1

BAB I

PENDAHULUAN

A. Latar Belakang Masalah

Manusia adalah makhluk yang diciptakan di dunia sebagai makhluk sosial,

sejak kelahirannya manusia membutuhkan manusia lain untuk bertahan hidup,

manusia telah bergaul dengan manusia-manusia lain di dalam suatu wadah yang

bernama masyarakat. Pada awalnya, manusia berhubungan dengan orang tuanya

dengan semakin meningkatnya umur, maka semakin luas pula daya cakup

pergaulannnya dengan manusia lain di dalam masyarakat tersebut. Pada dasarnya

manusia mengetahui bahwa dalam berbagai hal dia mempunyai persamaan dengan

orang lain, sedangkan dalam hal-hal lain dia mempunyai sifat-sifat yang khas dan

berlaku bagi dirinya sendiri baik laki-laki atau perempuan.

Berdasarkan lingkungannya, manusia mulai menyadari dan mengetahui

bahwa dalam hubungannya dengan orang lain dari masyarakat itu dia bebas,

namun tidak boleh berbuat semaunya dengan kata lain bebas bertanggung jawab.

Dari ayah, ibu, saudara-saudaranya serta lingkungan masyarakat manusia belajar

tentang tindakan-tindakan apa yang boleh dilakukan dan tindakan-tindakan apa

yang terlarang (Soerjono Soekanto, 1988 : 1).

Berdasarkan hal di atas, kehidupan di dalam suatu masyarakat pada

dasarnya berpedoman pada suatu aturan yang telah lama berlaku dalam

masyarakat tersebut dan oleh sebagian masyarakat dipatuhi dan ditaati karena

merupakan pegangan baginya, jadi sejak dilahirkan manusia telah sadar bahwa

2

mereka bagian dari satu kesatuan manusia yang lebih luas lagi dan kesatuan tadi

memiliki kebudayaan.

Manusia sebagai individu mempunyai kehidupan jiwa yang menyendiri,

namun manusia sebagai makhluk sosial tidak dapat dipisahkan dari masyarakat

manusia lahir, hidup berkembang dan meninggal dunia di dalam masyarakat.

Sebagai individu, manusia tidak dapat mencapai segala sesuatu yang di

inginkannya dengan mudah, dibutuhkan usaha dan kerja keras dalam rangka

memenuhi kebutuhan manusia tersebut. Kebutuhan manusia yang semakin

meningkat dan berkembang dalam kehidupan dewasa ini memunculkan bermacam

cara dalam usaha pemenuhannya, tidak terkecuali kebutuhan biologis guna

terciptanya regenerasi.

Sudah menjadi kodrat alam pula, bahwa pada tiap-tiap manusia yang

normal terdapat hasrat untuk melanjutkan jenisnya dengan mengadakan

keturunan. Hal ini tentu tidak dapat dilakukan orang seorang, hasrat itu menjadi

dorongan untuk adanya bentuk hidup suami isteri salah satunya dengan cara yang

formal yaitu dengan mengadakan hubungan perkawinan. Mengingat arti

pentingnya perkawinan di dalam masyarakat, maka pemerintah mengeluarkan

Undang-Undang Perkawinan yaitu Undang-Undang Nomor 1 Tahun 1974 Pasal 1

yang menyatakan bahwa : “ perkawinan ialah ikatan lahir batin antara seorang

pria dan wanita sebagai suami isteri dengan tujuan membentuk keluarga (rumah

tangga) yang bahagia dan kekal berdasarkan Ketuhanan Yang Maha Esa “. Dari

definisi tersebut di dapatkan salah satu tujuan dari perkawinan adalah membentuk

keluarga (rumah tangga) yang bahagia. Di sinilah awal peran ganda dari seorang

3

perempuan, di samping sebagai isteri diharapkan dapat menjadi seorang ibu bagi

anak-anaknya di kemudian hari.

Berdasarkan kodrat sebagai perempuan untuk mewujudkan kesempurnaan

hidup menjadi seorang ibu diawali dengan melalui proses kehamilan dan di

lanjutkan proses kelahiran pada saatnya, proses yang begitu panjang dan penuh

dengan harapan bagi calon ibu dan keluarga. Harapan akan kehidupan baru untuk

menjadi seorang ibu dalam keluarganya. Suatu proses yang memberikan dampak

terhadap program-program pelayanan kesehatan ibu dan anak baik pra maupun

pasca melahirkan, adanya program-program tersebut di harapkan efektif di dalam

meningkatkan pelayanan kesehatan bagi ibu dan anak dan mengurangi angka

kematian pada ibu dan anak. Dimana hal tersebut harus didukung oleh semua

pihak-pihak terkait baik pusat, daerah maupun swasta.

Dalam rangka mewujudkan peningkatan kesehatan masyarakat Indonesia

tujuan pembangunan kesehatan adalah untuk untuk meningkatkan kesadaran,

kemauan, dan kemampuan hidup sehat bagi setiap orang agar terwujud derajat

kesehatan masyarakat yang setinggi-tingginya. Berdasarkan Pasal 46 Undang-

Undang Nomor 36 Tahun 2009 tentang Kesehatan bab VI pada bagian kesatu

berbunyi sebagai berikut :

Untuk mewujudkan derajat kesehatan yang setinggi-tingginya bagi

masyarakat, diselenggarakan upaya kesehatan yang terpadu dan

menyeluruh dalam bentuk upaya kesehatan perseorangan dan upaya

kesehatan masyarakat.

Hal ini senada dengan Pasal 12 ayat 1 UU Nomor 23 Tahun 1992 yang

berbunyi " kesehatan keluarga diselenggarakan untuk mewujudkan keluarga sehat,

4

kecil, bahagia, dan sejahtera ", sedangkan Ayat 2 menyatakan bahwa kesehatan

keluarga sebagaimana dimaksud dalam Ayat (1) meliputi kesehatan suami istri,

anak, dan anggota keluarga lainnya.

Mencerrnati hal tersebut di atas, hak-hak perempuan/istri harus

mendapatkan suatu pengakuan dan perlindungan berupa peraturan-peraturan atau

pun perundangundangan. Di dunia internasional pengakuan hak-hak perempuan

pertama kali muncul dari adanya piagam PBB yaitu Komisi Kedudukan

Perempuan atau Commision on the Status of Women (CSW) yang dibentuk pada

tahun 1964. Konvensi CEDAW merupakan perjanjian internasional tentang

perempuan yang paling komprehensif, menetapkan kewajiban hukum yang

mengikat untuk mengakhiri diskriminasi. Konvensi ini sering digambarkan

sebagai "international bill of rights for women". Konvensi ini merupakan satu-

satunya perjanjian internasional yang menegaskan hak reproduksi perempuan.

Komitmen dan perkembangan yang terjadi secara internasional tersebut

berpengaruh pula pada langkah yang dilaksanakan di Indonesia dalam menangani

masalah hak-hak perempuan terutama pada masalah kematian ibu. Pada tahun

1988 diadakan Lokakarya Kesejahteraan Ibu, yang merupakan kelanjutan

konferensi tentang kematian ibu di Nairobi setahun sebelumnya. Lokakarya

bertujuan mengemukakan betapa kompleksnya masalah kematian ibu, sehingga

penanganannya perlu dilaksanakan di berbagai sektor dan pihak terkait ( Sarwono

Prawirohardjo, 2002 : 4 ).

Berdasarkan Survei Demografi dan Kesehatan Indonesia (SDKI) tahun

2002/2003 angka kematian ibu di Indonesia masih berada pada angka 307 per 100

5

ribu kelahiran. Tingginya angka kematian ibu dan bayi sebesar 307 per 100 ribu

kelahiran hidup menjadi salah satu indikatornya buruknya pelayanan kesehatan

ibu dan anak. Masalah kematian ibu adalah masalah yang kompleks, meliputi

hal-hal nonteknis seperti status wanita dan pendidikan, walaupun masalah tersebut

perlu diperbaiki sejak awal, namun kurang realistis bila mengharapkan perubahan

drastis dalam tempo singkat. Karena itu diperlukan intervensi yang mempunyai

dampak nyata dalam waktu relatif pendek ( Sarwono Prawirohardjo, 2002 : 5 ).

Pemerintah Indonesia mengeluarkan beberapa strategi dan aktivitas untuk

menurunkan Angka Kematian Ibu (AKI) dan Angka Kematian Anak (AKA)

antara lain melalui peningkaian program upaya kesehatan perorangan, program

upaya kesehatan masyarakat, program pencegahan dan pemberantasan penyakit

dan program promosi kesehatan. Di dalam Rencana Strategik Nasional Making

Pregnancy Safer (MPS) di Indonesia 2001-2010 di sebutkan bahwa dalam

konteks rencana pembangunan kesehatan menuju Indonesia sehat 2010, visi MPS

adalah " kehamilan dan persalinan di Indonesia berlangsung aman, serta bayi di

lahirkan hidup dan sehat. Sedangkan misi MPS adalah menurunkan kesakitan dan

kematian maternal dan neonatal. Melalui pemantapan sistem kesehatan untuk

menjamin akses terhadap intervensi yang cost effective berdasarkan bukti ilmiah

yang berkualitas, memberdayakan wanita, keluarga dan masyarakat melalui

kegiatan yang mempromosikan kesehatan ibu dan bayi baru lahir. Dan menjamin

agar kesehatan maternal dan neonatal dipromosikan dan dilestarikan sebagai

prioritas program pembangunan nasional. (Sarwono Prawirohardjo, 2002:1).

Masalah gizi pada kesehatan ibu, bayi baru lahir dan anak juga perlu

mendapatkan perhatian yang sama. Hal ini disebabkan karena sekitar 54%

6

kematian bayi dan balita terkait dengan kondisi gizi yang kurang. Oleh sebab itu,

peningkatan program perbaikan gizi dengan sendirinya akan berdampak pada

penurunan angka kematian bayi dan balita. (Majalah Info Forum Parlemen,

2006:6). Demikian pula dengan penyakit-penyakit yang diderita oleh ibu hamil

seperti anemia, hipertensi, hepatitis dan lain-lain dapat membawa resiko kematian

ketika akan, sedang atau setelah persalinan.

Melihat pada penyebab langsung kematian ibu yang sangat terkait dengan

kualitas prosedur klinis, maka jelas dukun tidak dapat diharapkan untuk

menangani masalah perdarahan, eklamsia, dan infeksi. Oleh sebab itu, saat ini

peningkatan persalinan oleh tenaga kesehatan terlatih menjadi sangat mendesak.

Peningkatan akses mutu tenaga kesehatan memerlukan berbagai pelatihan

disamping upaya yang menjamin bahwa mereka bekerja berdasarkan standar

sehingga memenuhi kinerja mutu yang diharapkan ( Majalah Info Forum

Parlemen, 2006 : 5 ).

