Gobernanza Puìblica Para Resultados ONU 2011
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Gobernanza pública para resultados: Marco conceptual y operacional∗
Luis F. Aguilar
10th CEPA Meeting 4-‐8 de Abril, 2011
UN – New York
I. Introducción
Los estados cambian sus instituciones y los gobiernos sus formas de organización y
procesos administrativos a fin de responder a las transformaciones económicas y políticas
de la sociedad. Así ocurrió a principios de la década de los años ochenta, cuando sociedad
y estado vivieron cambios acelerados y profundos en economía, política, comunicación y
formas de convivencia. Los principales cambios ocurridos dentro y fuera del estado en los
últimos años han sido: la democratización de los regímenes autoritarios o
semiautoritarios, las reformas fiscales y administrativas en respuesta a los problemas
financieros críticos de los estados sociales, la descentralización de decisiones y políticas, la
aparición de formaciones políticas multiestatales, los tratados bi y multinacionales de
comercio con armonización de leyes e instituciones nacionales, la autonomía y el
activismo cívico cada vez mayor de las organizaciones de la sociedad civil, la liberalización
económica para reactivar el crecimiento, la globalización de los mercados (finanzas,
servicios, manufactura, comercio), el surgimiento de la era de la información. Asimismo
los problemas mundiales de la pobreza, la desigualdad, la inseguridad, la migración, el
terrorismo y el cambio climático se han agudizado.
∗ Este texto se publicó originalmente en inglés: “Public Governance for Results: A Conceptual and Operational Framework” (UN DESA-‐DPADM) y fue presentado en la primera sesión del 10º Encuentro del Comité de Expertos de la ONU en Administración Pública (UN CEPA), el 4 abril de 2011. El texto que aquí se presenta es su traducción en español, varios párrafos se reelaboran y se añaden nuevas consideraciones.
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El alcance, la consistencia y el ritmo de los cambios han variado de acuerdo con las
condiciones políticas y económicas de cada país. En lo que respecta al gobierno, el
principal efecto de los cambios ha sido la transformación del modo como los gobiernos
gobiernan a sus sociedades. En estos años ha ido tomando forma un nuevo proceso de
gobernar cuya principal característica reside en el hecho de que los gobiernos dependen
cada vez más de otros gobiernos y de otras organizaciones tanto del sector privado como
de la sociedad civil (nacionales o multinacionales), para poder cumplir sus funciones
públicas, realizar los objetivos sociales de interés común y prestar los servicios públicos,
de la misma manera que las empresas del sector privado y las organizaciones de la
sociedad civil dependen del desempeño del estado para alcanzar sus objetivos de negocio
o para promover las causas cívicas de su convicción. La interdependencia de las partes
constitutivas del sistema social contemporáneo ha modificado la forma de gobernar, que
ahora es menos jerárquica, menos de mando y control, y más compartida con la
ciudadanía a través de asociaciones y redes en las que las organizaciones estatales,
económicas y sociales dependen las unas de las otras para realizar sus objetivos propios y
los de interés y beneficio de la sociedad.
Si estos cambios se examinan desde la perspectiva de la administración pública, resulta
evidente que las reformas de la Nueva Gestión Pública (NGP), realizadas en los decenios
de 1980 y 1990, fueron factores que influyeron en la formación y evolución de la nueva
gobernanza tanto por lo que hicieron como por lo que omitieron. El énfasis que puso la
NGP en la costo-‐eficiencia, erigiéndola en el valor más alto de la administración pública y
en su norma de acción, a fin de resolver los abrumadores problemas fiscales y aun la crisis
fiscal de los estados de bienestar y desarrollo social, llevó a que los gobiernos realizaran
importantes reformas internas en la estructura y operación de su administración, entre las
cuales destacan: la descentralización de las decisiones hacia los mandos medios u
operadores; una gestión pública emprendedora (“hands-‐on management”) que exige
involucramiento personal de los funcionarios en los procesos administrativos, flexibilidad
operativa e innovación de procesos y productos a fin de producir resultados que sean de
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valor para los ciudadanos; eliminación de las grandes organizaciones genéricas del sector
público y creación de organizaciones específicas y especializadas, orientadas a objetivos y
grupos específicos de ciudadanos (“arm’s-‐lenght organizations”); la prestación de servicios
públicos centrados en el ciudadano, en tanto cliente o consumidor; la separación entre el
financiamiento y la provisión de los servicios públicos, entre la decisión y las operaciones
(entre el “timonel” y los “remeros”), que abre la puerta a formas de administración
contratada, delegada, asociada con organizaciones económicas y civiles en diversos
asuntos públicos; la puesta en funcionamiento del gobierno electrónico, la aplicación de
sistemas de seguimiento, medición y evaluación del desempeño de organismos,
programas y personal públicos. Al mismo tiempo, la nueva gestión pública llevó a que los
gobiernos adoptaran una serie de decisiones de impacto estructural, como el
redimensionamiento o reducción del ámbito normativo del estado y del tamaño de la
administración, la privatización de empresas públicas, la marketization o el uso de
mecanismo de mercado en la operación gubernamental (que incluye procesos de
desregulación, contratación externa de servicios, contratación diferenciada del personal
público conforme a estándares de desempeño, prestación de servicios que brinden a los
ciudadanos oportunidades de elección…) y la agencification, el establecimiento de
organismos públicos independientes y autónomos, responsables de administrar asuntos
públicos fundamentales, como la política macroeconómica, la gestión tributaria, la
regulación de sectores industriales clave, la producción de la información gubernamental
y social…
Las reformas de la nueva gestión pública tuvieron dos tipos de impactos. Por un lado,
hicieron perder a los gobiernos poderes, facultades, activos y recursos que antes poseían
en varios ámbitos de la vida económica y social, debilitando su capacidad de liderazgo y
eficacia directiva, mientras que, por el otro, dieron origen a nuevas formas de gobernar y
dirigir, que han sido denominadas “formas interorganizacionales de gobierno” (Hanf y
Sharpf, 1978), modelo “bidireccional” de gobernanza, en tanto los gobernantes y los
gobernados coproducen las decisiones públicas (Kooiman, 1993), “gobierno mediante
terceros” o “gobierno por poder, por encargo” (Salamon, 2000), “gobernanza
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participativa” (UNDESA / DPADM, 2008), “gobernanza basada en el involucramiento”
ciudadano (Guthrie, 2003; Khan, 2005), un proceso institucionalizado mediante el cual se
establece un vínculo más directo entre los ciudadanos y los gobiernos en las decisiones
públicas; “gobierno abierto e incluyente” (OCDE, 2009).
El movimiento de la Nueva Gestión Pública (NGP) ha sido objeto de críticas válidas y
cuestionables. Las críticas más sustantivas han señalado el acento excesivo que la NGP
puso en la costo-‐eficiencia de la administración pública sin relacionarla con otros valores
administrativos y políticos que son también importantes para la eficacia directiva del
gobierno; la fragmentación o la inconexión administrativa del gobierno que provocó su
insistencia en que se establecieran entidades y programas descentralizados y específicos,
orientados hacia poblaciones objetivos específicas y servicios específicos, pero sin ubicar
sus actividades y objetivos en el marco del conjunto de las políticas o de la totalidad de la
acción gubernamental. Se ha criticado además el enfoque intragubernamental de las
reformas, centrado únicamente en la acción del gobierno; su visión de los ciudadanos
como clientes de los servicios de la administración pública más que como socios en el
diseño, la gestión y la implementación de las políticas públicas, así como su concepto
limitado del desempeño gubernamental, centrado en criterios financieros y
administrativos de la gestión pública, sin destacar sus dimensiones institucionales y
políticas.
La observación crítica más fuerte, sin embargo, es que en las condiciones sociales
contemporáneas el enfoque gerencial, aun si el gobierno llegara a practicar una gerencia
moderna, emprendedora y eficiente, es insuficiente y no es la respuesta a la cuestión
crucial de cómo asegurar la capacidad y eficacia directiva de los gobiernos en la
actualidad, dado que los gobiernos no pueden ya resolver por sí mismos los numerosos
problemas públicos de naturaleza compleja (en los que se entrelazan componentes y
factores causales diversos e interdependientes) de la sociedad actual, en razón de que no
poseen los recursos políticos, cognitivos, tecnológicos y financieros que son necesarios
para resolverlos, recursos que están además en posesión de muchos actores sociales,
gubernamentalmente independientes. Una administración pública emprendedora,
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eficiente y eficaz, como lo exige la NGP, mantiene sin duda su importancia y es un
componente esencial de la gobernanza, pero es solo una de sus condiciones funcionales y
uno de sus factores clave de éxito.
