evaluasi penyusunan anggaran dan alokasi anggaran belanja daerah
Transcript of evaluasi penyusunan anggaran dan alokasi anggaran belanja daerah
perpustakaan.uns.ac.id digilib.uns.ac.id
commit to user
EVALUASI PENYUSUNAN ANGGARAN DAN ALOKASI
ANGGARAN BELANJA DAERAH : STUDI KASUS PADA
PEMERINTAH DAERAH KABUPATEN KARANGANYAR
TESIS
Diajukan untuk Melengkapi Tugas-Tugas dan Memenuhi Syarat-Syarat Guna Mencapai Derajat Magister Sains Program Studi Magister Akuntansi
Fakultas Ekonomi Universitas Sebelas Maret Surakarta
oleh:
MUH ANDRIANTO E B S, S.E.
NIM : S4309039
PROGRAM STUDI MAGISTER AKUNTANSI
FAKULTAS EKONOMI
UNIVERSITAS SEBELAS MARET
SURAKARTA
2011
perpustakaan.uns.ac.id digilib.uns.ac.id
commit to user
perpustakaan.uns.ac.id digilib.uns.ac.id
commit to user
perpustakaan.uns.ac.id digilib.uns.ac.id
commit to user
perpustakaan.uns.ac.id digilib.uns.ac.id
commit to user
HALAMAN PERSEMBAHAN
Tesis ini saya persembahkan
pada pacar saya, Ristafany Pahlevi
dan
pada orang tua saya, Bp. dan Ibu. Muhammad Hatta
perpustakaan.uns.ac.id digilib.uns.ac.id
commit to user
KATA PENGANTAR
Puji syukur penulis panjatkan kehadirat Allah SWT yang telah
melimpahkan berkat dan rahmat-Nya, sehingga penulis dapat menyelesaikan
penulisan tesis ini. Tesis dengan judul “Evaluasi Penyusunan Anggaran dan
Alokasi Belanja Daerah: Studi Kasus pada Pemerintah Daerah Kabupaten X” ini
disusun untuk memenuhi persyaratan guna mencapai derajat Magister Program
Studi Magister Akuntansi Fakultas Ekonomi Universitas Sebelas Maret Surakarta.
Penulis menyadari bahwa skripsi ini masih jauh dari sempurna, penulis
berusaha semaksimal mungkin agar tesis ini bermanfaat dan menambah
pengetahuan pembaca. Penulisan tesis ini tidak terlepas dari dorongan dan
bantuan berbagai pihak, oleh karenanya penulis mengucapkan terima kasih
kepada:
1. Menteri Pendidikan Nasional Republik Indonesia yang telah berkenan
memberikan bantuan kepada peneliti berupa Beasiswa Unggulan Diknas
dalam menyelesaikan studi di program studi Magister Akuntansi Fakultas
Ekonomi Universitas Sebelas Maret Surakarta.
2. Prof. Drs. Suranto, M.Sc., Ph.D., selaku Direktur Program Pasca Sarjana
Universitas Sebelas Maret.
3. Bapak Prof. Dr. Bambang Sutopo, M.Com, Ak., selaku Dekan Fakultas
Ekonomi Universitas Sebelas Maret Surakarta.
perpustakaan.uns.ac.id digilib.uns.ac.id
commit to user
4. Bapak Dr. Bandi, M.Si, Ak, selaku Ketua Program Studi Magister Akuntansi
Fakultas Ekonomi Universitas Sebelas Maret Surakarta.
5. Bapak Drs. Muhammad Agung Prabowo, M.Si., Ph.D., Ak., selaku
pembimbing I yang telah meluangkan waktu, ilmu, ide dan tenaganya untuk
membimbing dan memtotivasi penulis dalam penyusunan tesis ini.
6. Bapak Drs. Agus Budiatmanto, M.Si., Ak., selaku pembimbing II yang telah
memberikan waktu dan segala kemudahan serta kesabaran mengarahkan
dalam penyusunan tesis.
7. Staff dosen dan karyawan Fakultas Ekonomi Universitas Sebelas Maret
Surakarta, terutama pak Timin.
8. Keluarga tercinta, papa, mama, dek mahendra, pakde2, bude2, om2, tante2,
mas2, mbak2, adik2 yang tidak bisa disebutkan satu persatu terima kasih atas
dukungan dan doanya selama ini.
9. Pemerintah Daerah Kabupaten Karanganyar.
10. Ristafany Pahlevi, S.E. ☺
11. Semua pihak yang membantu atas terselesainya tesis ini, yang tidak bisa
penulis sebutkan satu per satu.
Penulis berharap skripsi ini dapat bermanfaat bagi para pembaca. Kritik,
saran serta masukan senantiasa penulis harapkan untuk kemajuan bersama.
Terima kasih.
Surakarta, Januari 2011
Penulis
perpustakaan.uns.ac.id digilib.uns.ac.id
commit to user
DAFTAR ISI
Halaman
HALAMAN JUDUL…………………………………………………...…...……... i
HALAMAN PERSETUJUAN…………………………………………...……...… ii
HALAMAN PENGESAHAN……………………………………...………..……. iii
HALAMAN PERNYATAAN KEASLIAN………………………………………. iv
HALAMAN PERSEMBAHAN ...…………………...…..........................……..…. v
HALAMAN MOTTO............................................................................................... vi
KATA PENGANTAR…………………………………………………...……..…. vii
DAFTAR ISI …...……………………………………………………...……...…... viii
DAFTAR TABEL..................................................................................................... xi
DAFTAR GAMBAR................................................................................................ xii
DAFTAR LAMPIRAN............................................................................................. xiii
ABSTRACT.............................................................................................................. xiv
ABSTRAKSI………………………………………………………………………. xv
BAB I PENDAHULUAN………………………………………………… 1
A. Latar Belakang ………………………………………..….......... 1
B. Perumusan Masalah……………………………………………. 5
C. Tujuan Penelitian...……………………………………….......... 6
D. Manfaat Penelitian..……………………………………………. 6
BAB II TINJAUAN PUSTAKA................................................................... 7
A. Anggaran Pendapatan dan Belanja Daerah …............….……..
B. Anggaran Berbasis Kinerja........................................................
7
10
perpustakaan.uns.ac.id digilib.uns.ac.id
commit to user
C. Penyusunan Anggaran................................................................
D. Alokasi Anggaran Belanja Daerah.............................................
E. Teori Agensi dan Hubungannya dengan Penganggaran............
F. Teori Pilihan Publik dan Kekuasaan..........................................
G. Penelitian Terdahulu..................................................................
10
12
13
14
15
BAB III METODE PENELITIAN…………………………………………. 19
A. Desain Penelitian………………………………....……………. 19
B. Data dan Teknik Pengumpulan Data........................................... 21
C. Pengolahan data dan teknik analisis data.................................... 24
BAB IV ANALISIS DATA DAN PEMBAHASAN………………………. 27
I. Gambaran Umum dan Kondisi Daerah Kab. Karanganyar......... 27
a. Pemerintahan Kabupaten Karanganyar................................. 27
b. Kondisi Geografi, Luas Wilayah dan Sumber Daya Alam... 27
c. Tim Anggaran Pemerintah Daerah (TAPD).......................... 28
d. Struktur Organisasi Pengelolaan Keuangan Daerah............. 29
II. Proses Penganggaran di Kabupaten Karangnyar......................... 29
III. Analisis Penganggaran dan Alokasi Belanja Kab Karanganyar 33
a. Analisis Proses Penganggaran Kabupaten Karanganyar........ 33
1. Evaluasi terhadap jadwal penyusunan anggaran.............. 34
2. Evaluasi proses penyusunan Kebijakan Umum APBD.... 38
3. Evaluasi proses penyusunan PPAS.................................. 44
4. Evaluasi proses penyusunan RKA-SKPD........................ 46
5. Evaluasi proses verivikasi RKA-SKPD........................... 50
perpustakaan.uns.ac.id digilib.uns.ac.id
commit to user
DAFTAR PUSTAKA
LAMPIRAN
6. Evaluasi proses penetapan APBD................................ 53
b. Analisis Alokasi Belanja Pemda Kabupaten Karanganyar.... 56
BAB V PENUTUP........................................................................................ 61
A. Kesimpulan.................................................................................. 61
B. Keterbatasan................................................................................ 64
C. Saran............................................................................................ 64
perpustakaan.uns.ac.id digilib.uns.ac.id
commit to user
DAFTAR TABEL
Tabel Halaman
1.1 Rasio Efektifitas Pemerintah Kabupaten X Tahun 2007 – 2009….. 5
perpustakaan.uns.ac.id digilib.uns.ac.id
commit to user
DAFTAR GAMBAR
Gambar Halaman
IV.1 Siklus Penganggaran Daerah di Kabupaten Karanganyar.............. 31
perpustakaan.uns.ac.id digilib.uns.ac.id
commit to user
DAFTAR LAMPIRAN
1 Unit kerja Kabupaten Karanganyar tahun 2007-2009
2 Komposisi Anggota DPRD Tahun 2007 dan 2008
3 Organisasi Pengelola Keuangan Daerah
4 Jadwal Perencanaan Anggaran Daerah
5 Alokasi belanja menurut unit kerja
6 Daftar Narasumber
7 Banyaknya Pencari Kerja menurut Tingkat Pendidikan
8 Review Kepatuhan Thd Permendagri 13/2006 dan 59/2007
9 Pertumbuhan Ekonomi PDRB (ADHK) 2007-2009
10 Inflasi di Kabupaten Karanganyar 2006-2008
11 Hasil Wawancara dengan Pujiyanto, S.Sos., M.Si.
12 Hasil wawancara dengan Catharina Nina Anggraeni, MT
13 Hasil wawancara dengan Drh. H. Muh. Hatta, MM
14 Hasil wawancara dengan Drs. Suparmi
perpustakaan.uns.ac.id digilib.uns.ac.id
commit to user
ABSTRAKSI
EVALUASI PENYUSUNAN ANGGARAN DAN ALOKASI BELANJA DAERAH : STUDI KASUS PADA PEMERINTAH
DAERAH KABUPATEN KARANGANYAR
Muh Andrianto E B S NIM: S4309039
Penelitian ini dilakukan dengan tujuan untuk mengevaluasi proses penyusunan anggaran keuangan dan pengalokasian anggaran belanja pada Pemerintah Daerah Kabupaten Karanganyar. Pendekatan yang dilakukan adalah penelitian kepustakaan dan studi kasus, dengan obyek penelitian proses penyusunan anggaran pada Pemerintah Daerah Kabupaten Karanganyar, khususnya setelah penerapan anggaran kinerja dengan periode amatan antara TA 2007 s/d TA 2009
Cara yang digunakan dalam penelitian ini adalah dengan melakukan evaluasi terhadap tahap-tahap dalam proses penyusunan anggaran beserta evaluasi terhadap alokasi belanja yang disajikan dalam bentuk diskripsi. Data yang dikumpulan terdiri dari data primer dan data sekunder. Data primer merupakan informasi langsung yang diperoleh dari para pelaku penyusun anggaran melalui wawancara. Sementara data sekunder berasal dari dokumen-dokumen yang berhasil dikumpulkan. Setelah data dikumpulkan, selanjutnya data tersebut diolah dan dievaluasi, diperbandingkan dengan teori dan ketentuan atau aturan-aturan yang ada untuk mengetahui tingkat kesesuiaannya ataupun penyimpangannya.
Hasil penelitian menunjukan bahwa tahap-tahap dalam proses penyusunan anggaran pada Pemerintah Daerah Kabupaten Karanganyar sudah sesuai dengan ketentuan dalam Permendagri No. 13 Tahun 2006 dan Permendagri No. 59 Tahun 2007. Akan tetapi, walaupun setiap tahapan telah dilaksanakan namun Pemerintah Daerah Kabupaten Karanganyar belum melaksanakan aturan-aturan dalam Permendagri No. 13 Tahun 2006 tersebut dengan konsisten. Hal ini dapat dilihat dengan belum sesuainya dalam jadwal dan indikator kinerja. Didalam alokasi belanja, walaupun Pemerintah Daerah Kabupaten Karanganyar telah menggunakan angaran kinerja akan tetapi cara yang dilakukan dalam alokasi belanja masih menggunakan cara incremental. Kata kunci: anggaran kinerja, penyusunan anggaran, alokasi anggaran belanja.
perpustakaan.uns.ac.id digilib.uns.ac.id
commit to user
ABSTRACT
EVALUATION OF BUDGET FORMULATION AND EXPENDITURE BUDGET ALLOCATION: A CASE STUDY IN LOCAL GOVERNMENT
DISTRICT KARANGANYAR
Muh Andrianto E B S NIM. S4309039
This research purpose to evaluate the process of budget formulation and expenditure budget allocation in Local Government of District Karanganyar. Approach used is case studies, with the research object is the process of budget formulation in District Government of Karanganyar, especially after the implementation of performance budgeting in observed period of FY 2007 to FY 2009.
Method used in this study is to evaluate stages in the process of budget formulation with the evaluation of budget allocation presented in a description format. Data collected comprise primary data and secondary data. The primary data are direct information acquired through interviews from people involved in formulating the budget. Meanwhile, the secondary data are gathered from documents collected, including regional and laws, etc. In the wake of data collection, the data are processed and evaluated, compared to theories and prevalent regulations in order to realize either the fitness or the deviation of the data.
The finding shows that stages in the process of budget formulation in District Karanganyar have been in line with the requirements stated in the Decree of Ministry of Home Affairs No. 13/2006 and Decree of Ministry of Home Affairs No. 59/2007. However, although each step has been undertaken, the District has yet to consistently follow the rules written in the Decree of Ministry of Home Affairs No. 13/2006 and Decree of Ministry of Home Affairs No. 59/2007. This fact can be seen from deviations in schedule and budget performance, and Expenditure Analysis Standard has not been formulated to be the framework of budget performance formulation. In the expenditure allocation, although District Karanganyar has utilized the budget performance, approaches to undertaking the expenditure allocation still use an incremental method.
Keyword : performance budgeting, Budget Formulations, Expenditure Budget Allocation
perpustakaan.uns.ac.id digilib.uns.ac.id
commit to user
1
BAB I
PENDAHULUAN
A. Latar Belakang
Penelitian ini bertujuan untuk mengevaluasi penyusunan anggaran dan
alokasi anggaran belanja daerah di Kabupaten Karanganyar. Penelitian ini
dilakukan dengan cara membandingkan peraturan-peraturan yang berlaku dengan
praktek-praktek penyusunan anggaran yang ada di Kabupaten Karanganyar,
sehingga akan diketahui sejauh mana penyimpangan atau ketidaksesuaian dengan
peraturan.
Beberapa tahun terakhir ini bangsa Indonesia menghadapi berbagai
masalah yang terjadi secara bersamaan, baik sosial, dan politik di berbagai daerah.
Permasalahan tersebut antara lain meningkatnya jumlah penduduk miskin dan
pengangguran, melemahnya kegiatan produksi dan produktivitas masyarakat dan
dunia usaha, menurunnya pelayanan prasarana dan sarana umum akibat
mengecilnya penerimaan pemerintah daerah termasuk PAD, menurunnya
ketertiban umum dan ketentraman masyarakat, serta menurunnya ketentraman
masyarakat terhadap birokrasi dalam rangka pelayanan kepada masyarakat
(Mansyur 2004). Berbagai upaya ditempuh untuk menyelesaikan berbagai
masalah tersebut diantaranya adalah dengan menganalisa sistem keuangan daerah
termasuk didalamnya sistem penganggarannya (budgertary)
Menurut Nordiawan (2006: 48), anggaran adalah sebuah proses yang
dilakukan organisasi sektor publik untuk mengalokasikan sumber daya yang
perpustakaan.uns.ac.id digilib.uns.ac.id
commit to user
2
dimilikinya ke dalam kebutuhan-kebutuhan yang tidak terbatas. Pengertian
tersebut mengungkapkan peran strategis anggaran dalam pengelolaan kekayaan
sebuah organisasi publik. Organisasi sektor publik tentunya berkeinginan
memberikan pelayanan maksimal kepada masyarakat, tetapi sering kali keinginan
tersebut terkendala oleh terbatasnya sumber daya yang dimiliki. Disinilah fungsi
penting anggaran.
