38

BAB II

LANDASAN TEORITIK

Sebagai karya ilmiah, kajian-kajian yang akan dilakukan tentunya harus

berdasarkan landasan teoritis. Guna mendapatkan kajian yang mendalam dan

ilmiah, dalam penelitian ini digunakan landasan teoritis baik berupa teori maupun

konsep. Kajian permasalahan dalam penelitian ini menyangkut persoalan retribusi

daerah yang secara substansial diatur dalam peraturan perundang-undangan.

Peraturan perundang-undangan yang dikaji bukan hanya menyangkut tentang

pendapatan daerah dan retribusi daerah, melainkan juga berkaitan dengan

pelaksanaan sistem pemerintahan daerah dan otonomi daerah. Berdasarkan model

kajian demikian, maka landasan teoritis yang digunakan dalam penelitian ini

berupa teori negara hukum, teori keadilan, teori keberlakuan hukum, teori

kewenangan, teori pembentukan peraturan perundang-undangan, konsep otonomi

daerah, konsep retribusi daerah dan konsep perimbangan keuangan pusat dan

daerah.

Teori-teori hukum diatas digunakan untuk mengkaji permasalahan-

permasalahan hukum dalam penelitian ini. Perlunya teori hukum sebagai

landasan pengkajian masalah hukum disampaikan oleh Brian H. Bix yang

mengatakan: Theories of law will tell one what it is that makes some rule (norm),

rule (norm) system, practice, or institution “legal” or “not legal”,“law” or “not

law.”18 Permasalahan hukum yang pertama yakni bagaimanakah kewenangan

pengaturan pemungutan retribusi daerah. Guna menganalisa permasalahan hukum

18Brian H Bix, 2009, Jurisprudence: Theory and Concept, Thomson Reuter (Legal)

Limited, London, h. 9.

39

tersebut akan dianalisa dengan menggunakan teori negara hukum, teori keadilan,

teori kewenangan, teori pembentukan peraturan perundang-undangan dan teori

keberlakuan hukum. Teori negara hukum, teori keadilan dan teori kewenangan

digunakan sebagai dasar analisa dari kewenangan pemungutan retribusi daerah.

Maksudnya, dengan menggunakan teori-teori tersebut akan dapat ditelusuri secara

mendalam mengenai dasar kewenangan yang dimiliki oleh Pemerintah Daerah

dalam mengadakan pemungutan retribusi di daerah Provinsi Bali serta kandungan

nilai keadilan dalam kewenangan pemungutan retribusi di daerah. Selanjutnya,

teori pembentukan peraturan perundang-undangan digunakan untuk menganalisa

tentang pengaturan pemungutan retribusi daerah di Provinsi Bali, baik dari

peraturan yang lebih tinggi sampai pada peraturan yang paling rendah. Dalam

teori keberlakuan hukum, digunakan sebagai pisau analisa dalam mengkaji

kaidah-kaidah hukum, substansi norma serta keberlakuan norma hukum tentang

retribusi daerah. Sehubungan dengan permasalahan pertama, dalam permasalahan

yang kedua yaitu bagaimanakah bentuk dan substansi norma peraturan perundang-

undangan dalam rangka peningkatan pendapatan daerah yang bersumber dari

retribusi daerah. Permasalahan hukum kedua ini dikaji dengan menggunakan

konsep otonomi daerah, konsep perimbangan keuangan antara Pemerintah dan

Pemerintah Daerah dan konsep retribusi daerah. Konsep-konsep hukum tersebut

digunakan sebagai pisau analisa untuk membedah bentuk dan substansi norma

hukum dalam rangka peningkatan pendapatan daerah yang bersumber dari

retribusi daerah.

40

Konsep otonomi daerah digunakan untuk menelusuri secara mendalam

tentang kewenangan mengatur segala urusan Pemerintah Daerah terutama

menyangkut tentang retribusi daerah. Pada prinsipnya, konsep otonomi daerah

merupakan suatu konsep yang bertujuan untuk mempercepat pembangunan di

daerah. Dalam penyelenggaraan pemerintahan di daerah tersebut diarahkan untuk

mempercepat terwujudnya kesejahteraan masyarakat melalui peningkatan

pelayanan, pemberdayaan, dan peran serta masyarakat, serta peningkatan daya

saing daerah dengan memperhatikan prinsip demokrasi, pemerataan, keadilan, dan

kekhasan suatu daerah dalam sistem Negara Kesatuan Republik Indonesia. Selain

itu, Pemerintah Daerah wajib meningkatkan efektivitas dalam penyelenggaraan

pemerintahan di daerah. Dalam penyelenggaraan pemerintahan yang demikian,

tentunya Pemerintah Daerah harus memperhatikan aspek-aspek hubungan antara

Pemerintah dengan Pemerintah Daerah dan antar daerah, potensi dan keaneka

ragaman daerah, serta peluang dan tantangan persaingan global dalam kesatuan

sistem penyelenggaraan pemerintahan negara.

Konsep otonomi daerah digunakan untuk menganalisa permasalahan

pertama dalam penelitian ini, yaitu menganalisa tentang kewenangan pengaturan

pemungutan retribusi daerah. Untuk menganalisa kewenangan pengaturan

pemungutan retribusi daerah tersebut didasarkan pada konsep otonomi daerah

sehingga dapat ditelusuri secara mendalam tentang kewenangan pengaturan

retribusi daerah tersebut. Sehubungan dengan itu, konsep otonomi daerah ini

tersirat dalam konsideran menimbang huruf b dan huruf c Undang-Undang Nomor

23 Tahun 2014 tentang Pemerintahan Daerah bahwa penyelenggaraan

41

pemerintahan daerah diarahkan untuk mempercepat terwujudnya kesejahteraan

masyarakat melalui peningkatan pelayanan, pemberdayaan, dan peran serta

masyarakat, peningkatan daya saing daerah dengan memperhatikan prinsip

demokrasi, pemerataan, keadilan, dan kekhasan suatu daerah dalam sistem Negara

Kesatuan Republik Indonesia. Disamping itu, efisiensi dan efektivitas

penyelenggaraan pemerintahan daerah ditingkatkan dengan lebih memperhatikan

aspek-aspek hubungan antara Pemerintah Pusat dengan daerah dan antardaerah,

potensi dan keanekaragaman daerah, serta peluang dan tantangan persaingan

global dalam kesatuan sistem penyelenggaraan pemerintahan negara.

2.1. Teori Negara Hukum

Dalam Pasal 1 ayat (3) Undang-Undang Dasar Negara Republik Indonesia

Tahun 1945 secara tegas menentukan: "Negara Indonesia adalah Negara hukum".

Negara hukum Indonesia berlandaskan pada Pancasila sebagai dasar negara

dengan sila-sila sebagaimana termuat dalam Pembukaan Undang-Undang Dasar

1945 yang pada alinea pertama menyatakan bahwa "kemerdekaan merupakan hak

segala bangsa" yang merupakan afirmasi dari hak dasar untuk menentukan nasib

sendiri. Selanjutnya pada alinea kedua menyebutkan bahwa Negara Indonesia

yang merdeka adalah Negara Indonesia yang bersatu, berdaulat, adil dan makmur.

Hal ini menegaskan bahwa kekuasaan hendaklah dijalankan dengan adil, artinya

negara tidak dapat bertindak sewenang-wenang terhadap rakyatnya. Dalam alinea

ketiga tercantum hasrat Indonesia untuk berkehidupan kebangsaan yang bebas,

42

yang menekankan HAM kolektif yang dimiliki sebuah bangsa, serta alinea

keempat mencantumkan hak sosial, ekonomi, politik dan pendidikan.19

Pengaturan Indonesia sebagai negara hukum dalam Undang-Undang Dasar

Negara Kesatuann Republik Indonesia Tahun 1945 juga menegaskan bahwa

segala tindakan penguasa atau pemerintah memerlukan suatu bentuk hukum

tertentu dan harus sesuai dengan peraturan perundang-undangan yang berlaku.

Pernyataan tersebut mengandung arti adanya supremasi hukum dan konstitusi,

dianutnya prinsip pemisahan dan pembatasan kekuasaan menurut sistem

konstitusional yang diatur dalam Undang-Undang Dasar 1945, adanya prinsip

peradilan yang bebas dan tidak memihak yang menjadi persamaan setiap warga

Negara dalam hukum serta jaminan keadilan bagi setiap orang termasuk

penyalahgunaan wewenang oleh pihak yang berkuasa.20

Pada mulanya, bahasan mengenai negara hukum tersebut dikemukakan

oleh Friederich Julius Stahl21 yang mengemukakan bahwa ciri-ciri suatu negara

hukum harus mencerminkan empat unsur, yaitu: 1) adanya pengakuan hak asasi

manusia; 2) adanya pemisahan kekuasaan antara kekuasaan legislatif, eksekutif

dan yudikatif; 3) pemerintahan harus didasarkan atas asas legalitas atau atas dasar

undang-undang; 4) adanya pengadilan administrasi negara yang mengadili setiap

konflik antara penguasa dengan penduduk. Sebagaimana pandangan yang

dikemukakan oleh Friederich Julius Stahl yang kemudian pandangan tersebut

19 Sjachran Basah, 1985, Eksistensi dan Tolok Ukur Badan Peradilan Administrasi di

Indonesia, Alumni, Bandung, h. 11. 20Jimmly Assidiqie, 2004, Konstitusi dan Konstitusionalisme Indonesia, Mahkamah

Konstitusi RI, Jakarta, h,55. 21IDG.Atmadja, 1978, IlmuNegara, Senat Mahasiswa FH & PM. Unud, Denpasar, h. 43.

43

dikembangkan lagi oleh Scheltema dengan menyebutkan negara hukum memiliki

empat unsur utama yang masing-masing

mempunyai turunannya, yaitu:22

a. Adanya kepastian hukum:

1. Asas legalitas;

2. Undang-Undang yang mengatur tindakan yang berwenang sedemikian

rupa, hingga warga dapat mengetahui apa yang dapat diharapkan;

3. Undang-Undang tidak boleh berlaku surut;

4. Hak asasi dijamin oleh undang-undang;

5. Pengadilan yang bebas dari pengaruh kekuasaan lain.

b. Asas persamaan:

1. Tindakan yang berwenang diatur dalam undang-undang dalarn arti

materiil;

2. Adanya pemisahan kekuasaan.

c. Asas demokrasi:

1. Hak untuk memilih dan dipilih bagi warga negara;

2. Peraturan untuk badan yang berwenang ditetapkan oleh parlemen;

3. Parlemen mengawasi tindakan pemerintah.

d. Asas pemerintah untuk rakyat:

1. Hak asasi dijamin dengan Undang-Undang Dasar;

2. Pemerintahan secara efektif dan efisien.

Uraian mengenai negara hukum juga disampaikan oleh H.D. van Wijk23dengan

menyebutkan bahwa ciri-ciri negara hukum terdiri dari:

a. Pemerintahan menurut undang: kekuasaan pemerintah mendapatkan

kekuasaan yang diberikan kepadanya oleh Undang-Undang atau Undang-

Undang Dasar;

b. Hukum dasar: menjamin hak-hak dasar manusia dan dihormati oleh

penguasa;

c. Pembagian kekuasaan: kekuasaan pemerintah tidak boleh dipusatkan

dalam satu tangan, tetapi harus dibagi kepada lembaga-lembaga lain, yang

satu melakukan pengawasan dan mengimbangin terhadap yang lain;

d. Pengawasan hukum: tindakan pemerintah oleh aparatur kekuasaan dapat

diajukan kepada hakim yang tidak memihak yang berwenang menilai

apakah sesuai dengan hukum atau tidak.