Dalam rangka menunjang peningkatan pelayanan kesehatan dibutuhkan

anggaran pembangunan kesehatan, anggaran pembangunan bidang kesehatan dari

tahun ke tahun selalu ada peningkatan namun masih belum sesuai dengan

rekomendasi WHO bahwa pembiayaan pembangunan minimal 5-15% dari

pendapatan negara. Anggaran pembangunan kesehatan oleh Pemerintah, Pemda

Propinsi, dan Kabupaten/Kota masih belum ada sinkronisasi antara Pusat dan

Daerah dimana desentralisasi masih belum sesuai dengan harapan, karena masih

rendahnya dukungan dan kepedulian Pemda akan arti pentingnya kesehatan.

Di Indonesia, desentralisasi kesehatan yang dimulai tahun 2001

diharapkan dapat mendorong kebijakan dan program kesehatan yang lebih

7

berorientasi kepada kebutuhan prioritas masyarakat, namun masih menjadi suatu

pertanyaan sejauh mana harapan desentralisasi tersebut telah terwujud. Banyak

faktor baik institusi dan non-institusi mempengaruhi langsung dan tidak langsung

proses dan konteks kebijakan kesehatan (Majalah Info Forum Parlemen, 2006 : 9).

Berdasarkan pasal 1 ayat,(7) Undang-Undang No. 32 tahun 2004 tentang

Desentralisasi "Desentralisasi adalah penyerahan wewenang pemerintahan oleh

pemerintah kepada daerah otonom untuk mengatur dan mengurus urusan

pemerintahan dalam sistem Negara Kesatuan Republik Indonesia". Sesuai dengan

sistem desentralisasi, bahwa kewenangan pusat telah dilimpahkan kepada daerah,

dan oleh karena itu diperlukan kebijakan-kebijakan yang bersifat menyeluruh

guna meningkatkan kesehatan terutama bagi ibu dan anak di seluruh

daerah-daerah di Indonesia, khususnya di Kabupaten Banyumas.

Kebijakan kesehatan yang mendasarkan pada data dan bukti dengan

mempertimbangkan norma sosial budaya menghadapi tantangan banyak faktor.

Sementara banyak pihak sepakat pentingnya kebijakan kesehatan yang

mendasarkan pada informasi akurat dari lapangan, diperlukan suatu mekanisme

pengumpulan dan pelaporan data yang lebih baik untuk pembelajaran kebijakan.

Guna tercapainya hasil yang maksimal dalam pelaksanakan program-program

kesehatan dalam kaitannya terhadap kesehatan ibu dan anak.

Upaya percepatan penurunan angka kematian ibu dan bayi ini diharapkan

peran aktif dari semua pihak-pihak terkait baik pemerintah pusat, pemerintah

daerah maupun peranan dari pihak-pihak swasta. Dengan adanya Undang-Undang

No 32 tahun 2004 tentang desentralisasi maka pemerintah daerah memegang

8

peran penting dalam alokasi dana daerah guna mendukung program-program

kesehatan, disamping itu diharapkan pemerintah daerah mampu memanfaatkan

semaksimal mungkin semua sumber daya yang ada pada daerah tersebut dalam

upaya untuk mendukung program tersebut.

Anggaran pembangunan bidang kesehatan dari tahun ke tahun selalu ada

peningkatan namun masih belum sesuai dengan rekomendasi WHO bahwa

pembiayaan pernbangunan kesehatan minimal 5-15% dari PDB. Sedang standar

WHO untuk sebuah negara dengan kondisi layanan kesehatan yang baik minimal

adalah 15 persen dari GDP. Adapun ketentuan besarnya anggaran kesehatan

bersifat relatif tergantung kepada kemampuan keuangan negara, anggaran

kesehatan yang dikeluarkan oleh pemerintah pusat secara normatif dapat dilihat

dari UU APBN. (Majalah Info Forum Parlemen, 2006:13).

Berkaitan dengan hal di atas, pada Pasal 171 ayat (1) UU No. 36 tentang

kesehatan yang berbunyi “Besar anggaran kesehatan pemerintah dialokasikan

minimal sebesar 5% (lima persen) dari anggaran pendapatn dan belanja negara di

luar gaji”. Ayat (2) “Besar anggaran kesehatan pemerintah daerah provinsi,

kabupaten/kota dialokasikan minimal 10% (sepuluh persen) dari anggaran

pendapatan dan belanja daerah di luar gaji”.

Bahwa untuk mencapai tujuan pembangunan kesehatan harus dilaksanakan

ataupun diselenggarakan secara berkeseinambungan baik oleh Pemerintah Pusat,

Pemerintah Propinsi, dan Pemerintah Kabupaten/Kota maupun oleh masyarakat

termasuk swasta. Anggaran pembangunan kesehatan oleh Pemerintah, Pemda

Propinsi, dan Kabupaten/Kota masih belum ada sinkronisasi antara pusat dan

9

daerah dimana desentralisasi masih belum sesuai dengan harapan, karena masih

rendahnya dukungan dan kepedulian Pemda akan arti pentingnya kesehatan

khususnya kesehatan ibu dan anak tak terkecuali di Kabupaten Banyumas. Hal

inilah yang membuat penulis tertarik untuk mengkaji lebih dalam masalah

tersebut dan merumuskan dalam judul, "Kesehatan Ibu dan Anak (Studi Tentang

Faktor-Faktor Yang Mempengaruhi Kebijakan Peningkatan Kesehatan lbu dan

Anak di Kabupaten Banyumas)".

B. Perumusan Masalah

Berdasarkan latar belakang masalah tersebut, maka perumusan masalah

yang di kaji adalah :

1. Bagaimana pelaksanaan kebijakan peningkatan kesehatan ibu dan anak di

Kabupaten Banyumas ?

2. Faktor-faktor apa sajakah yang mempengaruhi pelaksanaan kebijakan

peningkatan kesehatan ibu dan anak di Kabupaten Banyumas ?

C. Tujuan Penelitian

1. Untuk mengetahui pelaksanaan kebijakan peningkatan kesehatan ibu dan

anak di Kabupaten Banyumas;

2. Untuk menganalisis faktor-faktor yang mempengaruhi pelaksanaan

kebijakan peningkatan kesehatan ibu dan anak di Kabupaten Banyumas.

10

D. Kegunaan Penelitian

1. Kegunaan teoritis

a. Hasil penelitian ini diharapkan mampu memberikan sumbangan

perkembangan ilmu pengetahuan, khususnya yang berkaitan dengan

kebijakan peningkatan kesehatan ibu dan anak ;

b. Hasil penelitian ini diharapkan dapat menjadi acuan bagi penelitian

sejenis yang akan datang dan sekaligus sebagai pembanding terhadap

penelitian-penelitian sejenis yang telah ada sebelumnya.

2. Kegunaan praktis

a. Hasil penelitian ini diharapkan dapat memberikan input (mandat)

bahan pertimbangan dalam rangka pelaksanaan kebijakan peningatan

kesehatan ibu dan anak di Kabupaten Banyumas khususnya.

b. Hasil penelitian ini diharapkan dapat menjadi masukan (input) bagi

pembuat, perencana kebijakan di bidang kesehatan ibu dan anak dalam

rangka menekan angka kematian ibu, meningkatkan kualitas

kekurangan gizi anak serta peningkatan kesadaran tentang arti

pentingnya kesehatan bagi masyarakat.

11

BAB II

TINJAUAN PUSTAKA

A. HUKUM DAN MASYARAKAT

1. Definisi Hukum

Manusia adalah makhluk sosial yang selalu berinteraksi dengan

sesama manusia di dalam kehidupan bermasyarakat, interaksi tersebut

menyebabkan manusia untuk berhubungan dan saling membutuhkan. Oleh

karenanya diperlukan adanya suatu aturan-aturan atau norma-norma yang

harus ditaati oleh semua anggota masyarakat, mempunyai sanksi yang

tegas, dan berlaku tetap. Untuk mengatur dan memberikan batasan-

batasan dalam hubungannya manusia satu dengan yang lain di dalam

kehidupan bermasyarakat.

Kumpulan dari suatu norma, sanksi, dan peraturan yang

membentuk suatu sistem dan saling mempengaruhi dapat disebut dengan

suatu hukum. Hukum memaksa karena memiliki sanksi yang tegas.

Dalam melindungi masyarakatnya negara menggunakan hukum untuk

mengatur berbagai kepentingan yang ada di dalam suatu negara.

Hukum adalah seperangkat aturan atau norma yang memiliki

kekuatan sanksi yang pelaksanaannya dapat dipaksakan oleh negara atau

aparat penyelenggara negara. Hukum berisi seperangkat aturan yang

mengatur sebagian besar kehidupan manusia, hukum dapat di bagi dalam

dua bagian yaitu hukum tertulis dan hukum tidak tertulis. Hukum tertulis

12

dituangkan dalam bentuk pasal-pasal, dalam undang-undang yang disusun

secara sistematis dalam lembaran negara, sedangkan hukum tidak tertulis

bersandarkan pada nilai-nilai yang hidup di dalam masyarakat. Nilai-nilai

yang dimaksud adalah nilai-nilai penghormatan atas jiwa, tubuh, harta,

kehormatan dan kemerdekaan.

Tentunya terdapat fungsi dari hukum tersebut, diantaranya sebagai

fungsi sarana pembaharuan masyarakat. Di samping itu maka hukum

sebagai tata kaedah dapat berfungsi sebagai sarana untuk menyalurkan

arah kegiatan-kegiatan warga masyarakat ke tujuan yang dikehendaki oleh

perubahan yang terencana tersebut. Dari hal tersebut, maka dapat kita

ambil kesimpulan bahwa hukum sebagai alat perubahan masyarakat (a

tool social engineering).

Hukum adalah pengendali utama kegiatan kehidupan masyarakat

dalam suatu negara. Menurut Leon Duguit : “ Hukum ialah aturan tingkah

laku para anggota masyarakat, aturan yang daya penggunaannya pada saat

tertentu diindahkan oleh suatu masyarakat sebagai jaminan dari

kepentingan bersama dan yang jika dilanggar menimbulkan reaksi

bersama terhadap orang yang melakukan pelanggaran itu “. Sedangkan

menurut Prof. Mr. E.M. Meyers dalam bukunya “ De Algemene Begrippen

van het Burgelijk Recht “ memberikan definisi hukum sebagai berikut “

Hukum ialah semua aturan yang mengandung pertimbangan kesusilaan,

ditujukan kepada tingkah laku manusia dalam masyarakat dan yang

13

menjadi pedoman bagi penguasa-penguasa dalam melakukan tugasnya “

(C.S.T Kansil, 1986:36).

Lon Fuller menyatakan bahwa hukum itu sebagai usaha untuk

tujuan tertentu. Penekanan di sini adalah pada usaha, maka dengan

sendirinya mereka mengandung resiko kegagalan. Keberhasilan usaha

tersebut tergantung pada energi, wawasan, intelegensi, dan kejujuran dari

mereka yang harus menjalankan hukum itu (Satjipto Raharjo, 1986:77).

