Erika . 0706291243 . Jurusan Ilmu Hubungan Internasional . Fakultas Ilmu Sosial dan Ilmu Politik . Universitas

Indonesia

Page | 1

REVIEW KEBIJAKAN LUAR NEGERI DAN KEAMANAN AMERIKA SERIKAT

Sap 3 : Politik Birokrasi, Kultur Organisasi, dan Kebijakan Amerika Serikat.

Nama : Erika

NPM : 0706291243

Sumber : Thomas E. Mann dan Norman J. Ornstein, “The Case of Continuity”, dalam The Broken Branch: How

Congress is Failing America and How to Get It Back on Track, (Oxford: Oxford University Press, 2006),

hal. 192-210.

Birokrasi Amerika Serikat, antara Kepentingan Pribadi dan Kebaikan Nasional

Sebagai negara adidaya yang berkuasa di dunia, Amerika Serikat sangatlah dihormati oleh

negara-negara lainnya. Namun seperti halnya para penguasa yang banyak dipuja-puja, di balik semua

itu berbagai bahaya mengancam keselamatan sang penguasa. Serangan 11 September 2001 lalu pada

gedung World Trade Center yang diikuti oleh diserangnya gedung Pentagon—yang merupakan

tempat berkumpulnya petinggi-petinggi Amerika Serikat—membuktikan bahwa selain memiliki

pengikut, Amerika Serikat juga memiliki banyak musuh. Dalam tulisannya yang berjudul “The Case

of Continuity”, Thomas E. Mann dan Norman J. Ornstein mencoba menggambarkan bahaya yang

mungkin dialami Amerika Serikat sebagai konsekuensi keberkuasaannya di dunia internasional.

Mann dan Ornstein kemudian memfokuskan kemungkinan bahaya tersebut pada kalangan birokrat

Amerika Serikat (AS), kalangan yang memegang kekuasaan pemerintah sekaligus menentukan nasib

bangsa AS. Harus diakui, ledakan di gedung World Trade Center (WTC) memang mampu

memporak-porandakan masyarakat AS. Namun bayangkan bila ledakan tersebut terjadi di pusat

pemerintahan AS. Pejabat-pejabat penting AS akan menjadi korban, dan akan terjadi kekosongan

kekuasaan pada pemerintah AS; hal yang jika tidak diatasi dengan baik akan menimbulkan

kekacauan secara menyeluruh pada AS.

Kekosongan kekuasaan tersebut mungkin terjadi karena terdapat suatu aturan dalam badan

pemerintahan AS (House of Representative) yang mewajibkan hadirnya setengah dari keseluruhan

anggota House of Representative (HoR), agar HoR dapat menjalankan tugas resminya. Aturan ini

dinamakan quorum requirement. Jika quorum requirement ini tidak terpenuhi, otomatis HoR menjadi

tidak berfungsi. Aturan ini diperparah dengan peraturan bahwa anggota HoR hanya dapat digantikan

Erika . 0706291243 . Jurusan Ilmu Hubungan Internasional . Fakultas Ilmu Sosial dan Ilmu Politik . Universitas

Indonesia

Page | 2

posisinya apabila anggota sebelumnya telah dinyatakan meninggal. Adapun pergantian posisi ini

harus dilakukan melalui proses pemilihan umum (election), dan setiap proses pemilihan umum biasa

memakan waktu empat bulan lamanya. Sehingga jika ada pihak yang menyerang HoR, yang

kemudian menyebabkan setengah atau lebih anggotanya luka-luka, maka praktis selama minimal

empat bulan ke depan, HoR akan menjadi inaktif. Hal yang sama juga dapat terjadi di Senat, yang

juga akan mengalami kekosongan kekuasaan dan ketidakefektifan bila anggota-anggotanya diserang.

Bila para Senator hanya mengalami luka-luka, posisinya tidak dapat digantikan dengan alasan

apapun. Hal yang berbeda terjadi bila Senator tersebut meninggal dunia, di mana kemudian pihak

eksekutif dapat memilihkan orang untuk mengisi jabatan tersebut, sesuai dengan Amandemen ke-17.