Penganggaran sektor publik terkait dengan proses penentuan jumlah
alokasi dana untuk tiap-tiap program dan aktivitas dalam satuan moneter. Proses
penganggaran organisasi sektor publik dimulai ketika perumusan strategi dan
perencanaan strategi telah selesai dilaksanakan. Tahap penganggaran menjadi
sangat penting karena anggaran yang tidak efektif dan tidak berorientasi pada
kinerja akan dapat menggagalkan perencanaan yang telah disusun (Arniati et al.
2010).
Berbicara mengenai kebijakan pengelolaan keuangan daerah tidak terlepas
dari kebijakan desentralisasi dan otonomi daerah yang dilakukan dengan
menekankan pada konsekuensi hubungan keuangan antara pemerintah pusat dan
pemerintah daerah. Terbitnya Undang-undang No. 32 Tahun 2004 tentang
Pemerintah Daerah sebagai pengganti Undang-undang No. 22 Tahun 1999
memberikan warna baru landasan penyelenggaraan pemerintah daerah.
Pengelolaan keuangan daerah berdasarkan pada Undang-undang No. 32 Tahun
2004 tersebut bertumpu pada upaya peningkatan efisiensi, efektivitas,
akuntabilitas dan transparansi pengelolaan keuangan publik baik dari sisi
pendapatan maupun belanja.
perpustakaan.uns.ac.id digilib.uns.ac.id
commit to user
3
Hal yang sama juga terjadi perubahan paradigma dalam pengelolaan
keuangan daerah. Kondisi ini ditandai dengan keluarnya Undang-undang No 25
Tahun 1999 yang diubah dengan Undang-undang No 33 Tahun 2004 tentang
Perimbangan Keuangan Pusat dan Pemerintah Daerah.
Secara operasional, asas umum dan pendekatan kinerja dalam perencanaan
dan penganggran daerah dituangkan dalam Permendagri No. 13 Tahun 2006
tentang Pedoman Pengelolaan Keuangan Daerah yang kemudian mengalami revisi
menjadi Permendagri No. 59 tahun 2007 tentang Perubahan Permendagri No. 13
tahun 2006. Permendagri No. 13 Tahun 2006 dan Permendagri No. 59 tahun
2007.
Sementara itu, pada Pemerintah Daerah Kabupaten Karanganyar semenjak
tahun anggaran 2007 telah menerapkan anggaran dengan pendekatan kinerja. Di
dalam proses penyusunan anggarannya, Pemerintah Daerah Kabupaten
Karanganyar secara operasional mendasarkan pada Permendagri No. 13 Tahun
2006 dan Permendagri No. 59 tahun 2007. Proses penyusunan anggaran
merupakan suatu proses krusial, dimana dalam proses tersebut menyangkut proses
penentuan jumlah alokasi dana bagi tiap-tiap program dan kegiatan yang akan
dilaksanakan oleh pemerintah daerah untuk satu tahun yang akan datang. Karena
proses penyusunan anggaran merupakan proses yang krusial, maka proses tersebut
seharusnya selalu dilakukan evaluasi sehingga kedepannya akan semakin baik.
Apalagi sampai saat ini masih banyak dikeluhkan masyarakat Kabupaten
Karanganyar bahwa anggaran daerah, khususnya yang berkaitan dengan belanja
daerah belum mampu berperan sebagai insentif dalam mendorong laju
perpustakaan.uns.ac.id digilib.uns.ac.id
commit to user
4
pembangunan daerah (Lampiran 8). Masyarakat juga mengeluhkan tingginya
harga-harga bahan kebutuhan pokok karena tingginya inflasi yang ada di
Kabupaten Karanganyar (Lampiran 9), kemudian meningkatnya pengangguran
dari tahun ke tahun juga semakin menguatkan bahwa Pemerintah Daerah
Kabupaten Karanganyar gagal dalam menjalankan roda pemerintahan (Lampiran
7). Disamping itu, masih banyak pula masyarakat di Kabupaten Karanganyar yang
mempertanyaakan mengenai pengalokasian anggaran yang belum sesuai dengan
kebutuhan dan skala prioritas masyarakat. Jika Pemerintah Daerah Kabupaten
Karanganyar memiliki governance yang bagus, seharusnya juga menghasilkan
outcome yang bagus.
Namun pada kenyataannya, kinerja Pemerintah Daerah Kabupaten
Karanganyar termasuk dalam kategori sangat efektif menurut Kepmendagri No.
690.900.327 Tahun 1996. Kepmendagri No. 690.900.327 Tahun 1996 mengatur
tentang rasio efektivitas. Rasio efektivitas menggambarkan kemampuan
pemerintah daerah dalam merealisasikan pendapatan dibandingkan dengan target
yang ditetapkan berdasarkan potensi riil daerah. Semakin tinggi rasio efektivitas
berarti kinerja pemerintah daerah semakin efektif.
Tabel 1.1
Rasio Efektivitas Pemerintah Daerah Kabupaten Karanganyar Tahun 2007 – 2009
Realisasi PAD Target PAD Efektivitas
2007 56.923.919.078
53.050.726.320 107,30%
2008 64.470.676.168
58.400.628.420 110,39%
2009 66.971.682.994
66.604.710.000 100,55%
Sumber : APBD Kabupaten Karanganyar
perpustakaan.uns.ac.id digilib.uns.ac.id
commit to user
5
Dengan melihat perbandingan rasio efisiensi dengan pandangan
masyarakat Kabupaten Karanganyar mengenai kinerja Kabupaten Karanganyar,
dapat kita simpulkan bahwa telah terjadi manipulasi dalam penyusunan anggaran,
sehingga membuat program-program yang dibuat tidak bisa mengenai sasaran dan
tidak memenuhi harapan masyarakat Kabupaten Karanganyar. Berdasarkan
ketidakpuasan terhadap kinerja Pemerintah Daerah yang berkembang ditengah-
tengah masyarakat, diperlukan suatu penelitian untuk mengevaluasi penyusunan
anggaran dan alokasi anggaran belanja pada Kabupaten Karanganyar, agar
diperoleh gambaran yang komprehensif mengenai pencapaian kinerja yang sangat
efisien tersebut dikarenakan tata kelola pemerintah daerah yang baik atau karena
adanya manipulasi dalam penyusunan anggaran.
B. Perumusan Masalah
Organisasi sektor publik berkeinginan untuk memberikan pelayanan
maksimal kepada masyarakat, tetapi sering kali keinginan tersebut terkendala oleh
terbatasnya sumber daya yang dimiliki. Oleh karena itu diperlukan adanya
penganggaran yang baik. Pemerintah Daerah Kabupaten Karanganyar memiliki
kinerja anggaran yang baik berdasarkan rasio efektivitas, akan tetapi masih
terdapat ketidakpuasan masyarakat terhadap pengelolaan sumber daya di
Kabupaten Karanganyar. Berdasarkan uraian tersebut, maka permasalahan yang
dikaji dalam penelitian ini adalah: “Bagaimana Pemerintah Daerah Kabupaten
Karanganyar menyusun Anggaran Pendapatan dan Alokasi Anggaran Belanja
perpustakaan.uns.ac.id digilib.uns.ac.id
commit to user
6
Daerah sehingga memiliki kinerja yang sangat efektif ditengah kendala-kendala
yang sedang dihadapi?”
C. Tujuan Penelitian
Hasil wawancara dan hasil statistik menunjukan bahwa kehidupan
masyarakat di Kabupaten Karanganyar masih jauh dari kesejahteraan. Adapun
menurut Kepmendagri No. 690.900.327 Tahun 1996 menyatakan bahwa kinerja
Pemerintah Daerah Kabupaten Karanganyar termasuk dalam kategori sangat
efektif. Mengacu pada permasalahan tersebut, maka tujuan penelitian ini adalah:
a. Untuk mengevaluasi proses penyusunan APBD di Pemerintah Daerah
Kabupaten Karanganyar.
b. Untuk mengevaluasi pengalokasian anggaran belanja menurut organisasi pada
Pemerintah Daerah Kabupaten Karanganyar.
D. Manfaat Penelitian
Dari hasil penelitian ini diharapkan dapat memberikan sumbangan
pemikiran dalam hal peningkatan perencanaan penganggaran APBD untuk
periode mendatang agar lebih mendekati kesesuaian dengan potensi yang dimiliki
oleh daerah. Penelitian ini juga diharapkan dapat menambah bahan bacaan bagi
yang berminat mempelajari permasalahan yang berkaitan dengan laporan
keuangan daerah.
perpustakaan.uns.ac.id digilib.uns.ac.id
commit to user
7
BAB II
TINJAUAN PUSTAKA
A. Anggaran Pendapatan dan Belanja Daerah
Anggaran Pendapatan dan Belanja Daerah merupakan suatu rencana
keuangan tahunan bagi suatu daerah yang ditetapkan dengan Peraturan Daerah.
Anggaran merupakan dokumen kebijakan ekonomi pemerintah yang sangat
penting dan merupakan pernyataan mengenai estimasi kinerja yang hendak
dicapai selama periode waktu tertentu yang dinyatakan dalam ukuran finansial.
Mardiasmo (2005) menyatakan bahwa anggaran berisi rencana kegiatan yang
direpresentasikan dalam bentuk rencana pendapatan dan belanja dalam satuan
moneter. Dalam bentuk yang paling sederhana anggaran merupakan suatu
dokumen yang menggambarkan kondisi keuangan dari organisasi yang meliputi
informasi mengenai pendapatan, belanja dan aktivitas. Anggaran berisi estimasi
mengani apa yang akan dilakukan organisasi dimasa yang akan datang.
Pengertian anggaran menurut Mulyadi (1993) adalah suatu rencana kerja
yang dinyatakan secara kuantitatif yang diukur dalam satuan moneter standar dan
satuan lain yang mencakup jangka waktu satu tahun. Sedangkan menurut Anthony
dan Young (2003) anggaran merupakan suatu rencana yang disajikan secara
kuantitatif, biasanya dinyatakan dalam satuan uang yang di susun untuk periode
waktu tertentu, biasanya satu tahun. Anggaran secara jelas mengekspresikan apa
yang akan dilakukan selama satu tahun kedepan dan menyatakan juga otoritas
penggunaan sumber daya keuangan yang diperlukan.
perpustakaan.uns.ac.id digilib.uns.ac.id
commit to user
8
Anggaran merupakan suatu rencana yang disusun secara sistematis, yang
meliputi seluruh kegiatan organisasi yang dinyatakan dalam unit (satuan) moneter
dan berlaku untuk jangka waktu tertentu (Bastian 2006). Menurut Hansen et al.
(2005) menyatakan bahwa anggaran merupakan komponen utama didalam suatu
perencanaan, yaitu rencana keuangan untuk masa depan. Rencana tersebut
mengidentifikasi tujuan dan tindakan yang diperlukan untuk mencapainya.
Anggaran mengekspresikan sejumlah rencana tindakan oleh manajemen untuk
periode tertentu dan membantu mengordinasikan apa yang perlu dilakukan dalam
mengimplementasikan perencanaan.
Dari pengertian-pengertian diatas, dapat disimpulkan bahwa anggaran
merupakan rencana-rencana manajerial untuk mengekspresikan tindakan dalam
bantuk uang dengan batasan waktu tertentu. Pengertian tersebut di atas juga
memberikan makna bahwa anggaran senantiasa beriksikan rencana-rencana yang
berkaitan dengan aktivitas organisasi dengan menggunakan dan memanfaatkan
berbagai sumber daya ekonomi yang dimiliki organisasi.
Dalam Undang-undang No. 32 tahun 2004 dan juga dalam penjelasan
Peraturan Pemerintah No. 58 tahun 2005 dijelaskan pula bahwa APBD
mempunyai beberapa fungsi, yaitu meliputi:
1. Fungsi otorisasi mengandung arti bahwa anggaran daerah menjadi dasar
untuk melaksanakan pendapatan dan belanja pada tahun yang
bersangkutan.
perpustakaan.uns.ac.id digilib.uns.ac.id
commit to user
9
2. Fungsi perencanaan mengandung arti bahwa anggaran daerah menjadi
pedoman bagi manajemen dalam merencanakan kegiatan pada tahun yang
bersangkutan.
3. Fungsi pengawasan mengandung arti bahwa anggaran daerah menjadi
pedoman untuk menilai apakah kegiatan penyelenggaraan pemerintah
daerah sesuai dengan ketentuan yang telah ditetapkan.
4. Fungsi alokasi mengandung arti bahwa anggaran daerah harus diarahkan
untuk menciptakan lapangan kerja, mengurangi pengangguran, dan
pemborosan sumber daya, serta meningkatkan efisiensi dsan efektivitas
perekonomian.
5. Fungsi distribusi mengandung arti bahwa kebijakan anggaran daerah harus
memperhatikan rasa keadilan dan kepatuhan.
6. Fungsi stabilitsasi mengandung arti bahwa anggaran pemerintah daerah
menjadi alat untuk memelihara dan mengupayakan keseimbangan
fundamental perekonomian daerah.
Berdasarkan Permendagri No. 13 tahun 2006, disebutkan bahwa struktur
APBD terdiri atas tiga bagian, yaitu pendapatan, belanja, dan pembiayaan.
Pendapatan dibagi menjadi tiga kelompok yaitu pendapatan asli daerah (PAD),
dana perimbangan, dan lain-lain pedapatan yang sah. Untuk belanja
dikelompokan menjadi lima, yaitu Belanja Administrasi Umum, belanja operasi
dan pemeliharaan, belanja modal, belanja bagi hail dan bantuan keuangan, serta
Belanja Tidak Terduga. Sedangkan pembiayaan dibagi menjadi dua kelompok,
yaitu pembiayaan penerimaan daerah dan pembiayaan pengeluaran daerah.
perpustakaan.uns.ac.id digilib.uns.ac.id
commit to user
10
B. Anggaran Berbasis Kinerja
Konsep Anggaran Berbasis Kinerja mulai diperkenalkan oleh Komisi
Hoover dimana reformasi penganggaran berusaha untuk merubah penekanan
anggaran dari pengendalian belanja line item kepada alokasi sumber daya
berdasarkan tujuan program dan hasil terukur (GAO, 1993). Dalam
mengalokasikan sumber daya, penganggaran berbasis kinerja didasarkan pada
pencapaian outcome yang dapat diukur secara spesifik.
Robinson dan Brumby (2005) menjelaskan anggaran berbasis kinerja
sebagai prosedur atau mekanisme yang dimaksudkan untuk memperkuat
kaitan antara dana yang diberikan kepada entitas sektor publik dengan
outcome dan atau outcome mereka melalui penggunaan informasi kinerja
formal dalam pengambilan keputusan alokasi sumber daya. Dimana anggaran
tersebut berfokus pada aktivitas atau fungsi yang memproduksi hasil dan
sumber daya yang digunakan serta memperkenalkan proses penganggaran
yang berusaha untuk menghubungkan tujuan organisasi dengan sumber daya.
Pada dasarnya tujuan utama anggaran berbasis kinerja ini adalah menigkatkan
efisiensi dan efektivitas belanja publik.