Di dalam kehidupan bermasyarakat peristiwa-peristiwa hukum

dapat menyebabkan adanya interaksi, kontak atau hubungan satu sama

lain. Kontak dapat berarti hubungan yang menyenangkan atau hubungan

yang menimbulkan pertentangan atau konflik. Mengingat akan banyaknya

kepentingan manusia, maka tidak mustahil dapat memunculkan konflik

atau bentrokan karena kepentingan tersebut. Hal ini terjadi apabila dalam

melaksanakan atau mengupayakan pemenuhan kepentingan tersebut

seseorang merugikan orang lain.

Prof. Van Apeldoorn mengatakan bahwa tujuan hukum ialah

mengatur pergaulan hidup manusia secara damai, hukum menghendaki

perdamaian. Perdamaian di antara manusia dipertahankan oleh hukum

dengan melindungi kepentingan-kepentingan hukum manusia tertentu,

kehormatan, kemerdekaan, jiwa, harta benda terhadap pihak yang

merugikannya. Kepentingan perseorangan selalu bertentangan dengan

kepentingan golongan-golongan manusia, pertentangan kepentingan ini

dapat menjadi pertikaian bahkan dapat menjadi peperangan, seandainya

14

hukum tidak bertindak sebagai perantara untuk mempertahankan

perdamaian (C.S.T Kansil, 1984:42).

Hukum mempertahankan perdamaian dengan memperhatikan

kepentingan yang bertentangan itu sendiri secara teliti dan mengadakan

keseimbangan diantaranya, karena hukum hanya dapat mencapai tujuan

jika hukum tersebut menuju peraturan yang adil. Keadilan tidak

dipandang sama arti dengan pemerataan, keadilan bukan berarti bahwa

tiap-tiap orang memperoleh bagian yang sama.

Hukum bertujuan menjamin adanya kepastian hukum tersebut

dalam masyarakat dan tentunya hukum itu harus bersendikan pada

keadilan yaitu asas-asas keadilan dari masyarakat itu. Untuk menjaga agar

peraturan-peraturan hukum itu dapat berlangsung terus dan diterima oleh

seluruh anggota masyarakat, maka peraturan-peraturan hukum yang ada

harus sesuai dan tidak boleh bertentangan dengan asas-asas keadilan dari

masyarakat tersebut. Jelas disini, bahwa hukum mempunyai tugas untuk

menjamin adanya kepastian hukum dalam masyarakat. Selain itu dapat

pula disebutkan bahwa hukum menjaga dan mencegah agar setiap orang

tidak menjadi hakim atas dirinya sendiri tidak mengadili dan menjatuhi

hukuman terhadap setiap pelanggaran hukum terhadap dirinya. Namun

tiap perkara, harus diselesaikan melalui proses pengadilan, dengan

perantara hakim berdasarkan ketentuan hukum-hukum yang berlaku.

15

2. Azas-azas Hukum

Pembentukan suatu kehidup bersama yang baik di dalam

masyarakat hukum dituntut pertimbangan tentang azas atau dasar dalam

membentuk hukum supaya sesuai dengan cita-cita dan kebutuhan hidup

bersama. Dengan demikian, azas hukum adalah prinsip-prinsip yang

dianggap dasar atau fundamen hukum, azas-azas itu dapat juga disebut

titik tolak dalam pembentukan undang-undang dan interprestasi undang-

undang tersebut. Oleh karena itu azas hukum ini merupakan jantungnya

peraturan hukum karena merupakan landasan yang paling luas bagi

lahirnya suatu peraturan hukum.

Berdasarkan keterangan di atas, jelaslah semua peraturan hukum

harus dapat dikembalikan pada azas hukumnya. Azas hukum ini disebut

sebagai alasan bagi lahirnya peraturan hukum, tidak ada hukum yang bisa

dipahami tanpa mengetahui azas-azas hukum yang ada didalamnya. Oleh

karena itu, untuk memahami hukum suatu bangsa dengan sebaik-baiknya

tidak bisa hanya melihat pada peraturan-peraturan hukumnya saja,

melainkan harus menggalinya sampai kepada azas-azas hukumnya. Azas

hukum inilah yang memberi makna etis kepada peraturan-peraturan

hukum serta tata hukum.

Azaz hukum itu bersifat dinamis, namun menurut Scholten ada

azas hukum yang bersifat universal yang berlaku kepada siapa saja dan

dimana saja tidak terpengaruh waktu dan tempat. Disebutnya ada lima

azas hukum universal yaitu : azas kepribadian, azas persekutuan, azas

16

kesamaan, azas kewibaan, dan azas pemisahan antara baik dan buruk.

Empat azas hukum universal yang pertama dalam setiap sistem hukum,

tidak ada sistem hukum yang tidak mengenal ke empat azas-azas hukum

universal tersebut. Ada kecenderungan dari ke empat azas hukum

universal yang pertama itu untuk menuju dan mendesak yang lain, ada

suatu masyarakat atau massa tertentu yang menghendaki azas hukum

universal yang satu daripada yang lain. Keempat azas universal tersebut

yang pertama di dukung oleh pikiran bahwa dimungkinan memisahkan

antara baik dan buruk (azas hukum yang kelima), kaedah hukum adalah

pedoman tentang apa yang seyogyannya dilakukan dan apa yang

seyogyannya tidak dilakukan. Ini berarti pemisahan antara yang baik dan

buruk (Sudikno Mertokusumo, 1996:9).

Azas hukum merupakan unsur yang penting dan pokok dari

peraturan hukum merupakan landasan yang paling luas bagi lahirnya suatu

peraturan hukum. Ini berarti, bahwa peraturan-peraturam hukum itu pada

akhirnya bisa dikembalikan kepada azas-azas tersebut. Kecuali disebut

landasan, azas hukum ini layak disebut sebagai alasan bagi lahirnya

peraturan hukum, azas hukum ini tidak akan kehilangan kekuatannya

dengan melahirkan suatu peraturan hukum, dan akan tetap ada serta akan

menghasilkan peraturan-peraturan selanjutnya. Hukum bukan sekedar

kumpulan dari peraturan-peraturan belaka, hal ini disebabkan oleh karena

azas itu mengandung nilai-nilai dan tuntutan-tuntutan etis. Karena azas

hukum mengandung tuntutan etis, maka azas hukum merupakan jembatan

17

antara peraturan-peraturan hukum dengan cita-cita sosial dan pandangan

etis masyarakatnya.

Paul Scholten menyatakan bahwa azas hukum dengan tuntutan

etisnya itu terdapat di dalam hukum positif tetapi sekaligus melampaui

hukum positif dengan menunjuk kepada suatu penilaian etis. Bagaimana

azas hukum itu bisa memberikan penilaian etis terhadap hukum positif

apabila tidak langsung berada di luar hukum tersebut. Keberadaan di luar

hukum positif ini adalah untuk menunjukkan betapa azas hukum itu

mengandung nilai etis yang self evident bagi yang mempunyai hukum

positif (Satjipto Rahardjo, 1986:89).

Mengenai batasan pengertian azas hukum dapat dilihat beberapa

pendapat para ahli, diantaranya Van Eikema Hommes mengatakan bahwa

azas hukum itu tidak boleh dianggap sebagai norma-norma hukum yang

konkret, akan tetapi perlu dipandang sebagai dasar-dasar umum atau

petunjuk-petunjuk bagi hukum yang berlaku. Pembentukan hukum praktis

perlu berorientasi pada azas-azas hukum tersebut. Dengan kata lain azas

hukum ialah dasar-dasar petunjuk arah dalam pembentukan hukum positif.

Menurut Scholten, bahwa azas hukum adalah kecenderungan yang

disyaratkan oleh pandangan kesusilaan kita pada hukum, merupakan sifat-

sifat umum dengan segala keterbatasannya sebagai pembawaan yang

umum itu, tetapi yang tidak boleh tidak harus ada.

18

Azas-azas hukum menurut Theo Huijbers ada tiga macam, yaitu

sebagai berikut :

a. Azas-azas hukum objektif yang bersifat moral. Prinsip-prinsip itu

telah ada pada pemikir zaman klasik dan abad pertengahan.

b. Azas-azas hukum objektif yang bersifat rasional, yaitu prinsip-prinsip

yang termasuk pengertian hukum dan aturan hidup bersama yang

rasional. Prinsip ini juga telah diterima sejak dahulu, tetapi baru

diungkapkan secara nyata sejak mulainya zaman modern, yakni sejak

timbulnya negara-negara nasional dan hukum yang dibuat oleh kaum

yuris secara profesional.

c. Azas-azas hukum subyektif yang bersifat moral maupun rasional,

yakni hak-hak yang ada pada manusia dan yang menjadi titik tolak

pembentukan hukum. Perkembangan hukum paling tampak pada

bidang ini (Ishaq, 2007:76).

Selanjutnya azas hukum menurut Sudikno Mertokusumo, dibagi

menjadi dua yaitu :

a. Azas hukum umum ialah azas hukum yang berhubungan dengan

seluruh bidang hukum, seperti azas restitution in integrum, azas lex

posteriori derogate legi priori, azas bahwa apa yang lahirnya tampak

benar, untuk sementara harus dianggap demikian sampai diputus oleh

hakim.

b. Azas hukum khusus berfungsi dalam bidang yang lebih sempit seperti

dalam bidang hukum perdata, hukum pidana dan sebagainya yang

19

sering merupakan penjabaran dari azas hukum umum, sering

merupakan penjabaran dari azas hukum umum, seperti azas pacta sunt

survenda, azas konsensualisme, azas praduga tak bersalah

(presumption of innocence).

Berdasarkan hal di atas, dapat dikemukakan bahwa azas hukum itu

bukanlah norma hukum yang konkret, karena hal tersebut adalah dasar

pemikiran yang umum, abstrak dan mendasari lahirnya setiap peraturan

hukum. Dengan demikian, perbedaan antara azas dan norma adalah :

a. Azas merupakan dasar pemikiran yang umum dan abstrak, sedangkan

norma merupakan peraturan yang riil.

b. Azas adalah suatu ide atau konsep, sedangkan norma adalah

penjabaran dari ide tersebut.

c. Azas hukum tidak punya sanksi, sedangkan norma mempunyai sanksi

(Ishaq, 2007:77).

3. Unsur-unsur hukum

Di dalam Undang-undang Dasar Negara Republik Indonesia Tahun

1945 menjelaskan dengan, bahwa negara Indonesia berdasarkan atas

hukum (rechtsstaat), tidak berdasarkan atas kekuasaan belaka

(machtsstaat). Bahwa kedaulatan atau kekuasaan tertinggi dalam negara

tidak didasarkan kepada kekuatan kekuasaan semata tetapi didasarkan

kepada hukum, dalam arti cita hukum (rechtsidee) yang di dalamnya

mengandung cita-cita luhur bangsa Indonesia. Republik Indonesia ialah

negara hukum yang demokratis berdasarkan Pancasila dan Undang-

20

undang Dasar 1945, menjunjung tinggi hak asasi manusia dan menjamin

segala warga negara bersamaan kedudukannya di dalam hukum dan

pemerintahan, serta wajib menjunjung hukum dan pemerintahan itu

dengan tidak ada kecualinya.

