Gobernanza Puìblica Para Resultados ONU 2011

34
1 Gobernanza pública para resultados: Marco conceptual y operacional Luis F. Aguilar 10th CEPA Meeting 48 de Abril, 2011 UN – New York I. Introducción Los estados cambian sus instituciones y los gobiernos sus formas de organización y procesos administrativos a fin de responder a las transformaciones económicas y políticas de la sociedad. Así ocurrió a principios de la década de los años ochenta, cuando sociedad y estado vivieron cambios acelerados y profundos en economía, política, comunicación y formas de convivencia. Los principales cambios ocurridos dentro y fuera del estado en los últimos años han sido: la democratización de los regímenes autoritarios o semiautoritarios, las reformas fiscales y administrativas en respuesta a los problemas financieros críticos de los estados sociales, la descentralización de decisiones y políticas, la aparición de formaciones políticas multiestatales, los tratados bi y multinacionales de comercio con armonización de leyes e instituciones nacionales, la autonomía y el activismo cívico cada vez mayor de las organizaciones de la sociedad civil, la liberalización económica para reactivar el crecimiento, la globalización de los mercados (finanzas, servicios, manufactura, comercio), el surgimiento de la era de la información. Asimismo los problemas mundiales de la pobreza, la desigualdad, la inseguridad, la migración, el terrorismo y el cambio climático se han agudizado. Este texto se publicó originalmente en inglés: “Public Governance for Results: A Conceptual and Operational Framework” (UN DESADPADM) y fue presentado en la primera sesión del 10º Encuentro del Comité de Expertos de la ONU en Administración Pública (UN CEPA), el 4 abril de 2011. El texto que aquí se presenta es su traducción en español, varios párrafos se reelaboran y se añaden nuevas consideraciones.

description

Losestadoscambiansusinstitucionesylosgobiernossusformasdeorganizaciónyprocesosadministrativosafinderesponderalastransformacioneseconómicasypolíticasdelasociedad.Asíocurrióaprincipiosdeladécadadelosañosochenta,cuandosociedadyestadovivieroncambiosaceleradosyprofundoseneconomía,política,comunicaciónyformasdeconvivencia.Losprincipalescambiosocurridosdentroyfueradelestadoenlosúltimosañoshansido:lademocratizacióndelosregímenesautoritariososemiautoritarios,lasreformasfiscalesyadministrativasenrespuestaalosproblemasfinancieroscríticosdelosestadossociales,ladescentralizacióndedecisionesypolíticas,laaparicióndeformacionespolíticasmultiestatales,lostratadosbiymultinacionalesdecomercioconarmonizacióndeleyeseinstitucionesnacionales,laautonomíayelactivismocívicocadavezmayordelasorganizacionesdelasociedadcivil,laliberalizacióneconómicaparareactivarelcrecimiento,laglobalizacióndelosmercados(finanzas,servicios,manufactura,comercio),elsurgimientodelaeradelainformación.Asimismolosproblemasmundialesdelapobreza,ladesigualdad,lainseguridad,lamigración,elterrorismoyelcambioclimáticosehanagudizado.

Transcript of Gobernanza Puìblica Para Resultados ONU 2011

Page 1: Gobernanza Puìblica Para Resultados ONU 2011

1    

 

 

Gobernanza  pública  para  resultados:  Marco  conceptual  y  operacional∗  

 

Luis  F.  Aguilar  

 10th  CEPA  Meeting  4-­‐8  de  Abril,  2011  

UN  –  New  York  

I.   Introducción  

Los   estados   cambian   sus   instituciones   y   los   gobiernos   sus   formas   de   organización   y  

procesos  administrativos  a  fin  de  responder  a  las  transformaciones  económicas  y  políticas  

de  la  sociedad.  Así  ocurrió  a  principios  de  la  década  de  los  años  ochenta,  cuando  sociedad  

y  estado  vivieron  cambios  acelerados  y  profundos  en  economía,  política,  comunicación  y  

formas  de  convivencia.  Los  principales  cambios  ocurridos  dentro  y  fuera  del  estado  en  los  

últimos   años   han   sido:   la   democratización   de   los   regímenes   autoritarios   o  

semiautoritarios,   las   reformas   fiscales   y   administrativas   en   respuesta   a   los   problemas  

financieros  críticos  de  los  estados  sociales,  la  descentralización  de  decisiones  y  políticas,  la  

aparición   de   formaciones   políticas   multiestatales,   los   tratados   bi   y   multinacionales   de    

comercio   con   armonización   de   leyes   e   instituciones   nacionales,   la   autonomía   y   el  

activismo  cívico  cada  vez  mayor  de  las  organizaciones  de  la  sociedad  civil,  la  liberalización  

económica   para   reactivar   el   crecimiento,   la   globalización   de   los   mercados   (finanzas,  

servicios,  manufactura,   comercio),   el   surgimiento  de   la  era  de   la   información.  Asimismo  

los   problemas  mundiales   de   la   pobreza,   la   desigualdad,   la   inseguridad,   la  migración,   el  

terrorismo  y  el  cambio  climático  se  han  agudizado.  

                                                                                                                         ∗  Este  texto  se  publicó  originalmente  en  inglés:  “Public  Governance  for  Results:  A  Conceptual  and  Operational  Framework”   (UN   DESA-­‐DPADM)   y   fue   presentado   en   la   primera   sesión   del   10º   Encuentro   del   Comité   de  Expertos  de  la  ONU  en  Administración  Pública  (UN  CEPA),  el  4  abril  de  2011.  El  texto  que  aquí  se  presenta  es  su  traducción  en  español,  varios  párrafos  se  reelaboran  y  se  añaden  nuevas  consideraciones.  

Page 2: Gobernanza Puìblica Para Resultados ONU 2011

2    

 

El   alcance,   la   consistencia   y   el   ritmo   de   los   cambios   han   variado   de   acuerdo   con   las  

condiciones   políticas   y   económicas   de   cada   país.   En   lo   que   respecta   al   gobierno,   el  

principal  efecto  de   los   cambios  ha   sido   la   transformación  del  modo  como   los  gobiernos  

gobiernan  a   sus   sociedades.  En  estos  años  ha   ido   tomando   forma  un  nuevo  proceso  de  

gobernar  cuya  principal  característica  reside  en  el  hecho  de  que  los  gobiernos  dependen  

cada  vez  más  de  otros  gobiernos  y  de  otras  organizaciones  tanto  del  sector  privado  como  

de   la   sociedad   civil   (nacionales   o   multinacionales),   para   poder   cumplir   sus   funciones  

públicas,   realizar   los  objetivos  sociales  de   interés  común  y  prestar   los  servicios  públicos,  

de   la   misma   manera   que   las   empresas   del   sector   privado   y   las   organizaciones   de   la  

sociedad  civil  dependen  del  desempeño  del  estado  para  alcanzar  sus  objetivos  de  negocio  

o   para   promover   las   causas   cívicas   de   su   convicción.   La   interdependencia   de   las   partes  

constitutivas  del  sistema  social  contemporáneo  ha  modificado  la  forma  de  gobernar,  que  

ahora   es   menos   jerárquica,   menos   de   mando   y   control,   y   más   compartida   con   la  

ciudadanía   a   través   de   asociaciones   y   redes   en   las   que   las   organizaciones   estatales,  

económicas  y  sociales  dependen  las  unas  de  las  otras  para  realizar  sus  objetivos  propios  y  

los  de  interés  y  beneficio  de  la  sociedad.  

Si   estos   cambios   se  examinan  desde   la  perspectiva  de   la   administración  pública,   resulta  

evidente  que  las  reformas  de   la  Nueva  Gestión  Pública  (NGP),  realizadas  en   los  decenios  

de  1980  y  1990,   fueron  factores  que   influyeron  en   la   formación  y  evolución  de   la  nueva  

gobernanza  tanto  por   lo  que  hicieron  como  por   lo  que  omitieron.  El  énfasis  que  puso   la  

NGP  en  la  costo-­‐eficiencia,  erigiéndola  en  el  valor  más  alto  de  la  administración  pública  y  

en  su  norma  de  acción,  a  fin  de  resolver  los  abrumadores  problemas  fiscales  y  aun  la  crisis  

fiscal  de  los  estados  de  bienestar  y  desarrollo  social,   llevó  a  que  los  gobiernos  realizaran  

importantes  reformas  internas  en  la  estructura  y  operación  de  su  administración,  entre  las  

cuales   destacan:   la   descentralización   de   las   decisiones   hacia   los   mandos   medios   u  

operadores;   una   gestión   pública   emprendedora   (“hands-­‐on   management”)   que   exige  

involucramiento  personal  de  los  funcionarios  en  los  procesos  administrativos,  flexibilidad  

operativa  e  innovación  de  procesos  y  productos  a  fin  de  producir  resultados  que  sean  de  

Page 3: Gobernanza Puìblica Para Resultados ONU 2011

3    

valor  para  los  ciudadanos;  eliminación  de  las  grandes  organizaciones  genéricas  del  sector  

público  y  creación  de  organizaciones  específicas  y  especializadas,  orientadas  a  objetivos  y  

grupos  específicos  de  ciudadanos  (“arm’s-­‐lenght  organizations”);  la  prestación  de  servicios  

públicos  centrados  en  el  ciudadano,  en  tanto  cliente  o  consumidor;  la  separación  entre  el  

financiamiento  y  la  provisión  de  los  servicios  públicos,  entre  la  decisión  y  las  operaciones  

(entre   el   “timonel”   y   los   “remeros”),   que   abre   la   puerta   a   formas   de   administración  

contratada,   delegada,   asociada   con   organizaciones   económicas   y   civiles   en   diversos  

asuntos  públicos;   la  puesta  en  funcionamiento  del  gobierno  electrónico,   la  aplicación  de  

sistemas   de     seguimiento,   medición   y   evaluación   del   desempeño   de   organismos,  

programas  y  personal  públicos.  Al  mismo  tiempo,  la  nueva  gestión  pública  llevó  a  que  los  

gobiernos   adoptaran   una   serie   de   decisiones   de   impacto   estructural,   como   el  

redimensionamiento   o   reducción   del   ámbito   normativo   del   estado   y   del   tamaño   de   la  

administración,   la   privatización   de   empresas   públicas,   la   marketization   o   el   uso   de  

mecanismo   de   mercado   en   la   operación   gubernamental   (que   incluye   procesos   de  

desregulación,   contratación   externa   de   servicios,   contratación   diferenciada   del   personal  

público  conforme  a  estándares  de  desempeño,  prestación  de  servicios  que  brinden  a   los  

ciudadanos   oportunidades   de   elección…)   y   la   agencification,   el   establecimiento   de  

organismos   públicos   independientes   y   autónomos,   responsables   de   administrar   asuntos  

públicos   fundamentales,   como   la   política   macroeconómica,   la   gestión   tributaria,   la  

regulación  de  sectores  industriales  clave,  la  producción  de  la  información  gubernamental  

y  social…    

Las   reformas   de   la   nueva   gestión   pública   tuvieron   dos   tipos   de   impactos.   Por   un   lado,  

hicieron  perder  a  los  gobiernos  poderes,  facultades,  activos  y  recursos  que  antes  poseían  

en  varios  ámbitos  de   la  vida  económica  y  social,  debilitando  su  capacidad  de   liderazgo  y  

eficacia  directiva,  mientras  que,  por  el  otro,  dieron  origen  a  nuevas  formas  de  gobernar  y  

dirigir,   que   han   sido   denominadas   “formas   interorganizacionales   de   gobierno”   (Hanf   y  

Sharpf,   1978),     modelo   “bidireccional”   de   gobernanza,   en   tanto   los   gobernantes   y   los  

gobernados   coproducen   las   decisiones   públicas   (Kooiman,   1993),   “gobierno   mediante  

terceros”   o   “gobierno   por   poder,   por   encargo”   (Salamon,   2000),   “gobernanza  

Page 4: Gobernanza Puìblica Para Resultados ONU 2011

4    

participativa”   (UNDESA   /   DPADM,   2008),     “gobernanza   basada   en   el   involucramiento”  

ciudadano  (Guthrie,  2003;  Khan,  2005),  un  proceso  institucionalizado  mediante  el  cual  se  

establece  un  vínculo  más  directo  entre   los   ciudadanos  y   los  gobiernos  en   las  decisiones  

públicas;  “gobierno  abierto  e  incluyente”  (OCDE,  2009).  

El   movimiento   de   la   Nueva   Gestión   Pública   (NGP)     ha   sido   objeto   de   críticas   válidas   y    

cuestionables.   Las   críticas  más   sustantivas   han   señalado   el   acento   excesivo   que   la   NGP  

puso  en  la  costo-­‐eficiencia  de  la  administración  pública  sin  relacionarla  con  otros  valores  

administrativos   y   políticos   que   son   también   importantes   para   la   eficacia   directiva   del  

gobierno;   la   fragmentación   o   la   inconexión   administrativa   del   gobierno   que   provocó   su  

insistencia  en  que  se  establecieran  entidades  y  programas  descentralizados  y  específicos,  

orientados  hacia  poblaciones  objetivos  específicas  y  servicios  específicos,  pero  sin  ubicar  

sus  actividades  y  objetivos  en  el  marco  del  conjunto  de  las  políticas  o  de  la  totalidad  de  la  

acción   gubernamental.   Se   ha   criticado   además   el   enfoque   intragubernamental   de   las  

reformas,   centrado   únicamente   en   la   acción   del   gobierno;   su   visión   de   los   ciudadanos  

como   clientes   de   los   servicios   de   la   administración   pública  más   que   como   socios   en   el  

diseño,   la   gestión   y   la   implementación   de   las   políticas   públicas,   así   como   su   concepto  

limitado   del   desempeño   gubernamental,   centrado   en   criterios   financieros   y  

administrativos   de   la   gestión   pública,   sin   destacar   sus   dimensiones   institucionales   y  

políticas.    