Menanggapi kemungkinan kekosongan kekuasaan ini, dalam tulisannya yang berjudul What

if Congress were Obliterated? Good Question, Ornstein menyebutkan bahwa diperlukan adanya

hukum yang memungkinkan percepatan pemilihan umum dalam situasi-situasi bahaya dan mendesak.

Ornstein juga menyebutkan perlu adanya amandemen konstitusional untuk pengisian jabatan

sementara dalam Kongres apabila terjadi sesuatu yang menyebabkan jumlah quorum tidak terpenuhi.

Redefinisi quorum juga perlu dilakukan, lanjut Ornstein. Namun ternyata berbagai usulan

amandemen untuk mencegah kemungkinan kekosongan kekuasaan itu tidak mendapat respon positif

dari HoR maupun dari Senat. Perjuangan untuk mencegah kemungkinan kekosongan kekuasaan pun

terus dilanjutkan melalui berbagai media, seminar, hearing, dan berbagai usaha lainnya. Usaha itu

pun membuahkan hasil, pihak House Republican pun kemudian memperkenalkan rancangan

undang-undang expedited election untuk mengadakan pemilihan umum spesial dalam 21 hari apabila

terjadi sedikitnya 100 posisi kosong dalam House. Dalam 21 hari tersebut, partai akan diberikan 14

hari waktu untuk mencalonkan kandidatnya, dan sisa waktu tujuh hari akan digunakan untuk proses

pemilihan itu sendiri. Permasalahan pun timbul terkait waktu 21 hari yang dirasa sangat singkat,

kenyataannya tidaklah mungkin sebuah election dilakukan dalam waktu sesingkat itu. Perluasan

waktu pun dilakukan, dari 21 hari menjadi 45 hari—waktu yang ternyata juga terbukti tidak cukup.

Kalaupun ternyata waktu 45 hari ini cukup untuk mengadakan pemilihan umum, Ornstein dan Mann

menyebutkan akan tetap terjadi dominasi kekuasaan militer dalam AS selama waktu 45 hari tersebut

karena Kongres akan menjadi inaktif.

Rancangan undang-undang expedited election ternyata tetap tidak cukup untuk mengatasi

Erika . 0706291243 . Jurusan Ilmu Hubungan Internasional . Fakultas Ilmu Sosial dan Ilmu Politik . Universitas

Indonesia

Page | 3

kemungkinan kekosongan kekuasaan yang terjadi dalam tubuh Kongres, karena undang-undang

tersebut hanya mempercepat proses pemilihan umum, yang hanya dapat dilakukan bila anggota

Kongres dinyatakan meninggal dunia. Padahal kemungkinan anggota Kongres menjadi inaktif

dikarenakan luka-luka tetap ada. Karenanya, perlu dilakukan suatu redefinisi quorum untuk

mencegah tidak terpenuhinya quorum dalam Kongres apabila sebagian besar anggotanya mengalami

luka-luka. Redefinisi quorum ini sendiri mendapatkan reaksi keras dari mayoritas anggota Kongres,

yang menyatakan kekhawatirannya untuk membiarkan sejumlah kecil anggota mengambil keputusan

dan bertindak seakan-akan mereka dapat mewakili seluruh masyarakat. Redefinisi quorum menjadi

hanya melibatkan sejumlah kecil anggota juga dinilai unconstitutional, akan tetapi Ornstein dan

Mann menyatakan, walaupun tidak sesuai dengan konstitusi, hal tersebut perlu dilakukan agar House

dapat tetap berfungsi sebagaimana mestinya dalam kondisi bahaya. Ornstein dan Mann juga

menyebutkan perlu dilakukannya pergantian kedudukan sementara bagi para anggota Kongres yang

mengalami luka parah—luka yang menjadikannya inaktif selama beberapa periode, hal yang

langsung mendapat penolakan dari Senat dan HoR karena dinilai tidak sesuai dengan konstitusi AS

yang mengatakan pergantian jabatan dalam Kongres hanya dapat dilakukan bila masa jabatan telah

berakhir atau bila pemegang jabatan meninggal dunia. Menutup artikelnya, Ornstein dan Mann

mengatakan bahwa Kongres AS dinilai telah gagal untuk melindungi dirinya serta sistem konstitusi

AS sehubungan dengan (kemungkinan adanya) berbagai serangan pada anggotanya. Kekecewaan

Ornstein dan Mann jelas tergambar ketika mereka menyatakan bahwa sebenarnya rancangan

undang-undang expedited special-election hanyalah merupakan hal simbolik yang inefektif.