Di Negara Republik Indonesia hukum bersumber kepada Pancasila.

Hukum yang adil adalah hukum yang bersumber kepada kepribadian dan

filsafat hidup bangsa Indonesia yang mencerminkan rasa keadilan bangsa

Indonesia, maupun melindungi kepentingan-kepentingan material dan

spiritual dan mampu melindungi kepribadian dan kesatuan bangsa,

kelangsungan hidup bangsa dan negara serta perjuangan mewujudkan cita-

cita nasional.

Masalah hukum tidak dapat dipisahkan dengan masyarakat-

masyarakat tertentu, di daerah tertentu dan pada waktu tertentu.

Masyarakat adalah masyarakat manusia yang berkedudukan dan

berkepribadian. Karena fungsi hukum mengatur hubungan kehidupan

manusia dalam masyarakat mempunyai tujuan pula untuk melindungi

kepentingan-kepentingan. Maka dari itu materi hukum di Indonesia harus

digali dan dibuat dari nilai-nilai dan norma-norma yang terkandung dalam

masyarakat Indonesia. Baik mengenai kesadaran dan cita-cita hukum,

cita-cita moral, kemerdekaan individu, kemerdekaan bangsa,

perikemanusiaan, keadilan sosial, perdamaian, cita-cita politik, sifat

bentuk dan tujuan negara, kehidupan kemasyarakatan, keagamaan dan

sebagainya (C.S.T Kansil, 1986:539).

21

Hukum tidak tergantung pada kehendak manusia, yaitu hukum

adalah suatu kekuatan memerintah yang terdapat dalam perasaan hukum

manusia, yang sering memaksa manusia bertindak juga yang bertentangan

dengan kehendak atau kecenderungan manusia itu sendiri. Bukan hanya

manusia saja yang dibawah perintah oleh hukum, negara pun dibawah

perintah oleh hukum itu. Utrecht memberikan batasan hukum sebagai

berikut : “ Hukum adalah himpunan peraturan-peraturan (perintah-perintah

dan larangan-larangan) yang mengurus tata tertib suatu masyarakat dan

karena itu harus ditaati oleh masyarakat itu “.(Ishaq, 2007:3).

J.C.T Simorangkir dan Woerjono Sastropranoto memberikan

definisi hukum sebagai berikut : “ Hukum itu ialah peraturan-peraturan

yang bersifat memaksa, yang menentukan tingkah laku manusia dalam

lingkungan masyarakat yang diberikan oleh badan-badan resmi yang

berwajib, pelanggaran mana terhadap peraturan-peraturan tadi berakibat

diambilnya tindakan, yaitu dengan hukuman tertentu “. Dari beberapa

perumusan tentang hukum tersebut di atas, dapatlah diambil kesimpulan

bahwa hukum itu meliputi beberapa unsur, yaitu :

a. Peraturan mengenai tingkah laku manusia dalam pergaulan

masyarakat;

b. Peraturan itu diadakan oleh badan-badan resmi yang berwajib;

c. Peraturan itu bersifat memaksa;

d. Sanksi terhadap pelanggaran tersebut adalah tegas (C.S.T Kansil,

1986:38-39).

22

Pengertian dan azas itu penting untuk dipahami karena masing-

masing mempunyai makna yang berbeda sebagaimana tampak dalam

unsur-unsur hukum (gegevens van het recht) yang terdiri dari unsur ideal

dan unsur riil. Unsur ideal, karena sifatnya yang sangat abstrak yang tidak

dapat diraba dengan panca indera tetapi kehadirannya dapat dirasakan.

Unsur ini bersumber pada diri manusia itu sendiri yang berupa cipta, karsa

dan rasa. Unsur cipta harus diasah, yang dilandasi logika dari beraspek

kognitif, yakni mempunyai metodik, sistematik dan pengertian. Unsur ini

menghasilkan ilmu tentang pengertian. Unsur karsa harus diasuh, yang

dilandasi etika dan beraspek konatif. Adapun unsur rasa harus diasih, yang

dilandasi estetika dan beraspek efektif. Karsa (etika) dan rasa (estetika)

menghasilkan nilai, azas, dan kaedah (Ishaq, 2007:4).

Nilai dan azas menjadi objek kajian filsafat hukum, sedangkan

kaedah menjadi objek kajian ilmu tentang kaedah. Di samping itu, unsur

riil karena sifatnya yang konkret bersumber pada manusia, alam, dan

kebudayaan yang akan melahirkan ilmu tentang kenyataan. Unsur ini

mencakup aspek ekstern sosial dalam pergaulan hidup dalam masyarakat.

Di bagian lain untuk memahami hubungan ilmu-ilmu hukum

dengan hukum positif (tertulis) perlu ditinjau sejenak tentang adanya

unsur-unsur hukum. Unsur-unsur hukum tersebut mencakup unsur idiil

serta unsur riil. Unsur idiil tersebut mencakup hasrat susila dan rasio

manusia; hasrat susila menghasilkan azas-azas hukum (rechtsbeginzelen,

misalnya : tidak ada hukuman tanpa kesalahan), sedangkan rasio manusia

23

menghasilkan pengertian-pengertian hukum (rechtsbegrippen, misalnya :

subyek hukum, hak dan kewajiban, dan seterusnya). Unsur riil terdiri dari

manusia, kebudayaan materiil dan lingkungan alam. Apabila unsur idiil

kemudian menghasilkan kaedah-kaedah hukum melalui filsafat hukum dan

” normwissenschaft atau sollenwissenshaft “, maka unsur ini rill kemudian

menghasilkan tata hukum (Soerjono Soekanto, 1986:4).

4. Hubungan Hukum Dengan Masyarakat

Manusia mempunyai hasrat untuk hidup bersama semenjak

dilahirkan, merupakan suatu keharusan badaniah untuk melangsungkan

hidupnya. Hidup bersama sebagai perhubungan antara individu berbeda-

beda tingkatannya, misalnya hubungan suami-istri dalam rumah tangga,

keluarga, suku bangsa dan negara. Persatuan manusia yang timbul dari

kodrat yang sama tersebut lazim disebut masyarakat. Jadi masyarakat itu

terbentuk apabila dua orang atau lebih hidup bersama, sehingga dalam

pergaulan hidup itu timbul berbagai hubungan atau pertalian yang

mengakibatkan bahwa yang seorang dan yang lain saling kenal mengenal

dan pengaruh mempengaruhi.

Masyarakat tidak hanya merupakan kumpulan sejumlah manusia,

melainkan tersusun pula dalam pengelompokan-pengelompokan dan

pelembagaan-pelembagaan. Kepentingan para anggota masyarakat

tidaklah senantiasa sama, namun kepentingan yang sama mendorong

timbulnya pengelompokan diantara mereka itu. Disamping

pengelompokan-pengelompokan itu timbul pula pelembagaan-

24

pelembagaan yang menunjukkan adanya suatu usaha bersama untuk

menangani suatu bidang persoalan di masyarakat (Satjipto Rahardjo,

1986:95).

Keanekaragaman persoalan anggota masyarakat tersebut

memerlukan aturan-aturan yang dapat menjamin keseimbangan agar dalam

hubungan-hubungan itu tidak menimbulkan kekacauan dalam masyarakat.

Untuk menjamin hubungan-hubungan itu diperlukan aturan-aturan hukum

yang diadakan atas kehendak dan kesadaran tiap-tiap anggota masyarakat,

peraturan-peraturan hukum yang bersifat mengatur dan memaksa anggota

masyarakat untuk patuh mentaatinya, sehingga terdapat keseimbangan

dalam tiap perhubungan dalam masyarakat. Setiap hubungan

kemasyarakatan tidak boleh bertentangan dengan ketentuan-ketentuan

dalam peraturan hukum yang ada dan berlaku dalam masyarakat.

Hukum sebagai perangkat ide diwujudkan melalui berbagai

kelembagaan di dalam masyarakat. Dalam rangka melihat hukum dari

sudut pengorganisasian sosialnya tidak membatasi bekerjanya lembaga

hukum itu hanya melihat apa yang ditentukan secara normatif, misalnya

saja mengenai pengadilan dengan mendasarkan pada undang-undang

tentang kekuasaan kehakiman, tetapi juga memperhatikan aspek-aspek

informal suatu organisasi. Artinya, keseluruhan dari jalinan hubungan

yang tidak ditentukan dalam pengaturan organisasi tersebut, baik di antara

anggota organisasi maupun dalam hubungan antara organisasi dengan

dunia luarnya.

25

Hukum tidak hanya sebagai sarana penyelesaian sengketa, namun

juga mengatur kehidupan manusia secara luas dan menyeluruh. Baik

dalam lapangan yang sifatnya individual (privat) maupun yang bersifat

komunal atau umum (public). Seluruh aspek kehidupan manusia di

masyarakat saat ini tidak akan lepas dari hukum dalam upaya

penyelesaiannya. Dan barangsiapa yang mencoba untuk menyelesaikan

masalahnya melalui jalur lain di luar jalur hukum maka akan melekat

padanya suatu statement buruk yang dikenal sebagai eigenrichting yang

diterjemahkan sebagai main hakim sendiri.

Penegakan hukum berasal dari masyarakat dan bertujuan untuk

mencapai kedamaian di dalam masyarakat. Setiap warga masyarakat atau

kelompok sedikit banyaknya mempunyai kesadaran hukum, persoalan

yang timbul adalah taraf kepatuhan hukum, yaitu kepatuhan hukum yang

tinggi, sedang, atau kurang. Adanya derajat kepatuhan hukum masyarakat

terhadap hukum merupakan salah satu indikator berfungsinya hukum yang

bersangkutan (Ishaq, 2007:248).

Apabila kita memperhatikan, bahwa hukum tidak dapat dipisahkan

dengan masyarakat, maka ada alasan pula untuk mengatakan bahwa

sumber hukum adalah masyarakat. Tetapi hal ini masih memerlukan

penjelasan lebih lanjut, yang dimaksud masyarakat disini adalah hubungan

individu dengan individu dengan masyarakat dalam kehidupan bersama

(bermasyarakat). Sumber hukum disini sebenarnya adalah kesadaran

masyarakat tentang apa yang dirasakan adil dalam mengatur hidup

26

kemasyarakatan yang tertib dan damai. Jadi sumber hukum tersebut harus

mengalirkan aturan-aturan hidup (kaedah-kaedah hidup) yang adil dan

sesuai dengan perasaan atau kesadaran masyarakat yang dapat

menciptakan suasana damai dan teratur karena kepentingan mereka

diperhatikan (dilindungi) (C.S.T Kansil, 1986:540).

