22

BAB II

TINJAUAN PUSTAKA

1.1. Negara Hukum Indonesia

Negara Indonesia adalah negara hukum. Hal tersebut diatur

dalam Pasal 1 ayat (3) UUD Negara Republik Indonesia Tahun 1945.

Negara Indonesia menganut desentralisasi dalam penyelenggaraan

pemerintahannya.1 Sebagai negara hukum, setiap penyelenggaraan

urusan pemerintahan harus berdasarkan pada hukum yang berlaku

(wetmatigheid van bestuur). Desentralisasi dimaknai bahwa urusan

pemerintahan yang ada terdiri atas urusan pemerintahan pusat dan

urusan pemerintahan daerah. Dengan demikian, terdapat perangkat

pemerintah pusat dan pemerintah daerah yang masing-masing diberi

otonomi, yaitu kebebasan dan kemandirian untuk mengatur dan

mengurus urusan rumah tangga daerah.

Mengacu pada rumusan tujuan negara yang tercantum dalam

alinea keempat Pembukaan UUD 1945 khususnya dalam uraian

“memajukan kesejahteraan umum”, kemudian muncul pandangan

bahwa Indonesia menganut paham negara kesejahteraan (welfare

state).2 Menurut Hamid S.Attamimi,3 negara Indonesia memang sejak

didirikan bertekad menetapkan dirinya sebagai negara yang berdasar

atas hukum atau rechtsstaat. Hal tersebut senada dengan pendapat

1 Diatur dalam Pasal 18 ayat (1) UUD Negara Republik Indonesia Tahun 1945 yang

menyatakan bahwa “Negara Kesatuan Republik Indonesia dibagi atas daerah-daerah provinsi dan daerah provinsi itu dibagi atas kabupaten dan kota, yang tiap-tiap provinsi, kabupaten, dan kota mempunyai pemerintah daerah yang diatur dengan undang-undang.” 2 Pandangan tersebut dikemukakan oleh Azhary dan Hamid S.Attamimi.

3 Ridwan HR, Hukum Administrasi Negara. (Jakarta: Rajawali Pers, 2014, Ed.Revisi), hlm. 18

23

Philipus M. Hadjon bahwa ide dasar negara hukum Indonesia

tidaklah terlepas dari ide dasar tentang rechtsstaat.4

Burkens, et al., mengemukakan pengertian rechtsstaat secara

sederhana seperti yang telah dikutip Hamid S.Attamimi, yaitu negara

yang menempatkan hukum sebagai dasar kekuasaan negara dan

penyelenggaraan kekuasaan tersebut dalam segala bentuknya

dilakukan di bawah kekuasaan hukum.5 Dengan kata lain, kekuasaan

pemerintahan dalam suatu negara bersumber pada hukum dan

sebaliknya untuk melaksanakan hukum dalam penyelenggaraan

pemerintahan suatu negara harus berdasarkan kekuasaan. Dalam

rechtsstaat fungsi peraturan perundang-undangan bukan hanya

memberi bentuk kepada nilai-nilai dan norma-norma yang berlaku

dan hidup dalam masyarakat, dan undang-undang bukan hanya

sekedar produk fungsi negara di bidang pengaturan.

A. Hamid S Attamimi berpendapat bahwa pengaturan

perundang-undangan adalah salah satu metode dan instrumen ampuh

yang tersedia untuk mengatur dan mengarahkan kehidupan

masyarakat menuju cita-cita yang diharapkan.6 Adapun syarat-syarat

dasar rechtsstaat7 yang dikemukakan oleh Brukens, et al., yang

dikutip oleh Philipus M. Hadjon antara lain:

1. Asas legalitas: setiap tindak pemerintahan harus

didasarkan atas dasar peraturan perundang-undangan

(wetterlike grondslag). Dengan landasan ini, undang-

undang dalam arti formal dan UUD sendiri merupakan

4 Abdul Latief, Hukum dan Peraturan Kebijaksanaan pada Pemerintahan Daerah.

(Yogyakarta: UII Press), hlm.15. 5 Ibid., hlm.15.

6 Ibid., hlm. 17.

7 Ibid., hlm. 17-18.

24

tumpuan dasar tindak pemerintahan. Dalam hubungan ini

pembentuk undang-undang merupakan bagian penting

negara hukum;

2. Pembagian kekuasaan: syarat ini mengandung makna

bahwa kekuasaan negara tidak boleh hanya bertumpu

pada satu tangan;

3. Hak-hak dasar (grondrechten): hak-hak dasar merupakan

sasaran perlindungan hukum bagi rakyat dan sekaligus

membatasi kekuasaan pembentukan undang-undang;

4. Pengawasan pengadilan: bagi rakyat tersedia saluran

melalui pengadilan yang bebas untuk menguji keabsahan

tindak pemerintahan (rechmatigheids toetsing).

Negara hukum pada prinsipnya mengandung unsur-unsur

yang bersifat universal, yaitu:8

1. Pemerintah dilakukan berdasarkan undang-undang (asas

legalitas) di mana kekuasaan dan wewenang yang

dimiliki pemerintah hanya semata-mata ditentukan oleh

undang-undang dasar atau undang-undang;

2. Dalam negara itu hak-hak dasar manusia diakui dan

dihormati oleh penguasa yang bersangkutan;

3. Kekuasaan pemerintah dalam negara itu tidak dipusatkan

dalam satu tangan, tetapi harus diberi kepada lembaga-

lembaga kenegaraan di mana yang satu melakukan

pengawasan terhadap yang lain sehingga tercipta suatu

keseimbangan kekuasaan antara lembaga-lembaga

kenegaraan tersebut;

8 Ibid., hlm.20.

25

4. Perbuatan pemerintah yang dilakukan oleh aparatur

kekuasaan pemerintah dimungkinkan untuk dapat

diajukan kepada pengadilan yang tidak memihak yang

diberi wewenang menilai apakah perbuatan pemerintahan

tersebut bersifat melawan hukum atau tidak.

Negara Indonesia adalah negara yang berdasarkan atas hukum

sebagaimana yang tercantum dalam Penjelasan UUD 1945 dan

dipertegas dalam Pasal 1 ayat (3) Undang-Undang Dasar Negara RI

1945:9

1. Negara Indonesia adalah negara hukum;

2. Negara Indonesia berdasarkan atas hukum (rechtsstaat),

tidak berdasarkan atas kekuasaan belaka (machtsstaat);

3. Pemerintah berdasarkan atas sistem konstitusi (hukum

dasar), tidak berdasarkan absolutisme (kekuasaan yang

tidak terbatas).

Hukum dapat dikatakan sebagai instrumen utama dalam

penyelenggaraan pemerintahan Indonesia. Sebagai negara hukum,

menurut Philipus M. Hadjon, Indonesia memiliki karakteristik

tersendiri yang disebut sebagai “Negara Hukum Pancasila” yang

bercirikan:10

1. Keserasian hubungan antara pemerintah dan rakyat

berdasarkan atas kerukunan;

2. Hubungan fungsional yang proporsional antara

kekuasaan-kekuasaan negara;

3. Prinsip-prinsip penyelesaian sengketa secara musyawarah

dan peradilan merupakan sarana terakhir;

9 Ibid., hlm.21.

10 Ibid., hlm.21.

26

4. Keseimbangan antara hak dan kewajiban.

Adapun pengertian dari hukum (law) menurut Black’s Law

Dictionary adalah “Law. That which is laid down, ordained, or

established. A rule or method according to which phenomena or

actions co-exist or follow each other. That which must be obeyed and

followed by citizens, subject to sanctions or legal consequences, is a

‘law’.” [Hukum adalah sesuatu yang telah diletakkan, ditahbiskan,

atau didirikan. Sebuah aturan atau metode menurut fenomena atau

tindakan hidup secara berdampingan atau mengikuti satu sama lain.

Sesuatu yang harus ditaati dan diikuti oleh warga negara, yang di

dalamnya juga terdapat sanksi atau konsekuensi hukum, itulah yang

disebut "hukum"].

1.2. Konsepsi Perlindungan Hukum

Dalam kehidupan bermasyarakat, banyak terjadi hubungan-

hubungan hukum yang muncul sebagai akibat adanya tindakan-

tindakan dari subyek hukum. Subyek hukum sebagai pemikul hak-

hak dan kewajiban-kewajiban tentu dapat melakukan tindakan-

tindakan hukum berdasarkan kemampuan atau kewenangan yang

dimiliki. Guna terwujudnya hubungan hukum yang harmonis,

seimbang, dan adil, maka hukum tampil sebagai aturan main dalam

mengatur hubungan hukum yang ada. Dengan kata lain, hukum

diciptakan sebagai suatu sarana atau instrumen untuk mengatur hak-

hak dan kewajiban-kewajiban subyek hukum serta sebagai instrumen

perlindungan bagi subyek hukum.

27

Hukum diharapkan dapat memberikan perlindungan bagi

warga negara. Menurut F.H. van Der Burg dan kawan-kawan11,

kemungkinan untuk memberikan perlindungan hukum adalah penting

ketika pemerintah bermaksud untuk melakukan atau tidak melakukan

tindakan tertentu terhadap sesuatu, yang oleh karena tindakan atau

kelalaiannya itu melanggar (hak) orang-orang atau kelompok

tertentu. Perlindungan hukum bagi rakyat12 merupakan konsep

universal, dalam arti dianut dan diterapkan oleh setiap negara yang

mengedepankan prinsip negara hukum.

