22

BAB II

TINJAUAN UMUM

KEWENANGAN PEMERINTAH DAERAH DALAM PENGELOLAAN

USAHA PERTAMBANGAN

2.1 Otonomi Daerah

2.1.1 Pengertian Otonomi Daerah

Negara Indonesia adalah negara yang menganut bentuk negara kesatuan

(unitary) namun hal ini akan berbeda ketika kita lihat dalam sistem pemerintahan

daerah dalam negara Indonesia telah mengadopsi prinsip-prinsip federalisme

seperti otonomi daerah. Ada sebuah kolaborasi yang unik berkaitan dengan

prinsip kenegaraan di Indonesia. Hal ini dapat dilihat utamanya pasca reformasi.1

Konsep otonomi daerah sebenarnya lebih mirip sistem dalam negara

federal, pada umumnya dipahami bahwa dalam sistem federal, konsep kekuasaan

asli atau kekuasaan sisa (residual power) berada didaerah atau bagian, sedangkan

dalam sistem negara kesatuan (unitary), kekuasan asli atau kekuasaan sisa itu

berada di pusat sehingga terdapat pengalihan kekuasaan pemerintahan dari pusat

ke daerah padahal dalam negara kesatuan idealnya semua kebijakan terdapat di

tangan pemerintahan pusat.2

Istilah otonomi atau “autonomy” secara etimologis berasal dari kata

yunani “autos” yang berarti sendirian dan “nomous” yang berarti hukum atau

peraturan. Menurut Encyclopedia of Social Sienc, bahwa otonomi dalam arti

orisinil adalah the legal self sufficiency of social body and its actual

1 H. M. Busrizalti, 2013, Hukum Pemda Otonomi Daerah dan Implikasinya, Total Media,

Yogyakarta, h.61. 2 Ibid.

23

independence. Jadi, ada dua ciri hakikat dari otonomi, yakni legal self sufficiency

dan actual independence. Dalam kaitan dengan government atau condition of

living under one’s own laws. Dengan demikian, otonomi daerah, daerah yang

memiliki legal self sufficiency yang bersifat self government yang diatur dan

diurus oleh own laws. Koesoemahatmadja berbendapat bahwa menurut

perkembangan sejarah di Indonesia, otonomi saling mengandung arti perundangan

(regeling) juga mengandung arti pemerintahan (bestuur).3

Otonomi adalah penyerahan urusan pemerintahan kepada pemerintahan

daerah yang bersifat operasional dalam rangka sistem birokrasi pemerintah.

Tujuan yang hendak dicapai dalam penyerahan antara lain pelayanan kepada

masyarakat, dan meningkatkan daya saing daerah dalam proses pertumbuhan.4

Otonomi daerah sebagai realisasi dari sistem desentralisasi bukan hanya

merupakan pemencaran wewenang atau penyerahan urusan pemerintahan, namun

juga berarti pembagian kekuasaan untuk mengatur penyelenggaraan pemerintah

negara dalam hubungan pusat dan daerah.

Sistem otonomi di Indonesia saat ini mengacu pada Undang-Undang

Nomor 23 Tahun 2014 tentang Pemerintahan Daerah. Adapun menjelaskan bahwa

bentuk negara kesatuan bagi negara Republik Indonesia merupakan amanat

konstitusi. Salah satu ciri dari negara kesatuan adalah kekuasaan yang sangat

besar ditangan pemerintah pusat. Lewat kekuasaan yang bertumpuk di pusat

tersebut denyut kehidupan dari aspek bernegara disalurkan dari pusat dengan

segala kelengkapan aparaturnya. Pemerintahan di daerah praktis hanya berfungsi

3 Juanda, op. cit, h.125.

4 Khairul Ikhwan Damanik et. al., 2010, Otonomi Daerah, Etnonasionalisme, Dan Masa

Depan Indonesia, Yayasan Pustaka Obor Indonesia, Jakarta, h.113.

24

sebagai perpanjangan tangan dari pemerintah pusat. Sebagaimana dengan

pernyataan menimbang huruf a Undang-Undang Nomor 23 Tahun 2014 Tentang

Pemerintahan Daerah menyebutkan :

Bahwa penyelenggaran pemerintahan daerah diarahkan untuk mempercepat

terwujudnya kesejahteraan masyarakat melalui peningkatan pelayanan,

pemberdayaan, dan peran serta masyarakat, serta peningkatan daya saing

daerah dengan memperhatikan prinsip demokrasi, pemerataan, keadilan, dan

kekhasan suatu daerah dalam sistem Negara Kesatuan Republik Indonesia.

Pada prinsipnya, kebijakan otonomi daerah dilakukan dengan

mendesentralisasikan kewenangan-kewenangan yang selama ini tersentralisasi

ditangan pemerintahan pusat. Dalam proses desentralisasi itu, kekuasaan

pemerintahan pusat dialihkan dari tingkat pusat ke pemerintahan daerah

sebagaimana mestinya sehingga terwujud pergeseran kekuasaan dari pusat ke

dareah kabupaten dan kota diseluruh Indonesia. Jika dalam kondisi semula arus

kekuasaan pemerintahan bergerak dari daerah ke tingkat pusat, maka diidealkan

bahwa sejak diterapkan kebijakan otonomi daerah itu, arus dinamika kekuasaan

akan bergerak sebaliknya yaitu dari pusat ke daerah.5

2.1.2 Hubungan Kewenangan Antara Pemerintah Pusat Dan Pemerintah

Daerah

Membahas otonomi daerah di Indonesia akan berkaitan dengan konsep dan

teori pemerintahan lokal (local government) dan bagaimana aplikasinya dalam

penyelenggaraan pemerintahan daerah di Indonesia oleh karena local government

merupakan bagian negara maka konsep local government tidak dapat dilepaskan

pada konsep-konsep tentang kedaulatan negara dalam sistem unitary dan federal

5 H. M. Busrizalti, op. cit, h.62.

25

serta sentralisasi, desentralisasi, dekonsentralisasi dan tugas pembantuan.6 Dalam

konteks negara kesatuan, hubungan kewenangan antara pusat dan daerah di

Indonesia mendasarkan diri pada tiga pola, yaitu desentralisasi, dekonsentrasi, dan

madebewind (tugas pembantuan).7

Desentralisasi adalah penyerahan wewenang pemerintah oleh

pemerintahan kepada daerah otonom dalam kerangka kenegaraan kesatuan.