22Irfan Fachruddin, 2004, Pengawasan Peradilan Administrasi Terhadap Tindakan

Pemerintah, Alumni, Bandung, h.l 13. 23Ibid,h. 117-118.

44

Selanjutnya J.B.J.M. ten Berge mengatakan, negara hukum memiliki prinsip-

prinsip yang terdiri dari:

a. Asas legalitas. Pembatasan kebebasan warga negara (oleh pemerintah) harus

ditemukan dasarnya dalam Undang-Undang yang merupakan peraturan

umum. Keumuman Undang-Undang itu harus memberikan jaminan (terhadap

warga) dari tindakan yang sewenang-wenang, kolusi, dan berbagai jenis

tindakan yang tidak benar. Pelaksanaan wewenang oleh organ pemerintahan

harus dikembalikan dasarnya pada Undang-Undang tertulis, yakni Undang-

Undang formal;

b. Perlindungan hak asasi;

c. Keterikatan pemerintah pada hukum;

d. Monopoli paksaan pemerintah untuk menjamin penegakan hukum. Hukum

harus dapat ditegakkan , ketika hukum tersebut dilanggar. Pemerintah harus

menjamin bahwa di tengah masyarakat terdapat instrumen yuridis penegakan

hukum. Pemerintah dapat memaksa seseorang yang melanggar hukum

melalui sistem peradilan negara. Memaksakan hukum publik secara prinsip

merupakan tugas pemerintah;

e. Pengawasan oleh hakim merdeka. Superioritas hukum tidak dapat

ditunjukkan, jika aturan-aturan hukum hanya dilaksanakan dan ditegakkan

oleh organ-organ pemerintahan. Oleh karena itu, dalam setiap negara hukum

diperlukan pengawasan oleh hakim yang merdeka.24

Terhadap teori negara hukum tersebut, A. Mukthie Fadjar mengomentari

bahwa konsepsi atau ide negara hukum berhadapan secara kontroversial dengan

negara-negara kekuasaan (negara dengan pemerintahan absolut).25

Penyelenggaraan pemerintahan pada negara-negara Eropa Kontinental,

negara hukum dikenal dengan istilah rechtsstaat, yang antara lain dikembangkan

oleh Friederich Julius Stahl. Berbeda halnya pada negara-negara Anglo Saxon,

konsep negara hukum dikenal dengan istilah rule of law,26 dipelopori oleh A.V.

24Ibid, h. 118-119. Lihat juga: Miriam Budiardjo, 1982, Dasar-Dasar limn Politik,

Gramedia, Jakarta, h. 57-58 25A. Mukthie Fadjar, 2004, Tipe Negara Hukum, Cetakan Pertama, Bayumedia

Publishing, Malang, h. 10. 26Ibid, h. 20.

45

Dicey. Negara hukum (the rule of law) menurut pandangan A.V. Dicey27 memiliki

tiga unsur utama yaitu: a) supremacy of law (supremasi hukum); b) equality

before the law (persamaan di hadapan hukum); c) constitution based on individual

right (konstitusi yang didasarkan kepada hak-hak perorangan). Negara hukum

yang dianut Indonesia adalah negara hukum Pancasila yang menurut Philipus M.

Hadjon memiliki cirri-ciri sebagai berikut:

a. Keserasian hubungan antara pemerintah dan rakyat berdasarkan

asas kerukunan;

b. Hubungan fungsional yang proporsional antara kekuasaan-

kekuasaan negara;

c. Prinsip penyelesaian sengketa secara musyawarah dan peradilan

merupakan sarana terakhir, dan

d. Keseimbangan hak dan kewajiban.28

Bertolak dari pandangan tentang negara hukum diatas, dapat disimpulkan

bahwa yang penting dalam suatu negara hukum adalah adanya pembatasan

kekuasaan oleh hukum sehingga hak-hak dasar rakyat terbebas dari tindakan

sewenang-wenang aparatur negara. Dalam suatu negara, aparatur negara memang

diberikan wewenang untuk mengatur rakyat, tetapi wewenang itu tidak dapat

dilakukan dengan sewenang-wenang melainkan harus sesuai dengan peraturan

perundang-undangan.

Disamping terikat pada peraturan perundang-undangan, dalam suatu

negara hukum seperti halnya negara hukum Indonesia, hak asasi merupakan suatu

hal yang penting dan ketentuan dalam Undang-Undang Dasar Negara Republik

Indonesia Tahun 1945 secara implisit menjamin keberadaan hak asasi. Hak-hak

27A.V. Dicey, 1952, Introduction to Study of La\v of the Constitution, Nineth Edition, Mac

Millan and Co, London, h. 223. 28 Philipus M. Hadjon, 2007, Perlindungan Hukum Bagi Rakyat di Indonesia – Sebuah

Studi tentang Prinsip-prinsipnya, Penanganannya oleh Pengadilan dalam Lingkungan Peradilan

Umum dan Pembentukan Peradilan Administrasi, edisi khusus, Peradaban h. 85.

46

asasi yang diatur dalam konstitusi negara inilah yang kemudian disebut sebagai

hak konstitusi.

Pengakuan hak asasi yang terurai dalam ketentuan Undang-Undang

Dasar Negara Republik Indonesia Tahun 1945 tersebut merupakan bukti bahwa

Indonesia tidak hanya secara konstitusional menyatakan sebagai negara hukum,

namun juga secara praktis yang dalam hal ini ditunjukkan dengan dianutnya

negara hukum dalam arti materiil atau yang dikenal dengan sebutan negara

kesejahteraan (welfare state). Dalam negara kesejahteraan, negara dituntut untuk

lebih banyak terlibat dalam urusan dan kepentingan masyarakat yang pada

dasarnya adalah dalam rangka untuk mewujudkan kesejahteraan masyarakat.

Guna mewujudkan kesejahteraan rakyat, pemerintah diberikan kewenangan untuk

mengatur masyarakat tetapi pengaturan yang dilakukan oleh pemerintah tersebut

tetap dalam bingkai hukum. Maksudnya, segala tindakan yang dilakukan oleh

pemerintah dalam mengatur masyarakat tersebut harus didasarkan atas aturan

yang ditentukan dalam peraturan perundang-undangan.

2.2. Teori Keadilan

Pengkajian terhadap permasalahan pertama yakni wewenang pengaturan

pemungutan retribusi daerah Provinsi Bali digunakan teori keadilan sebagaimana

dikemukakan oleh Ulpianus dalam bukunya Peter Mahmud Marzuki yakni

"Justitia est perpetua et constants voluntas Jus suum cuique tribuendi"dalam

terjemahan bebasnya yaitu keadilan adalah suatu keinginan yang terus menerus

47

dan tetap untuk memberikan kepada orang apa yang menjadi haknya.29

Maksudnya, bagi masyarakat diberikan perlindungan hukum sebesar hak-hak

yang diberikan hukum, yakni masyarakat diberi hak untuk setuju atau tidak setuju

dalam proses pemungutan retribusi, hak untuk mengajukan keberatan terhadap

pemungutan retribusi, hak untuk mengajukan banding sampai pada hak upaya

hukum peninjauan kembali. Selain itu, menurut Aristoteles bahwa adil artinya

memberikan kepada orang lain mengenai apa yang menjadi haknya, maka adil

dalam kaitan ini yakni agar dalam penyelesaian sengketa Hakim memutus sesuai

rasa keadilan masyarakat berdasarkan peraturan perundang-undangan yang tepat,

sehingga masyarakat dapat memperoleh kepastian hukum. Lebih lanjut,

Aristoteles membedakan keadilan menjadi dua macam antara lain keadilan

distributif dan keadilan commutatief. "Keadilan distributif yaitu keadilan yang

memberikan kepada setiap orang jatah menurut jasanya. Sedangkan keadilan

commutatief adalah keadilan yang memberikan pada setiap orang sama banyaknya

dengan tidak mengingat jasa-jasa perorangan".30 Istilah adil yang diberlakukan

dalam pemungutan retribusi daerah sangat berkaitan dengan budaya di Provinsi

Bali. Dengan demikian, dapat dirujuk pandangan dari Sudikno Mertokusumo

yang dikutip oleh Suhariningsih bahwa :

"....hakekat keadilan adalah penilaian terhadap suatu perlakuan atau

tindakan dengan mengkajinya dengan suatu norma yang menurut pandang

subjektif (untuk kepentingan kelompoknya) melebihi norma-norma lain.

Dalam hal ini ada dua pihak yang terlibat yaitu pihak yang memperlakukan

dan pihak yang menerima perlakuan".31

29Peter Mahmud Marzuki, 2005, Penelitian Hukum Prenada Media, Jakarta, h. 59. 30L.J. Van Apeldorn, 1982, Pengantar llmu Hukum, Pradnya Paramita, Jakarta, h. 13. 31Suhariningsih, 2009, Tanah Terlantar Asas Dan Pembaruan Konsep

MenujuPenertiban, Prestasi Pustaka, Jakarta, h. 43.

48

Esensi dari perlakuan terhadap kedua belah pihak (antara Pemerintah

Daerah Provinsi Bali dengan masyarakat), dalam konteks ini mengharuskan

keadilan itu bisa terwujud dalam penilaian yang menjunjung tinggi kepentingan

bersama melalui rechtsidee yaitu mensejahterakan rakyat melalui peningkatan

pendapatan daerah.

Selaras dengan beberapa pandangan tentang keadilan diatas, apabila dalam

pelaksanaan pemungutan retribusi tidak sesuai dengan Undang-Undang Nomor 28

Tahun 2009 tentang Pajak Daerah dan Retribusi Daerah akan menimbulkan

ketidakadilan bagi masyarakat atau swasta. Retribusi memegang peranan penting

dan sangat strategis dalam penerimaan daerah.