Terdapat dua (2) jenis perlindungan hukum, yaitu

perlindungan hukum secara preventif dan perlindungan hukum secara

represif13. Pada perlindungan hukum yang preventif, kepada rakyat

diberikan kesempatan untuk mengajukan keberatan atau pendapatnya

sebelum suatu keputusan pemerintah mendapat bentuk yang definitif.

Dengan demikian, perlindungan hukum yang preventif bertujuan

untuk mencegah terjadinya sengketa. Dengan adanya peraturan

perundang-undangan dimaksudkan dapat mencegah suatu

pelanggaran serta memberikan rambu-rambu atau batasan-batasan

dalam melakukan suatu kewajiban. Sedangkan perlindungan hukum

yang represif bertujuan untuk menyelesaikan sengketa. Dengan kata

lain merupakan perlindungan akhir berupa sanksi seperti denda,

penjara, dan hukuman tambahan yang diberikan apabila sudah terjadi

sengketa atau telah dilakukan suatu pelanggaran.

Berikut adalah pendapat para ahli hukum terkait definisi

perlindungan hukum:

11

Ridwan HR, Hukum Administrasi Negara. (Yogyakarta: UII Press, 2003, Cet.kedua), hlm. 211. 12

Ibid.,hlm.211. 13

Hadjon, Perlindungan Hukum Bagi Rakyat di Indonesia, op.cit., hlm.2.

28

1. Menurut Satjipto Rahardjo, perlindungan hukum adalah

tindakan memberikan pengayoman kepada hak asasi

manusia yang dirugikan orang lain dan perlindungan

tersebut diberikan kepada masyarakat agar mereka dapat

menikmati semua hak-hak yang diberikan oleh hukum;14

2. Menurut Philipus M. Hadjon, perlindungan hukum adalah

perlindungan akan harkat dan martabat, serta pengakuan

terhadap hak-hak asasi manusia yang dimiliki oleh

subyek hukum berdasarkan ketentuan hukum dari

kesewenangan atau dengan kata lain sebagai kumpulan

peraturan atau kaidah yang akan dapat melindungi suatu

hal dari hal lainnya.15 Terdapat dua sarana perlindungan

hukum, yaitu perlindungan hukum secara preventif dan

perlindungan hukum secara represif.

3. Menurut CST Kansil, perlindungan hukum adalah

berbagai upaya hukum yang harus diberikan oleh aparat

penegak hukum untuk memberikan rasa aman, baik

secara pikiran maupun fisik dari gangguan dan berbagai

ancaman dari pihak manapun.16

4. Menurut Muktie A. Fadjar, perlindungan hukum adalah

penyempitan arti dari perlindungan, dalam hal ini hanya

perlindungan oleh hukum saja. Perlindungan yang

diberikan oleh hukum, terkait pula dengan adanya hak

dan kewajiban, dalam hal ini yang dimiliki oleh manusia

sebagai subyek hukum dalam interaksinya dengan sesama

14

http://tesishukum.com/pengertian-perlindungan-hukum-menurut-para-ahli/ diunduh pada tanggal 25 Oktober 2015, pukul 17.26WIB. 15

Ibid. 16

Ibid.

29

manusia serta lingkungannya. Sebagai subyek hukum

manusia memiliki hak dan kewajiban untuk melakukan

suatu tindakan hukum.17

5. Menurut Setiono, perlindungan hukum adalah tindakan

atau upaya untuk melindungi masyarakat dari perbuatan

sewenang-wenang oleh penguasa yang tidak sesuai

dengan aturan hukum, untuk mewujudkan ketertiban dan

ketentraman sehingga memungkinkan manusia untuk

menikmati martabatnya sebagai manusia.18

6. Menurut Muchsin, perlindungan hukum merupakan

kegiatan untuk

melindungi individu dengan menyerasikan hubungan

nilai-nilai atau kaidah-kaidah yang menjelma dalam sikap

dan tindakan dalam menciptakan adanya ketertiban dalam

pergaulan hidup antar sesama manusia.19

7. Menurut Black’s Law Dictionary, perlindungan hukum

adalah kondisi dimana orang-orang berada dalam

yurisdiksi yang sama dalam satu persyaratan konstitusi

yang sama, yang di dalamnya pengadilan terbuka untuk

semua kondisi yang sama, baik aturan, prosedur, untuk

kepentingan keamanan masing-masing orang dan hak

kepemilikannya, upaya pencegahan dan penebusan

kesalahan, serta mengenai pelaksanaan kontrak. Kondisi

dimana orang-orang tidak dibatasi haknya, berhak

17

Ibid. 18

Setiono, Rule of Law (Supremasi Hukum), (Surakarta; Magister Ilmu Hukum Program Pascasarjana Universitas Sebelas Maret, 2004) hal. 3. dalam repository.usu.ac.id/bitstream/ 123456789/28784/4/Chapter%20I.pdf diunduh pada tanggal 25 Oktober 2015, pukul 17.38WIB. 19

Ibid.

30

menikmati kebebasan individu dan berhak memperoleh

kebahagiaan, tidak membebani atau merugikan orang

lain. Sementara jika terjadi pelanggaran akan

diberlakukan hukuman berdasarkan peraturan yang

berlaku. Dengan kata lain, perlindungan hukum yang

sama (setara) berarti bahwa diberikannya perlindungan

dan jaminan keamanan yang sama pada semua orang

dalam seluruh aspek kehidupannya, guna memperoleh

kesejahteraan, kebahagiaan, serta hak-hak yang sama

dalam keadaan masing-masing.

[Equal Protection of the Laws. The equal protection of the laws of a

state is extended to persons within its jurisdiction, within the meaning

of the constitutional requirement, when its courts are open to them on

the same conditions as to others, with like rules of evidence and

modes of procedure, for the security of their persons and property,

the prevention and redress of wrongs, and the enforcement of

contracts; when they are subjected to no restrictions in the

acquisition of property, the -enjoyment of personal liberty, and the

pursuit -of happiness, which do not generally affect others; when they

are liable to no other or greater burdens and charges than such as

are laid upon others; and when no different or greater punishment is

enforced against them for a violation of the laws. "Equal protection

of the law" means that equal protection and security shall be given to

all under like circumstances in his life, his liberty, and his property,

and in the pursuit of happiness, and in the exemption from any

greater burdens and charges than are equally imposed upon all

others under like circumstances.]

Berdasarkan pendapat-pendapat di atas tentang definisi

perlindungan hukum, maka dapat peneliti maknai bahwa

perlindungan hukum merupakan suatu bentuk pengakuan hak asasi

manusia yang berdasarkan ketentuan hukum yang berlaku, dimana

31

hak dan kewajiban individu harus terpenuhi secara adil untuk

menciptakan rasa aman, sejahtera, dan bahagia baik lahir maupun

batin. Sementara jika terjadi pelanggaran di dalam prakteknya akan

dikenakan sanksi atau hukuman sesuai aturan hukum yang berlaku.

Prinsip perlindungan hukum bersumber dari konsep tentang

pengakuan dan perlindungan terhadap hak-hak asasi manusia. Usaha

untuk mengkonversikan hak-hak individu yang sifatnya kodrat

menjadi hak-hak hukum (from natural human rights into positive

legal rights) terealisasi dengan dirumuskannya standar universal

tentang hak-hak asasi manusia dalam deklarasi “The Universal

Declaration of Human Rights”20, yang juga mencakup hak-hak sosial

ekonomi, hak untuk mendapat sesuatu, serta hak-hak kultural.

Sebagaimana rumusan UUD 1945 yang mengandung pikiran

asli tentang hak-hak asasi manusia, di mana pikiran tersebut

didasarkan pada latar belakang tradisi budaya kehidupan masyarakat

Indonesia. Dalam riwayat perumusannya dan penempatan sila-silanya

di dalam Pembukaan UUD 1945, Pancasila merupakan dasar negara

dalam arti ideologi dan filsafat hidup, yang dengan kata lain

Pancasila adalah ideologi negara atau falsafah hidup negara yang

dengan sendirinya menjadi pedoman tingkah laku hidup kenegaraan

dan hidup bernegara.21

Sementara itu jika memperhatikan UU Nomor 11 Tahun 2010

tentang Cagar Budaya, perlindungan terhadap eksistensi cagar

budaya dipahami sebagai upaya mencegah dan menanggulangi dari

kerusakan, kehancuran, atau kemusnahan dengan cara penyelamatan,

pengamanan, zonasi, pemeliharaan, dan pemugaran cagar budaya.

20

Ibid., hlm.45 21

Ibid., hlm.63

32

Pengertian tersebut senada dengan konsep perlindungan yang

terdapat dalam Peraturan Daerah Kota Salatiga Nomor 2 Tahun 2015

tentang Pengelolaan dan Pelestarian Cagar Budaya Daerah.