Desentralisasi mengandung segi positif dalam penyelenggaraan pemerintahan baik

dari sudut politik, sosial, budaya, dan pertahanan keamanan, karena dilihat dari

fungsi pemerintahan, desentralisasi menunjukkan : 8

1. Satuan-satuan desentralisasi lebih fleksibel dalam memenuhi perubahan

yang terjadi dengan cepat.

2. Satuan-satuan desentralisasi dapat melaksanakan tugas lebih efektif dan

lebih efesien.

3. Satuan-satuan desentralisasi lebih inovatif.

4. Satuan-satuan desentralisasi mendorong tumbuhnya sikap moral yang

lebih tinggi, komitmen yang lebih tinggi dan lebih produktif.

Hal-hal yang yang diatur dan diurus oleh pemerintah daerah ialah tugas-

tugas atau urusan-urusan tertentu yang diserahkan oleh pemerintah pusat kepada

daerah-daerah untuk diselenggarakan sesuai dengan kebijaksanaan, prakarsa dan

kemampuannya daerah.9 Jadi desentralisasi adalah penyerahan wewenang

dibidang tertentu secara vertikal dari institusi/ lembaga/ pejabat yang lebih tinggi

kepada institusi/lembaga/pejabat bawahannya sehingga yang diserahi atau

6 H. M. Busrizalti, op. cit, h.67.

7 Noer Fauzi dan R. Yando Zakaria, 2000, Mensiasati Otonomi Daerah, Konsorsium

Pembaruan Agraria Bekerjasama dengan INSIST “Press”, Yogyakarta, h.11. 8 Bagir Manan, 2001, Menyongsong Fajar Otonomi Daerah, PSH FH-UII, Yogyakarta,

h.174. 9 H. M. Busrizalti, op. cit, h.68.

26

dilimpahi wewenang tertentu itu berhak bertindak atas nama sendiri dalam urusan

tersebut.10

Ada dua jenis desentralisasi, yaitu desentralisasi teritorial dan

desentralisasi fungsional. Desentralisasi teritorial adalah penyerahan kekuasaan

untuk mengatur dan mengurus rumah tangganya sendiri (otonom) dan batas

pengaturan termaksud adalah daerah; sedangkan desentralisasi fungsional adalah

penyerahan kekuasaan untuk mengatur dan mengurus fungsi tertentu dan batas

pengaturan termakud adalah jenis fungsi itu sendiri, misalnya soal pendidikan dan

kebudayaan, pertanahan, kesehatan, dan lain-lain.11

Pengertian dekonsentrasi adalah pelimpahan wewenang dari pemerintahan

kepada daerah otonom sebagai wakil pemerintah dan/ atau perangkat pusat di

daerah dalam kerangka negara kesatuan, dan lembaga yang melimpahkan

kewenangan dapat memberikan perintah kepada pejabat yang telah dilimpahi

kewenangan itu mengenai pengembilan atau pembuatan keputusan.12

Sebab

terjadinya penyerahan wewenang dari pemerintah pusat kepada pejabat-pejabat

atau aparatnya untuk melaksanakan wewenang tertentu dilakukan dalam rangka

menyelenggarakan urusan pemerintah pusat di daerah, sebab pejabat-pejabat atau

aparatnya merupakan wakil pemerintah pusat di daerah yang bersangkutan.13

Berdasarkan ketentuan umum Pasal 1 angka 9 Undang-Undang Nomor 23 Tahun

2014 tentang Pemerintahan Daerah, dekonsentrasi adalah pelimpahan sebagaian

urusan pemerintahan yang menjadi kewenangan pemerintah pusat kepada

10

Noer Fauzi dan R. Yando Zakaria, op.cit, h.11. 11

Noer Fauzi dan R. Yando Zakaria, loc.cit. 12

Noer Fauzi dan R. Yando Zakaria, loc.cit. 13

Noer Fauzi dan R. Yando Zakaria, loc.cit.

27

gubarnur sebagai wakil pemerintah pusat, kepada instansi vertikal di wilayah

tertentu, dan/ atau kepada gubernur dan bupati/ wali kota sebagai penanggung

jawab urusan pemerintahan umum.

Tugas pembantuan (madebewind) adalah keikutsertaan pemerintah daerah

untuk melaksanakan urusan pemerintah yang kewenangannya lebih luas dan lebih

tinggi di daerah tersebut. Tugas pembantuan adalah salah satu wujud

dekonsentrasi, akan tetapi pemerintah tidak membebtuk badan sendiri untuk itu,

yang tersusun secara vertikal.14

Pasal 1 angka 11 UU Nomor 23 Tahun 2014

tentang Pemerintahan Daerah, tugas pembantuan adalah penugasan dari

pemerintahan pusat kepada daerah otonom untuk melaksanakan sebagian urusan

pemerinahan yang menjadi kewenangan pemerintah pusat atau dari pemerintah

daerah provinsi kebada daerah kabupaten/ kota untuk melaksanakan sebagian

urusan pemerintahan yang menjadi kewenangan daerah provinsi.

Jadi madebewind merupakan kewajiban-kewajiban untuk melaksanakan

peraturan-peraturan yang ruang lingkup wewenangnya bercirikan 3 hal yaitu :15

1. Materi yang dilaksanakan tidak termasuk rumah tangga daerah-daerah

otonom untuk melaksanakan.

2. Dalam menyelenggarakan pelaksanaan itu, daerah otonom itu

mempunyai kelonggaran untuk menyesuaikan segala sesuatu dengan

kekhususan daerahnya sepanjang peraturan mengharuskannya memberi

kemungkinan untuk itu.

3. Yang dapat diserahi urusan madebewind hanya daerah-daerah otonom

saja, tidak mungkin alat-alat pemerintahan lain yang tersusun secara

vertikal.

