pada tahun 2013/2014,

Tabel III.II

Jumlah Sekolah dan Murid Menurut Jenis Sekolah Kota

Surabaya Tahun 2013/201437

Jenis Sekolah Jumlah Sekolah Jumlah Murid

Sekolah Dasar 712 250626

Madrasah Ibtidaiyah 163 38540

SLTP 316 120921

Madrasah Tsanawiyah 43 10557

SLTA 136 53774

Madrasah Aliyah 18 3922

Sekolah Menengah

Kejuruan

103 56596

Jumlah 1491 534936

2013/2014 1584 554058

2012/2013 2866 536610

Sumber: Badan Pusat Statistik Kota Surabaya 2014

b. Jumlah Penduduk

Berikut paparan jumlah penduduk Kota Surabaya berdasarkan

jenis kelamin dari tahun 2008-2014.

37

Badan Pusat Statistik Kota Surabaya, “Jumlah Sekolah dan Murid Menurut Jenis Sekolah

Kota Surabaya Tahun 2013/2014,” artikel diakses pada 13 Maret 2015 dari

https://surabayakota.bps.go.id/linkTabelStatis/view/id/528.

32

Tabel III.III

Jumlah Penduduk Menurut Jenis Kelamin Hasil Registrasi

Tahun 2008-201438

Tahun Laki-laki Perempuan Jumlah

2008 1,453,135 1,449,372 2,902,507

2009 1,474,874 1,463,351 2,938,225

2010 1,469,916 1,459,612 2,929,528

2011 1,517,341 1,506,980 3,024,321

2012 1,566,072 1,559,504 3,125,576

2013 1,602,875 1,597,579 3,200,454

2014 1,430,985 1,422,676 2,853,661

Sumber : Badan Pusat Statistik Kota Surabaya Tahun 2014

c. Laju Pertumbuhan Ekonomi

Berikut paparan mengenai laju pertumbuhan ekomi kota

Surabaya dari tahun 2010-2014.

Tabel III.V

Laju Pertumbuhan Ekonomi Kota Surabaya

Tahun 2010-201439

38

Badan Pusat Statistik Kota Surabaya, “Jumlah Penduduk Menurut Jenis Kelamin Hasil

Registrasi Tahun 2008-2014 ,” artikel diakses pada 17 September 2015 dari

https://surabayakota.bps.go.id/linkTabelStatis/view/id/323 39

Badan Pusat Statistik Kota Surabaya, “Laju Pertumbuhan Ekonomi Kota Surabaya

Tahun 2010-2014,” artikel diakses pada 17 September 2015 dari

https://surabayakota.bps.go.id/index.php

Tahun Laju Pertumbuhan Ekonomi (%)

2010 7,01 %

2011 7,13 %

33

Sumber : Badan Pusat Statistik Kota Surabaya Tahun 2014

4. Visi dan Misi

Kota Surabaya sebagai Ibu Kota Provinsi Jawa Timur memiliki

beberapa tujuan dalam menaungi masyarakatnya. Visi Kota Surabaya

sendiri adalah, menuju Surabaya lebih baik sebagai Kota Jasa dan

Perdangan yang cerdas, manusiawi, bermartabat, dan berwawasan

lingkungan. Sedangkan, sebagai upaya dalam meujudukan visi Kota

Surabaya tersebut, ada beberapa hal yang telah dirumuskan dan tertuang

dalam Misi Kota Surabaya, diantaranya adalah:

Membangun kehidupan kota yang lebih cerdas melalui

peningkatan kualitas intelektual, mental-spritual, keterampilan,

serta kesehatan warga secara terpadi dan berkelanjutan.

Menghadirkan suasana kota yang manusiawi melalui

peningkatanaksesbilitas, kapasitas, dan kualitas pelayanan public,

reformasi birokrasi, serta pemanfaatan sumber daya kota untuk

sebesar-besar kesejahteraan warga.

Mewujudkan kehidupan warga yang bermartabat melalui

pembangunan ekonomi berbasis komunitas yang mengutamakan

perluasan akses ekonomi demi mendukung peningkatan daya cipta

serta kreatifitas segenap warga Kota Surabaya dalam upaya

penguatan strukturekonomi lokal yang mampu bersaing di kawasan

regional dan internasional

Mampu menjadikan Kota Surabaya semakin layak huni melalui

pembangunan infrastuktur fisik dan sosial secara merata yang

berwawasan lingkungan

2012 7,35 %

2013 7,68 %

2014 6,73 %

34

B. Lokalisasi Dolly

Praktek prostitusi tersebar dan ada dibeberapa kota merupakan fakta

yang tidak bisa dibantahkan. Praktek prostitusi biasanya dilakukan

terselubung, tapi di beberapa tempat praktek tersebut dilakukan dengan

melokalisir satu wilayah yang kemudian didalamnya terdapat praktek

prostitusi dan akhirnya disebut sebagai lokalisasi prostitusi. Prostitusi atau

pada umumnyadikenal dengan istilah pelacuran berasal dari “prostituere”

bahasa latin yang berarti membiarkan diri berbuat zina.40

Lokalisasi sendiri

awalnya mengandung makna sebagai pembatasan suatu wilayah, tapi dalam

pemaknaan secara kontekstual di sebagian wilayah Indonesia konotasinya

kerap menjadi negatif karena disandingkan dengan istilah prostitusi sehingga

mengalami pergeseran makna. Soedjono dalam Patologi Sosial menyebutkan

bahwa lokalisasi merupakan sebentuk usaha mengumpulkan segala macam

aktifitas atau kegiatan pelacurah dalam satu wadah dan kemudian menjadi

kebijakan melokalisasi pelacuran.41

Menurut Kartini Kartono dalam bukunya Patologi Sosial, Lokalisasi

adalah semua tingkah laku yang bertentangan dengan norma kebaikan,

stabilitas lokal, pola kesederhanaan, moral, hak milik, solidaritas

kekeluargaan, hidup rukun bertetangga, disiplin dan hukum formal. Dalam

hal ini Prostitusi oleh Kartini Kartono dimasukan dalam patologi sosial.

40

Janif Zulfiqar, dkk., “Analisis kebijakan penutupan lokalisasi prostitusi KM 17,” eJournal

Administrative Reform 2, no 1 (2014) hal. 1203 41

Soedjono D, “Patologi Sosial Gelandangan, Penyalahgunaan Narkoba” (Bandung : 1973).,

h. 122.

35

Prostitusi dianggap sebagai suatu bentuk penyimpangan atau penyakit

masyarakat yang harus dihentikan penyebarannya.42

Dari penjelasan tersebut

kemudian, masyarakat biasanya memberikan stigma negatif terhadap semua

orang yang tinggal dan bahkan hidup di sekitar tempat lokalisasi prostitusi

tersebut, terlebih lagi pada para pelakunya. Terutama perempuan yang

bekerja sebagai pekerja seks tersebut.

Berbeda halnya dengan teori patalogi sosial yang dijelaskan

sebelumnya dalam melihat perosalan prostitusi atau pelacuran, terutama pada

perempuan pekerja seks nya, Komisis Nasional Anti Kekerasan Terhadaap

Perempuan, lebih memilih menggunakan istilah perempuan yang dilacurkan.

Menurut KOMNAS Perempuan, karena dalam kasus prostitusi perempuan

adalah korban. Banyak faktor yang membuat seorang perempuan terlibat

dalam praktek prostitusi. Salahsatunya adalah human traficking. Prostitusi

dan semua rantai kegiatannya (termasuk dalam hal ini trafficking) dapat

dikatakan sebagai suatu pola adaptasi yang bersifat innovation, dimana

melibatkan pengunaan cara-cara yang tidak sah (misalnya dengan tipu daya

untuk memperdagangkan manusia dan menciptakan perbudakan) untuk

mencapai tujuan-tujuan dan sukses kehidupan materi yang telah ditetapkan

secara kultural oleh masyarakat.43

42

Janif Zulfiqar, dkk., “Analisis kebijakan penutupan lokalisasi prostitusi KM 17,” h. 1203. 43

Yayan Sakti Suryandaru, “Hegemoni dan Reproduksi Kekuasaan dalam Perdagangan

Perempuan (traficking) untuk Prostitusi”, Manusia Kebudayaan, dan Politik, Th XIV, no. 2

(April 2001): h. 42.

36

1. Sejarah Lokalisasi Dolly

Surabaya sebagai salah satu kota metropolitan di Indonesia, selain

dikenal sebagai kota pahlawan, Surabaya kerap disebut sebagai kota dengan

tempat lokalisasi terbesar di Asia. Hal tersebut bukan terjadi tanpa alasan,

karena Surabaya yang merupakan kota provinsi Jawa Timur memiliki

beberapa tempat lokalisasi di daerahnya. Beberapa lokalisasi diantaranya

adalah Lokalisasi Dupak Bangunsari dan Lokalisasi Tambak Asri yang

keduanya ada di Kecamatan Moro Krembangan; Lokalisasi Dolly dan

Lokalisasi Jarak yang keduanya ada di Kecamatan Sawahan; Lokalisasi Moro

Seneng dan Klakah Rejo yang keduanya ada di Kecamatan Benowo.44

Lokalisasi Dupak Bangunsari ini ada sejak tahun 1970-an yang

merupakan pemindahan dari Lokalisasi Bangunrejo.45

Seperti dijelaskan

sebelumnya, Lokalisasi Dupak Bangun Sari merupakan lokalisasi pertama

yang berhasil ditutup pada 21 Desember 2012, disebutkan ada 163 pekerja

seks yang tersebar di 61 wisma dan 50 mucikari saat ditutup. Lokalisasi lain

yang ada di Surabaya adalah Lokalisasi Tambak Asri. Lokalisasi Tambak

Asri memiliki nama lain “Kremil”. Sebutan Kremil merupakan plesetan dari

kata “rekresasi militer”, sebab kawasan itu memang dekat dengan komplek

TNI AL.46

Lokalisasi Tambak Asri pernah mencapai “masa gemilang” pada

tahun 1992 karena terdapat 1500-an orang pekerja seks. Ketika ditutup pada

44

Sunarto AS, Kyai Prostitusi (Surabaya: IDIAL MUI, 2012), h. 71. 45

Sunarto AS, Kyai Prostitusi, h. 71. 46

Sunarto AS, Kyai Prostitusi, h. 72.

