5

Desentralisasi dan Perkembangan Teoritiknya

Secara garis besar dalam teori pemerintahan diketahui terdapat dua model dalam formasi negara, yaitu model negara federal dan negara kesatuan. Asumsi dasar negara federal berangkat dari pembentukan sejumlah negara atau wilayah independen yang dari awal memiliki kedaulatan pada wilayahnya masing-masing. Selanjutnya wilayah-wilayah atau negara-negara tersebut kemudian sepakat untuk membentuk sebuah negara federal dengan konsekuensi status beberapa negara dan wilayah tersebut berubah menjadi negara bagian atau wilayah administrasi. Model negara kesatuan, asumsi dasarnya berbeda dengan negara Federal. Negara kesatuan dideklarasikan pada saat kemerdekaan oleh founding father dengan mengklaim seluruh wilayahnya sebagai bagian dari suatu negara. Dengan dasar tersebut, maka negara memembentuk beberapa daerah atau wilayah yang kemudian diberi kekuasaan atau kewenangan oleh pemerintah pusat untuk mengurus berbagai kepentingan bagi masyarakatnya. Diasumsikan bahwa negara adalah sumber kekuasaan maka kekuasaan daerah pada dasarnya merupakan kekuasaan pusat yang didesentralisasikan dan selanjutnya terbentuklah daerah-daerah otonom (Andi A. Mallarangeng dan M. Ryaas Rasyid, 1999).

Negara kesatuan tidak memungkinkan adanya daerah yang bersifat staat. Maka konsekuensinya timbullah hubungan hukum antara pemerintah pusat dengan daerah. Hubungan antara pemerintah pusat dan daerah, khususnya di negara berkembang, sangat tergantung pada sistem yang digunakan dalam pengaturan hubungan tersebut. Secara teoritis, terdapat dua model sistem yang dapat digunakan yaitu model sistem sentralisasi dan disentralisasi. Kedua sistem tersebut hanyalah sebatas model, sebab secara empirik di semua negara saat ini tidak ada satu negarapun yang secara ekstrim pemerintahannya bersifat sentralisasi, sebaliknya juga tidak ada yang sepenuhnya bersifat desentralisasi (Muchsan, 1999).

Sistem sentralisasi menganut bahwa kewenangan terdapat pada pemerintah pusat, sehingga seluruh daerah terkooptasi oleh pemerintah pusat. Sedangkan dalam sistem desentralisasi terjadi penyerahan kewenangan dari pemerintah pusat kepada daerah. Daerah yang mendapat kewenangan untuk mengatur rumah tangganya sendiri disebut daerah otonom.

Wacana desentralisasi dalam kepustakaan politik dan pemerintahan lokal sebenarnya berangkat dari tradisi pemikiran politik poliarkis. Pemikiran politik poliarkis sendiri adalah pemikiran yang memberikan apresiasi tinggi terhadap adanya ruang kebebasan bagi masyarakat. Pemikiran ini juga membiasakan diri dalam pemikiran-pemikiran alternatif untuk memecahkan permasalahan yang mengalami kebuntuan, terutama ditujukan untuk hadirnya unit-unit politik independen di luar cakupan negara.

Secara konseptual, perspektif politik desentralisasi seperti fokus studi dari Rondinelli (1981), Mawhood (1987), Goldberg (1996), Sherwood (1994), Kongsley (1996), dan pakar lainnya menyebutkan bahwa desentralisasi merupakan sumbangan atas perkembangan pemerintahan modern yang bersifat devolutif. Secara prinsip dari penjelasan yang telah dikemukakan sebelumnya bahwa desentralisasi adalah devolusi kekuasaan dari pemerintah pusat ke pemerintah daerah (the devolution of power from central to local government).

Mawhood (1987) mengemukakan bahwa tujuan utama dari kebijakan desentralisasi adalah sebagai upaya untuk mewujudkan keseimbangan politik (political equality), akuntabilitas pemerinta lokal (local accountability), dan pertanggujawaban pemerintah lokal (local responsiveness). Di sisi lain Smith (1985 dan Rusland (1992) mengemukakan bahwa perlunya desentralisasi dapat dipahami dari sisi nilai dan kepentingan yang dimiliki oleh pemerintah pusat ataupun pemerintah daerah (Hidayat, 2000).