II. Definición de gobernanza pública
Producto del trabajo de organismos internacionales y de la investigación académica, el
concepto de gobernanza apareció a principios de los años 90 y hoy posee un contenido
conceptual estable y uniforme en sus elementos centrales, superando la ambigüedad o la
vaguedad de su denotación inicial. Sin embargo, el concepto de gobernanza corre hoy el
riesgo de significarlo todo y, por tanto, no significar nada, en tanto se ha convertido en la
referencia omnímoda y genérica para tratar y resolver todo tipo de problemas políticos,
económicos y sociales.
Es preciso dejar sentado desde un principio que la gobernanza es un concepto específico,
con un campo preciso de conocimiento y aplicación, centrado en la cuestión acerca de la
función, la capacidad y la eficacia directiva del gobierno. Esta es la cuestión propia de la
gobernanza, cuestión que expresa y formula la principal preocupación de muchos
ciudadanos que desconfían que el gobierno sea realmente capaz de gobernar, de resolver
los problemas fundamentales de la vida en común y de conducir a la sociedad hacia
niveles superiores de seguridad, bienestar y equidad. El concepto de gobernanza pública,
al centrarse en el tema de la capacidad y eficacia directiva del gobierno, parte del
supuesto o presume que los aspectos institucionales de la legitimidad política del
gobernante y de la legalidad de sus decisiones y acciones son un problema resuelto. Por
consiguiente, muchas cuestiones, estándares e indicadores sobre “la calidad de la
democracia”, “la calidad del gobierno”, “la calidad institucional” y hasta “la buena
gobernanza” mantienen su importancia cognoscitiva y política, pero no son las cuestiones
que interesan cognoscitivamente a la gobernanza, en el entendido de que el concepto de
la gobernanza asume y comparte el principio de que la legitimidad política y la legalidad
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son condiciones fundamentales para que los gobiernos puedan gobernar y dirigir sus
sociedades, y que la capacidad y eficacia del gobernar comprende otros componentes.1
Por gobernanza pública se entiende el proceso de gobierno o de dirección de la sociedad.
Se refiere específicamente al proceso por el cual una sociedad se dirige, gobierna y
gestiona a sí misma. En esencia, es el proceso por el cual el gobierno, las empresas
privadas, las organizaciones de la sociedad civil y los ciudadanos interactúan para definir,
acordar y decidir sus objetivos comunes y las formas de organización, los recursos y el
conjunto de actividades que se consideran necesarias y conducentes para lograr los
objetivos decididos. La gobernanza es entonces el proceso mediante el cual se conforma y
define el sentido de dirección de la sociedad y se crea la capacidad social para lograr los
objetivos públicos que dan sentido a la actividad de la sociedad.
El proceso de gobernanza no es aleatorio ni irrestricto, sino está estructurado y
enmarcado por las instituciones y por el conocimiento. Por un lado, implica valores,
instituciones, normas y tradiciones, que establecen las formas y los límites del ejercicio del
poder público y las vías de acceso de los ciudadanos a la participación en las decisiones
públicas, y que regulan la interacción entre las autoridades públicas, las empresas privadas
y las organizaciones de la sociedad civil con el propósito de que articulen sus posiciones e
intereses, resuelvan sus diferencias, y puedan llegar a acuerdos sobre los objetivos
públicos a alcanzar, los problemas públicos a resolver y los servicios públicos que es
necesario prestar al conjunto de la sociedad. Por otro lado, la gobernanza pública implica
también conocimiento, conocimientos teóricos y técnicos, modelos causales y tecnologías,
1 El concepto de “gobernanza” difiere del de “gobernabilidad”, si bien ambos abordan la cuestión sobre la capacidad y eficacia del gobierno para gobernar. En esencia, la gobernabilidad mantiene aún una perspectiva gubernamental dominante o exclusiva y parte del supuesto de que un gobierno dotado con las capacidades necesarias (institucionales, financieras, administrativas) es suficiente para dirigir la sociedad, mientras que la perspectiva de la gobernanza supone que por sí solos los gobiernos, aunque sean legítimos, dotados con las capacidades suficientes y altamente competentes, no pueden hacer frente a varias cuestiones públicas complejas, cuya solución exige la labor conjunta del gobierno y sus ciudadanos (sector privado, redes sociales, instituciones académicas) en la definición de los objetivos sociales a alcanzar y de las acciones a emprender asociadamente para alcanzarlos. En resumen, mientras el enfoque de gobernabilidad considera que el problema de la eficacia directiva se resuelve mediante reformas que otorguen al gobierno las capacidades requeridas, el enfoque de gobernanza considera que el problema se resuelve mediante un nuevo proceso de gobernar, de tipo público-‐privado, gubernamental-‐social, en el entendido que se requiere un gobierno competente y equipado con las capacidades apropiadas.
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que hacen que los actores públicos, privados y sociales puedan conocer las dimensiones y
causas de los problemas que quieren atender o las metas que quieren alcanzar, puedan
asignar y gestionar de manera eficiente los recursos públicos y privados y, sobre todo,
puedan adoptar las medidas organizativas idóneas y las actividades que son causalmente
idóneas y eficaces para producir los resultados públicos deseados. El conocimiento, en
tanto aprehende las relaciones causales del mundo natural y del social, es referencia
fundamental para la eficacia operativa del gobernar. En suma, la gobernanza OJO ¡es el
proceso de gobernar que integra el conjunto de valores, instituciones, normas y al
conjunto de conocimientos y tecnologías, por cuyo medio el gobierno y la sociedad
deciden los asuntos públicos que les importan y las acciones que son decisivas para
producir el orden social preferido y el constitucionalmente establecido. En corolario, es de
añadirse que las instituciones y los conocimientos de la gobernanza son diferentes y
específicos según los asuntos sociales y económicos a atender.2
Al hablar de gobernanza o de “nueva gobernanza”, se debe destacar el hecho de que la
función directiva y la influencia del gobierno en la conducción social han sufrido cambios.
En la actualidad los objetivos sociales más importantes se definen y se realizan en diálogo
y asociación con agentes privados y sociales. A lo largo de la historia, los distintos
mecanismos de gobernanza han reflejado un determinado equilibrio entre las
organizaciones políticas, económicas y sociales, ya que el poder público, la producción y el
intercambio de bienes y las formas de solidaridad y cohesión social constituyen los
recursos colectivos de toda sociedad para sobrevivir y convivir de manera satisfactoria. En
los últimos años, ha cambiado el equilibrio entre estos actores colectivos fundamentales.
Los gobiernos contribuyen de manera decisiva a la gobernanza de la sociedad y continúan
siendo el actor fundamental de la solución de los problemas inherentes de cualquier
acción colectiva (tales como los conflictos, el oportunismo, el parasitismo, la deserción, el
engaño, la transgresión de contratos y acuerdos, la delincuencia), pero su autonomía de
decisión especialmente en el campo de los asuntos económicos y sociales ha disminuido.
2 Los componentes institucionales y cognoscitivos-‐técnicos de la gobernanza delimitan el ámbito de su eficacia social y de su legitimidad política: la gama de productos y resultados sociales que el gobierno y la sociedad pueden efectuar y la aceptación social y el apoyo político que pueden alcanzar.
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En la actualidad los gobiernos dependen de los recursos y las actividades de otras
organizaciones externas al gobierno y frecuentemente hasta externas al estado nacional
para poder encarar con éxito los desafíos económicos y los problemas sociales, activar el
crecimiento y conducir a la sociedad a niveles más altos de prosperidad, igualdad,
bienestar y seguridad.
La gobernanza no se reduce ya a la acción de los gobiernos, se ha vuelto más amplia.
Actualmente el proceso de dirigir a la sociedad comprende iniciativas conjuntas entre el
gobierno y la sociedad en forma de asociaciones público-‐privadas, redes de políticas y
formas asociativas de prestación de servicios públicos. En las condiciones actuales, los
gobiernos tienden a gobernar con los ciudadanos, no por encima de ellos, y a convertirse
de gobernantes dominantes y proveedores autosuficientes de servicios en socios,
habilitadores, facilitadores y colaboradores, que necesitan de la contribución de los
ciudadanos, la cual alientan, apoyan y convocan, que coordinan además la acción conjunta
de los sectores público y privado e intervienen para corregir o mediar cada vez que surgen
conflictos entre los asociados o se distorsiona el interés público. Se ha producido y ha sido
necesario “un cambio del gobierno a la gobernanza” (UNDESA / DPADM; 2007) o del
“gobierno como de costumbre” a la perspectiva más amplia de la gobernanza (OCDE,
2009). En efecto, los gobiernos se están dando cuenta cada vez más de las ventajas del
enfoque de la gobernanza a la hora de encarar problemas públicos complejos, vitales y
delicados.