37

28 April 2013, tersisa 354 pekerja seks dengan 96 mucikari yang tersebar di

RW 6 dan RW 9 Jalan Tambak Asri.

Lokalisasi yang selanjutnya ada di Surbaya adalah Lokalisasi Moro

Seneng dan Lokalisasi Klakah Rejo. Lokalisasi Moro Seneng berada di

Kelurahan Sememi, sedangkan Lokalisasi Klakah Rejo berada di Kelurahan

Klakah Rejo dan keduanya ada di Kecamatan Benowo. Kedua lokalisasi

tersebut memang berada di pinggiran Kota Surabaya bagian barat yang padat

penduduk, sehingga terkesan kumuh.47

Kedua lokalisasi ini dihuni sekitar 350

pekerja seks dengan 90 mucikari saat ditutup pada 22 Desember 2013.

Lokalisai terakhir yang ada di Surabaya sekaligus menjadi fokus penelitian

yang dilakukan peneliti adalah Lokalisasi Dolly. Lokalisasi Dolly berada

satu kecamatan dengan Lokalisasi Jarak, yaitu di Kecamatan Sawahan.

Pada mulanya tempat Lokalisasi Dolly adalah kawasan pemakaman

warga Thionghoa di daerah pinggiran kota yang sepi. Pada tahun 1960-an

makam itu kemudian dibongkar untuk dijadikan hunian.48

Namun demikian

tidak ada kepastian waktu dalm sejarah terbentuknya Lokalisasi Dolly

Ada beberapa perbedaan yang dicatat dalam buku mengenai sejarah

dan asal-usul nama Dolly yang kemudian digunakan sebagai nama Lokalisasi.

Cornelius Prastya R.K dan Adi Darma dalam bukunya DOLLY : Kisah Pilu

Yang Terlewatkan, memaparkannya dalam penggalan bukunya,

47

Sunarto AS, Kyai Prostitusi, h. 75. 48

Cornelius Prastya R.K dan Adi Darma, Dolly Kisah Pilu Yang Terlewatkan (Yogyakarta

Pustaka Pena, 2011), hal.30.

38

...pada tahun 1967, seseorang mantan pelacur berdarah Jawa-Filipina berasal

dari daerah Bantaran, Malang, bernama Dolly Khavit membuka rumah pelacuran

dikawasan Kembang Kuning. Sebuah kisah menarik dimiliki oleh Dolly Khavit karena ia

merupakan seorang wanita yang telah menjalani perubahan identitas menjadi seorang

laki-laki setelah sakit hati ditinggalkan oleh suaminya yang seorang pelaut. Dolly Khavit

sendiri lantas menikahi beberapa perempuan yang Ia pekerjakan juga di rumah bordil

yang dikelolanya. Perilaku Dolly Khavit yang dianggap menyimpang serta usahanya yang

menjual wanita penghibur pada akhirnya membuat masyarakat sekitar Kembang Kuning

merasa gerah. Apalagi dikawasan Kembang Kuning terdapat masjid tertua di Surabaya

dan dianggap sebagai cikal bakal syiar agama Islam di Surabaya dan sekitarnya. Usaha

Prostitusi itu lantas mendapat tantangan dari warga sekitar serta memaksanya untuk

memindahkan tempat usahanya tersebut ke kawasan Kembang Kuning. Dolly Khavit

lantas mendirikan rumah bordil di Jalan Dukuh Kupang Timur I, dan mengelola rumah

bordil tersebut bersama seorang anaknya yang bernama Edi. Lantaran dianggap sebagai

perintis, nama Dolly kemudian diabadikan sebagai nama daerah itu. Dari hanya beberapa

wisma pada tahun 1960-an, gang Dolly lantas berkembang menjadi kawasan pelacuran

yang ramai pada tahun 1980-an...

Dalam perkembangannya, gang Dolly semakin dikenal masyarakat luas.

Tidak hanya prajurit Belanda yang berkunjung, namun warga pribumi dan

saudagar yang berdagang di Surabaya juga turut menikmati layanan perempuan

penjajak cinta tersebut. Peningkatan jumlah pengunjung berpengaruh kepada

penambahan jumlah PSK dan memperluas rumah-rumah di gang Dolly yang

dialihfungsikan menjadi wisma prostitusi.49

2. Letak Geografis Lokalisasi Dolly

Jika dilihat dari lokasinya, Lokalisasi Dolly berada dikawasan keluarahan

Putat Jaya, Kecamatan Sawahan, Kotamadya Surabaya. Kelurahan Putat Jaya

49

Tjahjo Purnomo dan Siregar, Dolly: Membedah Dunia Pelacuran Surabaya, Kasus

Komplek Pelacuran Surabaya (Jakarta:Grafiti Press, 1982), h. 29.

39

merupakan salah satu kelurahan yang ada di kota Surabaya yang memiliki luas

136 Ha. Kelurahan Putat Jaya berada di kawasan Kecamatn Sawahan yang

jumlah penduduknya cukup padat. Berikut jumlah penduduk Kota Surabaya

berdasarkan Kecamatan,

Tabel III.VI

Jumlah Penduduk Menurut Jenis Kelamin per Kecamatan

Tahun 201550

Kecamatan Laki-laki Perempuan Jumlah

Karang Pilang 36,368 36,011 72,376

Wonocolo 40,229 40,207 80,436

Rungkut 54,256 54,238 108,494

Wonokromo 81,548 82,547 164,122

Tegalsari 51,943 52,166 104,109

Sawahan 103,036 104,065 207,101

Genteng 29,933 30,526 60,642

Gubeng 68,678 70,677 139,355

Sukolilo 54,022 54,270 108,292

Tambaksari 111,800 112,106 223,906

Simokerto 50,025 50,025 100,050

Pabean Cantian 41,595 41,006 82,601

Bubutan 51,895 52,047 103,942

Tandes 45,709 45,788 91,497

Krembangan 59,805 59,354 119,156

Semampir 96,054 94,104 190,158

Kenjeran 78,385 76,146 154,531

Lakarsantri 27,961 27,442 55,403

50

Surabaya.go.id “Informasi Data Pokok Kota Surabaya Tahun 2015” artikel diakses

padda tanggal 25 September 2016 di

http://surabaya.go.id/uploads/attachments/2016/11/17291/bab3_penduduk_dan_tenaga_kerja.pdf

pada tanggal

40

Benowo 29,506 26,107 58,613

Wiyung 34,370 33,710 68,080

Dukuh Pakis 30,027 30,021 60,048

Gayungan 22,699 22,716 45,415

Jambangan 24,806 24,504 49,310

Tenggilis Mejoyo 28,138 28,344 56,482

Gunung Anyar 27,144 26,983 54,127

Mulyorejo 42,343 43,001 85,344

Sukomanunggal 50,475 50,319 100,794

Asemrowo 23,508 22,393 45,901

Bulak 21,192 20,984 42,176

Pakal 25,846 25,017 50,866

Sambikerep 30,341 30,034 60,375

Sumber : Dinas Informasi dan Informatika Kota Surabaya

Di Kelurahan Putat Jaya, ada dua tempat lokalisasi yang cukup terkenal di

Surabaya. Yaitu Dolly dan Jarak. Keduanya berada di kawasan Kelurahan Putat

Jaya yang padat penduduknya. Lokalisasi Dolly sebenarnya hanya berada di satu

gang jalan Jarak sepanjang kurang lebih 150m, hal tersebut senada dengan apa

yang disampaikan Sekretaris Desa Kelurahan Putat Jaya,51

“Dolly itu ada disalah satu gang di jalan Jarak. Panjangnya sekitar 150m. Dolly

ini hanya bagian kecil dari tempat lokalisasi yang ada di Kelurahan Putat Jaya.

Justru yang paling banyak dan tersebar, itu Jarak. Dolly ini dikelilingi oleh

wisma-wisma yang sebenarnya itu ada di Jarak”

Di gang seluas 150m tersebutlah pusat Lokalisasi Dolly sempat hidup dan

menjadi legenda selama puluhan tahun.

51

Wawancara langsung dengan R Wahyu Siregar Sekretaris Kelurahan Putat Jaya

41

3. Batas Wilayah Lokalisasi Dolly

Terdapat beberapa batas-batas wilayah kelurahan Putat Jaya, yang mana

sebelah Timur berbatasan dengan Kelurahan Darmo, sebalah Utara berbatasan

dengan Kelurahan Banyu Urip, sebelah Barat berbatasan dengan kelurahan

Dukuh Kupang, dan sebelah Selatan berbatasan dengan Kelurahan Pakis.

Gambar III.II

Alamat Kantor Kelurahan Putat Jaya

Sumber Gambar : maps.google.com

42

BAB IV

KEBIJAKAN PENUTUPAN LOKALISASI DOLLY 2014

Berita mengenai penutupan Lokalisasi Dolly pada pertengahan tahun

2014, menjadi headline dibeberapa media massa baik cetak maupun

elektronik. Perdebatan tentang penutupan pun ramai di perbincangkan. Salah

satu media televisi nasional, yaitu TV One bahkan dalam satu acaranya yaitu

DEBAT mengangkat berita tersebut dengan tema “Dolly Menghitung Hari,

Pro Kontra penutupan Lokalisasi Dolly Surabaya” dan mengundang beberapa

tokoh baik yang pro maupun kontra terhadap penutupan dan disiarkan dengan

langsung. Acara yang disiarkan langsung oleh TV One tersebut, telah

memperlihatkan bahwa penutupan salahsatu lokalisasi prostitusi termasyhur

di kota Surabaya tersebut menghadirkan polemik. Seperti yang telah

dijelaskan pada bab sebelumnya, sebetulnya sebelum penutupan Lokalisasi

Dolly dilakukan, Pemerintahan Kota Surabaya yang dipimpin oleh Tri

Rismaharini selaku Wali Kota telah terlebih dulu menutup 5 lokalisasi yang

tersebar di daerah Surabaya. Lokalisasi Dolly merupakan lokalisasi terkahir

yang ditutup dan juga mendapatkan perlawanan yang cukup keras dari

masyarakat sekitarnya waktu itu.