C. Penyusunan Anggaran
Hansen (2005) menyatakan bahwa sebelum anggaran disiapkan, suatu
organisai seharusnya mengembangkan suatu rencana strategis. Rencana
strategis tersebut mengidentifikasi strategi-strategi untuk aktivitas operasi
perpustakaan.uns.ac.id digilib.uns.ac.id
commit to user
11
dimasa yang akan datang. Organsiasi dapat menerjemahkan strategi umum
kedalam tujuan jangka panjang dan jangka pendek.
Selama ini yang terjadi didalam proses penyusunan anggaran adalah masih
menggunakan pendekatan anggaran tradisional. Pendekatan trandisional ini
yang menjadi cirinya adalah cara penyusunan anggaran yang didasarkan pada
pendekatan incrementalialism dan menampilkan anggaran dalam perspektif
sifat dasar (nature) dari sebuah pengeluaran atau belanja (Nordiawan 2006) .
Menurut Bastian (2006) masalah utama anggaran tradisonal adalah terkait
dengan tidak adanya perhatian terhadap konsep value for money (ekonomi,
efektif, dan efisien). Konsep ekonomi, efisiensi dan efektif seringkali
dijadikan pertimbangan dalam penyusunan anggaran secara tradisional.
Dalam proses penyusunan anggaran berdasarkan paradigma baru,
memerlukan peran serta dan partisipasi dari berbagai pihak secara lebih
proaktif. Ketentuan tersebut seperti telah disebutkan dalam pasal 21 PP No.
105 tahun 2000 yang menyatakan bahwa dalam rangka menyiapkan
rancangan APBD, pemerintah daerah bersama DPRD menyusun arah dan
kebijakan umum APBD. Hal ini berarti bahwa penyusunan APBD
berdasarkan peraturan pemerintah tersebut harus melibatkan partisipasi
masyarakat sejak awal.
Berdasarkan pasal 8 PP No. 105 tahun 2000 disebutkan bahwa APBD
disusun dengan pendekatan kinerja. Dijelaskan lebih lanjut dalam Peraturan
tersebut, anggaran dengan pendekatan kinerja adalah suatu sistem anggaran
perpustakaan.uns.ac.id digilib.uns.ac.id
commit to user
12
yang mengutamakan upaya pencapaian hasil kerja atau output dari
perencanaan alokasi biaya atau input yang ditetapkan.
Untuk menjamin agar APBD disususn dan dilaksanaakan dengan baik dan
benar serta terdapat disiplin anggaran maka penyusunan anggaran baik
pendapatan mupun belanja harus mengacu pada aturan atau pedoman yang
melandasinya apakah itu Undang-undang, Peraturan pemerintah, Keputusan
menteri, Peraturan Daerah atau keputusan kepala daerah.
Dalam Peraturan Pemerintah No. 105 tahun 2000 disebutkan bahwa ada
beberapa prinsip dalam disiplin anggaran yang perlu diperhatikan dalam
penyusunan anggaran daerah antara lain bahwa 1) pendapatan yang
direncanakan merupakan perkiraan yang terukur secara rasional yang dapat
dicapai untuk setiap sumber pendapatan, seangkan belanja yang dianggarkan
merupakan batas tertinggi pengeluaran belanja, 2) penganggaran pengeluaran
harus didukung dengan adanya kepastian tersedianya penerimaan dalam
jumlah yang cukup dan tidak dibenarkan melaksanakan kegiatan yang belum
tersedia atau tidak mencukupi anggarannya dalam APBD atau perubahan.
D. Alokasi Anggaran Belanja Daerah
Permendagri No. 13 Tahun 2006 dan Permendagri No. 59 Tahun 2007
menyatakan bahwa belanja daerah meluputi semua pengeluaran yang
merupakan kewajiban daerah dalam satu tahun anggaran yang akan menjadi
pengeluaran Pemerintah Daerah. Belanja daerah dibedakan dalam Belanja
Langsung dan Belanja Tidak Langsung. Belanja Langsung yaitu belanja yang
perpustakaan.uns.ac.id digilib.uns.ac.id
commit to user
13
dipengaruhi secara langsung oleh adanya program atau kegiatan yang
direncanakan. Belanja Tidak Langsung yaitu belanja yang tidak dipengaruhi
secara langsung oleh adanya program atau kegiatan. Belanja daerah
merupakan semua pengeluaran yang merupakan kewajiban daerah dalam satu
tahun anggaran yang akan menjadi pengeluaran kas daerah. Pengeluaran
berperan untuk mempertemukan permintaan masyarakat dengan penyediaan
sarana prasarana yang tidak dapat dipenuhi oleh masyarakat sendiri, sehingga
pengeluaran ini harus dikelola pemerintah dengan baik agar bisa ekonomis,
efektif dan efisien (value for money) dalam penggunaan sumber daya yang
dimiliki.
E. Teori Agensi dan Hubungannya dengan Penganggaran
Jensen dan Meckling (1976) mendefinisikan hubungan keagenan
sebagai sebuah kontrak di mana satu atau lebih pihak principal menyewa
pihak lain (agent) untuk melakukan beberapa jasa. Fozard dalam Taufiq dan
Iskandar (2010) menyatakan bahwa penganggaran dapat dilihat sebagai
transaksi berupa kontrak mandat yang diberikan kepada agen (eksekutif)
dalam kerangka struktur institusional dengan berbagai tingkatan yang berbeda.
Sesuai dengan apa yang dinyatakan pada teori keagenan, bahwa pihak
principal dan agent memiliki kepentingan masing-masing, sehingga benturan
atas kepentingan ini memiliki potensi terjadi setiap saat. Pihak agent
berkemampuan untuk lebih menonjolkan kepentingannya karena memiliki
informasi yang lebih dibandingkan pihak pricipal, hal ini disebabkan karena
perpustakaan.uns.ac.id digilib.uns.ac.id
commit to user
14
pihak agenlah yang memegang kendali operasional di lapangan. Sehingga
pihak agen lebih memilih alternatif yang menguntungkannya, dengan
mengelabuhi dan membebankan kerugian pada pihak principal.
F. Teori Pilihan Publik dan Kekuasaan
Teori pilihan publik memandang bahwa inti dari analisis adalah
pelaku-pelaku individu, baik yang bertindak sebagai anggota dari partai
politik, kelompok kepentingan, atau birokrasi, baik ketika individu itu
bertindak sebagai pejabat yang diankat lewat pemilu atau sebagai warga biasa
atau sebagai pemimpin perusahaan. Di arena politik para politisi dan birokrat
bertindak semata-mata untuk memperbesar kekuasaan yang dimiliki.
Perspektif ini bagi teori pilihan publik adalah hasil dari interaksi politik di
antara para pelaku rasional yang ingin memaksimalkan keuntungan bagi
dirinya sendiri (Caparasso dalam Taufiq dan Iskandar 2010).
Kekuasaan merupakan bentuk pengungkapan dari ide bahwa ide
seseorang dapat mencapai tujuan maka ia harus melakukan sesuatu untuk
mempengaruhi dan mengubah lingkungan sekitarnya. Menurut Caparaso
dalam Taufiq dan Iskandar (2010), semua konsep kekuasaan didasarkan pada
ide tentang tujuan atau kepentingan. Ketika kepentingan ini didasari oleh
pelaku yang membuat keputusan (yaitu ketika pelaku secara sadar berusaha
mengejar kepentingan mereka) maka dapat disebut sebagai kebutuhan (wants),
pilihan (preference), atau tujuan (goal). Adapun ketika para pelaku tidak sadar
perpustakaan.uns.ac.id digilib.uns.ac.id
commit to user
15
tentang pentingnya berbagai dampak tertentu bagi dirinya, maka kita dapat
menyebutnya sebagai kepentingan (interest).
G. Penelitian Terdahulu
Beberapa penelitian mengenai evaluasi penyusunan anggaran berbasis
kinerja diantaranya adalah penelitian Crain dan O’Roack (2004) menemukan
kehadiran anggaran berbasis kinerja baru dapat menurunkan belanja total dari
negara bagian setidaknya sebesar 1,3% dari pendapatan di negara bagian, dan
2% per kapita. Hasil temuan ini sejalan dengan hasil survey yang dilakukan
oleh Willougby dan Melkers (2000) terhadap penganggar di 49 negara bagian,
baik eksekutif maupun legislatif. Tanggapan para responden dalam survey
tersebut belum mengindikasikan adanya kemajuan implementasi dalam
mempengaruhi aprosiasi yang dapat dikaitkan langsung dengan outcome
dalam implementasi anggaran berbasis kinerja, hanya mendapat sedikit respon
yaitu sepertiga dari eksekutif dan 43% dari legislatif yang berpendapat setuju
dan sangat setuju. Demikian juga atas pertanyaan efektivitas anggaran
berbasis kinerja merubah tingkat apropriasi, rata-rata tanggapan sampel hanya
menunjukan 1,54 dari skala likert 1 sampai 4.
Penelitian lain tentang anggaran berbasis kinerja yang
mengindikasikan adanya kemajuan diantaranya dari survey yang sama
dilakukan oleh Willougby dan Melkers (2001), menemukan bahwa secara
keseluruhan implementasi anggaran berbasis kinerja telah memberikan
dampak perbaikan pada efektivitas program lembaga dan pengambilan
perpustakaan.uns.ac.id digilib.uns.ac.id
commit to user
16
keputusan dalam pemerintah. Sementara Jordan dan Hackbart (1999) dalam
penelitiannya atas status anggaran berbasis kinerja diimplementasikan, maka
pencapaian standar kinerja akan mempengaruhi rekomendasi dalam angaran
gubernur (eksekutif) dan kinerja dapat mempengaruhi pendanaan tahun
berjalan setelah aproriasi awal.
Broom (1995) menyimpulkan bahwa pemberian informasi kinerja
dalam proses penganggaran, walaupun tidak mentransformasikan proses
keputusan, namun memberikan nilai tambah pada pertimbangan. Konsisten
dengan hal tersebut, Wang (2000) menemukan bahwa penggunaan
pengukuran kinerja dalam penganggaran dipandang memiliki dampak positif
pada kinerja organisasi. Penggunaan pengukuran kinerja dalam penganggaran
disimpulkan dapat berdampak pada pemerintah, menentukan tujuan
organisasi, memonitor praktik manajemen, dan dalam beberapa kasus
membuat alokasi anggaran. Sedangkan penelitian Cavaluzo dan Ittner (2004)
menunjukan pengukuran kinerja merupakan kepatuhan terhadap akuntabilitas
laporan keuangan publik.
Terkait implementasi anggaran berbasis kinerja terhadap terciptanya
pengambilan keputusan pada dasarnya mendukung untuk terciptanya
pengambilan keputusan yang lebih rasional (secara rasional). Penelitian
Goodman dan Clynch (2004) atas pengambilan keputusan anggaran oleh
analis anggaran baik dari eksekutif maupun legislatif mendukung bukti dari
penelitian-penelitian sebelumnya yang membenarkan kompleksitas faktor-
faktor yang mempengaruhi keputusan analis anggaran.
perpustakaan.uns.ac.id digilib.uns.ac.id
commit to user
17
Di Indoensia, Asmadewa (2006) melakukan penelitian tetang faktor-
faktor yang mempengaruhi efektivitas implementasi anggaran berbasis kinerja
menunjukan bahwa yang meneliti faktor sumber daya dan informasi terhadap
implementasi anggaran berbasis kinerja pemerintah pusat. Hasil dari
penelitian ini menunjukan adanya pengaruh yang signifikan pada faktor
sumber daya dan informasi terhadap implementasi anggaran berbasis kinerja
di pemerintahan pusat.
Isbanianto (2007) melakukan penelitian mengenai evaluasi APBD di
Pemerintah Kota Yogyakarta. Hasil penelitian menunjukan bahwa tahap-tahap
proses penyusunan anggaran pada Pemerintah Kota Yogyakarta sudah sesuai
dengan ketentuan dalam Kepemendagri No. 29 Tahun 2002. Adapun setiap
tahapan telah dilaksanakan namun Pemerintah Kota Yogyakarta belum
melaksanakan aturan-aturan dalam Kepemendagri No. 29 Tahun 2002 dengan
konsisten. Hal ini dapat dilihat dengan belum sesuainya dalam jadwal waktu
dan indikator kinerja, serta belum dibuatnya Standar Analisis Belanja (SAB)
sebagai sebuah ketentuan dalam penyusunan anggaran kinerja.
Taufiq dan Iskandar (2010) mengevaluasi mengenai kemungkinan
incumbent memanfaatkan APBD yang disusun dengan pendekatan kinerja,
untuk mencalonkan kembali dalam pemilihan umum kepala daerah
(pemilukada). Peneliti menggunakan Proporsi Belanja Bantuan Sosial dan
Proporsi Belanja Hibah sebagai indikator penggunaan anggaran oleh Kepala
Daerah. Penelitian tersebut berhasil menunjukan bahwa incumbent
memanfaatkan APBD untuk pencalonannya kembali sebagai kepala daerah.
perpustakaan.uns.ac.id digilib.uns.ac.id
commit to user
18
Ariesta dan Taufiq (2010) mengevaluasi faktor-faktor yang
menyebabkan keterlambatan dalam penyusunan APBD. Penelitian tersebut
telah mengidentifikasi terdapat 5 faktor yang merupakan faktor penyebab
terjadinya keterlambatan dalam penyusunan APBD. Kelima faktor tersebut
terdiri dari faktor hubungan eksekutif dan legislatif, faktor latar belakang
pendidikan, faktor indikator kinerja, faktor komitmen, dan faktor penyusunan
APBD.
perpustakaan.uns.ac.id digilib.uns.ac.id
commit to user
19
BAB III
METODE PENELITIAN
A. Desain Penelitian
Penelitian ini dilakukan dengan cara melakukan evaluasi tahap-tahap
dalam proses penyusunan anggaran pada Pemerintah Daerah Kabupaten
Karanganyar antara TA 2007 s/d 2009. Desain penelitian dilakukan sejalan
dengan tujuan penelitian yang ingin dicapai peneliti. Menurut Neuman dalam
Isbanianto (2007), tujuan penelitian sosial digolongkan dalam tiga kelompok
berdasarkan apa yang coba diselesaikan oleh penelti, seperti: menyelidiki
topik baru, menggambarkan fenomena sosial, atau menjelaskan mengapa
sesuatu terjadi. Tujuan tersebut dapat digolongkan kedalam tiga golongan
yaitu eksploratori, deskripsi, dan eksplanatori. Dalam suatu penelitian dapat
mempunyai lebih dari satu tujuan, namun satu tujuan biasanya bersifat
dominan. Sebagaimana telah dijelaskan dimuka bahwa tujuan penelitian ini
adalah untuk menginvestigasi proses penyusunan APBD di Pemerintah
Daerah Kabupaten Karanganyar dan untuk mengevaluasi pengalokasian
anggaran belanja menurut organisasi pada Pemerintah Daerah Kabupaten
Karanganyar, maka tujuan penelitian yang digunakan dalam penelitian ini
adalah termasuk jenis deskriptif.
Jenis penelitian deskriptif mempunyai tujuan untuk memberikan
gambaran atau mendeskripsikan secara sistematis, faktual, dan akurat terhadap
obyek yang akan diteliti. Selanjutnya obyek yang akan diteliti dianalisis
perpustakaan.uns.ac.id digilib.uns.ac.id
commit to user
20
melalui suatu penjelasan argumentatif yang memuat proses penalaran dan
penafsiran yang logis.
Penelitian deskriptif dimaksudkan untuk pengukuran yang cermat
terhadap fenomena sosial tertentu, dimana peneliti mengembangkan konsep
dan menghimpun fakta yang ada. Menurut Nawawi (1998), metode deskriptif
diartikan sebagai prosedur pemecahan masalah yang diselidiki dengan
menggambarkan keadaan obyek pada saat sekarang dan berdasarkan fakta-
fakta sebagaimana adanya.