A principios del decenio de 1990, cuando se hizo más frecuente su uso, “gobernanza” o
“gobernanza pública” o “gobernanza nueva, moderna” era un concepto descriptivo del
nuevo modo de gobernar, que relataba cómo el gobierno había dejado de actuar por sí
mismo, basándose únicamente en el trabajo de sus burocracias, y actuaba en cambio en
colaboración con las firmas privadas y las redes sociales al implementar las políticas
públicas, prestar los servicios públicos, desarrollar proyectos de infraestructura. La mayor
parte de la bibliografía existente sobre gobernanza es de carácter descriptivo y narra las
formas de trabajo asociado entre el gobierno y el sector privado y social en numerosas
políticas y campos de acción pública.
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El concepto adquirió un significado prematuramente valorativo y hasta normativo de
“buena gobernanza”, cuando se juzgó y propuso que el gobierno mediante asociaciones y
redes con actores extra-‐gubernamentales era el buen gobierno y el modelo que los
gobiernos debían seguir sin más para ser políticamente legítimos y eficaces. Esta
declaración normativa, de apresurada aplicación universal, fue objeto de críticas,
particularmente por intelectuales y políticos que conforme al saber establecido
consideraban absurdo o impropio o ilegítimo que el gobierno del estado estuviera a cargo
de actores sociales y económicos que no eran autoridades públicas legítimamente
constituidas.3 También fue objeto de críticas el concepto de “buena gobernanza”, porque,
al igual que cualquier otro concepto cualitativo o de calidad, fue considerado por muchos
estudiosos y gobiernos como un concepto esencialmente relativo, referido a un específico
valor que se desea realizar: “bueno para algo”, “bueno con referencia a algo”, “bueno por
su importancia para algo”, que puede referirse al crecimiento económico, al gobierno
representativo, a los derechos ciudadanos, a los servicios públicos, a la estabilidad política,
al control de la inseguridad, al crecimiento del empleo o del bienestar social, a la salud de
la población o a otros objetivos públicos. Después de aclaraciones y discusiones buena
gobernanza o buen gobierno terminó por ser un concepto que lista los valores o principios
institucionales básicos que el gobierno republicano y democrático debe respetar en todas
sus acciones, pero que no dice mucho cuando los gobiernos pasan concretamente a
gobernar y se orientan hacia la solución de problemas concretos o a la realización de
objetivos específicos. Enuncia los principios institucionales generales y básicos de un
régimen democrático, acerca de los cuales no hay duda, pero dice poco sobre el modo
como los principios se traducirán en normas y acciones particulares al atender problemas
específicos de interés público ni formula tampoco nada importante en el terreno
3 En este punto, para evitar debates desencaminados, conviene señalar que la materia o el contenido de la gobernanza (los objetivos, acciones e instrumentos de las políticas públicas, las leyes, los servicios, programas, proyectos…) puede ser obra coproducida por la autoridad pública con la sociedad económica y civil, pero la forma de la gobernanza, la que la hace pública, públicamente válida y en muchos casos vinculante, es exclusivamente la decisión de la autoridad pública legítima que acepta el contenido, lo valida por ser conforme a la ley pública y al interés público, lo convierte en orden y le asigna recursos públicos.
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cognoscitivo y técnico que oriente la selección de las acciones causalmente idóneas para
alcanzar fines y resolver problemas.
El concepto de “buena gobernanza” adquirió un significado más aceptable, si bien todavía
controvertido, cuando el Programa de las Naciones Unidas para el Desarrollo – PNUD
(1997) propuso una serie de principios para definir las características (seis) de la buena
gobernanza desde el punto de vista de las relaciones entre el Estado y la sociedad. Esos
principios o características son: estado de derecho (imparcialidad), legitimidad y voz
(elecciones ciertas, participación y gobierno orientado al consenso), transparencia y
rendición de cuentas, desempeño (capacidad de respuesta, eficacia, eficiencia), dirección
(visión estratégica, coordinación) y equidad (acceso universal, incluidas las minorías, a
oportunidades que posibiliten mantener y mejorar el bienestar propio). Aunque nadie
con convicción republicana y democrática puede rebatir los principios, es lógico que otros
autores añadan en la definición de la buena gobernanza otras referencias valorativas,
según su concepción y expectativas del estado y del gobierno. De nuevo, las críticas
apuntaron que los principios de la buena gobernanza contemplaban aspectos genéricos y
básicos del proceso de gobernar y hacían hincapié en los aspectos institucionales pero no
en los cognoscitivos y técnicos de la acción de gobierno. Dicho de otro modo, la
legitimidad de cargo y la legalidad de acción de los gobiernos era lo que destacaban el
concepto y la exigencia de la buena gobernanza más que las habilidades políticas y
competencias técnicas de los gobiernos para estar en aptitud de gobernar en el mundo
real, que eran mencionadas genéricamente en el criterio de “desempeño”.
Al mismo tiempo que se debatían los atributos normativos del concepto de buena
gobernanza, surgió un concepto teórico, que estableció que la gobernanza,
específicamente “la nueva gobernanza”, no es una propuesta especulativa sobre el
proceso de gobernar o la formulación de un ideal de gobierno o una recomendación de
conveniencia práctica, sino es el efecto de las tendencias económicas y sociales en curso,
tanto a nivel nacional como internacional, que obligan a gobernar de ese modo a fin de
que los gobierno tengan la capacidad de conducir y coordinar a sus sociedades. El
concepto enlistó además las condiciones institucionales y técnicas que el proceso de
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gobernar debe satisfacer en el actual mundo social para ser políticamente legítimo,
eficiente y eficaz, además de creíble y digno de la confianza de los ciudadanos. En suma,
el significado básico de la gobernanza, se le adjetive como buena o no, equivale a un
proceso de gobernar que respeta los principios y prescripciones del estado de derecho y
de las instituciones democráticas y que incorpora información y conocimiento según los
asuntos en cuestión para ser técnicamente competente y producir los efectos esperados
de valor público.
La definición de gobernanza aquí ofrecida es similar a las demás definiciones empleadas
en la investigación académica estándar y en prominentes organizaciones internacionales,
aunque contribuye a precisar los elementos genéricos de las definiciones e introduce los
elementos faltantes, como el énfasis en el conocimiento que es la condición básica para
determinar la eficacia causal de la acción humana, incluida la gubernativa.
PNUD: La gobernanza es el sistema de valores, políticas e instituciones por medio de los
cuales una sociedad administra sus asuntos económicos, políticos y sociales a través de interacciones dentro del estado y entre el estado, la sociedad civil y el sector privado. Es el modo en que una sociedad se organiza para tomar e implementar decisiones logrando un
entendimiento, acuerdo y acción mutuos. Comprende los mecanismos y procesos destinados a que los ciudadanos y grupos articulen sus intereses, arbitren sus diferencias y ejerciten sus derechos y obligaciones legales. Es el conjunto de reglas, instituciones y
prácticas que fijan límites y proporcionan incentivos a los individuos, organizaciones y empresas. La gobernanza, incluyendo sus dimensiones sociales, políticas y económicas, opera en todos los niveles de la empresa humana, ya se trate del hogar, la aldea, la
municipalidad, la nación, la región o el globo (Governance Indicators: User’s Guide, 2004, 2007). 4
Comisión Europea: “La gobernanza alude a la capacidad del Estado para servir a los
ciudadanos ... La gobernanza se refiere a las normas, procesos y conductas a través de los que se articulan intereses, se gestionan recursos y se ejerce el poder en la sociedad … Lo fundamental, en este contexto, es la manera en que se desempeñan las funciones públicas,
se gestionan los recursos públicos y se ejercen las facultades normativas públicas ... A pesar de su carácter abierto y amplio, la gobernanza es un concepto significativo y práctico, vinculado con los aspectos más fundamentales del funcionamiento de cualquier sociedad y
de los sistemas políticos y sociales. Puede describirse como una medida básica de
4 Dicho al margen y críticamente, la traducción española del libro de PNUD, Indicadores de Gobernabilidad: Guía del Usuario, Nueva York y Luxemburgo, 2004, no supo distinguir entre gobernanza y gobernabilidad y ha incrementado la confusión intelectual en el medio de la lengua española.
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estabilidad y rendimiento.” Comunicación sobre la gobernanza y el desarrollo, octubre de
2003 (COM (03) 615).