Pandangan tersebut diatas menekankan tentang pentingnya masalah

kepastian hukum, keadilan dan efisiensi dalam pemungutan retribusi daerah. Hal

ini sesuai dengan tujuan hukum yang pada dasarnya ingin mewujudkan kepastian

dan keadilan bagi masyarakat. Keadilan merupakan salah satu tujuan hukum yang

sekaligus merupakan bagian yang sering dibahas dalam filsafat hukum. Berkaitan

dengan tujuan hukum, memang tidak hanya keadilan saja tetapi juga kepastian

hukum. Pada hakekatnya, retribusi daerah bertujuan untuk mewujudkan keadilan

dalam soal pemungutan. Asas keadilan harus senantiasa dipegang teguh, baik

dalam prinsip mengenai perundang-undangan maupun dalam praktek sehari-hari.

Atas dasar itu, syarat mutlak bagi pembuat Undang-Undang Pajak dan Retribusi,

juga bagi aparatur pemerintah yang melaksanakannya adalah pertimbangan-

pertimbangan dan perubahan yang adil pula.

49

Berhubungan dengan penerapan asas keadilan ini, maka dapat dipahami

bahwa setiap orang harus membayar retribusi sesuai dengan kepentingannya.

Apabila setiap orang telah membayar retribusi yang didasarkan pada

kepentingannya, maka itu merupakan perwujudan dari keadilan. Demikian

pula,menjadi hak setiap orang untuk diperlakukan secara adil dalam pengenaan

retribusi kepada dirinya.

Bertolak dari pandangan tersebut, disamping mengutamakan hak

masyarakat untuk mewujudkan keadilan, dalam hal ini pemerintah juga wajib

mewujudkan keadilan melalui regulasinya, baik regulasi dalam bentuk Undang-

Undang maupun ditingkat daerah berupa peraturan daerah. Menurut John Rawls

keadilan sosial sebagai "the difference principle dan the principle of fair equality

of opportunity. Inti dari the difference principle adalah bahwa perbedaan sosial

dan ekonomi harus diatur agar memberikan manfaat yang paling besar bagi

mereka yang paling kurang beruntung".32 Lebih lanjut, John Rawls menjelaskan

tentang situasi ketidaksamaan tersebut harus diberikan aturan yang sedemikian

rupa sehingga paling menguntungkan golongan masyarakat yang paling lemah.

Hal tersebut dapat terjadi apabila dua syarat terpenuhi.

Pertama, "situasi ketidaksamaan menjamin maksimum minimum bagi

golongan orang yang-paling lemah. artinya situasi masyarakat harus

sedemikian rupa sehingga dihasilkan untung yang paling tinggi yang

mungkin dihasilkan bagi golongan orang-orang kecil. Kedua,

ketidaksamaan diikat pada jabatan-jabatan yang terbuka bagi semua orang.

Maksudnya, supaya semua orang diberikan peluang yang sama besar dalam

hidup".33

32Umar Sholehudin, 2011, Hukum dan Keadilan Masyarakat, Setara Press, Malang, h.42 33Ibid.

50

Berdasarkan pandangan tersebut, semua perbedaan antara orang berdasarkan

ras, golongan, kulit, agama, dan perbedaan lain yang bersifat primordial harus

ditolak. Dalam hubungannya dengan retribusi daerah, dimana Pemerintah Daerah

harus dapat menjamin keuntungan bagi masyarakat lemah.

Dalam hal ini, Pemerintah Daerah harus mampu memberikan jaminan

kepada masyarakat lemah sebagai subjek retribusi dalam memberikan retribusi.

Sedangkan yang kedua, Pemerintah Daerah Provinsi Bali memberikan

kesempatan yang sama kepada semua orang ataupun badan sebagai subjek

retribusi untuk memperoleh objek retribusi. Dalam pandangan yang kedua ini,

Pemerintah Daerah Provinsi Bali memberikan peluang kepada masyarakat

maupun badan hukum untuk menikmati objek retribusi di Daerah Provinsi Bali.

Senada dengan situasi ketidaksamaan tersebut, John Rawls menegaskan

bahwa penegakan keadilan yang berdimensi kerakyatan harus memperhatikan dua

prinsip keadilan yakni:

"pertama, memberi hak dan kesempatan yang sama atas kebebasan dasar

yang paling luas seluas kebebasan yang sama bagi setiap orang.

Sedangkan yang kedua, mampu mengatur kembali kesenjangan sosial

ekonomi yang terjadi sehingga dapat memberi keuntungan yang bersifat

timbal balik bagi setiap orang, baik mereka yang berasal dari kelompok

beruntung maupun tidak beruntung".34

Dengan demikian terdapat perbedaan ekonomi didalam kehidupan

masyarakat. Prinsip perbedaan ini mengharuskan diaturnya struktur dasar

masyarakat yang sedemikian rupa sehingga kesenjangan prospek mendapat hal-

hal utama kesejahteraan, pendapatan, otoritas diperuntukkan bagi keuntungan

orang-orang yang paling kurang beruntung. Dalam kaitannya dengan pemungutan

34Ibid.

51

retribusi daerah bahwa Pemerintah Daerah Provinsi Bali harus memberikan hak

dan kesempatan yang sama dalam menikmati objek retribusi agar tidak terjadi

kesenjangan sosial ekonomi antar masyarakat maupun pihak swasta. Disamping

itu pula, dari pihak Pemerintah juga harus mampu mengatur kesenjangan sosial

ekonomi tersebut melalui kebijakan pemerintah daerah. Sehingga diperoleh

keuntungan dari pemungutan retribusi secara timbal balik antara pihak

masyarakat, swasta (sebagai subjek dari pemungutan retribusi) dan Pemerintah

Daerah Provinsi Bali.

2.3. Teori Keberlakuan Hukum

Dalam analisis teori perundang-undangan, maka kajiannya bisa dilihat dari

sistem hukum karena berkaitan dengan berlakunya suatu peraturan hukum.

Soerjono Soekanto35 menguraikan bahwa ada tiga hal yang mempengaruhi tentang

berlakunya hukum yang kemudian disebut dengan gelding theorie, yaitu : 1)

Kaidah hukum tersebut berlaku secara yuridis, tetapi berlakunya suatu aturan

hukum secara yuridis yang diistilahkan oleh Hans Kelsen sebagai aturan yang

memiliki keabsahan, bukan berarti aturan tersebut dengan sendirinya sudah

berlaku efektif. Hans Kelsen36 membagi keberlakuan menjadi dua bagian yaitu

keabsahan dan efektifitas. Keabsahan hanyalah dilihat dari aspek prosedural,

sedangkan efektivitas melihat dari sisi penerapannya. Kelsen menyebutkan bahwa

keabsahan dan keefektifan tidak mungkin terjadi secara bersamaan. Norma hukum

35Soerjono Soekanto, Penegakan Hukum, Bina Cipta, Bandung, h. 29. Lihat juga: Bagir

Manan, 1992, Dasar-dasar Perundang-undangan Indonesia, Ind-Hill Co., Jakarta, h. 13-17. 36Hans Kelsen, 2008, Pure Theory of Law, terjemahan Raisul Muttaqien, Nusa Media,

Bandung, h. 13

52

menjadi absah sebelum ia menjadi efektif, yakni sebelum ia diterapkan dan

dipatuhi. Malahan dikatakan bahwa keefektifan merupakan suatu syarat

keabsahan dalam artian bahwa kefektifan harus menyertai penetapan norma

hukum agar norma itu tidak kehilangan keabsahannya; 2) Kaidah hukum itu

berlaku secara sosiologis yakni aturan hukum itu diterima oleh masyarakat secara

dapat berlaku secara efektif, walaupun kaidah tersebut dipaksakan berlakunya

oleh penguasa meskipun tidak diterima oleh masyarakat (teori kekuasaan) atau

tatanan hukum itu bersifat represif,37 atau bisa juga kaidah itu berlaku karena

diterima dan diakui oleh masyarakat (teori pengakuan); 3) Kaidah hukum tersebut

berlaku secara filosofis, artinya sesuai dengan cita-cita hukum sebagai nilai positif

yang tertinggi. Ditegaskan juga bahwa berlakunya kaidah hukum karena faktor-

faktor tersebut harus dipandang sebagai satu kesatuan dan tidak terpisah satu sama

lain. Kalau dipandang secara terpisah maka akan menimbulkan pengertian: a)

kalau suatu kaidah hukum hanya berlaku secara yuridis maka kemungkinan besar

kaidah tersebut merupakan kaidah mati (dode regel); b) apabila hanya berlaku

secara sosiologis saja dalam arti teori kekuasaan atau hukum yang bersifat

represif, maka kaidah tersebut hanya berlaku karena aturan pemaksa

(dwangmaatregel); c) apabila berlakunya hanya karena faktor filosofis saja, maka

kaidah hukum itu hanya merupakan hukum yang dicita-citakan saja (ius

constituendum). Dengan demikian, agar suatu kaidah hukum dapat benar-benar

berfungsi dan ditegakkan dengan baik, maka ada beberapa faktor yang

menentukan, yaitu: 1) Faktor hukumnya atau peraturannya sendiri; Faktor

37Philippe Nonet & Philip Selznick, 2003, Law and Society Transition: Toward

Responsive Law, terjemahan Rafael Eddy Bosco, Penerbit HuMa, Jakarta, h.23

53

hukumnya sendiri yang harus menjadi persyaratan utama adalah mempunyai

cukup kejelasan baik dari segi makna maupun arti ketentuan yang menjadi

substansi peraturan tersebut. Di samping itu faktor sanksi merupakan salah satu

faktor yang menentukan berlakunya suatu peraturan secara efektif. Secara empirik

dampak sanksi baik yang bersifat negatif maupun positif akan nampak dari tingkat

kepatuhan atau ketaatan masyarakat terhadap peraturan yang berlaku.