Desentralisasi merupakan pilihan yang baik dalam menyelenggarakan pemerintahan, walaupun dalam tataran implementasinya di beberapa negara, terutama di negara berkembang masih mendapat hambatan struktural, sehingga penyelenggaraan desentralisasi politik masih setengah hati (Abdulwahab, 1999). Kingsley (1996) juga mengatakan bahwa desentralisasi hendaknya tidak dipandang sebagai suatu tujuan melainkan alat untuk mencapai sistem-sistem pelayanan yang efektif. Sementara Fredericson (1994) menyatakan bahwa desentralisasi administrasi adalah model struktur yang penting untuk melakukan perubahan dan penyelesaian karena tuntutan serta kompleksitas dunia yang begitu cepat. Sehingga dalam rangka mempercepat pembangunan agar mampu memenuhi kebutuhan dasar masyarakat miskin dan memperluas partisipasi masyarakat dalam formulasi kebijakan pembangunan, maka konsep desentralisasi dipandang sangat penting.

Kebijakan desentralisasi yang dilakukan oleh pemerintah di negara-negara yang bersifat demokratis sedikitnya memiliki dua pokok manfaat, yaitu:

Manfaat politis yang ditujukan untuk menyalurkan partisipasi politik masyarakat daerah sekaligus dalam rangka untuk memperkuat stabilitas politik secara nasional.Manfaat administrasi dan ekonomis yaitu untuk meyakinkan bahwa pembangunan telah dilaksanakan secara efektif dan efisien di daerah-daerah untuk meningkatkan kesejahteraan masayarakat di sana.

Selanjutnya, Shabbir Cheema dan Rondinelli (1983) menyampaikan bahwa setidaknya terdapat 14 alasan yang merupakan rasionalitas dari desentralisasi, yaitu:

Desentralisasi dapat merupakan cara yang ditempuh untuk mengatasi keterbatasan karena perencanaan yang bersifat sentralistik dengan mendelegasikan sejumlah kewenangan, terutama dala perencanaan pembangunan, kepada pejabat di daerah yang bekerja di lapangan dan tahu betul masalah yang dihadapi masyarakat. Desentralisasi dapat memotong jalur birokrasi yang rumit serta prosedur yang sangat terstruktur oleh pemerintah pusat.Dengan desentralisasi fungsi dan penugasan kepada pejabat di daerah, maka tingkat pemahaman serta sensitivitas terhadap kebutuhan masyarakat daerah akan meningkat. Desentralisasi akan mengakibatkan terjadinya penetrasi yang lebih baik dari Pemerintah Pusat bagi Daerah-Daerah yang terpencil atau sangat jauh dari pusat, di mana seringkali rencana pemerintah tidak dipahami oleh masyarakat setempat atau dihambat oleh elite lokal, dan dimana dukungan terhadap program pemerintah sangat terbatas.Desentralisasi memungkinkan representasi yang lebih luas dari berbagai kelompok politik, etnis, keagamaan di dalam perencanaan pembangunan yang kemudian dapat memperluas kesamaan dalam mengalokasikan sumber daya dan investasi pemerintah.Desentralisasi dapat meningkatkan kapasitas pemerintah serta lembaga privat di daerah, yang kemudian dapat meningkatkan kemampuan mereka untuk mengambil alih fungsi yang selama ini dijalankan oleh Departemen yang ada di pusat. Desentralisasi dapat meningkatkan efisiensi pemerintah Pusat dengan tidak lagi pejabat pusat menjalankan tuga rutin karena hal tu dapat diserahkan kepada pejabat daerah. Desentralisasi juga dapat menyediakan struktur di mana berbagai departemen pusat dapat dikoordinasi secara efektif bersama dengan pejabat daerah dan sejumlah NGOs di berbagai daerah. Struktur pemerintah yang didesentralisasikan diperlukan guna melembagakan partisipasi masyarakat dalam perencanaan dan implemetasi program. Dengan menyediakan model alternatif cara pembuatan kebijakan, desentralisasi dpat meningkatkan pengaruh atau pengawasan atas berbagai aktifitas yang dilakukan oleh elite lokal, yang seringkali tidak simpatik dengan program pembangunan nasional dan tidak sensitif terhadap kebutuhan kalangan miskin di pedesaan.Desentralisasi dapat mengantarkan kepada administrasi pemerintah yang mudah di sesuaikan, inovatif, dan kreatif. Desentralisasi perencanaan dan fungsi manajemen dapat memungkinkan pemimpin di daerah menetapkan pelayanan dan fasilitas secara efektif di tengah-tengah masyarakat, mengintregasi daerah-daerah yang terisolasi, memonitor dan melakukan evaluasi implementasi proyek pembanguna dengan lebih baik daripada yang dilakukan oleh pejabat di pusat.Desentralisasi dpat memantapkan stabilitas politik dan kesatuan nasional dengan memberikan peluang kepada berbagai kelompok masyarakat di daerah untuk berpartisipasi secara langsung dalam pembuatan kebijakan, sehingga dengan demikian akan meningkatkan kepentingan mereka di dalam memelihara sistem politik.Desentralisasi dapat meningkatkan penyediaan barang dan jasa di tingkat lokal dengan biaya relatif lebih rendah, karena hal itu tidak lagi menjadi beban pemerintah pusar sebab sudah diserahkan kepada daerah.