Banco Mundial: Se define la gobernanza como el conjunto de tradiciones e instituciones mediante las que se ejerce la autoridad en un país en aras del bien común. Esto incluye: i) el
proceso por el que se eligen, vigilan y sustituyen las autoridades; ii) la capacidad del gobierno para gestionar eficazmente sus recursos y aplicar políticas racionales; y iii) el respeto de los ciudadanos y el Estado por las instituciones que gobiernan sus interacciones
económicas y sociales. Banco Mundial (2004), disponible en: http://www.worldbank.org/wbi/governance
El aporte cognoscitivo y práctico más importante de las investigaciones sobre la
gobernanza es el haber identificado sus dimensiones institucionales y técnicas, así como
las realidades que integran o deben integrar cada dimensión, que son además las
referencias para elaborar los indicadores de la calidad de la gobernanza.5 Resumiendo el
trabajo de numerosos académicos y de las organizaciones internacionales, los principales
componentes de la dimensión institucional y política de la gobernanza, listados no
exhaustivamente, son los siguientes:
• Estado de derecho / Gobierno de leyes
Independencia del poder judicial, imparcialidad, honestidad, rapidez y exigibilidad
jurídica del sistema judicial, garantías procesales; imparcialidad, honestidad y
competencia de la policía; disposición de los ciudadanos y las autoridades públicas a
obedecer la ley; igualdad de los ciudadanos ante la ley.
• Voz y Rendición de Cuentas
5Los componentes institucionales y técnicos individuales de la gobernanza, aunque diferentes por su contenido y resultados, están o deben estar entrelazados e integrados en el proceso de la gobernanza a fin de poder producir resultados de beneficio público. El desempeño independiente de cada componente es importante en sí mismo, por cuanto soluciona problemas específicos de la vida social (por ejemplo, el trato equitativo en la administración de justicia, la prestación de servicios públicos para las poblaciones vulnerables, el respeto de las obligaciones contractuales, la elección legítima de las autoridades), pero para contribuir a la gobernanza efectiva de la sociedad y fomentar la confianza social en el gobierno, su desempeño individual o singular no es suficiente y tiene que agregarse o vincularse a los otros componentes y ser parte de una unidad coherente de acción pública.
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Respeto a los derechos humanos, libertades civiles y económicas; libertad de los
medios de comunicación; vigencia de los derechos e instituciones políticas (por
ejemplo, un sistema de elecciones libres e imparciales), democracia abierta e inclusiva;
proceso legislativo representativo y responsivo a las necesidades; equilibrio entre las
instituciones ejecutivas y las legislativas; calidad de las relaciones
intergubernamentales; acceso de los ciudadanos a la información pública /
transparencia; anticorrupción; instituciones y prácticas de rendición de cuentas;
instituciones y prácticas participativas de los ciudadanos.
• Calidad de la regulación
Cantidad y calidad de la legislación que regula la actividad económica (financiera,
laboral, comercial, aduanera, propiedad intelectual…) y, en conexión, la cantidad y la
calidad de los reglamentos y los procedimientos administrativos que enuncian los
requisitos para desarrollar las actividades económicas...
Los principales componentes de la dimensión técnico-‐administrativa de la gobernanza son
los siguientes:
• Sistema social de conocimiento y tecnologías
Calidad de los sistemas de información; nivel de desarrollo de la investigación científica y
tecnológica; disposición y empleo de plataformas tecnológicas; existencia y calidad de
instituciones de investigación y desarrollo; universidades e instituciones de enseñanza
técnica.
• Finanzas públicas
Estructura de los sistemas fiscales y presupuestarios, eficacia de la gestión tributaria,
gestión del gasto público, el equilibrio entre ingresos y gastos públicos.
• Políticas públicas y administración pública
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Capacidad de planificación y de análisis y diseño de políticas; grado de participación de los
ciudadanos en el proceso de formulación de políticas; sistematicidad y coherencia de las
políticas públicas; calidad de la burocracia (normas, organización, procesos, capacidad
profesional del personal); desarrollo y estado del arte de sistemas de gobierno
electrónico; calidad de los sistemas de evaluación y auditoría; gestión de recursos
humanos y ética del servicio público.
Además de estos elementos estructurales, se deben considerar también como esenciales
para gobernar los factores “blandos” de la gobernanza, que son las relaciones que
establecen entre sí el gobierno y los actores públicos, privados y sociales a la hora de
debatir, definir, acordar, decidir e implementar el contenido de la gobernanza decidido.
Entre estos factores suelen mencionarse el liderazgo, la reputación y respetabilidad del
gobierno y de los participantes, la confianza entre ellos, la costumbre de usar razones en
la discusión y deliberación, la aceptación de reglas de decisión…
III. El concepto de resultado público
Un resultado es el producto final de un proceso causal o de una cadena de factores
causales (insumos, actividades y productos) y consiste en un cambio observable y
mensurable en el estado de una situación social. Por consiguiente, lo que se entiende por
resultado público o de valor público remite al concepto de causalidad gubernamental o
pública, a las condiciones causales específicas bajo las cuales un gobierno o un proceso de
gobernanza produce los efectos previstos y los resultados de valor para los ciudadanos. Es
muy probable que en este momento no se tenga un sólido concepto de causalidad
gubernamental–pública ni de resultado. En los últimos años, a consecuencia del énfasis
puesto en la eficiencia económica y acaso en la eficacia social del desempeño
gubernamental, se ha propuesto un concepto limitado e incluso unilateral de la eficacia
gubernamental o pública. Este enfoque ha contribuido a aceptar una visión
predominantemente técnica de la eficacia, entendida como la idoneidad causal de las
acciones e instrumentos del gobierno para producir los objetivos económicos y sociales
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deseados, sin destacar la pertinencia e impacto causal de los componentes institucionales
y políticos del desempeño. A lo sumo, estos componentes son considerados elementos del
contexto en el que tiene lugar el proceso causal.
El concepto técnico de resultado público es fundamental y es correcto, pues la situación
social deseada no puede existir más que como efecto de la acción emprendida por el
gobierno (o por el gobierno en asociación con actores civiles y económicos), pero el
concepto tiene un valor limitado en los asuntos públicos, por cuanto el proceso causal
público comprende (y ha de comprender) elementos institucionales y políticos que son de
carácter valorativo y no solo técnico. En consecuencia, el resultado es el efecto de una
acción que es técnica y política a la vez, y el registro o reconocimiento de la ocurrencia del
resultado contiene un juicio de valor y un juicio de hecho de los ciudadanos. Esto quiere
decir que la acción gubernamental o la gobernanza de múltiples actores, públicos y
privados, es juzgada socialmente como eficaz tanto por lo que ha realizado como por la
manera en que lo ha realizado; en otras palabras, tanto por sus productos como por los
atributos del proceso mediante el cual se han obtenido esos productos.
Es importante que las acciones gubernamentales o la gobernanza arrojen los resultados
sociales deseados y eliminen los elementos no deseados y nocivos de las situaciones
sociales, pero, al mismo tiempo que logran esos efectos sociales, es igualmente
importante que las acciones preserven y promuevan los valores y principios
fundamentales de un estado democrático y de una sociedad equitativa y segura. Los
resultados y los valores democráticos de la acción gubernamental, la competencia técnica
y la legitimidad política de la acción, son conjuntamente las condiciones esenciales de la
eficacia gubernamental o pública. Se tiene un resultado público cuando el efecto es la
ocurrencia de la situación empírica deseada (o algo cercano) y, al mismo tiempo, cuando
el efecto empíricamente ocurrido plasma y expresa el respeto a leyes y principios del
estado democrático. Sería aberrante gobiernos con capacidad de realizar los resultados
empíricos deseados y de llevarlos a los sitios más altos de la productividad o la
competitividad mundial (ver China), pero que los producen sin incorporar los valores de
un régimen democrático. Estaríamos ante el rostro oscuro de la pura tecnocracia.
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El proceso tiene tanta importancia como el producto en la causalidad pública-‐
gubernamental. Por lo tanto, un resultado público es el producto final de las acciones del
gobierno o de una gobernanza de múltiples actores que es confiable desde el punto de
vista técnico (financiero, analítico, tecnológico y administrativo) y desde el institucional.
Los resultados obtenidos por el gobierno o por la gobernanza en la solución de problemas
de interés común difícilmente se pueden considerar y apreciar como la solución efectiva
de un problema público, o como un verdadero resultado de valor público, si contravienen
los valores fundamentales de la relación democrática entre el gobierno y los ciudadanos
(leyes, derechos, libertades, igualdad ante la ley, inclusión, participación de los
ciudadanos, transparencia, rendición de cuentas). La transgresión de esos valores, aunque
empíricamente la acción gubernamental fuera exitosa, generaría una actitud crítica y de
repudio por parte de (sectores de) la sociedad hacia la política elegida y la acción seguida,
por lo que sus resultados, muy probablemente, desencadenarían otro tipo de problemas
(todavía más graves) que harían que la supuesta solución al problema fuera un fenómeno
frágil y efímero.