La   observación   crítica   más   fuerte,   sin   embargo,   es   que   en   las   condiciones   sociales  

contemporáneas  el  enfoque  gerencial,  aun  si  el  gobierno  llegara  a  practicar  una  gerencia  

moderna,   emprendedora   y   eficiente,   es   insuficiente   y   no   es   la   respuesta   a   la   cuestión  

crucial   de   cómo   asegurar   la   capacidad   y   eficacia   directiva   de   los   gobiernos   en   la  

actualidad,  dado  que   los  gobiernos  no  pueden  ya   resolver  por   sí  mismos   los  numerosos  

problemas   públicos   de   naturaleza   compleja   (en   los   que   se   entrelazan   componentes   y  

factores  causales  diversos  e  interdependientes)  de  la  sociedad  actual,  en  razón  de  que  no  

poseen   los   recursos   políticos,   cognitivos,   tecnológicos   y   financieros   que   son   necesarios  

para   resolverlos,   recursos   que   están   además   en   posesión   de   muchos   actores   sociales,  

gubernamentalmente   independientes.   Una   administración   pública   emprendedora,  

Page 5: Gobernanza Puìblica Para Resultados ONU 2011

5    

eficiente   y   eficaz,   como   lo   exige   la   NGP,   mantiene   sin   duda   su   importancia   y   es   un  

componente  esencial  de  la  gobernanza,  pero  es  solo  una  de  sus  condiciones  funcionales  y  

uno  de  sus  factores  clave  de  éxito.        

II.   Definición  de  gobernanza  pública  

Producto  del   trabajo  de  organismos   internacionales   y  de   la     investigación  académica,   el  

concepto  de  gobernanza  apareció  a    principios  de  los  años  90  y  hoy  posee  un  contenido  

conceptual  estable  y  uniforme  en  sus  elementos  centrales,  superando  la  ambigüedad  o  la  

vaguedad  de  su  denotación  inicial.  Sin  embargo,  el  concepto  de  gobernanza  corre  hoy  el  

riesgo  de  significarlo  todo  y,  por  tanto,  no  significar  nada,  en  tanto  se  ha  convertido  en  la  

referencia  omnímoda  y  genérica  para  tratar  y   resolver   todo  tipo  de  problemas  políticos,  

económicos  y  sociales.    

Es  preciso  dejar  sentado  desde  un  principio  que  la  gobernanza  es  un  concepto  específico,  

con  un  campo  preciso  de  conocimiento  y  aplicación,  centrado  en  la  cuestión  acerca  de  la  

función,   la  capacidad  y   la  eficacia  directiva  del  gobierno.  Esta  es   la  cuestión  propia  de   la  

gobernanza,   cuestión   que   expresa   y   formula   la   principal   preocupación   de   muchos  

ciudadanos  que  desconfían  que  el  gobierno  sea  realmente  capaz  de  gobernar,  de  resolver  

los   problemas   fundamentales   de   la   vida   en   común   y   de   conducir   a   la   sociedad   hacia  

niveles  superiores  de  seguridad,  bienestar  y  equidad.  El  concepto  de  gobernanza  pública,  

al   centrarse   en   el   tema   de   la   capacidad   y   eficacia   directiva   del   gobierno,   parte   del  

supuesto   o   presume   que   los   aspectos   institucionales   de   la   legitimidad   política   del  

gobernante  y  de  la   legalidad  de  sus  decisiones  y  acciones  son  un  problema  resuelto.  Por  

consiguiente,   muchas   cuestiones,   estándares   e   indicadores   sobre   “la   calidad   de   la  

democracia”,   “la   calidad   del   gobierno”,   “la   calidad   institucional”   y   hasta   “la   buena  

gobernanza”  mantienen  su  importancia  cognoscitiva  y  política,  pero  no  son  las  cuestiones  

que  interesan  cognoscitivamente  a  la  gobernanza,  en  el  entendido  de  que  el  concepto  de  

la  gobernanza  asume  y  comparte  el  principio  de  que  la   legitimidad  política  y   la   legalidad  

Page 6: Gobernanza Puìblica Para Resultados ONU 2011

6    

son   condiciones   fundamentales   para   que   los   gobiernos   puedan   gobernar   y   dirigir   sus  

sociedades,  y  que  la  capacidad  y  eficacia  del  gobernar  comprende  otros  componentes.1    

Por  gobernanza  pública  se  entiende  el  proceso  de  gobierno  o  de  dirección  de  la  sociedad.  

Se   refiere   específicamente   al   proceso   por   el   cual   una   sociedad   se   dirige,   gobierna   y  

gestiona   a   sí   misma.   En   esencia,   es   el   proceso   por   el   cual   el   gobierno,   las   empresas  

privadas,  las  organizaciones  de  la  sociedad  civil  y  los  ciudadanos  interactúan  para  definir,  

acordar   y   decidir   sus   objetivos   comunes   y   las   formas   de   organización,   los   recursos   y   el  

conjunto   de   actividades   que   se   consideran   necesarias   y   conducentes   para   lograr   los  

objetivos  decididos.  La  gobernanza  es  entonces  el  proceso  mediante  el  cual  se  conforma  y  

define  el  sentido  de  dirección  de  la  sociedad  y  se  crea  la  capacidad  social  para  lograr  los  

objetivos  públicos  que  dan  sentido  a  la  actividad  de  la  sociedad.    

El   proceso   de   gobernanza   no   es   aleatorio   ni   irrestricto,   sino   está   estructurado   y  

enmarcado   por   las   instituciones   y   por   el   conocimiento.   Por   un   lado,   implica   valores,  

instituciones,  normas  y  tradiciones,  que  establecen  las  formas  y  los  límites  del  ejercicio  del  

poder  público  y   las  vías  de  acceso  de   los  ciudadanos  a   la  participación  en   las  decisiones  

públicas,  y  que  regulan  la  interacción  entre  las  autoridades  públicas,  las  empresas  privadas  

y  las  organizaciones  de  la  sociedad  civil  con  el  propósito  de  que  articulen  sus  posiciones  e  

intereses,   resuelvan   sus   diferencias,   y   puedan   llegar   a   acuerdos   sobre   los   objetivos  

públicos   a   alcanzar,   los   problemas   públicos   a   resolver   y   los   servicios   públicos   que   es  

necesario  prestar  al  conjunto  de  la  sociedad.  Por  otro  lado,  la  gobernanza  pública  implica  

también  conocimiento,  conocimientos  teóricos  y  técnicos,  modelos  causales  y  tecnologías,  

                                                                                                                         1  El  concepto  de  “gobernanza”  difiere  del  de  “gobernabilidad”,  si  bien  ambos  abordan  la  cuestión  sobre  la  capacidad   y   eficacia   del   gobierno   para   gobernar.   En   esencia,   la   gobernabilidad   mantiene   aún   una  perspectiva  gubernamental  dominante  o  exclusiva  y  parte  del  supuesto  de  que  un  gobierno  dotado  con  las  capacidades   necesarias   (institucionales,   financieras,   administrativas)   es   suficiente   para   dirigir   la   sociedad,  mientras  que  la  perspectiva  de  la  gobernanza  supone  que  por  sí  solos  los  gobiernos,  aunque  sean  legítimos,  dotados   con   las   capacidades   suficientes   y   altamente   competentes,   no   pueden   hacer   frente   a   varias    cuestiones  públicas  complejas,  cuya  solución  exige  la   labor  conjunta  del  gobierno  y  sus  ciudadanos  (sector  privado,  redes  sociales,  instituciones  académicas)  en  la  definición  de  los  objetivos  sociales  a  alcanzar  y  de  las  acciones  a  emprender  asociadamente  para  alcanzarlos.  En  resumen,  mientras  el  enfoque  de  gobernabilidad  considera  que  el  problema  de  la  eficacia  directiva  se  resuelve  mediante  reformas  que  otorguen  al  gobierno  las  capacidades  requeridas,  el  enfoque  de  gobernanza  considera  que  el  problema  se  resuelve  mediante  un  nuevo  proceso  de  gobernar,  de  tipo  público-­‐privado,  gubernamental-­‐social,  en  el  entendido  que  se  requiere  un  gobierno  competente  y  equipado  con  las  capacidades  apropiadas.  

Page 7: Gobernanza Puìblica Para Resultados ONU 2011

7    

que  hacen  que  los  actores  públicos,  privados  y  sociales  puedan  conocer  las  dimensiones  y  

causas  de   los  problemas  que  quieren  atender  o   las  metas  que  quieren  alcanzar,  puedan  

asignar   y   gestionar   de  manera   eficiente   los   recursos   públicos   y   privados   y,   sobre   todo,  

puedan  adoptar  las  medidas  organizativas  idóneas  y  las  actividades  que  son  causalmente  

idóneas   y   eficaces   para   producir   los   resultados   públicos   deseados.   El   conocimiento,   en  

tanto   aprehende   las   relaciones   causales   del   mundo   natural   y   del   social,     es   referencia  

fundamental  para   la  eficacia  operativa  del  gobernar.  En   suma,   la  gobernanza  OJO   ¡es  el  

proceso   de   gobernar   que   integra   el   conjunto   de   valores,   instituciones,   normas   y   al  

conjunto   de   conocimientos   y   tecnologías,   por   cuyo   medio   el   gobierno   y   la   sociedad  

deciden   los   asuntos   públicos   que   les   importan   y   las   acciones   que   son   decisivas   para  

producir  el  orden  social  preferido  y  el  constitucionalmente  establecido.  En  corolario,  es  de  

añadirse   que   las   instituciones   y   los   conocimientos   de   la   gobernanza   son   diferentes   y  

específicos  según  los  asuntos  sociales  y  económicos  a  atender.2  

Al  hablar  de  gobernanza  o  de  “nueva  gobernanza”,  se  debe  destacar  el  hecho  de  que   la    

función  directiva  y  la  influencia  del  gobierno  en  la  conducción  social  han  sufrido  cambios.  

En  la  actualidad  los  objetivos  sociales  más  importantes  se  definen  y  se  realizan  en  diálogo  

y   asociación   con   agentes   privados   y   sociales.   A   lo   largo   de   la   historia,   los   distintos  

mecanismos   de   gobernanza   han   reflejado   un   determinado   equilibrio   entre   las  

organizaciones  políticas,  económicas  y  sociales,  ya  que  el  poder  público,  la  producción  y  el  

intercambio   de   bienes   y   las   formas   de   solidaridad   y   cohesión   social   constituyen   los  

recursos  colectivos  de  toda  sociedad  para  sobrevivir  y  convivir  de  manera  satisfactoria.  En  

los  últimos  años,  ha  cambiado  el  equilibrio  entre  estos  actores  colectivos  fundamentales.  

Los  gobiernos  contribuyen  de  manera  decisiva  a  la  gobernanza  de  la  sociedad  y  continúan  

siendo   el   actor   fundamental   de   la   solución   de   los   problemas   inherentes   de   cualquier  

acción  colectiva  (tales  como  los  conflictos,  el  oportunismo,  el  parasitismo,  la  deserción,  el  

engaño,   la  transgresión  de  contratos  y  acuerdos,   la  delincuencia),  pero  su  autonomía  de  

decisión  especialmente  en  el  campo  de  los  asuntos  económicos  y  sociales  ha  disminuido.  

                                                                                                                         2   Los   componentes   institucionales   y   cognoscitivos-­‐técnicos   de   la   gobernanza   delimitan   el   ámbito   de   su  eficacia  social  y  de  su    legitimidad  política:  la  gama  de  productos  y  resultados  sociales  que  el  gobierno  y  la  sociedad  pueden  efectuar  y  la  aceptación  social  y  el  apoyo  político  que  pueden  alcanzar.  

Page 8: Gobernanza Puìblica Para Resultados ONU 2011

8    

En   la   actualidad   los   gobiernos   dependen   de   los   recursos   y   las   actividades   de   otras  

organizaciones  externas  al  gobierno  y   frecuentemente  hasta  externas  al  estado  nacional  

para  poder  encarar  con  éxito  los  desafíos  económicos  y  los  problemas  sociales,  activar  el  

crecimiento   y   conducir   a   la   sociedad   a   niveles   más   altos   de   prosperidad,   igualdad,    

bienestar  y  seguridad.  

La   gobernanza   no   se   reduce   ya   a   la   acción   de   los   gobiernos,   se   ha   vuelto  más   amplia.  