Untuk itu dalam bab IV ini peneliti akan menjelaskan beberapa hasil temuan

dalam penelitian dan menjawab beberapa pertanyaan penelitian yang telah

disampaikan pada bab 1. Dalam bab ini peneliti akan menjabarkan hasil

penelitiannya pada beberapa poin utama. Pertama, peneliti akan menjelaskan

tentang kronologis penutupan Lokalisasi Dolly, yang dari hasil penelitian

43

peneliti bahwa wacana awal penutupan Lokalisasi Dolly ini sebenarnya telah

lama dikabarkan, akan tetapi baru berhasil ditutup pada Juni 2014. Beberapa

kendala yang hadir akan peneliti jelaskan pada bab ini. Kedua, peneliti

menjabarkan tentang Kebijakan Walikota Surabaya dalam penutupan ini

berdasarkan pada Perda Kota Surabaya dan SK Gubernur Jawa Timur.

Ketiga, adalah dampak penutupan lokalisasi. Penutupan Lokalisasi Dolly

pasti memberikan dampak, baik dampak politik, ekonomi, maupun sosial.

Pada bab ini peneliti akan berusaha untuk menjawab pertanyaan penelitian

dan menjabarkan beberapa temuan-temuan yang didapatkan selama

melakukan penelitian ini.

A. Dasar Hukum dan Kebijakan Walikota Surabaya Dalam Penutupan

Lokalisasi Dolly Tahun 2014

Kebijakan Walikota Surabaya dalam menutup Lokalisasi Dolly

dikarenakan salah satunya berkaitan dengan masa depan anak-anak yang

tinggal di daerah lokalisasi tersebut. Menyatunya pemukiman warga dengan

Lokalisasi Dolly, membuat aktifitas yang terjadi di sekitar lokalisasi

disaksikan oleh warga setempat yang tinggal di daerah tersebut, tidak

terkecuali anak-anak. Hal itu membuat Tri Rismaharini kemudian ngotot

untuk menutup salah satu tempat lokalisasi termasyhur di Indonesia tersebut.

Sedikitnya ada tiga hal yang menjadi alasan penutupan Dolly. Pertama,

letak lokalisasi yang berbaur dengan pemukiman masyarakat umum. Kedua,

44

peraturan daerah yang melarang perdagangan manusia. Ketiga, dampak sosial

bagi anak-anak yang tinggal di sekitar lokalisasi sangat buruk.52

Selain alasan Walikota Surabaya, penutupan Lokalisasi Surabaya juga

dibarengi dengan Peraturan Daerah yang dimiliki Kota Surabaya dan surat

yang dikeluarkan Gubernur Jawa Tengah. Diantaranya adalah :

1. Perda Kotamadya Tingkat II Surabaya Nomor 7 Tahun 1999

Surabaya merupakan salah satu kota terbesar di Indonesia, dengan

jumlah penduduk yang padat dan merupakan Ibu Kota Provinsi Jawa Timur.

Baik Jakarta maupun Surabaya merupakan kota perdagangan, pendidikan dan

industri. Tingkat kepadatan penduduk, kemacetan, kesemrawutan, dan

kebisingan kedua kota tersebut juga hampir sama.53

Maraknya masyarakat

yang mencari peruntungan atau pekerjaan di Kota Surabaya, tidak bisa

dihindari. Selain mendapat julukan sebagai Kota Pahlawan, Surabaya kerap

digadang-gadang sebagai kota yang memiliki tempat lokalisasi prostitusi

terbanyak di Indonesia.

Banyaknya tempat lokalisasi prostitusi di Surabaya membuat kota

tersebut memiliki daya tarik tersendiri. Bahkan beberapa orang kerap

menyebut icon dari Kota Surabaya adalah tempat lokalisasi yang namanya

terkenal sampai mancanegara yakni Dolly. Sebagaimana yang kita tahu,

praktek prostitusi selalu menjadi saudara kandung dari maraknya

perdagangan miras bahkan narkoba. Maraknya perbuatan asusila di Surabaya

52

“3 Alasan Risma Ngotot Tutup Dolly”, artikel diakses pada tanggal 15 Juni 2014 https://daerah.sindonews.com/read/861540/23/3-alasan-risma-ngotot-tutup-dolly-

1399524185 53

Nur Syam, Agama Pelacur, (Yogyakarta: LKis, 2010), h. 80.

45

kemudian melatarbelakangi munculnya Peraturan Daerah Nomor 7 Tahun 1999

yang dikeluarkan oleh Pemerintahan Kotamadya Daerah Tingkat II Surabaya dan

ditetapkan pada tanggal 11 Mei 1999 merupakan peraturan tentang larangan

menggunakan bangunan atau tempat untuk perbuatan asusila serta pemikatan

untuk melakukan perbuatan asusila di Surabaya. Sesuai dengan Peraturan Daerah

tersebut seperti yang tertera dalam Ketentuan umum pasal 1, yaitu:

a. Bangunan atau tempat adalah bangunan permanen, semi permanen

maupun tidak permanen serta tempat lain baik terbuka maupun tertutup.

b. Perbuatan Asusila, adalah perbuatan yang bertentangan dengan norma-

normakesusilaan, moral dan norma-norma agama, khususnya perbuatan

seperti hubungan suami istri untuk memuaskan nafsu syahwatnya, tetapi

tidak terikat dalam status pernikahan.

c. Pemikatan untuk melakukan perbuatan asusila, adalah segala

perbuatan yang mengarah kepada perbuatan asusila yang dilakukan di

tempat umum dengan maksud untuk menyuruh/mempengaruhi/mengajak

atau menganjurkan orang lain untuk melakukan perbuatan asusila dengan

yang bersangkutan, baik yang secara langsung maupun terselubung.

d. Pekerja Seks Komersial, adalah wanita yang melayani laki-laki yang

bukan suaminya untuk memuaskan nafsu syahwatnya dengan

memperoleh imbalan atau pembayaran.

e. Mucikari, adalah setiap orang yang mata pencahariannya baik

sambilan atau sepenuhnya, menediakan dan atau mengelola tempat untuk

praktik Pekerja Seks Komersial.

46

f. Tempat Umum, adalah jalan, dan tempat-tempat lain yang dapat secara

bebas dikunjungi setiap orang.

2. Surat Gubernur Jawa Timur

Ada beberapa surat yang dikeluarkan Gubernur Jawa Timur dalam

rangka proses penutupan lokalisasi. Diantaranya adalah :

a. Surat Gubernur Jawa Timur nomor : 460/1647/031/2010 tanggal 30

Nopember 2010 perihal Pencegahan dan penanggulangan prostitusi serta

woman trafficking yang isinya :

Diharapkan seluruh Kabupaten/Kota segera menentukan kebijakan

strategis dalam upaya pencegahan dan penanggulangan prostitusi dan

perdagangan orang (Woman Trafficking) secara terpadu dan menyeluruh

dengan langkah-langkah :

1) Menutup (tanpa merelokasi) komplek/lokalisasi pelacuran secara

bertahap, dengan memberikan pelatihan keterampilan bagi PSK sesuai

aspirasi mereka serta bantuan modal usaha agar bisa beralih profesi, dan

dilakukan pembinaan serta pendampingan dalam kurun waktu tertentu

pasca alih profesi agar mereka mampu mandiri secara ekonomi.

2) Mencegah bertanbahnya jumlah penghuni baru komplek/lokalisasi

pelacuran, termasuk mencegah bertambahnya rumah/tempat

yangdijadikan kegiatan prostitusi (bordil).

3) Memfasilitasi pengembangan aktivitas ekonomi baru di bekas

komplek/pelacuran yang telah ditutup sebagai sumber penghasilan

masyarakat yang sebelumnya bergantung pada aktivitas prostitusi

tersebut.

47

4) Melakukan penutupan tempat tempat praktik prostitusi terselubung

serta memberikan pelatihan keterampilan bagi para PSK jalanansesuai

aspirasi mereka, serta bantuan modal usaha agar bisa beralihprofesi dan

dilakukan pembinaan serta pendampingan dalam kurun waktu tertentu

pasca alih profesi agar mampu mandiri secara ekonomi.

5) Melakukan identifikasi awal terhadap factor factor yangmenyebabkan

perempuan terjebak ke dalam kegiatan prostitusi dan woman trafficking

sebagai bahan penyusunan kebijakan strategis pencegahan dan

penanggulangan prostitusi, serta woman trafficking sesuai kondisi lokal.

6) Memperluas konsep dan kebijakan penanggulangan kemiskinan agar

dapat mengakomodasikan program pencegahan dan penanggulangan

prostitusi serta woman trafficking yang bersumber dari kemiskinan,

langsung pada hulunya.

7) Memfokuskan upaya upaya pemberdayaan ekonomi dan penciptaan

lapangan kerja (alternative) diwilayah wilayah desa dan/atau kecamatan

yang menjadi daerah asal mayoritas PSK.

b. SK Gubernur Jatim 460/031/2011 mengenai Penanganan Lokalisasi WTS

di Jawa Timur Dalam Rangka Rencana Penutupan Lokalisasi WTS.

c. SE Gubernur Jatim nomor 460/12640/031/2012 tentang Imbauan

Penutupan Lokalisasi.

48

B. Kronologis Penutupan Lokalisasi Dolly

Wacana penutupan Lokalisasi Dolly sudah beredar baik di media

cetak maupun media online. Penutupan Lokalisasi Dolly merupakan

penutupan lokalisasi terakhir yang dilakukan oleh Pemerintahan Kota

Surabaya. Lokalisasi pertama yang berhasil ditutup Dupak Bangunsari pada

21 Desember 2012. Saat ditutup, sebanyak 163 pekerja seks yang tersebar di

61 wisma dan 50 mucikari dialihprofesikan.54

Lokalisasi yang berhasil ditutup selanjutnya adalah Lokalisasi

Tambak Asri. Ditutup pada tanggal 28 April 2013, tersisa 355 pekerja seks

dengan 96 mucikari yang tersebak di RW 6 dan RW 9 Jalan Tambak Asri.

Lokalisasi Klakah Rejo dan Lokalisasi Moro Seneng berhasil ditutup pada 22

Desember 2013, dengan menyisakan 350 pekerja seks dengan 90 mucikari.

