Seksi Informasi Hukum – Ditama Binbangkum

DUALISME PEMERIKSAAN KEUANGAN NEGARA

thejakartapost.com

Baharuddin Aritonang, Anggota BPK RI 2004 – 2009 Hasil auditi Badan Pengawasan Keuangan dan Pembangunan (BPKP)ii bukan untuk bahan di pengadilan, karena hasil audit BPKP itu semestinya adalah untuk kepentingan internal pemerintah. Tapi itulah kerancuan yang terjadi. Bahwa teramat sering hasil audit BPKP digunakan sebagai bahan pada proses pengadilan. Apalagi jika berhadapan dengan hakim yang hanya berdasar pada materi hukum yang diajukan oleh Jaksa Penuntut Umum (JPU). Hakim tidak mau repot-repot untuk melihat kerangka hukum yang berlaku, lengkap dengan perubahannya. Lebih repot lagi, kalau muncul ketakutan para hakim dituduh tidak anti korupsi, hanya karena membebaskan atau mengabaikan dasar hukum yang tidak sesuai. Karena itu mereka tetap menggunakan hasil audit BPKP. Perhitungan kerugian negara yang digunakan adalah hasil perhitungan kerugian negara yang dilakukan oleh BPKP. Sesungguhnya sikap seperti itu muncul karena terjadi dualisme pemeriksaan keuangan negara selama ini. Di zaman orde baru, BPKP malah jauh lebih dominan daripada Badan Pemeriksa Keuangan (BPK)iii. Ditambah, Presiden tidak melakukan perubahan pada kelembagaan pemerintah sesuai dengan perubahan Undang-Undang Dasar (UUD) 1945. Aparat hukum yang berada di lingkup pemerintah akan menggunakan hasil audit lembaga pemerintah (BPKP) juga. Sebenarnya, melalui perubahan UUD 1945, dualisme itu sudah diakhiri. Dalam Pasal 23 E ayat (1) UUD 1945 ditegaskan untuk memeriksa pengelolaan dan tanggung jawab keuangan diadakan satu Badan Pemeriksa Keuangan yang bebas dan mandiri. Kata “satu” ini sering kali dipersoalkan. “Satu kan bukan satu-satunya?”, ucap teman saya yang pernah menjadi Kepala BPKP. “Dia lupa, bila kata satu ini akan mencakup satu-satunya. Seperti penekanan ahli bahasa yang mendampingi Panitia Ad Hoc (PAH)iv I Badan Pekerja Majelis Permusyawaratan Rakyat (MPR) dalam menyusun perubahan UUD 1945 tempo hari. Satu itu artinya hanya satu, tidak ada yang lainnya”.

Seksi Informasi Hukum – Ditama Binbangkum

Karena itulah, materi di UUD 1945 dituangkan lebih tegas di berbagai peraturan perundang-undangan. Bermula di Undang-Undang (UU) Nomor 15 Tahun 2004 tentang Pemeriksaan Pengelolaan dan Tanggung Jawab Keuangan Negara (UU ini jarang dibicarakan). Buktinya para penasehat hukum PT Indosat Mega Media (IM2) mengajukan kasus ini ke Pengaduan Tata Usaha Negara (PTUN)v dengan tidak menyebut UU ini.

Dalam Pasal 2 ayat (2) UU Nomor 15 Tahun 2004 ditegaskan BPK melaksanakan pemeriksaan atas pengelolaan dan tanggung jawab keuangan negara. Dalam Pasal 22 dan Pasal 23 UU Nomor 15 Tahun 2004 mengatur tentang kerugian negara serta penyelesaiannya. Ayat-ayat dan pasal-pasal ini kian dipertegas lagi melalui UU Nomor 15 Tahun 2006 tentang Badan Pemeriksa Keuangan.

Pasal 10 ayat (1) UU Nomor 15 Tahun 2006 menegaskan bahwa BPK menilai dan/atau menetapkan jumlah kerugian negara yang diakibatkan oleh perbuatan melawan hukum. Untuk mempersingkat, cukup mengutip poin penting itu saja, karena masih dilengkapi dengan ayat-ayat lain dalam Pasal 10 maupun Pasal 11 UU Nomor 15 Tahun 2006 tersebut.