Setiap gangguan atau pelanggaran peraturan hukum yang ada di

masyarakat, akan dikenakan sanksi yang berupa hukuman sebagai reaksi

terhadap perbuatan yang pelanggaran hukum yang dilakukannya. Akan

tetapi walaupun hukum itu tidak dapat kita lihat namun sangat penting

berlaku bagi kehidupan masyarakat, karena hukum itu mengatur hubungan

antara anggota masyarakat seorang dengan yang lain serta hubungan

antara anggota masyarakat itu dengan masyarakatnya. Artinya, hukum itu

mengatur hubungan antara manusia perseorangan dengan masyarakat.

Jelaslah bahwa dalam rumusan yang sederhana, dalam masyarakat

terdiri dari pribadi-pribadi dan kelompok-kelompok yang di dalam

kehidupannya berkaitan secara langsung dengan penentuan pilihan

terhadap apa yang ada di dalam lingkungan sekitarnya. Pilihan-pilihan

yang dapat dilakukan, dibatasi oleh suatu kerangka tertentu. Hukum

memberikan suatu peta atau bagan bagi hubungan-hubungan yang

dilakukan oleh anggota-anggota masyarakat satu terhadap yang lain.

Secara sederhana dapat dikatakan, bahwa derajat kepatuhan masyarakat

terhadap hukum merupakan salah satu indikator berfungsinya hukum yang

bersangkutan.

27

Pembinaan hukum harus mampu mengarahkan dan menampung

kebutuhan-kebutuhan hukum sesuai dengan tingkat-tingkat kemajuan

pembangunan di segala bidang sehingga tercapai ketertiban dan kepastian

hukum dalam masyarakat, yang mengarah kepada peningkatan pembinaan

persatuan dan kesatuan bangsa Indonesia.

5. Fungsi Hukum

Hukum bekerja dengan cara mengatur perbuatan seseorang atau

hubungan antara orang-orang dalam masyarakat. Untuk keperluan

pengaturannya maka hukum menjabarkan pekerjaannya dalam berbagai

fungsinya. Dengan demikian, fungsi hukum adalah menertibkan dan

mengatur pergalulan dalam masyarakat serta menyelesaikan masalah-

masalah yang timbul.

Fungsi hukum menurut Lawrence M. Friedman, yaitu :

a. Pengawasan/pengendali sosial (social control)

Pengendalian sosial dari hukum, pada dasarnya dapat diartikan

suatu sistem yang mendidik, mengajak bahkan memaksa warga

masyarakat agar berperilaku sesuai dengan hukum. Dengan kata lain,

dari sudut sifatnya dapat dikatakan bahwa pengendalian sosial dapat

bersifat preventif maupun represif. Preventif merupakan suatu usaha

untuk mencegah terjadinya perilaku menyimpang, sedangkan represif

bertujuan untuk mengembalikan keserasian yang terganggu (Ishaq,

2007:10).

28

Fungsi hukum yang telah banyak diketahui oleh umum ini

adalah fungsi hukum sebagai suatu mekanisme pengendalin sosial.

Mekanisme pengendalian sosial merupakan suatu proses yang telah

direncanakan lebih dahulu dan bertujuan untuk menganjurkan,

mengajak, menyuruh, atau bahkan memaksa anggota-anggota

masyarakat agar supaya mematuhi norma-norma hukum atau tata

tertib hukum yang sedang berlaku.

b. Penyelesaian sengketa (dispute settlement)

Hukum sebagai sarana penyelesaian sengketa. Persengketaan

atau perselisihan dapat dengan mudah terjadi di dalam masyarakat,

antara keluarga yang dapat meretakkan hubungan keluarga, antara

mereka dalam suatu urusan bersama (company), yang dapat

membubarkan kerjasama. Sengketa dapat mengenai perkawinan atau

waris, kontrak, tentang batas tanah, dan sebagainya. Sengketa atau

perselisihan pastinya memerlukan suatu penyelesaian.

Cara-cara penyelesaian sengketa dalam suatu masyarakat, ada

yang diselesaikan melalui lembaga formal yaitu pengadilan dan ada

juga yang diselesaikan dengan sendiri oleh orang-orang yang

bersangkutan dengan mendapat bantuan orang yang ada di sekitarnya.

Hal ini telah dijelaskan oleh T.O. Ihromi, yaitu “ dalam masyarakat

manapun sebenarnya banyak sengketa diselesaikan sendiri oleh orang-

orang yang bersangkutan dengan bantuan orang-orang yang ada di

sekitarnya. Dalam proses penyelesaian sengketa terutama di daerah

29

pedesaan, sering terdapat beberapa tokoh yang diakui pengaruhnya

oleh orang-orang sekitarnya dan yang mempunyai peranan yang lebih

penting dibandingkan dengan orang-orang lain. Mereka itu pimpinan

informal, dan diakui oleh masyarakat sekitarnya sebagai juru bicara,

yang di dapat menyuarakan norma yang berlaku sehingga dapat

mengukur sampai berapa jauh terjadi pelanggaran norma dan apa yang

harus diwajibkan kepada pelanggar supaya yang telah dilanggar itu

dapat diluruskan kembali “ (Ishaq, 2007:12).

c. Rekayasa Sosial (Social Engineering)

Hukum sebagai sarana rekayasa sosial menurut Satjito

Rahardjo, tidak saja digunakan untuk mengukuhkan pola-pola

kebiasaan dan tingkah laku yang terdapat dalam masyarakat,

melainkan juga untuk mengarahkan pada tujuan yang dikehendaki,

menghapuskan kebiasaan yang dipandang tidak sesuai lagi

menciptakan pola-pola kelakuan baru dan sebagainya. Dengan

demikian, hukum dijadikan sebagai sarana untuk melakukan

perubahan masyarakat.

Sebagai sarana social engineering, hukum merupakan suatu

sarana yang ditujukan untuk mengubah perikelakuan warga

masyarakat, dan kegiatan-kegiatan warga masyarakat ke tujuan yang

dikehendaki oleh perubahan yang terencana tersebut. Masyarakat

yang keadaannya tenang dan tentram biasanya lebih berhasil

mempergunakan hukum sebagai sarana pengendali sosial. Dengan

30

demikian, maka pengendalian sosial bertujuan untuk mencapai

keseimbangan antara stabilitas dengan perubahan di dalam

masyarakat.

Tujuan yang ingin dicapai dengan pengendalian sosial adalah

suatu kedamaian melalui keseimbangan antara kepastian hukum

dengan kesebandingan. Maka, dari sudut sifatnya dapat dikatakan

bahwa pengendalian sosial dapat bersifat preventif atau represif, atau

bahkan keduanya. Preventif merupakan suatu pencegahan terhadap

terjadinya gangguan-gangguan pada keseimbangan antara stabilitas

dengan fleksibilitas, sedangkan usaha-usaha yang bersifat represif

bertujuan untuk mengembalikan keseimbangan yang pernah

mengalami gangguan (Soerjono Soekanto, 1988:180).

Berdasarkan hal di atas memang benar bahwa hukum merupakan

sarana pengendalian sosial, akan tetapi di lain pihak hukum juga berfungsi

sebagai sarana untuk mempelancar proses interaksi sosial (”law as a

facilitation of human interaction”). Mana yang lebih utama senantiasa

tergantung pada bidang hukum yang dipersoalkan dan kadang-kadang

kedua fungsi tadi berkaitan dengan eratnya, sehingga sulit untuk

dibedakan secara tegas. Akan tetapi adalah kurang tepat dengan

menyatakan bahwa kedua adalah penting, semata-mata untuk mengatasi

masalah.

Fungsi hukum nasional kita adalah pengayoman. Hukum dengan

aturan-aturan hukum yang bersumber pada rasa keadilan (bagi bangsa

31

Indonesia adalah Pancasila), melindungi segenap bangsa Indonesia,

seluruh tumpah darah Indonesia, cita-cita dan tujuan bangsa Indonesia,

masyarakat Indonesia dan individu-individu, terhadap pelaksanaan

pembangunan (hukum harus berfungsi sebagai sarana penunjang

perkembangan modernisasi dan pembangunan menyeluruh). Karena fungsi

hukum yang mengatur hubungan kehidupan manusia dalam masyarakat

mempunyai tujuan pula untuk melindungi kepentingan-kepentingan.

Hukum yang berfungsi sebagai sarana penunjang perkembangan

modernisasi dan pembangunan yang menyeluruh dapat dilakukan dengan :

1. Peningkatan dan penyempurnaan hukum nasional antara lain dengan

mengadakan pembaharuan, kodifikasi serta unifikasi hukum di bidang

tertentu dengan jalan memperhatikan kesadaran hukum dalam

masyarakat.

2. Menertibkan fungsi lembaga-lembaga hukum menurut proporsinya

masing-masing.

3. Peningkatan kemampuan dan kewibawaan penegak-penegak hukum.

4. Memupuk kesadaran hukum dalam masyarakat dan membina sikap

para penguasa dan para pejabat pemerintahan ke arah penegakan

hukum, keadilan terhadap perlindungan terhadap harkat dan martabat

manusia, dan ketertiban serta kepastian hukum sesuai dengan Undang-

undang Dasar 1945 (C.S.T Kansil, 1986:547).

Hukum tidak tergantung pada kehendak manusia, yaitu hukum

adalah suatu kekuatan memerintah yang terdapat dalam perasaan hukum

32

manusia yang sering memaksa manusia bertindak juga yang bertentangan

dengan kehendak atau kecenderungan manusia itu sendiri. Bukan hanya

manusia saja yang dibawah perintah oleh hukum, negara juga dibawah

perintah hukum itu. Hukum berdaulat, yaitu di atas segala sesuatu

termasuk negara. Oleh karena itu menurut Krabbe, negara yang baik

adalah negara hukum (rechtstaat), tiap tindakan negara harus dapat

dipertanggungjawabkan pada hukum.

B. KEBIJAKAN PUBLIK

1. Definisi Kebijakan Publik

Istilah policy seringkali penggunaanya saling dipertukarkan dengan

istilah-istilah lain seperti tujuan (goals) program, keputusan, undang-

undang, ketentuan-ketentuan, usulan-usulan dan rancangan-rancangan

besar.menurut perserikatan bangsa-bangsa, kebijakan itu di artikan sebagai

pedoman untuk bertindak. Pedoman itu boleh jadi amat sederhana atau

kompleks, bersifat umum atau khusus, luas atau sempit, kabur atau jelas,

longgar atau terperinci, bersifat kualitatif atau kuantitatif, publik atau

privat. Kebijaksanaan dalam maknanya seperti ini mungkin berupa suatu

deklarasi mengenai suatu dasar pedoman bertindak, suatu arah tindakan

tertentu, suatu program mengenai aktivitas-aktivitas tertentu atau suatu

rencana (Solichin Abdul W, 1997:2).

Istilah kebijaksanaan dewasa ini lebih sering dan secara luas

di pergunakan dalam kaitannya dengan tindakan-tindakan atau kegiatan-

kegiatan pemerintah serta perilaku negara pada umumnya. Dalam kaitan

33

inilah maka mudah dipahami jika kebijaksanaan itu acapkali diberikan

makna sebagai tindakan politik, menurut Carl Friedrich menyatakan

bahwa kebijaksanaan adalah suatu tindakan yang mengarah pada tujuan

yang diusulkan oleh seseorang, kelompok atau pemerintah dalam

lingkungan tertentu sehubungan dengan adanya hambatan-hambatan

tertentu seraya mencari peluang-peluang untuk mencapai tujuan atau

mewujudkan sasaran yang diinginkan (Solichin Abdul W, 1997:3).