Desentralisasi dari sudut asal usul kata berasal dari bahasa Latin, yaitu de atau lepas dan centrum atau pusat, jadi desentralisasi dapat berarti lepas dari pusat. Konsep desentralisasi dalam ilmu administrasi publik merupakan sebuah pendekatan dan teknik manajemen yang berkenaan dengan fenomena tentang pendelegasian wewenang dan tanggung jawab (delegation of authority and responsibility). Kebijakan desentralisasi menyangkut perubahan hubungan kekuasaan di berbagai tingkat pemerintahan. Namun, terdapat beberapa perbedaan pandangan diantara para ahli tentang pengertian yang tercakup dalam konsep desentralisasi. Antara lain:

Handoko (2003:229) mengartikan desentralisasi sebagai penyebaran atau pelimpahan secara meluas kekuasaan dan pembuatan keputusan kepada tingkatan-tingkatan organisasi yang lebih rendah.

Siedentopf (1987) menyatakan bahwa desentralisasi adalah suatu istilah yang memiliki pengertian atau konotasi yang berbeda bagi masyarakat yang sama dalam situasi atau konteks berbeda.

Menurut Bird dan Vaillancort (2000), terdapat tiga variasi desentralisasi dalam kaitannya dengan derajat kemandirian pengambilan keputusan yang dilakukan oleh daerah. Pertama, desentralisasi berarti pelepasan tanggung jawab yang berada dalam lingkungan pemerintah pusat ke instansi daerah. Kedua, delegasi berhubungan dengan suatu situasi, yaitu daerah bertindak sebagai perwakilan pemerintah untuk melaksanakan fungsi-fungsi tertentu atas nama pemerintah. Ketiga, pelimpahan hubugan baik implementasi maupun wewenang dari pusat ke daerah.

Desentralisasi menurut Rondinelli (1981) merupakan: the transfer or delegation of legal and authority to plan, make decisions and manage public functions from the central governmental its agencies to field organizations of those agencies, subordinate units of government, semi autonomous public corporation, area wide or regional development authorities, functional authorities, autonomous local government, or non-governmental organizations (desentralisasi adalah pemindahan wewenang perencanaan, pembuatan keputusan, dan administrasi dari pemerintah pusat kepada organisasi-organisasi lapangannya, unit-unit pemerintah daerah, organisasi-organisasi setengah swantantra-otorita, pemerintah daerah, dan nonpemerintah daerah (Koirudin, 2005: 3).

Desentralisasi dalam pandangan Rondinelli memiliki pengertian yang lebih luas dari pandangan Logeman (1954) dan Bayu Surianingrat (1980;28-29) yang membagi desentralisasi menjadi dua macam, yaitu dekonsentrasi/ desentralisasi jabatan dan desentralisasi ketatanegaraan. Menurut Rondinelli desentralisasi mencakup empat macam, yaitu:

Dekonsentrasi adalah penyerahan beban kerja dari kementrian pusat ke pejabat-pejabatnya yang berada di wilayah. Penyerahan ini tidak diikuti oleh kewenangan keputusan dan diskresi untuk melaksanakannya.Devolusi adalah pelepasan fungsi-fungsi tertentu dari pemerintah pusat untuk membuat satuan pemerintah baru yang tidak dikontrol secara langsung. Tujuan devolusi adalah untuk memperkuat satuan pemerintahan di bawah pemerintah pusat dengan cara mendelegasikan fungsi dan kewenangan. Dalam bentuknya yang paling murni, devoluasi memiliki lima ciri fundamental, yaitu:Unit pemerintahan setempat bersifat otonom, mandiri, dan secara tegas terpisah dari tingkatan-tingkatan pemerintah. Pemerintah pusat tidak melakukan pengawasan langsung terhadapnya;Unit pemerintahan tersebut diakui memiliki batas geografi yang jelas dan legal, yang mempunyai wewenang untuk melakukan tugas-tugas umum pemerintahan;Pemerintah daerah berstatus badan hukum dan memiliki kekuasaan untuk mengelola dan memanfaatkan sumber daya yang dimiliki untuk mendukung pelaksanaan tugasnya;Pemerintah daerah diakui oleh warganya sebagai suatu lembaga yang memeberikan pelayanan kepada masyarakat dan memenuhi kebutuhan mereka. Oleh karena itu, pemerintah daerah ini mempunyai pengaruh dan kewibawaan terhadap warganya;Terdapat hubungan saling menguntungkan melalui koordinasi antara pemerintah pusat dan pemerintah daerah serta unit-unit organisasi lainnya dalam suatu sistem pemerintahan. Oleh karena itu, pemerintah daerah adalah bagian dari pemerintah nasional bukan sebagai elemen yang independen dari pemerintah pusat. Dalam devolusi tidak terdapat hierarki antara pemerintah daerah satu dengan pemerintah daerah lainnya, karena yang menjadi dasar adalah koordinasi dan sistem saling berhubungan antara satu unit dengan unit lain secara independen atau timbal balik.Pelimpahan pada lembaga semi otonom (delegasi) adalah pendelegasian pembuatan keputusan dan kewenangan administratif kepada organisasi-organisasi yang melakukan fungsi-fungsi tertentu, yang tidak di bawah pengawasan kementrian pusat. Organisasi ini ada kalanya tidak ditempatkan dalam struktur reguler pemerintahan. Misalnya Badan Usaha Milik Negara, Badan Perencanaan Pembangunan Daerah dan badan-badan otoritas lainnya. Lembaga semi otonom ini diberikan kewenangan semin independen untuk melaksanakan fungsi dan tanggung jawabnya. Bahkan kadang berada di luar ketentuan yang diatur oleh pemerintah, karena bersifat komersial dan mengutamakan efisiensi daripada prosedur biroratis dan politis. Pelimpahan pada lembaga non-pemerintah (privatisasi) adalah penyerahan fungsi-fungsi tertentu dari pemerintah pusat kepada lembaga non-pemerintaha atau lembaga swadaya masyarakat. Bentuk ini sering dikenal dengan privatisasi. Privatisasi adalah suatu tindakan pemberian wewenang dari pemerintah kepada badan-badan sukarela, swasta, misalnya BUMN dan BUMD. Termasuk dalam pengertian ini adalah tindakan pemerintahan menstransfer beberapa kegiatan kepada kamar dagang dan industri, koperasi dan asosiasi lainnya untuk mengeluarkan izin-izin, bimbingan dan pengawasan, yang semula dilakukan oleh pemerintah. Dalam bidang sosial misalnya emerintah memberikan kewenangan dan tanggung jawab kepada lembaga swadaya masyarakat, pembinaan kesejahteraan keluarga, koperasi tani, dan koperasi nelayan untuk melakukan kegiatan-kegiatan sosial dan kesejahteraan keluarga, petani dan sebagainya.

Referensi

Hanif Nurcholis. 2005. Teori dan Praktik Pemerintahan dan Aotonomi Daerah. Jakarta: Grasindo.

Koirudin. 2005. Sketsa Kebijakan Desentralisasi di Indonesia: Format Masa Depan Otonomi Menuju Kemandirian Daerah. Malang: Averoes Press.

Syamsuddin Haris (ed). 2007. Desentralisasi dan Otonomi Daerah: Desentralisasi, Demokratisasi, dan Akuntabilitas Pemerintah Daerah. Jakarta: LIPI Press.

Pradjarta, dkk (ed). 2004. Desentralisasi dalam Perspektif Lokal. Salatiga: Pustaka Percik.

Bagir Manan. 2005. Menyongsong Fajar Otonomi Daerah. Yogyakarta: Pusat Studi Hukum (PSH) Fakultas Hukum UII.

Syaukani, dkk. 2003. Otonomi Daerah dalam Negara Kesatuan. Yogyakarta: Pustaka Pelajar.

Abdul Gaffar Karim (ed). 2003. Kompleksitas Persoalan Otonomi Daerah di Indonesia. Yogyakarta: Pustaka Pelajar.