Kemudian tempat lokalisasi yang terakhir berhasil ditutup adalah Lokalisasi

Dolly dan Lokalisasi Jarak pada tanggal 18 Juni 2014.

Kegiatan penutupan Lokalisasi Dolly Tahun 2014 merupakan sebuah

usaha yang dilakukan oleh Pemerintahan Kota Surabaya dalam

menanggulangi masalah maraknya praktek prostitusi di Kota Surabaya.

Pengambilan kebijakan Pemerintahan Kota Surabaya untuk menutup

Lokalisasi Dolly, melalui beberapa tahapan, seperti yang ditulis oleh William

Dunn dalam bukunya Analisis Kebijakan Publik. Tahapan-tahapan dalam

proses pembuatan kebijakan dimulai dengan tahap penyusunan agenda,

54

“Nasib 4 Lokalisasi Ketika Surabaya Ditangan Walikota Risma”, artikel diakses

pada tanggal 20 November 2014

http://news.detik.com/surabaya/read/2014/06/18/043011/2611121/475/nasib-4-lokalisasi-

ketika-surabaya-ditangan-wali-kota-risma

49

formulasi kebijakan, adopsi kebijakan, implementasi kebijakan dan penilaian

kebijakan.

1. Tahap Perumusan Masalah

Tahap penyusunan agenda merupakan tahap perencanan dalam

proses penutupan Lokalisasi Dolly. Pada tahap ini, Pemerintahan Kota

Surabaya yang dipimpin oleh Tri Rismaharini dengan berpegang pada

Peraturan Daerah terkait penutupan Lokalisasi Dolly dan Surat Keputusan

yang diikeluarkan oleh Gubernur Jawa Timur, maka memutuskan untuk

melakukan penutupan Lokalisasi Dolly. Pada tahap ini juga, Pemerintahan

Kota Surabaya dapat merumuskan masalah yang mungkin hadir dalam

proses penutupan Lokalisasi Dolly. Perumusan masalah dapat membantu

menemukan asumsi-asumsi yang tersembunyi, mendiagnosis penyebab-

penyebabnya, memetakan tujuan yang memungkinkan, memadukan

pandangan-pandangan yang bertentangan, dan merancang peluang-

peluang kebijakan yang baru.55

Maka dari itu langkah-langkah yang diambil, salah satunya adalah

pendataan dan pengumpulan informasi yang diperlukan dalam

melaksanakan tahapan pentupan Lokalisasi Dolly, termasuk melibatkan

perangkat desa setempat yakni Kelurahan Putat Jaya Kecamatan Sawahan

yang pada saat proses penutupan Lokalisasi Dolly ini dilakukan beberapa

kali dipanggil oleh DPRD untuk mempresentasikan persoalan yang ada di

Lokalisasi Dolly tersebut. Selain itu, pada tahap ini juga dilakukan

55

William Dunn, Analisis Kebijakan Public (Yogyakarta: Gadjah Mada University

Press, 1999), h. 29.

50

pembentukan tim koordinasi, yang terdiri dari Satuan Kerja Perangkat

Daerah Kota Surabaya yang kemudian dlaam pelaksanaannya membantu

Pemerintahan Kota Surabaya untuk melakukan penutupan.

2. Tahap Peramalan

Tahap peramalan mencoba mengindentifikasikan permasalahan

yang hadir atau akan hadir saat kebijakan diambil. Pada tahap ini,

Pemerintahan Kota melakukan koordinasi dengan Satuan Kerja Perangkat

Daerah Kota (SKPD) Surabaya, untuk membantu penutupan Lokalisasi

Dolly sesuai dengan tupoksi kerjanya masing-masing.

Satuan Kerja Perangkat Daerah diminta untuk turut andil dalam

penutupan Lokalisasi Dolly. Meskipun begitu, tidak ada surat resmi yang

dikeluarkan Walikota Surabaya terkait ini, baik berupa surat himbauan

atau apapun. Seperti yang telah disampaikan oleh Aziz Muslim, salah satu

Staff Rehabilitasi Sosial Dinas Sosial Kota Surabaya ketika peneliti

mempertanyakan terkait surat himbauan Pemerintahan Kota Surabaya

pada SKPD yang ada di Kota Surabaya,

“Pemerintahan Kota Surabaya tidak mengeluarkan surat perintah maupun

himbauan. Ibu Walikota hanya memerintah melalui ucapan dan sudah

langsung dilaksanakan sesuai dengan tupoksi kerja setiap SKPD. Seperti,

Dinas Sosial yang melakukan pelatihan-pelatihan dan lainnya”56

Selain Dinas Sosial Kota Surabaya, beberapa SKPD lainnya,

seperti Dinas Koperasi dan Dinas Kesehatan juga membantu Pemerintahan

Kota dalam rencana penutupan Lokalisasi Dolly.

56

Wawancara Langsung dengan Aziz Muslim Staff Rehabilitasi Sosial Dinas Sosial

Kota Surabaya pada tanggal 16 September 2015.

51

3. Tahap Rekomendasi

Pada tahap rekomendasi kebijakan, Pemerintahan Kota Surabaya

berpegang pada aturan yang dikeluarkan Pemerintahan Kota Surabaya,

yakni peraturan daerah Kotamadya Tingkat II Surabaya Nomor 7 Tahun

1999 ditetapkan pada tanggal 11 Mei 1999 yang merupakan peraturan

tentang larangan menggunakan bangunan atau tempat untuk perbuatan

asusila di Surabaya. Selain itu, ada beberapa surat yang dikeluarkan

Gubernur Jawa Timur guna mendukung diberlakukannya penutupan

tersebut yang telah peneliti jabarkan pada poin sebelumnya.

4. Tahap Pemantauan

Pada tahap adopsi kebijakan, Pemerintahan Kota Surabaya

menetapkan untuk menutup Lokalisasi Dolly, yang kemudian dilakukan

dilaksanakan melalui beberapa tahap. Meliputi sebagai berikut :

a. Pendataan kegiatan dan pelaku usaha di Lokalisasi Dolly yang

meliputi :

Data Pekerja Seks

Data Mucikari atau Pengurus Lokalisasi

Data petugas keamanan atau pekerja informal lainnya, seperti para

pedagang yang terdampak apabila lokalisasi ditutup (tukang becak,

pedagang, tukang cuci, dan lainnya)

52

Data bangunan, baik berupa aset atau tanah terkait kepemilikannya,

apakah dimiliki oleh Pemerintahan Kota atau pengelola lokalisasi.

Lokalisasi Dolly dan Jarak berada di Kelurahan Putat Jaya

Kecamatan Sawahan. Lokalisasi Dolly yang disebut sebagai Lokalisasi

terbesar di Indonesia ini ternyata adalah sebuah kekeliruan. Lokalisasi

Dolly hanyalah sebagian kecil dari lokalisasi yang ada di Kelurahan Putat

Jaya, yaitu Jarak. Lokalisasi Dolly berada di tengah-tengah Lokalisasi

Jarak yang lebih luas dan memiliki lebih banyak wisma serta para pekerja.

Kawasan Lokalisasi Dolly terdiri dari beberapa RT di kelurahan Putat

Jaya. Lokalisasi Dolly dan Jarak ada di beberapa RW di Kelurahan Putat

Jaya, diantaranya Ada RW 3, RW 10, RW 11, RW 12 dan RW 6. Berikut table

yang peneliti buat dari hasil wawancara57

.

Tabel VI

Jumlah Pekerja Lokalisasi di Lokalisasi Dolly dan Jarak Tahun 2014

RW

Jumlah

Wisma

2011

Jumlah

Wisma

2012

Jumlah

Wisma

2013

Jumlah

Wisma

2014

Mucikari

2014

Pekerja Seks

2014 LINMAS

3 81 76 69 69 41 335 16

6 23 21 21 21 16 104 6

10 74 72 70 70 49 172 -

11 126 120 104 104 91 340 35

12 24 23 22 20 11 498 14

57

Wawancara langsung dengan R. Wahyu Iswara, Surabaya, 15 September 2015

53

Jumlah 328 312 286 284 208 1449 71

Sumber: Wawancara langsung dengan Sekretari Desa Kelurahan Putat Jaya 2015

Pada data diatas diketahui jumlah para pekerja yang ada di Lokalisasi

Dolly dan Jarak. Dari mulai pekerja seks, mucikari sampai linmas. Data

diatas meliputi dua tempat lokalisasi. Hal tersebut disebabkan, tidak adanya

data yang akurat dari pihak pemerintah setempat mengenai jumlah para

pekerja di Lokalisasi Dolly. Lokalisasi Dolly yang sering disebutkankan

sebagai lokalisasi terbesar, sebenarnya keliru. Hal tersebut juga disampaikan

oleh Sekretaris Desa Kelurahan Putat Jaya,

“wilayah lokalisasi ada di 5 RW. RW 3, 10, 11 ini Jarak. RW 6, 10, 12, ini

Dolly. Jadi Dolly itu hanya sebagian kecil dari Lokalisasi Jarak. Jika

diumpamakan Lokalisasi Dolly itu ada di tengah-tengah yang dikelilingi oleh

Lokalisasi Jarak. Jika sering disebut yang terbesar, Jarak lah sebenarnya yang

terbesar. Kalau Dolly hanya satu gang. Dari tempat lokalisasi disini, 90% itu

Jarak. Dolly hanya sebagian kecil, hanya saja karena berbagai faktor yang

terkenal tempat lokalisasi di Surabaya ya Dolly”58

Seperti yang telah dijelaskan pada Bab sebelumnya, bahwa Lokalisasi

Dolly hanya ada di sebuah gang di Kelurahan Putat Jaya yang panjangnya

sekitar 150m. Banyak orang yang menafsirkan Lokalisasi Dolly sebagai

lokalisasi terbesar di Kota Surabaya disebabkan dengan menyatunya

Lokalisasi Dolly dan Jarak. Selain itu, karena dianggap berbeda kelasnya.

