SECRETARÍA TÉCNICA DE PLANIFICACIÓN

GUÍA METODOLÓGICA PARA LA ELABORACIÓN DE PLANES

ESTRATÉGICOS INSTITUCIONALES

Luis Retamozo Murillo

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Contenido

INTRODUCCIÓN............................................................................................................. 4

1. LA PRESENTE GUÍA............................................................................................. 5

2. MARCO CONCEPTUAL ........................................................................................ 5

2.1. La Planificación ............................................................................................................................................. 5 2.2. La Planificación Estratégica........................................................................................................................... 6

3. EL SISTEMA NACIONAL DE PLANIFICACIÓN (SISPLAN) ................................ 7

3.1. Principios del SISPLAN ............................................................................................................................... 7

3.2. Objetivos del SISPLAN ................................................................................................................................ 9

4. EL PLAN ESTRATÉGICO INSTITUCIONAL....................................................... 10

4.1. Marco normativo ......................................................................................................................................... 10 4.1.1. Ley del SISPLAN .................................................................................................................................... 10

4.2. Responsabilidades básicas...................................................................................................................... 10 4.2.1. Consejo de Desarrollo Nacional............................................................................................................... 10 4.2.2. Secretaría Técnica de Planificación ......................................................................................................... 10 4.2.3. Organismos y entidades del Estado.......................................................................................................... 11

4.3. Fases de elaboración del PEI................................................................................................................... 11

5. FASE I –MECANISMOS DE COORDINACIÓN Y ORGANIZACIÖN DEL PROCESO..................................................................................................................... 11

5.1. Objetivos ....................................................................................................................................................... 12

5.2. Responsabilidades básicas...................................................................................................................... 12

5.3. Resultados .................................................................................................................................................... 12

6. FASE III – DIAGNÓSTICO................................................................................... 13

7. FASE IV – FORMULACIÓN DEL PLAN ESTRATÉGICO INSTITUCIONAL....... 14

7.1. Productos ...................................................................................................................................................... 14

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7.2. Responsabilidad básica ............................................................................................................................ 14

7.3. Aspectos generales .................................................................................................................................... 15

7.4. Contenido del PEI........................................................................................................................................ 16

7.5. Misión ............................................................................................................................................................. 16

7.6. Visión.............................................................................................................................................................. 17

7.7. Análisis de situación .................................................................................................................................. 17

7.8. Lineamientos estratégicos ....................................................................................................................... 18

7.9. Cuadro de Mando Integral......................................................................................................................... 18

7.10. Áreas y factores de éxito....................................................................................................................... 19

7.11. Los objetivos ............................................................................................................................................ 20

7.12. Metas .......................................................................................................................................................... 21

7.13. Estrategias ................................................................................................................................................ 21

8. FASE V – PRESENTACIÓN Y APROBACIÓN DEL PEI..................................... 22

8.1. Objetivos ....................................................................................................................................................... 22

8.2. Productos ...................................................................................................................................................... 23

8.3. Responsabilidades básicas...................................................................................................................... 23

9. BIBLIOGRAFÍA.................................................................................................... 23

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INTRODUCCIÓN El Paraguay viene llevando adelante un proceso de desarrollo del cual se desprende una creciente preocupación por los temas de la eficiencia y la equidad de la gestión pública, teniendo como instrumentos la planificación, el control, el monitoreo y la evaluación.

La participación y los mecanismos para ejercerla, están claramente asociados a esta nueva dimensión de pensamiento, en la cual la cercanía de la toma de decisiones, abren un camino certero y posible para la incidencia real de la ciudadanía, de acuerdo a sus particularidades, en la definición y en el control de la gestión pública.

La Guía para la elaboración de Planes Estratégicos Institucionales (PEIs), pretende aportar al proceso de modernización institucional de la Secretaría Técnica de Planificación y de los organismos y entidades del Estado en el sentido de contar con una herramienta más para realizar una mejor gestión.

Elaborar un plan estratégico no es una tarea necesariamente difícil ni sofisticada, pero sí debe constituirse en un proceso realizado y asumido de manera responsable, participativa y democrática. Esto es tanto más importante si se pretende hacer del PEI un verdadero instrumento de gestión para la administración gubernamental.

Aunque los temas del monitoreo y de evaluación a los planes, programas y proyectos, no se abordan de manera específica en esta guía se consideran de fundamental importancia y se introduce un elemento sustancial para ello como ser el establecimiento del Cuadro de Mando Integral (CMI).

Solamente a través de procedimientos y mecanismos precisos para el monitoreo, se pueden evitar errores, aprender de ellos, actuar de manera más eficiente en la etapa de ejecución del plan. Las actividades de evaluación, por su parte, permiten comprobar los alcances de las acciones realizadas y sustentar la toma de decisiones acerca de la conveniencia de darles o no continuidad, de modificar su curso de acción o ajustarlas.