Actualmente  el  proceso  de  dirigir  a   la  sociedad  comprende   iniciativas  conjuntas  entre  el  

gobierno   y   la   sociedad   en   forma   de   asociaciones   público-­‐privadas,   redes   de   políticas   y  

formas   asociativas   de   prestación   de   servicios   públicos.   En   las   condiciones   actuales,   los  

gobiernos  tienden  a  gobernar  con  los  ciudadanos,  no  por  encima  de  ellos,  y  a  convertirse  

de   gobernantes   dominantes   y   proveedores   autosuficientes   de   servicios   en   socios,  

habilitadores,   facilitadores   y   colaboradores,   que   necesitan   de   la   contribución   de   los  

ciudadanos,  la  cual  alientan,  apoyan  y  convocan,  que  coordinan  además  la  acción  conjunta  

de  los  sectores  público  y  privado  e  intervienen  para  corregir  o  mediar  cada  vez  que  surgen  

conflictos  entre  los  asociados  o  se  distorsiona  el  interés  público.  Se  ha  producido  y  ha  sido  

necesario   “un   cambio   del     gobierno   a   la   gobernanza”   (UNDESA   /   DPADM;   2007)   o   del  

“gobierno   como   de   costumbre”   a   la   perspectiva   más   amplia   de   la   gobernanza   (OCDE,  

2009).  En  efecto,   los  gobiernos   se  están  dando  cuenta  cada  vez  más  de   las  ventajas  del  

enfoque  de   la   gobernanza   a   la   hora  de  encarar  problemas  públicos   complejos,   vitales   y  

delicados.  

A  principios  del  decenio  de  1990,  cuando  se  hizo  más   frecuente  su  uso,  “gobernanza”  o  

“gobernanza   pública”   o   “gobernanza   nueva,  moderna”   era   un   concepto   descriptivo   del  

nuevo  modo  de  gobernar,  que   relataba  cómo  el  gobierno  había  dejado  de  actuar  por   sí  

mismo,  basándose  únicamente  en  el  trabajo  de  sus  burocracias,  y  actuaba  en  cambio  en  

colaboración   con   las   firmas   privadas   y   las   redes   sociales   al   implementar   las   políticas  

públicas,  prestar  los  servicios  públicos,  desarrollar  proyectos  de  infraestructura.  La  mayor  

parte  de   la  bibliografía  existente  sobre  gobernanza  es  de  carácter  descriptivo  y  narra   las  

formas  de   trabajo  asociado  entre  el   gobierno  y  el   sector  privado  y   social   en  numerosas  

políticas  y  campos  de  acción  pública.    

Page 9: Gobernanza Puìblica Para Resultados ONU 2011

9    

El   concepto   adquirió   un   significado   prematuramente   valorativo   y   hasta   normativo   de  

“buena  gobernanza”,  cuando  se  juzgó  y  propuso  que  el  gobierno  mediante    asociaciones  y  

redes   con   actores   extra-­‐gubernamentales   era   el   buen   gobierno   y   el   modelo   que   los  

gobiernos   debían   seguir   sin   más   para   ser   políticamente   legítimos   y   eficaces.   Esta  

declaración   normativa,   de   apresurada   aplicación   universal,   fue   objeto   de   críticas,  

particularmente   por   intelectuales   y   políticos   que   conforme   al   saber   establecido  

consideraban  absurdo  o  impropio  o  ilegítimo  que  el  gobierno  del  estado  estuviera  a  cargo  

de   actores   sociales   y   económicos   que   no   eran   autoridades   públicas   legítimamente  

constituidas.3  También  fue  objeto  de  críticas  el  concepto  de  “buena  gobernanza”,  porque,  

al  igual  que  cualquier  otro  concepto  cualitativo  o  de  calidad,  fue  considerado  por  muchos  

estudiosos  y  gobiernos  como  un  concepto  esencialmente  relativo,  referido  a  un  específico  

valor  que  se  desea  realizar:  “bueno  para  algo”,  “bueno  con  referencia  a  algo”,  “bueno  por  

su   importancia   para   algo”,   que   puede   referirse   al   crecimiento   económico,   al   gobierno  

representativo,  a  los  derechos  ciudadanos,  a  los  servicios  públicos,  a  la  estabilidad  política,  

al  control  de  la  inseguridad,  al  crecimiento  del  empleo  o  del    bienestar  social,  a  la  salud  de  

la   población   o   a   otros   objetivos   públicos.   Después   de   aclaraciones   y   discusiones   buena  

gobernanza  o  buen  gobierno  terminó  por  ser  un  concepto  que  lista  los  valores  o  principios  

institucionales  básicos  que  el  gobierno  republicano  y  democrático  debe  respetar  en  todas  

sus   acciones,   pero   que   no   dice   mucho   cuando   los   gobiernos   pasan   concretamente   a  

gobernar   y   se   orientan   hacia   la   solución   de   problemas   concretos   o   a   la   realización   de    

objetivos   específicos.   Enuncia   los   principios   institucionales   generales   y   básicos   de   un  

régimen  democrático,   acerca  de   los   cuales   no  hay  duda,   pero  dice  poco   sobre   el  modo  

como  los  principios  se  traducirán  en  normas  y  acciones  particulares  al  atender  problemas  

específicos   de   interés   público   ni   formula   tampoco   nada   importante   en   el   terreno  

                                                                                                                         3  En  este  punto,  para  evitar  debates  desencaminados,  conviene  señalar  que    la  materia  o  el  contenido  de  la  gobernanza   (los   objetivos,   acciones   e   instrumentos   de   las   políticas   públicas,   las   leyes,   los   servicios,  programas,  proyectos…)  puede  ser  obra  coproducida  por  la  autoridad  pública  con  la  sociedad  económica  y  civil,   pero   la   forma   de   la   gobernanza,   la   que   la   hace   pública,   públicamente   válida   y   en   muchos   casos  vinculante,  es  exclusivamente  la  decisión  de  la  autoridad  pública  legítima  que  acepta  el  contenido,  lo  valida  por  ser  conforme  a  la  ley  pública  y  al  interés  público,  lo  convierte  en  orden  y  le  asigna  recursos  públicos.          

Page 10: Gobernanza Puìblica Para Resultados ONU 2011

10    

cognoscitivo  y  técnico  que  oriente  la  selección  de  las  acciones  causalmente  idóneas  para  

alcanzar  fines  y  resolver  problemas.          

El  concepto  de  “buena  gobernanza”  adquirió  un  significado  más  aceptable,  si  bien  todavía  

controvertido,   cuando   el   Programa   de   las   Naciones   Unidas   para   el   Desarrollo   –   PNUD  

(1997)  propuso  una   serie  de  principios  para  definir   las   características   (seis)   de   la  buena  

gobernanza  desde  el  punto  de  vista  de   las  relaciones  entre  el  Estado  y   la  sociedad.  Esos  

principios   o   características   son:   estado   de   derecho   (imparcialidad),   legitimidad   y   voz  

(elecciones   ciertas,   participación   y   gobierno   orientado   al   consenso),   transparencia   y  

rendición  de  cuentas,  desempeño   (capacidad  de   respuesta,  eficacia,  eficiencia),  dirección  

(visión   estratégica,   coordinación)   y   equidad   (acceso   universal,   incluidas   las   minorías,   a  

oportunidades   que   posibiliten    mantener   y  mejorar   el   bienestar   propio).   Aunque   nadie  

con  convicción  republicana  y  democrática  puede  rebatir  los  principios,  es  lógico  que  otros  

autores   añadan   en   la   definición   de   la   buena   gobernanza   otras   referencias   valorativas,  

según   su   concepción   y   expectativas   del   estado   y   del   gobierno.   De   nuevo,   las   críticas  

apuntaron  que  los  principios  de  la  buena  gobernanza  contemplaban  aspectos  genéricos  y  

básicos  del  proceso  de  gobernar  y  hacían  hincapié  en  los  aspectos  institucionales  pero  no  

en   los   cognoscitivos   y   técnicos   de   la   acción   de   gobierno.   Dicho   de   otro   modo,   la  

legitimidad  de   cargo   y   la   legalidad  de   acción  de   los   gobiernos   era   lo   que  destacaban  el  

concepto   y   la   exigencia   de   la     buena   gobernanza   más   que   las   habilidades   políticas   y  

competencias   técnicas  de   los  gobiernos  para  estar  en  aptitud  de  gobernar  en  el  mundo  

real,  que  eran  mencionadas  genéricamente  en  el  criterio  de  “desempeño”.  

Al   mismo   tiempo   que   se   debatían   los   atributos   normativos   del   concepto   de   buena  

gobernanza,   surgió   un   concepto   teórico,   que   estableció   que   la   gobernanza,  

específicamente   “la   nueva   gobernanza”,   no   es   una   propuesta   especulativa   sobre   el  

proceso  de  gobernar  o   la   formulación  de  un   ideal  de  gobierno  o  una  recomendación  de  

conveniencia  práctica,  sino  es  el  efecto  de  las  tendencias  económicas  y  sociales  en  curso,  

tanto  a  nivel  nacional  como   internacional,  que  obligan  a  gobernar  de  ese  modo  a   fin  de    

que   los   gobierno   tengan   la   capacidad   de   conducir   y   coordinar   a   sus   sociedades.   El  

concepto   enlistó   además   las   condiciones   institucionales   y   técnicas   que   el   proceso   de  

Page 11: Gobernanza Puìblica Para Resultados ONU 2011

11    

gobernar   debe   satisfacer   en   el   actual   mundo   social   para   ser   políticamente   legítimo,  

eficiente  y  eficaz,  además  de  creíble  y  digno  de  la  confianza  de  los  ciudadanos.  En  suma,    

el   significado   básico   de   la   gobernanza,   se   le   adjetive   como   buena   o   no,   equivale   a   un  

proceso  de  gobernar  que  respeta  los  principios  y  prescripciones  del  estado  de  derecho  y  

de   las   instituciones  democráticas  y  que   incorpora   información  y  conocimiento  según   los  

asuntos  en  cuestión  para  ser  técnicamente  competente  y  producir   los  efectos  esperados  

de  valor  público.  

La  definición  de  gobernanza  aquí  ofrecida  es  similar  a   las  demás  definiciones  empleadas  

en  la  investigación  académica  estándar  y  en  prominentes  organizaciones  internacionales,  

aunque  contribuye  a  precisar  los  elementos  genéricos  de  las  definiciones  e  introduce  los  

elementos  faltantes,  como  el  énfasis  en  el  conocimiento  que  es   la  condición  básica  para  

determinar  la  eficacia  causal  de  la  acción  humana,  incluida  la  gubernativa.  

PNUD:   La   gobernanza   es   el   sistema   de   valores,   políticas   e   instituciones   por  medio   de   los  

cuales   una   sociedad   administra   sus   asuntos   económicos,   políticos   y   sociales   a   través   de  interacciones  dentro  del  estado  y  entre  el  estado,  la  sociedad  civil  y  el  sector  privado.  Es  el  modo  en  que  una  sociedad  se  organiza  para   tomar  e   implementar  decisiones   logrando  un  

entendimiento,   acuerdo   y   acción   mutuos.   Comprende   los   mecanismos   y   procesos  destinados  a  que  los  ciudadanos  y  grupos  articulen  sus  intereses,  arbitren  sus  diferencias  y  ejerciten   sus   derechos   y   obligaciones   legales.   Es   el   conjunto   de   reglas,   instituciones   y  

prácticas   que   fijan   límites   y   proporcionan   incentivos   a   los   individuos,   organizaciones   y  empresas.   La   gobernanza,   incluyendo   sus   dimensiones   sociales,   políticas   y   económicas,  opera   en   todos   los   niveles   de   la   empresa   humana,   ya   se   trate   del   hogar,   la   aldea,   la  

municipalidad,   la   nación,   la   región   o   el   globo   (Governance   Indicators:   User’s   Guide,   2004,  2007).  4        

Comisión   Europea:   “La   gobernanza   alude   a   la   capacidad   del   Estado   para   servir   a   los  

ciudadanos  ...  La  gobernanza  se  refiere  a   las  normas,  procesos  y  conductas  a  través  de   los  que   se  articulan   intereses,   se  gestionan   recursos  y   se  ejerce  el  poder  en   la   sociedad  …  Lo  fundamental,  en  este  contexto,  es  la  manera  en  que  se  desempeñan  las  funciones  públicas,  

se  gestionan  los  recursos  públicos  y  se  ejercen  las  facultades  normativas  públicas  ...  A  pesar  de   su   carácter   abierto   y   amplio,   la   gobernanza   es   un   concepto   significativo   y   práctico,  vinculado  con  los  aspectos  más  fundamentales  del  funcionamiento  de  cualquier  sociedad  y  

de   los   sistemas   políticos   y   sociales.   Puede   describirse   como   una   medida   básica   de  

                                                                                                                         4  Dicho  al  margen  y  críticamente,  la  traducción  española  del  libro  de  PNUD,    Indicadores  de  Gobernabilidad:  Guía  del  Usuario,  Nueva  York  y  Luxemburgo,  2004,  no  supo  distinguir  entre  gobernanza  y  gobernabilidad  y  ha  incrementado  la  confusión  intelectual  en  el  medio  de  la  lengua  española.  

Page 12: Gobernanza Puìblica Para Resultados ONU 2011

12    

estabilidad   y   rendimiento.”  Comunicación   sobre   la   gobernanza   y   el   desarrollo,   octubre  de  

2003  (COM  (03)  615).    