Seperti yang disampaikan Sekretaris Desa Kelurahan Putat Jaya,

“Dolly itu kan sebenarnya hanya satu gang sekitar 150m, jadi yang besar

iru Jarak. Paling banyak pekerja seks itu ya di Jarak. Pokoknya kelas dan

harganya juga beda. Dari segi harganya sudah beda. Kalau Jarak itu dibawah

100. Kalau Dolly itu di atas 100. Dolly ini kemudian disebut sebagai tempat

58

Wawancara langsung dengan R. Wahyu Iswara, Surabaya, 15 September 2015

54

lokalisasi terbaik karena menyediakan banyak pilihan dan masih banyak lagi

keunggulannya”59

Hal itu juga yang disampaikan oleh Haris Maliki, seorang wartawan

yang selama karirnya di Surabaya mencari berita di tempat-tempat lokalisasi

yang ada di Kota Surabaya.

“Dolly itu tidak sebesar Jarak, menjadi paling terkenal karena kelasnya yang

beda. Dalam artian pekerja seksnya, dibanding lokalisasi lainnya di Dolly yang

paling unggul. Tarifnya pun lain, di Dolly memang lebih mahal dibandingkan

dengan lokalisasi lainnya tadi. Tarif paling murah di Dolly paling 150rban, itu paling

murah ya. Bisa sampai dua kali permainan. Ditambah lagi, Lokalisasi Dolly terkenal

karena praktek akuariumnya. Jadi para Pekerja Seksnya ada di dalam sebuah kaca

besar yang bisa dilihat langsung oleh para pemakai jasa mereka. Hal tersebut

menjadi satu daya tarik tersendiri bagi Lokalisasi Dolly. Pokoknya Dolly itu

dianggap sebagai icon Kota Surabaya”60

Dengan alasan-alasan tersebutlah, pamor Lokalisasi Dolly lebih besar

dibandingkan dengan lokalisasi lain yang ada di Surabaya.

b. Negosiasi terkait tuntutan ganti rugi atau kompensasi kepemilikan lahan

dan bangunan yang dimiliki oleh para mucikari atau pengelola lokalisasi.

Menyatunya pemukiman warga dengan lokalisasi merupakan salah

satu alasan Tri Rismaharini selaku Wali Kota Surabaya melakukan penutupan

Lokalisasi Dolly. Sulitnya Pemerintahan Kota dalam melakukan penutupan

Lokalisasi Dolly, salah satu alasannya adalah karena bangunan atau aset

yang dijadikan sebagai tempat praktek prostitusinya (wisma-wisma yang ada

di Lokalisasi Dolly), biasanya adalah milik warga. Maka solusi yang

ditawarkan Pemerintahan Kota adalah membeli bangunan tersebut.

59

Wawancara langsung dengan R. Wahyu Iswara, Surabaya, 15 September 2015 60

Wawancara langsung dengan Haris Maliki, Surabaya, 9 September 2015

55

Syafiq yang merupakan pimpinan dari Forum Komunikasi

Masyarakat Lokalisasi Surabaya, bahkan menuturkan bahwa salah satu faktor

penyebab berhasilnya Pemerintahan Kota Surabaya dalam melakukan

penutupan Lokalisasi Dolly, karena Pemerintahan Kota Surabaya, dengan

pertama-tama membeli wisma terbesar dengan 6 lantai didalamnya.

“Dolly ini berhasil ditutup karena beberapa faktor, salah satu yang menurut saya

Pemerintahan Kota Surabaya sangat cerdas dalam melakukan penutupan

lokalisasi, salah satu strateginya adalah dengan membeli wisma-wisma yang ada

di tempat Lokalisasi Dolly. Wisma yang paling besar di Dolly berhasil dibeli oleh

Ibu Risma. Wisma New Barbara namanya, ada 6 lantai jumlah pekerja seks nya

ada sekitar 200 orang. Wisma ini termasuk yang paling besar yang ada di Dolly.

Wisma ini termasuk yang paling besar yang ada di Dolly. Pak Saka pemiliknya

dan kabarnya New Barbara itu dibeli 9,6 M oleh Pemerintahan Kota. Selain

wisma New Barbara, ada wisma lainnya yang dimiliki Pak Saka. Dia punya 5

wisma disini. Dulu dia paling kuat dan paling punya banyak wisma disini, yang

lain itu ngontrak. Jadi setelah wisma Pak Saka dibeli, secara otomatis wisma

kecil lainnya yang ada di sekitar Lokalisasi Dolly mati”61

Setelah pembelian wisma terbesar di Lokalisasi Dolly tersebut,

wisma-wisma kecil yang kebanyakan dari mereka mengontrak kemudian

juga gulung tikar.

c. Pelaksanaan Program Rehabilitasi Sosial, meliputi kegiatan:

Penyuluhan atau sosialisasi

Penyuluhan atau sosialisasi terkait penutupan Lokalisasi Dolly

telah dilakukan dari tahun 2010 yang memang ditargetkan

untuk ditutup pada tahun 2014.

Bimbingan mental spiritual atau siraman rohani

Pada akhir tahun 2010, Pemerintahan Kota Surabaya memilih

siraman rohani sebagai gerbang awal terkait sosialisasi

61

Wawancara langsung dengan Syafiq, Surabaya, 14 September 2015

56

penutupan Lokalisasi Dolly. Seperti yang disampaikan oleh

Sekretari Desa Kelurahan Putat Jaya.

“Pemerintahan Kota itu mengadakan sosialisasi pembinaan

rohani itu tadi sasarannya itu kepada PSK sama mucikari di RW-

RW. Dulu Dolly-Jarak pokonya. Biasanya Jumat ada siraman

rohani yang narasumbernya itu dari Pemerintahan Kota yang

sudah ditunjuk. Penceramahnya sudah khusus dari Pemerintahan

Kota yang ditugasi memberikan ceramah agama kepada

masyarakat. Terus sampai masuk ke 2013 selama dua tahun itu

terus. Jadi itu tadi, program pemerintah untuk menutup lokalisai

itu sudah sejak dua tahun yang lalu. 2013 awal sudah selesai

sosialisasi”62

Pelatihan Keterampilan bagi Pekerja Seks

Pekerja seks termasuk pihak yang paling akan terdampak oleh

penutupan lokalisai, maka Pemerintahan Kota mengatasinya

dengan memberikan pelatihan atau keterampilan lain, agar para

Pekerja Seks tersebut memiliki keterampilan lain. Pelatihan

keterampilan yang diberikan Pemerintahan Kota ini melibatkan

semua Satuan Kerja Perangkat Daerah untuk berpartisipasi

memberikan pelatihan tersebut. Dari mulai pelatihan membuat

sandal, telor asin, kue ringan sampai yang lainnya dilakukan

pemerintah guna memberikan bekal bagi setiap pekerja seks

yang akan beralih profesi.

62

Wawancara langsung dengan R. Wahyu Iswara, Surabaya, 15 September 2015

57

d. Pemulangan, meliputi kegaiatan :

Pemberian dana pemulangan atau modal usaha terhadap mantan

Pekerja Seks

Setelah dilakukan sosialisasi terkait penutupan Lokalisasi

Dolly, Pemerintahan Kota Surabaya dan Pemerintah Pusat

kemudian membeikan kompensasi dana pemulangan, bagi setiap

pekerja seks yang meninggalkan tempat lokalisasi atau

kemudian beralih profesi.

“kita memberikan kompensasi bagi mereka yang mau pulang

sebelum penutupan secara resmi itu 3.000.000. Langsung cash.

Kalau yang 5.000.000 menjelang penutupan itu jumlahnya 1449

orang. Itu hasil verifikasi. Jadi sebelum ada penutupan secara

resmi itu Pemerintahan Kota mengadakan verifikasi di lapangan

jumalh pekerja seks di Lokalisasi Dolly dan Jarak”63

Dari penuturan Sekretaris Desa Kelurahan Putat Jaya

banyak kendala ketika proses pemberian dana kompensasi

tersebut. Terbukti pada awalnya hanya 300 orang mantan

pekerja seks yang mengambil dana kompensasi tersebut.

“Waktu awal pemberian, yang menerima dana itu jauh dari

target. Baru ada sekitar 300 orang. Sampai akhirnya kita

dipanggil oleh DPRD, ditanya kenapa bias sampai jauh dari

target yang ambil itu. Akhirnya kita menjelaskan mereka semua

itu ada pihak-pihak yang menentang, mengancam dan

mengintimidasi, menaktut-nakuti yang nyawa taruhannya. Saya

dapat informasi di lapangan, bahwa ada sekelompok orang yang

menakut-nakuti kepada mereka semua. Sehingga mereka takut

untuk mengambil”64

63

Wawancara langsung dengan R. Wahyu Iswara, Surabaya, 15 September 2015 64

Wawancara langsung dengan R. Wahyu Iswara, Surabaya, 15 September 2015

58

e. Penutupan Secara Resmi Lokalisasi Dolly

Setelah proses pemberian dana kompensasi bagi mantan

pekerja seks dan mucikari, Pemerintahan Kota Surabaya pun

melakukan deklarasi penutupan Lokalisasi Dolly dan Jarak. Deklarasi

Penutupan Lokalisasi Dolly digelar di Gedung Islamic Center Surabaya

pada tanggal 18 Juni 2014.

5. Tahap Penilaian

Penutupan Lokalisasi Dolly menyisakan polemik, salah satunya

adalah berkenaan dengan dampak daripada penutupan tersebut. Hilangnya

sumber ekonomi bagi warga sekitar lokalisasi merupakan salah satu hal

yang perlu diperhatikan dengan serius oleh Pemerintah. Tidak adanya

program Pemerintah yang terstruktur pasca penutupan lokalisasi, membuat

kehidupan perekonomian warga setetmpat tidak kunjung membaik. Salah

satu upaya pemerintah dalam melakukan penutupan Lokalisasi Dolly,

adalah dengan membeli bangunan warga yang dijadikan tempat wisma

lokalisasi, akan tetapi belum ada dampak signifikan dari upaya tersebut

bagi warga sekitar lokalisasi. Ditambah lagi, tidak ada kejelasan terkait

apa yang akan dilakukan dengan bangunan tersebut, pasca penutupan.

Selain itu, Pemerintahan Kota Surabaya, masih melakukan tebang pilih

terhadap wisma-wisma yang dibeli tersebut.

59

C. Dampak Penutupan Lokalisasi Dolly Surabaya

1. Dampak Ekonomi

Keberadaan lokalisasi dimanapun tempatnya, pasti akan selalu

menjadi ladang usaha bagi warga sekitar lokalisasi maupun warga pendatang.