En suma, debe entenderse como resultado público el producto final de un proceso causal
democráticamente sustentado y técnicamente correcto, que es apreciado por los
ciudadanos porque perciben que se ha producido un cambio real en el estado de la
situación social considerada indeseada e inaceptable y que se han respetado asimismo los
valores políticos democráticos. Desde esa perspectiva, una definición acertada de
resultado público debe comprender tanto “el desempeño de la política” como “el
desempeño democrático” (OCDE, 2009)
Otra de las características de un resultado público es que es algo más que el producto final
de las actividades singulares de una particular organización, política, programa o servicio
público, como se ha insistido en estos años de NGP y ajuste fiscal. En contraste con esta
noción habitual, que ha exacerbado la fragmentación de la acción gubernamental, un
resultado de valor público es un resultado agregado que integra los varios productos
individuales de las políticas y los programas gubernamentales, aun si coproducidos con
actores privados y sociales. La igualdad social, la seguridad social, el orden público, el
17
desarrollo humano, la calidad del medio ambiente urbano, la estabilidad y competitividad
de la economía nacional, la infraestructura física y la de las tecnologías de la información y
las comunicaciones, el régimen democrático y un sistema judicial imparcial son todas
situaciones sociales del valor público más alto y existen y pueden existir porque son
resultados agregados que recapitulan y conjugan de manera coherente una serie eficaz de
políticas públicas, iniciativas de firmas privadas y acciones de los ciudadanos.
Es importante tener presente, además, la dimensión “subjetiva” del resultado público, que
no se reduce a un simple hecho social empírico que ocurre y es percibido y registrado,
sino que incluye un juicio de valor de los ciudadanos sobre el hecho ocurrido. Ahora bien,
en el juicio de los ciudadanos influyen particularmente la credibilidad y la confianza
(“reputación social”) que se hayan ganado los decisores de la gobernanza, es decir, las
autoridades, los actores económicos y los actores de la sociedad civil a lo largo de su
carrera política y trayectoria social.
La confianza es un aspecto importante de los resultados públicos. La confianza es o puede
ser esencial para obtener buenos resultados públicos y la consecución de buenos
resultados públicos redunda en el aumento de la confianza. El nivel de confianza en el
gobierno que existe en una sociedad es en gran medida efecto de sus tradiciones, valores,
instituciones, historias de decisión gubernamental. Sin embargo, las estructuras políticas y
jurídicas de los estados y sistemas políticos modernos contribuyen a aumentar el nivel de
confianza de la sociedad. Un gobierno elegido libremente puede aumentar la confianza de
los ciudadanos en que sus decisiones y políticas serán compatibles con las preferencias de
los ciudadanos, una burocracia no politizada puede incrementar la confianza en la
competencia técnica y seriedad del gobierno y un sistema legal imparcial contribuye a
garantizar que exista un nivel de confianza no sólo vertical, sino también horizontal, entre
los individuos que interactúan en la sociedad y se generen nuevos niveles de cohesión y
solidaridad social.
18
La confianza es también clave para que el gobierno disponga del tiempo necesario para
alcanzar resultados mayores y duraderos. Cada vez que se logra un buen resultado
público, aumenta la confianza en el gobierno, lo cual permite al gobierno decidir políticas
a un plazo cada vez más largo y ampliar los horizontes de la sociedad. Si, como se dijo
antes, los resultados públicos son productos agregados de numerosas políticas, iniciativas
y acciones, los resultados son también productos agregados a lo largo del tiempo. La
sociedad está interesada en alcanzar resultados públicos sostenibles, duraderos, que den
estabilidad a sus expectativas a lo largo de sus vidas y les proporcionen seguridad,
previsibilidad y coherencia. Los gobiernos comparten lógicamente este interés de los
ciudadanos, pues la producción de resultados públicos duraderos mejora y facilita la
confianza en el gobierno, lo cual facilita a su vez tener un gobierno eficaz a lo largo del
tiempo y no solo de vez en cuando y para asuntos particulares. Si la confianza en sus
gobiernos lleva a que los ciudadanos esperen que en el futuro y a lo largo del tiempo de
sus vidas se beneficiarán con resultados importantes, los gobiernos pueden asegurar esos
resultados de beneficio duradero porque poseen instrumentos de mejora de sus
decisiones y actividades a través del aprendizaje adaptativo. El seguimiento y la
evaluación constante de las políticas públicas durante su ciclo de vida ofrecen elementos a
los gobiernos y ciudadanos para que adapten las políticas a las cambiantes circunstancias
externas y corrijan sus deficiencias internas, mejorando los niveles y alcances sociales de
su eficacia. Saber que el gobierno lleva a cabo de manera sistemática actividades de
evaluación de su desempeño, en las que involucra a los ciudadanos, tiene el efecto de que
el gobierno se forje socialmente una imagen de líder comprometido con la eficacia de su
acción, serio, coherente y consistente, y esto le concede más tiempo para lograr los
resultados deseados y resolver problemas sociales crónicos o críticos que requieren de
bastante tiempo para ser controlados o removidos.
IV. Indicadores y evaluación de la gobernanza
Los indicadores de gobernanza han sido elaborados y utilizados con diferentes fines por
numerosas instituciones: donantes internacionales, organismos del sector privado, grupos
19
de seguimiento de políticas (redes de organizaciones no gubernamentales nacionales e
internacionales) y centros académicos, cuyas diferentes perspectivas, expectativas y
exigencias sobre la actuación gubernamental en diversos asuntos de interés para la
sociedad han contribuido a mejorar los métodos y los contenidos de la evaluación de la
gobernanza.6 Si bien los indicadores deberían ser una medida de la legitimidad, la
capacidad y la eficacia que el proceso de gobernanza, integrado por múltiples actores,
muestra para dirigir a la sociedad, los indicadores más adoptados y reconocidos (por
ejemplo, los indicadores del Banco Mundial o los indicadores de Calidad del Gobierno)
tienen una perspectiva gubernamental, prestan única o primordialmente atención a la
legitimidad, la capacidad y la eficacia de los gobiernos más que al proceso de la
gobernanza en sí. Son indicadores del gobernar del gobierno o por el gobierno más que
indicadores de un proceso de gobernar en el que el gobierno y los actores sociales deciden
y producen asociadamente los objetivos de interés público
El acento en el gobierno es correcto, en tanto la contribución del gobierno a la gobernanza
será insignificante y hasta contraproducente si su acción carece de calidad institucional,
política y técnica. Sin embargo, se trata de una postura incompleta e incluso inexacta si,
además de concentrarse en las instituciones y capacidades específicas del gobierno, no se
incluyen los elementos que son los propios y específicos de la gobernanza de múltiples
actores, sus formas de relación y asociación y el modo como elaboran la decisión conjunta
y la llevan a cabo. Es necesario corregir este sesgo y prestar atención a los atributos
específicos de la gobernanza y no solo a los atributos del gobierno.
Para establecer estándares e indicadores del sistema de gobernanza de múltiples actores
habrá que comenzar, en primer lugar, por identificar los factores que hacen posible que
gobierno y sociedad hayan decidido colaborar y sumar sus recursos para atacar
determinados problemas sociales. Y en segundo lugar, proceder a identificar los factores
que permiten a la ciudadanía validar el sistema de gobernanza de múltiples actores
6 El documento de trabajo de UNDESA / DPADM (2007): Public Governance Indicators: A Literature Review es ofrece un resumen bien fundamentado y es de gran utilidad.
20
reconociendo que es políticamente responsable y empíricamente eficaz. Para la decisión
de trabajar juntos seguramente habrá influido la importancia social crucial que ha
alcanzado un determinado problema (desempleo, deterioro ambiental, inseguridad
pública, por ejemplo) y reconocer que el gobierno, las empresas privadas o las
organizaciones de la sociedad civil no poseen los recursos para resolver por sí mismos, por
separado, el problema que preocupa e importa. También es muy probable que factores
para decidirse a colaborar sean las normas que rigen el acceso para participar en el
proceso en el que se toman las decisiones públicas, también las reglas de diálogo,
negociación y acuerdo que se seguirán a lo largo del proceso, así como la reputación cívica
de los participantes. En caso de desacuerdo sobre las reglas de acceso, las reglas de
interlocución o la fiabilidad de los participantes, el escenario probable será que el proceso
de decisión conjunta no tome forma, no comience o no avance y tanto menos concluya.
En consecuencia, no será posible gobernar en forma de gobernanza en un asunto
específico o en varios.