Banco  Mundial:   Se   define   la   gobernanza   como   el   conjunto   de   tradiciones   e   instituciones  mediante  las  que  se  ejerce  la  autoridad  en  un  país  en  aras  del  bien  común.  Esto  incluye:  i)  el  

proceso   por   el   que   se   eligen,   vigilan   y   sustituyen   las   autoridades;   ii)   la   capacidad   del  gobierno   para   gestionar   eficazmente   sus   recursos   y   aplicar   políticas   racionales;   y   iii)   el  respeto  de  los  ciudadanos  y  el  Estado  por  las  instituciones  que  gobiernan  sus  interacciones  

económicas   y   sociales.   Banco   Mundial   (2004),   disponible   en:    http://www.worldbank.org/wbi/governance  

 

El   aporte   cognoscitivo   y   práctico     más   importante   de   las   investigaciones   sobre   la  

gobernanza  es  el  haber   identificado  sus  dimensiones   institucionales  y  técnicas,  así  como    

las   realidades   que   integran   o   deben   integrar   cada   dimensión,   que   son   además   las  

referencias  para  elaborar  los  indicadores  de  la  calidad  de  la  gobernanza.5  Resumiendo  el  

trabajo  de  numerosos  académicos  y  de  las  organizaciones  internacionales,  los  principales  

componentes   de   la   dimensión   institucional   y   política   de   la   gobernanza,   listados   no  

exhaustivamente,    son  los  siguientes:    

• Estado  de  derecho  /  Gobierno  de  leyes  

Independencia   del   poder   judicial,   imparcialidad,   honestidad,   rapidez   y   exigibilidad  

jurídica   del   sistema   judicial,   garantías   procesales;   imparcialidad,   honestidad   y  

competencia  de   la  policía;   disposición  de   los   ciudadanos   y   las   autoridades  públicas   a  

obedecer  la  ley;    igualdad  de  los  ciudadanos  ante  la  ley.  

 

• Voz  y  Rendición  de  Cuentas  

                                                                                                                         5Los   componentes   institucionales   y   técnicos   individuales   de   la   gobernanza,   aunque   diferentes   por   su  contenido  y  resultados,  están  o  deben  estar  entrelazados  e  integrados  en  el  proceso  de  la  gobernanza  a  fin  de   poder   producir   resultados   de   beneficio   público.   El   desempeño   independiente   de   cada   componente   es  importante  en  sí  mismo,  por  cuanto  soluciona  problemas  específicos  de  la  vida    social  (por  ejemplo,  el  trato  equitativo   en   la   administración   de   justicia,   la   prestación   de   servicios   públicos   para   las   poblaciones  vulnerables,  el  respeto  de  las  obligaciones  contractuales,  la  elección  legítima  de  las  autoridades),  pero  para  contribuir   a   la   gobernanza   efectiva   de   la   sociedad   y   fomentar   la   confianza   social   en   el   gobierno,   su  desempeño  individual  o  singular  no  es  suficiente  y  tiene  que  agregarse  o  vincularse  a  los  otros  componentes  y  ser  parte  de  una  unidad  coherente  de  acción  pública.      

Page 13: Gobernanza Puìblica Para Resultados ONU 2011

13    

Respeto   a   los   derechos   humanos,   libertades   civiles   y   económicas;   libertad   de   los  

medios   de   comunicación;   vigencia   de   los   derechos   e   instituciones   políticas   (por  

ejemplo,  un  sistema  de  elecciones  libres  e  imparciales),  democracia  abierta  e  inclusiva;  

proceso   legislativo   representativo   y   responsivo  a   las  necesidades;   equilibrio  entre   las  

instituciones   ejecutivas   y   las   legislativas;   calidad   de   las   relaciones  

intergubernamentales;   acceso   de   los   ciudadanos   a   la   información   pública   /  

transparencia;   anticorrupción;   instituciones   y   prácticas   de   rendición   de   cuentas;  

instituciones  y  prácticas  participativas  de  los  ciudadanos.  

• Calidad  de  la  regulación  

Cantidad   y   calidad   de   la   legislación   que   regula   la   actividad   económica   (financiera,  

laboral,   comercial,   aduanera,  propiedad   intelectual…)  y,  en  conexión,   la   cantidad  y   la  

calidad   de   los   reglamentos   y   los   procedimientos   administrativos   que   enuncian   los  

requisitos  para  desarrollar  las  actividades  económicas...  

 

Los  principales  componentes  de  la  dimensión  técnico-­‐administrativa  de  la  gobernanza  son  

los  siguientes:    

• Sistema  social  de  conocimiento  y  tecnologías  

Calidad  de  los  sistemas  de  información;  nivel  de  desarrollo  de  la  investigación  científica  y  

tecnológica;   disposición   y   empleo   de   plataformas   tecnológicas;   existencia   y   calidad   de  

instituciones   de   investigación   y   desarrollo;   universidades   e   instituciones   de   enseñanza  

técnica.  

• Finanzas  públicas  

Estructura   de   los   sistemas   fiscales   y   presupuestarios,   eficacia   de   la   gestión   tributaria,  

gestión  del  gasto  público,  el  equilibrio  entre  ingresos  y  gastos  públicos.  

• Políticas  públicas  y  administración  pública  

Page 14: Gobernanza Puìblica Para Resultados ONU 2011

14    

Capacidad  de  planificación  y  de  análisis  y  diseño  de  políticas;  grado  de  participación  de  los  

ciudadanos  en  el  proceso  de  formulación  de  políticas;  sistematicidad  y  coherencia  de  las  

políticas   públicas;   calidad   de   la   burocracia   (normas,   organización,   procesos,   capacidad  

profesional   del   personal);   desarrollo   y   estado   del   arte   de   sistemas   de   gobierno  

electrónico;   calidad   de   los   sistemas   de   evaluación   y   auditoría;   gestión   de   recursos  

humanos  y  ética  del  servicio  público.  

 

Además  de  estos  elementos  estructurales,  se  deben  considerar  también  como  esenciales  

para   gobernar   los   factores   “blandos”   de   la   gobernanza,   que   son   las   relaciones   que  

establecen   entre   sí   el   gobierno   y   los   actores   públicos,   privados   y   sociales   a   la   hora   de  

debatir,  definir,   acordar,  decidir  e   implementar  el   contenido  de   la  gobernanza  decidido.  

Entre   estos   factores   suelen  mencionarse   el   liderazgo,   la   reputación   y   respetabilidad   del  

gobierno  y  de  los  participantes,  la  confianza  entre  ellos,  la  costumbre  de  usar  razones  en  

la  discusión  y  deliberación,  la  aceptación  de  reglas  de  decisión…  

 

III.   El  concepto  de  resultado  público  

Un   resultado   es   el   producto   final   de   un   proceso   causal   o   de   una   cadena   de   factores  

causales   (insumos,   actividades   y   productos)   y   consiste   en   un   cambio   observable   y  

mensurable  en  el  estado  de  una  situación  social.  Por  consiguiente,  lo  que  se  entiende  por  

resultado  público  o  de  valor  público   remite  al   concepto  de   causalidad  gubernamental  o  

pública,  a  las  condiciones  causales  específicas  bajo  las  cuales  un  gobierno  o  un  proceso  de  

gobernanza  produce  los  efectos  previstos  y  los  resultados  de  valor  para  los  ciudadanos.  Es  

muy   probable   que   en   este   momento   no   se   tenga   un   sólido   concepto   de   causalidad  

gubernamental–pública  ni   de   resultado.   En   los   últimos   años,   a   consecuencia  del   énfasis  

puesto   en   la   eficiencia   económica   y   acaso   en   la   eficacia   social   del   desempeño  

gubernamental,   se  ha  propuesto  un  concepto   limitado  e   incluso  unilateral  de   la  eficacia  

gubernamental   o   pública.   Este   enfoque   ha   contribuido   a   aceptar   una   visión  

predominantemente   técnica   de   la   eficacia,   entendida   como   la   idoneidad   causal   de   las  

acciones  e   instrumentos  del   gobierno  para  producir   los  objetivos   económicos   y   sociales  

Page 15: Gobernanza Puìblica Para Resultados ONU 2011

15    

deseados,  sin  destacar  la  pertinencia  e  impacto  causal  de  los  componentes  institucionales  

y  políticos  del  desempeño.  A  lo  sumo,  estos  componentes  son  considerados  elementos  del  

contexto  en  el  que  tiene  lugar  el  proceso  causal.  

El  concepto  técnico  de  resultado  público  es  fundamental  y  es  correcto,  pues   la  situación  

social   deseada   no   puede   existir   más   que   como   efecto   de   la   acción   emprendida   por   el  

gobierno   (o   por   el   gobierno   en   asociación   con   actores   civiles   y   económicos),   pero   el  

concepto   tiene   un   valor   limitado   en   los   asuntos   públicos,   por   cuanto   el   proceso   causal  

público  comprende  (y  ha  de  comprender)  elementos  institucionales  y  políticos  que  son  de  

carácter   valorativo   y   no   solo   técnico.   En   consecuencia,   el   resultado  es   el   efecto  de  una  

acción  que  es  técnica  y  política  a  la  vez,  y  el  registro  o  reconocimiento  de  la  ocurrencia  del  

resultado  contiene  un  juicio  de  valor  y  un  juicio  de  hecho  de  los  ciudadanos.  Esto  quiere  

decir   que   la   acción   gubernamental   o   la   gobernanza   de   múltiples   actores,   públicos   y  

privados,  es   juzgada  socialmente  como  eficaz   tanto  por   lo  que  ha  realizado  como  por   la  

manera  en  que  lo  ha  realizado;  en  otras  palabras,  tanto  por  sus  productos  como  por   los  

atributos  del  proceso  mediante  el  cual  se  han  obtenido  esos  productos.    

Es   importante  que   las  acciones  gubernamentales  o   la  gobernanza  arrojen   los   resultados  

sociales   deseados   y   eliminen   los   elementos   no   deseados   y   nocivos   de   las   situaciones  

sociales,   pero,   al   mismo   tiempo   que   logran   esos   efectos   sociales,   es   igualmente  

importante   que   las   acciones   preserven   y   promuevan   los   valores   y   principios  

fundamentales   de   un   estado   democrático   y   de   una   sociedad   equitativa   y   segura.   Los  

resultados  y  los  valores  democráticos  de  la  acción  gubernamental,  la  competencia  técnica  

y   la   legitimidad  política  de  la  acción,  son  conjuntamente  las  condiciones  esenciales  de   la  

eficacia   gubernamental   o   pública.     Se   tiene  un   resultado  público   cuando  el   efecto   es   la  

ocurrencia  de  la  situación  empírica  deseada  (o  algo  cercano)  y,  al  mismo  tiempo,  cuando  

el   efecto   empíricamente   ocurrido   plasma   y   expresa   el   respeto   a   leyes   y   principios   del  

estado   democrático.   Sería   aberrante   gobiernos   con   capacidad   de   realizar   los   resultados  

empíricos   deseados   y   de   llevarlos   a   los   sitios   más   altos   de   la   productividad   o   la  

competitividad  mundial   (ver  China),  pero  que   los  producen  sin   incorporar   los  valores  de  

un  régimen  democrático.  Estaríamos  ante  el  rostro  oscuro  de  la  pura  tecnocracia.    

Page 16: Gobernanza Puìblica Para Resultados ONU 2011

16    

El   proceso   tiene   tanta   importancia   como   el   producto   en   la   causalidad   pública-­‐

gubernamental.  Por  lo  tanto,  un  resultado  público  es  el  producto  final  de  las  acciones  del  

gobierno  o  de  una  gobernanza  de  múltiples  actores  que  es   confiable  desde  el  punto  de  

vista   técnico   (financiero,   analítico,   tecnológico  y  administrativo)   y  desde  el   institucional.  

Los  resultados  obtenidos  por  el  gobierno  o  por  la  gobernanza  en  la  solución  de  problemas  

de  interés  común  difícilmente  se  pueden  considerar  y  apreciar  como  la  solución  efectiva  

de  un  problema  público,  o  como  un  verdadero  resultado  de  valor  público,  si  contravienen  

los  valores  fundamentales  de   la  relación  democrática  entre  el  gobierno  y   los  ciudadanos  

(leyes,   derechos,   libertades,   igualdad   ante   la   ley,   inclusión,   participación   de   los  

ciudadanos,  transparencia,  rendición  de  cuentas).  La  transgresión  de  esos  valores,  aunque  

empíricamente   la  acción  gubernamental   fuera  exitosa,  generaría  una  actitud  crítica  y  de  

repudio  por  parte  de  (sectores  de)  la  sociedad  hacia  la  política  elegida  y  la  acción  seguida,  

por  lo  que  sus  resultados,  muy  probablemente,  desencadenarían  otro  tipo  de  problemas  

(todavía  más  graves)  que  harían  que  la  supuesta  solución  al  problema  fuera  un  fenómeno  

frágil  y  efímero.  