Hal tersebut terjadi juga di setiap lokalisasi yang ada di Surabaya, terlebih

lagi dengan Lokalisasi Dolly yang selalu digadang-gadang sebagai lokalisasi

terbesar dan tersohor di Indonesia bahkan se-Asia. Maka dari itu banyak

warga sekitar yang menggantungkan mata pencahariannya dengan bekerja,

berdagang, ataupun aktifitas lain yang digunakan untuk mencari nafkah di

Lokalisasi Dolly. Dari mulai, tukang becak, tukang parkir, warung klontong,

maupun penjual jasa seperti jasa laundry maupun tukang pijit. Beragam

aktifitas perekonomian yang terjadi di tempat lokalisasi tersebut, membuat

Lokalisasi Dolly tak pernah sepi pada saat masih beroperasi yang tentu saja

selain ramai oleh pengunjung, baik itu dari warga lokal, pendatang maupun

turis mancanegara.

Persoalan yang kemudian hadir dan mengiringi langkah

Pemerintahan Kota Surabaya dalam kebijakannya menutup lokalisasi yang

ada di Surabaya adalah dampak ekonomi yang ditimbulkan. Penolakan yang

hadir terkait penutupan Lokalisasi Dolly dari masyarakat yang tinggal di

sekitar lokalisasi, salah satu alasannya pun terkait ekonomi dan kesejahteraan

masyarakatnya. Masyarakat yang tergantung kehidupan perekonomiannya

pada aktifitas yang terjadi di lokalisasi pasti menolak adanya penutupan.

Apapun motif nya, alasan ekonomi selalu jadi faktor kuat untuk menolak

60

penutupan. Seperti yang ditutukan Pak AD yang berprofesi sebagai tukang

becak dan biasa menarik penumpang di sekitar Lokalisasi Dolly,

“Saya termasuk menolak penutupan Mba. Tapi ya bagaimana kita ini hanya

rakyat kecil Mba. Sebelum penutupan saya satu hari bisa mengantongi seratus

ribu itu paling sedikit Mba, tapi sekarang jangankan seratus ribu, untuk dapat dua

puluh ribu saja susah Mba. Kalau bisa dikatakan ya ga cukuplah untuk biaya

hidup anak dan istri, sekarang untuk sekolah anak saja susah sekali Mba”65

Kemerosotan pendapatan warga merupakan salahsatu dampak

negatif dari diberlakukannya penutupan lokalisasi. Selain para pedagang dan

penjual jasa yang pendapatanya berkurang pasca penutupan atau bahkan

usahanya terhenti, Ketua Forum Keluarga Masyarakat Lokalisasi Surabaya

penutupan Lokalisasi Dolly,

“ini bukan masalah moral saja Mba, tapi ini urusannya sama perut. Masyarakat

sekitar lokalkisasi sudah selama puluhan tahun menggantung hidupnya dari sana.

Kalau Lokalisasi Dolly ditutup lantas mereka makan apa Mba? Mereka akan

semakin jauh dari kata sejahtera kalau Pemerintahan Kota Surabaya sewenang-

wenang begini”66

Lebih jauh Syafiq menyampaikan bahwa alasannya menolak

penutupan bukan berarti mendukung adanya lokalisasi, tapi lebih kepada

meminta Pemerintahan Kota Surabaya untuk membuat kebijakan yang tepat

dan mencari jalan keluar bagi masyarakat sekitar ketika lahan mata

pencahariannya ditutup. Ketika Lokalisasi Dolly ditutup maka secara

otomatis, para pengunjung ke daerah lokalisasi pun akan tidak ada dan yang

terjadi adalah mati nya lahan pencarian masyarakat.

Senada dengan apa yang disampaikan Syafiq, EM yang selama ini

berprofesi sebagai pekerja seks juga menyampaikan penolakan dan

65

Wawancara langsung dengan AD, Surabaya, 12 September 2015 66

Wawancara langsung dengan Syafiq, Surabaya, 14 September 2015

61

kekecewaannya atas kebijakan yang dikeluarkan Pemerintahan Kota

Surabaya dalam menutup Lokalisasi Dolly,

“Pelatihan untuk para pekerja seperti kita memang udah pernah dibuat Mba, tapi

setelah itu gak ada kejelasan. Dulu kita suruh berenti, dikasih modal buat usaha,

tapi kalau cuma dibantu pelatihan sama pemkot kan susah juga kita”67

Hal tersebut sebenarnya sudah coba ditanggulangi Pemerintahan

Kota Surabaya dengan mengadakan pelatihan-pelatihan bagi masyarakat

sekitar lokalisasi yang terkena dampak penutupan lokalisasi. Pelatihan yang

dilakukan bermacam-bermacam, dari mulai membatik, membuat sepatu

sampai pada pelatihan tata boga, seperti membuat kue dan telur asin. Akan

tetapi itu dirasa tidak cukup baik untuk menjawab persoalan yang telah

dipaparkan diatas. Seperti yang disampaikan oleh Bendahara KUB ,

“banyak pelatihan yang dibuat Pemerintahan Kota Surabaya untuk warga

sekitar ,tapi langkah selanjutnya gak ada. Cuma pelatihan-pelatihan itu doang.

Tapi kalau untuk selanjutnya semenjak lebaran ini pelatihan udah mulai sepi.

Kalau dulu bermacam-macam pelatihan. Kayaknya iutu pemerintah kan

langkahnya masih langkah panjang ya kan? Sayangnya di situ seharusnya

sebelum penutupan itu sudah dikasih lahan kerja dulu baru ditutup. Jadi orang

nggak riweuh. yang namanya pekerjaan itu kan jangka panjang tidak seperti

membalikkan telapak tangan. Makanya pas ditutup banyak yang tidak siap. Coba

kalau dulu sebelum penutupan dimatangkan dulu pelatihan untuk pekerjaannya”68

Hal senada pun diungkapkan oleh anggota DPRD, Bapak Sukadar

ketika peneliti mempertanyakan tentang solusi yang ditawarkan Pemerintahan

Kota Surabaya setelah melakukan penutupan lokalisasi,

“banyak masyarakat yang bergantung hidup di sana harus beralih untuk usaha

yang lain. Ya agak kesulitan. Apalagi samapai saat ini rencana pasca penutupan

pun tidak berjalan sesuai rencana bahkan dalam pelatihan-pelatihan yang

diadakan itu umurnya hanya satu minggu, dua minggu, itu dalam artian nggak

ada edukasi, nggak ada pendampingan. Ini yang harus jadi perhatian

Pemerintahan Kota Surabaya.”69

67

Wawancara langsung dengan EM, 18 September 2015 68

Wawancara langsung dengan Bendahara KUB, Surabaya, 13 September 2015 69

Wawancara langsung dengan Sukadar, Surabaya, 18 September 2015

62

Muhammad Shofa, salah satu staff pengajar di UIN Surabaya yang

juga aktif menulis di media massa menyampaikan penolakanannya terkait

penutupan,

“Persoalan lokalisasi ini tidak akan selesai dengan hanya kita menutupnya.

Sekarang itu ada istilah e-Dolly. Mereka itu menjajakan diri mereka secara

online. Twitter, bahkan ada pin BBnya. Itu sempat dibahas di koran Surya. Nah,

ini akhirnya yang membuat Dolly hanya berubah wajah saja. Yang awalnya

terang-terangan akhirnya jadi sembunyi-sembunyi”70

Kekecewaan masyarakat terhadap Pemerintahan Kota Surabaya

dalam rangka penutupan Lokalisasi Dolly selalu terkait pada masalah

ekonomi. Pemerintah dianggap gagal dalam mencarikan solusi atau

menanggulangi dampak yang dihasilkan terkait penutupan Lokalisasi Dolly,

yang berkenaan dengan matinya lahan mata pencaharian masyarakat sekitar

lokalisasi. Pelatihan-pelatihan yang diberikan oleh Pemerintahan Kota

Surabaya awalnya bertujuan untuk menambah soft skill masyarakat sekitar

dianggap tidak cukup berhasil untuk membuka lapangan kerja baru. Hal

tersebut dikarenakan dengan pelatihan yang dibuat, baik itu pelatihan

menjahit, membuat sepatu ataupun pelatihan lainnya tidak dibareng dengan

adanya pasar atau mekanisme pendistribusian yang ditawarkan Pemerintahan

Kota Surabaya, sehingga pelatihan tersebut tidak hanya memberi dampak

untuk penguatan soft skill semata, tetapi juga bisa menjadi salah satu ladang

mata pencaharian

70

Wawancara Langsung dengan Muhammad Shofa 9 September 2015.

63

2. Dampak Politik

Penutupan Lokalisasi Dolly menuai pro dan kontra, penolakan

terhadap penutupan pun tidak hanya berasal dari masyarakat sekitar

lokalisasi, tapi juga bagian dari Pemerintahan Kota Surabaya. Beberapa

media massa mengabarkan ketidaksetujuan beberapa pihak terkait penutupan

Lokalisasi Dolly. Salah satunya, Wakil Walikota Surabaya Wisnu Sakti

Buana juga sempat dikabarkan menolak penutupan. Orang nomor dua di

Surabaya ini menilai, penutupan lokalisasi terbesar se-Asia Tenggara tersebut

merupakan tindakan keliru. Pasalnya, penutupan akan merugikan warga

Anggota DPRD dari Fraksi PDIP, Sukadar juga menyampaikan

tentang Penutupan Lokalisasi Dolly oleh Pemerintahan Kota Surabaya yang

dinilai terlalu gegabah ,

“Terkait kebijakan penutupan ini sebenarnya bukan kebijakan Ibu Risma.

Walikota Surabaya itu hanya menjalankan intruksi dari pemerintahan provinsi

yang notabene ditekan oleh pemerintahan pusat waktu masa kepemimpinan

Presiden SBY. Sebenarnya penutupan itu tidak dikehendaki sebagian besar

masyarakat kota waktu itu. Terlebih pelaksanaan penutupan itu belum pernah

dibicarakan sama sekali dengan DPRD pusat. Tentu DPRD pun tidak tahu Dolly

mau dipakai apa dan untuk apa. Kalaupun dipakai untuk meniadakan prostitusi

tapi kan di hotel-hotel dan di losmen-losmen itu kan masih marak bahkan lebih

ramai daripada kemarin”71

Disepanjang tahun 2014, pemberitaan penutupan lokalisasi yang

dilakukan Wali Kota Surabaya terus menghiasi media cetak maupun

elektronik, baik di media-media di Jawa Timur maupun di tingkatan nasional.