Kekecewaan Ornstein dan Mann juga ditunjukkan ketika mereka menyatakan aturan quorum dalam

House sangat berpotensi berbahaya. Dalam hal menjamin keberlangsungan institusinya sendiri,

Kongres telah gagal.

Sekilas terlihat, sulitnya „menembus‟ konstitusi AS merupakan penyebab stagnannya

perkembangan amandemen antisipasi kemungkinan kekosongan kekuasaan, karena dibutuhkan

pengertian dan persetujuan dari kedua lembaga Kongres (HoR dan Senat) agar suatu rancangan

undang-undang dapat disahkan menjadi undang-undang. Namun jika ditilik lebih lanjut, sebenarnya

tidak ada yang salah dengan sistem tersebut karena sistem itu ada untuk mencegah dominasi

kekuasaan salah satu pihak (HoR atau Senat) dalam pemerintahan, sehingga pemberian veto absolut

Erika . 0706291243 . Jurusan Ilmu Hubungan Internasional . Fakultas Ilmu Sosial dan Ilmu Politik . Universitas

Indonesia

Page | 4

pada masing-masing HoR dan Senat merupakan hal yang pantas. Konstitusi AS juga bukanlah

konstitusi yang rigid dan statis, melainkan konstitusi yang fleksibel dan dinamis, yang dapat

melakukan berbagai amandemen/perubahan sesuai kondisi jaman, karena seperti yang dikatakan oleh

Jefferson, “The Constitution belongs to the living and not to the dead”1

. Permasalahan

stagnan/lambatnya perkembangan masalah kelanjutan kekuasaan (the case of continuity) ini, menurut

penulis, lebih dikarenakan kesalahan pelaksana sistem tersebut, yaitu anggota Kongres.

Dalam kasus ini, penulis melihat adanya ketidaksungguhan dari anggota Kongres untuk

mengeluarkan undang-undang/amandemen antisipasi kemungkinan kekuasaan kekosongan ini. Hal

ini terbukti dari pernyataan Ornstein sebelumnya yang menyatakan bahwa rancangan undang-undang

expedited election ternyata hanya sampai di tingkat Senat, tanpa ditindaklanjuti lebih lanjut. Hal ini

menarik karena sebuah rancangan undang-undang di AS dapat menjadi undang-undang hanya bila

disetujui oleh HoR dan Senat, di mana HoR dan Senat masing-masing memiliki hak veto absolut

dalam pengesahan suatu undang-undang2 sehingga diperlukan lobbying dan negosiasi ekstra keras

dari kedua pihak untuk menyamakan pendapat mengenai pentingnya rancangan undang-undang

tersebut. Hal inilah yang tidak tampak dari artikel Ornstein dan Mann, di mana House of

Representative seperti hanya mengeluarkan rancangan undang-undang expedited election tanpa

usaha melobi kalangan Senat lebih lanjut. Tanpa usaha lobbying yang cukup, tentu saja akan sulit

memperoleh dukungan dari kalangan Senat. Kurangnya negosiasi dan lobbying dari HoR ini

membuktikan ketidakseriusan HoR dalam menggarap rancangan undang-undang expedited law.

Penulis juga melihat adanya tendensi dari para anggota Kongres untuk terus

mempertahankan kekuasaannya dari minimnya tindakan anggota Kongres terhadap kemungkinan

diadakannya pemilihan umum untuk mengisi posisi sementara anggota Kongres yang menjadi inaktif

karena mengalami luka-luka. Padahal pemilihan umum ini penting untuk membantu Kongres tetap

berjalan dalam kondisi apapun. Usulan pemilihan umum untuk incapacitated members yang diajukan

Ornstein dan Mann ini mendapat reaksi negatif dari anggota Kongres, yang seperti tidak ingin

tergantikan posisinya dan kehilangan kekuasaannya. Di sinilah penulis melihat bahwa akar

permasalahan dari lambatnya/stagnannya perkembangan amandemen antisipasi kemungkinan