En  suma,  debe  entenderse  como  resultado  público  el  producto  final  de  un  proceso  causal  

democráticamente   sustentado   y   técnicamente   correcto,   que   es   apreciado   por   los  

ciudadanos   porque   perciben   que   se   ha   producido   un   cambio   real   en   el   estado   de   la  

situación  social  considerada  indeseada  e  inaceptable  y  que  se  han  respetado  asimismo  los  

valores   políticos   democráticos.   Desde   esa   perspectiva,   una   definición   acertada   de  

resultado   público   debe   comprender   tanto   “el   desempeño   de   la   política”   como   “el  

desempeño  democrático”  (OCDE,  2009)  

Otra  de  las  características  de  un  resultado  público  es  que  es  algo  más  que  el  producto  final  

de  las  actividades  singulares  de  una  particular  organización,  política,  programa  o  servicio  

público,  como  se  ha  insistido  en  estos  años  de  NGP  y  ajuste  fiscal.  En  contraste  con  esta  

noción   habitual,   que   ha   exacerbado   la   fragmentación   de   la   acción   gubernamental,   un  

resultado   de   valor   público   es   un   resultado   agregado   que   integra   los   varios   productos  

individuales   de   las   políticas   y   los   programas   gubernamentales,   aun   si   coproducidos   con  

actores   privados   y   sociales.   La   igualdad   social,   la   seguridad   social,   el   orden   público,   el  

Page 17: Gobernanza Puìblica Para Resultados ONU 2011

17    

desarrollo  humano,  la  calidad  del  medio  ambiente  urbano,  la  estabilidad  y  competitividad  

de  la  economía  nacional,  la  infraestructura  física  y  la  de  las  tecnologías  de  la  información  y  

las   comunicaciones,   el   régimen   democrático   y   un   sistema   judicial   imparcial   son   todas  

situaciones   sociales   del   valor   público   más   alto   y   existen   y   pueden   existir   porque   son  

resultados  agregados  que  recapitulan  y  conjugan  de  manera  coherente  una  serie  eficaz  de  

políticas  públicas,  iniciativas  de  firmas  privadas  y  acciones  de  los  ciudadanos.  

Es  importante  tener  presente,  además,  la  dimensión  “subjetiva”  del  resultado  público,  que  

no   se   reduce  a  un   simple  hecho   social   empírico  que  ocurre   y   es  percibido   y   registrado,  

sino  que  incluye  un  juicio  de  valor  de  los  ciudadanos  sobre  el  hecho  ocurrido.  Ahora  bien,  

en   el   juicio   de   los   ciudadanos   influyen   particularmente   la   credibilidad   y   la   confianza  

(“reputación   social”)   que   se   hayan   ganado   los   decisores   de   la   gobernanza,   es   decir,   las  

autoridades,   los   actores   económicos   y   los   actores   de   la   sociedad   civil   a   lo   largo   de   su  

carrera  política  y  trayectoria  social.  

La  confianza  es  un  aspecto  importante  de  los  resultados  públicos.  La  confianza  es  o  puede  

ser   esencial   para   obtener   buenos   resultados   públicos   y   la   consecución   de   buenos  

resultados   públicos   redunda   en   el   aumento   de   la   confianza.   El   nivel   de   confianza   en   el  

gobierno  que  existe  en  una  sociedad  es  en  gran  medida  efecto  de  sus  tradiciones,  valores,  

instituciones,  historias  de  decisión  gubernamental.  Sin  embargo,  las  estructuras  políticas  y  

jurídicas  de  los  estados  y  sistemas  políticos  modernos  contribuyen  a  aumentar  el  nivel  de  

confianza  de  la  sociedad.  Un  gobierno  elegido  libremente  puede  aumentar  la  confianza  de  

los  ciudadanos  en  que  sus  decisiones  y  políticas  serán  compatibles  con  las  preferencias  de  

los   ciudadanos,   una   burocracia   no   politizada   puede   incrementar   la   confianza   en   la  

competencia   técnica   y   seriedad   del   gobierno   y   un   sistema   legal   imparcial   contribuye   a  

garantizar  que  exista  un  nivel  de  confianza  no  sólo  vertical,  sino  también  horizontal,  entre  

los   individuos  que  interactúan  en  la  sociedad  y  se  generen  nuevos  niveles  de  cohesión  y  

solidaridad  social.    

 

Page 18: Gobernanza Puìblica Para Resultados ONU 2011

18    

La  confianza  es   también  clave  para  que  el  gobierno  disponga  del   tiempo  necesario  para  

alcanzar   resultados   mayores   y   duraderos.   Cada   vez   que   se   logra   un   buen   resultado  

público,  aumenta  la  confianza  en  el  gobierno,  lo  cual  permite  al  gobierno  decidir  políticas  

a  un  plazo   cada   vez  más   largo   y   ampliar   los  horizontes  de   la   sociedad.   Si,   como   se  dijo  

antes,  los  resultados  públicos  son  productos  agregados  de  numerosas  políticas,  iniciativas  

y   acciones,   los   resultados   son   también   productos   agregados   a   lo   largo   del   tiempo.   La  

sociedad  está  interesada  en  alcanzar  resultados  públicos  sostenibles,  duraderos,  que  den  

estabilidad   a   sus   expectativas   a   lo   largo   de   sus   vidas   y   les   proporcionen   seguridad,  

previsibilidad   y   coherencia.   Los   gobiernos   comparten   lógicamente   este   interés   de   los  

ciudadanos,   pues   la   producción   de   resultados   públicos   duraderos   mejora   y   facilita   la  

confianza  en  el  gobierno,   lo  cual   facilita  a   su  vez   tener  un  gobierno  eficaz  a   lo   largo  del  

tiempo   y   no   solo   de   vez   en   cuando   y   para   asuntos   particulares.   Si   la   confianza   en   sus  

gobiernos  lleva  a  que  los  ciudadanos  esperen  que  en  el  futuro  y  a  lo  largo  del  tiempo  de  

sus  vidas  se  beneficiarán  con  resultados  importantes,  los  gobiernos  pueden  asegurar  esos  

resultados   de   beneficio   duradero   porque   poseen   instrumentos   de   mejora   de   sus  

decisiones   y   actividades   a   través   del   aprendizaje   adaptativo.   El   seguimiento   y   la  

evaluación  constante  de  las  políticas  públicas  durante  su  ciclo  de  vida  ofrecen  elementos  a  

los  gobiernos  y  ciudadanos  para  que  adapten  las  políticas  a  las  cambiantes  circunstancias  

externas  y  corrijan  sus  deficiencias  internas,  mejorando  los  niveles  y  alcances  sociales  de  

su   eficacia.   Saber   que   el   gobierno   lleva   a   cabo   de   manera   sistemática   actividades   de  

evaluación  de  su  desempeño,  en  las  que  involucra  a  los  ciudadanos,  tiene  el  efecto  de  que  

el  gobierno  se  forje  socialmente  una  imagen  de  líder  comprometido  con  la  eficacia  de  su  

acción,   serio,   coherente   y   consistente,   y   esto   le   concede   más   tiempo   para   lograr   los  

resultados   deseados   y   resolver   problemas   sociales   crónicos   o   críticos   que   requieren   de  

bastante  tiempo  para  ser  controlados  o  removidos.  

 

IV.   Indicadores  y  evaluación  de  la  gobernanza  

Los   indicadores  de  gobernanza  han  sido  elaborados  y  utilizados  con  diferentes   fines  por  

numerosas  instituciones:  donantes  internacionales,  organismos  del  sector  privado,  grupos  

Page 19: Gobernanza Puìblica Para Resultados ONU 2011

19    

de   seguimiento   de   políticas   (redes   de   organizaciones   no   gubernamentales   nacionales   e  

internacionales)   y   centros   académicos,   cuyas   diferentes   perspectivas,   expectativas   y  

exigencias   sobre   la   actuación   gubernamental   en   diversos   asuntos   de   interés   para   la  

sociedad  han  contribuido  a  mejorar   los  métodos  y   los  contenidos  de   la  evaluación  de   la  

gobernanza.6   Si   bien   los   indicadores   deberían   ser   una   medida   de   la   legitimidad,   la  

capacidad   y   la   eficacia   que   el   proceso   de   gobernanza,   integrado   por  múltiples   actores,  

muestra   para   dirigir   a   la   sociedad,   los   indicadores   más   adoptados   y   reconocidos   (por  

ejemplo,   los   indicadores   del   Banco  Mundial   o   los   indicadores   de   Calidad   del   Gobierno)  

tienen   una   perspectiva   gubernamental,   prestan   única   o   primordialmente   atención   a   la  

legitimidad,   la   capacidad   y   la   eficacia   de   los   gobiernos   más   que   al   proceso   de   la  

gobernanza  en  sí.  Son   indicadores  del  gobernar  del  gobierno  o  por  el  gobierno  más  que  

indicadores  de  un  proceso  de  gobernar  en  el  que  el  gobierno  y  los  actores  sociales  deciden  

y  producen  asociadamente  los  objetivos  de  interés  público    

El  acento  en  el  gobierno  es  correcto,  en  tanto  la  contribución  del  gobierno  a  la  gobernanza  

será   insignificante  y  hasta  contraproducente   si   su  acción  carece  de  calidad   institucional,  

política  y  técnica.  Sin  embargo,  se  trata  de  una  postura   incompleta  e   incluso   inexacta  si,  

además  de  concentrarse  en  las  instituciones  y  capacidades  específicas  del  gobierno,  no  se  

incluyen   los   elementos  que   son   los  propios   y   específicos  de   la   gobernanza  de  múltiples  

actores,  sus  formas  de  relación  y  asociación  y  el  modo  como  elaboran  la  decisión  conjunta  

y   la   llevan   a   cabo.   Es   necesario   corregir   este   sesgo   y   prestar   atención   a   los   atributos  

específicos  de  la  gobernanza  y  no  solo  a  los  atributos  del  gobierno.  

 

Para  establecer  estándares  e  indicadores  del  sistema  de  gobernanza  de  múltiples  actores  

habrá  que  comenzar,  en  primer   lugar,  por   identificar   los   factores  que  hacen  posible  que  

gobierno   y   sociedad   hayan   decidido   colaborar   y   sumar   sus   recursos   para   atacar  

determinados  problemas  sociales.  Y  en  segundo  lugar,  proceder  a  identificar   los  factores  

que   permiten   a   la   ciudadanía   validar   el   sistema   de   gobernanza   de   múltiples   actores  

                                                                                                                         6  El  documento  de  trabajo  de  UNDESA  /  DPADM  (2007):  Public  Governance  Indicators:  A  Literature  Review  es  ofrece  un  resumen  bien  fundamentado  y  es  de  gran  utilidad.    

Page 20: Gobernanza Puìblica Para Resultados ONU 2011

20    

reconociendo  que  es  políticamente  responsable  y  empíricamente  eficaz.  Para   la  decisión  

de   trabajar   juntos   seguramente   habrá   influido   la   importancia   social   crucial   que   ha  

alcanzado   un   determinado   problema   (desempleo,   deterioro   ambiental,   inseguridad  

pública,   por   ejemplo)   y   reconocer   que   el   gobierno,   las   empresas   privadas   o   las  

organizaciones  de  la  sociedad  civil  no  poseen  los  recursos  para  resolver  por  sí  mismos,  por  

separado,  el  problema  que  preocupa  e   importa.  También  es  muy  probable  que   factores  

para   decidirse   a   colaborar   sean   las   normas   que   rigen   el   acceso   para   participar   en   el  

proceso   en   el   que   se   toman   las   decisiones   públicas,   también   las   reglas   de   diálogo,  

negociación  y  acuerdo  que  se  seguirán  a  lo  largo  del  proceso,  así  como  la  reputación  cívica  

de   los   participantes.   En   caso   de   desacuerdo   sobre   las   reglas   de   acceso,   las   reglas   de  

interlocución  o  la  fiabilidad  de  los  participantes,  el  escenario  probable  será  que  el  proceso  

de  decisión  conjunta  no  tome  forma,  no  comience  o  no  avance  y  tanto  menos  concluya.  

En   consecuencia,   no   será   posible   gobernar   en   forma   de   gobernanza   en   un   asunto  

específico  o  en  varios.    

 

En  segundo  lugar,  hay  que  identificar  las  condiciones  que  permiten  a  los  ciudadanos  o  a  la  

sociedad   en   general   apreciar   que   la   gobernanza   de  múltiples   actores   es   empíricamente  

eficaz  y  políticamente  responsable.  Para  que  la  gobernanza  nueva  o  moderna  se  afirme  y    

sea  socialmente  aceptada  y  respaldada  es  fundamental  que  exista  realmente  (que  no  sea  

una   simulación   o   un   discurso   retórico   de  moda)   y,   sobre   todo,   que   acredite   que   posee  

calidad   institucional   y   técnica.   En   este   punto,   es   fundamental   que   los   ciudadanos  

conozcan  el  modo  como  los  participantes  tomaron  la  decisión,  saber  si  en  realidad  hubo  

coproducción  en  la  decisión  del  contenido  de  la  gobernanza  (o  si  el  gobierno  siguió  siendo  

el   protagonista   con  una   corte  de   actores   sociales   alineados   a   sus   instrucciones)   y   saber  

por  qué   consideraron  que   las   acciones  decididas  eran   las   apropiadas  para  un  específico  

campo  de  problemas.  Estos  elementos  son  básicos  para  que  los  ciudadanos  puedan  juzgar  

la  calidad  institucional  y  técnica  de  la  gobernanza  mediante  la  cual  se  entienden  resolver  

los   problemas   sociales   crónicos   y   se   efectúan   los   objetivos   sociales   preferidos.   En  

resumen,  no  es  imposible,  aunque  sutil,  elaborar  los  indicadores  que  sirvan  para  verificar  

Page 21: Gobernanza Puìblica Para Resultados ONU 2011

21    

primero   la   existencia   de   la   gobernanza   y,   en   segundo   lugar,   para   verificar   y   medir   su  

institucionalidad,  su  nivel  de  respeto  a  las  leyes,  así  como  su  nivel  de  competencia  técnica  

y  capacidad  para  producir  realmente  los  resultados  deseados.        

