i

KEBIJAKAN PELAYANAN KESEHATAN,

Studi Pelayanan Pasien Pada Puskesmas Rawat Jalan Di Kabupaten

Sukoharjo

Tesis

Diajukan sebagai syarat tugas akhir Magister Ilmu Hukum,

Sekolah Pasca Sarjana Universitas Muhammadiyah Surakarta

Oleh:

SITI SOEKISWATI

R100120020

Sekolah Pasca Sarjana, Magister Ilmu Hukum

(Konsentrasi Hukum Kesehatan)

Universitas Muhammadiyah Surakarta

2014

ii

iii

iv

v

MOTTO

“Sesungguhnya Alloh menyuruh kamu menyampaikan amanat kepada yang

berhak menerimanya, dan (menyuruh kamu ) apabila menetapkan hukum

diantara manusia, supaya kamu menetapkan dengan ‘adil.” (Q.s. An Nisa :58)

Dari Abu Hurairah r.a., ia berkata, Rasululloh S.a.w bersabda : “ Jika amanah

telah hilang (sudah tidak lagi dipegang teguh), maka tunggulah saat

kehancurannya.” Ia bertanya : Ya Rasul, bagaimana orang menghilangkan

amanah? Rasul menjawab :“(Yaitu) apabila suatu urusan diserahkan kepada

bukan ahlinya, maka tunggulah saat kehancurannya.” (HR. Bukhory).

Maka cukuplah Islam sebagai way of life.

vi

Persembahan

Karya ini dipersembahkan untuk :

Kedua orangtua penulis, bapak Drs. Lasiran dan ibu Suti’ah, yang begitu besar

jasa dan kasihsayangnya, tiada pernah dapat terbalaskan oleh penulis;

Suami penulis, Drs. Noor Hadi, M.Ag., M.Pd., yang telah mengizinkan penulis

untuk melanjutkan studi ini dan memberi semangat untuk tetap optimis dalam

berbuat kebaikan dan mencegah kemunkaran;

Keenam ananda tercinta, mas Humamuddin, mas K hoirul Fahmi, semoga dapat

menjadi dokter dan pejuang Islam yang istiqomah, mbak Amila Dina, mas Izzudin

Baqi, mbak Lisanul Latifah dan dik Naela Husna semoga kelak dapat meraih yang

dicita-citakan dan tetap istiqomah dalam ketaatan kepada Alloh.

Dan kepada setiap jiwa yang senatiasa istiqomah dalam ketaatan kepada Alloh

SWT, teruslah berjuang untuk amar ma’ruf nahi munkar sampai Alloh memanggil

untuk menghadap -Nya.

vii

KATA PENGANTAR

Alhamdulillah, segala puji hanya bagi Alloh yang telah memberi

kemampuan kepada penulis sehingga dapat menyelesaikan penulisan tesis ini.

Kegelisahan penulis yang menjadi salah satu pemberi layanan kesehatan

langsung berhadapan dengan realita di masyarakat. Begitu banyak ketimpangan

dalam penegakan hukum di bidang pelayanan kesehatan masyarakat berakibat

kerugianbaik di pihak pasien maupun dokter dan paramedik, sehingga pada

akhirnya membawa dampak negatif bagi derajat kesehatan masyarakat.

Inkonsistensi hukum di bidang kesehatan yang “sengaja” dibiarkan

selama bertahun-tahun dengan berbagai alasan, sudah seharusnya diakhiri demi

adanya kepastian hukum dalam layanan kesehatan, sehingga pada akhirnya akan

makin meningkatkan derajat kesehatan masyarakat. Oleh karena itu, penulis

berharap tesis ini dapat memberi masukan berharga bagi pihak terkait, demi

terciptanyaiklim pelayanan kesehatan masyarakat yang ‘sehat’; sedapat mungkin

ideal sebagaimana diatur dalam Undang-undang Kesehatan. Karena apalah

artinya disusun aturan kalau hanya untuk dilanggar oleh pembuat aturan itu

sendiri.

Atas segala bentuk bantuan pada masa perkuliahan dan penyusunan

tesis, pada kesempatan ini penulis menyampaikan ucapan terimakasih dan do’a

jazzakumullohi khoiron katsiirokepada :

viii

1. Rektor Universitas Muhammadiyah Surakarta, bapak Prof. Dr. Bambang

Setiaji, S.E.