Sementara menurut Neuman dalam Isbanianto (2007) meyatakan
bahwa penelitian deskripsi memiliki ide yang lebih berkembang tentang
fenomena sosial dan menghadirkan gambaran rinci tentang situasi, keadaan
ataupun hubungan sosial.
Dalam penelitian ini digunakan pendekatan studi kasus (case study).
Menurut Neuman dalam Isbanianto (2007) menyatakan bahwa studi kasus
merupakan penelitian, dimana peneliti menguji secara mendalam banyak ciri-
ciri dari sedikit kasus lebih dari satu durasi waktu. Kasus yang diteliti dapat
berupa kasus perorangan, kelompok, organisasi, pergerakan, even-even atau
unit-unit geografi. Data tersebut biasanya lebih detail, terinci, bervariasi dan
ekstensif. Kebanyakan data kualitatif yang didapat berupa kasus-kasus kecil.
Pada sebuah studi kasus, seorang peneliti secara intensif menginvestigasi satu
atau dua kasus atau membandingkan satu set kasus yang terbatas. Studi kasus
membantu peneliti untuk menghubungkan tingkat mikro atau tindakan orang
perpustakaan.uns.ac.id digilib.uns.ac.id
commit to user
21
perorangan dengan tingkat makro atau struktur skala sosial yang lebih besar
beserta proses sosial itu sendiri.
Data dalam penelitian studi kasus dapat dikumpulkan dalam bilangan
bulan, tahun, atau lintas zaman. Data dalam studi kasus dapat diperoleh
termasuk melalui observasi langsung, invterview atau wawancara formal dan
tidak formal, sensus statistik, pemetaan, foto-foto dan koran-koran lama,
berbagai macam dokumen yang bernilai sejarah, catatan resmi dan lain-lain
(Neuman dalam Isbaniatnto 2007).
Ada keuntungan dan kelemahan dalam penggunaan metode studi kasus
untuk tujuan penelitian. Keuntungan metode ini adalah bahwa penelitian dapat
dilakukan dengan mendalam serta kesempatan untuk memperoleh wawasan
mengenai konsep-konsep dasar. Pelaksanaan penelitian secara mendalam
mengakibatkan kajian kurang luas sehingga penemuan-penemuan dari
penelitian sulit untuk digeneralisasi terhadap keadaan yang berlaku umum,
karena hasil penemuan hanya diperoleh dari satu keadaan tertentu. Kelemahan
lain dari metode ini berkaitan dengan sifat subyektif atau prasangka peneliti
dalam studi kasus, sehingga kemungkinan dapat mempengaruhi proses dan
hasil penelitian atau menimbulkan bias di dalamnya.
B. Data dan Teknik Pengumpulan Data
Data sebagai bahan baku penelitian mutlak diperlukan. Menurut Umar
(2003) menyatakan bahwa data merupakan suatu fakta dan angka yang secara
relatif belum dapat dimanfaatkan oleh pemakai data. Oleh karena itu data
perpustakaan.uns.ac.id digilib.uns.ac.id
commit to user
22
harus ditransformasikan terlebih dahulu menjadi suatu informasi yang dapat
berguna bagi pemakainya.
Dalam penelitian ini, data yang diperlukan berupa data primer maupun
data sekunder. Data primer meliputi informasi langsung yang diperoleh dari
para pelaku yang terlibat dalam penyusunan anggaran Pemerintah Daerah
Kabupaten Karanganyar. Data sekunder terdiri dari dokumen-dokumen
penyusunan anggaran serta instrumen hukum yang terkait dengan penyusunan
anggaran. Data sekunder umumnya berasal dari pemerintah daerah.
Keterbatasan umum yang melekat pada setiap data sekunder dan berasal dari
dokumen pemerintah daerah adalah terkadang informasi yang diperoleh tidak
lengkap, atapun terkadang terjadi duplikasi peraturan yang justru
menimbulkan penafsiran yang bias.
Metode yang digunakan dalam penelitian ini adalah metode studi
kasus. Dalam melakukan penelitian, peneliti mengumpulkan data secara
ekstensif tentang program atau peristiwa yang menjadi fokus penelitian yang
dapat diperoleh melalui interview atau wawancara formal dan tidak formal
serta berbagai macam dokumen yang berkaitan dengan materi perkuliahan,
catatan resmi, dan lain lain. Secara garis besar, metode yang digunakan dalam
pengumpulan data dalam penelitian ini dapat dibedakan dalam dua golongan,
yaitu:
1. Wawancara. Wawancara merupakan metode pengumpulan data dengan
cara bertanya langsung kepada responden. Dalam wawancara terdapat
proses interaksi antara pewawancara dengan responden.
perpustakaan.uns.ac.id digilib.uns.ac.id
commit to user
23
Wawancara dalam studi kasus berbeda dengan wawancara dalam survey.
Dalam penelitian ini, pertanyaan-pertanyaan selama wawancara terarah
berdasarkan topik percakapan dan tidak terstruktur seperti kuesioner.
Dengan demikian pertanyaan lebih bersifat mengalir, terbuka dan tidak
baku. Oleh karena itu untuk proses penelitian ini, tidak disusun daftar
pertanyaan atau kuesioner. Wawancara dilakukan terhadap pihak-pihak
yang terkait dan terlibat dalam proses penyusunan anggaran dari berbagai
instansi, diantaranya yaitu dari DP2KAD, badan perencanaan
pembangunan daerah, bagian pengendalian pembangunan, kepala-kepala
SKPD dalam lingkungan Pemerintah Daerah Kabupaten Karanganyar, dan
masyarakat Kabupaten Karanganyar.
2. Studi dokumen. Data penelitian juga akan diperoleh melalui studi dari
berbagai dokumen, baik dokumen yang dipublikasikan secara umum
maupun dari berbagai arsip yang ada. Dari dokumen-dokumen yang
dikumpulkan, akan diperoleh informasi yang dibutuhkan diantaranya yaitu
mengenai gambaran umum Pemerintah Daerah Kabupaten Karanganyar,
proses penyusunan anggaran, data keuangan, maupun informasi
pendukung lainnya berkenaan dengan obyek penelitian.
3. Observasi. Observasi adalah perilaku mencatat atau merekam suatu
fenomena, dengan suatu instrumen tertentu. Observasi sering digunakan
dalam penelitian studi kasus. Observasi menyediakan jawaban pada
pertanyaan yang sedang diinvestigasi.
perpustakaan.uns.ac.id digilib.uns.ac.id
commit to user
24
Data sekunder yang diperlukan sesuai dengan topik penelitian ini
meliputi data sebagai berikut:
a. Dokumen Angaran Pendapatan dan Belanja Daerah Pemerintah
Daerah Kabupaten Karanganyar, tahun anggaran 2007 sampai Tahun
Anggaran 2009.
b. Dokumen Perubahan Anggaran Pendapatan dan Belanja Daerah
Pemerintah Daerah Kabupaten Karanganyar, Tahun Anggaran 2007
sampai dengn Tahun Anggaran 2009.
c. Rencana Pembangunan Jangka Menengah Daerah (RPJMD)
Kabupaten Karanganyar tahun 2007-2009.
d. Rencana Kerja Pemerintah Daerah (RKPD) Kabupaten Karanganyar
tahun 2007-2009
e. Dokumen-dokumen tentang proses penyusunan anggaran pada
Pemerintah Daerah Kabupaten Karanganyar.
f. Instrumen hukum atau peraturan perundangan yang berkaitan dengan
proses penyusunan anggaran.
C. Pengolahan data dan teknik analisis data
Setelah data yang dibutuhkan terkumpul, langkah selanjutnya adalah
melakukan pengelolaan data agar data yang masih terkesan bertebaran dapat
disusun sedemikian rupa sehingga lebih mudah untuk dianalisis dalam rangka
menjawab tujuan penelitian. Penelitian kualitatif menghasilkan data mentah
dalam berbagai bentuk, antra lain berupa hasil wawancara, kumpulan
perpustakaan.uns.ac.id digilib.uns.ac.id
commit to user
25
dokumen dan lain-lain, termasuk juga dalam bentuk angka-angka. Agar data
mentah tersebut dapat bermanfaat sebagai suatu informasi maka harus
dilakukan pengolahan terhadap data-data yang berhasil dikumpulkan dan
untuk tahap selanjutnya dilakukan suatu analisis terhadap data-data tersebut.
Pengolahan data didasarkan pada data yang dihimpun, baik berupa data primer
maupun data sekunder. Pengolahan data sekunder yang berupa dokumen-
dokumen berkaitan dengan anggaran yang berbentuk angka-angka,
dikelompokan atau disusun dan disederhanakan dalam tampilan tabel, tanpa
mengubah angka-angka seperti yang ada dalam dokumen. Sementara
pengolahan data primer berupa hasil wawancara akan menghasilkan suatu
uraian yang menggambarkan mengenai praktek penyusunan anggaran yang
sudah dilakukan, kendala-kendala dalam penyusunan anggaran, dan lain-lain.
Dalam tahap analisis data, tindakan yang dilakukan adalah sebagai berikut:
1. Melakukan identifikasi terhadap organisasi Pemerintah Daerah Kabupaten
Karanganyar. Dalam tahap ini akan diketahui lebih jauh mengenai
berbagai informasi secara rinci mengenai Pemerintah Daerah Kabupaten
Karanganyar.
2. Untuk mengetahui tingkat kesesuaian praktek-praktek yang dilakukan
dalam penyusunan angaran kinerja dengan peraturan-peraturan yang ada,
maka dilakukan suatu evaluasi terhadap praktek-praktek penyusunan
anggaran pada Pemerintah Daerah Kabupaten Karanganyar, yang
kemudian diperbandingkan dengan peraturan-peraturan yang berlaku
perpustakaan.uns.ac.id digilib.uns.ac.id
commit to user
26
sehingga akan diketahui sejauh mana penyimpangan atau ketidaksesuaian
dengan peraturan.
3. Untuk mengetahui dasar yang digunakan dalam pengalokasi belanja
khususnya alokasi belanja menurut fungsi belanja dan organisasi, maka
dilakukan suatu evaluasi yang datanya berasal dari data APBD Kabupten
Karanganyar, terutama APBD setelah perubahan dari tahun 2007 hingga
tahun 2009. Dari evaluasi tersebut akan diketahui dasar-dasar yang
digunakan Pemerintah Daerah dalam pengalokasian belanja kepada
masing-masing urusan dan unit kerja mulai dari tahun anggaran 2007
sampai dengan 2009.
perpustakaan.uns.ac.id digilib.uns.ac.id
commit to user
27
BAB IV
ANALISIS DATA DAN PEMBAHASAN
I. Gambaran Umum dan Kondisi Daerah Kabupaten Karanganyar
a. Pemerintahan Kabupaten Karanganyar
Kabupaten Karanganyar dipimpin oleh seorang Bupati dan
didampingi oleh seorang Wakil Bupati. Bupati dan Wakil Bupati dipilih
langsung oleh masyarakat Kabupaten Karanganyar. Dalam menjalankan
tugasnya, Bupati dibantu oleh Satuan Kerja Perangkat Daerah (SKPD)
yang disesuaikan dengan fungsi dari SKPD masing-masing. Pada tahun
2009, Pemerintah Daerah Kabupaten Karanganyar melakukan perubahan
pada struktur organisasi untuk meningkatkan kinerja dan potensi
pendapatan pada masing-masing unit kerja baru. Daftar Organisasi
Pemerintahan yang ada di Kabupaten Karanganyar tahun 2007-2009 ada
di lampiran 1.
b. Kondisi Geografi, Luas Wilayah dan Sumber Daya Alam
1. Kondisi Geografi
Kabupaten Karanganyar merupakan salah satu kabupaten di
antara 35 kabupaten dan kota di Provinsi Jawa Tengah. Wilayah di
sebelah selatan berbatasan dengan Kabupaten Sragen dan Kabupaten
Wonogiri; di sebelah barat berbatasan dengan Kota Solo dan
perpustakaan.uns.ac.id digilib.uns.ac.id
commit to user
28
Kabupaten Boyolali; disebelah utara berbatasan dengan Kabupaten G;
serta di sebelah timur berbatasan dengan Provinsi Jawa Timur.
Berdasarkan perhitungan garis bujur dan garis lintang,
Kabupaten Karanganyar terletak antara 1100 40’’ – 1100 70’’ Bujur
Timur dan 70 28’’ – 70 46’’ Lintang Selatan. Ketinggian rata-rata
mencapai 511 meter dpl (diatas permukaan laut) serta beriklim tropis
dengan temperatur antara 220 – 310 C.
2. Luas Wilayah
Pada tahun 2007, dari luas wilayah Kabupaten Karanganyar
yang sebesar 77. 378, 64 Ha (atau sekitar 773, 78 km2), terdapat Tanah
Sawah seluas 22. 478 Ha (atau sekitar 29,05% dari total) dan Tanah
Kering seluas 54.899,08 Ha (atau sekitar 70,95% dari total). Luas
tanah sawah di Kabupaten Karanganyar itu sendiri dari tahun ke tahun
mengalami penurunan atau dengan kata lain telah terjadi pergeseran
pemanfaatan lahan untuk sawah ke penggunaan lainnya.
c. Tim Anggaran Pemerintah Daerah (TAPD)
Menurut Permendagri No. 13 Tahun 2006, Tim Anggaran
Pemerintah Daerah yang selanjutnya disingkat TAPD adalah tim yang
dibentuk dengan keputusan kepala daerah dan dipimpin oleh sekretaris
daerah yang mempunyai tugas menyiapkan serta melaksanakan kebijakan
kepala daerah dalam rangka penyusunan APBD yang anggotanya terdiri
dari pejabat perencana daerah, PPKD dan pejabat lainnya sesuai dengan
perpustakaan.uns.ac.id digilib.uns.ac.id
commit to user
29
kebutuhan. TAPD juga berperan dalam membahas KUA dan PPA bersama
dengan panitia anggaran DPRD.
d. Struktur Organisasi Pengelolaan Keuangan Daerah
Menurut Pasal 32 UU Nomor 25/2004, Kepala Daerah
menyelenggarakan dan bertanggung jawab atas perencanaan pembangunan
daerah di daerahnya. Dalam menyelenggarakan perencanaan
pembangunan daerah, Kepala Daerah dibantu oleh Kepala Bappeda.
Pimpinan Satuan Kerja Perangkat Daerah menyelenggarakan perencanaan
pembangunan daerah sesuai dengan tugas dan kewenangannya. Gubernur
menyelenggarakan koordinasi, integrasi, sinkronisasi, dan sinergi
perencanaan pembangunan antar kabupaten/kota. Bagan struktur
organisasi Pemerintah Kabupaten Karanganyar dapat dilihat pada
Lampiran 3.
II. Proses Penganggaran di Kabupaten Karangnyar
Pemerintah Daerah Kabupaten Karanganyar telah menerapkan
anggaran dengan pendekatan kinerja sejak tahun anggaran 2007. Secara
operasional, penyusunan anggaran yang dilakukan oleh Pemerintah Daerah
Kabupaten Karanganyar mendasarkan pada Permendagri No. 13 Tahun 2006
dan Peremendagri No. 59 Tahun 2007. Permendagri No. 13 Tahun 2006 dan
Peremendagri No. 59 Tahun 2007 menyatakan bahwa dalam proses
penyusunaan anggaran daerah dengan menggunakan pendekatan kinerja,
perpustakaan.uns.ac.id digilib.uns.ac.id
commit to user
30
dimulai dari penyusunan Kebijakan Umum APBD sampai dengan
ditetapkannya Rancangan APBD menjadi APBD, terdiri dari beberapa
tahapan proses kegiatan yang saling terkait.