Disamping itu faktor lain yang berpengaruh terhadap ketaatan masyarakat

adalah terletak pada kepentingan masyarakat yang dilindungi dengan berlakunya

peraturan tersebut; 2) Faktor petugas atau penegak hukum. Secara sosiologis,

antara hukum dan pelaksana hukum merupakan dua hal yang berbeda, dimana

hukum termasuk perundang-undangan dan berbagai asas hukum yang

mendasarinya merupakan suatu yang abstrak, sebaliknya penegakan hukum

termasuk Pengadilan merupakan suatu yang konkret. Penghubung antara yang

abstrak dan konkret itu dalam bekerjanya hukum adalah penegak hukum,

utamanya para hakim di Pengadilan; 3) Faktor sarana atau fasilitas yang

mendukung pelaksanaan kaidah hukum. Faktor sarana dan fasilitas sangat penting

dalam menentukan dan memperlancar penegakan hukum. Petugas penegak hukum

apabila tidak ditunjang oleh ketersediaan fasilitas dan sarana sangat tidak

mungkin secara optimal akan dapat melakukan penegakan hukum; 4) Faktor

masyarakat dan kebudayaan dari lingkungan tempat berlakunya peraturan

tersebut. Masyarakat adalah suatu organisasi manusia yang saling berhubungan

satu sama lain, sedangkan kebudayaan adalah suatu sistem norma dan nilai yang

teorganisasi menjadi pegangan bagi masyarakat tersebut. Faktor masyarakat dan

54

kebudayaan ini memegang peranan sangat penting, hal ini berkaitan dengan taraf

kesadaran hukum dan kepatuhan hukum masyarakat. Kesadaran hukum

merupakan suatu proses yang mencakup unsur pengetahuan hukum, pemahaman

hukum, sikap hukum dan perilaku hukum. Tingkat kesadaran hukum tercapai

apabila masyarakat mematuhi hukum.

Kerangka pemikiran Soerjono Soekanto di atas pada intinya hampir sama

dengan pandangan M. Friedman38 yang mengemukakan bahwa sebuah sistem

hukum, pertama mempunyai struktur, dalam arti para penegak hukum dan

lembaga pembuat aturan, kedua memiliki substansi, meliputi aturan, norma dan

perilaku nyata manusia yang berada didalam sistem itu. Termasuk pula dalam

pengertian substansi ini adalah semua produk, seperti keputusan, aturan baru yang

disusun dan dihasilkan oleh orang yang berada didalam sistem itu pula. Aspek

ketiga, budaya hukum meliputi kepercayaan, nilai, pemikiran serta harapan

masyarakat terhadap hukum. Struktur dapat diibaratkan sebagai mesin. Substansi

adalah apa yang dihasilkan atau dikerjakan oleh mesin itu. Budaya hukum (legal

culture) adalah apa saja atau siapa saja yang memutuskan untuk menghidupkan

dan mematikan mesin itu, serta bagaimana mesin itu harus digunakan. M.

Friedman selanjutnya mengemukakan bahwa fungsi dari sistem hukum tersebut

adalah: 1) Fungsi kontrol (social control), yang menurut Donald Black bahwa

semua hukum berfungsi sebagai kontrol sosial pemerintah; 2) Berfungsi sebagai

cara penyelesaian sengketa (dispute settlement) dan konflik (conflict).

Penyelesaian sengketa ini biasanya untuk penyelesaian yang sifatnya berbentuk

38Lawrence M. Friedman, 2009, The Legal System, A Social Science Perspektive.

Terjemahan M Khozim, NusaMedia, Bandung, h. 21

55

pertentangan lokal berskala kecil (mikro). Sebaliknya pertentangan-pertentangan

yang bersifat makro dinamakan konflik; 3) Fungsi redistribusi atau rekayasa

social (redistributive function or social engineering function). Fungsi ini

mengarah pada penggunaan hukum untuk mengadakan perubahan sosial yang

berencana yang ditentukan oleh pemerintah; 4) Fungsi pemeliharaan social (social

maintenance function). Fungsi ini berguna untuk menegakkan struktur hukum

agar tetap berjalan susuai dengan aturan mainnya (rule of the game). Dalam

pandangan M. Friedman, sistem hukum tersebut dibayangkan sebagai struktur

sebuah mesin, substansinya adalah “mengenai untuk apa mesin itu dibuat?”, dan

budaya hukumnya adalah “apa dan siapakah yang memutuskan untuk

menghidupkan dan mematikan mesin itu?” serta menentukan “bagaimana mesin

itu akan digunakan”. Unsur-unsur tersebut membentuk suatu proses yang

melingkar, sehingga setelah evaluasi hukum berakhir, akan kembali masuk ke

masyarakat hukum lagi.39

Sedangkan J.J.H.Brugink40 menjabarkan keberlakuan hukum sebagai

berikut: a) Keberlakuan faktual atau empiris, yaitu perilaku sebenarnya dari para

anggota masyarakat apakah mematuhi atau tidak mematuhi suatu aturan hukum,

termasuk juga dalam pengertian ini adalah pejabat hukum yang berwenang

menerapkan dan menegakkan atau tidak suatu aturan hukum tersebut.

Keberlakuan ini mensyaratkan adanya penelitian adanya penelitian empiris

mengenai perilaku masyarakat. Atau setidak-tidaknya mengenai keberlakuan ini

39 Muhamad Erwin, 2012, Filsafat Hukum: Refleksi Kritis Terhadap Hukum, PT.

RajaGrafindo Persada, Jakarta, h. 108. 40J. J. H. Bruggink, 1999, aiih bahasa oleh Arief Sidharta, Refleksi Tentang Hukum,

Penerbit Citra Aditya Bakti, Bandung, h. 147-157.

56

haruslah didukung dengan data-data atau bukti-bukti yang valid yang

menunjukkan adanya kepatuhan atau bahkan pembangkangan; b) Keberlakuan

normatif atau formal, yaitu keberlakuan yang didasarkan pada eksistensi dari

suatu aturan hukum di dalam suatu sistem aturan (hierarkhi peraturan). Aturan-

aturan hukum yang bersifat khusus dalam sistem aturan tersebut, haruslah

bertumpu pada aturan-aturan hukum yang bersifat lebih umum. Aturan yang

khusus ini haruslah merupakan derivasi dari aturan yang umum yang memiliki

strata yang lebih tinggi dalam konteks hierarki aturan. Keberlakuan secara

normatif ini tidak membicarakan mengenai isi atau substansi dari suatu aturan

tersebut, melainkan membatasi diri bahwa suatu aturan itu haruslah dipandang

berlaku apabila ia terbukti merupakan derivasi dari aturan umum yang berada

diatasnya. Tempat suatu aturan khusus di dalam sistem aturan adalah fokus utama

dari penilaian keberlakuan ini; c) Keberlakuan evaluatif, yaitu keberlakuan suatu

aturan hukum itu, dari segi isinya, dipandang benar, bernilai ataupun penting

terhadap perilaku sosial masyarakat. Pendekatan terhadap keberlakuan evaluatif

ini dapat dilakukan dengan dua jalan. Pertama yaitu melalui upaya abstraksi

terhadap keberlakuan empiris, dimana keberlakuan empiris ini tetaplah merupakan

pintu masuk utama untuk mendapatkan kesimpulan apakah suatu aturan hukum

itu dipatuhi ataupun tidak dipatuhi oleh masyarakat. Setelah itu, kenyataan

empiris ini kemudian diabstraksi dan dinilai secara lebih filosofis. Sedangkan,

yang kedua adalah pendekatan yang dilakukan langsung secara filosofis

(pendekatan kefilsafatan) tanpa melalui penelitiann empiris terhadapnya.

Contohnya dari keberlakuan hukum secara evaluatif ini adalah terhadap sifat

57

mewajibkan atau obligatoritas suatu aturan hukum. Apabila berdasarkan isinya.

suatu aturan hukum itu dianggap penting atau bernilai, maka aturan hukum itu

memiliki kekuatan mengikat (verbidende krachf). Keberlakuan hukum dengan

kekuatan mengikatnya dalam masyarakat tersebut sangat diperlukan untuk

menciptakan ketertiban, termasuk ketertiban dalam pemungutan retribusi daerah

dalam penyelenggaraan pemerintahan daerah. Karena itu maka pembentukan

hukum untuk mengatur kekuasaan dan masyarakat merupakan conditio sine qua

non (syarat mutlak) 41 dan dengan demikian, pengaturan hukum dapat membatasi

kekuasaan serta tidak menggilas masyarakat yang tidak punya kekuasaan. Dalam

pandangan Hans Kelses sebagaimana dikutip Jimly Asshiddiqie dan M. Ali

Safa’at,42 suatu norma hukum valid apabila norma hukum tersebut memiliki

kekuatan mengikat (binding force) terhadap orang yang perilakunya diatur.

Aturan adalah hukum, hukum yang jika valid adalah norma, dan hukum adalah

norma yang memberikan sanksi.

2.4. Teori Kewenangan

Kewenangan merupakan bagian dari kekuasaan yang memiliki dimensi

hukum. Menurut Miriam Budiardjo, kekuasaan adalah kemampuan seseorang atau

sekelompok orang manusia untuk mempengaruhi tingkah laku seseorang atau

kelompok lain sedemikian rupa sehingga tingkah laku itu sesuai dengan keinginan

41 Munir Fuady, 2005, Filsafat dan Teori Hukum Postmodern, Citra Aditya Bakti,

Bandung, h. 153. 42 Jimly Asshiddiqie dan M. Ali Safa’at, 2006, Teori Hans Kelsen Tentang Hukum,

Konstitusi Press, Jakarta, h.36.

58

dan tujuan dari orang atau negara.43 Sebagai yang berdimensi hukum, maka

kewenangan adalah bersumber dari konstitusi dan peraturan perundang-undangan

yang lain. Dalam Black’s Law Dictionary,44 dijelaskan kewenangan merupakan:

“Right to exercise powers; to implement and enforces laws; to exact obedience; to

command; to judge, Control over; jurisdiction. Often synonymous with power.”

Dalam hal ini kewenangan yang juga kadang disebut kekuasaan dikaitkan dengan

bagaimana menerapkan dan menegakan hukum.

Ateng Syafrudin berpendapat, ada perbedaan antara pengertian

kewenangan dan wewenang.45 Kita harus membedakan antara kewenangan

(authority, gezag) dengan wewenang (competence, bevoegheid). Kewenangan

adalah apa yang disebut kekuasaan formal, kekuasaan yang berasal dari kekuasaan

yang diberikan oleh undang-undang, sedangkan wewenang hanya mengenai suatu

onderdeel (bagian) tertentu saja dari kewenangan. Di dalam kewenangan

terdapat wewenang-wewenang (rechtsbevoegdheiden). Wewenang merupakan

lingkup tindakan hukum publik, lingkup wewenang pemerintahan, tidak "hanya

meliputi wewenang membuat keputusan pemerintah (bestuur), tetapi meliputi

wewenang dalam rangka pelaksanaan tugas, dan memberikan wewenang serta

distribusi wewenang utamanya ditetapkan dalam peraturan perundang-undangan.

H.D. Stoud memberikan pengertian terhadap wewenang sebagai berikut:

Bevoegheid wet kan warden omscrevenals het geheel van bestuurechttelijke

bevoegdheden door publiekrechtelijke rechtssubjecten in het bestuurechttelijke

43Miriam Budiardjo, 1998, Dasar-Dasar Ilmu Politik, Penerbit Gramedia Pustaka

Utama, Jakarta, h. 35 44 Henry Campbell Black, 1978, Black’s Law Dictionary, West Publishing, USA, h. 121. 45Ateng Syafrudin, 2000, Menuju Penyelenggaraan Pemerintahan Negara yang Bersih dan

Bertanggung Jawab, Jurnal Pro Justisia Edisi IV, Universitas Parahyangan, Bandung, h. 22.