 

En   el   tema   de   la   gobernanza   abundan   los   indicadores   relacionados   con   la   acción   del  

gobierno,  pero  es  poco   lo  que  se  ha  hecho  en  relación  con   los  socios  del  gobierno  —los  

ciudadanos,  el  sector  privado  y  las  organizaciones  civiles—  a  fin  de  evaluar  el  grado  real  o  

potencial  de  su  contribución  a  la  definición  y  realización  del  contenido  de  la  gobernanza.  

Por   el   lado   de   los   socios   del   gobierno,   será   necesario   identificar   y   elaborar   indicadores  

para   saber   si   existen   en   la   sociedad   “las   redes   sociales   interorganizacionales   y  

autoorganizadas”   (Rhodes,   1997)   y   cuál   es   su   grado   de   agrupamiento,   coherencia   y  

capacidad;  asimismo  valorar  la  solidez  financiera  y  productiva  y  el  nivel  de  responsabilidad  

social  de  las  empresas  privadas  asociadas  al  gobierno  en  políticas  y  proyectos  públicos,  así  

como  el  nivel  de  desarrollo  del  tercer  sector  (y   la  fuerza  del  capital  social),  que  colabora  

con   el   gobierno   en   numerosos   programas   de   política   social.   Pero,   sobre   todo,   para  

conocer   la   existencia,   el   contenido   y   la   calidad  de   la   gobernanza,   habrá   que   especificar  

mediante  estándares  e  indicadores  apropiados  el  nivel  de  la  participación  ciudadana  y  de  

su  influencia  en  las  decisiones  públicas  de  gobierno.  Por  último,  tarea  decisiva  es  medir  y  

evaluar   el   nivel   de   calidad   institucional,   eficiencia   económica   y   efectividad   real   que  

acreditan   empíricamente   las   asociaciones,   los   consorcios,   los   partenariados,   las   redes  

público-­‐privadas.  ¿Son  más  institucionales,  eficientes  y  eficaces  que  la  acción  del  gobierno  

por   separado   o   no?   ¿En   cuáles   asuntos   públicos   son   más   o   son   menos   políticamente  

responsables,  eficientes  y  eficaces?  Todo  este  complejo  trabajo  metodológico  y  técnico  de  

elaboración   y   empleo   de   indicadores   deberá   terminar   en   mediciones   que   permitan  

conocer  el  grado  de  la  eficacia  empírica,  la  causalidad  técnica  y  también  la  responsabilidad  

política  de  la  gobernanza  asociada,  es  decir,  su  legalidad,  la  transparencia  y  la  rendición  de  

cuentas  al  público  ciudadano  de  sus  decisiones,  acciones  y  resultados.    Todo  un  trabajo  a  

emprender  o  terminar.  

 

Page 22: Gobernanza Puìblica Para Resultados ONU 2011

22    

En   los   párrafos   siguientes   se   presentan   resúmenes   descriptivos   de   dos   propuestas  

importantes,  aunque  limitadas,  para  la  evaluación  de  la  gobernanza:  la  del  Banco  Mundial  

y  la  del  PNUD.  

 

Banco  Mundial  

De   acuerdo   con   los   tres   elementos   de   su   definición   de   gobernanza,   el   Banco  Mundial  

ofrece  un  conjunto  de  seis   indicadores  agregados  o  grupos  de   indicadores,  derivados  de  

313  indicadores  individuales,  extraídos  de  35  fuentes  de  datos  diferentes,  producidos  por  

33  instituciones  de  todo  el  mundo,  y  basados  en  aspectos  registrables  y  en  percepciones  

subjetivas   de   ciudadanos   e   interesados   en   asuntos   específicos   (sondeos   y   encuestas)  

sobre  la  calidad  y  la  eficacia  de  la  gobernanza  en  212  países.  El  conjunto  de  indicadores,  la  

metodología   utilizada   y   los   resultados   de   las   evaluaciones   se   publican   en   Governance  

Matters,   una   serie   de   nueve   informes   publicados   entre   1996   y   2009,   disponible   en  

http://info.worldbank.org/governance/wgi/resources.htm.  

Los   dos   primeros   grupos,   “voz   y   responsabilidad”   y   “estabilidad   política   y   ausencia   de  

violencia”,   resumen   los   indicadores   relacionados   con   el   proceso   por   el   que   se   eligen,  

vigilan  y  sustituyen  los  gobernantes  y  con  los  aspectos  institucionales  del  gobernar.  En  los  

índices   de   los   otros   dos   grupos,   “efectividad   del   gobierno”   y   “carga   normativa”,   se  

agrupan   los   indicadores   relativos   a   la   capacidad   tecno-­‐administrativa   del   gobierno   para  

formular   e   implementar  políticas   adecuadas,   administrar   los   recursos  públicos  en  modo  

eficiente   y   fomentar   las   actividades   del   sector   privado   para   fomentar   el   crecimiento  

económico.   Por   último,   existen   dos   grupos   de   indicadores   denominados   “estado   de  

derecho”  y  “lucha  contra  la  corrupción”  cuyo  objetivo  es  medir  el  nivel  de  respeto  de  los  

ciudadanos  y  de  las  autoridades  por  las  normas  que  rigen  su  acción  y  sus  interacciones.  Si  

bien  la  metodología  del  Banco  Mundial  no  ha  sido  cuestionada  en  su  totalidad  (aunque  se  

producen   debates   interesantes   al   respecto),   en   razón   de   que   incorpora   dimensiones  

fundamentales  de  un  gobernar   legítimo  con  capacidad  y  eficacia  directiva,    su  definición  

de  gobernanza  es  la  que  da  lugar  a  la  mayoría  de  las  críticas,  ya  que  es  tan  amplia  que  no  

se  distingue  del  concepto  de  “régimen  político”  o  del  “sistema  político-­‐administrativo”  o  

Page 23: Gobernanza Puìblica Para Resultados ONU 2011

23    

de   la   “política”   y   abarca   cuestiones   de   acceso   y   de   ejercicio   del   poder   público,  mezcla  

cuestiones   relacionadas  con   la   legitimidad  política  del  cargo  de   las  autoridades  y  con  su  

capacidad  de  dirigir  y  gobernar  una  sociedad  de  forma  efectiva.  Sobre  todo,  mantiene  una  

perspectiva  gubernamental  de  la  gobernanza.  En  realidad  el  BM    no  asume  el  concepto  de    

gobernanza   público-­‐privada,   gubernamental-­‐social.   Además   su   enfoque   se   interesa  

principalmente  en  una  de  las  tareas  del  gobernar,  el  crecimiento  económico  de  los  países.    

 

Programa  de  las  Naciones  Unidas  para  el  Desarrollo  

Si  bien  su  capacidad  de  crear  indicadores  está  probada  con  los  Indicadores  de  Desarrollo  

Humano  que  gozan  de  aceptación  a  nivel  mundial,   el  PNUD  no   se  propuso  elaborar   sus  

propios  indicadores  de  gobernanza  sino  asesorar  a  las  personas  interesadas  en  los  temas  

de  la  gobernanza  en  el  conocimiento  de  las  fuentes  y  bases  de  datos  de  su  evaluación  y  a  

manejar  y  emplearlos  adecuadamente  con  referencia  a  sus   intereses  de  conocimiento  o  

cívicos.   La   publicación  Governance   Indicators:   A  User’s     Guide   (2004,   2007)   ayuda   a   los  

interesados   a   usar   correcta   y   selectivamente,   según   sus   intenciones   y   proyectos,   la  

enorme   cantidad   de   indicadores   de   gobernanza   elaborados   por   instituciones   públicas,    

privadas,   académicas   y   de   la   sociedad   civil   (337   instituciones)   y   los   resultados   de   sus  

diferentes   evaluaciones   que   toman   en   cuenta   algunos   componentes   o   aspectos  

específicos  del  proceso  de  gobernanza  y  dejan  de  lado  otros.  No  obstante,  como  lo  indica  

en   su   Portal   de   Evaluación   de   la   Gobernanza   (Governance   Assessment   Portal,  GAP),   el  

PNUD   ha   identificado   16   grupos   temáticos,   denominados   “áreas   de   gobernanza”.   Las  

áreas   son   conjuntos   específicos   de   los   resultados   que   sobre   la   evaluación   de   la  

gobernanza  aparecen  en  los  informes  publicados  por  las  337  instituciones,  cada  una  de  las  

cuales  lleva  a  cabo  las  evaluaciones  de  acuerdo  con  su  propia    metodología.  Las  “áreas  de  

gobernanza”   son:   sociedad   civil,   conflicto,   corrupción,   democracia,   gobernanza  

electrónica,   sistemas   electorales,   gobernanza   y   género,     gobernanza   y   los   Objetivos   de  

Desarrollo  del  Milenio,  derechos  humanos,   justicia,   gobernanza  de   la   tierra,   gobernanza  

local   y   descentralización,   medios   de   comunicación,   parlamento,   partidos   políticos   y  

administración  pública.  

Page 24: Gobernanza Puìblica Para Resultados ONU 2011

24    

 

Evaluar   la   gobernanza   supone   mayores   dificultades   que   la   simple   evaluación   de   las  

políticas  públicas,  que  es  el   ejercicio  de  evaluación  más  practicado  y  estandarizado.  Por  

una   parte,   las     dificultades   se   deben   a   la   complejidad   del   proceso   de   decisión   de   la  

gobernanza  que   involucra   a  múltiples   actores   y  que  no  es   simplemente  una  acción    del  

gobierno,  Por  otra  parte,   la  gobernanza  no  se   refiere  a   la  buena  gestión   interna  de  una  

organización,  sino  al  logro  de  resultados  públicos  en  campos  de  la  vida  asociada  que  son  

importantes   para   los   ciudadanos,   resultados   que   suelen   ser   agregados   y   no   solo  

particulares.   En   otras   palabras,   los   criterios   y   procedimientos   de   evaluación   utilizados  

deben  lograr:  a)  un  grado  razonable  de  relación  causal  entre  las  políticas  adoptadas  por  el  

sistema   de   gobernanza   de   múltiples   actores   y   los   resultados   sociales;     y   b)   un   grado  

aceptable   de   acuerdo   entre   los   actores   sociales,   las   redes   y   los   interesados   afectados  

respecto   del   proceso   adoptado   de   gobernanza.   De   todos   modos,   como   establecen  

acertadamente   los  métodos   de   evaluación   rigurosos,   hay   que   definir   con   claridad   y   de  

entrada  los  criterios  (referencias  valorativas)  que  importan  y  con  respecto  a  los  cuales  se  

hará  la  evaluación  de  las  acciones,  antes  de  buscar  y  definir  los  indicadores.    En  general,  se  

trata  de  evaluar   la  calidad   institucional  y   la  calidad  técnica  de   la  gobernanza,  por   lo  que  

indicadores  de  institucionalidad,  de  eficacia  técnica  y  de  resultado  son  obligados.  

Una  lista  no  exhaustiva  de  los  criterios  que,  en  general,  deberían  incluirse  en  la  definición  

de  indicadores  válidos  para  evaluar  la  gobernanza  en  las  sociedades  contemporáneas,  son  

los  siguientes:  

a) La   búsqueda   del   interés   público,   es   decir,   el   grado   en   que   el   contenido   de   las  

políticas   de   la   gobernanza   favorece   el   interés   público   en   lugar   de   facilitar  

beneficios  a  grupos  particulares;  

b) El   logro   de   los   objetivos   específicos,   explícitamente   delineados   como   resultados  

sociales  a  esperar  y  exigir;  

c) La  costo-­‐eficiencia,  es  decir,  la  medida  en  que  las  políticas  reflejan  una  asignación  

de  recursos  escasos  que  garantizan  rendimientos  sociales  altos;  

Page 25: Gobernanza Puìblica Para Resultados ONU 2011

25    

d) La  sostenibilidad  de  las  políticas;  

e) El  respeto  de  la  legalidad  y  el  trato  justo  y  equitativo  de  los  ciudadanos;  

f) La   adopción   democrática   de   las   decisiones   y   la   participación   de   ciudadanos   e  

interesados;  

g) El  respeto  de  la  diversidad,  la  inclusión  social  y  la  igualdad  (de  oportunidades,  uso,  

costos,  acceso  y  resultados)  para  los  grupos  desfavorecidos.  