Gambar IV.1
Siklus Penganggaran Daerah di Kabupaten Karanganyar
Serangkaian tahap proses penyusunan anggaran berdasarkan jadwal
sesuai Permendagri No 13 Tahun 2006 dan Permendagri No. 59 Tahun 2007
sebagai revisi atas Permendagri No 13 Tahun 2006 dapat disusun dalam
bentuk tabel (Lampiran 4).
Dengan telah disosialisasikannya Permendagri No. 13 Tahun 2006
pada kuartalan ketiga tahun 2006 lalu oleh Pemerintah Pusat, Pemerintah
Daerah Kabupaten Karanganyar merespon positif dengan segera
mengimplementasikan aturan tersebut. Implementasi diwujudkan mulai tahun
anggaran 2007, dimana Pemerintah Daerah Kabupaten Karanganyar mulai
Bappeda & DPRD Musrenbang RKPD
KUA&PPASS
RKA-SKPD yg disetujui
RAPBD
APBD
Hearing DPRD dan SKPD
Evaluasi Gubernur
TAPD
Membuat Acuan Acuan
SKPD
Membuat
perpustakaan.uns.ac.id digilib.uns.ac.id
commit to user
31
menggunakan bentuk anggaran baru yaitu anggaran surplus atau defisit yang
menekankan pada pendekatan kinerja dengan menggunakan aturan-aturan
yang telah ada yang dikeluarkan pemerintah pusat. Proses penganggaran
tersebut di awali dengan menjaring aspirasi dari masyarakat atau yang dikenal
dengan istilah Musrenbang.
Proses penyusunan anggaran selanjutnya adalah membuat Kebijakan
Umum APBD. Kebijakan Umum APBD Kabupaten Karanganyar disusun oleh
Pemerintah Daerah, kemudian dibahas bersama dengan DPRD Kabupaten
Karanganyar. Setelah penyusunan Kebijakan Umum APBD Kabupaten
Karanganyar selesai dilakukan dan telah ada kesepakatan dengan DPRD
Kabupaten Karanganyar yang dituangkan dalam nota kesepakatan, tahap
selanjutnya adalah menentukan prioritas APBD. Prioritas APBD diperlukan
guna mengatasi berbagai kendala, tantangan dan masalah yang timbul serta
untuk dapat memperlancar pencapaian Kebijakan Umum APBD.
Dengan telah selesainnya penyusunan Kebijakan Umum APBD
Kabupaten Karanganyar dan prioritas APBD Kabupaten Karanganyar, Bupati
atau Kepala Daerah menertibkan surat edaran (SE Bupati) untuk kepala unit
kerja agar menyiapkan rancangan anggarannya. SE Bupati tersebut memuat
antara lain Kebijakan Umum APBD, prioritas APBD, dan formulir RKA-
SKPD (Rencana Kerja Anggran-Satuan Kerja Perangkat Daerah).
Setelah unit kerja selesai melakukan penyusunan RKA-SKPD,
selanjutnya RKA-SKPD tersebut disampaikan kepada Tim Anggaran
Pemerintah Daerah (TAPD) untuk diverifikasi. Tim Anggaran Pemerintah
perpustakaan.uns.ac.id digilib.uns.ac.id
commit to user
32
Daerah (TAPD) terdiri dari: Sekretaris Daerah, Kepala Bappeda, Kepala
DP2KAD, Asisten Pemerintahan dan Pembangunan, Asisten Hukum dan
Organisasi, Asisten administrasi, Inspektorat, Kepala Badan Perencanaan
Pembangunan Daerah, dan Kepala Bagian pengendalian Pembangunan, serta
dibantu oleh tim teknis TAPD.
RKA-SKPD dapat dikembalikan kepada unit kerja jika menurut Tim
Anggaran Pemerintah Daerah (TAPD) perlu dilakukan revisi, perubahan atau
penyempurnaan. Selanjutnya hasil evaluasi rancangan yang diusulkan oleh
setiap unit kerja dalm RKA-SKPD oleh Tim Anggaran Pemerintah Daerah
(TAPD) digunakan sebagai dasar untuk menyusun rancangan ABPD.
Rancangan APBD pada dasarnya merupakan gabungan dari RKA-SKPD.
Rancangan APBD selanjutnya diajukan oleh Pemerintah Daerah kepada
DPRD untuk dilakukan pembahasan kemudian menjadi RAPBD. RAPBD
disampaikan ke Provinsi untuk dievaluasi. Jika ada perbaikan atau revisi atas
RAPBD tersebut maka akan dikembalikan dan diperbaiki oleh TAPD.
Setelah dilakukan perbaikan atau revisi atas evaluasi oleh provinsi
terhadap RAPBD Kabupaten Karanganyar, maka dokumen akan disahkan atau
disetujui oleh DPRD. Pengesahan dari DPRD Kabupaten Karanganyar
menandakan bahwa RAPBD berubah menjadi dokumen APBD, sehingga
APBD dapat dicairkan atau direalisasikan sesuai dengan kebutuhan
operasional Pemerintah Daerah Kabupaten Karanganyar maupun
pembangunan daerah dalam sektor publik.
perpustakaan.uns.ac.id digilib.uns.ac.id
commit to user
33
III. Analisis Proses Penganggaran dan Alokasi Anggaran Belanja Kabupaten
Karanganyar
a. Analisis Proses Penganggaran Kabupaten Karanganyar
Pemerintah Daerah Kabupaten Karanganyar setelah mendapatkan
sosialisasi Permendagri No. 13 tahun 2006 dan Permendagri No. 59 Tahun
2007 yang diselenggarakan oleh Pemerintah Pusat. Adapun Pemerintah
Daerah Kabupaten Karanganyar telah melakukan serangkaian persiapan
dalam penerapan anggaran kinerja yang berdampak pada semakin baik dan
lancarnya proses penyusunan anggaran, akan tetapi proses tersebut
seharusnya selalu dievaluasi dan dilakukan perbaikan guna mencapai suatu
hasil yang lebih baik dari praktek-praktek sebelumnya.
Berikut ini akan disampaikan uraian dan gambaran mengenai
tahap-tahap dalam praktek penyusunan anggaran dengan pendekatan
kinerja beserta evaluasinya pada Pemerintah Daerah Kabupaten
Karanganyar. Data-data diperoleh diantaranya melalui teknik wawancara
dengan pelaku penyusun anggaran yang masuk dalam Tim Anggaran
Pemerintah Daerah (TAPD), Bappeda, SKPD-SKPD, dan juga dari
dokumen-dokumen pendukungnya. Evaluasi akan dibagi dalam beberapa
bagian sebagai berikut:
1. Evaluasi terhadap jadwal penyusunan anggaran.
2. Evaluasi proses penyusunan Kebijakan Umum APBD.
3. Evaluasi proses penyusunan Prioritas dan Plafon Anggaran Sementara.
4. Evaluasi proses penyusunan RKA-SKPD.
perpustakaan.uns.ac.id digilib.uns.ac.id
commit to user
34
5. Evaluasi proses verifikasi RKA-SKPD.
6. Evaluasi proses penetapan APBD.
1. Evaluasi terhadap jadwal penyusunan anggaran
Jadwal proses penyusunan anggaran Pemerintah Daerah
Kabupaten Karanganyar, disusun oleh Bappeda dengan berpedoman
pada Permendagri No. 13 Tahun 2006 dan Permendagri No. 59 Tahun
2007. Jadwal tersebut berisi serangkaian kegiatan dan waktu mengenai
kapan suatu tahap kegiatan akan dilaksanakan. Permendagri No. 13
tahun 2006 dan Permendagri No. 59 tahun 2007 telah mengatur tahap-
tahap kegiatan yang akan dilaksanakan beserta jadwal waktu mengenai
kapan tahap kegiatan harus dilaksanakan dalam suatu proses
penyusunan APBD. Kepatuhan terhadap jadwal yang ditentukan akan
mempengaruhi kualitas APBD yang dihasilkan. Hal ini terkait dengan
jumlah waktu minimal yang dibutuhkan dalam melakukan suatu tahap
kegiatan dalam proses penyusunan anggaran. Semakin pendek atau
sedikit waktu yang diberikan dalam suatu tahapan kegiatan akan
mengakibatkan pada pelaksanaan tahapan kegiatan yang tergesa-gesa
sehinga akan menghasilkan suatu output yang kurang baik. Disamping
itu, karena proses penyusunan anggaran merupakan suatu rangkaian
kegiatan yang terdiri dari beberapa tahapan, maka keterlambatan dapat
berakibat pada pengunduran jadwal tahap yang lainnya. Berikut ini
merupakan perbandingan jadwal dalam Permendagri No. 13 tahun
perpustakaan.uns.ac.id digilib.uns.ac.id
commit to user
35
2006 dan Permendagri No. 59 tahun 2007 dengan jadwal yang dibuat
oleh Pemerintah Daerah Kabupaten Karanganyar, besarta realisasinya.
Pada Lampiran 5 dapat dilihat bagaimana realisasi pelaksanaan
kegiatan-kegiatan dalam proses penyusunan anggaran,
diperbandingkan dengan jadwal yang telah ditentukan. Secara umum,
realisasi jadwal maupun jumlah waktu minimal yang dibutuhkan
belum sesuai dengan aturan yang telah ditentukan, baik menurut
Permendagri No. 13 tahun 2006 dan Permendagri No. 59 tahun 2007
maupun menurut jadwal yang dibuat oleh Bappeda. Apabila
diperbandingkan antara realisasi dengan jadwal yang dibuat oleh
TAPD, pelaksanaan kegiatan juga banyak mengalami keterlambatan.
Kegiatan penyusunan kebijakan APBD yang seharusnya dilaksanakan
pada bulan Juli mundur sampai bulan September, November. Bahkan
penyusunan Kebijakan Umum APBD untuk TA 2009 justru
dilaksanakan pada bulan Februari 2009, dimana APBD untuk TA 2009
juga ditetapkan pada tahun tersebut. Ini berarti bahwa penyusunan
RKA-SKPD telah dilaksanakan dengan tidak menggunakan dasar
Kebijakan Umum APBD. Namun demikian, keterlambatan proses
penyusunan Kebijakan Umum APBD TA 2009 bisa dimaklumi, karena
terdapat Pemilu Legislatif pada TA 2009. Sehingga membuat
perumusan Kebijakan Umum APBD menjadi terhambat karena baik
Bupati maupun DPRD berfokus pada jalannya Pemilu Legislatif di
Kabupaten Karanganyar.
perpustakaan.uns.ac.id digilib.uns.ac.id
commit to user
36
Selanjutnya proses penyusunan Prioritas APBD juga
mengalami penundaan dari jadwal yang ditentukan. Penysusunan
Prioritas dan Plafon Anggaran Sementara Sementara untuk TA 2007
disusun bersamaan dengan penyusunan Kebijakan Umum APBD, dan
mengalami keterlambatan 4 bulan dari jadwal yang ditetapkan.
Sementara penyusunan Prioritas dan Plafon Anggaran Sementara
untuk TA 2008 dilakukan kurang lebih tiga bulan setelah penyusunan
Kebijakan Umum APBD yaitu disusun masing masing pada bulan
Desember atau terlambat sekitar 5 bulan dari batas waktu yang telah
ditentukan. Untuk TA 2009 dilakukan bersamaan dengan penyusunan
Kebijakan Umum APBD, yaitu pada bulan Februari 2009.
Dengan tertundanya penyusunan Kebijakan Umum APBD serta
penyusunan Prioritas dan Plafon Anggaran Sementara, berakibat pada
tahap penyusunan usulan RKA-SKPD. Unit kerja seharusnya
melakukan penyusunan usulan RKA-SKPD pada bulan September
mundur menjadi bulan Desember. Waktu penyusunan RKA-SKPD
yang seharusnya kurang lebih satu bulan, menjadi hanya sekitar dua
minggu saja. Terbatasnya waktu penyusunan RKA-SKPD berakibat
pada penyusunan RKA-SKPD dikerjakan dengan tergesa-gesa dan
kurang teliti baik menyangkut indikator kinerja maupun jumlah
anggaran yang diusulkan dalam RKA-SKPD. RKA-SKPD yang belum
sempurna sudah harus diajukan ke TAPD karena jadwal verifikasi atau
penelitian yang sudah dekat. Kurang sempurnanya RKA-SKPD yang
perpustakaan.uns.ac.id digilib.uns.ac.id
commit to user
37
diajukan mengakibatkan proses verifikasi oleh TAPD harus
mengalami banyak revisi dan perbaikan yang terkadang dilakukan
sampai berulang kali. Hal ini menyebabkan pekerjaan yang dilakukan,
baik oleh unit kerja maupun oleh TAPD tidak efektif dan efisien.
Pengajuan Rancangan APBD kepada DPRD oleh pihak
eksekutif seharusnya dilaksanakan pada bulan Oktober. Akan tetapi
pengajuan Rancangan APBD mengalami keterlambatan. Sebagai
hasilnya, realisasi penetapan RAPBD menjadi APBD untuk APBD TA
2007, APBD TA 2008, dan APBD TA 2009 mengalami
keterlambatan. APBD TA 2007 baru ditetapkan pada bulan Januari
terlambat tiga bulan dari jadwal yang ditentukan, sementara APBD TA
2009 baru ditetapkan bulan Februari terlambat empat bulan dari jadwal
yang ditentukan. Berdasarkan hasil wawancara, keterlambatan
penetapan APBD tersebut dikarenakan berbagai macam sebab. Pada
tahun 2007 dan 2008, penetapan terlambat karena membutuhkan
waktu yang lama untuk menemukan persepsi yang sama antara DPRD
dan unit kerja. Pada tahun 2009, penetapan APBD terlambat karena
pada tahun 2009, Pemerintah Daerah Kabupaten Karanganyar sedang
melaksanakan Pemilu Legislatif.
Sebagai akibat dari mundurnya penetapan APBD dari jadwal
yang ditentukan berakibat pada pelaksanaan kegiatan pada tingkat unit
kerja. Setelah APBD ditetapkan, masih dilakukan penjabaran APBD,
yaitu pembuatan Dokumen Pelaksanaan Anggaran Satuan Kerja
perpustakaan.uns.ac.id digilib.uns.ac.id
commit to user
38
Perangkat Daerah (DPA-SKPD) oleh unit kerja dengan mendasarkan
pada RKA-SKPD yang sebelumnya sudah dibuat. Pembuatan DPA-
SKPD oleh unit kerja sampai menjadi penjabaran APBD yang
ditetapkan dengan SK Bupati, juga masih membutuhkan waktu paling
tidak satu bulan semenjak penetapan APBD. Dengan penetapan APBD
yang terlambat, akan berdampak bagi unit kerja didalam melaksanakan
kegiatan-kegiatannya. Kegiatan yang paling merasakan dampaknya
adalah terutama untuk kegiatan-kegiatan pengadaan barang dan jasa
yang memerlukan proses pelelangan, dimana proses pelelangan
biasanya memakan waktu yang lebih lama dibanding dengan proses
pengadaan barang atau jasa melalui penunjukan atau pemilihan secara
langsung.
Sebagai konsekuensi mundurnya pelaksanaan kegiatan yang
mendekati akhir tahun anggaran adalah sering dijumpai otuput dari
suatu kegiatan mempunyai kualitas rendah karena hanya dikerjakan
dengan asal-asalan, untuk mengejar batas waktu pelaksanaan kegiatan
yang sangat terbatas. Disamping itu, dengan keterbatasan waktu akan
membuka peluang adanya manipulasi yang dilakukan bersama oleh
oknum-oknum yang tidak bertanggung jawab.