La condición básica para el monitoreo y la posterior evaluación es una buena formulación del PEI, en términos de la coherencia, pertinencia y claridad, de sus objetivos, estrategias, programas y subprogramas, y la utilización de indicadores que permitan contrastar los logros alcanzados con respecto a la situación inicialmente encontrada y comprobar si se cumplieron o no las metas establecidas.

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1. LA PRESENTE GUÍA Este documento ha sido elaborado para proveer orientación a los técnicos de la Secretaría Técnica de Planificación y otras entidades del sector público y asistirlos en el proceso de elaboración de los Planes Estratégicos Institucionales (PEI).

La guía busca establecer los pasos que se deben seguir para elaborar el PEI, definir claramente las responsabilidades y establecer alternativas de participación.

La misma considera experiencias de otros países y organizaciones y no intenta “volver a inventar la rueda”.

Consideramos que el PEI no se debe desarrollar de manera aislada sino más bien tomando en cuenta los objetivos del desarrollo sostenible, en el sentido de políticas sociales, económicas, institucionales y ambientales apropiadas y acciones que lleven a maximizar los beneficios de las mayorías. En la medida de lo posible, apunta a las iniciativas relacionadas para asegurar una eficiencia máxima y reducir la duplicación de esfuerzos.

2. MARCO CONCEPTUAL 2.1. La Planificación

En un intento de aproximación muy sencillo al concepto de Planificación, se puede decir que este consiste en establecer los procesos, los mecanismos, los medios y los recursos que permiten alcanzar una situación objetivo, a partir del reconocimiento de una situación de partida. La Planificación pues, se refiere esencialmente al cambio, y se planea justamente porque el cambio que se busca no se obtiene con independencia de los medios que se utilizan y porque es necesario lograrlo, al menor costo y en el menor tiempo posibles.

Con lo anterior, se quiere resaltar dos puntos básicos y usualmente poco reconocidos, de la planificación: la importancia de establecer metas y objetivos alcanzables y de pensar en cómo realizarlos o lograrlos.

También puede considerarse que es un conjunto de procedimientos para relacionar lo que se quiere lograr, con la forma de lograrlo y los mecanismos de que se dispone para tales propósitos. En este sentido, la planificación es iterativa, en tanto desarrolla sus planteamientos y propuestas a través de sucesivas

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aproximaciones, proponiendo, verificando y retroalimentando las proposiciones iniciales.

En otro orden de cosas, la planificación es una dimensión importante de la capacidad de gobernar, particularmente válida cuando se requiere desplegar esfuerzos permanentes para lograr objetivos a largo plazo. En efecto, cuando se desea adoptar la mejor decisión, optar entre alternativas, evaluar las posibilidades de modificar las tendencias de la economía o asegurar la consistencia interna de los programas de inversión pública, se está recurriendo directa o indirectamente a las técnicas e instrumentos de la planificación.

De acuerdo con este enfoque y para facilitar la explicación de los conceptos, interesa rescatar aquí la doble naturaleza de la planificación:

La planificación como proceso, en cuanto a la secuencia de instancias donde interactúan los propósitos políticos del gobernante, el análisis de los técnicos y los cambiantes parámetros de una realidad dinámica.

La planificación como método, en cuanto a la secuencia ordenada de actividades y procedimientos para asegurar la coherencia y consistencia interna del plan, así como la viabilidad de los objetivos y de las acciones a emprender.

2.2. La Planificación Estratégica

La planeación estratégica también identificada como la planeación a futuro o a largo plazo, permite analizar con detalle a la organización y situarla en términos de su ambiente, esto es, determinar la visión, misión, objetivos, estrategias, metas, así como las funciones y actividades que se requieren para lograr los fines y propósitos deseados.

La Planificación Estratégica es un proceso de evaluación sistemática de la naturaleza de una entidad, definiendo los objetivos a largo plazo, identificando metas y objetivos cuantitativos, desarrollando estrategias para alcanzar dichos objetivos y localizando recursos para llevar a cabo dichas estrategias.

Es una poderosa herramienta de diagnóstico, análisis, reflexión y toma de decisiones colectivas, en torno al quehacer actual y al camino que deben recorrer en el futuro las instituciones, para adecuarse a los cambios y a las demandas que les impone el entorno y lograr el máximo de eficiencia y calidad de sus prestaciones.

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Hay tantos niveles de planificación estratégica como formas de unión puedan concretarse para alcanzar una finalidad, que sea reconocida y apropiada por sus miembros. La planificación estratégica se pone en marcha siempre con una estrategia o “carta de navegación” y a cada una de éstas le corresponderá una planificación operativa y un modo particular de evaluar el desempeño y los resultados alcanzados.

Planificar no es otra cosa que pensar antes de actuar para estar un poco más seguros de alcanzar los resultados esperados; para hacer transparentes las conductas y actos de gestión; y para rendir cuentas ante nuestros ciudadanos. Sin una imagen-objetivo o escenario deseado y sin una gestión por objetivos y resultados no existen ni planificación estratégica ni planificación operativa

3. EL SISTEMA NACIONAL DE PLANIFICACIÓN (SISPLAN) El Sistema Nacional de Planificación es el conjunto de normas y metodologías de cumplimiento obligatorio para el sector público y orientador del sector privado, empleados en los procesos de: planificación de corto, mediano y largo plazo; de preinversión; y medición y valoración de la gestión de los organismos y entidades del Estado en los ámbitos nacional, sectorial, intersectorial y territorial.