59

rechtsverkeer (wewenang dapat dijelaskan sebagai keseluruhan aturan-aturan

yang berkenaan dengan perolehan dan penggunaan wewenang pemerintah oleh

objek hukum publik dalam hukum publik).46

Kewenangan yang dimiliki oleh organ (institusi) pemerintahan dalam

melakukan perbuatan nyata (riil), mengadakan pengaturan atau mengeluarkan

keputusan selalu dilandasi oleh kewenangan yang diperoleh dari konstitusi secara

atribusi, delegasi, maupun mandat. Suatu atribusi menunjuk pada kewenangan

yang asli atas dasar konstitusi (UUD 1945). Pada kewenangan delegasi, harus

ditegaskan suatu pelimpahan wewenang kepada organ pemerintahan yang lain.

Pada mandat tidak terjadi pelimpahan apapun dalam arti pemberian wewenang,

akan tetapi, yang diberi mandat bertindak atas nama pemberi mandat. Dalam

pemberian mandat, pejabat yang diberi mandat menunjuk pejabat lain untuk

bertindak atas nama mandator (pemberi mandat).

Dalam kaitan dengan konsep atribusi, delegasi, ataupun mandat, J.G.

Brouwer dan A.E. Schilder, mengatakan:47

a. with atribution, power is granted to an administrative authority by an

independent legislative body. The power is initial (originair), which is to say

that is not derived from a previously existing power. The legislative body

creates independent and previously non existent powers and assigns them to

an authority.

b. Delegation is a transfer of an acquired atribution of power from one

administrative authority to another, so that the delegate (the body that the

acquired the power) can exercise power in its own name.

c. With mandate, there is not transfer, but the mandate giver (mandans) assigns

power to the body (mandataris) to make decision or take action in its name.

46Irfan Fachruddin, 2004, Pengawasan Peradilan Administrasi terhadap Tindakan

Pemerintah, Penerbit Alumni, Bandung, h.4 47J.G. Brouwer dan Schilder, 1998, A Survey of Dutch Administrative Law, Ars Aeguilibri,

Nijmegen, h.16-17.

60

Dari pandangan tersebut dapat dilihat bahwa J.G. Brouwer dan A.E. Schilder

berpendapat atribusi merupakan kewenangan yang diberikan kepada suatu organ

institusi pemerintahan atau lembaga Negara oleh suatu badan legislatif yang

independen. Kewenangan ini adalah asli, yang tidak diambil dari kewenangan

yang ada sebelumnya. Badan legislatif menciptakan kewenangan mandiri dan

bukan perluasan kewenangan sebelumnya dan memberikan kepada organ yang

berkompeten.

Delegasi adalah kewenangan yang dialihkan dari kewenangan atribusi dari

suatu organ institusi pemerintahan kepada organ lainnya sehingga delegator organ

yang telah memberi kewenangan dapat menguji kewenangan tersebut atas

namanya, sedangkan pada mandat, tidak terdapat suatu pemindahan kewenangan

tetapi pemberi mandat mandator memberikan kewenangan kepada organ lain

mandataris untuk membuat keputusan atau mengambil suatu tindakan atas

namanya.

Ada perbedaan mendasar antara kewenangan atribusi dan delegasi Pada

atribusi, kewenangan yang ada siap dilimpahkan, tetapi tidak demikian pada

delegasi. Berkaitan dengan asas legalitas, kewenangan tidak dapat didelegasikan

secara besar-besaran, tetapi hanya mungkin dibawah kondisi bahwa peraturan

hukum menentukan mengenai kemungkinan delegasi tersebut.

Kewenangan harus dilandasi oleh ketentuan hukum yang ada (konstitusi),

sehingga kewenangan tersebut merupakan kewenangan yang sah. Dengan

demikian, pejabat organ dalam mengeluarkan keputusan didukung oleh sumber

kewenangan tersebut. Stroink menjelaskan bahwa sumber kewenangan dapat

61

diperoleh bagi pejabat atau organ institusi pemerintahan dengan cara atribusi,

delegasi dan mandat. Kewenangan organ institusi pemerintah adalah suatu

kewenangan yang dikuatkan oleh hukum positif guna mengatur dan

mempertahankannya. Tanpa kewenangan tidak dapat dikeluarkan suatu keputusan

yuridis yang benar.48

Berdasarkan kerangka teori tersebut, maka analisisnya nanti adalah

dimaksudkan untuk menemukan kemungkinan adanya ketidak harmonisan antara

sumber-sumber pendapatan yang berasal dari pajak daerah dan retribusi daerah

berdasarkan kewenangan yang diberikan kepada pemerintah provinsi dengan

penjabaran urusan yang menjadi kewenangan Pemerintah Provinsi sesuai dengan

prinsip otonomi daerah yang seluas-luasnya. Pada satu sisi pemerintah provinsi

dalam konteks otonomi daerah diberikan urusan dan kewenangan untuk

menyelenggarakan pemerintahan daerah, pada sisi yang lain terdapat pembatasan

bagi pemerintah daerah untuk menentukan pajak dan retribusi daerah yang

merupakan sumber kewenangan dibidang pendapatan daerah. Penelitian ini

diharapkan nanti dapat mengungkapkan konsistensi pengaturan kewenangan

dalam penyelenggaraan urusan pemerintahan antara urusan pemerintahan yang

menjadi kewenangan pemerintah dengan kewenangan pemerintah daerah.

2.5. Teori Pembentukan Peraturan Perundang-undangan

Sebelum memahami teori pembentukan peraturan perundang-undangan,

ada baiknya dipahami terlebih dahulu tentang pengertian dari peraturan

48Abdul Rasyid Thalib, 2006, Wewenang Mahkamah Konstitusi dan Aplikasinya dalam

Sistem Ketatanegaraan Republik Indonesia, Penerbit Citra Aditya Bakti, Bandung, h. 219

62

perundang-undangan. Seringkali peraturan perundang-undangan diartikan sebagai

hukum. Pada dasarnya, hukum dapat diklasifikasikan dalam berbagai

pengelompokan. Apabila hukum dikelompokkan berdasarkan bentuknya, maka

hukum itu adalah hukum tertulis dan hukum tidak tertulis.49 Dalam Undang-

Undang Dasar 1945, Negara mengakui adanya hukum tidak tertulis dalam

ketatanegaraan Indonesia. Pengakuan oleh Negara tersebut tersirat dalam

Penjelasan Undang-Undang Dasar 1945 yakni :

Undang-Undang Dasar suatu negara ialah sebagian dari hukumnya dasar

negara itu. Undang-Undang Dasar ialah hukum dasar yang tertulis, sedang

disampingnya Undang-Undang Dasar itu berlaku juga hukum dasar yang

tidak tertulis, ialah aturan-aturan dasar yang timbul dan terpelihara dalam

praktek penyelenggaraan negara, meskipun tidak tertulis.

Berdasarkan penjelasan dari Undang-Undang Dasar 1945 tersebut diatas

bahwa Negara Indonesia terdapat hukum dasar tertulis dan hukum dasar tidak

tertulis. Apabila di tingkat aturan dasar diakui adanya hukum dasar tidak tertulis

maka ini menunjukkan bahwa adanya pengakuan hukum tidak tertulis. Hukum

tidak tertulis ini berupa hukum adat dan hukum kebiasaan. Sedangkan hukum

tertulis berupa Undang-Undang Dasar 1945, Undang-Undang, Peraturan

Pemerintah Pengganti Undang-undang, Peraturan Pemerintah, Keputusan

Presiden dan Peraturan Daerah.50

Pada sisi lain, Bagir Manan menyebutkan bahwa peraturan perundang-

undangan adalah :

e. Setiap keputusan tertulis yang dikeluarkan pejabat atau lingkungan

jabatan yang berwenang yang berisi aturan tingkah laku yang

bersifat atau mengikat umum;

49 Rosjidi Ranggawidjaja, 1998, Pengantar Ilmu Perundang-undangan Indonesia,

Mandar Maju, h. 35. 50 Ibid.

63

f. Merupakan aturan-aturan tingkah laku yang berisi ketentuan-

ketentuan mengenai hak, kewajiban, fungsi, status atau suatu

tatanan.

g. Merupakan peraturan yang mempunyai ciri-ciri umum-abstrak atau

abstrak umum artinya tidak mengatur atau tidak ditujukan pada

obyek, peristiwa atau gejala konkrit tertentu;

h. Dengan mengambil pemahaman dalam kepustakaan Belanda,

peraturan perundang-undangan lazim disebut wet materiele zin,

atau sering juga disebut dengan algemeen verbindende voorschrift

yang meliputi antara lain: de supranationale algemeen verbindende

voorschriften, wet, AmvB, de Ministeriele verordening, de

gemeentelijke raadsverordeningen, de provincial staten

verordeningen.51

Terlepas dari perbedaan pengertian peraturan perundang-undangan

tersebut, berdasarkan uraian diatas dapat disimpulkan bahwa peraturan

perundang-undangan merupakan bagian dari hukum. Hanya saja pengertian

hukum memiliki pengertian yang lebih luas daripada peraturan perundang-

undangan. Dalam pembentukan peraturan perundang-undangan sangat terkait

dengan pembentukan hukum. Maksudnya, tujuan pembentukan hukum juga

sangat penting dalam pembentukan peraturan perundang-undangan.52

Peraturan perundang-undangan merupakan suatu hal yang sangat penting

dalam kehidupan bernegara terutama dalam rangka menjalankan pemerintahan.

Peraturan perundang-undangan yang dibentuk tentulah harus dibuat dengan baik,

sesuai dengan harapan sehingga dapat mewujudkan cita-cita yang digariskan oleh

suatu negara. Menurut Rudolf Stammler,53 pembentukan hukum adalah konstruksi

pikiran yang merupakan keharusan untuk mengarahkan hukum kepada cita-cita

51 Maria Farida Indrati, 2007, Ilmu Perundang-undangan-jenis, fungsi dan Materi

Muatan, Kanisius, Yogyakarta, h. 10-11. 52 I Nyoman Suyatna, 2011, Asas-asas Umum Pemerintahan Yang Baik Dalam

Pembentukan Peraturan Daerah, Disertasi, Program Studi Doktor Ilmu Hukum Fakultas Hukum

Universitas Brawijaya, Malang, h. 157. 53Sidharta, 2006, Karakteristik Penalaran Hukum Dalam Konteks Keindonesiaan, CV.