2. Evaluasi proses penyusunan Kebijakan Umum APBD
Dalam pasal 83 Permendagri No. 13 tahun 2006 disebutkan
bahwa Kepala Daerah menyusun rancangan Kebijakan Umum APBD
perpustakaan.uns.ac.id digilib.uns.ac.id
commit to user
39
(KUA) berdasarkan RKPD dan pedoman penyusunan APBD yang
ditetapkan Menteri Dalam Negeri setiap tahun. Didalam menyusun
Kebijakan Umum APBD, diawali dengan penjaringan aspirasi
masyarakat yang biasa dikenal dengan istilah Musrenbang.
Penyusunan Kebijakan Umum APBD merupakan proses awal
dalam tahap penyusunan APBD, karena dokumen ini akan dijadikan
dasar bagi Satuan Kerja Perangkat Daerah dalam menyusun
anggarannya yang tertuang dalam Rencana Kerja Anggaran Satuan
Kerja Perangkat Daerah (RKA-SKPD) yang diajukan kepada Tim
Anggaran Pemerintah Daerah (TAPD) sebagai bahan penyusunan
Raperda APBD. Sebagai langkah awal dalam penyusunan Kebijakan
Umum APBD, Pemerintah Daerah Kabupaten Karanganyar melakukan
penjaringan aspirasi masyarakat hanya melalui satu mekanisme, yaitu
melalui mekanisme formal. Mekanisme secara formal yang ada saat ini
yaitu melalui musyawarah perencanaan pembangunan (musrenbang)
dan melalui survey terhadap masyarakat. Sementara pihak-pihak yang
terlibat dalam proses penjaringan aspirasi masyarakat diantaranya
yaitu masyarakat, LSM, ormas, asosiasi profesi, Perguruan tinggi,
DPRD, Pemda Kabupaten Karanganyar dan masyarakat pemerhati, dll.
Jika dibandingkan dengan daerah lain, penjaringan aspirasi masyarakat
di Kabupaten Karanganyar masih kurang sempurna. Seharusnya
penjaringan aspirasi masyarakat tidak hanya melalui mekanisme
formal saja, tetapi juga dapat menggunakan mekanisme informal.
perpustakaan.uns.ac.id digilib.uns.ac.id
commit to user
40
Mekanisme informal dapat dilakukan diantaranya melalui kotak saran,
kotak pos, telepon, short message service (sms), web site, public
hearing. “Ketika membuat KUA, eksekutif menjaring aspirasi hanya
melalui Musrenbang.” (Pujiyanto, Kasi Pengendalian Anggaran
DP2KAD Kabupaten Karanganyar).
Menurut pendapat penulis, dalam tata cara musrenbang inipun
masih terdapat beberapa kelemahan. Misalnya, diberbagai daerah
terutama wilayah perdesaan, masalah keterwakilan peserta masih
menjadi kendala dalam proses implementasi Musrenbang. Para
pemangku kepentingan yang diundang masih didominasi oleh kaum
elit di wilayah tersebut. Untuk itu, notulen berita acara Musrenbang
yang harus dihasilkan penyelenggara Musrenbang perlu ditambahkan
dengan sebuah kontrol administrasi berupa formulir yang harus
dilengkapi penyelenggara musrenbang sebagai indikator terpenuhinya
keterwakilan peserta Musrenbang. Selain itu, seharusnya apa pun yang
terjadi dalam proses Musrenbang tersebut dapat
dipertanggungjawabkan secara vertikal (pemerintah diatasnya)
maupun horizontal (peserta musrenbang dan masyarakat luas). Karena
dalam prakteknya, banyak aspirasi dalam musrenbang tidak
diakomodasi dalam KUA dan PPA. Musrenbang lebih tepat disebut
sebagai forum pengumuman Pemerintah Kabupaten atas prioritas
pembangunan tahun depan, dan prioritas pembangunan itu tidak
berdasar pada kebutuhan masyarakat. Hal ini disebabkan dalam
perpustakaan.uns.ac.id digilib.uns.ac.id
commit to user
41
penyusunan KUA dan PPA tidak menggunakan hasil Musrenbang saja,
melainkan RKPD, Pokok-pokok pikiran DPRD, dll. Sebagai
akibatnya, hasil Musrenbang diabaikan.
Jika kondisi ini terus berulang, bisa berdampak fatal bagi peran
serta masyarakat dalam pembangunan kabupaten. Masyarakat
Kabupaten Karanganyar akan apatis. Mereka kemudian enggan
menginventarisasi persoalan di daerah mereka dan kemudian
merumuskannya menjadi usulan program pembangunan. Mereka akan
beranggapan untuk apa repot merumuskan usulan program
pembangunan jika kemudian ditolak, dicoret dengan dalih bukan
sebagai prioritas.
Dari sini dapat kita simpulkan bahwa Musrenbang hanya
digunakan sebagai alat untuk melegitimasi proses penyusunan
anggaran. Penyusunan anggaran dengan paradigma bottom-up juga
masih jauh dari realisasi, karena program-program ditentukan oleh
eksekutif tanpa atau hanya sedikit memperdulikan hasil Musrenbang.
Setelah rancangan Kebijakan Umum APBD selesai dibuat oleh
Pemerintah Daerah Kabupaten Karanganyar, lalu diajukan ke DPRD
untuk dibahas bersama dan mendapatkan kesepakatan. Dalam
kesempatan tersebut, Pemerintah Daerah Kabupaten Karanganyar
melakukan presentasi terhadap rancangan Kebijakan Umum APBD
yang telah dibuatnya, sementara DPRD hanya mendengarkan dan atau
selanjutnya mengkritisinya. Menurut pendapat penulis, akan lebih
perpustakaan.uns.ac.id digilib.uns.ac.id
commit to user
42
bagus jika DPRD juga membuat rancangan Kebijakan Umum ABPD.
Sehingga dengan adanya dua versi rancangan Kebijakan Umum APBD
yaitu rancangan versi Pemerintah Daerah dan rancangan versi DPRD
yang masing-masing dipresentasikan, akan diketahui kebijakan-
kebijakan yang terbaik dari kedua versi kebijakan tersebut, yang dapat
diterima oleh kedua belah pihak. Sehingga dengan demikian akan
terjadi suatu kesepakatan antara Pemerintah Daerah Kabupaten
Karanganyar dan DPRD Kabupaten Karanganyar mengenai Kebijakan
Umum APBD yang memuat komponen-komponen pelayanan dan
tingkat pencapaian yang diharapkan dari setiap bidang kewenangan
Pemerintah Daerah yang lebih baik. “DPRD tidak membuat draft KUA
versi DPRD, karena anggota DPRD terdiri dari berbagai macam partai
politik yang memiliki konstituen yang berbeda-beda. Dalam
penyusunan KUA, DPRD lebih bersifat mengkoreksi.” (Suparmi,
Anggota DPRD Kabupaten Karanganyar Komisi II).
Apabila dilihat dari jadwal waktu yang telah disampaikan pada
pembahasan sebelumnya, terlihat bahwa penyusunan Kebijakan
Umum APBD untuk TA 2007 s/d TA 2009 selalu mengalami
keterlambatan dari jadwal yang telah ditentukan. Kondisi paling buruk
terjadi pada penyusunan Kebijakan Umum APBD untuk TA 2009
yang justru disusun pada bulan Februari 2009, melampaui waktu
penetapan APBD TA 2009 yang telah direncanakan. Hal ini dapat
dimaklumi karena pada tahun 2008 terdapat Pemilu Legislatif di
perpustakaan.uns.ac.id digilib.uns.ac.id
commit to user
43
Kabupaten Karanganyar. Sehingga sulit bagi Pemerintah Daerah
Kabupaten Karanganyar untuk menyusun Kebijakan Umum APBD
sesuai dengan waktu yang ditentukan.
Sementara itu, penyusunan Kebijakan Umum APBD untuk TA
2007 dan TA 2008 juga mengalami keterlambatan dari jadwal yang
ditentukan. Berdasarkan hasil wawancara, diperoleh keterangan bahwa
keterlambatan penyusunan Kebijakan Umum APBD ini disebabkan
karena terdapat beberapa faktor yang menghambat kesepakatan dalam
penyusunan Kebijakan Umum APBD. Menurut salah seorang
responden yang berasal dari Bappeda, hal tersebut dikarenakan
Bappeda menunggu informasi terkumpul terlebih dahulu, sehingga
anggaran yang dibuat akan dapat dipakai. “Kami (Bappeda) selaku
penanggung jawab penyusun KUA, ingin membuat KUA yang
mendekati implementasi. Oleh karena itu, dalam penyusunan KUA,
kami (Bappeda) mengumpulkan informasi sebanyak mungkin,
sehingga membuat penyusunan KUA melampaui waktu yang telah
dijadwalkan. Kami (Bappeda) berargumen bahwa lebih baik terlambat
dalam penetapan KUA daripada ditengah jalan harus melakukan
perubahan-perubahan terhadap APBD. Kami (Bappeda) menganggap
bahwa ketidakpatuhan terhadap jadwal penyusunan APBD bukanlah
suatu tidakan yang melanggar hukum.” (Catharina Nina Anggraeni,
Kasubag Perencanaan Bappeda Kabupaten Karanganyar).
perpustakaan.uns.ac.id digilib.uns.ac.id
commit to user
44
Pembahasan KUA di DPRD juga memakan waktu yang lama,
sehingga menyebabkan proses penyusunan anggaran selanjutnya
mengalami kemunduran dari waktu yang telah ditetapkan. “Untuk
tahun anggaran 2009, penetapan KUA mengalami kemunduran dari
jadwal dikarenakan tahun 2008 Kabupaten Karanganyar sedang
melaksanakan Pemilu Legislatif. Sedangkan pada tahun 2007 dan
2008, penetapan KUA mengalami kemunduran karena banyaknya hal
yang perlu disinkronkan antara eksekutif dan legislatif.” (Suparmi,
Anggota DPRD Kabupaten Karangnyar Komisi II.)
3. Evaluasi Proses Penyusunan PPAS APBD
Prioritas dan Plafon Anggaran Sementara merupakan kategori
perumusan kebijakan anggaran yang disusun dengan mendasarkan
pada Kebijakan Umum APBD (KUA). Setelah penyusunan Kebijakan
Umum APBD Kabupaten Karanganyar selesai dilakukan dan telah ada
kesepakatan dengan DPRD Kabupaten Karanganyar yang dituangkan
dalam Nota Kesepakatan, tahap selanjutnya adalah menentukan
Prioritas dan Plafon Anggaran Sementara.
Penyusunan Prioritas dan Plafon Anggaran Sementara pada
Pemerintah Daerah Kabupaten Karanganyar, dilakukan oleh TAPD
dengan penanggungjawab dan koordinator kegiatannya adalah
Bappeda Kabupaten Karanganyar. Dalam penyusunannya, Prioritas
dan Plafon Anggaran Sementara APBD ini dikonsultasikan ke DPRD
perpustakaan.uns.ac.id digilib.uns.ac.id
commit to user
45
guna meminta persetujuan mengenai kesesuaiannya dengan Kebijakan
Umum APBD (KUA) yang telah disepakati bersama sebelumnya.
Proses penyusunan dilakukan kurang lebih memakan waktu satu bulan.
Akan tetapi dalam realisasinya banyak dijumpai ketidaksesuaian
dengan jadwal yang telah ditetapkan. Penyusunan Prioritas dan Plafon
Anggaran Sementara untuk TA 2007 dan TA 2009 dilakukan
bersamaan dengan penyusunan Kebijakan Umum APBD. Hal ini
dikarenakan terbatasnya waktu yang tersedia pada saat itu. Disamping
itu, sebenarnya penyusunan Prioritas dan Plafon Anggaran Sementara
pada TA 2007 hingga TA 2009 juga sudah sangat terlambat, sehingga
sebenarnya Prioritas dan Plafon Anggaran Sementara TA 2007 hingga
TA 2009 tersebut hanya untuk mematuhi ketentuan administrasi yang
ada dalam Permendagri No. 13 tahun 2006 dan Permendagri No. 59
tahun 2007 saja.
Sesuai dengan hasil penelitian dan hasil wawancara diketahui
bahwa pada saat penyusunan Prioritas dan Plafon Anggaran Sementara
APBD, Pemerintah Daerah Kabupaten Karanganyar belum
menggunakan suatu metode penyusunan yang memadahi karena tidak
didahului dengan melakukan suatu analisis-analisis yang diperlukan,
seperti misalnya mengunakan analisis SWOT (Strength, Weakness,
Opportunity, Threat) ataupun analisis-analisis lainya. Karena belum
dilakukannya analisis dalam penyusunan Prioritas dan Plafon
Anggaran Sementara APBD, mengakibatkan kriteria suatu program
perpustakaan.uns.ac.id digilib.uns.ac.id
commit to user
46
atau kegiatan dapat diterima atau ditolak menjadi tidak jelasnya.
Sementara dalam penentuan plafon anggaran hanya didasarkan pada
perkiraan yang dibuat oleh tim ahli atau pertimbangan pada
keterbatasan anggaran yang dimiliki. “Untuk menentukan prioritas,
kita melihat pada RKPD, KUA, hasil Musrenbang. Kita tidak
melakukan metode SWOT karena sampai sekarang tidak ada payung
hukumnya. Kemudian untuk plafon anggaran, biasanya kita
mendengarkan analisis dari tim ahli kami.” (Catharina Nina
Anggraeni, Kasubag Perencanaan Bappeda Kabupaten Karangnyar).
4. Evaluasi proses penyusunan anggaran unit kerja
Penyusunan anggaran unit kerja dilaksanakan setelah adanya
Surat Edaran Bupati untuk menyiapkan rencana anggaran oleh unit
kerja. Anggaran yang diusulkan oleh unit kerja dituangkan dalam
Rencana Kerja Anggaran Satuan Kerja Perangkat Daerah (RKA-
SKPD), yaitu berupa form yang digunakan oleh TAPD dan unit kerja
dalam menyiapkan penyusunan rancangan APBD. Menurut Pasal 89
Permendagri No. 13 Tahun 2006, Surat Edaran tersebut memuat antara
lain: Prioritas Plafon Anggaran yang dialokasikan untuk setiap
program SKPD, Kebijakan Umum APBD, kode rekening APBD,
analisis standar belanja, standar satuan harga, dan Format RKA-SKPD.
Dalam mempersiapkan penerapan anggaran dengan pendekatan
kinerja, Pemerintah Daerah Kabupaten Karanganyar, telah melakukan
perpustakaan.uns.ac.id digilib.uns.ac.id
commit to user
47
sosialisasi dan pelatihan kepada masing-masing unit kerja pada awal
bulan Oktober tahun 2006. Pelatihan dan sosialisasi tersebut hanya
diperuntukan terbatas bagi antara lain: Kepala-kepala unit kerja,
pejabat setingkat Ka Sub din, Ka Subbag Keuangan, dan Pemegang
Kas. Materi yang diberikan dalam pelatihan yaitu mengenai anggaran
berbasis kinerja termasuk petunjuk dan cara pengisian RKA-SKPD.
Tetapi sayangnya pelatihan semacam ini, sampai saat ini baru
dilakukan satu kali dan pesertanya juga sangat terbatas, sehingga
sebenarnya pelatihan dan sosialisasi tersebut masih kurang dan masih
diperlukan. Sedangkan saat ini yang bisa dilakukan dalam persiapan
penyusunan usulan anggaran tahunan unit kerja adalah DP2KAD
mengundang setiap unit kerja untuk diberikan bimbingan mengenai
tatacara penyusunan usulan anggaran unit kerja. “Dulu waktu pertama
kali dikeluarkan Permendagri No. 13 Tahun 2006, kami melakukan
sosialisasi secara komprehensif. Adapun sekarang sosialisasi hanya
diberikan tentang penyusunan RKA-SKPD saja.” (Pujiyanto, Kasi
Pengendalian Anggaran DP2KAD Kabupaten Karanganyar).