3.1. Principios del SISPLAN

Complementariedad

Determina que el diseño e implementación de políticas, planes y estrategias debe ser complementario entre los niveles nacional, sectorial y territorial.

Continuidad

Establece que los procesos de planificación y evaluación deben tener sucesión ininterrumpida en el tiempo.

Eficiencia

La eficiencia, dentro de las numerosas definiciones existentes, en planificación se entiende como el grado en que se cumplen los objetivos de una iniciativa al menor costo posible. El no cumplimiento cabal de los objetivos y/o el desperdicio de recursos o insumos hacen que la iniciativa resulte ineficiente (o menos eficiente).

Las consideraciones de eficiencia han creado una mala imagen, en parte porque se la relaciona directamente con la minimización de costos. Lo fundamental en

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todo caso es cumplir el objetivo, a mínimo costo o generar el mayor logro posible, para un determinado costo maximizando la satisfacción de la demanda social.

Equidad

Se fundamenta en tres valores sociales: justicia, cumplimiento de derechos e igualdad. Estos valores son lo suficientemente aceptados y es por ello que el concepto “equidad” goza –por lo menos en teoría- de cierta aceptación universal.

Por tanto, se debe buscar que los planes y programas de desarrollo tengan una mejor correlación de la diversidad social y territorial en la participación en los procesos de toma de decisiones; en el acceso a los recursos productivos, financieros y no financieros, y en las oportunidades y servicios.

Flexibilidad

Dispone que los instrumentos de planificación son susceptibles de modificación a través de acciones alternativas para afrontar las probables contingencias que ocurran durante la ejecución.

Integralidad

Establece que la planificación es un proceso global que integra e interrelaciona: lo económico; lo social; al conjunto de recursos naturales; a todos los sectores económicos y sociales; al territorio en todas sus instancias; al largo, mediano y corto plazo; y a cada uno de los organismos y entidades del Estado.

Objetividad

Define que los procesos de planificación deben ser estructurados de manera realista, clara y concertada, para facilitar su monitoreo y evaluación por parte de terceros independientes.

Participación social

Determina el carácter participativo del proceso de planificación en todas sus fases, etapas y niveles, en particular en el establecimiento de las prioridades de la demanda social y su correlación con la oferta estatal.

Perfectibilidad

Establece que todos los instrumentos del SISPLAN son capaces de perfeccionarse. Por tanto, deben evaluarse los resultados y medir el impacto de las acciones para, posteriormente, incorporar los ajustes que sean necesarios.

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Sostenibilidad

Los productos generados por la aplicación de los sistemas componentes del SISPLAN deben tener continuidad en el mediano y largo plazo. Esto implica una permanente evaluación y ajuste de los sistemas frente a los factores que los hagan vulnerables.

Los factores que contribuirían a esa vulnerabilidad son ocho: económicos; externos; financieros; técnicos; sociales; ambientales; institucionales; y gobernabilidad.

Subsidiariedad

Establece que ningún organismo de mayor importancia o de nivel superior realice acciones que puedan ser ejecutadas por instituciones o instancias de menor jerarquía. En este sentido, los sistemas componentes del SISPLAN funcionarán de manera centralizada en lo normativo y descentralizada o desconcentrada en lo operativo.

3.2. Objetivos del SISPLAN

i. Generar la visión de desarrollo para el país.

ii. Articular la interrelación e interdependencia de las dimensiones del desarrollo sostenible en los planos sectoriales, intersectoriales, territoriales y políticos a través del funcionamiento de sistemas.

iii. Institucionalizar los procesos de planificación en los ámbitos nacional, sectorial y territorial, en un horizonte de corto, mediano y largo plazo.

iv. Articular los planes y políticas nacionales, sectoriales y territoriales con los procesos de inversión que realizan las instituciones públicas.

v. Interrelacionar las decisiones que se adoptan y las acciones que se ejecutan en el corto plazo a los lineamientos, políticas y decisiones de mediano y largo plazo.

vi. Monitorear y evaluar la gestión pública, en todos los organismos y entidades del Estado a nivel nacional y territorial, en un horizonte de corto, mediano y largo plazo.

vii. Retroalimentar los procesos de planificación a través de la utilización de los resultados obtenidos de la evaluación.

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4. EL PLAN ESTRATÉGICO INSTITUCIONAL 4.1. Marco normativo

4.1.1. Ley del SISPLAN

El artículo 11 -inciso VI- establece que la Secretaría Técnica de Planificación, entre varias responsabilidades, tiene la de “Coordinar la formulación, brindar asistencia técnica, capacitación y efectuar monitoreo y evaluación de: el Plan Nacional de Desarrollo; los Planes Regionales, Departamentales y Municipales de Desarrollo; los Planes Sectoriales; los Planes Estratégicos Institucionales; los Planes Operativos Anuales y el Plan de Inversiones Públicas que podrá ser anual o plurianual”.