 

Por  último,   cabe  destacar  que   la  evaluación  de   la   gobernanza  no  puede  asumir   sin  más  

como   su   marco   de   referencia   la   organización   jerárquico-­‐burocrática   del   gobierno  

tradicional   y   su   modo   vertical   de   gobernar,   que   supone   que   el   personal   público   es  

subordinado   y   deben   todos   comportarse   en   modo   igual   y   seguir   las   mismas  

especificaciones   de   insumo,   trabajo,   producto   y   resultado.   Por   consiguiente,   los  

indicadores  de  desempeño  deberán  concentrarse  más  bien  en  los  productos  y  resultados  

de  la  acción  pública  más  que  en  indicadores  de  operación  o  acción,  salva  la  legalidad,  y  no  

deberán   descalificar   de   entrada   las   acciones   que   sean   innovadoras   y   flexibles  

(distanciándose  de  los  indicadores  universales  y  uniformes  de  acción)  que  los  operadores  

independientes  y  externos  al  gobierno  podrán  practicar  en  respuesta  a  las  circunstancias  

que  se  presenten.    

Tampoco   el   ejercicio   de   evaluación   puede   ser   en  modo   alguno   un   proceso  mecánico   o  

automático,  que  se  considera  impecable  e  irrefutable  porque  siguió  al  pie  de  la  letra  todos  

los  pasos  prescritos  del  método  evaluativo.  Por  bien  definidos  que  estén  los  pasos  de  las  

evaluaciones,   hay   que   reclamar   a   los     evaluadores   y   también   a   los   funcionarios   de  

gobiernos   y   a   los   actores   económicos   y   sociales   que   participaron   en   la   decisión   del  

contenido   de   la   gobernanza   y   de   su   puesta   en   práctica,   que   el   trabajo   evaluativo   debe  

incluir   análisis   adicionales   que   permitan:   a)   ponderar   la   influencia   de   las   diferentes  

circunstancias  concurrentes  en  los  resultados,  que  pueden  haberlos  facilitado  y  mejorado  

u  obstaculizado  y  menoscabado;    b)  situar  los  resultados  en  sus  contextos  institucionales  

Page 26: Gobernanza Puìblica Para Resultados ONU 2011

26    

correspondientes,  pues  no  todos  los  gobiernos  y  las  sociedades  deciden  y  operan  dentro  

del  mismo  contexto   institucional;  c)  extraer  conclusiones  útiles  y  válidas  para  un  debate  

público  rico  e  inclusivo  y  una  adecuada  rendición  de  cuentas,  que  mejore  la  adopción  de  

las   decisiones   de   la   gobernanza;   d)   reducir   el   riesgo   de   manipulación   y   estimular   el  

aprendizaje   social.   La   definición   de   mecanismos   institucionales   y   técnicos   capaces   de  

generar  evaluaciones  inteligentes  e  independientes  puede  ser  una  fórmula  recomendada  

para  lograr  estos  objetivos.  

 

V.   Gobernanza  y  administración  pública  

La  administración  pública  es  condición  esencial  para  que  la  gobernanza  pública  produzca  

resultados  sociales  valiosos.  Sus  normas,  su  estructura  orgánica,  sus  procesos  operativos,  

sus  modalidades  de  gestión,   las  competencias  analíticas  y  operativas  de   los   funcionarios  

públicos,   así   como   su   integridad   y   disposición   a   obedecer   las   normas   y   a   tratar   a   los  

ciudadanos   con   imparcialidad,   son   piezas   decisivas   para   que   el   proceso   de   gobernar,  

tradicional  o  moderno,  aporte  resultados  de  beneficio  social.  Por  consiguiente,  se  corre  el  

riesgo   de   que   el   proceso   de   gobernanza   sea   cuestionado   políticamente   y   resulte  

socialmente   improductivo,   si   la   administración   pública   está   lastrada   por   deficiencias  

institucionales,   organizativas   y   técnicas   que   impiden   su   buen   desempeño.   Por   este  

motivo,  sigue  siendo  importante  y  urgente  impulsar  reformas  administrativas  en  algunos  

países,   particularmente   en   los   de   reciente   democratización,   a   fin   de   que   sus   gobiernos  

dispongan   de   una   auténtica   burocracia   profesional   y   en   otros   países   para   que   los  

enfoques   de   tipo   gerencial   despierten   a   la   burocracia   establecida   de   su   inercia   y  

formalismo  jurídico  y  la  conviertan  en  una  agencia  pública  emprendedora,  costo-­‐eficiente,  

eficaz  y  de  calidad.  

En   razón   de   las   características   y   requisitos   de   la   gobernanza   nueva   o   moderna   de  

múltiples   actores,   la   administración  pública   será  más   abierta,   relacional   y   colaboradora,  

además   de   transparente   y   responsable,   lo   cual   obligará   a   reformar   la   estructura  

administrativa  (normatividad  incluida),  a  introducir  nuevos  procesos  y  estilos  de  gestión  y  

Page 27: Gobernanza Puìblica Para Resultados ONU 2011

27    

a     promover   una   nueva   mentalidad   de   trabajo   entre   los   funcionarios   públicos.  

Acostumbrados  los  servidores  públicos  a  trabajar  en  el  marco  de  un  modelo  jerárquico  de  

gobierno   con   reglas   y   procedimientos   establecidos,   en   organizaciones   con   atribuciones  

específicas,  frecuentemente  autocontenidas  y  que  rinden  cuentas  solo  a  su  superioridad,  

con  gran  independencia  y  autonomía  respecto  de  las  posiciones  de  la  ciudadanía,  que  es  

considerada  el  objeto  o  la  población  objetivo  del  servicio  público  pero  de  ningún  modo  su  

sujeto,   es   común   que   los   funcionarios   no   posean   las   competencias   y   habilidades   para  

trabajar   en   asociación   con   otros   gobiernos   y   menos   con   los   sectores   sociales   y   para  

administrar   redes   intergubernamentales,   multi-­‐organizacionales,   multi-­‐sectoriales,   unas  

públicas  y  otras  privadas  y  sociales.  Por  consiguiente,  la  nueva  gobernanza  requiere  que  el  

nuevo  administrador  público  encuadre  sus  actividades  específicas  en  el  marco  de  la  acción  

total   de   gobierno,   vea   el   bosque   y   no   solo   los   árboles,   salga   del   encierro   de   las  

atribuciones   y   procedimientos   de   su   organización   particular   y   desarrolle   habilidades   de  

gestión   interorganizacional   y   sea   capaz   de   convocar   a   las   organizaciones   privadas   y  

sociales,  de  dialogar,  debatir  y  negociar  con  actores  sociales  independientes,  de  alcanzar  

acuerdos,   de   coordinar   el   trabajo   del   gobierno   con   la   sociedad,   de   acostumbrarse   a  

codecidir,   a   coproducir,   a   ser   corresponsable   de   las   actividades   y   resultados,   a  

transparentar  el  proceso  de  gestión  y  a  rendir  cuentas  al  exterior,  a  los  ciudadanos,  y  no  

solo  a   sus   superiores   jerárquicos.   Se   trata,  en   suma,  de  dar   forma  a  una  administración  

más   pública   que   solo   gubernamental,   que   por   su   naturaleza   pública   implica   la  

participación   del   público   ciudadano   además   del   poder   público.   En   conexión,   habrán   de  

crearse  normas  de  transparencia  acaso  más  estrictas,  que  permiten  a  la  ciudadanía  saber  

el   modo   como   los   actores   del   gobierno   y   la   sociedad   han   adoptado   sus   decisiones   de  

gobierno,  así  como  cuáles  son  las  nuevas  normas  y  tipos  de  rendición  de  cuentas  por  sus  

actos  y  resultados.  

Serán   inevitables   las   tensiones  entre   las  autoridades  y  entre   los   funcionarios  al   intentar  

que   las   organizaciones   del   sector   público   cambien   su   estructura   y   prácticas      

administrativas     y   las   ajusten   conforme   al   formato   del   sistema   de   gobernanza   por  

múltiples   actores.   La   tensión   entre   los   factores   institucionales   y   los   técnicos,   que   se  

Page 28: Gobernanza Puìblica Para Resultados ONU 2011

28    

presenta  en  diversos  grados  en  toda  decisión  de  política  pública  y  en  cada  servicio  público,  

aumenta  en  la  gobernanza  nueva,  pues  los  altos  ejecutivos  del  gobierno  deben  hacer  que  

las  relaciones  jerárquicas  se  acoplen  a  las  relaciones  horizontales  intergubernamentales  e  

interorganizacionales   ya   que   la   colaboración   entre   los   diferentes   organismos   públicos   y  

entre  éstos  y  los  sociales  es  un  requisito  indispensable  para  asegurar  una  dirección  eficaz  

del  gobierno,  particularmente  en  los  numerosos  casos  de  problemas  públicos  complejos  e  

interrelacionados  que  no   se  pueden  abordar   y  menos   resolver   con   la   acción  de  un   solo  

organismo  de  gobierno  que  actúa  de  manera    independiente,  aunque  justifique  su  acción  

singular   con   referencia   a   las   atribuciones   y   facultades   que   posee.   En   la   gobernanza  

moderna   se   presenta   también   la   tensión   entre   garantizar   el   cumplimiento   del   marco  

normativo  y  la  necesidad  de  que  las  unidades  operativas  gocen  de  la  flexibilidad  suficiente  

para  obtener  en  modo  más  eficaz  los  resultados  preferidos.  Existe  además  otra  fuente  de  

tensión   entre   la   jerarquía   de   la   gobernanza   tradicional,   que   se   caracteriza   por   la  

centralización  de  decisiones  y  del   control,   y   las   formas  de  descentralización  decisional   y  

operativa  que  la  gobernanza  por  colaboración  exige.  

Sin   embargo,   la   tensión   principal   se   presenta   cuando   los   organismos   gubernamentales,  

para   poder   gobernar,   deben   interactuar   y   cooperar   con   organizaciones   económicas   y  

civiles   que   pueden   ser   diferentes   e   incluso   opuestas   en   intereses,   poder,   recursos,  

información   y   conocimientos.  Desde  un  punto  de   vista   administrativo,   el   problema  más  

difícil  de  la  gobernanza  es  cómo  coordinar  a  actores  independientes  e  interdependientes  

que  participan  en  los  procesos  de  adopción  de  las  decisiones  directivas  de  gobierno  y  que  

mantienen   diferentes   enfoques   acerca   del   problema   público   a   resolver   o   acerca   del  

proyecto  público  a  ejecutar,  y  cómo  dirigirlos  a  través  de  los  debates  y  las  negociaciones  a  

fin  de  llegar  a  una  decisión  que  favorezca  el  interés  y  los  valores  públicos.  

Indudablemente   la   gestión   de   redes   más   que   la   gestión   jerárquica   conlleva   problemas  

operativos  importantes,  que  implican  “alinear  los  miembros  de  la  red  hacia  los  objetivos,  

supervisar   las   actividades,   evitar   problemas   de   incomunicación,   coordinar   a   múltiples  

miembros,  manejar  la  tensión  entre  la  competición  y  la  colaboración,  resolver  la  carencia    

de   datos   y   superar   las   limitaciones   de   capacidad”   (Goldsmith   y   Eggers,   2004).   Sin  

Page 29: Gobernanza Puìblica Para Resultados ONU 2011

29    

embargo,  el  problema  de  fondo  de  la  gestión  de  redes  se  ubica  en  el  manejo  del  proceso  

en  el  que  se  decide  el  contenido  de  la  gobernanza  (de  los  objetivos  a  alcanzar  y  del  modo  

de   efectuarlos),   porque   la   presencia   de   numerosos   actores   con   diferentes   posiciones,  

intereses,  niveles  de  poder  y  conocimiento  puede  ocasionar  que  sea  conflictivo,  sesgado,  

lento,   sin   resultados,   y   contribuya   a   la   ingobernabilidad  más   que   a   la   gobernanza   de   la  

sociedad.  Es  clave  entonces  conocer  las  condiciones  que  hacen  posible  la  coordinación  del  

proceso   porque,   siendo   una   acción   colectiva,   no   podrá   ponerse   en   movimiento   ni  

desplegarse  más  que  sobre   la  base  del  acuerdo  de   los  participantes  públicos,  privados  y  

sociales:  un  acuerdo  sobre  las  reglas  de  acceso  al  proceso  decisorio  y  un  acuerdo  acerca  

de   las   reglas   y   prácticas   que   habrán   de   observarse   a   lo   largo   del   proceso   decisorio.  

Desacuerdos  en  esos  dos  puntos  capitales  hacen   imposible  que  el  proceso  comience,  se  

despliegue  y  concluya.    

Ahora  bien,  a  pesar  de  que  el  proceso  de  elaboración  del  contenido  de  la  gobernanza  no  

se  puede  desplegar  a  menos  que  se  logren  acuerdos  fundamentales,  no  tenemos  en  este  

momento   conocimiento   suficiente   acerca   de   las   condiciones   que   favorecen   el   acuerdo  

entre  los  miembros  de  la  red  (¿la  confianza,  la  simetría  de  los  intercambios,  el  liderazgo?)  

ni   tampoco   conocemos   suficientemente   el   modo   como   ocurre   la   interlocución   y  

negociación  que  practican  los  actores  públicos  y  privados  durante  el  proceso  decisorio  en  

el   que   construyen   conjuntamente   el   contenido   de   la   gobernanza   y   lo   validan   con   sus  

acuerdos.   Carecemos   de   conocimiento   sobre   la   lógica   de   la   construcción   del   acuerdo.  