Utomo, Bandung, h. 496.

64

yang diinginkan masyarakat. Pandangan yang dikemukakan oleh Stammler

tersebut selanjutnya dipertegas oleh Gustav Radbruch yang mengemukakan dua

fungsi cita hukum, yaitu sebagai dasar konstitutif pembentukan hukum dan

sekaligus sebagai tolok ukur regulatif untuk menilai adil atau tidak adilnya suatu

hukum positif. Penting diperhatikan dalam pembentukan hukum yaitu pesan

Montesquieu54 yang mewanti-wanti para legislator agar tidak mengusahakan

keseragaman yang berlebihan dalam sebuah sistem hukum karena masing-masing

negara memiliki asas hukum berbeda yang menjiwai sistem hukum. Dalam kaitan

ini diuraikan juga pengalamannya dengan pernyataan: “Ketika saya melakukan

perjalanan ke sebuah negeri, saya tidak meneliti apakah hukumnya baik,

melainkan apakah hukum yang ada dilaksanakan, karena dimanapun selalu ada

hukum yang baik”.

Menurut Cicero adagium ubi societas ibi ius55 artinya dimana ada

masyarakat, disana pasti ada hukum. Hal tersebut mencerminkan betapa eratnya

hubungan cita hukum dengan pembentukan hukum. Tanpa masyarakat tidak

mungkin ada hukum, karena hukum dibutuhkan oleh masyarakat guna mengatur

kehidupan masyarakat agar tercipta ketertiban dan kenyamanan. Oleh karena itu,

dalam membentuk hukum hanya masyarakat atau bangsa itulah yang tahu hukum

apa yang dibutuhkan dicitakan. Berlandaskan pada ajaran cita hukum tersebut,

maka pembentukan hukum harus dilakukan dengan konsep dari mereka, oleh

mereka, dan untuk mereka, sesuai dengan nilai-nilai hukum yang tumbuh dan

54 Montesquieu, 2007, The Spirit of Laws: Dasar-dasar Ilmu Hukum dan Ilmu Politik,

diterjemahkan dari: Montesquieu, The Spirit of Law, University of California Press, 1977, oleh

M.Khoirul Anam, Penerbit Nusamedia, Bandung, hal. 27 dan 357. 55Rosjidi Ranggawidjaja, 1998, Pengantar Ilmu Perundang-undangan Indonesia,

Mandar Maju, Bandung, h. 21.

65

berkembang dalam masyarakat itu sendiri. Terkait dengan hal ini, John Locke

sebagaimana dikutip Bayu Dwi Anggono, berpendapat bahwa Undang-Undang

yang dibuat oleh kekuasaan legislatif merupakan undang-undang yang dapat

memberikan kebaikan bagi masyarakat luas (make them for the public good) atau

memuat unsur-unsur kepentingan umum.56

Meuwissen57 mengatakan bahwa pembentukan hukum adalah penciptaan

hukum baru dalam arti umum, yaitu berkaitan dengan perumusan aturan-aturan

umum, yang dapat berupa penggantian atau perubahan aturan-aturan yang sudah

berlaku. Pembentukkan hukum juga dapat ditimbulkan dari keputusan-keputusan

konkret, dan peraturan perundang-undangan adalah jenis pembentukan hukum

yang paling penting dan juga paling modern.

Terkait dengan pembentukan peraturan perundang-undangan, dapat dilihat

teori pembentukan peraturan perundang-undangan yang dikemukakan oleh Jimly

Asshiddiqie yang mengembangkan landasan pembentukan peraturan perundang-

undangan atas lima landasan, yaitu: landasan filosofis, sosiologis, yuridis, politis,

dan administratif.58 Empat landasan pertama filosofis, sosiologis, politis, yuridis

dikatakan sebagai landasan mutlak yang harus selalu ada dalam setiap

pembentukan peraturan perundang-undangan, sedangkan landasan administratif

bersifat fakultatif atau tidak mutlak harus selalu ada, karena dicantumkan

tidaknya landasan administratif tersebut tergantung kepada kebutuhan.

56Bayu Dwi Anggono, 2014, Perkembangan Pembentukan Undang-Undang di Indonesia,

Konstitusi Press, Jakarta, h. 23. 57Meuwissen, 2007, Meuwissen Tentang Pengembanan Hukum, Ilmu Hukum, dan

Filsafat Hukum, Penerjemah: B. Arief Sidharta, Cetakan Pertama, Refika Aditama, Bandung, h. 9. 58Jimly Asshiddiqie, 2010, Perihal Undang-Undang, Raja Grafindo Persada, Jakarta, h.117

66

Pembentukan peraturan perundang-undangan yang baik juga dikemukakan

oleh Ann Seidman dengan menekankan pada 4 empat unsur yang harus

diperhatikan dalam pembentukan peraturan perundang-undangan, yaitu:

i. Pemerintahan berdasarkan hukum: para pembuat keputusan membuat

keputusan bukan berdasarkan kepada intuisi para pembuat keputusan

tersebut atau kecenderungan sesat, namun sesuai dengan norma-norma

yang telah disepakati yang didasarkan kepada akal sehat dan pengalaman;

ii. Pertanggungjawaban: para pembuat keputusan secara terbuka

bertanggungjawab kepada umum, menyerahkan keputusan mereka untuk

dikaji instansi yang berwenang, yang lebih tinggi kedudukannya dan pada

akhirnya oleh orang-orang yang berhak rttetnilih dalam pemilihan;

iii. Transparansi: para pejabat menjalankan pemerintahan secara terbuka

sehingga masyarakat dan khususnya pers dapat mengetahui dan

memperdebatkan rinciannya; dan

iv. Partisipasi: pihak-pihak yang dipengaruhi oleh suatu keputusan yang akan

ditetapkan -the stakeholders (pihak yang mempunyai kepentingan) -

memiliki kesempatan yang seluas-luasnya untuk memberikan

masukan,kritik dan mengambil bagian dalam pembuatan keputusan

keputusan pemerintah.59

Guna menghasilkan peraturan perundang-undangan yang baik, menurut

pandangan Ann Seidman et.al, dalam proses pembentukan peraturan perundang-

undangan, harus dilakukan melalui kajian-kajian yang mengutamakan pencarian

solusi terhadap perilaku bermasalah baik dari pelaku peran (role occupant)

maupun lembaga pelaksana (implementing agency). Pengkajian untuk

mendapatkan solusi terbaik dalam pembentukan perundang-undangan te'rsebut

dilakukan melalui 7 (tujuh) kategori yang oleh Ann Seidman disingkat. dengan

istilah ROCCIPI yaitu singkatan dari: Rule (Peraturan), Opportunity

(Kesempatan); Capacity (Kemampuan); Communication (Komunikasi); Interest

(Kepentingan); Process (Proses); dan Ideology (Ideologi). Ketujuh kategori

59Ann Seidman, et.al, 2002, Penyusunan Rancangan Undang-Undang Dalam Perubahan

Masyarakat Yang Demokratis: Sebuah Panduan untuk Pembuat Rancangan Undang-undang,

Diterjemahkan oleh: Yohanes Usfunan, dkk. Edisi Kedua, Proyek Blips II, Departemen

Kehakiman dan HAM Republik Indonesia, Jakarta, h.8.

67

tersebut selanjutnya dapat dikelompokan atas dua faktor penyebab, yaitu faktor

subyektif yang meliputi interest (kepentingan) dan ideology (ideologi) serfa faktor

obyektif meliputi rule (peraturan), opportunity (kesempatan), capacity

(kemampuan), communication (komunikasi), dan process (proses). Masing-

masing kategori tersebut dapat dijelaskan sebagai berikut:60

a. Rule (peraturan), yang dapat dimulai dari pertanyaan perancang peraturan

perundang-undangan yaitu mengapa orang berperilaku demikian dihadapan

peraturan perundang-undangan yang bila disimak ada lima kemungkinan

penyebab terhadap permasalahan tersebut, yaitu: kekaburan, kurang jelas

atau rancunya kata-kata dalam norma peraturan perundang-undangan;

kemungkinan adanya norma dalam peraturan perundang-undangan yang

mengizinkan perilaku yang bermasalah; kekosongan norma sehingga

peraturan perundang-undangan tidak mengatur penyebab-penyebab dari

prilaku bermasalah; peraturan perundang-undangan tersebut mungkin

mengijinkan pelaksanaan yang tidak transparan, tidak bertanggungjawab

dan tidak partisipatif; dan kemungkinan adanya norma yang ;rnemberikan

kewenangan yang tidak perlu kepada pejabat pelaksana dalam memutuskan

apa dan bagaimana mengubah perilaku bermasalah tersebut.

b. Opportunity (kesempatan), artinya apakah ada pengaturan dalam peraturan

perundang-undangan yang memungkinkan mereka yang dikenai aturan

tersebut berperilaku sebagaimana diperintahkan oleh peraturan perundang-

60Ann Seidman, et.al, ibid, h. 115-121.

68

undangan tersebut atau sebaliknya mengatur perilaku yang tidak mungkin

dilakukan.

c. Capacity (kemampuan), apakah mereka yang dikenai peraturan memiliki

kemampuan berperilaku seperti yang ditentukan oleh peraturan perundang-

undangan. Pada kategori ini perhatian dapat dipusatkan pada ciri-ciri pelaku

yang menyulitkan atau tidak memungkinkan mereka berperilaku

sebagaimana ditetapkan oleh undang-undang.

d. Communication (komunikasi), pada tataran ini ketidaktahuan pihak yang

dikenai aturan norma dalam peraturan perundang-undangan yang

diberlakukan mungkin dapat menjelaskan mengapa dia berperilaku tidak

sesuai. Dapat juga ditanyakan, apakah pihak yang berwenang telah

mengambil langkah-langkah yang memadai untuk mengkomunikasikan

peraturan-peraturan yang ada kepada para pihak yang dikenai aturan. Hanya

orang yang mengetahui perintah yang dikenai kepadanya saja yang akan

dengan secara sadar mematuhi peraturan perundang-undarigan.

e. Interest (kepentingan) yaitu mengacu kepada pandangan pihak yang dikenai

oleh peraturan perundang-undangan tentang akibat dan manfaat untuk

mereka sendiri, bukan hanya berupa insentif materiil tetapi juga insentif non

materiil.

f. Process (proses), yakni berdasar kriteria dan prosedur apakah para pihak

yang dikenai oleh peraturan perundang-undangan memutuskan untuk

mematuhi Undang-Undang atau tidak. Biasanya orang-orang memutuskan

sendiri apakah akan mematuhi peraturan atau tidak.