Dengan demikian, konsep perlindungan cagar budaya yang

dapat dipahami dalam penelitian ini adalah mengarah pada upaya-

upaya yang dilakukan oleh pemerintah dalam rangka pencegahan dan

penanggulangan dari kerusakan, kehancuran, atau kemusnahan

eksistensi cagar budaya dengan beberapa cara yang tujuannya adalah

supaya cagar budaya yang ada berada dalam kondisi aman (tidak

terganggu), lestari (terjaga dan terjamin), dan berkelanjutan, sehingga

keberadaannya dapat dinikmati dan dilindungi oleh semua generasi.

Adapun upaya-upaya perlindungan yang dilakukan adalah dengan

memberikan jaminan perlindungan hukum yang di dalamnya memuat

aturan dan sanksi. Selain itu, adanya kelembagaan yang diberikan

wewenang secara khusus untuk melaksanakan tugas dan kewajiban

berkaitan dengan cagar budaya. Upaya lain yang penting untuk

dilakukan adalah upaya preventif berupa tahapan registrasi

(pendaftaran) cagar budaya agar statusnya jelas dan sah secara

hukum.

1.3. Ruang Lingkup Perlindungan Hukum terhadap Cagar Budaya

Mengacu pada UU Nomor 11 Tahun 2010 tentang Cagar

Budaya, sangat penting untuk dipahami beberapa pengertian berikut

ini:

a. Cagar Budaya adalah warisan budaya bersifat kebendaan

berupa Benda Cagar Budaya, Bangunan Cagar Budaya,

Struktur Cagar Budaya, Situs Cagar Budaya, dan

Kawasan Cagar Budaya di darat dan/ atau di air yang

33

perlu dilestarikan keberadaannya karena memiliki nilai

penting bagi sejarah, ilmu pengetahuan, pendidikan,

agama, dan/ atau kebudayaan melalui proses penetapan;

b. Benda Cagar Budaya adalah benda alam dan/ atau benda

buatan manusia, baik bergerak maupun tidak bergerak,

berupa kesatuan atau kelompok, atau bagian-bagiannya,

atau sisa-sisanya yang memiliki hubungan erat dengan

kebudayaan dan sejarah perkembangan manusia;

c. Bangunan Cagar Budaya adalah susunan binaan yang

terbuat dari benda alam atau benda buatan manusia untuk

memenuhi kebutuhan ruang berdinding dan/ atau tidak

berdinding, dan beratap;

d. Struktur Cagar Budaya adalah susunan binaan yang

terbuat dari benda alam dan/ atau benda buatan manusia

untuk memenuhi kebutuhan ruang kegiatan yang menyatu

dengan alam, sarana, dan prasarana untuk menampung

kebutuhan manusia;

e. Situs Cagar Budaya adalah lokasi yang berada di darat

dan/ atau di air yang mengandung Benda Cagar Budaya,

Bangunan Cagar Budaya, dan/ atau Struktur Cagar

Budaya sebagai hasil kegiatan manusia atau bukti

kejadian pada masa lalu;

f. Kawasan Cagar Budaya adalah satuan ruang geografis

yang memiliki dua situs cagar budaya atau lebih yang

letaknya berdekatan dan/ atau memperlihatkan ciri tata

ruang yang khas.

34

Sementara itu, upaya-upaya pelestarian yang dapat dilakukan

terhadap cagar budaya antara lain:22

a. Preservasi : pelestarian suatu benda, bangunan, situs, dan

kawasan cagar budaya dengan cara mempertahankan

keadaan aslinya tanpa ada perubahan, termasuk upaya

mencegah penghancuran.

b. Restorasi : serangkaian kegiatan yang bertujuan

mengembalikan keaslian bentuk bangunan cagar budaya

dan struktur cagar budaya yang dapat

dipertanggungjawabkan secara ilmiah.

c. Rekonstruksi : upaya mengembalikan bangunan cagar

budaya dan struktur cagar budaya sebatas kondisi yang

diketahui dengan tetap mengutamakan prinsip keaslian

bahan, teknik pengerjaan, dan tata letak, termasuk dalam

menggunakan bahan baru sebagai pengganti bahan asli.

d. Revitalisasi : kegiatan pengembangan yang ditujukan

untuk menumbuhkan kembali nilai-nilai penting cagar

budaya dengan penyesuaian fungsi ruang baru yang tidak

bertentangan dengan prinsip pelestarian dan nilai budaya

masyarakat.

e. Adaptasi : upaya pengembangan cagar budaya untuk

kegiatan yang lebih sesuai dengan kebutuhan masa kini

dengan melakukan perubahan terbatas yang tidak akan

mengakibatkan kemerosotan nilai pentingnya atau

kerusakan pada bagian yang mempunyai nilai penting.

22

Berdasarkan Peraturan Daerah Kota Salatiga Nomor 2 Tahun 2015 Tentang Pengelolaan dan Pelestarian Cagar Budaya Daerah

35

f. Demolisi : upaya pembongkaran atau perombakan suatu

bangunan cagar budaya yang sudah dianggap rusak dan

membahayakan dengan pertimbangan dari aspek

keselamatan dan keamanan dengan melalui penelitian

terlebih dahulu dengan dokumentasi yang lengkap.

g. Pemugaran : upaya pengembalian kondisi fisik benda

cagar budaya, bangunan cagar budaya, dan struktur cagar

budaya yang rusak sesuai dengan keaslian bahan, bentuk,

tata letak, dan/atau teknik pengerjaan untuk

memperpanjang usianya.

Pada penelitian ini peneliti akan lebih berfokus pada obyek

penelitian berupa bangunan bersejarah yang ada di Kota Salatiga.

Namun demikian penting untuk dipahami bahwa pendayagunaan

cagar budaya adalah untuk kepentingan kesejahteraan rakyat yaitu

dengan tetap mempertahankan kelestarian cagar budaya itu sendiri,

baik yang berupa benda cagar budaya, bangunan cagar budaya,

struktur cagar budaya, situs cagar budaya, dan kawasan cagar budaya.

Berdasarkan kajian dan identifikasi yang dilakukan

BAPPEDA bersama dengan BPCB Jawa Tengah, Kota Salatiga

tercatat memiliki setidaknya 144 obyek bangunan bersejarah yang

diidentifikasi sebagai bangunan cagar budaya. Dalam kenyataannya,

sejumlah bangunan bersejarah yang ada dalam kondisi yang masih

terawat dengan baik, dalam kondisi alih fungsi, dan bahkan ada yang

mangkrak tidak terawat. Berdasarkan kondisi tersebut dan mengacu

dari UU Nomor 11 Tahun 2010 tentang Cagar Budaya, setidaknya

harus ada beberapa upaya atau tindakan yang ditempuh, yaitu

pengelolaan, pelestarian, dan perlindungan (mencakup penyelamatan,

pengamanan, pemeliharaan, pengembangan, serta pemugaran).

36

Adapun penjelasan dari masing-masing tindakan tersebut menurut

UU Nomor 11 Tahun 2010, yaitu:

a. Pengelolaan adalah upaya terpadu untuk melindungi,

mengembangkan, dan memanfaatkan Cagar Budaya melalui

kebijakan pengaturan perencanaan, pelaksanaan, dan pengawasan

untuk sebesar-besarnya kesejahteraan rakyat;

b. Pelestarian adalah upaya dinamis untuk mempertahankan

keberadaan Cagar Budaya dan nilainya dengan cara melindungi,

mengembangkan, dan memanfaatkannya;

c. Perlindungan adalah upaya mencegah dan menanggulangi dari

kerusakan, kehancuran, atau kemusnahan dengan cara

penyelamatan, pengamanan, zonasi, pemeliharaan, dan

pemugaran.

c.1. Penyelamatan adalah upaya menghindarkan dan/atau

menanggulangi Cagar Budaya dari kerusakan, kehancuran,

atau kemusnahan.

c.2. Pengamanan adalah upaya menjaga dan mencegah Cagar

Budaya dari ancaman dan/ atau gangguan.

c.3. Zonasi adalah penentuan batas-batas keruangan situs Cagar

Budaya dan Kawasan Cagar Budaya sesuai dengan

kebutuhan.

c.4. Pemeliharaan adalah upaya menjaga dan merawat agar

kondisi fisik Cagar Budaya tetap lestari.

c.5. Pemugaran adalah upaya pengembalian kondisi fisik Benda

Cagar Budaya, Bangunan Cagar Budaya, dan Struktur

Cagar Budaya yang rusak sesuai dengan keaslian bahan,

bentuk, tata letak, dan/ atau teknik pengerjaan untuk

memperpanjang usianya.