Dari hasil penelitian, apabila dilihat dari usulan-usulan kegiatan
yang diajukan oleh unit kerja, ternyata masih banyak unit kerja yang
mengajukan usulan kegiatan yang sama dari tahun-tahun sebelumnya,
khususnya yang berkaitan dengan pengadaan barang dan jasa. Hal ini
menunjukan bahwa masih rendahnya kreatifitas dari unit-unit kerja
dalam mencari rencana kegiatan yang mendukung tupoksi unit kerja
perpustakaan.uns.ac.id digilib.uns.ac.id
commit to user
48
yang dapat dilaksanakan untuk tahun yang akan datang. Disamping itu,
masih banyak pula dijumpai unit kerja yang mengajukan usulan
kegiatan yang hanya dibuat dengan seadanya seperti tidak sesuai
dengan tupoksi, cenderung memperbanyak kegiatan, anggaran yang
diajukan melebihi standar yang ditentukan dan penentuan indikator
kinerja yang tidak cermat atau tepat. Hal ini dikarenakan terbatasnya
waktu penyusunan anggaran unit kerja yang hanya diberikan waktu
sekitar dua minggu sehingga unit kerja kurang siap dalam
melaksanakan penyusunan usulan anggarannya. Rendahnya
pemahaman unit kerja khususnya personel yang ada terhadap substansi
anggaran kinerja dan juga masih adanya pemikiran atau mind set
bahwa semakin besar kegiatan yang disetujui maka semakin besar
hasil yang akan diperoleh, juga merupakan faktor penyebab lainnya.
“Untuk belanja-belanja yang sifatnya rutin, seperti pengadaan ATK,
pasti dari tahun ke tahun akan sama. Mungkin belanja-belanja yang
Anda (peneliti) lihat adalah belanja langsung yang kebetulan dari
tahun ke tahun sama, seperti perbaikan jalan. Karena menurut
pengalaman, setiap tahun pasti ada jalan yang rusak.” (Pujiyanto, Kasi
Pengendalian Anggaran DP2KAD Kabupaten Karanganyar).
Sebagai tambahan, untuk membantu penyusunan anggaran
pada pemerintah daerah Kabupaten Karanganyar khususnya dalam
penerapan anggaran berbasis kinerja, semenjak TA 2008 Pemerintah
Daerah Kabupaten Karanganyar telah menggunakan Sistem Informasi
perpustakaan.uns.ac.id digilib.uns.ac.id
commit to user
49
Daerah (SIMDA). Simda merupakan suatu sistem yang digunakan
dalam sistem keuangan daerah, dimana sistem ini akan membantu pada
saat penyusunan, pelaksanaan dan pertanggungjawaban pengelolaan
keuangan daerah. Namun, sistem ini belum terhubung kepada setiap
instansi yang ada pada Pemerintah Daerah Kabupaten Karanganyar.
Pada praktek penyusunan anggaran unit kerja, masing-masing unit
kerja dapat menyusun anggaran dengan langsung mengisi form RKA-
SKPD yang terdapat pada layar komputer, sehingga sebenarnya
dengan sistem ini penyusunan RKA-SKPD akan semakin mudah dan
cepat, karena komputer dapat langsung melakukan perhitungan secara
otomatis dan hasil penyusunan anggaran unit kerja yang sudah selesai
dapat langsung dikirim kepada TAPD secara tetapi belum secara
online. Transfer data antar instansi pemerintah masih menggunakan
flashdisk. “Kami (Pemkab) sudah memiliki SIMDA guna kelancaran
pembuatan RKA-SKPD. Adapun dalam prakteknya belum bisa online,
sehingga dalam pertukaran data masih menggunakan flashdisk.”
(Pujiyanto, Kasi Pengendalian Anggaran DP2KAD Kabupaten
Karanganyar).
Berdasarkan hasil wawancara, diketahui bahwa pelatihan
penggunaan sistem ini hanya dilakukan satu kali saja pada waktu
pertama kali pengadaan peralatan tersebut. Pelatihan tersebut
merupakan bagian dari kegiatan pengadaan, dan itupun hanya terbatas
pada dua orang personel untuk tiap unit kerja. Sehingga dengan
perpustakaan.uns.ac.id digilib.uns.ac.id
commit to user
50
keadaan ini, untuk mengoptimalkan penggunaan sistem yang ada
seharusnya masing-masing unit kerja memberdayakan personel yang
ikut dalam pelatihan tersebut dengan mengajarkan ilmunya kepada
personel atau staf lainnya. “Pelatihan SIMDA pernah dilakukan di
Aula Kabupaten pada tahun 2006. Kami melatih operator SIMDA
untuk tiap-tiap SKPD. Pelatihan hanya dilakukan satu kali, namun jika
ada perubahan peraturan, kami akan melakukan pelatihan lagi.”
(Pujiyanto, Kasi Pengendalian Anggaran DP2KAD Kabupaten
Karanganyar).
5. Evaluasi proses verifikasi RKA-SKPD
Verifikasi usulan RKA-SKPD dilaksanakan pada akhir bulan
Oktober. Verifikasi dilaksanakan oleh tim teknis TAPD yang dibagi
dalam tiga kelompok TAPD dengan waktu selama sekitar dua minggu.
TAPD mempunyai tugas mengevaluasi setiap usulan RKA-SKPD
yang totalnya mencapai 46 unit kerja dari seluruh unit kerja yang ada
pada Pemerintah Daerah Kabupaten Karanganyar. Verifikasi harus
sudah diselesaikan selama dua minggu atau masih pada bulan oktober
agar pengajuan Rancangan APBD kepada DPRD dapat dilakukan
sesuai dengan jadwal yang ditentutkan yaitu sekitar bulan November.
Perbandingan jumlah unit kerja yang diverifikasi sebanyak 46
unit kerja dengan jumlah kelompok pemverifikasi sebanyak tiga
kelompok dengan waktu yang hanya selama kurang lebih dua minggu,
perpustakaan.uns.ac.id digilib.uns.ac.id
commit to user
51
menyebabkan verifikasi dilakukan sampai malam hari. Dengan kondisi
tersebut, faktor manusia seperti kelelahan, kebosanan dan lain akan
sangat mempengaruhi ketelitian didalam proses verifikasi terhadap
usulan anggaran unit kerja. Sehingga tentu saja hal ini juga akan
mempengaruhi pada hasil verifikasi usulan anggaran yang dilakukan
oleh tim teknis tersebut.
Verifikasi RKA-SKPD dilaksanakan secara beturut-turut sesuai
dengan jadwal yang telah dibuat oleh DP2KAD dan bertempat di
kantor DP2KAD Kabupaten Karanganyar. Jadwal verifikasi biasanya
dikirmkan ke masing-masing unit kerja beberapa hari sebelum
pelaksanaan verifikasi. Verifikasi yang dilakukan untuk suatu unit
kerja biasanya tidak cukup diselesaikan satu kali saja. Hal ini
dikarenakan terkadang usulan yang diajukan unit kerja masih terdapat
kesalahan-kesalahan yang harus diperbaiki atau direvisi, sehingga unit
kerja harus memperbaiki dan diajukan pada kesempatan lain. Namun
demikian, setelah verifikasi yang pertama, verifikasi (atau lebih
tepatnya disebut konsultasi) selanjutnya dapat langsung dilakukan
secara personal ke angota tim teknis TAPD di ruang kerjanya.
Kemampuan dan kesiapan unit kerja dalam membuat atau
menyusun RKA-SKPD juga akan sangat mempengaruhi frekuensi
konsultasi. Ada unit kerja yang harus bolak-balik melakukan
konsultasi dengan anggota tim teknis karena RKA-SKPD nya selalu
perpustakaan.uns.ac.id digilib.uns.ac.id
commit to user
52
salah, tetapi ada juga yang hanya beberapa kali melakukan konsultasi
sudah dianggap benar oleh tim teknis.
Pembahasan RKA-SKPD unit kerja dengan tim teknis
terkadang juga terjadi masalah yang ditimbulkan oleh
ketidaksepahaman sesama anggota tim teknis sendiri. Ada anggota tim
teknis yang pada waktu dilakukan konsultasi secara personal
memberikan arahan atau koreksian tertentu dan segara dilaksanakan
oleh unit kerja tetapi setelah hasil RKA-SKPD koreksian diajukan lagi
ternyata disalahkan oleh anggota tim teknis lainnya. Sebagai akibatnya
RKA-SKPD harus mengalami perubahan lagi yang berdampak pada
penambahan waktu dan biaya. Kejadian ini menunjukan bahwa dalam
tim teknis sendiri masih terdapat pemahaman yang berbeda dalam
melakukan verifikasi terhadap RKA-SKPD. Sehingga hal ini
mengindikasikan perlu adanya panduan dan aturan-aturan yang jelas
bagi mereka dalam menjalankan tugasnya. “Memang biasanya terdapat
ketidaksepahaman antar anggota TAPD, tetapi setelah ada rekonsiliasi,
hal tersebut tidak menjadi masalah.” (Pujiyanto, Kasi Pengendalian
Anggaran DP2KAD Kabupaten Karanganyar).
Dengan adanya penajaman usulan anggaran unit kerja, TAPD
diberi kebebasan untuk melakukan pencoretan terhadap suatu kegiatan
dan pemotongan usulan anggaran yang diajukan oleh suatu unit kerja
agar sesuai dengan anggaran yang tersedia.
perpustakaan.uns.ac.id digilib.uns.ac.id
commit to user
53
Setelah serangkaian verifikasi yang dilakukan oleh tim teknis
terhadap usulan anggaran dari seluruh unit kerja selesai dilaksanakan,
hasil verifikasi dibahas lagi dalam rapat yang dihadiri oleh seluruh
anggota TAPD, untuk mempersiapkan Rancangan APBD. Dalam rapat
tersebut, akan dibahas lagi pematangan RKA-SKPD hasil verifikasi.
Dalam kesempatan itu, Bupati mempunyai peran dan otorisasi yang
sangat besar dalam menentukan maupun merubah besarnya alokasi
anggaran belanja untuk suatu proram atau kegiatan. Dengan adanya
peran dan otorisasi yang sangat besar tersebut terkadang berakibat
pada hasil verifikasi yang telah dilakukan oleh tim teknis justru tidak
terpakai. “Apabila Bupati merasa ada hal yang perlu dikoreksi, maka
Bupati akan mengembalikan kepada TAPD.” (Pujiyanto, Kasi
Pengendalian Anggaran DP2KAD Kabupaten Karanganyar).
6. Evaluasi proses penetapan APBD
Setelah selesai dilakukan proses verifikasi RKA-SKPD, Tim
Anggaran Pemerintah Daerah (TAPD) menyusun Raperda tetang
APBD beserta lampiran-lampirannya yang hasilnya kemudian
dikirimkan kepada DPRD untuk dimintakan pembahasan dan
persetujuan. Dengan telah dikirimkan Raperda tentang APBD oleh
pihak eksekutif, DPRD menyelenggarakan rapat Panitia Musyawarah
(Panmus) untuk menentukan jadwal rapat-rapat pembahasan Raperda
APBD. Untuk pembuatan jadwal, kewenangan penjadwalan
perpustakaan.uns.ac.id digilib.uns.ac.id
commit to user
54
pembahasan Raperda APBD sepenuhnya menjadi hak dari pihak
legislatif, namun biasanya pihak Eksekutif juga akan diminta untuk
memberikan masukan.
Sesuai dengan jadwal yang telah ditentukan, Bupati Kabupaten
Karanganyar menyampaikan pidato pengantar Nota Keuangan tentang
Raperda APBD didepan rapat paripurna DPRD tahap pertama. Setelah
penyampaian pidato pengantar Nota Keuangan tentang Raperda
APBD, langkah selanjutnya yaitu pembahasan Raperda APBD pada
komisi-komisi. Dalam pembahasan ini, komisi-komisi di dewan akan
mengundang dinas/instansi mitra kerjanya untuk melakukan
pembahasan yang berkaitan usulan anggaran unit kerja yang telah
diajukannya. Dalam rapat dengan komisi, unit kerja akan diminta
keterangannya mengenai setiap detil usulan anggaran dari kegaitan-
kegiatan yang direncanakan. Termasuk dalam tahap ini, akan dibahas
diantaranya mengenai masalah indikator kinerja, kewajaran anggaran
yang diajukan, urgensi kegiatan yang diusulkan dan masalah-masalah
teknis lainya.
Setelah pembahasan di komisi telah selesai dilaksanakan, tahap
selanjutnya yaitu akan diselenggarakan rapat paripurna tahap kedua.
Pada rapat paripurna tahap kedua berisi penyampaian pandangan
umum fraksi-fraksi terhadap Raperda APBD yang telah diajukan oleh
pihak eksekutif. Pada tahap ini, pihak Legislatif akan memberikan
pandangan, masukan, maupun pertanyaan-pertanyaan berkaitan
perpustakaan.uns.ac.id digilib.uns.ac.id
commit to user
55
dengan Raperda APBD yang diajukan oleh pihak Eksekutif.
Pertanyaan yang seringkali muncul dalam rapat ini yaitu mengenai
masalah target pendapatan dan alokasi belanja disamping masalah-
masalah penting lainnya. Biasanya pihak Legislatif meminta Eksekutif
untuk menaikan target pendapatan untuk tahun yang akan datang tanpa
memandang potensi yang ada dan memberikan masukan agar alokasi
anggaran supaya lebih banyak untuk kegiatan-kegiatan yang
menyangkut pelayanan publik. Kemudian juga banyak dijumpai
adanya permohonan pergeseran anggaran dari satu kegiatan ke
kegiatan lain yang pada akhirnya akan menimbulkan perbedaan yang
cukup signifikan antara dokumen APBD dan KUA-PPAS. “Pihak
DPRD biasanya akan meminta kami (SKPD) untuk menaikan
pendapatan tanpa melihat potensi yang ada. Jika mereka (DPRD) ingin
menaikan target pendapatan, seharusnya mereka juga mau menaikan
anggaran belanja.” (Muhammad Hatta, Kepala Dinas Peternakan dan
Perikanan Kabupaten Karanganyar).