En segundo lugar, hay que identificar las condiciones que permiten a los ciudadanos o a la
sociedad en general apreciar que la gobernanza de múltiples actores es empíricamente
eficaz y políticamente responsable. Para que la gobernanza nueva o moderna se afirme y
sea socialmente aceptada y respaldada es fundamental que exista realmente (que no sea
una simulación o un discurso retórico de moda) y, sobre todo, que acredite que posee
calidad institucional y técnica. En este punto, es fundamental que los ciudadanos
conozcan el modo como los participantes tomaron la decisión, saber si en realidad hubo
coproducción en la decisión del contenido de la gobernanza (o si el gobierno siguió siendo
el protagonista con una corte de actores sociales alineados a sus instrucciones) y saber
por qué consideraron que las acciones decididas eran las apropiadas para un específico
campo de problemas. Estos elementos son básicos para que los ciudadanos puedan juzgar
la calidad institucional y técnica de la gobernanza mediante la cual se entienden resolver
los problemas sociales crónicos y se efectúan los objetivos sociales preferidos. En
resumen, no es imposible, aunque sutil, elaborar los indicadores que sirvan para verificar
21
primero la existencia de la gobernanza y, en segundo lugar, para verificar y medir su
institucionalidad, su nivel de respeto a las leyes, así como su nivel de competencia técnica
y capacidad para producir realmente los resultados deseados.
En el tema de la gobernanza abundan los indicadores relacionados con la acción del
gobierno, pero es poco lo que se ha hecho en relación con los socios del gobierno —los
ciudadanos, el sector privado y las organizaciones civiles— a fin de evaluar el grado real o
potencial de su contribución a la definición y realización del contenido de la gobernanza.
Por el lado de los socios del gobierno, será necesario identificar y elaborar indicadores
para saber si existen en la sociedad “las redes sociales interorganizacionales y
autoorganizadas” (Rhodes, 1997) y cuál es su grado de agrupamiento, coherencia y
capacidad; asimismo valorar la solidez financiera y productiva y el nivel de responsabilidad
social de las empresas privadas asociadas al gobierno en políticas y proyectos públicos, así
como el nivel de desarrollo del tercer sector (y la fuerza del capital social), que colabora
con el gobierno en numerosos programas de política social. Pero, sobre todo, para
conocer la existencia, el contenido y la calidad de la gobernanza, habrá que especificar
mediante estándares e indicadores apropiados el nivel de la participación ciudadana y de
su influencia en las decisiones públicas de gobierno. Por último, tarea decisiva es medir y
evaluar el nivel de calidad institucional, eficiencia económica y efectividad real que
acreditan empíricamente las asociaciones, los consorcios, los partenariados, las redes
público-‐privadas. ¿Son más institucionales, eficientes y eficaces que la acción del gobierno
por separado o no? ¿En cuáles asuntos públicos son más o son menos políticamente
responsables, eficientes y eficaces? Todo este complejo trabajo metodológico y técnico de
elaboración y empleo de indicadores deberá terminar en mediciones que permitan
conocer el grado de la eficacia empírica, la causalidad técnica y también la responsabilidad
política de la gobernanza asociada, es decir, su legalidad, la transparencia y la rendición de
cuentas al público ciudadano de sus decisiones, acciones y resultados. Todo un trabajo a
emprender o terminar.
22
En los párrafos siguientes se presentan resúmenes descriptivos de dos propuestas
importantes, aunque limitadas, para la evaluación de la gobernanza: la del Banco Mundial
y la del PNUD.
Banco Mundial
De acuerdo con los tres elementos de su definición de gobernanza, el Banco Mundial
ofrece un conjunto de seis indicadores agregados o grupos de indicadores, derivados de
313 indicadores individuales, extraídos de 35 fuentes de datos diferentes, producidos por
33 instituciones de todo el mundo, y basados en aspectos registrables y en percepciones
subjetivas de ciudadanos e interesados en asuntos específicos (sondeos y encuestas)
sobre la calidad y la eficacia de la gobernanza en 212 países. El conjunto de indicadores, la
metodología utilizada y los resultados de las evaluaciones se publican en Governance
Matters, una serie de nueve informes publicados entre 1996 y 2009, disponible en
http://info.worldbank.org/governance/wgi/resources.htm.
Los dos primeros grupos, “voz y responsabilidad” y “estabilidad política y ausencia de
violencia”, resumen los indicadores relacionados con el proceso por el que se eligen,
vigilan y sustituyen los gobernantes y con los aspectos institucionales del gobernar. En los
índices de los otros dos grupos, “efectividad del gobierno” y “carga normativa”, se
agrupan los indicadores relativos a la capacidad tecno-‐administrativa del gobierno para
formular e implementar políticas adecuadas, administrar los recursos públicos en modo
eficiente y fomentar las actividades del sector privado para fomentar el crecimiento
económico. Por último, existen dos grupos de indicadores denominados “estado de
derecho” y “lucha contra la corrupción” cuyo objetivo es medir el nivel de respeto de los
ciudadanos y de las autoridades por las normas que rigen su acción y sus interacciones. Si
bien la metodología del Banco Mundial no ha sido cuestionada en su totalidad (aunque se
producen debates interesantes al respecto), en razón de que incorpora dimensiones
fundamentales de un gobernar legítimo con capacidad y eficacia directiva, su definición
de gobernanza es la que da lugar a la mayoría de las críticas, ya que es tan amplia que no
se distingue del concepto de “régimen político” o del “sistema político-‐administrativo” o
23
de la “política” y abarca cuestiones de acceso y de ejercicio del poder público, mezcla
cuestiones relacionadas con la legitimidad política del cargo de las autoridades y con su
capacidad de dirigir y gobernar una sociedad de forma efectiva. Sobre todo, mantiene una
perspectiva gubernamental de la gobernanza. En realidad el BM no asume el concepto de
gobernanza público-‐privada, gubernamental-‐social. Además su enfoque se interesa
principalmente en una de las tareas del gobernar, el crecimiento económico de los países.
Programa de las Naciones Unidas para el Desarrollo
Si bien su capacidad de crear indicadores está probada con los Indicadores de Desarrollo
Humano que gozan de aceptación a nivel mundial, el PNUD no se propuso elaborar sus
propios indicadores de gobernanza sino asesorar a las personas interesadas en los temas
de la gobernanza en el conocimiento de las fuentes y bases de datos de su evaluación y a
manejar y emplearlos adecuadamente con referencia a sus intereses de conocimiento o
cívicos. La publicación Governance Indicators: A User’s Guide (2004, 2007) ayuda a los
interesados a usar correcta y selectivamente, según sus intenciones y proyectos, la
enorme cantidad de indicadores de gobernanza elaborados por instituciones públicas,
privadas, académicas y de la sociedad civil (337 instituciones) y los resultados de sus
diferentes evaluaciones que toman en cuenta algunos componentes o aspectos
específicos del proceso de gobernanza y dejan de lado otros. No obstante, como lo indica
en su Portal de Evaluación de la Gobernanza (Governance Assessment Portal, GAP), el
PNUD ha identificado 16 grupos temáticos, denominados “áreas de gobernanza”. Las
áreas son conjuntos específicos de los resultados que sobre la evaluación de la
gobernanza aparecen en los informes publicados por las 337 instituciones, cada una de las
cuales lleva a cabo las evaluaciones de acuerdo con su propia metodología. Las “áreas de
gobernanza” son: sociedad civil, conflicto, corrupción, democracia, gobernanza
electrónica, sistemas electorales, gobernanza y género, gobernanza y los Objetivos de
Desarrollo del Milenio, derechos humanos, justicia, gobernanza de la tierra, gobernanza
local y descentralización, medios de comunicación, parlamento, partidos políticos y
administración pública.
24
Evaluar la gobernanza supone mayores dificultades que la simple evaluación de las
políticas públicas, que es el ejercicio de evaluación más practicado y estandarizado. Por
una parte, las dificultades se deben a la complejidad del proceso de decisión de la
gobernanza que involucra a múltiples actores y que no es simplemente una acción del
gobierno, Por otra parte, la gobernanza no se refiere a la buena gestión interna de una
organización, sino al logro de resultados públicos en campos de la vida asociada que son
importantes para los ciudadanos, resultados que suelen ser agregados y no solo
particulares. En otras palabras, los criterios y procedimientos de evaluación utilizados
deben lograr: a) un grado razonable de relación causal entre las políticas adoptadas por el
sistema de gobernanza de múltiples actores y los resultados sociales; y b) un grado
aceptable de acuerdo entre los actores sociales, las redes y los interesados afectados
respecto del proceso adoptado de gobernanza. De todos modos, como establecen
acertadamente los métodos de evaluación rigurosos, hay que definir con claridad y de
entrada los criterios (referencias valorativas) que importan y con respecto a los cuales se
hará la evaluación de las acciones, antes de buscar y definir los indicadores. En general, se
trata de evaluar la calidad institucional y la calidad técnica de la gobernanza, por lo que
indicadores de institucionalidad, de eficacia técnica y de resultado son obligados.