37

Cagar Budaya penting untuk dijaga dan dilestarikan

keberadaannya oleh karena merupakan warisan budaya bangsa yang

dapat memperkuat kepribadian bangsa. Oleh karena itu, peran serta

dan dukungan masyarakat juga diperlukan untuk upaya pelestarian

dan perlindungan cagar budaya. Pasal 63, UU Nomor 11 Tahun 2010

tentang Cagar Budaya menegaskan bahwa masyarakat dapat berperan

serta melakukan pengamanan cagar budaya. Selain itu ditegaskan

juga bahwa setiap orang berhak memperoleh dukungan teknis dan/

atau kepakaran dari Pemerintah atau Pemerintah Daerah atas upaya

pelestarian cagar budaya yang dimiliki dan/ atau yang dikuasai dan

setiap orang dapat berperan serta melakukan perlindungan cagar

budaya, beserta pengawasan pelestarian cagar budaya yang ada. Pasal

75 UU Nomor 11 Tahun 2010 tentang Cagar Budaya secara tegas

juga menyatakan bahwa setiap orang wajib memelihara cagar budaya

yang dimiliki dan/ atau dikuasainya. Sementara cagar budaya yang

ditelantarkan oleh pemilik dan/ atau yang menguasainya dapat

dikuasai oleh Negara.

Adapun tugas dan wewenang pemerintah dan/atau Pemerintah

Daerah terhadap eksistensi cagar budaya, secara jelas tertuang dalam

Bab VIII, UU Nomor 11 Tahun 2010 tentang Cagar Budaya yaitu:

Tugas :

1. Pemerintah dan/atau Pemerintah Daerah mempunyai tugas

melakukan perlindungan, pengembangan, dan

pemanfaatan cagar budaya

2. Pemerintah dan Pemerintah Daerah sesuai dengan

tingkatannya mempunyai tugas :

a. Mewujudkan, menumbuhkan, mengembangkan, serta

meningkatkan kesadaran dan tanggung jawab akan

38

hak dan kewajiban masyarakat dalam pengelolaan

cagar budaya;

b. Mengembangkan dan menerapkan kebijakan yang

dapat menjamin terlindunginya dan termanfaatkannya

cagar budaya;

c. Menyelenggarakan penelitian dan pengembangan

cagar budaya;

d. Menyediakan informasi cagar budaya untuk

masyarakat;

e. Menyelenggarakan promosi cagar budaya;

f. Memfasilitasi setiap orang dalam melaksanakan

pemanfaatan dan promosi cagar budaya;

g. Menyelenggarakan penanggulangan bencana dalam

keadaan darurat untuk benda, bangunan, struktur,

situs, dan kawasan yang telah dinyatakan sebagai

cagar budaya serta memberikan dukungan terhadap

daerah yang mengalami bencana;

h. Melakukan pengawasan, pemantauan, dan evaluasi

terhadap pelestarian warisan budaya; dan

i. Mengalokasikan dana bagi kepentingan pelestarian

cagar budaya

Wewenang :

a. Pemerintah dan Pemerintah Daerah sesuai dengan

tingkatannya mempunyai wewenang:

a. Menetapkan etika pelestarian cagar budaya;

b. Mengoordinasikan pelestarian cagar budaya secara

lintas sektor dan wilayah;

c. Menghimpun data cagar budaya;

39

d. Menetapkan peringkat cagar budaya;

e. Menetapkan dan mencabut status cagar budaya;

f. Membuat peraturan pengelolaan cagar budaya;

g. Menyelenggarakan kerja sama pelestarian cagar

budaya;

h. Melakukan penyidikan kasus pelanggaran hukum;

i. Mengelola kawasan cagar budaya;

j. Mendirikan dan membubarkan unit pelaksana teknis

bidang pelestarian, penelitian, dan museum;

k. Mengembangkan kebijakan sumber daya manusia di

bidang kepurbakalaan;

l. Memberikan penghargaan kepada setiap orang yang

telah melakukan pelestarian cagar budaya;

m. Memindahkan dan/atau menyimpan cagar budaya

untuk kepentingan pengamanan;

n. Melakukan pengelompokan cagar budaya berdasarkan

kepentingannya menjadi peringkat nasional, peringkat

provinsi, dan peringkat kabupaten/ kota;

o. Menetapkan batas situs dan kawasan; dan

p. Menghentikan proses pemanfaatan ruang atau proses

pembangunan yang dapat menyebabkan rusak, hilang,

atau musnahnya cagar budaya, baik seluruh maupun

bagian-bagiannya.

b. Selain wewenang tersebut di atas, pemerintah berwenang:

a. Menyusun dan menetapkan rencana induk pelestarian

cagar budaya;

40

b. Melakukan pelestarian cagar budaya yang ada di

daerah perbatasan dengan negara tetangga atau yang

berada di luar negeri;

c. Menetapkan benda cagar budaya, bangunan cagar

budaya, struktur cagar budaya, situs cagar budaya,

dan/atau kawasan cagar budaya sebagai cagar budaya

nasional;

d. Mengusulkan cagar budaya nasional sebagai warisan

dunia atau cagar budaya bersifat internasional; dan

e. Menetapkan norma, standar, prosedur, dan kriteria

pelestarian cagar budaya.

Otonomi daerah berimplikasi terhadap diaturnya kewenangan

yang bukan kewenangan pemerintah pusat menjadi kewenangan

pemerintah daerah. UU Nomor 11 Tahun 2010 tentang Cagar

Budaya, dalam Pasal 95 mengatur bahwa, pemerintah dan atau

pemerintah daerah mempunyai tugas melakukan perlindungan,

pengembangan, dan pemanfaatan cagar budaya. Tegas dinyatakan

bahwa perlindungan, pengembangan, serta pemanfaatan cagar budaya

menjadi tugas pemerintah (pusat) dan atau pemerintah daerah.

Prinsip otonomi daerah menggunakan otonomi seluas-luasnya

dalam arti daerah diberikan kewenangan mengurus dan mengatur

semua urusan pemerintahan diluar yang menjadi urusan pemerintah

yang ditetapkan dalam Undang-Undang Nomor 32 Tahun 2004.

Menurut Marsono23, dikatakan bahwa daerah memiliki kewenangan

membuat kebijakan daerah untuk memberi pelayanan, peningkatan

peran serta, prakarsa, dan pemberdayaan masyarakat yang bertujuan

pada peningkatan kesejahteraan rakyat. Pelestarian Cagar Budaya

23

Marsono, Kepala Daerah Pilihan Rakyat. (Jakarta: Eko Jaya, 2005), hlm. 71.

41

merupakan bagian dari urusan pemerintah bidang pariwisata.

Menurut Abdul Latief,24 urusan pemerintahan yang diserahkan itu

telah menjadi urusan rumah tangga daerah, oleh karena meskipun

urusan yang diserahkan tidak tegas memberikan wewenang mengatur

kepada daerah yang bersangkutan tetapi Pemerintah Daerah tetap

mempunyai prakarsa atau inisiatif untuk mengatur dalam rangka

melaksanakan dan mengurus urusan bidang pariwisata tersebut.

Desentralisasi25 mengandung makna bahwa wewenang untuk

mengatur dan mengurus urusan pemerintahan tidak semata-mata

dilakukan oleh Pemerintah Pusat, melainkan dilakukan juga oleh

satuan-satuan pemerintahan yang lebih rendah, baik dalam bentuk

satuan territorial maupun fungsional. Satuan-satuan pemerintahan

yang lebih rendah diserahi dan dibiarkan mengatur dan mengurus

sendiri sebagian urusan pemerintahan. Kaitannya dengan Cagar

Budaya sebagai aset budaya dan sejarah, Pemda Kota Salatiga

seharusnya dengan melihat kondisi serta permasalahan mengenai

kondisi bangunan bersejarah di Kota Salatiga segera mengambil

langkah tegas untuk memberikan perlindungan dan melakukan

pelestarian melalui peraturan hukum terkait.

Jika menilik pada UU Nomor 23 Tahun 2014 Tentang

Pemerintahan Daerah, secara jelas pada Pasal 9 tertuang mengenai

klasifikasi urusan pemerintahan, yaitu urusan pemerintahan yang

bersifat absolut, konkuren, dan umum. Urusan pemerintahan absolut

yaitu urusan pemerintahan yang sepenuhnya menjadi kewenangan

Pemerintah Pusat; Urusan pemerintahan konkuren adalah urusan

pemerintahan yang dibagi antara Pemerintah Pusat dan Dearah

24

Abdul Latief, op.cit, hlm. 207. 25

Hadjon, dkk, Pengantar Hukum Administrasi Indonesia, op.cit., hlm.112.

42

Provinsi dan Daerah Kabupaten/ Kota; sementara urusan

pemerintahan umum adalah urusan pemerintahan yang menjadi

kewenangan Presiden sebagai Kepala Pemerintahan. Dengan

demikian, eksistensi cagar budaya di Kota Salatiga yang mana

termasuk dalam sektor pariwisata dan kebudayaan, termasuk dalam

urusan pemerintahan yang bersifat konkuren. Hal tersebut secara

jelas dapat dilihat pada tabel di bawah ini yang mana dapat

diperhatikan bahwa, baik Pemerintah Daerah Kabupaten/ Kota,

Pemerintah Daerah Provinsi, serta Pemerintah Pusat memiliki peran

dan tanggungjawabnya masing-masing dalam pengelolaan cagar

budaya.

Tabel 2.1. Pembagian Urusan Pemerintahan Bidang Kebudayaan26

26

Lampiran Undang-Undang Republik Indonesia Nomor 23 Tahun 2014 Tentang Pemerintahan Daerah, yaitu mengenai pembagian urusan pemerintahan konkuren antara pemerintah pusat dan daerah provinsi dan daerah kabupaten/kota.