Anehnya, meski UU sudah mengatur demikian, pemerintah mengeluarkan pula Peraturan Pemerintah Nomor 60 Tahun 2009 tentang Sistem Pengendalian Intern Pemerintah yang menjadi dasar bagi langkah-langkah pemeriksaan keuangan maupun perhitungan atas kerugian negara yang dilakukan oleh BPKP. Yang menarik, istilah yang digunakan di peraturan ini bukan pemeriksaan keuangan, melainkan audit keuangan. Sementara KPK menjadikan penjelasan Pasal 6 UU Nomor 30 Tahun 2002 tentang Komisi Pemberantasan Tindak Pidana Korupsi sebagai dasar kerjasama dengan BPKP. Pasal 6 ini merumuskan koordinasi KPK dengan instansi yang berwenang. Juru bicara KPK pun seringkali menyebut auditor BPKP itu adalah auditor negara. Perbedaan negara dan pemerintah pun menjadi tidak jelas lagi.

Dalam kasus Indosat di atas, Harian Kontan tanggal 8 Februari 2013 menulis Pengadilan Tata Usaha Negara (PTUN) telah mengabulkan permohonan terdakwa. Berita ini berjudul “PTUN: Hasil Audit BPKP Tidak Berlaku”. Oleh karena putusan itu hanya menyangkut materi perkara, maka perlu langkah hukum yang bersifat menyeluruh.

Karena itu, BPK sendiri perlu memajukannya ke Mahkamah Konstitusi (MK)vi. Bukan saja sebagai gugatan atas kewenangan antar lembaga negara, akan tetapi juga uji materi UU terhadap UUD 1945, khususnya yang menyangkut kewenangan untuk memeriksa pengelolaan dan tanggung jawab keuangan negara maupun perhitungan keuangan negara. Kasus Indosat

Kasus Indosat bermula ketika Lembaga Swadaya Masyarakat (LSM)vii Konsumen Telekomunikasi Indonesia (KTI) yang dipimpin oleh Denny AK melaporkan dugaan penyalahgunaan jaringan bergerak seluler frekuensi 2,1 GHz/3G yang dilakukan PT Indosat Tbk (Indosat)viii dan anak usahanya IM2 ke Kejaksaan Tinggi Jawa Barat. Namun, karena locus delicti-nya tidak hanya di Jawa Barat, penyelidikan kasus ini pun diambilalih oleh Kejaksaan Agung.

Seksi Informasi Hukum – Ditama Binbangkum

Kasus ini muncul dari adanya dugaan pelanggaran pada kerja sama antara Indosat sebagai penyelenggara Jaringan Telekomunikasi (Jartel) dengan anak usahanya IM2 yang merupakan penyelenggara Jasa Telekomunikasi (Jastel). Pada kerja sama ini, IM2 menyediakan kepada masyarakat layanan akses Internet, yang merupakan sub Jastel, menggunakan jaringan nirkabel berkecepatan tinggi yang populer disebut dengan nama 3G (third generation). Jaringan 3G tersebut beroperasi pada pita frekuensi 2,1 GHz yang dialokasikan oleh pemerintah selebar 10 MHz kepada Indosat melalui proses tender/pelelangan. Padahal, IM2 tidak pernah mengikuti seleksi pelelangan pita jaringan bergerak seluler frekuensi 2,1 GHz/3G.

IM2 tidak menggunakan jaringan milik Indosat, tetapi menggunakan frekuensi milik induk perusahaannya itu, kemudian mengembangkan jaringan sendiri untuk layanan internet berbasis 3G pada masyarakat, atau kasarnya mengambil untung secara komersial. Artinya frekuensi 2,1 GHz yang dialokasikan kepada Indosat digunakan secara bersama (sharing) antara Indosat dan IM2 dengan menggunakan jaringannya masing-masing, sebab layanan selain Internet-IM2 seperti layanan suara, tetap dapat digunakan oleh pelanggan 3G Indosat. Penggunaan bersama frekuensi tanpa penetapan Pemerintah, bertentangan dengan Pasal 14 dan 16 Peraturan Pemerintah Nomor 53 Tahun 2000 tentang Penggunaan Spektrum Frekuensi Radio dan Orbit Satelit.

Atas kasus ini, Kejaksaan Agung telah meminta bantuan dari BPKP untuk menghitung kerugian negara yang disebabkan oleh penyalahgunaan frekuensi oleh IM2. Berdasarkan atas Surat Deputi Kepala BPKP Bidang Investigasi No.SR-1024/D6/01/2012 tanggal 9 November perihal laporan hasil audit dalam rangka perhitungan kerugian negara kasus Indosat dan IM2, nilai kerugian negara atas penyalahgunaan frekuensi tersebut sebesar Rp1,3 triliun.