El artículo 24 en relación a la formulación establece que “Todos los organismos y entidades del Estado son responsables de la formulación de los Planes Estratégicos Institucionales”.

Asimismo precisa que “se elaborarán dentro de los primeros 6 meses de cada periodo gubernamental y tendrán vigencia durante este periodo”.

El artículo 25 dice “La máxima autoridad ejecutiva de los organismos y entidades del Estado será responsable de la aprobación del Plan Estratégico Institucional previa conformidad técnica de la Secretaría Técnica de Planificación”.

Por otro lado, la Ley del SISPLAN también establece que los PEIs deberán elaborarse tomando en cuenta como referencia al Plan Nacional de Desarrollo.

4.2. Responsabilidades básicas

4.2.1. Consejo de Desarrollo Nacional

Formular la política económica, social y ambiental del gobierno.

Establecer los lineamientos generales para la elaboración, ejecución y evaluación de los planes de desarrollo.

Aprobar los planes y programas nacionales correspondientes.

4.2.2. Secretaría Técnica de Planificación

Formular las políticas en materia de planificación.

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Orientar la formulación y efectuar el monitoreo y evaluación de los planes y políticas públicas.

Coordinar la formulación, brindar asistencia técnica, capacitación y efectuar monitoreo y evaluación de: el Plan Nacional de Desarrollo; los Planes Regionales, Departamentales y Municipales de Desarrollo; los Planes Sectoriales; los Planes Estratégicos Institucionales; los Planes Operativos Anuales y el Plan de Inversiones Públicas que podrá ser anual o plurianual.

Establecer Guías Metodológicas para el diseño de los diferentes planes considerados en la presente ley u otros que podrían establecerse.

4.2.3. Organismos y entidades del Estado

Implementar el Sistema de Planificación del Desarrollo.

4.3. Fases de elaboración del PEI

El proceso de elaboración del PEI se divide en cinco fases:

i. Mecanismos de coordinación y organización del proceso.

ii. Diagnóstico

iii. Formulación del PEI.

iv. Presentación y aprobación del PEI.

En las siguientes secciones de este documento se entra a considerar cada fase, detallando los posibles objetivos, tareas y acciones a ser realizadas, que se hayan identificado para completar cada fase del proceso.

5. FASE I –MECANISMOS DE COORDINACIÓN Y ORGANIZACIÖN DEL PROCESO

La elaboración exitosa de un PEI requiere una planificación de proyecto y un montaje de una estructura de gestión, que sean efectivas. Es probable que el éxito dependa tanto, de un organismo ejecutor efectivo responsable de la elaboración del PEI, así como, de un medio para conectarse con una esfera más amplia de grupos de interés.

Esta fase presenta los pasos y un mecanismo posible para proveer una base firme a partir de la cual se desarrolle el PEI.

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5.1. Objetivos

i. Aumentar el nivel de conciencia dentro de los Ministerios, Secretarías Ejecutivas y otros organismos gubernamentales respecto a la necesidad de desarrollar el PEI.

ii. Lograr el suficiente compromiso político como para permitir un desarrollo exitoso del PEI.

iii. Establecer un mecanismo para planificar, manejar y supervisar la elaboración del PEI, consistente en un grupo ejecutor efectivo y un mecanismo para involucrar a todos los actores en este proceso.

iv. Desarrollar la estructura, marco y procedimientos para la elaboración del PEI.

v. Identificar los puntos focales de contraparte en los Ministerios, Secretarias Ejecutivas y otros organismos del Estado.

5.2. Responsabilidades básicas

La Secretaría Técnica de Planificación:

i. Establecer mecanismos de coordinación del proceso de formulación del PEI con los Ministerios, Secretarías Ejecutivas y otros organismos y entidades del Estado;

ii. Emitir instructivos en relación a la formulación del PEI

La Dirección de Desarrollo Institucional de la STP

i. Conducir el proceso de formulación del PEI en los organismos y entidades del Estado.

ii. Brindar capacitación y asistencia técnica.

iii. Establecer los mecanismos de coordinación necesarios con el punto focal institucional de manera que el proceso sea exitoso.

5.3. Resultados

i. Plan de elaboración del PEI aprobado.

ii. Mecanismos de coordinación establecidos.

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6. FASE III – DIAGNÓSTICO El diagnóstico es el análisis y la evaluación de la situación actual de un fenómeno o entidad a planificar y de su evolución histórica en un determinado período del pasado; su propósito fundamental es detectar los principales obstáculos que se oponen al cumplimiento de la situación postulada por la imagen, e identificar las potencialidades que podrían contribuir a lograrla.

Desde que estos análisis constituyen un elemento necesario para respaldar la efectividad de las diversas acciones de planificación, el diagnóstico configura una actividad permanente que se va desarrollando y completando a lo largo del proceso de toma de decisiones que caracteriza a la planificación1.