Sub Urusan

Pemerintah Pusat Daerah Provinsi Daerah Kabupaten/Kota

Cagar Budaya

a. Registrasi nasional cagar budaya

b. Penetapan cagar budaya peringkat nasional

c. Pengelolaan cagar budaya peringkat nasional

d. Penerbitan izin membawa cagar budaya ke luar negeri

a. Penetapan cagar budaya peringkat provinsi

b. Pengelolaan cagar budaya peringkat provinsi

c. Penerbitan izin membawa cagar budaya ke luar Daerah provinsi

a. Penetapan cagar budaya peringkat kabupaten/kota

b. Pengelolaan cagar budaya peringkat kabupaten/kota

c. Penerbitan izin membawa cagar budaya ke luar Daerah kabupaten/kota dalam 1 (satu) Daerah provinsi

Warisan Budaya

Pengelolaan warisan budaya nasional dan dunia

43

Berdasarkan tabel di atas, dapat diperhatikan kewenangan

masing-masing aras pemerintahan, baik oleh Pemerintah Kota/

Kabupaten, Pemerintah Provinsi, dan Pemerintah Pusat. Terkait

bangunan bersejarah yang ada di Kota Salatiga, nantinya jika sudah

ditetapkan sebagai cagar budaya peringkat kota, Pemerintah Kota

Salatiga memiliki wewenang dalam penetapan, pengelolaan, dan

penerbitan ijin jika nanti cagar budaya tersebut akan dibawa ke luar

daerah Kota Salatiga.

Dalam lingkup Kota Salatiga, Satuan Kerja Perangkat Daerah

(SKPD) terkait yang menangani urusan cagar budaya adalah Dinas

Perhubungan, Komunikasi, Kebudayaan, dan Pariwisata

(DISHUBKOMBUDPAR). Dinas Perhubungan, Komunikasi,

Kebudayaan, dan Pariwisata27 mempunyai tugas pokok

melaksanakan urusan Pemerintahan Daerah dibidang perhubungan,

komunikasi, kebudayaan, dan pariwisata berdasarkan asas otonomi

dan tugas pembantuan. Untuk melaksanakan tugas pokok tersebut,

Dinas Perhubungan, Komunikasi, Kebudayaan, dan Pariwisata,

diantaranya menyelenggarakan fungsi (a) perumusan kebijakan teknis

dibidang perhubungan, komunikasi, kebudayaan dan pariwisata; (b)

pemberian dukungan atas penyelenggaraan pemerintahan daerah dan

pelayanan umum dibidang perhubungan, komunikasi, kebudayaan,

dan pariwisata.28

Adapun Bidang Kebudayaan dan Pariwisata mempunyai tugas

pokok menyusun rencana kegiatan teknis, memberikan pertimbangan,

27

Sumber: Himpunan Peraturan Walikota Salatiga tentang Tugas Pokok Fungsi dan Uraian Tugas Pejabat (TUPOKSI) tahun 2011, dihimpun oleh Bagian Hukum Setda Kota Salatiga, (Pasal 160 ayat 1) 28

Lihat Himpunan Peraturan Walikota Salatiga tentang Tugas Pokok Fungsi dan Uraian Tugas Pejabat (TUPOKSI) tahun 2011 pasal 160 ayat 2.

44

rekomendasi, dan melaksanakan pengembangan dibidang

kebudayaan dan pariwisata serta melakukan pengendalian, penilaian,

monitoring, dan evaluasi atas pelaksanaan tugas. 29 Lebih lanjut

untuk melaksanakan tugas pokok tersebut, Bidang Kebudayaan dan

Pariwisata menyelenggarakan fungsi (Pasal 182 ayat 1):

a. Perumusan kebijakan teknis pembinaan terhadap

kegiatan dan pengembangan kebudayaan dan

pariwisata;

b. Pelaksanaan pembinaan dan pengawasan kegiatan dan

pengembangan kebudayaan dan pariwisata;

c. Pemberian pertimbangan rekomendasi, perizinan dan

pengawasan kegiatan/usaha dibidang kebudayaan dan

pariwisata;

d. Pelaksanaan perintisan obyek wisata dan kegiatan

wisata serta kegiatan kebudayaan;

e. Pelaksanaan sertifikasi dan pemberian pertimbangan

izin operasi pramuwisata;

f. Penyelenggaran kampanye sadar wisata “Sapta Pesona”;

g. Pengoordinasian pengembangan wisata dengan pihak

lain;

h. Pengelolaan tenaga pramuwisata khusus;

i. Penyiapan dan penyusunan bahan fasilitasi penulisan

sejarah dan kepurbakalaan;

j. Penginventarisasian potensi sejarah kepurbakalaan dan

nilai-nilai tradisional sebagai data agar dilestarikan

sebagai benda cagar budaya;

k. Pengaturan dan pengelolaan objek dan daya tarik

wisata;

l. Pengembangan dan pembangunan sarana dan prasarana

wisata;

m. Pengumpulan, pendataan pengolahan dan penyajian data

Bidang Kebudayaan dan Pariwisata;

29

Sumber: Himpunan Peraturan Walikota Salatiga tentang Tugas Pokok Fungsi dan Uraian Tugas Pejabat (TUPOKSI) tahun 2011 pasal 182 ayat 1.

45

n. Penyusunan prosedur kerja Bidang Kebudayaan dan

Pariwisata;

o. Pembinaan dan pengarahan pada bawahan untuk

kelancaran pelaksanaan tugas;

p. Pelaksanaan monitoring evaluasi serta pelaporan Bidang

Kebudayaan dan Pariwisata;

q. Penilaian prestasi kerja bawahan; dan

r. Pelaksanaan tugas lain yang diberikan atasan.

Bidang Kebudayaan dan Pariwisata (Pasal 183) terdiri dari (a)

Seksi Kebudayaan dan (b) Seksi Pariwisata. Seksi Kebudayaan (Pasal

184 ayat 1) mempunyai tugas pokok menyiapkan bahan rencana

kegiatan dan melaksanakan pembinaan, pengembangan, pengawasan,

bimbingan dan pemantauan pemberian rekomendasi dan perizinan,

fasilitas budaya serta menyajikan data sebagai bahan evaluasi.

Sementara untuk melaksanakan tugas pokok tersebut, Kepala Seksi

Kebudayaan mempunyai uraian tugas sebagai berikut (Pasal 184 ayat

2):

a. Menyusun rencana kerja Seksi Kebudayaan sesuai

ketentuan yang berlaku sebagai pedoman pelaksanaan

tugas;

b. Menyusun bahan perumusan kebijakan teknis operasional

dan prosedur kerja Seksi Kebudayaan sebagai pedoman

pelaksanaan tugas;

c. Menyiapkan bahan koordinasi dengan bidang terkait

dalam rangka sinkronisasi dan kelancaran pelaksanaan

tugas;

d. Menyusun dan menyiapkan bahan rekomendasi perizinan

kegiatan Seksi Kebudayaan sesuai ketentuan yang

berlaku;

e. Melaksanakan pemantauan, pembinaan bagi petugas

pengelola benda-benda sejarah dan kepurbakalaan;

46

f. Melaksanakan pendataan dan pencatatan benda-benda

purbakala di wilayah daerah dengan unit kerja terkait agar

data terhimpun;

g. Melakukan inventarisasi dan mendokumentasikan benda-

benda cagar budaya yang ada di daerah dan sekitarnya;

h. Menyusun bahan rekomendasi dan perizinan berkaitan

dengan penyelamatan benda-benda bersejarah;

i. Memfasilitasi perlindungan benda peninggalan bersejarah

dan kepurbakalaan dengan Balai Kajian Sejarah

Kepurbakalaan di Yogyakarta;

j. Melaksanakan kegiatan budaya bersama unit kerja terkait

dan stakeholder untuk kelancaran pelaksanaan tugas;

k. Menyiapkan data sebagai bahan evaluasi atas pelaksanaan

tugas dalam rangka meningkatkan kinerja yang akan

datang;

l. Melaksanakan evaluasi dan monitoring kegiatan di bidang

kebudayaan untuk penilaian pelaksanaan tugas secara

rutin;

m. Menyusun laporan pelaksanaan tugas pada atasan sebagai

bahan evaluasi dan penyusunan program kerja Bidang;

n. Membagi tugas dan memberi petunjuk kepada bawahan

agar diperoleh hasil kerja yang optimal;

o. Membina dan mengawasi pelaksanaan tugas bawahan

untuk kelancaran pelaksanaan tugas;

p. Menilai prestasi kerja bawahan sebagai cerminan kinerja

bawahan; dan

q. Melaksanakan tugas lain yang diberikan atasan.