2. Direktur Sekolah Pasca Sarjana Universitas Muhammadiyah Surakarta,

bapak Prof.Dr. Khudzaifah Dimyati, S.H., M.Hum.

3. Ketua Program Pasca Sarjana Magister Ilmu HukumUniversitas

Muhammadiyah Surakarta, ibu Dr. Wardah Yuspin, S.H.,M.Hum.

4. Bapak Prof.Dr. Absori, S.H.,M.Hum, selaku pembimbing pertama dalam

penyusunan tesis, yang telah banyak memberikan bimbingan dalam ilmu

hukum yang berkaitan dengan hukum kesehatan sejak masa perkuliahan

sampai selesainya tesis ini.

5. Bapak Dr. Nurhadiantomo, yang menjadi pembimbing kedua dalam

penyusunan tesis,yang banyak memberi bimbingan kepada penulis

terutama beberapa masalah yang berkaitan dengan sosiologi kesehatan.

6. Para dosen Sekolah Pasca Sarjana, Program Magister Ilmu Hukum yang

telah memberikan transfer ilmu selama masa perkuliahan.

7. Kepala Dinas Kesehatan Kabupaten Sukoharjo, bapak dr. Guntur

Subyantoro, M.Si, Kepala Puskesmas Kartasuro, bapak dr. Subari, Kepala

Puskesmas Baki, ibu dr. Puji Hastuti, yang telah memberikan kesempatan

kepada penulis dan bersedia meluangkan waktunya untuk penulis pada

saat melakukan penelitian di instansi yang beliau-beliau pimpin.

ix

8. Kepala dan staf perpustakaan Sekolah Pasca Sarjana Universitas

Muhammadiyah Surakarta yang telah memberikan bantuan dalam proses

penyelesaian tesis ini.

9. Semua pihak yang telah membantu selama masa perkuliahan sampai

penyusunan tesis yang tidak dapat penulis sebut satu-persatu.

Penulis berharap yang tersaji dalam tesis dapat memberikan manfaat bagi

perkembangan hukum kesehatan dan menjadi pertimbangan bagi para

pengambil kebijakan di bidang pelayanan kesehatan di negara ini. Dan demi

kebaikan, penulis akan menerima dan mengucapkan terimakasih untuk setiap

kritik yang konstruktif.

x

DAFTAR ISI

Halaman

Halaman Judul .................................................................................................. i

Halaman Persetujuan ....................................................................................... ii

Halaman Pengesahan ..………………………………………………………………………………… iii

Halaman Pernyataan Keaslian Tesis ..…………………………………………………………… iv

Motto....………………………………………………………………………………………………………. v

Persembahan………………………………………………………………………………………………… vi

Kata Pengantar……………………………………………………………………………………………… vii

Daftar Isi ........................................................................................................... x

Daftar Grafik dan Tabel……………………………………………………………………………….. xiii

Abstrak………………………………………………………………………………………………………… xiv

Abstract………………………………………………………………………………………………………. xv

BAB 1 PENDAHULUAN………………………………………………………………………………. 1

1.1Latar Belakang Masalah ............................................................................. 1