69

g. Ideology (ideologi) merupakan kategori subyektif kedua dari kemungkinan

penyebab prilaku, selain kepentingan (interest), dan secara luas kategori ini

dapat ditafsirkan mencakup motivasi-motivasi subyektif dari perilaku yang

tidak dicakup dalam kepentingan. Kategori ideologi ini termasuk semua hal

mulai dari nilai, sikap dan selera, hingga ke mitos dan asumsi-asumsi

tentang dunia, kepercayaan keagamaan dan ideologi politik, sosial dan

ekonomi.

Menyimak pandangan pembentukan peraturan perundang-undangan di atas

maka dalam alam keIndonesiaan, pembentukan peraturan perundang-undangan

harus sesuai dengan nilai-nilai Pancasila yang merupakan dasar untuk mencapai

masyarakat adil dan makmur sesuai dengan cita-cita negara sebagaimana tertuang

dalam alinea keempat Pembukaan UUD 1945. Artinya, pembentukan peraturan

perundang-undangan, disamping harus memperhatikan norma-norma peraturan

perundang-undangan yang lebih tinggi termasuk Undang-Undang Dasar Negara

Republik Indonesia Tahun 1945 dan Pancasila sebagai dasar negara dengan

jabaran-jabarannya yang merupakan dasar filosofis pembentukan peraturan

perundang-undangan Indonesia, juga harus mencerminkan nilai-nilai demokrasi

dengan memberikan keleluasaan kepada daerah otonom untuk mengatur dan

menyelenggaraan pemerintahan daerah. Tidak terkecuali tentunya pembentukan

peraturan perundang-undangan dibidang pendapatan daerah dalam mendukung

penyelenggaraan pemerintahan daerah.

70

2.6. Konsep Otonomi Daerah

Istilah otonomi berasal dari bahasa Yunani yang terdiri dari kata autos

yang artinya sendiri dan nomos berarti undang-undang, sehingga bila kedua kata

tersebut digabung memiliki arti membuat perundang-undangan sendiri. Bila

dikaitkan dengan konsep otonomi daerah berarti daerah dapat membuat peraturan

daerah sendiri. Dalam tataran berbeda, Van der Pot61 menyebutkan, otonomi

daerah memiliki arti menjalankan rumah tangganya sendiri (eigen huishouding).

Otonomi dalam pandangan Astim Riyanto62merupakan wujud dari asas

desentralisasi dalam negara kesatuan yang bentuk daerahnya disebut daerah

otonom, sehingga dalam negara kesatuan, yang dipandang sebagai asas adalah

desentralisasi. Sebagai suatu asas, otonomi digunakan pada negara serikat, karena

pemerintah negara bagian lazim disebut juga negara (state) yang berkedudukan

setaraf (horizontal, coordinate, concurrent) dengan pemerintah federal.

Pandangan yang berbeda terkait hubungan desentralisasi dengan otonomi

dikemukakan oleh Bagir Manan yang menurutnya otonomi hanyalah salah satu

bentuk desentralisasi dan desentralisasi tidak sama dengan otonomi. Diuraikan

juga oleh Bagir Manan, desentralisasi bukanlah asas melainkan suatu proses dan

yang asas adalah otonomi.63 Karena merupakan proses, desentralisasi

dimaksudkan untuk memberikan kewenangan kepada daerah guna melaksanakan

pemerintahan daerah sehingga penyelenggaraan pemerintahan tidak terpusat

61M. Laica Marzuki, 2006, Berjalan-jalan di Ranah Hukum, Cetakan Kedua, Direktorat

Jenderal dan Kepaniteraan MPR-RI, Jakarta, h. 161. 62Astim Riyanto, 2006, Aktualisasi Negara Kesatuan etelah Perubahan Atas Pasal 18

Undang-Undang Dasar Negara Republik Indonesia ahun 1945, "Disertasi" Program Pascasarjana

Universitas Padjadjaran, Bandung, h.409. 63Bagir Manan, 2004, Menyongsong Fajar Otonomi Daerah, Get. Ill, Pusat Studi Hukum

Fakultas Hukum DM, Yogyakarta, h. 11.

71

(sentralistis). Dengan demikian, pandangan yang dikemukakan oleh Bagir Manan

tersebut mencerminkan bahwa tujuan penerapan desentralisasi yaitu dalam rangka

menghindari agar tidak terjadi sentralisasi dalam penyelenggaraan pemerintahan

daerah.

Pengaturan mengenai pengertian otonomi dapat dilihat dalam Pasal 1

angka 6 Undang-Undang Nomor 23 Tahun 2014 tentang Pemerintahan Daerah

yang menentukan bahwa otonomi daerah adalah hak, wewenang, dan kewajiban

daerah otonom untuk mengatur dan mengurus sendiri urusan pemerintahan dan

kepentingan masyarakat setempat dalam sistem Negara Kesatuan Republik

Indonesia. Pengertian demikian menunjukan bahwa hakekat otonomi adalah

kebebasan daerah untuk mengatur dan menyelenggarakan sendiri urusan

pemerintahan daerah berdasarkan inisiatif sendiri sesuai dengan aspirasi

masyarakat daerah. Walaupun daerah diberikan kebebasan mengatur dan

menyelenggarakan pemerintahan daerah, tetapi kewenangan tersebut tidak boleh

bertentangan dengan konstitusi, peraturan perundang-undangan yang lebih tinggi,

kepentingan umum, maupun kepentingan nasional, karena otonomi daerah

tersebut diselenggarakan dalam sistem Negara Kesatuan Republik Indonesia.

Pada dasarnya, dalam penyelenggaraan pemerintahan daerah, otonomi

dapat dibedakan atas dua bentuk, yaitu otonomi terbatas dan otonomi luas.64

Kedua bentuk otonomi tersebut memiliki ciri masing-masing, yaitu: otonomi

terbatas bercirikan: pertama, urusan-urusan rumah tangga daerah ditentukan

secara kategoris dan pengembangannya diatur dengan cara-cara tertentu. Kedua,

64 Bagir Manan, Menyongsong ..., ibid.,hlm. 37.

72

sistem supervisi dan pengawasan dilakukan sedemikian rupa, sehingga daerah

otonom kehilangan kemandirian untuk menentukan secara bebas cara-cara

mengatur dan mengurus rumah tangga daerahmya. Ketiga, sistem hubungan

keuangan antara pusat dan daerah yang menimbulkan hal-hal seperti keterbatasan

kemampuan keuangan asli daerah yang akan membatasi ruang gerak otonomi

daerah. Sedangkan ciri otonomi luas bertolak dari prinsip bahwa kecuali yang

ditentukan sebagai urusan pemerintah pusat, maka semua urusan pemerintahan

pada dasarnya menjadi urusan rumah tangga daerah.

Penerapan otonomi luas di Indonesia dapat dilihat dalam Penjelasan

Umum angka 1 Undang-Undang Nomor 23 Tahun 2014 yang menguraikan:

"...Pemberian otonomi seluas-luasnya kepada Daerah diarahkan untuk

mempercepat terwujudnya kesejahteraan masyarakat melalui peningkatan

pelayanan, pemberdayaan, dan peran serta masyarakat. Disamping itu, melalui

otonomi luas, dalam lingkungan strategis globalisasi, Daerah diharapkan mampu

meningkatkan daya saing dengan memperhatikan prinsip demokrasi, pemerataan,

keadilan, keistimewaan dan kekhususan serta potensi dan keanekaragaman Daerah

dalam sistem Negara Kesatuan Republik Indonesia...".

Bertolak dari konsep otonomi di atas, maka daerah otonom, baik

provinsi,kabupaten, maupun kota, diberikan kewenangan seluas-luasnya dalam

menyelenggarakan pemerintahan daerah, termasuk dalam membentuk peraturan

perundang-undangan dibidang penggalian pendapatan daerah guna mendukung

penyelenggaran pemerintahan daerah. Walaupun disadari ada pembatasan yang

menghalangi pemerintahan daerah dalam membentuk peraturan perundang-

73

undangan dibidang pengalian pendapatan daerah, namun untuk itulah perlu

dilakukan kajian yang dapat memberikan solusi agar prinsip pemberian otonomi

daerah berupa memberikan kebebasan kepada daerah untuk berinovasi dan

berkreativitas menggali potensi pendapatan daerah sehingga dapat secara

maksimal mendukung penyelenggaraan pemerintahan daerah.

2.7. Konsep Retribusi Daerah

Dalam Undang-Undang Nomor 34 Tahun 2000 tentang Perubahan

Undang-Undang Republik Indonesia Nomor 18 Tahun 1997 tentang Pajak Daerah

dan Retribusi Daerah, disebutkan bahwa pengertian retribusi daerah adalah

pungutan daerah sebagai pembayaran atas jasa atau pemberian izin tertentu yang

khusus disediakan dan/atau diberikan oleh Pemerintah Daerah untuk kepentingan

orang pribadi atau badan.

Pada prinsipnya retribusi sama dengan pajak. Unsur-unsur pengertian

pajak sama dengan retribusi yang membedakannya adalah bahwa imbalan atau

kontra prestasi dalam retribusi langsung dapat dirasakan oleh pembayar. Unsur-

unsur yang melekat dalam retribusi antara lain Pungutan retribusi berdasarkan

undang-undang, pungutannya dapat dipaksakan, pemungutannya dilakukan oleh

Negara, digunakan sebagai pengeluaran masyarakat umum dan imbalan atau

prestasi dapat dirasakan secara langsung oleh pembayar retribusi.

Berdasarkan definisi diatas dapat diambil kesimpulan bahwa retribusi

adalah pungutan daerah sebagai pembayaran atas jasa yang disediakan oleh

pemerintah daerah. Sedangkan dalam Undang-Undang Nomor 23 Tahun 2014

tentang Pemerintahan Daerah dan Undang-Undang Nomor 28 Tahun 2009

74

tentang Pajak Daerah dan Retribusi Daerah menganut sistem tertutup (ClosedList

System) bagi Daerah provinsi dan kabupaten/kota untuk memungut selain yang

sudah ditentukan oleh undang-undang. Hal ini mengakibatkan daerah mengalami

kesulitan untuk mengembangkan inovasi, mengambil inisiatif dan berprakarsa

dalam rangka menggali sumber-sumber pendapatan yang baru. Pada Pasal 286

Undang-Undang Nomor 23 Tahun 2014 ditegaskan bahwa :

(1) Pajak daerah dan retribusi daerah ditetapkan dengan Undang-Undang yang

pelaksanaan di Daerah diatur lebih lanjut dengan Perda.

(2) Pemerintah Daerah dilarang melakukan pungutan atau dengan sebutan lain

di luar yang diatur dalam undang-undang.