Upaya pengelolaan dan pelestarian cagar budaya

dimaksudkan untuk menjaga keaslian, mempertahankan nilai-nilai

sejarah yang bermanfaat untuk kepentingan ilmu pengetahuan dan

kebudayaan, serta pariwisata. Perkembangan pembangunan fisik di

Daerah, selain telah menghasilkan banyak kemajuan dalam

kehidupan masyarakat, pada kenyataannya dapat menimbulkan

47

dampak negatif terhadap usaha pelestarian cagar budaya. Dalam

kondisi tersebut, pada tahun 2015, Pemerintah Kota Salatiga telah

mengambil kebijakan dengan mengeluarkan Peraturan Daerah

(PERDA) Nomor 2 Tahun 2015 tentang Pengelolaan dan Pelestarian

Cagar Budaya Daerah. Di dalam PERDA tersebut secara tegas sudah

mengatur ketentuan-ketentuan terkait pengelolaan dan pelestarian

cagar budaya daerah Kota Salatiga. Termasuk di dalamnya diatur

tentang pemberian insentif dan disinsentif dalam pengelolaan dan

pelestarian cagar budaya daerah.30

Pemberian insentif dapat berupa (a) pemberian kompensasi,

keringanan pajak, imbalan, dan urun saham; (b) pembangunan serta

pengadaan infrastruktur; (c) kemudahan prosedur perizinan; dan/atau

(d) pemberian penghargaan. Sementara disinsentif dapat berupa (a)

pengenaan pajak tinggi yang disesuaikan dengan besarnya biaya yang

dibutuhkan untuk mengatasi dampak yang ditimbulkan akibat

pemanfaatan ruang; (b) pembatasan penyediaan sarana dan prasarana

dalam suatu kawasan; (c) kewajiban pengembang untuk menanggung

biaya dampak pembangunan; dan/atau (d) pengenaan denda pada

pemanfaatan ruang yang tidak sesuai dengan rencana tata ruang yang

telah ditetapkan.

Tugas dan wewenang Pemerintah Daerah juga diatur di dalam

Peraturan Daerah Kota Salatiga Nomor 2 Tahun 2015 tentang

Pengelolaan dan Pelestarian Cagar Budaya Daerah tersebut.31

Ruang lingkup pengelolaan dan pelestarian cagar budaya

daerah sebagaimana yang diatur dalam Pasal 4 Peraturan Daerah

30

Lihat Bab X, Pasal 50, Peraturan Daerah Kota Salatiga Nomor 2 Tahun 2015 Tentang Pengelolaan dan Pelestarian Cagar Budaya Daerah. 31

Lihat Bab VIII, Pasal 45 dan Pasal 46, Peraturan Daerah Kota Salatiga Nomor 2 Tahun 2015 Tentang Pengelolaan dan Pelestarian Cagar Budaya Daerah.

48

Kota Salatiga Nomor 2 Tahun 2015 tentang Pengelolaan dan

Pelestarian Cagar Budaya Daerah meliputi beberapa aspek, yaitu: (a)

kriteria dan penggolongan; (b) pemilikan dan penguasaan; (c)

penemuan dan pencarian; (d) pengelolaan register nasional cagar

budaya di daerah; (e) pelestarian; (f) pengembangan, pemanfaatan,

dan pemulihan; (g) tugas dan wewenang Pemerintah Daerah; (h) hak,

kewajiban, dan larangan; (i) insentif dan disinsentif; (j) pendanaan;

(k) pembinaan dan pengawasan.

1.4. Model Perlindungan Hukum terhadap Cagar Budaya

Terciptanya kehidupan yang kondusif, nyaman, dan tentram

dalam berbangsa dan bernegara merupakan suatu momentum yang

menjadi cita-cita bersama. Demikian halnya dengan upaya

perlindungan terhadap warisan budaya bangsa tentunya menjadi

tugas generasi sekarang dan generasi mendatang untuk dapat

melestarikan keberadaan bangunan-bangunan bersejarah, terkhusus

dalam penelitian ini adalah bangunan bersejarah yang ada di Kota

Salatiga. Adapun untuk mewujudkan cita-cita tersebut adalah dengan

cara memperbaiki beberapa hal yang memiliki pengaruh signifikan

terhadap kehidupan masyarakat di negara ini, salah satunya adalah

masalah penegakan hukum. Penegakan hukum pada hakikatnya

merupakan interaksi antara berbagai perilaku manusia yang

mewakili kepentingan-kepentingan yang berbeda dalam bingkai

aturan yang telah disepakati bersama. Mengacu pada pandangan

Soerjono Soekanto, hakikat penegakan hukum terletak pada kegiatan

menyerasikan hubungan nilai-nilai yang terjabar di dalam kaidah-

kaidah yang mengejawantah perilaku sebagai rangkaian penjabaran

nilai tahap akhir, untuk menciptakan, memelihara, dan

49

mempertahankan kedamaian pergaulan hidup. Adapun faktor-faktor

yang mempengaruhi penegakan hukum, yaitu32:

a. Faktor hukumnya sendiri

b. Faktor penegak hukum

c. Faktor sarana atau fasilitas

d. Faktor masyarakat

e. Faktor kebudayaan

Soerjono Soekanto dalam pidato pengukuhannya sebagai guru

besar tetap dalam Sosiologi Hukum pada Fakultas Hukum

Universitas Indonesia tanggal 14 Desember 1983, membuat perincian

faktor-faktor yang mempengaruhi penegakan hukum sebagai berikut:

a. Faktor hukumnya sendiri

Secara umum dapat dikatakan bahwa peraturan hukum yang

baik adalah peraturan hukum yang berlaku secara yuridis, sosiologis,

dan filosofis. Peraturan hukum berlaku secara yuridis, yaitu apabila

peraturan hukum tersebut penentuannya berdasarkan kaidah yang

lebih tinggi tingkatannya. Dalam teori Stufenbau dari Hans Kelsen,

dipahami bahwa setiap peraturan hukum yang berlaku haruslah

bersumber pada peraturan yang lebih tinggi tingkatannya. Dengan

demikian, setiap peraturan hukum yang berlaku tidak boleh

bertentangan dengan peraturan hukum yang lebih tinggi derajatnya.

Peraturan hukum berlaku secara sosiologis apabila peraturan hukum

tersebut diakui atau diterima oleh masyarakat kepada siapa peraturan

hukum tersebut ditujukan atau diberlakukan. Kemudian, peraturan

hukum berlaku secara filosofis apabila peraturan hukum tersebut

sesuai dengan cita-cita hukum sebagai nilai positif yang tertinggi. Di

32

Soerjono, Soekanto. 2007. Faktor-faktor yang Mempengaruhi Penegakan Hukum. (Jakarta: RajaGrafindo Persada, 2007), hlm.5

50

Indonesia, cita-cita hukum sebagai nilai positif tertinggi adalah

terwujudnya masyarakat yang adil dan makmur berdasarkan

Pancasila dan UUD 1945.

Adapun masalah yang terjadi atau gangguan terhadap

penegakan hukum yang berasal dari undang-undang yang disebabkan

karena:

a. Tidak diikutinya asas-asas berlakunya undang-undang;

b. Belum adanya peraturan pelaksanaan yang sangat

dibutuhkan untuk menerapkan undang-undang;

c. Ketidakjelasan arti kata-kata di dalam undang-undang

yang mengakibatkan kesimpangsiuran di dalam

penafsiran serta penerapannya.

b. Faktor penegak hukum

Pihak-pihak yang terkait secara langsung dalam proses

penegakan hukum, yaitu kepolisian, kejaksaan, kehakiman,

kepengacaraan, dan pemasyarakatan. Penegak hukum merupakan

golongan panutan dalam masyarakat, yang hendaknya mempunyai

kemampuan-kemampuan tertentu, sesuai dengan aspirasi masyarakat.

Secara sosiologis, setiap penegak hukum mempunyai kedudukan

“status” dan peranan “role”. Masalah peranan dianggap penting oleh

karena pembahasan mengenai penegak hukum sebenarnya lebih

banyak tertuju pada diskresi. Diskresi menyangkut pengambilan

keputusan yang tidak sangat terikat oleh hukum, di mana penilaian

pribadi juga memegang peranan. Di dalam penegakan hukum,

diskresi sangat penting oleh karena:

a. Tidak ada perundang-undangan yang sedemikian

lengkapnya, sehingga dapat mengatur semua perilaku

manusia.