Atas hasil perhitungan oleh BPKP tersebut, pihak Indosat - IM2 telah mengajukan gugatan ke PTUN, yang mana Majelis Hakim PTUN telah mengeluarkan Putusan Pendahuluan (Skorsing) Nomor Perkara: 231/G/2012/PTUN.JKT tanggal 7 Februari 2013 dengan amar putusan memerintahkan penundaan pelaksanaan Surat Deputi Kepala BPKP Bidang Investigasi No.SR-1024/D6/01/2012 tanggal 9 November 2012 sampai ada putusan berkekuatan hukum tetap.

Pada sidang lanjutan gugatan Indosat dan IM2 atas BPKP di PTUN pada tanggal 25 Maret 2013, saksi ahli dari BPKP, Dani Sudarsono mengatakan, BPKP mempunyai kewenangan secara hukum untuk menjalani pemeriksaan, namun sejak tahun 2000, kewenangan untuk pemeriksaan sudah tidak ada lagi, dan yang melakukan adalah BPK. “Jika ada dugaan kerugian negara, harusnya meminta keterangan dari banyak pihak terkait, sehingga laporan itu bisa dikemukakan secara jelas dan tidak subjektif. Semua pihak terkait wajib dipanggil dan dimintai keterangan, karena standar audit harus objektif, independen, dan bebas dari intervensi,” kata Dani Sudarsono.

Hal senada juga diungkapkan Guru Besar Fakultas Hukum Universitas Indonesia Anna Erliyana saat menjadi ahli di persidangan. Berdasarkan peraturan, BPKP memiliki sifat internal yakni pengawasannya hanya melekat pada instansi pemerintah yang ditetapkan melalui Keputusan Presiden. "Penentuan kerugian itu (dalam kasus Indosat - IM2) di luar kewenangan BPKP," kata Anna Erliyana. Lembaga yang berwenang melakukan pemeriksaan dan menentukan kerugian negara dari perusahaan

Seksi Informasi Hukum – Ditama Binbangkum

non-pemerintah atau swasta adalah BPK. Meski demikian, Anna Erliyana menyebutkan keputusan auditor bersifat independen dan hasilnya tidak dapat diganggu gugat oleh siapapun.

Dalam siaran pers, Indosat menyebutkan kerja sama Indosat dan IM2 sah secara hukum. IM2 adalah Penyelenggara Jasa Akses Internet yang masuk dalam kategori Penyelenggara Jastel, seperti yang dimaksud dalam Pasal 1 butir 14 Undang-Undang Nomor 36 Tahun 1999 tentang Telekomunikasi.

Sebagai Penyelenggara Jastel, IM2 menggunakan Jartel milik Penyelenggara Telekomunikasi sebagaimana diamanahkan oleh Pasal 9 ayat 2 Undang-Undang Nomor 36 Tahun 1999 jo Pasal 13 Peraturan Pemerintah 52 Tahun 2000 tentang Penyelenggaraan Telekomunikasi jo Pasal 5 Keputusan Menteri Perhubungan Nomor KM. 21 Tahun 2001 tentang Penyelenggaraan Jasa Telekomunikasi. Sesuai amanah tersebut, IM2 bekerja sama dengan Indosat agar dapat memanfaatkan Jartel milik Indosat.

Sumber:

Harian Kontan, Jumat, 22 Maret 2013. okezone.com, Jumat, 22 Februari 2013. indopos.co.id, 25 Maret 2013. hukumonline.com, 8 Februari 2013. bisnis.com, 1 April 2013. suarakarya-online.com, 2 April 2013.

Catatan:

BPKP dibentuk berdasarkan Keputusan Presiden (Keppres) Nomor 31 Tahun 1983 tentang

Badan Pengawasan Keuangan dan Pembangunan (BPKP), yang sebelumnya adalah Direktorat

Djenderal Pengawasan Keuangan Negara (DDPKN = DJPKN) yang dibentuk berdasarkan Keputusan

Presiden Nomor 26 tahun 1968. Perubahan ini berdasarkan pada kebutuhan adanya suatu lembaga

pengawasan intern pemerintah yang independen dari manajemen pemerintahan di setiap instansi

pemerintah (Departemen dan Lembaga Pemerintah Non Departemen ).