14

H. M. Busrizalti, op. cit, h.68. 15

Noer Fauzi dan R. Yando Zakaria, op.cit, h.11

28

2.1.3 Pembagian Urusan Pemerintahan Daerah Dalam Pelaksanaan

Otonomi Daerah

Sistem pemerintahan Negara Kesatuan Republik Indonesia menurut UUD

1945 memberikan keleluasaan kepala daerah untuk menyelenggarakan otonomi

daerah. Dalam penyelenggaraan otonomi daerah, dipandang perlu untuk lebih

menekankan kepada prinsip-prinsip demokrasi, peran serta masyarakat,

pemerataan dan keadilan serta memperhatikan potensi dan keanekaragaman

daerah. Oleh karenanya, penyelenggaraan otonomi daerah adalah dengan

memberikan kewenangan yang luas, nyata dan bertangung jawab kepada daerah

secara proporsional.16

Tujuan dari negara adalah untuk memberikan kesejahteraan

bagi seluruh rakyatnya. Didalam mencapai tujuan negara tersebut, negara tidak

melakukan dan bertindak sendiri. Dibutuhkan organ pemerintah yang dapat

menjalankan negara tersebut agar tercapai tujuan negara yaitu menjadi negara

kesejahteraan. Organ pemerintah yaitu aparat-aparat pemerintah yang

menjalankan roda pemerintahan. Dalam menjalankan roda pemerintahan, tentu

harus dikerjakan sesuai dengan urusan yang menjadi kewenangan.

Didalam Pasal 18 UUD 1945 yang diatur tentang Pemerintah Daerah

menyebutkan bahwa :

(1) Negara Kesatuan Republik Indonesia dibagi atas daerah-daerah provinsi

dan daerah provinsi dibagi atas kabupaten dan kota, yang tiap-tiap

provinsi, kabupaten, dan kota itu mempunyai pemerintahan daerah, yang

diatur dengan undang-undang.

(2) Pemerintah daerah provinsi, daerah Kabupaten, dan Kota mengatur dan

mengurus sendiri urusan pemerintahan menurut asas otonomi dan tugas

pembantuan.

16

Diana Halim K, 2004, Hukum Administrasi Negara, Ghalia Indonesia, Bogor, h.30.

29

(3) Pemerintah daerah provinsi, daerah kabupaten, dan kota memiliki Dewan

Perwakilan Rakyat Daerah yang anggota-anggotanya dipilih melalui

pemilihan umum.

(4) Gubernur, bupati, dan walikota masing-masing sebagai kepala

pemerintah daerah provinsi, kabupaten dan kota dipilih secara

demokratis.

(5) Pemerintah daerah menjalankan otonomi seluas-luasnya, kecuali urusan

pemerintahan yang oleh undang-undang ditentukan sebagai urusan

pemerintahan pusat.

(6) Pemerintahan daerah berhak menetapkan peraturan daerah dan peraturan-

peraturan lain untuk melaksanakan otonomi dan tugas pembantuan.

Pada tanggal 30 September 2014, Presiden Republik Indonesia telah

menandatangani Undang-Undang Nomor 23 Tahun 2014 tentang Pemerintahan

Daerah, menggantikan Undang-Undang Nomor 32 Tahun 2004, yang dianggap

sudah tidak sesuai lagi dengan perkembangan keadaan, ketatanegaraan, dan

tuntutan penyelenggaraan pemerintahan daerah. Pasal 9 ayat (1) menyebutkan

bahwa: “urusan pemerintahan terdiri atas urusan pemerintahan absolut, urusan

pemerintahan konkuren dan urusan pemerintahan umum”.

Urusan pemerintahan absolut yaitu urusan pemerintahan yang sepenuhnya

menjadi kewenangan pemerintah pusat. Urusan pemerintahan tersebut

mengangkat terjaminnya kelangsungan hidup bangsa dan Negara secara

keseluruhan.17

Urusan pemerintahan dimaksud dapat digambarkan sebagai

berikut.18

1. Pertahanan dan Keamanan Negara. Pertahanan dan keamanan Negara

merupakan kewenangan mutlak dari pemerintahan pusat dengan

mendirikan dan membangun angkatan bersenjata, menyatakan perang

dan damai, menyatakan negara atau sebagian wilayah negara dalam

keadaan bahaya, membangun dan mengembangkan sistem pertahanan

dan keamanan, menetapkan kewajiban wajib militer, bela negara untuk

setiap warga negara, dan sebagainya.

17

Khairul Ikhwan Damanik et. al., op.cit, h.116. 18

Khairul Ikhwan Damanik et. al., op.cit, h.116-117.

30

2. Bidang Hukum dan Perdilan. Mendirikan lembaga peradilan,

mengangkat hakim dan jaksa, mendirikan lembaga kemasyarakatan,

menetapkan kebijakan kehakiman dan keimigrasian, memberikan remisi

dan grasi, amnesti, abolisi, membentuk undang-undang, peraturan

pemerintah pengganti undang-undang dan peraturan lain yang berskala

nasional.

3. Politik Luar Negeri. Mengangkat pejabat diplomatik dan menunjuk

warga negara untuk duduk dalam jabatan lembaga internasional,

menetapkan kebijakan luar negeri, melakukan perjanjian dengan negara

lain, menetapkan kebijakan perdagangan luar negeri.

4. Kepercayaan/ Keagamaan. Menetapkan hari libur keagamaan yang

berlaku secara nasional, memberikan pengakuan terhadap keberadaan

suatu agama, menetapkan kebijakan dalam penyelenggaraan kehidupan

keagamaan, dan sebagainya, serta bagian tertentu urusan pemerintah

lainnya yang berskala nasional, tidak diserahkan kepala daerah.

5. Moneter. Misalnya mencetak uang, menetapkan kebijakan moneter,

mengendalikan peredaran uang, dan sebagainya.