51

b. Adanya kelambatan-kelambatan untuk menyesuaikan

perundang-undangan dengan perkembangan-

perkembangan di dalam masyarakat, sehingga

menimbulkan ketidakpastian hukum.

c. Kurangnya biaya untuk menerapkan perundang-undangan

sebagaimana yang dikehendaki oleh pembentuk undang-

undang.

d. Adanya kasus-kasus individual yang memerlukan

penanganan secara khusus.

c. Faktor sarana dan fasilitas

Tanpa adanya sarana atau fasilitas tertentu, maka tidak

mungkin penegakan hukum akan berlangsung dengan lancar. Sarana

atau fasilitas tersebut antara lain mencakup tenaga manusia yang

berpendidikan dan terampil, organisasi yang baik, peralatan yang

memadai, keuangan yang cukup, dan seterusnya. Jika hal-hal tersebut

tidak dipenuhi, mustahil penegakan hukum akan mencapai tujuannya.

d. Faktor masyarakat

Masyarakat di mana peraturan hukum berlaku atau diterapkan

juga mempunyai pengaruh yang kuat terhadap pelaksanaan

penegakan hukum. Sebab, penegakan hukum berasal dari masyarakat

dan bertujuan untuk mencapai kedamaian dalam masyarakat. Hal

terpenting dari masyarakat yang menentukan penegakan hukum

adalah kesadaran hukum masyarakat. Artinya, semakin tinggi tingkat

kesadaran hukum masyarakat, maka akan semakin memungkinkan

penegakan hukum yang baik.

e. Faktor kebudayaan

Mencakup nilai-nilai yang mendasari hukum yang berlaku,

nilai-nilai mana merupakan konsepsi-konsepsi abstrak mengenai apa

52

yang dianggap baik (sehingga dituruti) dan apa yang dianggap buruk

(sehingga dihindari). Nilai-nilai tersebut merupakan pasangan nilai-

nilai yang mencerminkan dua keadaan ekstrim yang harus

diserasikan. Artinya, semakin banyak persesuaian antara peraturan

perundang-undangan dan kebudayaan masyarakat, maka akan

semakin mudahlah menegakkannya. Sebaliknya, apabila suatu

perundang-undangan tidak sesuai atau bertentangan dengan

kebudayaan masyarakat, akan semakin sukar untuk melaksanakan

atau menegakkan peraturan hukum dimaksud. Pasangan nilai yang

berperan dalam hukum :

a. Nilai ketertiban dan nilai ketenteraman

b. Nilai jasmaniah/kebendaan dan nilai rohaniah/keakhlakan

c. Nilai kelanggengan/konservatisme dan nilai kebaruan/inovatisme.

Sementara itu, Lawrence M. Friedman melihat bahwa

keberhasilan penegakan hukum selalu menyaratkan berfungsinya

semua komponen sistem hukum. Sistem hukum dalam pandangan

Friedman terdiri dari tiga komponen, yakni komponen struktur

hukum (legal structure), komponen substansi hukum (legal

substance) dan komponen budaya hukum (legal culture).33

Struktur hukum (legal structure) merupakan batang tubuh,

kerangka, bentuk abadi dari suatu sistem. Kelembagaan yang

diciptakan oleh sistem hukum itu dengan berbagai macam fungsinya

dalam rangka mendukung bekerjanya sistem tersebut, yakni yang

memungkinkan pelayanan dan penegakan hukum. Atau merupakan

pola yang memperlihatkan tentang bagaimana hukum itu dijalankan

33

Lawrence M. Friedman, Sistem Hukum Perspektif Ilmu Sosial. (Bandung: Nusa Media, 2009), hlm.17

53

menurut ketentuan-ketentuan formalnya. Substansi hukum (legal

substance) aturan-aturan dan norma-norma aktual yang dipergunakan

oleh lembaga-lembaga, kenyataan, bentuk perilaku dari para pelaku

yang diamati di dalam sistem. Adapun kultur atau budaya hukum

(legal culture) merupakan gagasan-gagasan, sikap-sikap, keyakinan-

keyakinan, harapan-harapan dan pendapat tentang hukum atau

merupakan elemen sikap dan nilai sosial.

1.5. Culture Heritage Theory

United Nations Educational, Scientific and Cultural

Organization (UNESCO) sebagai satu-satunya organisasi

Perserikatan Bangsa-Bangsa (PBB) yang memiliki mandat khusus

untuk melindungi dan melestarikan warisan (alam dan budaya, benda

dan tak benda, bergerak, dan tidak bergerak) merupakan pelopor dari

upaya internasional untuk melindungi kreativitas dan

keanekaragaman budaya di seluruh dunia.

[The United Nations Educational, Scientific and Cultural Organization

(UNESCO) has served as a driving force in the development of cultural

heritage as a powerful concept within international discourse concerning

the role nation states play in determining significant components of

human history and who gets to do what with the physical and narrative

evidence that history has left behind. However, as an intergovernmental

body with little power to enforce its international treaties and

recommendations, commonly called Conventions, UNESCO has had

varying degrees of success in protecting that which it deems the “cultural

heritage of humankind.”] 34

UNESCO sebagai organisasi yang memiliki kekuatan atau

sebagai pendorong dalam pengembangan warisan budaya dalam

34

http://sustainableheritagetourism.com/heritage/essay-producing-and-protecting-myth-of-heritage/ diunduh pada tanggal 8 September 2015, Pukul. 00.38 WIB.

54

wacana internasional tentang peran negara dalam menentukan

komponen penting dari sejarah manusia dan siapa yang akan

melakukan, disertai dengan bukti fisik dan narasi sejarah itu

ditinggalkan. Namun demikian, sebagai sebuah badan antar

pemerintah dengan sedikit kekuatan untuk menegakan perjanjian

internasional beserta rekomendasi, atau disebut konvensi, UNESCO

memiliki keberhasilan dalam melindungi apa yang dianggap sebagai

‘warisan budaya manusia’.

Konsep ‘warisan’ sangat erat kaitannya dengan konsep

identitas, yakni hubungan antara orang-orang yang hidup di masa kini

dan orang-orang, kelompok, ide-ide, benda atau materi, praktek atau

tindakan, serta peristiwa atau tempat dari masa lalu. Artinya, terdapat

link antara masa lalu dengan masa sekarang.

Menurut Derek Gillman35, yang menjabat sebagai President

of the International Cultural Property Society 2010, ‘warisan’ (atau

budaya) adalah cara berpikir dan berbicara tentang komunitas orang-

orang dalam ruang dan waktu, terkait dengan praktek-praktek

bersama, konvensi dan norma-norma.

Selain sebagai bukti terdapatnya hubungan atau link antara

masa lalu dan masa kini, ‘heritage’ warisan (atau budaya) juga

berfungsi sebagai alat untuk menciptakan identitas sejarah kelompok

dari semua afiliasi dalam lingkup waktu dan ruang sejarah manusia.

Identitas yang dimaksudkan tidak hanya tentang penyertaan

‘inclusion’, tetapi juga tentang pengecualian ‘exclusion’. Pada

prakteknya, banyak bentuk dan proses kreatif yang terlibat dalam

perkembangan pembangunan hubungan untuk menjaga eksistensi

warisan budaya, dimana terdapat persamaan dan perbedaan antara

35

Ibid

55

kelompok-kelompok orang, terutama ketika muncul argumen-

argumen untuk membenarkan berbagai kebijakan terkait manajemen

atau pengaturan warisan budaya. Terlebih manakala muncul

perdebatan serius mengenai siapa yang akan menjadi pemangku

kepentingan atau kekuasaan dalam mendefinisikan peran ‘pemberi’

dan ‘penerima’ atau dengan kata lain, ‘siapa mewarisi apa dari

siapa?’.

UNESCO sebagai lembaga antar pemerintah yang juga

bergantung pada partisipasi negara-negara anggota konstituen,

UNESCO dan konvensi-konvensi internasional tidak bisa membantu

tetapi akan sangat dipengaruhi oleh hubungan pembentukan warisan

budaya dan berbagai pendekatan yang mempromosikan identitas

budaya dari negara anggota PBB serta menyetujui kebijakan tentang

perlindungan dan representasi objek dan situs yang dianggap menjadi

kepentingan budaya. Konvensi UNESCO dan deklarasi yang telah

berakhir mengakui dan mendorong penggunaan ‘peradaban dan

budaya nasional’ untuk mempromosikan kedaulatan negara dalam

keputusan-keputusan mengenai gerakan pelestarian kekayaan budaya.

UNESCO mendukung kuat upaya pelestarian dan

perlindungan bentuk-bentuk material warisan budaya atas dasar

bahwa pertukaran kekayaan budaya antara negara-negara adalah

untuk tujuan ilmiah, budaya, dan pendidikan guna meningkatkan

pengetahuan terhadap peradaban manusia, memperkaya kehidupan

budaya dari semua bangsa, menghormati kekayaan budaya antar

bangsa-bangsa. Selain itu, untuk mencegah bahaya dari perampasan

atau pencurian kekayaan budaya, sangat penting bagi setiap negara

untuk memperhatikan kewajiban moral dan menghormati warisan

56

budaya semua bangsa, sehingga sangat diperlukan kerjasama antar

bangsa-bangsa.

Meskipun tujuan UNESCO adalah memproduksi,

mempromosikan, dan melindungi warisan budaya manusia,

organisasi internasional yang ada ini berulang kali telah menghadapi

tantangan pengintegrasian pendefinisan warisan budaya manusia

yang terkait dengan berbagai bentuk identitas. Konvensi tahun 1970

setidaknya telah membantu memperluas dukungan sistem hukum dan

etika yang menyinggung tidak terdokumentasikannya penggalian dan

gerakan kekayaan budaya, dimana masing-masing negara

mempersoalkan tentang apakah kekayaan budaya itu, apa cerita yang

terkandung di dalamnya, siapa yang menjadi pewaris, dan apa yang

menjadi hak-hak mereka.

Sementara itu, konvensi 1972 juga membantu menangani

klaim kepemilikan kekayaan budaya nasional, komponen situs

warisan sejarah dunia, serta hak untuk menuliskan dan mengklaim

situs sebagai kontribusi nasional untuk warisan dunia. Konvensi 1972

dapat dikatakan berhasil diterima dengan baik untuk mempromosikan

perdamaian dunia melalui perayaan kesatuan dan keragaman dalam

sejarah manusia melalui sistem kerjasama nasional maupun

internasional. Baik Konvensi 1970 maupun Konvensi 1972,

keduanya setidaknya telah memberikan sumbangan yang ideal yakni

bahwa warisan budaya dapat digunakan sebagai alat untuk

perdamaian internasional.