Por tanto, el diagnóstico es una actividad que acompaña al proceso de planificación en todas sus fases, en contraposición a la concepción de diagnóstico como actividad "previa" a la definición de objetivos, la formulación estratégica, las políticas y los programas.

El diagnóstico no es efectivo si se limita únicamente a la descripción de la realidad. Su verdadero valor radica en la capacidad explicativa y de predicción que esta pueda tener.

Es en este contexto que, tanto la prospectiva como la construcción de escenarios, se entienden como métodos asociados al diagnóstico y, de hecho, se habla del diagnóstico-prognosis como un solo conjunto de actividades.

La prognosis, compartiendo la función del diagnóstico en el proceso de planificación, busca anticipar escenarios completos o eventos específicos de modo de tomar decisiones en el presente que aseguren los resultados esperados o rectifiquen situaciones no deseadas.

Muchas veces queremos entender que la planificación se ocupa únicamente del futuro. Sin embargo, el tratar de entender el futuro es solamente un medio para dar racionalidad a nuestras acciones presentes.

El diagnóstico en la planificación conlleva entre otras cosas, analizar cuidadosamente las orientaciones que se derivan del proyecto político nacional y, en el plano estrictamente técnico, rescatar los elementos más valiosos que arrojan las experiencias pasadas así como encontrar los factores que permitan reducir la incertidumbre del futuro. 1 Carlos de Mattos 1976

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Estos tres elementos constituyen las referencias fundamentales de análisis para descubrir lo posible dentro del amplio espectro de lo deseable. La percepción y toma de conciencia respecto de las limitaciones y capacidades con que se cuenta, unido a la aproximación al "deber ser" permitirá, al momento de diseñar la estrategia, proyectar sobre bases realistas nuevos caminos y cursos de acción .

Todo diagnóstico-prognosis debe basarse en datos confiables y en un conjunto de hipótesis acerca del probable comportamiento futuro.

El solo hecho de que existan varios caminos posibles nos puede conducir a la incertidumbre en cuanto a la pertinencia de los enfoques y cursos de acción elegidos. No es de extrañarse, en este contexto, que al evaluar comportamientos y tendencias se llegue incluso a cuestionar las bases teóricas que se tuvieron en cuenta al formular las hipótesis iniciales de trabajo.

Otro aspecto en el cual se debe tener máximo cuidado es que al abordar el diagnóstico es conveniente preguntarse por las causas de los problemas. A menudo las manifestaciones más evidentes de un problema representan las consecuencias de uno o varios factores que lo determinan.

Al respecto es probable que la solución que se plantee a este nivel, tenga el inconveniente de no lograr solucionar o mitigar el origen del problema.

7. FASE IV – FORMULACIÓN DEL PLAN ESTRATÉGICO INSTITUCIONAL 7.1. Productos

i. Proyecto del Plan Estratégico Institucional.

ii. Presentaciones generales y específicas.

7.2. Responsabilidad básica

Los organismos y entidades del Estado son responsables de la redacción final y verificación de consistencia del proyecto de Plan Estratégico Institucional. Asimismo, son responsables de la preparación de las presentaciones necesarias para su validación.

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7.3. Aspectos generales

Uno de los aspectos más cruciales para enfrentar la formulación de un Plan Estratégico Institucional es la conformación de un equipo técnico conductor del proceso.

Los planificadores más exitosos integran activamente un equipo de miembros clave en el proceso de planeación. Los desacuerdos sobre la definición de los objetivos así como la forma de lograrlos se resuelven dentro del mismo proceso, por lo que se prevé de alguna manera, que los conflictos internos no constituyan un obstáculo para la ejecución del mismo. De esta forma, los planes se llevarán a cabo de una manera más factible y realista, ya que los miembros del equipo estarán enfocados y más comprometidos con la etapa del proceso de planeación que define cómo alcanzar los objetivos. Hay que siempre tener presente que el objetivo central es contar con un plan que sea utilizado durante la gestión y no sólo se convierta en un documento más en un anaquel.

Se necesita entonces, diseñar el proceso de planeación de manera tal, que participe personal de diferentes niveles:

Es conveniente que el tamaño del grupo de trabajo sea lo suficientemente pequeño para permitir discusiones productivas en cada una de las reuniones programadas para el proceso de planeación; se sugiere que se integre de entre 10 y 20 miembros. Instrucciones más precisas en relación al número de participantes recomendado se encontrará en cada uno de los métodos de la Caja de Herramientas de Planificación.2

La composición del grupo de planeación deberá ser representativa de todas las Direcciones o áreas clave, departamentos o funciones y actividades que conforman la entidad.

Es conveniente que el personal en todos los niveles cuente con un canal de comunicación eficaz, para que el grupo de planeación conozca sus puntos de vista y ellos a su vez se informen, con regularidad, sobre los temas que están siendo tratados por los planificadores.