Urusan pemerintahan konkuren adalah urusan pemerintahan yang dibagi

antara pemerintah pusat dengan pemerintah daerah provinsi dan pemerintah

kabupaten/kota, yang sekaligus juga menjadi dasar bagi pelaksanaan otonom

daerah. Untuk mewujudkan pembagian kewenangan yang bersifat konkuren,

artinya urusan pemerintah yang penanganannya dalam bidang tertentu, dapat

dilaksanakan bersama antara pemerintah pusat dan pemerintah daerah. Untuk itu

maka disusunlah kriteria yang meliputi aktualitas, akuntabilitas, dan efisiensi,

dengan mempertimbangkan keserasian hubungan pengelolaan urusan pemerintah

antar pemerintah.19

19

Khairul Ikhwan Damanik et. al., op.cit, h.117.

31

Kewenangan daerah dalam pemerintahan dapat dibedakan dalam dua

urusan pemerintah antara lain :20

1. Urusan pemerintahan wajib artinya suatu urusan pemerintahan yang berkaitan

dengan pelayanan dasar, seperti pendidikan dasar, kesehatan, kebutuhan

hidup minimal, prasarana lingkungan, dan lain-lain.

2. Urusan pemerintahan yang bersifat pilihan terkait erat dengan potensi

unggulan dan kekhasan daerah.

Pembagian urusan pemerintahan sebagai tersebut diatas ditempuh melalui

mekanisme penyerahan dan atau pengakuan atas usul daerah terhadap bagian

urusan-urusan pemerintah yang diatur dan diurusnya. Berdasarkan usulan tersebut

pemerintah melakukan verifikasi terlebih dahulu sebelum memberikan pengakuan

atas bagian urusan-urusan yang akan dilaksanakan oleh daerah terhadap bagian

urusan yang saat ini masih menjadi kewenangan pusat. Dengan kriteria tersebut

maka dapat diserahkan oleh daerah.21

Penyelenggaraan otonomi daerah dilakukan lembaga-lembaga pemerintah,

yaitu Kepala Daerah, DPRD dan birokrasi setempat sedangkan yang terpisah dari

lembaga-lembaga pemerintahan tersebut, direkrut secara demokrasi dan berfungsi

menurut mekanisme demokrasi. Dalam undang-undang secara tegas dinyatakan

pemerintah daerah yang terdiri atas kepala daerah beserta perangkat daerah

lainnya sebagai badan legeslatif daerah. DPRD sebagai badan legeslatif daerah

berkedudukan sejajar menjadi mitra dari pemerintah daerah. Penyelenggaraan

pemerintahan dan pembangunan adalah suatu proses yang berlangsung secara

20

Khairul Ikhwan Damanik et. al., loc.cit. 21

Khairul Ikhwan Damanik et. al., op.cit, h.117-118.

32

berbeda-beda sesuai dengan tersedianya sumber daya manusia dan sumber daya

alam.22

Pembentukan daerah otonom yang serentak merupakan kelahiran status

ekonomi yang didasarkan atas aspirasi dan kondisi objektif masyarakat didaerah

tertentu sebagai bagian dari bangsa dan wilayah nasional Indonesia. Aspirasi

tersebut terwujud dengan diselenggarakannya desentralisasi berubah menjadi

daerah otonom.23

Otonomi daerah sebagai kesatuan masyarakat hukum punya

wewenang mengatur, megurus kepentingan masyarakat setempat berdasarkan

aspirasi masyarakat. Dengan demikian, desentralisasi sebenarnya menjelma

menjadi otonomi masyarakat setempat untuk memecahkan berbagai masalah dan

pemberian layanan yang bersifat lokal demi meningkatkan kemakmuran dan

kesejahteraan masyarakat. Daerah otonomi yang terbentuk diserahi sejumlah

fungsi pemerintahan untuk kesejahteraan masyarakat setempat.24

Dalam pelaksanaan dan penyelenggaraan pemerintahan disetiap negara,

terdapat berbagai urusan di daerah. Suatu urusan tetap menjadi urusan

pemerintahan pusat dan urusan lain menjadi urusan lain menjadi urusan rumah

tangga daerah sendiri, sehingga harus ada pembagian yang jelas. Dalam rangka

melaksanakan cara pembagian urusan dikenal dengan adanya sistem otonomi

yang dikenal sejak dulu, yakni cara pengisian rumah tangga daerah atau sistem

rumah tangga daerah.25

22

Khairul Ikhwan Damanik et. al., op.cit, h.113 23

Khairul Ikhwan Damanik et. al., loc.cit. 24

Khairul Ikhwan Damanik et. al., loc.cit. 25

Juanda, op.cit, h.128.

33

Sistem rumah tanga daerah adalah tatanan yang bersangkutan dengan cara-

cara membagi wewenang, tugas dan tanggung jawab mengatur dan mengurus

urusan pemerintahan antara pusat dan daerah. Salah satu penjelmaan pembagian

tersebut adalah bahwa daerah-daerah akan memiliki sejumlah urusan

pemerintahan baik atas dasar penyerahan atau pengakuan maupun yang dibiarkan

sebagai urusan rumah tangga daerah.26

Sehubungan dengan itu, secara teoretik dan praktik dijumpai lima jenis

sistem otonomi atau sistem rumah tangga yang diuraikan satu persatu sebagai

berikut :27

1. Otonomi organik atau rumah tangga organik; Otonomi bentuk ini pada

dasarnya menentukan bahwa urusan-urusan yang menyangkut kepentingan

daerah diibaratkan sebagai organ-organ kehidupan yang merupakan suatu

sistem yang menentukan mati hidupnya manusia, misalnya jantung, paru-

paru, ginjal, dan sebagainya. Tanpa kewenangan untuk mengurus berbagai

urusan vital, akan berakibat tidak berdayanya atau matinya daerah;

2. Otonomi formal atau rumah tangga formal; otonomi bentuk ini adalah apa

yang menjadi urusan otonomi tidak dibatasi secara positif. Satu-satunya

pembatasan adalah daerah otonom yang bersangkutan tidak boleh mengatur

apa yang telah diatur oleh perundangan yang lebih tinggi tingkatannya.

Selanjutnya daerah otonom lebih bebas mengatur urusan rumah tangganya,

sepanjang tidak memasuki “area” urusan pemerintah pusat. Otonomi seperti

ini merupakan hasil dari pemberian otonomi berdasarkan teori sisa, dimana

26

Juanda, op.cit, h.129. 27

Juanda, op.cit, h.129-132.