1.2 Rumusan Masalah ...................................................................................... 7

1.3 Orisinalitas ................................................................................................. 7

1.4 Tujuan dan Manfaat Penelitian ................................................................. 10

1.4.1 Tujuan Penelitian ................................................................................ 10

1.4.2 Manfaat Penelitian ............................................................................. 10

1.5 Metode Penelitian…………………………………………………………………………………. 12

1.5.1 Jenis Penelitian……………………………………………………………………………….. 12

1.5.2 Pendekatan Penelitian…………………………………………………………………….. 13

xi

1.5.3 Sumber Data……………………………………………………………………………………. 13

1.5.4 Metode Pengumpulan Data……………………………………………………………... 14

1.5.5 Lokasi Penelitian………………………………………………………………………………. 15

1.5.6 Instrumen Penelitian……………………………………………………………………….. 16

1.5.7 Metode Analisis Data………………………………………………………………………… 16

BAB 2 TINJAUANPUSTAKA …………………………………………………………………….... 18

2.1 Tinjauan Pustaka....................................................................................... 18

2.1.1 Pengertian Hukum Kesehatan dan Hukum Kedokteran…………………… 18

2.1.2 Pengertian Inkonsistensi, Teori strukturasi,Agent dan Diskresi……….. 21

2.1.3 Pengertian Profesi, Standar Profesi dan Standar Kompetensi…………. 23

2.1.4 Kejadian yang Tidak Diinginkan (KTD)dan SOP ………….………………….. 27

2.1.4.1 Kejadian yang Tidak Diinginkan (KTD)………………………………………. 27

2.1.4.2 Standart Operating Procedure (SOP)…………………………………………. 31

2.1.5 Tentang Kepercayaan (Trust)……………………………………………………………. 32

2.1.6 Pengertian Wewenang, Atribusi, Delegasi dan Mandat……………………. 34

2.1.7 Tentang Kebijakan (Policy)……………………………………………………………….. 35

2.1.8 Aturan Hukum Kesehatan Dalam Pelayanan Kesehatan di N egara

Republik Indonesia………………………………………………………………………….. 37

2.1.8.1 Aturan Hukum Kesehatan Tentang Praktik Dokter dan

Dokter Gigi……………………………………………………………………………….. 37

2.1.8.2 Aturan Hukum Kesehatan Tentang Praktik Bidan……………………… 41

2.1.8.3 Aturan Hukum Kesehatan Tentan g Praktik Perawat…………………. 46

2.1.8.4 Aturan dan Payung Hukum Untuk Tugas Limpah Dan Kewenang-

anParamedis Untuk Praktik Di Luar Kompe tensinya…………......... 51

2.1.8.5 Sarana Pendukung Diterapkannya Tugas Limpah Pada Pelayanan

xii

Kesehatan Di Puskesmas…………………………………………………………… 55

2.1.8.6 Ketentuan Hukum (Sanksi) Yang Berhubungan Dengan Tindak

Pelanggaran Aturan Huku m Kesehatan……………………………………... 55

2.1.9Badan Penyelenggara Jaminan Sosial (BPJS) …………………………………........ 60

2.1.10 Profil Kesehatan Di Indonesia………………………………………………………… 62

2.1.11 Penelitian Terdahulu Yang Berkaitan……………………………………………. 64

2.2 Kerangka Teori………………………………………………………………………………………. 67

BAB 3 HASIL PENELITIAN DAN PEMBAHASAN………………………………………….. 74

3.1 Profil Wilayah Penelitian………………………………………………………………………… 74

3.1.1Kebijakan Pelayanan Pasien Rawat Jalan di Puskesmas Baki I……………..... 77

3.1.2 Kebijakan Pelayanan Pasien Rawat Jalan di Puskesmas Kartasuro……. 85

3.2.1 Inkonsistensi Kebijakan Pelayanan Pasien Rawat JalanPuskesmas………. 95

3.2.2 Penyebab Inkonsistensi Kebijakan Pelayanan Pasien Rawat Jalan

Puskesmas……………………………………………………………………………………......... 98

3.2.3 Efek Yang Ditimbulkan Karena Adanya Inkonsistensi Kebijakan

Pelayanan Kesehatan Rawat Jalan................................................................... 103