Una lista no exhaustiva de los criterios que, en general, deberían incluirse en la definición
de indicadores válidos para evaluar la gobernanza en las sociedades contemporáneas, son
los siguientes:
a) La búsqueda del interés público, es decir, el grado en que el contenido de las
políticas de la gobernanza favorece el interés público en lugar de facilitar
beneficios a grupos particulares;
b) El logro de los objetivos específicos, explícitamente delineados como resultados
sociales a esperar y exigir;
c) La costo-‐eficiencia, es decir, la medida en que las políticas reflejan una asignación
de recursos escasos que garantizan rendimientos sociales altos;
25
d) La sostenibilidad de las políticas;
e) El respeto de la legalidad y el trato justo y equitativo de los ciudadanos;
f) La adopción democrática de las decisiones y la participación de ciudadanos e
interesados;
g) El respeto de la diversidad, la inclusión social y la igualdad (de oportunidades, uso,
costos, acceso y resultados) para los grupos desfavorecidos.
Por último, cabe destacar que la evaluación de la gobernanza no puede asumir sin más
como su marco de referencia la organización jerárquico-‐burocrática del gobierno
tradicional y su modo vertical de gobernar, que supone que el personal público es
subordinado y deben todos comportarse en modo igual y seguir las mismas
especificaciones de insumo, trabajo, producto y resultado. Por consiguiente, los
indicadores de desempeño deberán concentrarse más bien en los productos y resultados
de la acción pública más que en indicadores de operación o acción, salva la legalidad, y no
deberán descalificar de entrada las acciones que sean innovadoras y flexibles
(distanciándose de los indicadores universales y uniformes de acción) que los operadores
independientes y externos al gobierno podrán practicar en respuesta a las circunstancias
que se presenten.
Tampoco el ejercicio de evaluación puede ser en modo alguno un proceso mecánico o
automático, que se considera impecable e irrefutable porque siguió al pie de la letra todos
los pasos prescritos del método evaluativo. Por bien definidos que estén los pasos de las
evaluaciones, hay que reclamar a los evaluadores y también a los funcionarios de
gobiernos y a los actores económicos y sociales que participaron en la decisión del
contenido de la gobernanza y de su puesta en práctica, que el trabajo evaluativo debe
incluir análisis adicionales que permitan: a) ponderar la influencia de las diferentes
circunstancias concurrentes en los resultados, que pueden haberlos facilitado y mejorado
u obstaculizado y menoscabado; b) situar los resultados en sus contextos institucionales
26
correspondientes, pues no todos los gobiernos y las sociedades deciden y operan dentro
del mismo contexto institucional; c) extraer conclusiones útiles y válidas para un debate
público rico e inclusivo y una adecuada rendición de cuentas, que mejore la adopción de
las decisiones de la gobernanza; d) reducir el riesgo de manipulación y estimular el
aprendizaje social. La definición de mecanismos institucionales y técnicos capaces de
generar evaluaciones inteligentes e independientes puede ser una fórmula recomendada
para lograr estos objetivos.
V. Gobernanza y administración pública
La administración pública es condición esencial para que la gobernanza pública produzca
resultados sociales valiosos. Sus normas, su estructura orgánica, sus procesos operativos,
sus modalidades de gestión, las competencias analíticas y operativas de los funcionarios
públicos, así como su integridad y disposición a obedecer las normas y a tratar a los
ciudadanos con imparcialidad, son piezas decisivas para que el proceso de gobernar,
tradicional o moderno, aporte resultados de beneficio social. Por consiguiente, se corre el
riesgo de que el proceso de gobernanza sea cuestionado políticamente y resulte
socialmente improductivo, si la administración pública está lastrada por deficiencias
institucionales, organizativas y técnicas que impiden su buen desempeño. Por este
motivo, sigue siendo importante y urgente impulsar reformas administrativas en algunos
países, particularmente en los de reciente democratización, a fin de que sus gobiernos
dispongan de una auténtica burocracia profesional y en otros países para que los
enfoques de tipo gerencial despierten a la burocracia establecida de su inercia y
formalismo jurídico y la conviertan en una agencia pública emprendedora, costo-‐eficiente,
eficaz y de calidad.
En razón de las características y requisitos de la gobernanza nueva o moderna de
múltiples actores, la administración pública será más abierta, relacional y colaboradora,
además de transparente y responsable, lo cual obligará a reformar la estructura
administrativa (normatividad incluida), a introducir nuevos procesos y estilos de gestión y
27
a promover una nueva mentalidad de trabajo entre los funcionarios públicos.
Acostumbrados los servidores públicos a trabajar en el marco de un modelo jerárquico de
gobierno con reglas y procedimientos establecidos, en organizaciones con atribuciones
específicas, frecuentemente autocontenidas y que rinden cuentas solo a su superioridad,
con gran independencia y autonomía respecto de las posiciones de la ciudadanía, que es
considerada el objeto o la población objetivo del servicio público pero de ningún modo su
sujeto, es común que los funcionarios no posean las competencias y habilidades para
trabajar en asociación con otros gobiernos y menos con los sectores sociales y para
administrar redes intergubernamentales, multi-‐organizacionales, multi-‐sectoriales, unas
públicas y otras privadas y sociales. Por consiguiente, la nueva gobernanza requiere que el
nuevo administrador público encuadre sus actividades específicas en el marco de la acción
total de gobierno, vea el bosque y no solo los árboles, salga del encierro de las
atribuciones y procedimientos de su organización particular y desarrolle habilidades de
gestión interorganizacional y sea capaz de convocar a las organizaciones privadas y
sociales, de dialogar, debatir y negociar con actores sociales independientes, de alcanzar
acuerdos, de coordinar el trabajo del gobierno con la sociedad, de acostumbrarse a
codecidir, a coproducir, a ser corresponsable de las actividades y resultados, a
transparentar el proceso de gestión y a rendir cuentas al exterior, a los ciudadanos, y no
solo a sus superiores jerárquicos. Se trata, en suma, de dar forma a una administración
más pública que solo gubernamental, que por su naturaleza pública implica la
participación del público ciudadano además del poder público. En conexión, habrán de
crearse normas de transparencia acaso más estrictas, que permiten a la ciudadanía saber
el modo como los actores del gobierno y la sociedad han adoptado sus decisiones de
gobierno, así como cuáles son las nuevas normas y tipos de rendición de cuentas por sus
actos y resultados.
Serán inevitables las tensiones entre las autoridades y entre los funcionarios al intentar
que las organizaciones del sector público cambien su estructura y prácticas
administrativas y las ajusten conforme al formato del sistema de gobernanza por
múltiples actores. La tensión entre los factores institucionales y los técnicos, que se
28
presenta en diversos grados en toda decisión de política pública y en cada servicio público,
aumenta en la gobernanza nueva, pues los altos ejecutivos del gobierno deben hacer que
las relaciones jerárquicas se acoplen a las relaciones horizontales intergubernamentales e
interorganizacionales ya que la colaboración entre los diferentes organismos públicos y
entre éstos y los sociales es un requisito indispensable para asegurar una dirección eficaz
del gobierno, particularmente en los numerosos casos de problemas públicos complejos e
interrelacionados que no se pueden abordar y menos resolver con la acción de un solo
organismo de gobierno que actúa de manera independiente, aunque justifique su acción
singular con referencia a las atribuciones y facultades que posee. En la gobernanza
moderna se presenta también la tensión entre garantizar el cumplimiento del marco
normativo y la necesidad de que las unidades operativas gocen de la flexibilidad suficiente
para obtener en modo más eficaz los resultados preferidos. Existe además otra fuente de
tensión entre la jerarquía de la gobernanza tradicional, que se caracteriza por la
centralización de decisiones y del control, y las formas de descentralización decisional y
operativa que la gobernanza por colaboración exige.
Sin embargo, la tensión principal se presenta cuando los organismos gubernamentales,
para poder gobernar, deben interactuar y cooperar con organizaciones económicas y
civiles que pueden ser diferentes e incluso opuestas en intereses, poder, recursos,
información y conocimientos. Desde un punto de vista administrativo, el problema más
difícil de la gobernanza es cómo coordinar a actores independientes e interdependientes
que participan en los procesos de adopción de las decisiones directivas de gobierno y que
mantienen diferentes enfoques acerca del problema público a resolver o acerca del
proyecto público a ejecutar, y cómo dirigirlos a través de los debates y las negociaciones a
fin de llegar a una decisión que favorezca el interés y los valores públicos.
Indudablemente la gestión de redes más que la gestión jerárquica conlleva problemas
operativos importantes, que implican “alinear los miembros de la red hacia los objetivos,
supervisar las actividades, evitar problemas de incomunicación, coordinar a múltiples
miembros, manejar la tensión entre la competición y la colaboración, resolver la carencia
de datos y superar las limitaciones de capacidad” (Goldsmith y Eggers, 2004). Sin
29
embargo, el problema de fondo de la gestión de redes se ubica en el manejo del proceso
en el que se decide el contenido de la gobernanza (de los objetivos a alcanzar y del modo
de efectuarlos), porque la presencia de numerosos actores con diferentes posiciones,
intereses, niveles de poder y conocimiento puede ocasionar que sea conflictivo, sesgado,
lento, sin resultados, y contribuya a la ingobernabilidad más que a la gobernanza de la
sociedad. Es clave entonces conocer las condiciones que hacen posible la coordinación del
proceso porque, siendo una acción colectiva, no podrá ponerse en movimiento ni
desplegarse más que sobre la base del acuerdo de los participantes públicos, privados y
sociales: un acuerdo sobre las reglas de acceso al proceso decisorio y un acuerdo acerca
de las reglas y prácticas que habrán de observarse a lo largo del proceso decisorio.