34

pemerintah pusat lebih dulu menetaokan urusan-urusan yang dipandang lebih

layak diurus pusat, sedangkan sisanya diserahkan kepada pemerintah daerah;

3. Otonomi materiil atau rumah tangga materiil; dalam otonomi bentuk ini

kewenangan daerah otonom dibatasi secara positif yaitu dengan menyebutkan

secara limitatif terinci atau secara tegas apa saja yang berhak diatur dan

diurusnya. Dalam otonomi materiil ini ditegaskan bahwa untuk mengetahui

apakah suatu urusan menjadi rumah tangga sendiri, harus dilihat pada

substansinya. Artinya, bila suatu urusan secara substansial dinilai dapat

menjadi urusan pemerintah pusat, pemerintah lokal yang mengurus rumah

tangga sendiri pada hakikatnya tidak akan mampu menyelenggarakan urusan

tersebut. Sebaliknya, apabila suatu urusan secara substansial merupakan

urusan daerah, pemerintah pusat meskipun dilakukan oleh wakil-wakilnya

yang berada di daerah (pemerintah pusat di daerah), tidak akan mampu

menyelenggarakannya. Kemudian untuk menyelenggarakannya rumah tangga

itu, objek tugas yang dikuasakan wewenang satu demi satu atau dirinci secara

enumeratif.

4. Otonomi riil atau rumah tangga riil; otonomi bentuk ini merupakan gabungan

antara otonomi formal dengan otonomi materiil. Dalam undang-undang

pembentukan otonomi, kepada pemerintah daerah diberikan wewenang

sebagai wewenang pangkal dan kemudian dapat ditambah dengan wewenang

lain secara bertahap, dan tidak boleh bertentangan dengan peraturan-peraturan

perundangan-perundangan yang lebih tingi tingkatnya. Otonomi riil ini pada

prinsipnya menentukan bahwa pengalihan atau penyerahan wewenang urusan

35

tersebut didasarkan pada kebutuhan dan keadaan serta kemampuan daerah

yang menyelenggarakannya;

5. Otonomi nyata, bertanggung jawab, dan dinamis

a. Nyata, artinya pemberian urusan pemerintahan dibidang tertentu kepada

pemerintah daerah memang harus disesuaikan dengan factor-faktor

tertentu yang hidup dan berkembang secara objektif di daerah. Hal

tersebut harus senantiasa disesuaikan dalam arti diperhitungkan secara

cermat dengan kebijaksanaan dan tindakan-tindakan, sehingga diperoleh

suatu jaminan bahwa daerah itu secara nyata mampu mengatur dan

mengurus rumah tangganya sendiri. Dalam praktek bahwa isi otonomi

antara daerah yang satu dengan daerah lainnya tidaklah sama, baik

mengenai jumlah maupun jenisnya. Hal itu wajar karena setiap daerah

memiliki perbedaan baik letak geografis, kondisi geologis, maupun

budaya, adat istiadat, serta potensi yang dimilikinya.

b. Bertanggung jawab, artinya pemberian otonomi kepada pemerintah

daerah senantiasa diupayakan supaya selaras atau sejalan dengan

tujuannya yaitu melancarkan pembangunan yang tersebar diseluruh

pelosok negara. Pemberian otonomi ini untuk menjamin hubungan antara

pusat dan daerah dalam suasana yang harmonis dan lebih dari itu untuk

menjamin perkembangan dan pembangunan antar daerah yang serasi

sehingga laju pertumbuhan antara daerah dapat seimbang.

c. Dinamis, artinya otonomi ini menghendaki agar pelaksanaan senantiasa

menjadi sarana untuk memberikan dorongan lebih baik dan maju atas

36

segala kegiatan pemerintahan dalam rangka memberikan pelayanan yang

semakin meningkat mutunya.28

Dari kelima jenis sistem otonomi itu, umumnya dipraktikan hanya 3 (tiga) jenis,

yaitu sistem rumah tangga formal, sistem rumah tangga materiil, dan sistem

rumah tangga nyata atau riil dengan beberapa varian.

2.2 Usaha Pertambangan Batuan

2.2.1 Kewenangan Pengelolaan Pertambangan

Sebelum berlakunya Undang-Undang Nomor 22 Tahun 1999 tentang

Pemerintahan Daerah, yang mempunyai kewenangan dalam pengelolaan sumber

daya alam tambang adalah pemerintah pusat. Ini disebabkan sistem pemerintahan,

sebelum berlakunya Undang-Undang 22 Tahun 1999 bersifat sentralistik, artinya

segala macam urusan yang berkaitan dengan pertambangan, baik yang berkaitan

dengan penetapan izin kuasa pertambangan, kontrak karya, perjanjian karya,

pengusahaan pertambangan batu bara, maupun yang lainnya, pejabat yang

berwenang memberikan izin adalah menteri, dalam hal ini adalah Menteri Energi

dan Sumber Daya Mineral. Namun sejak berlakunya Undang-Undang Nomor 22

Tahun 1999, kewenangan dalam pemberian izin diserahkan pada pemerintah

daerah (provinsi, kabupaten/kota) dan pemerintah pusat, sesuai dengan

kewenangan kewenangannya.29

Begitu pula sama hingga saat ini setelah undang-

undang pemerintahan daerah tersebut digantikan menjadi Undang-Undang Nomor

32 Tahun 2004 dan selanjutnya menjadi Undang-Undang Nomor 23 Tahun 2014.

28

Juanda, op.cit, h.129-132. 29

H. Salim HS, 2004, Hukum Pertambangan Di Indonesia, PT RajaGrafindo Persada,

Jakarta, h.49-50.