3.3Model Kebijakan Pelayanan Pasien Rawat Jalan Di Puskesmas

Masa Depan ………………………………………………………………………………………. ....... 108

BAB 4 KESIMPULAN DAN SARAN……………………………………………………………. 114

A. KESIMPULAN……………………………………………………………………………............... 114

B. SARAN………………………………………………………………………………………………….. 116

DAFTAR PUSTAKA……………………………………………………………………………………… 119

xiii

DAFTAR GRAFIK DAN TABEL

halaman

Grafik 1.1 Rasio Dokter Umum Per 100.000 Penduduk Per Propinsi……………… 126

Grafik 1.2 Rasio Dokter Per 100.00 Penduduk Di Indonesia 2006-2010…......... 127

Grafik 1. 3 Perkembangan Jumlah Dokter Di Indonesia 2006-2010………………… 127

Tabel 2.1Daftar Petugas Pelayanan di Poli Umum Puskesmas Baki I……………. 79

Tabel 2.2 Jadwal Pelayanan di Poli Umum Puskesmas Baki Gentan………………. 79

Tabel 2.3 Jadwal Dokter Jaga Rawat Inap Puskesmas Baki……………………………. 80

Tabel 2.4 Rekapitulasi Bulanan Per Jenis Pasien…………………………………………… 82

Tabel 2.5 Daftar Petugas Kesehatan Di Pustu Daleman dan Mancasan………… 83

Tabel 2.6 Jadwal Petugas Poli Umum Puskesmas Kartasuro ………………………… 87

Tabel 2.7 Jadwal Petugas Pelayanan Poli KIA/KB Puskesmas Kartasuro………… 88

Tabel 2.8 Jadwal Petugas Poli Gigi Puskesmas Kartasuro……………………………… 89

Tabel 2.9 Jadwal Petugas Rawat Inap/UGD Puskesmas Kartasuro Pucangan… 89

Tabel 2.10 Jumlah Kunjungan Pasien Per Bulan Puskesmas Kartasuro………..... 91

Tabel 2.11 Rasio Dokter Umum Per 100.000 Penduduk di Negara maju……….. 99

Tabel 2.12 Jadwal Petugas Di Tiap-tiap Poli Pada Puskesmas Model…………….. 111

Tabel 2.13 Daftar Tenaga Kesehatan Di Puskesmas Baki………………………………. 128

Tabel 2.14 Daftar Tenaga Kesehatan Di Puskesmas Kartasuro………………………. 130

xiv

ABSTRAK

Puskesmas merupakan ujung tombak pelayanan BPJS Kesehatan. Tetapi pada kenyatannya layanan kesehatan di Puskesmas lebih banyak ditangani oleh paramedis (bidan dan perawat), sebagai tugas limpah dalam bentuk mandat dari dokter. Tugas limpah sebagai bentuk inkonsistensi kebijakan pelayanan kesehatan sudah menjadi kebiasaan di semua puskesmas, termasuk Puskesmas Baki dan Puskesmas Kartasuro, Sukoharjo.

Penelitian sosiologi hukum ini bertujuan untuk mengetahui factor-faktor penyebab fenomena tugas limpah baik dari data kepustakaan maupun kenyataan pada kedua puskesmas tersebut.

Dari penelitian didapatkan hasil bahwa fenomena tugas limpah di Puskesmas Baki adalah kurang efisiennya tenaga kesehatan, tenaga bidan dan perawat berlebih tetapi pasien sedikit. Sebaliknya di Puskesmas K artasuro, karena jumlah dokter kurang disbanding jumlah pasien sementar itu tenaga perawat dan bidan berlebih, maka dilakukan model tugas limpah.

Berkaitan dengan BPJS Kesehatan yang mengedepankan profesionalitas maka fenomena tugas limpah p ada puskesmas seharusnya dihilangkan dan dihentikan. Dan model puskesmas yang peneliti ajukan dapat menjadi masukan bagi pembuat kebijakan untuk membuat kebijakan yang lebih baik di masa mendatang.

Kata kunci : puskesmas, tugas limpah, inkonsistensi kebijakan pelayanan kesehatan.

xv

ABSTRACT

Puskesmas (the local government clinic) is the main service of BPJS Kesehatan. But in reality, health services in puskesmas were more often held by paramedic (midwife and nurse) as delegation of authority in the form of mandate from the doctor. The delegation of authority was as inconsistency of health service policy which become tradition in all puskesmas, including Puskesmas Baki and Puskesmas Kartasuro, Sukoharjo.

This sosiological yurisprudence research aimed to know the factors caused the delegation of authority phenomen, from the literature data and the fact of both puskesmas.

Based on the research it was found that the delegation of authority in Puskesmas Baki was less efficient of health staff, midwifes and nurses were over, but the patients were less. On the other hand in Puskesmas Kartasuro, the doctors were not enough to serve the patients, while midwifes and nurses were over, so this conditions made the delegation of authority phenomen.

Dealing with BPJS Kesehatan gave priority top to professionality, so that the delegation of authority phenomen should be omitted and stopped. And the model of puskesmas which the researcher suggested could be an input for stakeholder to make a better policy in the future.

Keywords : puskesmas, the delegation of authority, inconsistency of health service policy.