Setelah rapat paripurna tahap dua berakhir, selanjutnya TAPD
akan menyiapkan jawaban Bupati atas pertanyaan dan pandangan
umum fraksi-fraksi, termasuk melakukan perubahan-perubahan
Raperda APBD yang dikehendaki oleh pihak Legislatif. Jawaban
Bupati tersebut untuk selanjutnya akan disampaikan pada saat rapat
paripurna tahap ketiga. Dalam rapat paripurna tahap ketiga agendanya
yaitu penyampaian jawaban Bupati atas pandangan fraksi maupun
perpustakaan.uns.ac.id digilib.uns.ac.id
commit to user
56
pertanyaan-pertanyaan yang telah disampaikan pada rapat paripurna
tahap kedua. Setelah jawaban Bupati pada rapat paripurna ketiga,
tahap selanjutnya yaitu akan dilakukan rapat paripurna tahap keempat
yang agendanya adalah pembahasan akhir Raperda APBD, yang berisi
mengenai pandangan akhir fraksi-fraksi dan sekaligus persetujuan
dewan terhadap Raperda APBD. Setelah rapat paripurna tahap
keempat berakhir dengan ditandainya persetujuan dewan terhadap
Raperda APBD yang diajukan oleh Eksekutif tahap selanjutnya yaitu
evaluasi Raperda APBD oleh Gubernur. Setelah dievaluasi oleh
Gubernur dan tidak mengalami masalah, maka Bupati dan DPRD
mengesahkan Raperda APBD menjadi Perda APBD.
b. Analisis Alokasi Belanja Pemerintah Daerah Kabupaten Karanganyar
Belanja Pemerintah Daerah Kabupaten Karanganyar selama
periode penelitian mengalami peningkatan seiring dengan meningkatnya
pendapatan pemerintah yang berasal dari berbagai sumber, baik melalui
Pendapatan Asli Daerah (PAD), Dana Perimbangan dari Pemerintah Pusat
maupun lain-lain pendapatan yang sah. Semua penerimaan daerah dari
berbagai sumber tersebut harus dimanfaatkan Pemerintah Daerah secara
optimal untuk meningkatkan kesejahteraan masyarakat. Pemanfaatan dana
dalam APBD dapat dialokasikan sesuai dengan kebutuhan masyarakat dan
kondisi yang ada, yang diwujudkan kedalam urusan-urusan yang menjadi
kewenangan Pemerintah Daerah.
perpustakaan.uns.ac.id digilib.uns.ac.id
commit to user
57
Pada lampiran 5 dapat diketahui bahwa anggaran belanja untuk
tiap-tiap unit kerja dari tahun ke tahun hampir semuanya mengalami
kenaikan, dan memiliki besar proporsi belanja yang hampir sama untuk
tiap tahunnya. Unit kerja yang mendapatkan alokasi belanja terbesar
berada pada Dinas Pendidikan (tahun 2008) dan Dinas Pendidikan,
Pemuda, dan Olah raga (tahun 2009). Pada tahun 2009, Dinas Pendidikan
diubah menjadi Dinas Pendidikan, Pemuda, dan Olahraga. Anggaran
belanja pada urusan ini selama tiga tahun berturut-turut selalu
mendapatkan alokasi belanja paling besar. Alokasi belanja Dinas
Pendidikan (Dinas Pendidikan, Pemuda, dan Olahraga) untuk tahun 2007
sebesar Rp 261.980.107.260,00 atau sebesar 41,43%, tahun 2008 sebesar
Rp 327.915.170.320,00 atau sebesar 41,17% dan untuk tahun 2009 sebesar
Rp 388.303.416.000 atau sebesar 48,56%.
Secara umum, kita tidak bisa membandingkan TA 2007 dan TA
2008 dengan TA 2009, karena pada TA 2009 Dinas Pendidikan telah
digabung dengan Urusan Pemuda dan Olahraga. Sehingga, kita hanya bisa
membandingkan TA 2007 dengan TA 2008. Apabila kita perhatikan, maka
sekilas akan terlihat hampir sama proporsi belanja Dinas Pendidikan pada
TA 2007 dengan TA 2008.
Unit kerja yang mendapatkan alokasi belanja terbesar kedua yaitu
Sekretariat Daerah. Pada urusan ini, alokasi belanja untuk tahun 2007
sebesar Rp Rp 123.103.748.500 atau sebesar 19,47% tahun 2008 sebesar
Rp 157.548.893.400 atau sebesar 19,78%. Bagian belanja untuk urusan ini
perpustakaan.uns.ac.id digilib.uns.ac.id
commit to user
58
mayoritas dipergunakan untuk belanja tidak langsung. Selanjutnya alokasi
belanja terbesar ketiga yaitu pada Dinas Pekerjaan Umum dan LLAJ (atau
Dinas Pekerjaan Umum di tahun 2009). Alokasi belanja pada urusan ini
untuk tahun 2007 sebesar Rp 56.979.372.100,00 atau sebesar 9,01%, tahun
2008 sebesar Rp 59.995.975.050,00 atau sebesar 7,53% dan untuk tahun
2009 sebesar Rp 35.842.079.000,00 atau sebesar 4,48%. Penurunan
belanja dari TA 2008 ke TA 2009 dikarenakan Dinas Pekerjaan Umum
sudah dipisahkan dengan LLAJ.
Sementara itu, unit kerja yang mendapatkan alokasi anggaran
belanja terkecil yaitu Kantor Catatan Sipil. Selama periode amatan bidang
ini selalu mendapatkan alokasi belanja paling kecil. Alokasi untuk bidang
ini selama periode amatan yaitu sebesar Rp 1.366.259.000,00 atau sebesar
0,22% untuk tahun 2007, tahun 2008 sebesar Rp 1.368.038.000,00 atau
sebesar 0,17%. Pada tahun 2009, Kantor Catatan Sipil berubah menjadi
Dinas Kependudukan dan Catatan Sipil.
Dengan melihat pada Lampiran 5, secara umum dapat diketahui
bahwa anggaran belanja untuk setiap unit kerja dari tahun ke tahun hampir
semuanya mengalami kenaikan. Adapun pada beberapa unit kerja di tahun
2009 mengalami penurunan karena adanya pemecahan unit kerja. Setiap
unit kerja juga memiliki proporsi anggaran yang hampir sama untuk setiap
tahunnya, walaupun memang ada sebagian kecil unit kerja yang
mengalami penurunan. Dari alokasi belanja menurut unit kerja pada
Lampiran 5, dapat diketahui bahwa proporsi belanja setiap bidang dari
perpustakaan.uns.ac.id digilib.uns.ac.id
commit to user
59
tahun ke tahun hampir selalu mempunyai besaran yang sama, padahal
apabila dilihat dari besarnya jumlah anggaran selalu mengalami kenaikan.
Hal ini menunjukan bahwa jumlah kenaikan anggaran belanja yang
dialokasikan kedalam setiap bidang, mempunyai proporsi kenaikan yang
hampir sama dari tahun-tahun sebelumnya. Atau dengan kata lain, alokasi
belanja kedalam setiap bidang dalam setiap tahunnya hanya dilakukan
dengan cara menambah jumlah anggaran tahun lalu dengan sejumlah
prosentase tertentu atau biasa disebut dengan istilah inkremental.
Berdasarkan pada data alokasi belanja selama tiga tahun
menunjukan bahwa alokasi belanja kepada unit kerja tidak menunjukan
suatu fluktuasi yang berarti. Hal ini ditunjukan dengan besarnya proporsi
anggaran yang hampir selalu sama, baik dalam setiap urusan maupun
setiap unit kerja selama tiga tahun tersebut. Ini berarti bahwa selama
periode pengamatan, tidak ada perubahan prioritas alokasi belanja kedalam
bidang-bidang tertentu, khususnya yang mendukung terhadap tematik
kabupaten yang akan dicapai pada suatu tahun tertentu. Disamping itu,
dengan kenaikan anggaran yang proporsional tersebut dapat disimpulkan
bahwa alokasi anggaran pada Pemerintah Daerah Kabupaten Karanganyar
hanya dilakukan dengan cara menambah anggaran tahun sebelumnya (data
hitoris) dengan sejumlah prosentase tertentu atau incremental.
Catharina Nina Anggraeni menuturkan angka 10% yang dimaksud
berasal dari analisis tim ahli yang dimiliki. “Kita (Bappeda) mendasarkan
angka pertumbuhan di tahun mendatang berdasarkan analisis dari tim ahli.
perpustakaan.uns.ac.id digilib.uns.ac.id
commit to user
60
Misalnya dari hasil analisis tim ahli, pertumbuhan tahun mendatang
diperkirakan 10%, artinya pertumbuhan anggaran belanja untuk tahun
mendatang maksimal 10%.” (Catharina Nina Anggraeni, Kasubag
Perencanaan DP2KAD Kabupaten Karangnyar).
Dari hasil wawancara diatas, kita dapat melihat bahwa penyusunan
anggaran belanja hanya dibatasi maksimal 10% dari tahun lalu. Program-
program yang dirasa penting bagi masyarakat, tetapi tidak masuk dalam
prioritas tidak akan mendapatkan anggaran. Kemungkinan besar, hal inilah
yang menyebabkan kekecewaan di masyarakat akan pemenuhan
kebutuhan publik. Dengan demikian dapat kita simpulkan bahwa tidak ada
perubahan paradigma dalam penyusunan anggaran pada Pemerintah
Daerah Kabupaten Karanganyar.
perpustakaan.uns.ac.id digilib.uns.ac.id
commit to user
61
BAB V
PENUTUP
A. Kesimpulan
Pemerintah daerah menghadapi berbagai macam permasalahan politik,
sosial, ekonomi yang datang secara bersamaan. Banyak masyarakat yang
merasa tidak puas dengan kinerja pemerintah daerah karea mereka tidak
mendapatkan kesejahteraan yang mereka inginkan. Disamping itu juga banyak
dikeluhakn bagaimana pengalokasian anggaran antar proyek yang satu dengan
proyek yang lain. Oleh karena itu, diperlukan adanya analisis terhadap sistem
keuangan daerah termasuk sistem penganggaran yang ada di daerah.
Pemerintah Daerah Kabupaten Karanganyar menggunakan
Permendagri No. 13 Tahun 2006 dan Permendagri No. 59 Tahun 2007 sebagai
landasan dalam penyusunan Anggaran Pendapatan dan Belanja Daerah.
Berdasarkan hasil evaluasi terhadap proses penyusunan anggaran belanja
untuk TA 2007 s/d TA. 2009 menunjukan bahwa Pemerintah Daerah
Kabupaten Karanganyar telah melaksanakan tahapan kegiatan dalam
penysunan anggaran sesuai dengan yang diatur dalam Permendagri No. 13
Tahun 2006 dan Permendagri No. 59 Tahun 2007. Adapun masih terdapat
aturan-aturan di dalam Permendagri No. 13 tahun 2006 dan Permendagri No.
59 Tahun 2007 yang belum dilaksanakan atau pelaksanaannya belum sesuai
dengan ketentuan, sehingga berakibat pada waktu pelaksanaan tiap-tiap
tahapan menjadi semakin pendek, penentuan indikator kinerja kegiatan yang
perpustakaan.uns.ac.id digilib.uns.ac.id
commit to user
62
tidak cermat. Belum dilengkapinya aturan-aturan tersebut oleh Pemda
menyebabkan hambatan pada saat proses penyusunan anggaran, baik pada saat
pembuatan usulan RKA-SKPD oleh unit kerja maupun pada saat proses
verifikasi oleh TAPD. Disamping itu dengan pendeknya waktu dalam
penyusunan usulan RKA-SKPD unit kerja juga menyebabkan usulan RKA-
SKPD dibuat dengan seadanya sehinga berakibat pada proses verifikasi yang
dilakukan oleh TAPD kurang efektif dan efisien karena berulang kali harus
disempurnakan oleh unit kerja.
Musrenbang yang seharusnya sebagai wadah untuk menjaring aspirasi
masyarakat dari tingkat bawah, akhirnya berubah menjadi forum
pengumuman Pemerintah Daerah Kabupaten Karanganyar atas prioritas
pembangunan tahun depan, dan prioritas pembangunan itu tidak berdasar pada
kebutuhan masyarakat. Dari sini dapat kita simpulkan bahwa Musrenbang
hanya digunakan sebagai alat untuk melegitimasi proses penyusunan
anggaran.
Disamping hal hal tersebut diatas, apabila dilihat dari segi sumber daya
manusia, masih banyak para pelaku penyusun anggaran baik pada pihak
eksekutif dari berbagai level manajemen maupun pihak legislatif yang belum
benar-benar memahami mengenai substansi anggaran kinerja. Hal itu
ditunjukan dengan kurangnya kepatuhan mereka terhadap aturan yang ada,
serta kurang seriusnya pada pelaku penyusun anggaran dalam menjalankan
peran masing-masing pada saat proses penyusunan anggaran. Kondisi ini
mengindikasikan bahwa masih kurang kesiapan, kemampuan serta kemauan
perpustakaan.uns.ac.id digilib.uns.ac.id
commit to user
63
dari pelaku penyusun anggaran baik pihak Eksekutif maupun Legislatif
didalam menerapkan aturan-aturan yang telah ditetapkan oleh Pemerintah
Pusat.
Hasil evaluasi terhadap alokasi belanja menunjukan bahwa jumlah
anggaran belanja ke dalam unit kerja selama tiga tahun berturut-turut terus
menerus mengalami kenaikan. Apabila dilihat dari proporsinya selama dua
tahun, yaitu pada tahun 2007 dan 2008, masing-masing unit kerja selalu
mempunyai jumlah proporsi anggaran belanja yang hampir selalu sama. Hal
ini menunjukan bahwa kenaikan jumlah anggaran tiap tahunnya juga
mempunyai proporsi yang hampir sama. Sempitnya waktu yang dimiliki unit
kerja dalam penyusunan RKA-SKPD dan rendahnya kemampuan SDM dalam
penyusunan anggaran kinerja menyebabkan banyak unit kerja yang hanya
mengusulkan kegiatan hampir sama dari tahun sebelumnya. Anggaran yang
diajukan hanya dilakukan dengan cara merubah volume dan menambah
jumlah anggaran dari tahun sebelumnya dengan prosentase tertentu. Hal ini
menunjukan bahwa dasar alokasi anggaran yang digunakan oleh Pemerintah
Daerah Kabupaten Karanganyar masih menggunakan dasar incremental.
Penyusunan anggaran yang masih menggunakan metode incremental dan
penetapan prioritas yang tidak jelas membuat outcome yang dihasilkan
menjadi tidak optimal. Sebagai akibatnya, masih banyak masyarakat yang
kecewa dengan kinerja pemerintah daerah. Dengan demikian dapat kita
simpulkan bahwa tidak ada perubahan paradigma dalam penyusunan anggaran
pada Pemerintah Daerah Kabupaten Karanganyar.
perpustakaan.uns.ac.id digilib.uns.ac.id
commit to user
64
B. Keterbatasan
Keterbatasan dalam penelitian ini adalah:
1. Penelitian ini memiliki keterbatasan pada subjektivitas responden.
Keterbatasan ini membuat penelitian rentan terhadap biasnya jawaban
responden. Untuk itu temuan dalam penelitian ini harus dimaknai dengan
hati-hati.
2. Berdasarkan pengamatan peneliti, banyak sekali informasi yang enggan
diungkapkan oleh beberapa responden. Hal ini dikarenakan rasa takut
untuk membuka terlalu banyak informasi privat ke publik. Adapun peneliti
sudah memberikan penekanan bahwa penelitian ini hanya untuk
kepentingan akademis, bukan untuk dipublikasikan.
3. Metode yang digunakan dalam penelitian ini adalah studi kasus, sehingga
penelitian ini memiliki validitas eksternal yang rendah. Dengan demikian,
penelitian ini memiliki kemampuan generalisasi yang rendah.
C. Saran
Berdasarkan hasil penelitian yang telah dilakukan serta kesimpulan
yang telah disampaikan dalam penelitian ini, saran yang dapat diberikan
adalah sebagai berikut:
1. Penelitian ini hanya mencakup evaluasi terhaap proses penyusunan
anggaran saja. Untuk penelitian selanjutnya, penelitian dapat diperluas
dengan mengevaluasi pelaksanaan dan pertanggungjawaban anggaran.
Sehingga dari hasil evaluasi penyusunan, pelaksanan dan
perpustakaan.uns.ac.id digilib.uns.ac.id
commit to user
65
pertanggungjawaban, akan didapat gambaran yang lebih jelas mengenai
pengelolaan keuangan daerah.
2. Penelitian selanjutnya dapat dilakukan dengan metode survey untuk
membuktikan keefektifan impelementasi dan melengkapi hasil temuan
dalam penelitian ini.
3. Penelitian selanjutnya juga dapat dilakukan di daerah lain dengan
jangkauan pengamatan yang lebih panjang.