Di dalam masyarakat yang sederhana sejumlah kecil orang dapat

memutuskan segala urusan dan mengetahui semuanya yang terjadi. Akan

tetapi, di dalam masyarakat yang lebih kompleks suatu keputusan di

konsultasikan bersama (to be shared) di delegasikan dan di lembagakan

dalam saluran-saluran yang rutin. Proses kebijakan publik adalah

berhubungan dengan lembaga elit dan pengikut-pengikutnya yang

mempunyai ketidaksamaan satu sama lain.

Suatu usaha untuk membedakan antara pembuatan kebijaksanaan

dengan pembuatan keputusan pada umumnya dan pembuatan keputusan

pemerintahan pada khususnya sering dilakukan dengan tanpa memberikan

kepuasan. Banyak orang menapsiri bahwa public policy adalah hasil dari

suatu pemerintahan dan administrasi negara adalah sarana untuk

mempengaruhi terjadinya hasil-hasil tersebut. Dengan demikian, public

policy lebih diartikan sebagai apa yang di kerjakan oleh pemerintah

dibandingkan daripada bagaimana proses hasil-hasil itu di buat. Proses

pembuatan kebijaksanaan atau public policy itu tidak mudah. Ia

34

memerlukan suatu rasa tanggung jawab yang tinggi dan suatu kemauan

untuk mengambil inisiatif dan resiko. Jarang orang-orang bisa memahami

mengapa dan bagaimana suatu keputusan itu dibuat (Miftah Thoha,

1984:54-55).

Policy adalah suatu peristiwa yang ditimbulkan baik untuk

mendamaikan claim dari pihak-pihak yang konflik, atau untuk

menciptakan incentive bagi tindakan bersama bagi pihak-pihak yang ikut

menciptakan tujuan, tetapi mendapatkan perlakuan yang tidak rasional

dalam usaha bersama tersebut. Dengan demikian, jika ada pihak-pihak

yang konflik usaha untuk mengatasinya antara lain dihasilkan suatu policy.

Bentuk lain jika terjadi beberapa pihak yang bersama-sama ikut

menentukan tujuan yang ingin dicapai bersama, akan tetapi dalam

perjalanan ada pihak-pihak yang mendapatkan perlakuan yang tidak sama

dan tidak rasional. Maka, diciptakan suatu tindakan yang berupa policy

yang dapat mendorong agar diciptakan situasi yang rasional. Policy

semacam ini merupakan dorongan atau incentive bagi pihak-pihak yang

sudah sepakat menentukan tujuan bersama tersebut untuk bersama-sama

bekerja secara rasional.

Public policy menurut Thomas R. Dye adalah apa pun yang dipilih

oleh pemerintah untuk dilakukan ataupun tidak dilakukan (whatever

government choose to do or not to do). Dalam pengertian seperti ini, maka

pusat perhatian dari public policy tidak hanya pada apa saja yang

dilakukan oleh pemerintah, melainkan termasuk juga apa saja yang tidak

35

dilakukan oleh pemerintah. Justru dengan apa yang tidak dilakukan

pemerintah ini mempunyai dampak yang cukup besar terhadap masyarakat

seperti halnya dengan tindakan-tindakan yang dilakukan oleh pemerintah.

Dapat dibayangkan betapa besar pengaruhnya terhadap masyarakat jika

pemerintah mendiamkan atau tidak melakukan tindakan apa-apa terhadap

kejahatan yang semakin merajalela dalam masyarakat, dengan demikian

tindakan tidak melakukan apa-apa merupakan policy yang diambil

pemerintah. (Miftah Thoha, 1984:62).

2. Azas-azas Kebijakan Publik

Kebijakan bersangkut paut dengan apa yang senyatanya dilakukan

pemerintah dalam bidang-bidang tertentu. Kebijakan pada hakikatnya

terdiri atas tindakan-tindakan yang saling berkaitan dan berpola yang

mengarah pada tujuan tertentu yang dilakukan oleh para pejabat-pejabat

pemerintah dan bukan merupakan keputusan-keputusan yang berdiri

sendiri.

Hakikat kebijaksanaan negara sebagai jenis tindakan yang

mengarah pada tujuan akan dapat dipahami lebik baik lagi apabila

kebijaksanaan itu diperinci dalam beberapa kategori yakni, policy demand

(tuntutan kebijaksanaan), policy decisions (keputusan kebijaksanaan),

policy statement (pernyataan kebijaksanaan), policy outputs (keluaran

kebijaksanaan), dan policy comes (hasil akhir kebijaksanaan). (Solichin

Abdul W, 1997:8).

36

Pembuat kebijakan publik adalah para pejabat-pejabat publik

termasuk pegawai senior pemerintah (public bueruecrats) yang tugasnya

tidak lain adalah untuk memikirkan dan memberikan pelayanan demi

kebaikan publik/kemaslahatan umum (public good ). Dalam hal ini

Fisterbusch (1983) memakai kebaikan dalam lima (5) unsur, keamanan

(security), hukum dan ketertiban umum (law and order), keadilan

(justice), kebebasan (liberty), dan kesejahteraan (welfare). (Solichin Abdul

W, 1997:47).

Menurut Gerald Caiden merumuskan bahwa ruang lingkup

kebijakan public meliputi hal-hal berikut ini :

a. Adanya Partisipasi Masyarakat (Public Participation)

Kebijakan publik merupakan suatu bidang yang seharusnya semua

pihak ikut memikirkan dan semua orang percaya bahwa mereka

mempunyai sesuatu yang berharga yang patut disumbangkan sebagai

kewajiban warga negara. Kebutuhan-kebutuhan masyarakat merupakan

suatu kebutuhan yang mempunyai kelebihan dibandingkan yang

lainnya, kebutuhan-kebutuhan ini disumbangkan berdasarkan tanpa

adanya interest, objektivitas, beeralasan kebenaran, kesungguhan

penelitian, dan kejujuran.

Partisipasi masyarakat untuk bersama-sama memikirkan cara-cara

yang baik untuk mengatasi persoalan-persoalan masyarakat, tanpa

adanya partisipasi masyarakat dan rakyat banyak public policy kurang

bermakna. Partisipasi dalam public policy merupakan aktivitas yang

37

dilakukan oleh warga negara baik secara pribadi ataupun berkelompok,

partisipasi adakalanya dilakukan secara mandiri dan adakalanya

dilakukan dengan mobilisasi. Partisipasi mandiri adalah suatu usaha

berperan serta yang dilakukan sendiri oleh pelakunya untuk

mempengaruhi kebijakan yang akan dibuat, sedangkan partisipasi

mobilisasi adalah keikutsertaan rakyat dalam berperan serta untuk

mempengaruhi kebijaksanaan pemerintah dengan cara dimobilisasikan

oleh pihak lain. (Miftah Thoha, 1984:75).

b. Adanya Kerangka Kerja Policy (Policy Framework)

Kerangka kerja di sini dimaksudkan untuk memberikan batas kajian

yang dilakukan oleh public policy. Batas ini hendaknya mampu

mendorong untuk mengkonstruksi semua faktor-faktor yang potensial

dalam proses pembuatan policy, kesemuanya ini hendaknya

dipertimbangkan oleh pembuat policy. Kerangka kerja ini merupakan

checklist yang memberikan dasar untuk mengkaji secara empiris,

membangun kerangka teori, dan memperlakukan masa berlakunya

(validation).

c. Adanya Strategi-strategi Policy (Policy Strategies)

Public policy pada masa-masa terakhir ini tampaknya mulai banyak

memperhitungkan ke komplekan dan saling ketergantungannya

beberapa faktor yang mempengaruhi public policy. Suatu masalah

sosial yang tampil ke permukaan public policy tidak lagi dipandang

38

berasal dari satu bidang kajian saja, masalah tersebut saling kait-

mengkait dengan bidang kajian lainnya.

Pembuat kebijaksanaan harus mampu mengamati kesemuanya itu

secara jeli sebelum menetapkan strategi yang dapat diandalkan.

Sungguh policy yang terbaik itu adalah policy yang berlandaskan akan

strategi yang tepat, yang pemecahannya bergayutan dengan wilayah

persoalannya, dan yang sama sekali tidak menghilangkan struktur

kekuasaan dan instrumen-instrumen inovatif yang ada untuk

pelaksanaan public policy.

d. Adanya Kejelasan Tentang Kepentingan Masyarakat (Public Interst)

Persoalan-persoalan masyarakat senantiasa tumbuh dan cenderung

jarang terselesaikan dengan tuntas karena persoalan yang satu berkaitan

dengan lainnya. Semua persoalan-persoalan yang hidup dan tumbuh

dalam masyarakat belum tentu mencerminkan kepentingan-kepentingan

masyarakat pada umumnya. Adakalanya persoalan-persoalan tersebut

merupakan pencerminan dari kepentingan masyarakat kalau persoalan

tersebut mempunyai pengaruh yang luas dan diangkat kepermukaan

oleh masyarakat pada umumnya.

Teori public interest dalam satu sistem demokrasi tidaklah hanya

merupakan ikhtisar dari kepentingan-kepentingan pribadi dan

melibatkan kepentingan orang lain karena orang lain simpati. Akan

tetapi, public interest lebih merupakan objek kepentingan yang setiap

orang merasa memberikan andil bersama-sama dengan orang lain dalam

39

suatu negara tertentu. Pengertian public interest seperti yang

dikemukakan tadi dalam wujudnya misalnya dapat berupa penentuan

tujuan negara yang menjamin adanya keamanan dan harta milik

individu, kebebasan dan keadilan. (Miftah Thoha, 1984:82).

e. Adanya Pelembagaan Lebih Lanjut Dari Kemampuan Public Policy

Beberapa studi yang dilakukan di bidang public policy menyatakan

bahwa struktur lembaga-lembaga yang telah ada tidak mampu

mengatasi persoalan-persoalan kontemporer yang timbul dan tidak

mampu mengatasi halangan-halangan institusional untuk mendapatkan

policy yang lebih baik.

Pada saatnya perlulah dibentuk suatu lembaga riset mengenai policy

yang bersifat independen. Lembaga ini nantinya diharapkan mampu

menganalisa implikasi jangka panjang dari sesuatu policy dengan cara

menggambarkan pernyataan-pernyataan gambaran masa depan yang

realistis, menciptakan unit-unit baru pembuat kebijaksanaan, merancang

kembali organisasi-organisasi yang menangani program dan persoalan-

persoalan pokok, penilaian dan evaluasi dari kebijaksanaan-

kebijaksanaan, sistem anggaran yang inovatif, dan sistem sensorsif

yang agak retak, dan lain sebagainya.