Con relación a la problemática inherente al tiempo que se dedica a la planeación estratégica, se sugiere, de ser posible:

2 Documento disponible en la Secretaría Técnica de Planificación.

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Organizar "retiros" o reuniones de trabajo con el equipo técnico en un lugar distinto al propio centro de labores durante los días en que se realizan las funciones de planeación.

Preparar una agenda para el proceso de planeación con antelación, asegurando que todo el personal clave haya reservado el tiempo requerido en sus planes de trabajo para recopilar cualquier información necesaria antes de que los talleres de planificación se lleven a cabo, y así tengan el tiempo requerido para poner en práctica los cambios necesarios.

7.4. Contenido del PEI

i. Diagnóstico

ii. Marco Estratégico

a. Misión

b. Visión

c. Análisis de situación

d. Lineamientos estratégicos

iii. Cuadro de Mando Integral

a. Áreas y factores de éxito

b. Objetivos estratégicos

c. Estrategia

7.5. Misión

La misión, también denominada propósito central, es la razón de ser de la entidad. No es algo que se lo logra, sino algo que se persigue continuamente, sin alcanzarlo. Es como la estrella en el horizonte que guía nuestro rumbo.

Una misión contiene, al menos, tres elementos: Un verbo que indique cambio del “status quo” (incrementar, bajar, generar, eliminar, transformar, etc.); la explicación del problema o condición que se busca cambiar y la identificación de los beneficiarios específicos.

La misión pone de manifiesto la identidad de la organización para ser reconocida en su entorno; los valores, reglas y principios, que orientan su actividad; y la cohesión alrededor de objetivos comunes, lo cual facilita la resolución de conflictos y motivación del personal.

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7.6. Visión

También llamada o conocida como imagen futura, remite al conjunto de ideas principales de lo que se quiere lograr y se caracteriza por expresar en términos globales las intenciones que mejor reflejan la situación deseada a largo plazo.

Desde una perspectiva temporal, la visión es entendida ocasionalmente como la situación a lograr dentro del plazo de vigencia del plan. Sin embargo, la imagen-

objetivo se ubica siempre en el largo plazo (independiente de la duración del plan), como guía para definir objetivos específicos y caminos a seguir en el corto y mediano plazo.

La visión debe ser construida a partir de información y estudios que puedan ser recogidos a través de distintas herramientas metodológicas.

La visión debe ser en lo posible una descripción vibrante, comprometedora, específica de lo que significaría alcanzarla. Esto consiste en trasladar la visión de palabras a figuras, en crear una imagen que la gente pueda llevar a su mente.

La visión está aquí entendida como una situación esperada, deseada pero al mismo tiempo factible de ser alcanzada. No tiene sentido alguno formular deseos imposibles de ser llevados a la práctica. Sólo crearían descrédito y desilusión, por ello el proceso de creación de una visión no es mecánico sino totalmente constructivista: se aprende en el camino.

Una visión de buena calidad tiene además un carácter altamente comunicacional. Debe ser entendida por todos y por ello el lenguaje debe ser especialmente expresivo, sensible y gráfico, apropiado por los actores. Debe motivar y ser compartido por todos en la medida en que esto sea posible.

7.7. Análisis de situación

El análisis de situación nos permite conocer la situación actual de la entidad en la que se está planificando. Para ello, es fundamental conocer el diagnóstico en profundidad. Es preciso conocer cuales son nuestros puntos fuertes y cuales los

“Una visión es una imagen del futuro que deseamos crear, descrita en tiempo presente, como si sucediera ahora. Una proclama de visión muestra adonde queremos ir y cómo seremos cuando lleguemos allí. La palabra deriva del latín videre, “ver”. Esta asociación es significativa; cuanto más detallada y visual sea la imagen, más persuasiva resultará. Por ser tangible e inmediata, una visión infunde forma y rumbo al futuro de la organización y ayuda a la gente a fijar metas que sirvan de impulso”. Peter Senge

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débiles, que factores nos permiten aprovechar de la situación en la coyuntura y en el mediano y largo plazo y que barreras deberemos superar para el logro de nuestros objetivos.

En este contexto, se recomienda utilizar la técnica denominada FODA3 para este cometido.

7.8. Lineamientos estratégicos

Los lineamientos estratégicos también denominados políticas clave emergen del análisis situacional y deben estar enfocados a incrementar las fortalezas, aprovechar las oportunidades, disminuir las debilidades y neutralizar las amenazas.

7.9. Cuadro de Mando Integral

Gran parte de la referencia descrita en literatura sobre las aplicaciones del Cuadro de Mando Integral o Balanced Scorecard está orientada hacia las el área de los negocios, donde la finalidad inherente es el lucro. Sin embargo, hay pocas referencias de las aplicaciones hacia otros tipos de organizaciones no menos relevantes para el éxito de la sociedad, como son las organizaciones del gobierno, las no gubernamentales y sin fines de lucro, donde el fin inherente es el de beneficios a largo plazo para la comunidad, la sociedad.