Media menampilkan sosok Walikota Surabaya yakni Tri Rismaharini sebagai

sosok yang gagah berani yang berhasil menutup yang selama berpuluh-puluh

71

Wawancara langsung dengan Sukadar, Surabaya, 18 September 2015

64

tahun dianggap fenomenal dan bahkan menurut sebagian orang disebut

sebagai icon Kota Surabaya, yaitu Lokalisasi Dolly. Penolakan yang kuat dari

masyarakat sekitar lokalisasi terkait penutupan, tidak sekedar penolakan yang

disampaikan lewat kata-kata semata. Menjelang penutupan, pada bulan April

2014 demonstrasi besar-besaran terjadi. Masyarakat melakukan gerakan

bersama untuk menyampaikan kekecewaannya, dari mulai berorasi sampai

memlokade jalan.

Perdebatan pro kontra yang dalam penutupan Lokalisasi Dolly,

sebenarnya mampu dipetakan dengan dua aktor. Pertama, mereka yang

mendukung kebijakan Walikota Surabaya untuk menutup Lokalisasi Dolly,

berasal dari kaum agamawan, atau yang terafiliasi dengan kelompook-

kelompok agamawan. Seperti, Majelis Ulama Indonesia (MUI) Jawa Timur

dan Ikatan Dakwah Area Lokalisasi (IDIAL) Surabaya. Pada pihak yang

kontra atau menolak penutupan Lokalisasi Dolly, tentu saja adalah mereka

yang tergabung dalam Forum Masyarakat Komunikasi Lokalisasi Surabaya.

Mereka adalah warga yang terkena dampak langsung, ketika penutupan

lokalisasi tersebut dilakukan.

3. Dampak Sosial

Keberadaan Lokalisasi Dolly yang ada ditengah-tengah

pemukiman warga menimbulkan permasalahan yang kompleks. Selain

keberadaannya yang menyatu dengan aktifitas warga setempat, dikhawatirkan

akan menggangu keberlangsungan hidup, terutama anak-anak yang telah

melihat praktek lokalisasi sedari dini. Seperti yang dikhawatirkan oleh

65

Walikota Surabaya Tri Rismaharini, yang dijadikannya alasan untuk menutup

lokalisasi tersebut. Sebelum Lokalisasi Dolly ditutup, aktifitas para pekerja

lokalisasi memang menyatu dengan aktifitas warga sekitar. Sehingga yang

ditakutkan Walikota Surabaya Tri Rismaharini dalam hal ini adalah, tumbuh

kembang anak-anak.

Di Lokalisasi Dolly salah satu ciri yang membedakan tempat

lokalisasi dengan rumah warga sekitar, biasanya di jendela depan warga ada

sebuah penanda yang dibuat untuk menunjukan rumah tersebut tidak

menyediakan praktek prositusi, yakni didepan rumahnya ditulis “rumah

tangga”. Pada malam hari, ketika praktek lokalisasi tersebut beroperasi dan

ramai, itu juga menjadi bagian dari kehidupan warga sekitar. Tidak ada

peraturan khusus atau larangan bagi siapa saja yang akan hendak memasuki

area lokalisasi, sehingga anak-anak dibawah umur bisa dengan leluasa

memasuki atau bahkan memperhatikan praktek lokalisasi tersebut.

Selain itu, seperti apa yang dituturkan oleh Kyai Khiron Suaeb,

alasan Walikota Surabaya bersikeras untuk menutup Lokalisasi Dolly adalah,

“Ibu Risma itu bersikukuh untuk menutup Dolly meskipun rintangannya banyak.

Salah satunya ketika beliau menemukan mucikari yang sudah berusia 60 tahun

tapi masih melakukan pekerjaan itu, ketika ditanya alasannya ternyata karena

anak0anaknya masih SD dan SMP. Ditambah ketika, bertanya kepada para

pekerja seks mucikari tersebut, alasannya pun macam-macam, ada yang diajak

oleh teman, dibujuk orang tua, inmacam-macam. Selain itu juga karena pernah

ada kasus seorang anak SMP yang menggunakan jasa pekerja seks yang bahkan

usianya sudah lanjut, hal tersebut membuat Ibu Risma selaku Walikota Surabaya

semakin ngotot untuk menutup Dolly”72

72

Wawancara langsung dengan Khairon Suaeb 9 September 2015.

66

Untuk itu selain adanya keinginan personal Walikota Surabaya

yang kuat untuk menutup Dolly, dukungan warga terkait penutupan

Lokalisasi Dolly didasari faktor dampak sosial. Keresahan warga sekitar

lokalisasi terkait praktek-praktek yang hadir di Lokalisasi Dolly, menjadi

alasan tersendiri dukungan untuk menutup Lokalisasi Dolly.

67

BAB V

KESIMPULAN DAN SARAN

A. Kesimpulan

Lokalisasi Dolly merupakan salah satu tempat praktik prostitusi

termasyhur di Indonesia yang dalam proses penutupannya pada pertengahan tahun

2014 oleh Walikota Surabaya Tri Rismaharini menjadi headline di beberapa

media massa. Pemberitaan yang cukup menghebohkan ini disebabkan oleh

perlawanan keras oleh beberapa anggota masyarakat yang salah satunya tergabung

dalam Forum Komunikasi Masyarakat Lokalisasi Surabaya.

Berdasarkan hasil penelitian dan analisa peneliti yang telah dijabarkan

dalam bab-bab sebelumnya, maka disimpulkan beberapa poin yang sekaligus

menjawa pertanyaan penelitian Kebijakan Walikota Surbaya dalam Penutupan

Lokalisasi Dolly:

1. Terdapat political will Walikota Surabaya dalam penutupan Lokalisasi Dolly

yang mengacu pada Perda Kotamadya Tingkat II Surabaya Nomor 7 Tahun

1999 dan Surat Gubernur Jawa Timur. Dengan beberapa alasan yang

disampaikan Walikota Surabaya untuk menutup Lokalisasi Dolly. Pertama,

letaknya yang berbaur dengan pemukiman masyarakat umum; kedua,

terdapatnya peraturan daerah yang melarang perdagangan manusia; dan

ketiga, pertimbangan dampak sosial yang buruk bagi anak-anak yang tinggal

di sekitar lokalisasi.

2. Proses kebijakan penutupan Lokalisasi Dolly melalui lima tahapan. Pertama,

tahap perumusan masalah untuk merumuskan masalah yang hadir dan

68

membentukan tim koordinasi guna kebijakan ini dapat berjalan sesuai target.

Kedua, tahap peramalan dimana pengidentifikasian masalah yang hadir dan

akan hadir saat proses kebijakan. Ketiga, rekomendasi, yang pada tahap ini

Pemerintahan Kota Surabaya melakukan kebijakan sesuai dengan

rekomendasi yang telah dibuat atau sesuai dengan peraturan yang telah dibuat

sebelumnya. Keempat, tahap pemantauan dimana pada tahap ini dimulai

dengan pendataan kegiatan dan pelaku usaha, negosiasi kompensasi untuk

para mucikari atau pengelola lokalisasi termasuk pembelian wisma-wisma

yang ada di Lokalisasi Dolly, pelaksaan program rehabilitasi sosial,

pemulangan para pekerja seks dan mucikari sekaligus pemberian dana atau

modal usaha, dan yang terakhir penutupan secara resmi lokalisasi yang

dilakukan oleh Pemerintahan Kota Surabay. Kelima, tahap penilaian

kebijakan pada tahap ini dilakukan evaluasi untuk melihat sejauh mana

kebijakan tersebut berdampak pada masyarakat sekitar Lokalisasi Dolly, pada

tahap evaluasi ini juga diketahui dampak penutupan masih menyisakan

banyak polemik, salahsatunya adalah berkenaan dengan dampak ekonomi

yakni hilangnya sumber mata pencaharian masyarakat sekitar lokalisasi.

3. Penutupan Lokalisasi memberikan banyak dampak bagi masyarakat

Lokalisasi Dolly, diantaranya dari segi ekonomi, sosial dan politik. Pada

dampak ekonomi, memperlihatkan penutupan ini berdampa pada banyaknya

warga yang kehilangan mata pencaharian dan berkurangnya pendapatan

warga sekitar lokalisasi. Selanjutnya, pada dampak politik, selain pro dan

kontra yang terjadi di masyarakat, ternyata hal tersebut juga terjadi di pihak

69

Pemerintahan Kota Surabaya sendiri, juga banyaknya demontrasi yang terjadi

di lapangan oleh warga yang menolak penutupan. Selain dari pada dampak

ekonomi dan politik, yang terakhir adalah dampak sosial. Dampak ini yang

salah satu dijadikan alasan kuat oleh Walikota Surabaya, Tri Rismaharini

untuk menghindarkan anak-anak terutama dari praktik prostitusi yang selama

ini menyatu dengan kehidupan warga sekitar Lokalisasi Dolly.

B. Saran

Penutupan Lokalisasi Dolly yang dilakukan oleh Walikota Surabaya

telah berhasil dilakukan. Meskipun dalam prakteknya ada beberapa hal yang

menurut peneliti belum maksimal dilakukan Pemerintahan Kota Surabaya.

Untuk itu peneliti menyarankan beberapa hal, diantaranya adalah :

1. Keberhasilan Pemerintahan Kota Surabaya dalam melakukan penutupan

Lokalisasi Dolly, tidak dibarengi dengan tersusunnya program

Pemerintahan Kota Surabaya untuk menanggulangi dampak penutupan

tersebut. Terutama dampak yang bersentuhan langsung dengan

perekonomian warga. Terbukti dengan, banyaknya warga yang

kehilangan sumber perekonomiannya pasca penutupan Lokalisasi Dolly.