57

1.6. Bangunan Bersejarah di Kota Salatiga sebagai Warisan Budaya

Cagar budaya merupakan kekayaan budaya bangsa sebagai

wujud pemikiran dan perilaku kehidupan manusia yang penting

artinya bagi pemahaman dan pengembangan sejarah, ilmu

pengetahuan, dan kebudayaan dalam kehidupan bermayarakat,

berbangsa, dan bernegara sehingga perlu dilestarikan dan dikelola

secara tepat melalui upaya perlindungan, pengembangan, dan

pemanfaatan dalam rangka mewujudkan kebudayaan nasional untuk

kemakmuran rakyat.

Kebudayaan adalah konsep yang memiliki sejarah.36 Berikut

merupakan tipologi empat lapis dari konsep kebudayaan, yaitu: 37

1. Kebudayaan sebagai sesuatu yang rasional, atau tentu saja

sebuah kategori kognitif: kebudayaan menjadi dapat

dijelaskan dan dipahami sebagai suatu keadaan pemikiran

umum;

2. Kebudayaan sebagai sebuah kategori yang lebih maujud

dan kolektif: kebudayaan berarti sebuah keadaan

perkembangan intelektual dan/atau moral di dalam

masyarakat;

3. Kebudayaan adalah sebuah kategori yang deskriptif dan

konkret: kebudayaan dipandang sebagai sekumpulan besar

karya seni dan karya intelektual di dalam suatu masyarakat

tertentu;

4. Kebudayaan adalah sebuah kategori sosial, kebudayaan

dipahami sebagai seluruh cara hidup yang dimiliki oleh

36

Chris Jenks, Culture Studi Kebudayaan. (Yogyakarta: Pustaka Pelajar, 2013), hlm. 2. 37

Ibid., hlm.9-11.

58

sekelompok masyarakat: ini adalah pengertian kebudayaan

yang bersifat pluralis dan berpotensi demokratis.

Kebudayaan merupakan sesuatu yang bergerak dan berproses

secara dinamis, namun selalu berkaitan erat dengan proses dan waktu

yang berada dalam konteks historis atau sejarah. Dalam dinamika

kebudayaan terdapat beberapa faktor yang menjadi penggeraknya.

Menurut Fischer (1960:19)38 ada tiga faktor yang dominan. Pertama,

faktor lingkungan geografis yakni lingkungan fisik dan lokasi

geografis, merupakan faktor yang menentukan suatu corak budaya

sekelompok masyarakat. Kedua, faktor-faktor induk bangsa, yakni

adanya perbedaan di bidang induk bangsa dari beberapa kelompok

masyarakat akan mempunyai pengaruh terhadap corak kebudayaan

masing-masing. Ketiga, faktor saling kontak antara bangsa-bangsa

dengan berbagai kebudayaan, yang memudahkan pemahaman tentang

bagaimana sesuatu kebudayaan terbentuk.

Bangunan-bangunan bersejarah di Kota Salatiga menyimpan

cerita sejarah masing-masing. Cagar budaya yang ada di Kota

Salatiga merupakan kekayaan budaya bagi masyarakat Salatiga

sebagai wujud pemikiran dan perilaku kehidupan manusia di Salatiga

yang penting artinya bagi pemahaman dan pengembangan sejarah,

ilmu pengetahuan, dan kebudayaan di Salatiga dalam kehidupan

bermasyarakat. Masyarakat sebagai bagian dari kehidupan bangsa

Indonesia dan Kota Salatiga sebagai bagian dari kehidupan bernegara

di Indonesia perlu melestarikan dan mengelola secara tepat melalui

upaya perlindungan, pengembangan, dan pemanfaatan cagar budaya

yang ada dalam rangka memajukan kebudayaan nasional.

38

Haris Nusarastriya, dkk, Ilmu Budaya Dasar. (Salatiga: Historia Press, FKIP, UKSW, 2000), hlm. 14.

59

1.7. Menuju Masyarakat Pro-Aktif terhadap Eksistensi Cagar

Budaya

Melihat fakta di lapangan bahwa eksistensi cagar budaya di

Kota Salatiga pada khususnya memerlukan perhatian yang sungguh-

sungguh, mengingat beberapa di antaranya kini sudah rusak,

mangkrak, hilang dan beralih fungsi. Oleh karena itu, penting sekali

adanya program penyadaran masyarakat yang harus dilakukan secara

terencana, terpadu, dan sistematis untuk mempengaruhi perilaku

masyarakat agar mereka bersikap aktif dan berperilaku pro-aktif.

Tindakan untuk mempengaruhi orang lain tentu tidaklah mudah.

Dalam berbagai situasi, kita selalu berusaha untuk mempengaruhi

sikap orang lain dan berusaha supaya mereka memahami maksud

maupun tujuan kita. Namun, dalam tindak komunikasi, kita bisa saja

membuat orang lain paham, tetapi kita belum tentu bisa mengubah

sikap mereka.

Dalam konteks penyadaran masyarakat, ada tiga hasil yang

bisa diharapkan melalui komunikasi penyadaran yang efektif, yaitu:

pemahaman, pengaruh pada sikap, dan tindakan.39 Adapun faktor

yang perlu dipertimbangkan agar hasil tersebut dapat berhasil, yaitu

dengan mempertimbangkan faktor internal (dari dalam individu itu

sendiri) dan faktor eksternal (dari luar individu) yang mempengaruhi

perilaku seseorang. Ada berbagai latar belakang pengetahuan,

psikologis, nilai, norma, budaya, geografis, demografis, dan

psikografis yang amat mempengaruhi pandangan dan sikap seseorang

terhadap sesuatu.

39

Idi Subandy Ibrahim, Kritik Budaya Komunikasi. (Yogyakarta: Jalasutra, 2011), hlm.40.

60

Adapun strategi media dan pengemasan pesan yang tepat dan

efektif bagi peningkatan kesadaran masyarakat:40 pertama,

partisipatif. Program penyadaran masyarakat haruslah melibatkan

peran-peran aktif masyarakat secara maksimal dalam setiap tahapan,

mulai dari proses perencanaan hingga pelaksanaan program

penyadaran masyarakat. Pendekatan komunikasi yang bersifat top-

down harus segera digantikan dengan bottom-up, sehingga suara dan

harapan masyarakat bawah bisa didengar. Oleh karena itu, program

penyadaran masyarakat haruslah menggunakan pendekatan

komunikasi yang lebih terlibat yang berarti menempatkan setiap

unsur sebagai partisipan aktif dalam aktivitas kampanye penyadaran.

Kedua, persuasif dan dialogis. Penyadaran masyarakat harus bersifat

sukarela dan tanpa iming-iming, serta tidak dilakukan dengan

paksaan (koersif). Prinsipnya adalah pemberdayaan (empowerment),

bukan derma (charity). Salah satu cara yang bisa dilakukan adalah

dengan menghidupkan jaringan komunikasi lokal yang melibatkan

berbagai stakeholder dan juga mengajak masyarakat lokal dan

pemuka masyarakat selaku pembentuk opini untuk membuat forum

diskusi atau dialog mengenai persoalan yang dihadapi.

Terlebih lagi, paradigma pelestarian dan pengelolaan cagar

budaya telah berubah menyesuaikan perkembangan, tuntutan, serta

kebutuhan. Seperti misalnya yang semula lebih banyak diperankan

oleh pemerintah menjadi pemerintah dan pemerintah daerah.

Sehingga hal ini memberikan ruang untuk peningkatan peran serta

masyarakat dan tidak saja berorientasi pada kepentingan akademis

maupun ilmu pengetahuan melainkan juga untuk kesejahteraan

masyarakat.

40

Ibid., hlm.41

61

Sebagaimana tujuan desentralisasi dan otonomi daerah adalah

untuk mendekatkan pemerintah kepada masyarakat supaya

pemerintah daerah dapat mengakomodir seluruh kebutuhan dan

kepentingan masyarakatnya untuk mewujudkan masyarakat yang

sejahtera. Dengan demikian, peran birokrasi adalah sebagai motivator

tumbuh kembangnya peran serta masyarakat dalam pemenuhan

kebutuhan masyarakat.41

UUD 1945 menyatakan bahwa Indonesia adalah negara

demokrasi dimana kedaulatan adalah ditangan rakyat. Artinya bahwa

negara yang menerapkan asas demokrasi akan selalu melibatkan

partisipasi masyarakat dalam penetapan dan perumusan kebijakan,

oleh karena partisipasi masyarakat sendiri merupakan dasar

pelaksanaan demokrasi untuk mewujudkan kesejahteraan masyarakat.

41

Yusnani Hasjimzum, Model Demokrasi dalam Peningkatan Kualitas Pelayanan Publik, Jurnal Dinamika Hukum Vol 14, September 2014, Universitas Lampung. Diunduh tanggal 26 November 2015, Pukul 07.42 WIB