Los autores más renombrados en esta materia, Robert Kaplan y David Norton, apenas tratan del uso de la metodología para el sector público, a pesar de que repetidamente ambos autores han hecho énfasis en su aplicabilidad, con los ajustes requeridos para este sector.

Las organizaciones del gobierno y sin fines de lucro, como su orientación y nombre lo indican, no están destinadas a obtener una ganancia monetaria, sino al logro de una misión. Obviamente, para su subsistencia y para su operación, requieren mantener un objetivo de buen desempeño financiero en el largo plazo, porque el mal uso de presupuestos o la falta de recursos financieros pueden desembocar en una baja en la moral o en la desaparición de la organización. Sin embargo, la disponibilidad y el uso adecuado de los fondos financieros recaudados o asignados a la organización, es uno de sus indicadores de éxito, pero de ninguna manera "miden" su razón de ser.

3 Ver Caja de Herramientas de Planificación para una descripción metodológica detallada del FODA.

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Para estas organizaciones, la satisfacción de los clientes (sea este un sector de la comunidad, un estado, un país o el mundo), es el fin último que debe reflejar el éxito de estas organizaciones, y probablemente sea también, al menos en parte, el proveedor de los fondos (impuestos, donaciones).

Nuestro interés en el uso de esta herramienta está centrado en que: la metodología tiene un enfoque en perspectivas no financieras; el énfasis en la medición del desempeño, la optimización presupuestaria y la eficiencia.

En este contexto, se describe la metología detallada el la “Caja de Herramientas de Planificación”.4

7.10. Áreas y factores de éxito

Las áreas y factores clave del éxito son aquellos elementos que combinados y priorizados estratégicamente permiten alcanzar objetivos, metas, visiones, misiones, etc. Son aquellos elementos estratégicos que hacen a las instituciones y que una vez identificados facilitan de manera eficiente un cometido específico. En términos de planificación estratégica son los diseños que determinarán el éxito de la organización; mientras que en términos de evaluación, permitirán identificar con precisión la presencia y posicionamiento jerarquizado de éstos.

Las áreas de éxito son dimensiones relativamente homogéneas para lograr la visión/misión. Constituyen las distintas dimensiones o perspectivas de la visión que deben permitir a la entidad contestar cuáles son los factores clave para asegurar que la visión se cumpla.

Para lograr definir las áreas de éxito se requiere: primero, contar con una visión institucional que permita identificar los factores críticos de éxito (FCE) y el grado de contribución de éstos en el cumplimiento de dicha visión; segundo, determinar el grado de contribución de estos factores claves de éxito en el cumplimiento de la misión y; para ambos procesos, determinar el grado de contribución que tiene la institución sobre los factores claves de éxito.

La metodología completa y detallada para el establecimiento de áreas y factores críticos de éxito es parte de la Caja de Herramientas de Planificación.5

4 Disponible en la Secretaría Técnica de Planificación. 5 Disponible en la Secretaría Técnica de Planificación.

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7.11. Los objetivos

Los objetivos describen los propósitos generales o específicos de un determinado plan. Responden a lo que se pretende lograr, situándose en el marco general de referencia dado por la visión.

Los Objetivos Generales centran los propósitos estratégicos del plan, con base en el análisis integral de la situación de la entidad.

Los Objetivos Específicos centran a nivel de sector o de componente temático, los propósitos que permiten que el sector o el

componente, contribuya efectivamente al logro de los objetivos generales.

Ciertos Objetivos están asociados a restricciones. En estos casos, el objetivo no es más que la formulación en positivo de un problema o necesidad.

Otro tipo de objetivos se asocian con potencialidades u oportunidades, cuyo aprovechamiento permite llevarlos a cabo de manera más eficiente y eficaz.

También pueden referirse a valores que se desea implantar y/o desarrollar, como: mayor participación en las decisiones; mejor proyección nacional o internacional

del país o abrir nuevos horizontes para la juventud.

Los objetivos pueden ser de corto, mediano y largo plazo. En este contexto, debe haber una articulación entre ellos con una lógica de medios a fines: los objetivos de corto plazo, o algunos de ellos, son medios para lograr (o contribuir a

lograr) los de mediano plazo y éstos, a su vez, son los medios que permiten el logro de los objetivos de largo plazo, o contribuyen a ello.

A este respecto, es necesario tener siempre presente las siguientes características de los objetivos que guiarán un plan de desarrollo:

i. Los objetivos deben tener un nivel intermedio de generalidad, es decir, ser lo suficientemente específicos para ayudar a elegir entre opciones estratégicas; pero, al mismo tiempo, ser lo suficientemente generales como para permitir la exploración de diferentes soluciones.

Problema: Baja cobertura del seguro materno-infantil. Objetivo: Aumentar la cobertura del seguro gratuito del seguro materno-infantil.

Potencialidad: existencia de una amplia zona forestal en el Departamento de Canindeyú. Objetivo: diseñar un plan de manejo y explotación de la reserva forestal.