Tentu saja hal ini berdampak buruk terhadap kesejahteraan warga

disekitar Lokalisasi Dolly. Untuk itu peneliti menyarankan agar

Pemerintahan Kota Surabaya membuat master plan yang lebih tertata

untuk menanggulangi dampak penutupan lokalisasi.

2. Dukungan dari berbagai pihak yang diberikan kepada Pemerintahan Kota

Surabaya hendaknya terus dipelihara dan dipupuk sehingga Kota Surabaya

70

mampu menanggulangi persoalan lokalisasi prostitusi yang meskipun telah

ditutup tidak menutup kemungkinan akan hadir kembali praktek prostitui

tersebut..

3. Setelah penutupan Lokalisasi Dolly dilakukan, tempat yang pada mulanya

digunakan sebagai praktek prostitusi disepanjang gang Dolly, saat ini

menjadi sepi. Maka Pemerintahan Kota Surabaya bisa memanfaatkan

lahan tersebut untuk kegiatan pariwisata atau pusat perkenomian kreatif

masyarakat Lokalisasi Dolly.

DAFTAR PUSTAKA

BUKU

Ab, Subarsono. Analisis Kebijakan Publik: Konsep, Teori dan Aplikasi.

Yogyakarta: Pustaka Pelajar 2005.

Almond, Gabriel. “Kelompok Kepentingan dan Partai Politik,” dalam Mohtar

Masoed dan Colin MacAndrews, ed., Perbandingan Sistem Politik

Yogyakarta: Gadjah Mada University Press 2008.

Ananda, Ismadi. Pokok-Pokok Pikiran Penataan Kelembagaan. Tangerang: PT.

Satria Muda Adi Ragam Terpadu, 2013.

Anggara, Sahya. Kebijakan Publik. Bandung: CV. Pustaka Setia, 2014.

AS, Sunarto. Kyai Prostitusi. Surabaya: IDIAL MUI, 2012.

Budiman, Rusli. Kebijakan Publik Membangun Pelayanan Publik Yang

Responsif. Bandung: Hakim Publishing 2013.

Dunn, William.Analisis Kebijakan Public. Yogyakarta: Gadjah Mada University

Press, 1999.

Irawan, Prasetya. Logika dan Prosedur Penelitian. Jakarta: STIA LAN Press

2000.

Kartono, Kartini. Pengantar Metodelogi Riset Sosial. Bandung: PT. Mandar

Maju, 1996.

Moleong, Lexi. Metodelogi Penelitian Kualitatif. Bandung: Rosda Karya, 2007.

Purnomo, Tjahjo dan Siregar. Dolly: Membedah Dunia Pelacuran Surabaya,

Kasus Komplek Pelacuran Surabaya. Jakarta: Grafiti Press, 1982.

R.K, Cornelius Prastya dan Darma, Adi. Dolly Kisah Pilu Yang Terlewatkan

Yogyakarta: Pustaka Pena, 2011.

Tim Penyusun BPS Surabaya. “Surabaya Dalam Angka 2015”. Surabaya: BPS

Provinsi Surabaya, 2015

Wahab , Solichin Abdul. Analisis Kebijakan. Jakarta: Bumi Aksara 2012.

Wibawa, Samodra. Evaluasi Kebijakan Publik. Jakarta: Grafindo Persada 1994.

Winarno, Budi. Kebijakan Publik: Teori, Proses dan Studi Kasus. Yogyakarta:

CAPS 2011

Yayan Sakti Suryandaru, “Hegemoni dan Reproduksi Kekuasaan dalam

Perdagangan Perempuan (traficking) untuk Prostitusi”, Manusia

Kebudayaan, dan Politik, Th XIV, no. 2 ,2001.

SKRIPSI DAN JURNAL PENELITIAN

Adib, Khilfa. Traficking dan Prostitusi Studi Kasus Gang Dolly. Jakarta:

Uiniversitas Islam Negeri Syarif Hidayatullah Jakarta, 2009

Arlianingrum, Septina. Cagar Budaya Surabaya Kota Pahlawan sebagai

Sumber Belajar. Surabaya: Universitas Negeri Surabaya, 2010.

Faidah, Mutimmatul. Pusaran Ekonomi Di Balik Bisnis Prostitusi Di Lokalisasi

Dolly-Jarak Surabaya. Surabaya: Universitas Negeri Surabaya.

Hakim, Lukman. Pemaknaan Agama Islam Menurut Pekerja Seks Komersial

(PSK) Di Dolly Surabaya. Surabaya: Institut Agama Islam Sunan Ampel

Surabaya, 2008.

Yayan Sakti Suryandaru, “Hegemoni dan Reproduksi Kekuasaan dalam

Perdagangan Perempuan (traficking) untuk Prostitusi”, Manusia

Kebudayaan, dan Politik, Th XIV, no. 2 , (2001).

Zulfiqar, Janif. dkk. “Analisis kebijakan penutupan lokalisasi prostitusi KM 17”,

Ejournal Administrative. Vol.02, no. 02 (2014)

DOKUMEN ELEKTRONIK

“Fokus: Soal Dolly Ketua DPRD Pro Kontra Hal Biasa” artikel diakses pada

tanggal 16 Juni 2014http://www.beritametro.co.id/fokus/soal-dolly-ketua-

dprd-pro-kontra-merupakan-hal-biasa

“Ini Alasan Penutupan Dolly Dipercepat Sehari”, artikel diakses pada tangal 10

Juni 2014

http://regional.kompas.com/read/2014/06/06/0858247/Ini.Alasan.Penutupa

n.Dolly.Dipercepat.Sehar.

“Nasib 4 Lokalisasi Ketika Surabaya ditangan Walikota Risma”, artikel diakses

pada tanggal 05 Agustus 2014

http://news.detik.com/surabaya/read/2014/06/18/043011/2611121/475/nasi

b-4-lokalisasi-ketika-surabaya-ditangan-wali-kota-risma

“Pasang Surut Jumlah PSK Dolly”. artikel diakses pada 17 Juni 2014

http://regional.kompas.com/read/2014/06/18/0829077/Pasang.Surut.Jumla

h.PSK.Dolly diakses pada 17 juni 2014

“Profil Kota Surabaya” artikel diakses pada tanggal 17 September 2015

http://ciptakarya.pu.go.id/profil/profil/barat/jatim/surabaya.pdf

“Rumah Sakit Di Kota Surabaya,” artikel diakses pada 17 September 2015 dari

http://dinkes.surabaya.go.id/portal/files/Sarkes-

31des1013/Rumah%20Sakit.pdf

“Walikota Surabaya Dolly Tak Bisa Sekedar Ditutup” artikel diakses pada tanggal

15 Agustus 2014 http://m.voaindonesia.com/a/walikota-surabaya-dolly-

tak-bisa-sekedar-ditutup--106378444/85459.html

“Warga Asli Dolly Diintimidasi”, artikel diakses pada tanggal 9 juni 2014 dari

http://www.republika.co.id/berita/koran/nusantara-

koran/14/06/10/n6xy4724-warga-asli-dolly-diintimidasi.

Badan Pusat Statistik Kota Surabaya, “Jumlah Penduduk Menurut Jenis Kelamin

Hasil Registrasi Tahun 2008-2014” artikel diakses pada 17 September

2015 dari https://surabayakota.bps.go.id/linkTabelStatis/view/id/323

Badan Pusat Statistik Kota Surabaya, “Jumlah Sekolah dan Murid Menurut Jenis

Sekolah Kota Surabaya Tahun 2013/2014” artikel diakses pada 13 Maret

2015 dari https://surabayakota.bps.go.id/linkTabelStatis/view/id/528

Badan Pusat Statistik Kota Surabaya, “Laju Pertumbuhan Ekonomi Kota

Surabaya Tahun 2010-2014,” artikel diakses pada 17 September 2015 dari

https://surabayakota.bps.go.id/index.php

Badan Pusat Statistik Kota Surabaya, “Luas Wilayah Kota Surabaya Tahun 2015

Berdasarkan Kecamatan” artikel diakses pada 13 Maret 2015 dari

https://surabayakota.bps.go.id/linkTabelStatis/view/id/499

Faizal, Ahmad. “Soekarwo : Pekerja Dolly Silahkan Kerja Tetapi Patuhi Perda”,

artikel diakses pada tanggal 17 Juni 2014

http://regional.kompas.com/read/2014/05/01/1600189/Soekarwo.Pekerja.

Dolly.Silakan.Demo.tetapi.Patuhi.Perda

Surabaya.go.id “Informasi Data Pokok Kota Surabaya Tahun 2015” artikel

diakses padda tanggal 25 September 2016 di

http://surabaya.go.id/uploads/attachments/2016/11/17291/bab3_penduduk

_dan_tenaga_kerja.pdf pada tanggal

WAWANCARA

Wawancara langsung peneliti dengan R. Wahyu Iswara, Sekretaris Kelurahan

Putat Jaya pada 15 September 2015 di Surabaya.

Wawancara langsung peneliti dengan Haris Maliki, Wartawan Surabaya, pada 9

September 2015 di Surabaya.

Wawancara langsung peneliti dengan Aziz Muslim, Staff Rehabilitasi Sosial

Dinas Dinas Sosial Kota Surabaya, pada 16 September 2015 di Surabaya.

Wawancara langsung peneliti dengan Syafiq, Ketua Forum Komunikasi

Masyarakat Lokalisasi Surabaya, 14 September 2015 di Surabaya.

Wawancara langsung peneliti dengan AD, 14 September 2015 di Surabaya.

Wawancara langsung peneliti dengan Sukadar, Anggota DPRD Kota Surabaya, 18

September 2015 di Surabaya.

Wawancara langsung peneliti dengan Bendahara KUB Lokalisasi Dolly, pada 15

September 2015 di Surabaya.

Wawancara langsung peneliti dengan Muhammad Shofa, pada 9 September 2015

di Surabaya

.

Wawancara langsung peneliti dengan Khairon Suaeb, pada 9 September 2015 di

Surabaya.

Wawancara langsung peneliti dengan EM, pada 18 September 2015 di Surabaya.

SUMBER PERATURAN PEMERINTAH

Peraturan Daerah Kotamadya Tingkat II Surabaya Nomor 7 Tahun 1999.

WEBSITE

http://ciptakarya.pu.go.id

http://dinkes.surabaya.go.id

http://surabayakota.bps.go.id