Dengan demikian lembaga semacam ini sangat bermanfaat untuk

menutup kesenjangan antara teori dan praktik. Selain itu, dapat pula

dipergunakan sebagai recevoir untuk melatih analisa-analisa

kebijaksanaan yang nantinya mampu merencanakan dan mengevaluasi

40

policy, proses, dan teknik membuat kebijaksanaan, dan kebutuhan-

kebutuhan policy pada masyarakat.

f. Adanya Isi Policy dan Evaluasi

Proses pembuatan public policy didasarkan atas kebijaksanaan yang

nyata (actual policies). Public policy antara lain :

1. Penelitian mengenai permainan kekuasaan;

2. Partisipasi-partisipasi dalam public policy;

3. Pelaku-pelaku pembuat kebijaksanaan yang menjelaskan variabel-

variabel policy.

Sekarang ini isi public policy banyak mengamati pelaku-pelaku

public policy, hubungan-hubungan di antara mereka, strategi-strategi

public policy, dan hasil-hasil yang dapat mempengaruhi sistem sosial

dan tujuan-tujuan yang akan dicapai. Keduanya baik isi public policy

dahulu maupun yang sekarang telah Memberikan andilnya dalam

menciptakan proses pembuatan public policy dan kebijaksanaan-

kebijaksanaan pemerintah yang lebih baik. (Miftah Thoha, 1984:85).

3. Tujuan Kebijakan Publik

Sebagaimana diketahui bahwa sesuatu masyarakat itu tumbuh dan

berkembang mulai dari kelompok kecil ke kelompok yang lebih luas, dari

suku bangsa dan berkembang ke suatu masyarakat internasional. Pada

akhirnya timbul suatu maasyarakat yang aturannya tidak bisa di hindari

oleh setiap orang, tidak ada satu orang pun yang mampu lari dari

keputusan orang lain. Perluasan dan perkembangan suatu masyarakat

41

tersebut telah menimbulakan adanya suatu proses pengambilan

kebijaksanaan yang semakin kompleks.

Perkembangan kehidupan masyarakat semakin hari semakin

bertambah. Hal ini sejalan dengan perkembangan ilmu pengetahuan dan

teknologi. Manusia yang merupakan salah satu anggota masyarakat

kebutuhanya semakin meningkat, kebutuhan yang bertambah ini akan

membawa persoalan dalam pemenuhannya kalau sumber-sumber tersedia

kebutuhan itu akan mudah terpenuhi akan tetapi jika sumber-sumber

tersebut langka tersedia manusia ditantang untuk mengusahakan dalam

pemenuhanya. Persoalan-persoalan hidup manusia itu akan mengkomulasi

sebagai persoalan masyarakat dan persoalan itu lalu mengkristal sebagai

persoalan Negara, barulah orang menyadari bahwa persoalan tersebut

memerlukan suatu tindakan pemecahan yang serius. Birokrat

pemerintahan harus berperan aktif untuk berpikir, menganalisa, dan

mengajukan mis-premis pemecahan.pada saatnya pemecahan

permasalahan tersebut tercapai dibutuhkan tindak lanjut dan seterusnya

tindak lanjut ini membutuhkan pengawasan.

Policy merupakan suatu tindakan berpola yang mengarah pada

tujuan tertentu dan bukan sekedar keputusan untuk melakukan sesuatu.

Kebijaksanaan sebagai langkah tindakan yang secara sengaja dilakukan

oleh seorang atau sejumlah orang berkenaan dengan adanya masalah atau

permasalahan tertentu yang dihadapi. Konsep ini mendalilkan bahwa

dalam mempelajari kebijaksanaan negara ini seyogianya diarahkan pada

42

apa yang senyatanya dilakukan oleh pemerintah dan bukan sekedar apa

yang ingin dilakukan. Konsep tersebut membedakan secara tegas antara

kebijaksanaan (policy) dan keputusan (decision), yang mengandung arti

pemilihan diantara sejumlah alternatif yang tersedia.

Pemerintah dapat melakukan banyak hal lewat proses pengambilan

kebijaksanaan. Pemerintah dapat mengatur konflik yang tersedia di dalam

masyarakat dan menata birokrasi untuk melaksanakan konflik tersebut,

pemerintah juga dapat melakukan distribusi aneka simbol-simbol

penghargaan dan bantuan pelayanan materi terhadap anggota masyarakat.

Public policy mengatur banyak hal mulai dari mengatur perilaku,

mengorganisasikan birokrasi, mendistribusikan penghargaan sampai pula

pada penarikan pajak-pajak anggota masyarakat.

Kebijaksanaan negara, paling tidak dalam bentuknya yang positif

pada umumnya dibuat berlandaskan hukum dan kewenangan tertentu. Para

warga masyarakat dengan demikian menerima sebagai sesuatu yang absah

bahwa hasil dari kebijaksanaan itu harus dilaksanakan oleh warga

masyarakat. Kebijaksanaan negara sebagai demikian, memiliki daya ikat

yang kuat terhadap masyarakat secara keseluruhan (community as a whole)

dan memiliki daya paksa tertentu yang tidak dimiliki oleh kebijaksanaan

yang dibuat oleh organisasi-organisasi swasta. (Solichin Abdul W,

1991:7).

43

4. Hubungan Antara Kebijakan Publik Dengan Otonomi Daerah

Jalan menuju ke arah suatu perwujudan kebijakan yang baik

bukanlah jalan yang mudah dan mulus. Implementasi, sebagaimana halnya

dengan pembuatan kebijakan publik itu sendiri melibatkan berbagai

macam kepentingan apalagi untuk sebuah kebijaksanaan yang membawa

implikasi perubahan yang begitu besar sebagaimana diharapkan oleh

kebijakan otonomi daerah yang dirumuskan dalam Undang-Undang

No. 22 Tahun 1999 tentang Perimbangan Keuangan Antara Pusat dan

Daerah.

Desentralisasi atau otonomi daerah diharapkan dapat menjadi salah

satu pilihan kebijaksanaan nasional yang dapat mencegah kemungkinan

terjadinya disintegrasi nasional. Otonomi daerah juga merupakan sarana

kebijaksanaan yang secara politik ditempuh dalam rangka memelihara

keutuhan bangsa, karena dengan otonomi akan kembali memperkuatikatan

semangat kebangsaan serta persatuan dan kesatuan diantara segenap warg

bangsa ini.

Implementasi merupakan salah satu langkah yang sangat

menentukan apakah kebijaksanaan publik dalam sebuah negara berhasil

mencapai tujuanya atau tidak. Di negara kita ada gejala yang sangat

memprihatinkan tentang kesenjangan antara kebijaksanaan dan

implementasi dari kebijaksanaan tersebut. Hal lain yang tidak kalah

pentingnya adalah supervisi dari pemerintah dalam hal implementasi

kebijaksanaan otonomi daerah. Pemerintah pusat harus jelas dan tegas

44

memberikan supervisi kepada daerah apa yang dapat dilaksanakan, bukan

menimbulkan persoalan baru. Dengan demikian daerah tahu secara jelas

apa yang akan mereka lakukan dalam rangka menyelenggarakan otonomi

di daerahnya. (Syaukani, Affan G, Ryass R, 2003:287).

C. OTONOMI DAERAH

1. Definisi Otonomi Daerah

Otonomi daerah adalah wewenang untuk mengatur dan mengurus

rumah tangga daerah, yang melekat pada negara kesatuan maupun pada

negara federasi. Di negara kesatuan otonomi daerah lebih terbatas dari

pada di negara kesatuan meliputi segenap kewenangan pemerintah

kecuali beberapa urusan yang dipegang oleh Pemerintah Pusat antara

lain: hubungan luar negeri, pengadilan, moneter dan keuangan, serta

perahanan dan keamanan. (Winarna Surya A, 2002:1).

Desentralisasi merupakan sebuah mekanisme penyelenggaraan

pemerintahan yang menyangkut pola hubungan antara pemerintah

nasional dan pemerintah lokal. Pada mekanisme ini pemerintah nasional

melimpahkan kewenangan kepada pemerintah dan masyarakat setempat

atau lokal untuk di selenggarakan guna meningkatkan kemaslahatan

hidup masyarakat.

Mission yang sangat kental dari otonomi daerah yang dicanangkan

melalui Undang-Undang No. 22 tahun 1999 adalah penguatan

masyarakat lokal dalam rangka peningkatan kapasitas demokrasi baik

ditingkat lokal maupun nasional, pengembalian martabat, dan harga diri

45

masyarakat daerah yang sudah sekian lama dimarginalkan, bahkan

dinaifkan Pemerintah di pusat. Kekuasaan yang hegemonistik yang

dinikmati oleh pemerintah dan masyarakat di pusat menjadi terganggu.

Kekuasaan dengan segala atributnya kemudian harus dibagi dengan

masyarakat di daerah. Tentu saja tidak mudah bagi Pemerintah pusat

untuk merelakan kekuasaan tersebut untuk dibagi-bagi, sementara itu

kata kunci dari desentralisasi dan otonomi adalah “devolusi” kekuasaan

kepada daerah.

Pengertian otononomi daerah dalam Pasal 1 huruf c Undang-

Undang No. 5 tahun 1974 yang berbunyi : “Otonomi Daerah adalah hak,

wewenang, dan kewajiban Daerah untuk mengatur dan mengurus rumah

tangganya sendiri sesuai dengan peraturan perundang-undangan yang

berlaku”. Jadi, selain aspek hak dan kewajiban, juga aspek wewenang

ada di dalamnya walaupun sebenarnya wewenang itu sebenarnya

merupakan konsekuensi dari hak dan kewajiban tersebut. Aspek

wewenang merupakan derivat bagi aspek hak dan kewajiban. Bahwa

aspek hak di sebut lebih dulu, itu tidak berarti lebih penting dari aspek-

aspek lain yang disebut kemudian. (Sujamto, 1991:3 ).

Makna otonomi daerah menurut Undang-Undang No. 5 tahun 1974

juga dapat di simak lebih lanjut dari tujuan pemberiannya, yang dalam

penjelasan umum Undang-Undang tersebut antara lain dijelaskan sebagai

berikut: “Tujuan pemberian otonomi kepada Daerah adalah untuk

memungkinkan Daerah yang bersangkutan mengatur dan mengurus

46

rumah tangganya sendiri untuk meningkatkan dayaguna dan hasilguna

penyelenggaraan pemerintahan dalam rangka pelayanan terhadap

masyarakat dan pelaksanaan pembangunan”.