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ii. Los objetivos deben ser pertinentes al contexto específico del plan, adoptando formas que reconozcan la naturaleza y complejidad de la problemática en estudio, así como su carácter dinámico.

iii. Los objetivos deben referirse a procesos de cambio más que a estados finales.

iv. Los objetivos deben ser consistentes en el sentido de que estos se relacionan con la problemática y/u oportunidades identificadas en el diagnóstico.

v. Los objetivos serán estratégicos, ya que deben apuntar hacia los temas o asuntos prioritarios que poseen un mayor impacto en el desarrollo y deben poseer esta articulación lógica entre niveles de propósitos.

7.12. Metas

Son la expresión concreta de los objetivos, en términos de tiempo y cantidad, que dan cuenta de los resultados que se esperan alcanzar con la ejecución del plan, en un período dado.

En el lenguaje de la planificación del desarrollo, a diferencia de los objetivos, las metas comprometen magnitudes y plazos. La diferencia no está dada, entonces, por la generalidad o especificidad de los enunciados declarativos, sino por la "medida" (en términos cuantitativos y/o en el tiempo) en que se espera lograr los resultados.

7.13. Estrategias

No existe una definición única de estrategia, ni consenso respecto al proceso mediante el cual se genera. Para algunos, principalmente aquellos que trabajan dentro de los esquemas de la llamada planificación tradicional o normativa, la estrategia es el resultado de un proceso técnico de diagnóstico y prospección de las tendencias evolutivas de las principales variables. Para otros, especialmente aquellos que trabajan con los métodos de la planificación estratégica, la estrategia nace de un esfuerzo creativo inicial, que deberá ser revisado y perfeccionado a través de posteriores análisis.

En el primer caso, la formulación estratégica suele entenderse como una actividad separada de la definición de objetivos, debiendo en su momento, probar su consistencia con dichos objetivos y realizar los ajustes que resulten necesarios. En el segundo caso, en cambio, la estrategia aparece íntimamente asociada con una determinada imagen-objetivo a largo plazo y, por ello, considera al tema de la determinación de objetivos como parte del trabajo mismo de formulación

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estratégica. Esta sutil diferencia metodológica es más formal que real, por cuanto en ambas situaciones se ajustan sus componentes por aproximaciones sucesivas, involucrando por extensión, algunos elementos del diagnóstico, análisis de tendencias y diversos otros aspectos.

Sin embargo, las diferencias y matices conceptuales no se limitan sólo a la forma de vincular la estrategia con los objetivos, sino que se extienden a toda la compleja relación entre formulación estratégica y proceso de planificación.

Dentro del propósito de la presente guía, es preciso rescatar algunos elementos que caracterizan y definen los rasgos principales de una estrategia para el desarrollo:

i) La obligada referencia a una visión de largo plazo;

ii) Su interrelación con los objetivos estratégicos,

iii) Su propósito integrador, que busca armonizar propuestas y potenciarlas entre sí;

iv) Su flexibilidad y versatilidad para adaptarse a los cambios ocurridos en el entorno social, político y económico; y

v) Su carácter de instrumento de negociación con los diferentes actores sociales.

La metodología para establecer la estrategia en las dimensiones establecidas por las áreas de éxito y los indicadores CMI se encuentra disponible en la Caja de Herramientas de Planificación.6

8. FASE V – PRESENTACIÓN Y APROBACIÓN DEL PEI 8.1. Objetivos

i. Comunicar internamente el alcance, el propósito, el valor y la necesidad de tener un PEI.

ii. Asegurar la mayor participación posible en la fase de validación del PEI.

iii. Gestionar la aprobación del PEI ante la Secretaría Técnica de Planificación.

iv. Viabilizar su ejecución.

6 Disponible en la Secretaría Técnica de Planificación.

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8.2. Productos

i. Un PEI aceptado a nivel institucional, aprobado por la máxima autoridad ejecutiva y publicado en medio impreso y digital.

ii. Mecanismo estructurado para llevar adelante la ejecución del PEI.

8.3. Responsabilidades básicas

Secretaría Técnica de Planificación

i. Considerar y dar su conformidad sobre el PEI presentado.

Organismos y Entidades del Estado

i. Realizar las reuniones y talleres necesarios para la validación del PEI.

ii. Presentar el PEI a la Secretaría Técnica de Planificación.

iii. Establecer los mecanismos para la ejecución del PEI.

9. BIBLIOGRAFÍA Osorio, Alfredo. Planeamiento Estratégico. Instituto Nacional de

Administración Pública. Buenos Aires. Cuarta Edición, noviembre 2002.

Senge, Peter. La Quinta Disciplina en la práctica. Ediciones GRANICA S.A. 1999.

Godet., Michel. Manuel de Prospective Strategique. L’art et la méthode. Dunos, París 2001.

Johnson, Gerry y Scholes, Kevan. Dirección Estratégica: Análisis de la estrategia de las organizaciones. Ed., Prentice Hall, 1996.

Godstein, L.. Y Nolan, T. Aplied strategic planning: a comprensive guide. Mc. Graw-Hill. New York, 1993.