37

Didalam Undang-Undang Nomor 11 Tahun 1967 tidak diatur kewenangan

dari pemerintah daerah didalam pengelolaan pertambangan. Namun di Pasal 6, 7,

dan 8 Undang-Undang Nomor 4 Tahun 2009 Tentang Pertambangan Mineral dan

Batubara diatur secara rinci kewenangan pemerintah, pemerintah provinsi dan

pemerintah kabupaten /kota dalam pengelolaan pertambangan.30

Kewenangan pemerintah dalam pengelolaan pertambangan mineral dan

batubara pada Pasal 6 meliputi :

a. penetapan kebijakan nasional;

b. pembuatan peraturan perundang-undangan;

c. penetapan standar nasional, pedoman, dan kriteria;

d. penetapan sistem perizinan pertambangan mineral dan batubara nasional;

e. penetapan WP yang dilakukan setelah berkoordinasi dengan pemerintah

daerah dan berkonsultasi dengan Dewan Perwakilan Rakyat Republik

Indonesia;

f. pemberian IUP, pembinaan, penyelesaian konflik masyarakat, dan

pengawasan usaha pertambangan yang berada pada lintas wilayah

provinsi dan/atau wilayah laut lebih dari 12 (dua belas) mil dari garis

pantai;

g. pemberian IUP, pembinaan, penyelesaian konflik masyarakat, dan

pengawasan usaha pertambangan yang lokasi penambangannya berada

pada lintas wilayah provinsi dan/atau wilayah laut lebih dari 12 (dua

belas) mil dari garis pantai;

h. pemberian IUP, pembinaan, penyelesaian konflik masyarakat, dan

pengawasan usaha pertambangan operasi produksi yang berdampak

lingkungan langsung lintas provinsi dan/atau dalam wilayah laut lebih

dari 12 (dua belas) mil dari garis pantai;

i. pemberian IUPK Eksplorasi dan IUPK Operasi Produksi;

j. pengevaluasian IUP Operasi Produksi, yang dikeluarkan oleh pemerintah

daerah,

k. penetapan kebijakan produksi, pemasaran, pemanfaatan, dan konservasi;

l. penetapan kebijakan kerja sama, kemitraan, dan pemberdayaan

masyarakat;

m. perumusan dan penetapan penerimaan negara bukan pajak dari hasil

usaha pertambangan mineral dan batubara;

n. pembinaan dan pengawasan penyelenggaraan pengelolaan pertambangan

mineral dan batubara yang dilaksanakan oleh pemerintah daerah;

30

Ibid, h.50.

38

o. pembinaan dan pengawasan penyusunan peraturan daerah di bidang

pertambangan;

p. penginventarisasian, penyelidikan, dan penelitian serta eksplorasi dalam

rangka memperoleh data dan informasi mineral dan batubara sebagai

bahan penyusunan WUP dan WPN;

q. pengelolaan informasi geologi, informasi potensi sumber daya mineral

dan batubara, serta informasi pertambangan pada tingkat nasional;

r. pembinaan dan pengawasan terhadap reklamasi lahan pascatambang;

s. penyusunan neraca sumber daya mineral dan batubara tingkat nasional;

t. pengembangan dan peningkatan nilai tambah kegiatan usaha

pertambangan; dan

u. peningkatan kemampuan aparatur Pemerintah, pemerintah provinsi, dan

pemerintah kabupaten/kota dalam penyelenggaraan pengelolaan usaha

pertambangan.

Kewenangan provinsi dalam pengelolaan pertambangan mineral dan

batubara dalam Pasal 7 meliputi :

a. pembuatan peraturan perundang-undangan daerah;

b. pemberian IUP, pembinaan, penyelesaian konflik masyarakat dan

pengawasan usaha pertambangan pada lintas wilayah kabupaten/kota

dan/atau wilayah laut 4 (empat) mil sampai dengan 12 (dua belas) mil;

c. pemberian IUP, pembinaan, penyelesaian konflik masyarakat dan

pengawasan usaha pertambangan operasi produksi yang kegiatannya

berada pada lintas wilayah kabupaten/kota dan/atau wilayah laut 4

(empat) mil sampai dengan 12 (dua belas) mil;

d. pemberian IUP, pembinaan, penyelesaian konflik masyarakat dan

pengawasan usaha pertambangan yang berdampak lingkungan langsung

lintas kabupaten/kota dan/atau wilayah laut 4 (empat) mil sampai dengan

12 (dua belas) mil;

e. penginventarisasian, penyelidikan dan penelitian serta eksplorasi dalam

rangka memperoleh data dan informasi mineral dan batubara sesuai

dengan kewenangannya;

f. pengelolaan informasi geologi, informasi potensi sumber daya mineral

dan batubara, serta informasi pertambangan pada daerah/wilayah

provinsi;

g. penyusunan neraca sumber daya mineral dan batubara pada

daerah/wilayah provinsi;

h. pengembangan dan peningkatan nilai tambah kegiatan usaha

pertambangan di provinsi;

i. pengembangan dan peningkatan peran serta masyarakat dalam usaha

pertambangan dengan memperhatikan kelestarian lingkungan;

j. pengoordinasian perizinan dan pengawasan penggunaan bahan peledak di

wilayah tambang sesuai dengan kewenangannya;

39

k. penyampaian informasi hasil inventarisasi, penyelidikan umum, dan

penelitian serta eksplorasi kepada Menteri dan bupati/walikota;

l. penyampaian informasi hasil produksi, penjualan dalam negeri, serta

ekspor kepada Menteri dan bupati/walikota;

m. pembinaan dan pengawasan terhadap reklamasi lahan pascatambang; dan

n. peningkatan kemampuan aparatur pemerintah provinsi dan pemerintah

kabupaten/kota dalam penyelenggaraan pengelolaan usaha

pertambangan.