Desacuerdos en esos dos puntos capitales hacen imposible que el proceso comience, se
despliegue y concluya.
Ahora bien, a pesar de que el proceso de elaboración del contenido de la gobernanza no
se puede desplegar a menos que se logren acuerdos fundamentales, no tenemos en este
momento conocimiento suficiente acerca de las condiciones que favorecen el acuerdo
entre los miembros de la red (¿la confianza, la simetría de los intercambios, el liderazgo?)
ni tampoco conocemos suficientemente el modo como ocurre la interlocución y
negociación que practican los actores públicos y privados durante el proceso decisorio en
el que construyen conjuntamente el contenido de la gobernanza y lo validan con sus
acuerdos. Carecemos de conocimiento sobre la lógica de la construcción del acuerdo.
Concretamente ignoramos las reglas que siguen o están dispuestos a seguir los
participantes públicos y privados durante el proceso, así como ignoramos cuáles son las
reglas que tienen mayor probabilidad de ser aceptadas por los participantes o las que con
mayor frecuencia y facilidad los participantes acuerdan u observan sin problemas o cuáles
son las normas de interacción o interlocución que se han considerado inaceptables, sea
por razones políticas, dado que excluyen determinados valores, posiciones y actores, o
por razones analíticas, dado que dan entrada a posiciones que no respetan el criterio
racional básico de ofrecer evidencias y argumentos para sustentarse. Lo más probable es
que sólo después de tomada la decisión sepamos si el proceso decisorio se movió según
30
racionalidad estricta, racionalidad limitada o simplemente por transacción política y
sepamos tal vez cómo se mezclarán razones e intereses.
Una particular fuente de tensión tendrá que ver con las instituciones y mecanismos de
rendición de cuentas, puesto que la gobernanza pública de múltiples actores plantea
naturalmente nuevas materias, modalidades y destinatarios de la rendición de cuentas
sobre las decisiones adoptadas, las acciones ejecutadas y los resultados alcanzados. Con
toda probabilidad aparecerán cuestiones que obligarán a discutir sobre la posibilidad legal
de que se reconozca una responsabilidad pública colegiada y no solo la responsabilidad
individual, una responsabilidad público-‐privada y no solo gubernamental, una
responsabilidad profesional y no solo política, así como cuestiones que se preguntarán
sobre los sujetos públicos a los que se debe rendir cuentas y sobre las materias y asuntos
sobre los que hay que rendir cuentas: ¿son solo los asuntos relacionados con la
observancia de la ley o también los relacionados con la eficiencia económica, la calidad del
producto, la eficacia o impacto social, con la satisfacción de los ciudadanos y de los
interesados en el asunto y con cuál priorización?. En conexión, destacando el criterio de la
importancia y eficacia social del gobernar, se discutirá si basta rendir cuentas de las
acciones y sus resultados solo a los legisladores y a los ejecutivos públicos o si se deberá
extender y con cuáles modalidades al juicio de organismos públicos y civiles de carácter
técnico, a los ciudadanos interesados en el tema, a los afectados por las decisiones y a los
ciudadanos en general.7 Por último, en una época de “gobernanza basada en el
desempeño” (Bouckaert y Halligan, 2008), cabe esperar que la administración pública
opere en un marco de desempeño que garantice que los resultados se vinculen a los
objetivos establecidos y que los objetivos estén alineados a los planes presupuestarios y a
los compromisos financieros anuales. Estos requisitos de alto desempeño, articulados con
el equilibrio de las finanzas públicas y con la costo-‐eficiencia, presionarán a los
7 Sobre los desafíos que es necesario enfrentar para resolver las cuestiones relativas a la rendición de cuentas en el nuevo entorno de gobernanza, ver UNDESA / DPADM (2007): Toward Participatory and Transparent Governance: Reinventing Government, que ofrece una fina consideración sobre la cuestión de la rendición de cuentas y la responsabilidad.
31
organismos gubernamentales a mejorar los sistemas de información financiera y otros
sistemas de evaluación.
Es asimismo importante que las mediciones del desempeño, particularmente las relativas
a los niveles operativos, que son el referente o el contenido de la rendición de cuentas, se
establezcan tomando en consideración la estructura de una gobernanza descentralizada,
diferente a la gobernanza tradicional de formato jerárquico-‐burocrático, en la que
participan actores económicos y sociales, independientes del gobierno pero
comprometidos y corresponsables en producir los resultados esperados Es preciso
encontrar un fino equilibrio entre los niveles adecuados de rendición de cuentas y el grado
de flexibilidad de acción que es necesario o conveniente conceder a los socios del
gobierno. Por último, sin un liderazgo político convincente, respaldado y ampliado por el
liderazgo de los líderes sociales que con el gobierno participan en la actividad directiva de
la sociedad, los resultados deseados de renovación administrativa serán muy difíciles de
alcanzar. Si la gobernanza tradicional operaba mediante autoridades públicas legítimas y
bastaba el ejercicio de su autoridad, la gobernanza nueva o moderna se basa en
autoridades públicas que para ser dirigentes, gobernantes, deberán ser también líderes
socialmente convocadores y persuasivos, que despiertan la confianza y no solo incentivan
la obediencia, líderes políticos creíbles, respetables y confiables.
VI. Consideraciones de conclusión
Los gobiernos dirigen cada vez más a sus sociedades mediante redes y formas asociativas
con el sector privado y social, particularmente cuando deben enfrentar problemas sociales
de alta complejidad y carecen de los recursos y las capacidades suficientes para poder
resolverlos por ellos mismos y por medios jerárquicos. El nuevo enfoque de gobernanza,
esencial para que el gobierno democrático se desempeñe con éxito en las condiciones
sociales actuales de globalización, conectividad y autonomía de las personas y grupos de
la sociedad civil, exige en primer lugar realizar reformas institucionales que abran las
puertas del gobierno a la participación de los ciudadanos, particularmente de los
32
ciudadanos menos preparados y organizados, cuyas demandas y voces suelen ser
obstaculizadas o silenciadas. Además de promover y alentar la participación de los
ciudadanos, las reformas institucionales de la gobernanza pública deberán establecer
ordenamientos precisos, dirigidos a evitar que los gobiernos sean capturados por grupos
con intereses creados (“los poderes fácticos”) y traicionen su compromiso con el interés
público. También se requerirán nueva prácticas y habilidades administrativas, pues crecen
las políticas públicas y los servicios que se llevan a cabo mediante relaciones horizontales
y de colaboración público-‐privada, gubernamental-‐social, frente asuntos de interés
público que no son estandarizados ni repetitivos sino asuntos complejos y cambiantes, no
procesables a través de jerarquías y burocracia.
En suma, en el nuevo proceso de gobernanza, los requisitos de legitimidad y eficacia del
proceso de gobernar permanecen y son imprescindibles para que el gobierno tenga
sentido y aceptación social, pero cambiará y cambia ya, significativamente, el modo como
se construye la legitimidad política y el modo como el gobierno acredita ser un dirigente y
administrador eficaz. El tiempo del gobierno en solitario ha terminado y emerge con
fuerza la época en que el gobierno no puede dirigir a menos que se sustancie (por lo
menos en los asuntos socialmente trascendentes) con los conocimientos, propuestas,
compromisos y recursos del público ciudadano. La capacidad de la sociedad y su voluntad
de participar en los asuntos cruciales para sus vidas, así como las facilidades que hoy se
tiene para crear redes sociales, movilizaciones ciudadanas y agenda cívica común a través
de la conectividad del internet, derriba los supuestos y prácticas de una obsoleta clase
política que cree que puede ser socialmente útil y respetada sin abrirse y vincularse a la
inteligencia, valores, capacidad y energía de la sociedad. Se perfila en estos años
turbulento el gobierno público de verdad, el de la autoridad pública junto con el público
ciudadano, que modificará más temprano que tarde el pertinaz e improductivo
aislacionismo de legisladores, gobernantes, políticos y funcionarios, que reducen su
representación política al hecho de ser elegidos y no la completan con responsividad,
atención y receptividad de los asuntos que realmente importan a los ciudadanos. Ese tipo
de gobernantes y su modo de gobierno es una especie en extinción.
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Bibliografía
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