1 James Mac Gregor Burns. Government by the People. (United States of America: Prentice-Hall, 1984), hal. 34.

2 Ibid, hal. 24.

Erika . 0706291243 . Jurusan Ilmu Hubungan Internasional . Fakultas Ilmu Sosial dan Ilmu Politik . Universitas

Indonesia

Page | 5

kekosongan kekuasaan lebih disebabkan karena anggota Kongres (HoR dan Senat) cenderung tidak

ingin kehilangan jabatan/kekuasaannya, sehingga mereka cenderung melakukan hal-hal untuk

mengekalkan kekuasaan mereka tersebut, misalnya dengan tidak memberikan respon positif pada

kemungkinan pergantian jabatan sementara pada anggota Kongres yang dinilai incapacitated.

Rancangan undang-undang expedited election yang dikeluarkan HoR pun seperti tidak digarap

sungguh-sungguh di tingkat Senat karena kurangnya inisiatif lobbying dari anggota HoR, yang

menurut penulis lebih disebabkan karena rancangan undang-undang tersebut tidak memberikan

benefit tersendiri bagi para anggota HoR maupun Senat tersebut.

Tendensi ingin terus mempertahankan kekuasaan yang dimilikinya itulah yang lantas

merusak kualitas Kongres AS secara spesifik, dan merusak kondisi pemerintahan AS secara general.

Seringkali dalam praktiknya, para pengambil kebijakan (dalam hal ini para pembuat undang-undang,

anggota HoR dan Senat) lebih mendahulukan keuntungan pribadi dibanding kebaikan bersama.

Kasus terhambatnya perkembangan rancangan undang-undang untuk mengantisipasi kemungkinan

kekosongan kekuasaan membuktikan hal tersebut, di mana keinginan untuk mendahulukan

self-interest (berupa keinginan untuk terus berkuasa) kemudian mengakibatkan tidak tercapainya

suatu kebaikan bersama (agar pemerintahan dapat tetap berjalan dengan normal pada situasi-situasi

mendesak paska bahaya). Hal inilah yang seharusnya diubah. Seharusnya orang-orang yang

memegang posisi tinggi dalam pemerintahan—yang menjadi wakil rakyat—mampu berkorban untuk

mewujudkan sesuatu yang lebih besar dari diri mereka sendiri3. Hal senada juga disampaikan oleh

mantan Presiden AS, John F. Kennedy yang mengatakan bahwa “Where else, in a non-totalitarian

country, but in the political profession is the individual expected to sacrifice all—including his own

career—for the national good? ... in public life we expect individuals to sacrifice their private

interests to permit the national good to progress”4. Dalam kata-katanya tersebut, JFK menyarankan

agar pemegang kekuasaan politik senantiasa bersedia mengorbankan keinginan pribadi mereka untuk

mencapai kebaikan nasional bagi seluruh rakyat, hal yang oleh John L. Fleishman dinamakan

integritas politik. Fleishman menyebutkan bahwa para birokrat yang memiliki integritas politik

merupakan birokrat yang mampu bertindak etis, mampu melakukan hal yang benar, dalam segala

3 Joel L. Fleishman. “Self-Interest and Political Integrity”, dalam Public Duties: The Moral Obligations of Government

Officials, (Cambridge: Harvard University Press, 1981), hal. 62. 4 John F. Kennedy. Profiles in Courage. (New York: Harper and Brothers, 1955), hal. 7.

Erika . 0706291243 . Jurusan Ilmu Hubungan Internasional . Fakultas Ilmu Sosial dan Ilmu Politik . Universitas

Indonesia

Page | 6

kondisi.5 Jika dihubungkan dengan permasalahan pada artikel Ornstein dan Mann, anggota Kongres

sebagai wakil rakyat seharusnya mampu mengesampingkan keinginan pribadi mereka untuk terus

mengekalkan kekuasaan yang dimilikinya, demi menjamin tidak terjadinya kekosongan kekuasaan

dalam Kongres. Kelambanan anggota Kongres, baik HoR maupun Senat, dalam merespon

permintaan amandemen antisipasi kemungkinan kekosongan kekuasaan membuktikan kurangnya

integritas politik dalam diri para birokrat AS.

5 Fleishman, op.cit., hal. 54.