Kewenangan pemerintah kabupaten/kota diatur dalam Pasal 8 Undang-

Undang Nomor 4 Tahun 2009 Tentang Mineral dan Batubara meliputi :

a. pembuatan peraturan perundang-undangan daerah;

b. pemberian IUP dan IPR, pembinaan, penyelesaian konflik masyarakat,

dan pengawasan usaha pertambangan di wilayah kabupaten/kota dan/atau

wilayah laut sampai dengan 4 (empat) mil;

c. pemberian IUP dan IPR, pembinaan, penyelesaian konflik masyarakat

dan pengawasan usaha pertambangan operasi produksi yang kegiatannya

berada di wilayah kabupaten/kota dan/atau wilayah laut sampai dengan 4

(empat) mil;

d. penginventarisasian, penyelidikan dan penelitian, serta eksplorasi dalam

rangka memperoleh data dan informasi mineral dan batubara;

e. pengelolaan informasi geologi, informasi potensi mineral dan batubara,

serta informasi pertambangan pada wilayah kabupaten /kota;

f. penyusunan neraca sumber daya mineral dan batubara pada wilayah

kabupaten/kota;

g. pengembangan dan pemberdayaan masyarakat setempat dalam usaha

pertambangan dengan memperhatikan kelestarian lingkungan;

h. pengembangan dan peningkatan nilai tambah dan manfaat kegiatan usaha

pertambangan secara optimal;

i. penyampaian informasi hasil inventarisasi, penyelidikan umum, dan

penelitian, serta eksplorasi dan eksploitasi kepada Menteri dan gubernur;

j. penyampaian informasi hasil produksi, penjualan dalam negeri, serta

ekspor kepada Menteri dan gubernur;

k. pembinaan dan pengawasan terhadap reklamasi lahan pascatambang; dan

l. peningkatan kemampuan aparatur pemerintah kabupaten/kota dalam

penyelenggaraan pengelolaan usaha pertambangan.

Kewenangan kabupaten/kota dilaksanakan sesuai dengan ketentuan

peraturan perundang-undangan yang berlaku. Walaupun pemerintah daerah

diberikan kewenangan untuk pengelolaan pertambangan, namun semua kebijakan

yang berkaitan dengan pertambangan masih didominasi oleh pemerintah pusat.

40

Seperti yang menandatangani kontrak karya pada wilayah kewenangan

pemerintah kabupaten/kota adalah bupati/walikota dengan perusahaan

pertambangan. Tetapi segala hal yang berkaitan dengan substansi kontrak karya

telah ditentukan oleh pemerintah pusat. Ini berarti pemerintah kebupaten/kota

tidak dapat mengembangkan substansi kontrak karya sesuai dengan kebutuhan

daerah.31

2.2.2 Perizinan Dalam Pengelolaan Usaha Pertambangan Batuan

Saat ini kegiatan pertambangan yang lebih dikenal adalah pertambangan

untuk komoditas mineral logam antara lain: emas, tembaga, nikel, bauksit dan

komoditas batubara. Selain komoditas mineral utama dan batubara ini, komoditas

batuan memiliki peran yang sama pentingnya dalam memberikan dukungan

terhadap pembangunan daerah antara lain: pembangunan infrastruktur jalan,

pembangunan perumahan, dan gedung perkantoran. Sejak berlakunya otonomi

daerah setiap daerah harus mengoptimalkan pemanfaatan sumber daya yang ada,

salah satunya adalah sumber daya mineral non logam dan batuan, dan juga untuk

meningkatkan Pendapatan Asli Daerah (PAD).

Usaha pertambangan merupakan kegiatan untuk mengoptimalkan

pemanfaatan sumber daya alam tambang (bahan galian) yang terdapat di dalam

bumi Indonesia.32

Kegiatan yang termasuk dalam usaha pertambangan tersebut

meliputi kegiatan usaha penyelidikan umum, eksplorasi, studi kelayakan,

31

Ibid, h.53. 32

Ibid.

41

konstruksi, penambangan, pengolahan dan pemurnian, pengangkutan dan

penjualan, serta pasca tambang.

Wilayah pertambangan adalah wilayah yang memiliki potensi mineral dan

tidak terikat dengan batasan administrasi pemerintahan yang merupakan bagian

dari tata ruang nasional. Wilayah pertambangan ditetapkan oleh Pemerintah

setelah berkoordinasi dengan pemerintah daerah dan berkonsultasi dengan Dewan

Perwakilan Rakyat Republik Indonesia. Penetapan Wilayah Pertambangan

dilaksanakan dengan:

a. Secara transparan, partisipatif, dan bertanggung jawab;

b. Secara terpadu dengan rnemperhatikan pendapat dari Instansi Pemerintah

terkait, masyarakat, dan dengan mempertimbangkan aspek ekologi, ekonomi,

dan sosial budaya, serta berwawasan lingkungan; dan

c. Dengan rnemperhatikan aspirasi daerah pemerintah pusat dan pemerintah

daerah wajib melakukan penyelidikan dan penelitian pertambangan dalam

rangka penyiapan wilayah pertambangan.

Ketentuan lebih lanjut mengenai batas, luas, dan mekanisme penetapan

wilayah pertambangan diatur dengan Peraturan Pemerintah. Wilayah

pertambangan tersebut terdiri atas : Wilayah Usaha Pertambangan (WUP) dan

Wilayah Pertambangan Rakyat (WPR).

a. Wilayah Usaha Pertambangan ( WUP )

Wilayah usaha pertambangan adalah bagian dari wilayah pertambangan

yang telah memiliki ketersediaan data potensi, atau informasi geologi. Wilayah

izin usaha pertambangan adalah wilayah yang diberikan kepada pemegang izin

42

usaha pertambangan. Satu wilayah usaha Pertambangan terdiri atas satu atau

beberapa wilayah izin usaha pertambangan yang berada pada lintas wilayah

provinsi, lintas wilayah kabupaten / kota atau dalam satu wilayah kabupaten atau

kota.

b. Wilayah Pertambangan Rakyat ( WPR )

Wilayah Pertambangan Rakyat adalah bagian dari Wilayah Pertambangan

tempat dilakukan kegiatan usaha Pertambangan Rakyat. Kriteria untuk

menetapkan Wilayah Pertambangan Rakyat dapat ditemukan dalam masing-

masing peraturan daerah yang berkaitan dengan usaha pertambanangan mineral

dan batuan.

Dalam menetapkan wilayah pertambangan rakyat Bupati/ Walikota

berkewajiban melakukan pengumuman mengenai rencana wilayah Pertambangan

Rakyat kepada masyarakat secara terbuka. Wilayah atau tempat kegiatan tambang

rakyat yang sudah dikerjakan tetapi belum ditetapkan sebagai wilayah

pertambangan rakyat diprioritaskan untuk ditetapkan sebagai wilayah

pertambangan rakyat.