Dalam Keppres Nomor 31 Tahun 1983 ditetapkan tugas pokok BPKP yaitu :

1. Mempersiapkan perumusan kebijaksanaan pengawasan keuangan dan pengawasan pembangunan;

2. Menyelenggarakan pengawasan umum atas penguasaan dan pengurusan keuangan;

3. Menyelenggarakan pengawasan pembangunan.

Seksi Informasi Hukum – Ditama Binbangkum

Berdasarkan dengan Keppres Nomor 103 tahun 2001 tentang Kedudukan, Tugas, Fungsi,

Susunan Organisasi dan Tata Kerja Lembaga Pemerintah Non Departemen sebagaimana telah

beberapa kali diubah, dengan Keputusan Presiden Nomor 30 tahun 2003 dan Peraturan Presiden

Nomor 11 Tahun 2005, tugas BPKP adalah melaksanakan tugas pemerintahan di bidang pengawasan

keuangan dan pembangunan sesuai dengan ketentuan perundang-undangan yang berlaku. Dalam

melaksanakan tugas sebagaimana dimaksud di atas BPKP menyelenggarakan fungsi:

1. Pengkajian dan penyusunan kebijakan nasional di bidang pengawasan keuangan dan

pembangunan;

2. Perumusan dan pelaksanaan kebijakan di bidang pengawasan keuangan dan pembangunan;

3. Koordinasi kegiatan fungsional dalam pelaksanaan tugas BPKP;

4. Pemantauan; pemberian bimbingan, dan pembinaan terhadap kegiatan pengawasan keuangan dan

pembangunan;

5. Penyelenggaraan pembinaan dan pelayanan administrasi umum, ketatausahaan, organisasi dan

tatalaksana, kepegawaian, keuangan, kearsipan, hukum, persanksian, perlengkapan, dan rumah

tangga.

i Audit atau pemeriksaan adalah proses identifikasi masalah, analisis, dan evaluasi yang dilakukan secara independen, objektif, dan profesional berdasarkan standar pemeriksaan, untuk menilai kebenaran, kecermatan, kredibilitas, dan keandalan informasi mengenai pengelolaan dan tanggung jawab keuangan negara. ii Badan Pengawasan Keuangan dan Pembangunan (BPKP) adalah lembaga pemerintah non-kementerian yang melaksanakan tugas pemerintahan di bidang pengawasan keuangan dan pembangunan yang berupa Audit, Konsultasi, Asistensi, Evaluasi, Pemberantasan KKN serta Pendidikan dan Pelatihan Pengawasan sesuai dengan peraturan yang berlaku. iii BPK berdasarkan Undang-Undang Nomor 15 Tahun 2006 tentang BPK adalah lembaga negara yang bertugas untuk memeriksa pengelolaan dan tanggung jawab keuangan negara sebagaimana dimaksud dalam Undang-Undang Dasar Negara Republik Indonesia Tahun 1945. iv Panitia Ad Hoc adalah panitia yang dibentuk untuk menangani masalah tertentu. Sesuatu yang bersifat sementara atau yang dilakukan pada basis ad hoc yang terjadi atau dilakukan hanya bila perlu membuat situasi atau diinginkan, bukan yang diatur atau tidak di muka umum bagian dari rencana. v Pengadilan Tata Usaha Negara (PTUN) merupakan sebuah lembaga peradilan di lingkungan Peradilan Tata Usaha Negara yang berkedudukan di ibu kota kabupaten atau kota. Sebagai Pengadilan Tingkat Pertama, Pengadilan Tata Usaha Negara berfungsi untuk memeriksa, memutus, dan menyelesaikan sengketa Tata Usaha Negara. vi Mahkamah Konstitusi (MK) merupakan salah satu lembaga negara yang melakukan kekuasaan kehakiman yang merdeka untuk menyelenggarakan peradilan guna menegakkan hukum dan keadilan. MK dibentuk dengan fungsi untuk melakukan pengujian produk hukum, memutus sengketa antarlembaga negara, memutus pembubaran partai politik, dan memutus sengketa hasil pemilu. vii Lembaga Swadaya Masyarakat (LSM) adalah sebuah organisasi yang didirikan oleh perorangan ataupun sekelompok orang yang secara sukarela yang memberikan pelayanan kepada masyarakat umum tanpa bertujuan untuk memperoleh keuntungan dari kegiatannya. viii PT Indosat Tbk ()ndosat) merupakan salah satu BUMN yang telah diprivatisasi. Per Juni 2011, kepemilikan saham Indosat oleh pemerintah hanya sebesar 14,29%.