Concretamente   ignoramos   las   reglas   que   siguen   o   están   dispuestos   a   seguir   los  

participantes  públicos  y  privados  durante  el  proceso,  así   como   ignoramos  cuáles  son   las  

reglas  que  tienen  mayor  probabilidad  de  ser  aceptadas  por  los  participantes  o  las  que  con  

mayor  frecuencia  y  facilidad  los  participantes  acuerdan  u  observan  sin  problemas  o  cuáles  

son   las  normas  de   interacción  o   interlocución  que  se  han  considerado   inaceptables,   sea  

por   razones  políticas,  dado  que  excluyen  determinados     valores,  posiciones  y  actores,  o  

por   razones   analíticas,   dado   que   dan   entrada   a   posiciones   que   no   respetan   el   criterio  

racional  básico  de  ofrecer  evidencias  y  argumentos  para  sustentarse.  Lo  más  probable  es  

que  sólo  después  de  tomada  la  decisión  sepamos  si  el  proceso  decisorio  se  movió  según    

Page 30: Gobernanza Puìblica Para Resultados ONU 2011

30    

racionalidad   estricta,   racionalidad   limitada   o   simplemente   por   transacción   política   y  

sepamos  tal  vez  cómo  se  mezclarán  razones  e  intereses.        

Una   particular   fuente   de   tensión   tendrá   que   ver   con   las   instituciones   y  mecanismos   de  

rendición   de   cuentas,   puesto   que   la   gobernanza   pública   de   múltiples   actores   plantea  

naturalmente   nuevas  materias,  modalidades   y   destinatarios   de   la   rendición   de   cuentas  

sobre   las  decisiones  adoptadas,   las  acciones  ejecutadas  y   los  resultados  alcanzados.  Con  

toda  probabilidad  aparecerán  cuestiones  que  obligarán  a  discutir  sobre  la  posibilidad  legal  

de  que   se   reconozca  una   responsabilidad  pública   colegiada  y  no   solo   la   responsabilidad  

individual,   una   responsabilidad   público-­‐privada   y   no   solo   gubernamental,   una  

responsabilidad   profesional   y   no   solo   política,   así   como   cuestiones   que   se   preguntarán  

sobre  los  sujetos  públicos  a  los  que  se  debe  rendir  cuentas  y  sobre  las  materias  y  asuntos  

sobre   los   que   hay   que   rendir   cuentas:   ¿son   solo   los   asuntos   relacionados   con   la  

observancia  de  la  ley  o  también  los  relacionados  con  la  eficiencia  económica,  la  calidad  del  

producto,   la   eficacia   o   impacto   social,   con   la   satisfacción   de   los   ciudadanos   y   de   los  

interesados  en  el  asunto  y  con  cuál  priorización?.  En  conexión,  destacando  el  criterio  de  la  

importancia   y   eficacia   social   del   gobernar,   se   discutirá   si   basta   rendir   cuentas   de   las  

acciones  y  sus  resultados  solo  a  los  legisladores  y  a  los  ejecutivos  públicos  o  si  se  deberá  

extender  y  con  cuáles  modalidades  al   juicio  de  organismos  públicos  y  civiles  de  carácter    

técnico,  a  los  ciudadanos  interesados  en  el  tema,  a  los  afectados  por  las  decisiones  y  a  los  

ciudadanos   en   general.7     Por   último,   en   una   época   de   “gobernanza   basada   en   el  

desempeño”   (Bouckaert   y   Halligan,   2008),   cabe   esperar   que   la   administración   pública  

opere   en   un   marco   de   desempeño   que   garantice   que   los   resultados   se   vinculen   a   los  

objetivos  establecidos  y  que  los  objetivos  estén  alineados  a  los  planes  presupuestarios  y  a  

los  compromisos  financieros  anuales.  Estos  requisitos  de  alto  desempeño,  articulados  con  

el   equilibrio   de   las   finanzas   públicas   y   con   la   costo-­‐eficiencia,     presionarán   a   los  

                                                                                                                         7   Sobre   los   desafíos   que   es   necesario   enfrentar   para   resolver   las   cuestiones   relativas   a   la   rendición   de  cuentas   en   el   nuevo   entorno   de   gobernanza,   ver   UNDESA   /   DPADM   (2007):   Toward   Participatory   and  Transparent  Governance:  Reinventing  Government,  que  ofrece  una  fina  consideración  sobre  la  cuestión  de  la  rendición  de  cuentas  y  la  responsabilidad.    

Page 31: Gobernanza Puìblica Para Resultados ONU 2011

31    

organismos   gubernamentales   a   mejorar   los   sistemas   de   información   financiera   y   otros  

sistemas  de  evaluación.    

Es  asimismo  importante  que  las  mediciones  del  desempeño,  particularmente  las  relativas  

a  los  niveles  operativos,  que  son  el  referente  o  el  contenido  de  la  rendición  de  cuentas,  se  

establezcan  tomando  en  consideración  la  estructura  de  una  gobernanza  descentralizada,  

diferente   a   la   gobernanza   tradicional   de   formato   jerárquico-­‐burocrático,   en   la   que  

participan   actores   económicos   y   sociales,   independientes   del   gobierno   pero  

comprometidos   y   corresponsables   en   producir   los   resultados   esperados   Es   preciso  

encontrar  un  fino  equilibrio  entre  los  niveles  adecuados  de  rendición  de  cuentas  y  el  grado  

de   flexibilidad   de   acción   que   es   necesario   o   conveniente   conceder   a   los   socios   del  

gobierno.  Por  último,  sin  un  liderazgo  político  convincente,  respaldado  y  ampliado  por  el  

liderazgo  de  los  líderes  sociales  que  con  el  gobierno  participan  en  la  actividad  directiva  de  

la  sociedad,   los  resultados  deseados  de  renovación  administrativa  serán  muy  difíciles  de  

alcanzar.  Si   la  gobernanza  tradicional  operaba  mediante  autoridades  públicas   legítimas  y  

bastaba   el   ejercicio   de   su   autoridad,   la   gobernanza   nueva   o   moderna   se   basa   en  

autoridades   públicas   que   para   ser   dirigentes,   gobernantes,   deberán   ser   también   líderes  

socialmente  convocadores  y  persuasivos,  que  despiertan  la  confianza  y  no  solo  incentivan  

la  obediencia,  líderes  políticos  creíbles,  respetables  y  confiables.  

 

VI.   Consideraciones  de  conclusión  

Los  gobiernos  dirigen  cada  vez  más  a  sus  sociedades  mediante  redes  y  formas  asociativas    

con  el  sector  privado  y  social,  particularmente  cuando  deben  enfrentar  problemas  sociales  

de   alta   complejidad   y   carecen   de   los   recursos   y   las   capacidades   suficientes   para   poder  

resolverlos  por  ellos  mismos  y  por  medios  jerárquicos.  El  nuevo  enfoque  de  gobernanza,  

esencial   para   que   el   gobierno   democrático   se   desempeñe   con   éxito   en   las   condiciones  

sociales  actuales  de  globalización,  conectividad  y  autonomía  de  las  personas  y  grupos  de  

la   sociedad   civil,   exige   en   primer   lugar   realizar   reformas   institucionales   que   abran   las  

puertas   del   gobierno   a   la   participación   de   los   ciudadanos,   particularmente   de   los  

Page 32: Gobernanza Puìblica Para Resultados ONU 2011

32    

ciudadanos   menos   preparados   y   organizados,   cuyas   demandas   y   voces   suelen   ser  

obstaculizadas   o   silenciadas.   Además   de   promover   y   alentar   la   participación   de   los  

ciudadanos,   las   reformas   institucionales   de   la   gobernanza   pública   deberán   establecer  

ordenamientos  precisos,  dirigidos  a  evitar  que  los  gobiernos  sean  capturados  por  grupos  

con   intereses  creados  (“los  poderes  fácticos”)  y  traicionen  su  compromiso  con  el   interés  

público.  También  se  requerirán  nueva  prácticas  y  habilidades  administrativas,  pues  crecen  

las  políticas  públicas  y  los  servicios  que  se  llevan  a  cabo  mediante  relaciones  horizontales  

y   de   colaboración   público-­‐privada,   gubernamental-­‐social,   frente   asuntos   de   interés  

público  que  no  son  estandarizados  ni  repetitivos  sino  asuntos  complejos  y  cambiantes,  no  

procesables  a  través  de  jerarquías  y  burocracia.      

En  suma,  en  el  nuevo  proceso  de  gobernanza,   los  requisitos  de  legitimidad  y  eficacia  del  

proceso   de   gobernar   permanecen   y   son   imprescindibles   para   que   el   gobierno   tenga  

sentido  y  aceptación  social,  pero  cambiará  y  cambia  ya,  significativamente,  el  modo  como  

se  construye  la  legitimidad  política  y  el  modo  como  el  gobierno  acredita  ser  un  dirigente  y  

administrador   eficaz.   El   tiempo   del   gobierno   en   solitario   ha   terminado   y   emerge   con  

fuerza   la   época   en   que   el   gobierno   no   puede   dirigir   a  menos   que   se   sustancie   (por   lo  

menos   en   los   asuntos   socialmente   trascendentes)   con   los   conocimientos,   propuestas,  

compromisos  y  recursos  del  público  ciudadano.  La  capacidad  de  la  sociedad  y  su  voluntad  

de  participar  en   los  asuntos  cruciales  para  sus  vidas,  así  como  las   facilidades  que  hoy  se  

tiene  para  crear  redes  sociales,  movilizaciones  ciudadanas  y  agenda  cívica  común  a  través  

de   la   conectividad   del   internet,   derriba   los   supuestos   y   prácticas   de   una   obsoleta   clase  

política  que  cree  que  puede  ser  socialmente  útil  y  respetada  sin  abrirse  y  vincularse  a   la  

inteligencia,   valores,   capacidad   y   energía   de   la   sociedad.   Se   perfila   en   estos   años  

turbulento  el  gobierno  público  de  verdad,  el  de  la  autoridad  pública  junto  con  el  público  

ciudadano,   que   modificará   más   temprano   que   tarde   el   pertinaz   e   improductivo  

aislacionismo   de   legisladores,   gobernantes,   políticos   y   funcionarios,   que   reducen   su  

representación   política   al   hecho   de   ser   elegidos   y   no   la   completan   con   responsividad,  

atención  y  receptividad  de  los  asuntos  que  realmente  importan  a  los  ciudadanos.  Ese  tipo  

de  gobernantes  y  su  modo  de  gobierno  es  una  especie  en  extinción.            

Page 33: Gobernanza Puìblica Para Resultados ONU 2011

33    

Bibliografía  

Aguilar,   Luis   F.   (2010,   2011,   4ª   ed.):  Gobernanza   y   Gestión   Pública,  México,   Fondo   de  Cultura  Económica.        Aguilar,  Luis  F.   (2010,  2011,  2ª  ed.):  Gobernanza,  el  nuevo  proceso  de  gobernar,  México,  Fundación  F.  Naumann.    Bouckaert,  G,  and  Halligan,  J.  (2008):  Managing  Performance:  International  Comparisons.  London:  Routledge    Goldsmith,  S.  and  Eggers,  W.  D.  (2004):  Governing  by  Network,  The  Brookings  Institution,  Washington,  D.  C.    Hanf,  K.  and  Scharpf,  F.  (1978):  Interorganizational  Policy  Making.  London:  Sage  

Khan,  M.A.   (2005):   “Engaged   Governance”.   A   Strategy   for  Mainstreaming   in   the   Public  Policy  Processes,  New  York:  UNDESA  /DPADM.  United  Nations    Kickert,  W.  et  al  (1997):  Managing  Complex  Networks.  London:  Sage    Klijn,   E.H.   (2008):   Complexity   Theory   and   Public   Administration:   What’s   New?   Public  Management  Review,  10(3),  299-­‐317.    Kooiman,   J.   (1993):  Modern  Governance:  New  Government-­‐Society   Interactions.  London:  Sage    OECD  (2009):  Focus  on  Citizens:  Public  Engagement  for  Policies  and  Services.  Paris  

Rhodes,   R.W.A.   (1997):   Understanding   Governance:   Policy   Networks,   Reflexibility   and  Accountability.  London:  Open  University  Press.    Salamon,  L.   (2002):    The  Tools  of  Government:  A  Guide   to   the  New  Governance.  Oxford:  Oxford  University  Press.    UNDESA   (2007):   Toward   Participatory   and   Transparent   Governance:   Reinventing  Government.    New  York:  United  Nations    UNDESA  /  DPADM  ((2007):  Public  Governance  Indicators:  A  Literature  Review.  New  York:  United  Nations.    UNDESA   /   DPADM   (2008):   Participatory   Governance   and   the   Millennium   Development  Goals.  New  York:  United  Nations.      

Page 34: Gobernanza Puìblica Para Resultados ONU 2011

34    

UNPD  (1997):  Reconceptualising  Governance.  New  York:  United  Nations.  

UNPD  (2004,  2007):  Governance  Indicators:  A  User´s  Guide.  Oslo:  Oslo  Governance  Centre  

UNDP   (1997):   Governance   for   Sustainable   Human   Development.   New   York:   United  Nations.  

World  Bank  (1996  –  2009):  Governance  Matters.  Washington:  The  World  Bank  Institute.