Izin usaha pertambangan adalah pemberian izin untuk melakukan usaha

pertambangan kepada orang pribadi atau badan yang diberikan oleh Pemerintah

Daerah. Pada Pasal 6 ayat (1) Peraturan Peemerintah Nomor 23 Tahun 2010

disebutkan :

IUP diberikan oleh Menteri, gubernur, atau bupati/ walikotasesuai dengan

kewenangannya berdasarkan permohonan yang diajukan oleh :

a. Badan usaha;

b. Koperasi; atau

c. Perseorangan.

43

Pemberian Izin Usaha Pertambangan (IUP) batuan berdasarkan Peraturan

Pemerintah Nomor 23 Tahun 2010 dilakukan dengan cara permohonan wilayah.

Permohonan wilayah maksudnya adalah setiap pihak badan usaha, koperasi atau

perseorangan yang ingin memiliki IUP harus menyampaikan permohonan kepada

Menteri, gubernur atau bupati walikota sesuai kewenangannya. Pemberian WIUP

mineral buka logam dan batuan diatur dalam Pasal 20 ayat (1) yang menyatakan

“untuk mendapatkan WIUP mineral bukan logam atau batuan, badan usaha,

koperasi, atau perseorangan mengajukan permohonan wilayah sebagaimana

dimaksud dalam Pasal 8 ayat (4) kepada :

a. Menteri, untuk permohonan WIUP yang berada lintas wilayah provinsi dan/

atau wilayah laut lebih dari 12 (dua belas) mil dari garis pantai;

b. Gubernur, untuk permohonan WIUP yang berada lintas wilayah kabupaten/

kota dalam 1 (satu) provinsi dan/ atau wilayah laut 4 (empat) mil sampai

dengan 12 (dua belas) mil; dan

c. Bupati/ walikota, untuk permohonan WIUP yang berada didalam 1 (satu)

wilayah kabupaten/ kota dan/ atau wilayah laut sampai dengan 4 (empat) mil.

IUP mineral batuan diberikan oleh Menteri ESDM (selanjutnya disebut

Menteri), gubernur atau bupati/walikota sesuai dengan kewenangannya

berdasarkan permohonan yang diajukan oleh: badan usaha, koperasi, dan

perseorangan. IUP diberikan melalui 2 tahapan yaitu :

1. Pemberian Wilayah Izin Usaha Pertambangan (WIUP)

2. Pemberian Izin Usaha Pertambangan (IUP)

44

Pemberian Wilayah Izin Usaha Pertambangan Batuan dapat diuraikan

sebagai berikut :

1. Badan usaha, koperasi atau perseorangan mengajukan permohonan wilayah

untuk mendapatkan WIUP batuan kepada Menteri, gubernur atau

bupati/walikota sesuai kewenangannya

2. Sebelum memberikan WIUP, Menteri harus mendapat rekomendasi dari

gubernur dan bupati/walikota dan oleh gubernur harus mendapat rekomendasi

dari bupati/walikota

3. Permohonan WIUP yang terlebih dahulu telah memenuhi persyaratan

koordinat geografis lintang dan bujur sesuai dengan ketentuan sistem

informasi geografi yang berlaku secara nasional dan membayar biaya

pencadangan wilayah dan pencetakan peta, memperoleh prioritas pertama

untuk mendapatkan WIUP

4. Menteri, gubernur, atau bupati/walikota dalam paling lama 10 hari kerja

setelah diterima permohonan wajib memberikan keputusan menerima atau

menolak atas permohonan WIUP

5. Keputusan menerima disampaikan kepada pemohon WIUP disertai dengan

penyerahan peta WIUP berikut batas dan koordinat WIUP. Keputusan

menolak harus disampaikan secara tertulis kepada pemohon WIUP disertai

dengan alasan penolakan.

Adapun pemberian Izin Usaha Pertambangan Batuan yang diatur sebagai

berikut:

1. IUP terdiri atas : IUP Eksplorasi dan IUP Operasi Produksi

45

2. Persyaratan IUP Eksplorasi dan IUP Operasi Produksi meliputi persyaratan:

administratif, teknis, lingkungan dan finansial

Pemberian IUP Eksplorasi batuan diatur dalam Pasal 28 PP Nomor 23

Tahun 2010 yaitu diberikan oleh :

a. Menteri, untuk WIUP yang berada dalam lintas wilayah provinsi atau wilayah

laut lebih dari 12 mil dari garis pantai;

b. gubernur, untuk WIUP yang berada dalam lintas kabupaten/kota dalam 1

provinsi atau wilayah laut 4 - 12 mil dari garis pantai;

c. bupati/walikota, untuk WIUP yang berada dalam 1 wilayah kabupaten/kota

atau wilayah laut sampai dengan 4 mil dari garis pantai.

IUP Eksplorasi diberikan berdasarkan permohonan dari badan usaha,

koperasi, dan perseorangan yang telah mendapatkan WIUP dan memenuhi

persyaratan. Menteri atau guberrnur menyampaikan penerbitan peta WIUP batuan

yang diajukan oleh badan usaha, koperasi, atau perseorangan kepada gubernur

atau bupati/walikota untuk mendapatkan rekomendasi dalam rangka penerbitan

IUP Eksplorasi. Gubernur atau bupati/walikota memberikan rekomendasi paling

lama 5 hari kerja sejak diterimanya tanda bukti penyampaian peta WIUP mineral

batuan

Badan usaha, koperasi, atau perseorangan yang telah mendapatkan peta

WIUP beserta batas dan koordinat dalam waktu paling lambat 5 hari kerja setelah

penerbitan peta WIUP mineral batuan harus menyampaikan permohonan IUP

Eksplorasi kepada Menteri, gubernur, atau bupati/walikota dan wajib memenuhi

persyaratan Bila badan usaha, koperasi, atau perseorangan dalam waktu 5 hari

46

kerja tidak menyampaikan permohonan IUP, dianggap mengundurkan diri dan

uang pencadangan wilayah menjadi milik Pemerintah atau pemerintah daerah dan

WIUP menjadi wilayah terbuka.