(3) Hasil pengelolaan kekayaan Daerah yang dipisahkan sebagaimana

dimaksud dalam Pasal 285 ayat (1) huruf a angka 3 dan Iain-lain

pendapatan asli daerah yang sah sebagaimana dimaksud dalam Pasal

285ayat (1) huruf a angka 4 ditetapkan dengan Perda dengan berpedoman

pada ketentuan peraturan perundang-undangan.

Pada waktu berlakunya Undang-Undang Nomor 34 Tahun 2000 tentang

Pajak Daerah dan Retribusi Daerah, ditentukan bahwa daerah masih dapat

menetapkan jenis pungutan selain yang ditetapkan dalam Undang-Undang

sepanjang sesuai kriteria yang ditetapkan dalam Undang-Undang tersebut

termasuk yang dilakukan oleh Daerah kabupaten dan kota. Undang-Undang

Nomor 34 Tahun 2000 kemudian diganti dengan Undang-Undang Nomor 28

Tahun 2009 tentang Pajak Daerah dan Retribusi Daerah yang melarang adanya

pungutan oleh Pemerintah Daerah selain yang sudah ditentukan oleh undang-

undang. Undang-Undang Nomor 23 Tahun 2014 tentang Pemerintahan Daerah

disatu sisi ingin mendorong otonomi ke arah pemberdayaan, inisiatif, prakarsa dan

meningkatkan kesejahteraan, sedangkan pada sisi lain undang-undang tentang

Pemerintahan Daerah itu juga menentukan bahwa Daerah provinsi dan

75

kabupaten/kota dilarang memungut pajak dan retribusi diluar yang diatur di dalam

undang-undang. Ketidakkonsistenan pengaturan tersebut tentunya sangat

berpengaruh terhadap Provinsi Bali sebagai salah satu daerah otonom yang

memiliki urusan wajib yang harus diatur dengan Perda yang dapat dijadikan

potensi sumber pendapatan. Di samping itu Bali sebagai daerah pariwisata

memiliki urusan pilihan yang sangat potensial dijadikan sumber pendapatan bagi

Daerah Provinsi, namun terkendala oleh adanya ketentuan yang membatasi

kewenangan untuk melakukan penggalian pendapatan.

Substansi norma yang terkandung dalam Undang-Undang tersebut

memerlukan suatu pengkajian dengan mengacu pada format wewenang

sebagaimana yang dikemukakan diatas. Karena pada satu sisi substansi aturan

menghendaki agar daerah senantiasa mengembangkan kreativitas dalam

mengelola urusan untuk kepentingan kesejahteraan masyarakat, sedangkan pada

sisi lain dibuat ada pembatasan yang tidak boleh dilakukan oleh daerah khususnya

dalam rangka menggali sumber pendapatan yang baru.

2.8. Konsep Perimbangan Keuangan Pusat dan Daerah

Berdasarkan konsep retribusi diatas, bahwa retribusi merupakan pungutan

daerah sebagai pembayaran atas jasa yang disediakan oleh Pemerintah Daerah.

Selain itu, dalam konsep retribusi daerah menganut sistem tertutup bagi Daerah

Provinsi dan kabupaten/kota untuk memungut selain yang sudah ditentukan oleh

undang-undang. Dengan demikian, Pemerintah daerah diberikan mengadakan

pungutan dalam rangka menciptakan kesejahteraan masyarakat. Dalam

penyelenggaraan otonomi daerah pada prinsipnya adalah untuk mewujudkan

76

kesejahteraan masyarakat melalui peningkatan pelayanan, pemberdayaan, peran

serta masyarakat serta daya saing daerah. Oleh karena itu Pemerintah Pusat

menyerahkan sebagian kewenangannya kepada Pemerintah Daerah melalui asas

desentralisasi. Berdasarkan Pasal 1 angka 1 Undang-Undang Nomor 23 Tahun

2014 tentang Pemerintahan Daerah menyebutkan bahwa Pemerintah Pusat adalah

Presiden Republik Indonesia yang memegang kekuasaan pemerintahan negara

Republik Indonesia yang dibantu oleh Wakil Presiden dan menteri sebagaimana

dimaksud dalam Undang-Undang Dasar Negara Republik Indonesia Tahun 1945.

Selanjutnya dalam angka 2 pasal ini menyebutkan bahwa Pemerintahan Daerah

adalah penyelenggaraan urusan pemerintahan oleh Pemerintah Daerah dan Dewan

Perwakilan Rakyat Daerah menurut asas otonomi dan tugas pembantuan dengan

prinsip otonomi seluas-luasnya dalam sistem dan prinsip Negara Kesatuan

Republik Indonesia sebagaimana dimaksud dalam Undang-Undang Dasar Negara

Republik Indonesia Tahun 1945. Sebagaimana dengan penyerahan kewenangan

dari Pemerintah Pusat kepada Pemerintah Daerah tersebut semata-mata untuk

menciptakan daerah otonom. Maksudnya, agar Pemerintah Daerah dapat

mengatur daerahnya sendiri termasuk mengatur keuangan dan kesejahteraan

masyarakatnya. Daerah otonom seperti yang disebutkan dalam Pasal 1 angka 6

Undang-Undang Nomor 23 Tahun 2014 tentang Pemerintahan Daerah yakni

Daerah otonom yang selanjutnya disebut Daerah adalah kesatuan masyarakat

hukum yang mempunyai batas-batas wilayah yang berwenang mengatur dan

mengurus urusan pemerintahan dan kepentingan masyarakat setempat menurut

prakarsa sendiri berdasarkan aspirasi masyarakat dalam sistem Negara Kesatuan

77

Republik Indonesia. Terciptanya daerah otonom ini menimbulkan konsekuensi

bahwa Pemerintah Daerah seharusnya mampu melaksanakan penyelenggaraan

pemerintahannya secara mandiri dengan mengoptimalisasi potensi sumber daya

yang berada di daerah.

Pemerintah Daerah dapat dikatakan menjalankan otonominya bila mampu

mengurus urusan rumah tangganya secara mandiri. Pada kenyataannya, hingga

saat ini Pemerintah Daerah masih belum lepas dari Pemerintah Pusat dan justru

semakin berketergantungan terutama dalam permasalahan keuangan.Seperti yang

disebutkan dalam Pasal 1 angka 30 Undang-Undang Nomor 23 Tahun 2014

tentang Pemerintahan Daerah bahwa hubungan Keuangan antara Pemerintah

Pusat dan Daerah adalah suatu sistem pembagian keuangan yang adil,

proporsional, demokratis, transparan dan bertanggung jawab. Dengan demikian,

Pemerintah Daerah dalam menyelenggarakan hubungan dengan Pemerintah Pusat

memiliki hubungan yang meliputi hubungan wewenang, keuangan, yang

dilaksanakan secara adil dan selaras.

Perimbangan keuangan pusat dan derah merupakan konsekuensi dari

pelaksanaan desentralisasi dengan segala instrumen meliputi dana alokasi umum,

dana alokasi khusus dan dana bagi hasil serta berbagai pendapatan daerah

lainnnya yang sah sesuai dengan peraturan perundangan-undangan. Kebijakan

perimbangan pusat dan daerah dipandang sebagai kebijakan yang tepat mengingat

pelaksaan desentralisasi yang membutuhkan biaya. Kebijakan ini memiliki tujuan

mulia untuk mengurangi kesenjangan antara pemerintah daerah dan pusat

sehingga penyelenggaraan pelayanan publik dapat berjalan dengan optimal,

78

meningkatkan kesejahteraan masayarakat dalam rangka pemberdayaan, serta

membantu pemerintah daerah menyelenggarakan pemerintahan dengan baik

seseuai prinsip Good Governance.

Berdasarkan Pasal 1 angka 3 Undang-Undang Nomor 33 Tahun 2004

tentang Perimbangan Keuangan Antara Pemerintah Pusat dan Daerah menyatakan

bahwa perimbangan keuangan antara Pusat dan Daerah adalah :

“Perimbangan keuangan antara Pemerintah dan Pemerintahan Daerah

adalah suatu sistem pembagian keuangan yang adil, proporsional,

demokratis, transparan, dan efisien dalam rangka pendanaan

penyelenggaraan Desentralisasi, dengan mempertimbangkan potensi,

kondisi, dan kebutuhan daerah, serta besaran pendanaan

penyelenggaraan Dekonsentrasi dan Tugas Pembantuan”.

Sejalan dengan perimbangan keuangan antara pusat dan daerah tersebut

Pemerintah bermaksud menerapkan prinsip keadilan dan kesejahteraan sosial

dalam kerangka Negara Kesatuan Republik Indonesia. Dengan menerapkan

prinsip keadilan dan kesejahteraan sosial, maka pemerataan keuangan antara pusat

dan daerah dapat diselenggarakan secara proporsional sesuai dengan kondisi dan

kebutuhan dari tiap-tiap daerah. Dengan demikian, perimbangan keuangan pusat

dan daerah tersebut dilaksanakan dengan memperhatikan potensi daerah,

kepadatan penduduk dan tingkat pendapatan daerahnya. Selanjutnya, dalam Pasal

10 Undang-Undang Nomor 33 Tahun 2004 tentang Perimbangan Keuangan Pusat

dan Daerah dinyatakan bahwa dana perimbangan tersebut meliputi dana bagi

hasil, dana alokasi umum, dan dana alokasi khusus. Dana bagi hasil sebagai salah

satu sumber dana perimbangan keuangan pusat dan daerah yaitu dana yang

bersumber dari Anggaran Pendapatan dan Belanja Negara (selanjutnya disingkat

APBN) yang dialokasikan kepada daerah berdasarkan angka persentase untuk

79

mendanai kebutuhan daerah dalam rangka pelaksanaan desentralisasi. Hanya saja

Undang-Undang Nomor 33 Tahun 2004 dirasakan kurang adil bagi Provinsi Bali

sebagai daerah otonom yang memiliki potensi unggulan di bidang pariwisata dan

budaya, dimana masyarakatnya mayoritas bergerak di bidang pariwisata. Secara

faktual Bali sebagai daerah tujuan wisata yang banyak dikunjungi wisatawan

sangat berpotensi menyumbangkan devisa kepada negara, justru tidak

mendapatkan bagian dari devisa tersebut, mengingat dasar pemberian dana bagi

hasil hanya bertumpu pada sumber daya alam, sebagaimana diatur dalam Pasal 11

ayat (1) yang selanjutnya dipertegas pada ayat (3) yang menentukan bahwa

sumber daya alam yang dimaksud adalah: a) kehutanan; b) pertambangan umum;

c) perikanan; d) pertambangan minyak bumi; d) pertambangan gas bumi; dan f)

pertambangan panas bumi. Dengan demikian aspek pariwisata dan budaya tidak

digunakan sebagai dasar perhitungan untuk pemberian dana bagi hasil.