2. AzasAzas Otonomi Daerah

Prinsip-prinsip penyelenggaraan pemerintah di daerah sebagaimana

dijelaskan dalam penjelasan umum UU No. 5/1974, masih tetap sahih

(valid) dan perlu dipertahankan terus. Persoalan yang sering timbul

adalah kurangnya pemahaman terhadap prinsip-prinsip tersebut. Untuk

jelasnya prinsip-prinsip yang dimaksud adalah sebagai berikut :

a. Pelaksanaan pemberian otonomi kepada daerah harus menunjang

aspirasi perjuangan rakyat, yakni memperkokoh negara kesatuan dan

mempertinggi tingkat kesejahteraan rakyat Indonesia seluruhnya;

b. Pemberian otononomi kepada daerah harus merupakan otonomi yang

nyata dan bertanggung jawab;

c. Azas desentralisasi dilaksanakan bersama-sama dengan azas

dekonsentrasi dengan memberikan kemungkinan pula bagi

pelaksanaan azas tugas pembantuan;

d. Pemberian otonomi kepada daerah mengutamakan aspek keserasian

dengan tujuan disamping aspek pendemokrasian;

e. Tujuan pemberian otonomi kepada daerah untuk meningkatkan

dayaguna dan hasilguna penyelenggaraan pemerintahan daerah,

terutama dalam pelaksanaan pembangunan dan pelayanan terhadap

47

masyarakat serta untuk pembinaan kestabilan politik dan kesatuan

bangsa.

Kecenderungan yang pernah terjadi di masa lalu, dengan otonomi

seluas-luasnya yang bermaksud mengabaikan sama sekali azas

dekonsentrasi jelas tidak dapat dibenarkan dalam negara kesatua. Peranan

pemerintah pusat di daerah, meskipun tidak boleh terlalu menonjol masih

tetap diperlukan, Undang-Undang ini juga memungkinkan

dilaksanakannya berbagai urusan pemerintahan menurut azas tugas

pembantuan (medebewind), yang dahulu juga pernah disebut sebagai azas

sertatantra.

Mencermati hal di atas, dengan Undang-Undang No. 5 tahun 1974

pokok-pokok pemerintahan di daerah yakni azas desentralisasi, azas

tentang dekonsentrasi dan azas tugas pembantuan. Hal ini dinyatakan

dengan jelas dalam penjelasan umum butir 3 huruf a yang berbunyi

sebagai berikut: di muka telah dijelaskan bahwa sebagai konsekwensi

dari Pasal 18 Undang-Undang Dasar 1945 yang kemudian diperjelas

dalam GBHN, pemerintah wajib melaksanakan azas desentralisasi dan

dekonsentrasi dalam penyelenggaran pemerintah di daerah. Pada azas

desentralisasi dan dekonsentrasi Undang-Undang itu juga diberikan

dasar-dasar bagi penyelenggaraan berbagai urusan pemerintahan di

daerah menurut azas tugas pembantuan.

Di bagian lain dalam penjelasan umum itu juga, yakni pada butir 1

huruf I (3) dapat dijumpai penegasan yang sama. Bahkan pelaksanaan

48

ketiga azas tersebut dalam penyelenggaraan pemerintahan di daerah

diangkat sebagai salah satu prinsip dari lima prinsip penyelenggaraan

pemerintahan di daerah. Prinsip tersebut berbunyi sebagai berikut: Azas

desentralisasi dilaksanakan bersama-sama dengan azas dekonsentrasi,

dengan memberikan kemungkinan pula bagi pelaksanaan azas

pembantuan. (Sujamto, 1991:14).

Pengertian tentang azas tersebut dapat di lihat dalam pasal 1 huruf

b (desentralisasi), pasal 1 huruf d (tentang tugas pembantuan), dan pasal

1 huruf f (tentang dekonsentrasi). Makna dari ketiga azas tersebut dan

konsekuensi-konsekuensi dalam pelaksanaanya dijelaskan lebih jauh

dalam penjelasan umum. Penjelasan tentang desentralisasi dapat di lihat

pada butir 3 huruf b sebagai berikut: Urusan-urusan pemerintahan yang

telah diserahkan kepada daerah dalam rangka pelaksanaan azas

desentralisasi pada dasarnya menjadi wewenang dan tanggung jawab

daerah sepenuhnya. Dalam hal ini prakarsa sepenuhnya diserahkan

kepada daerah, baik yang menyangkut kebijaksanaan, perencanaan,

pelaksanaan, maupun yang menyangkut segi-segi pembiayaan. Demikian

pula perangkat pelaksanaanya adalah perangkat daerah itu sendiri, yaitu

terutama dinas-dinas daerah

Penjelasan tentang makna azas dekonsentrasi dapat di lihat pada

penjelasan umum butir 3 huruf c yang berbunyi sebagai barikut: Oleh

karena tidak semua urusan pemerintahan dapat diserahkan kepada daerah

menurut azas desentralisasi, maka penyelenggaraan berbagai urusan

49

pemerintahan di daerah dilaksanakan oleh perangkat pemerintah di

daerah berdasarkan azas dekonsentrasi. Urusan-urusan yang dilimpahkan

oleh pemerintah kepada pejabat-pejabatnya di daerah menurut azas

dekonsentrasi ini tetap menjadi tanggung jawab pemerintah pusat, baik

mengenai perencanaan pelaksanaan, maupun pembiayaanya. Unsur

pelaksanaanya adalah terutama instansi-instansi vertikal, yang di

koordinasikan oleh Kepala Daerah dalam kedudukanya selaku perangkat

Pemerintah Pusat, tetapi kebijaksanaan terhadap pelaksanaan urusan

dekonsentrasi tersebut sepenuhnya ditentukan oleh Pemerintah Pusat.

(Sujamto, 1991:15).

Mengenai makna azas tugas pembantuan, dijelaskan secara lebih

panjang lebar dalam penjelasan umum butir 3 huruf d, yakni sebagai

berikut: Di muka telah disebutkan bahwa tidak semua urusan

pemerintahan dapat diserahkan kepada daerah menjadi urusan rumah

tangganya, jadi beberapa urusan pemerintahan masih tetap merupakan

urusan pemerintah pusat. Akan tetapi adalah berat sekali bagi pemerintah

pusat untuk menyelenggarakan seluruh urusan pemerintahan di daerah

yang masih menjadi wewenang dan tanggung jawabnya itu oleh

perangkat pemerintah pusat di daerah. Dan juga ditinjau dari segi

dayaguna dan hasilguna adalah kurang dapat dipertanggung jawabkan

apabila semua urusan pemerintah pusat di daerah harus dilaksanakan oleh

perangkatnya di daerah, karena hal itu akan memerlukan tenaga dan

biaya yang sangat besar jumlahnya. Lagi pula, mengingat sifatnya

50

berbagai macam urusan sulit untuk dapat dilaksanakan dengan baik tanpa

ikut sertanya pemerintah daerah yang bersangkutan. Atas dasar

pertimbangan-pertimbangan tersebut maka Undang-Undang ini

memberikan kemungkinan untuk dilaksanakanya berbagai urusan

pemerintah di daerah menurut azas tugas pembantuan. (Sujamto,

1991:16).

3. Tujuan Otonomi Daerah

Undang-Undang No. 22 tahun 1999 tentang Pemerinta Daerah

adalah salah satu landasan yuridis bagi pengembangan otonomi daerah di

Indonesia. Dalam undang-undang ini disebutkan bahwa pengembangan

otonomi pada daerah kabupaten dan kota diselenggarakan dengan

memperhatikan prinsip-prinsip demokrasi, peran serta masyarakat,

pemerataan, keadilan, serta memperhatikan potensi dan keanekaragaman

daerah.

Otonomi yang diberikan kepada daerah kabupaten dan kota

dilaksanakan dengan memberikan wewenang yang luas, nyata, dan

bertanggung jawab kepada pemerintah daerah secara proporsional.

Artinya pelimpahan tanggung jawab akan di ikuti oleh pengaturan

pembagian, pemanfaatan dan sumberdaya nasional yang berkeadilan,

serta perimbangan keuangan pusat dan daerah.

Pemberian otonomi kepada daerah merupakan otonomi yang nyata

dan bertanggung jawab. Nyata dalam arti bahwa pemberian otonomi

kepada daerah haruslah didasarkan pada faktor-faktor, perhitungan-

51

perhitungan, dan tindakan-tindakan atau kebijakan-kebijakan yang benar-

benar dapat menjamin daerah yang bersangkutan secara nyata mampu

mengurus rumah tangga sendiri. Bertanggung jawab, dalam arti bahwa

pemberian otonomi itu benar-benar sejalan dengan tujuannya, yaitu

melancarkan pembangunan yang tersebar di seluruh pelosok negara dan

serasi atau tidak bertentangan dengan pengarahan-pengarahan yang telah

diberikan. Serasi dengan pembinaan politik dan kesatuan bangsa,

menjamin hubungan yang serasi antara pemerintah pusat dan daerah serta

menjamin perkembangan dan pembangunan daerah. (Sujamto, 1991:80).

Tujuan utama dari kebijaksanaan desentralisasi tahun 1999 itu

adalah di satu pihak, membebaskan pemerintah pusat dari beban-beban

yang tidak perlu dalam menangani urusan domestik, sehingga terdapat

kesempatan mempelajari, memahami, merespon berbagai kecenderungan

global dan mengambil manfaat dari padanya. Pada saat yang sama,

pemerintah pusat diharapkan lebih mampu berkonsentrasi pada

perumusan kebijakan mikro nasional yang bersifat strategis. Di lain

pihak, dengan desentralisasi kewenangan pemerintah ke daerah, maka

daerah akan mengalami proses pemberdayaan yang signifikan.

Kemampuan prakarsa dan kreatifitas mereka akan terpacu, sehingga

kapabilitasnya dalam mengatasi berbagai masalah domestik akan

semakin kuat. (Syaukani, Affan G, Ryass R, 2003:172).

Desentralisasi merupakan simbol adanya trust (kepercayaan) dari

pemerintah pusat kepada daerah, ini akan dengan sendirinya

52

mengembalikan harga diri pemerintah dan masyarakat daerah. Jika dalam

sistem yang sentralistik mereka tidak bisa berbuat banyak dalam

mengatasi berbagai masalah, dalam sistem otonomi ini mereka di tantang

untuk secara kreatif menemukan solusi-solusi dari berbagai masalah yang

dihadapi.

Peran pemerintah pusat dalam konteks desentralisasi ini adalah

melakukan supervisi, memantau, mengawasi, dan mengevaluasi

pelaksanaan otonomi daerah. Peran ini tidaklah ringan, tetapi juga tidak

membebani daerah secara berlebihan. Karena itu, dalam rangka otonomi

daerah diperlukan kombinasi yang efektif antara visi yang jelas serta

kepemimpinan yang kuat dari pemerintah pusat, dengan keleluasaan

berprakarsa dari pemerintah daerah.

Visi otonomi daerah itu dapat dirumuskan dalam tiga ruang lingkup

interaksinya yang utama yakni: Politik, Ekonomi, serta Sosial dan

Budaya. Di bidang politik, karena otonomi adalah buah dari kebijakan

desentralisasi dan demokratisasi. Harus di pahami sebagai sebuah proses

untuk membuka ruang bagi lahirnya kepala pemerintah daerah yang

dipilih secara demokratis, memungkinkan berlangsungnya

penyelenggaraan pemerintahan yang responsif terhadap kepentingan

masyarakat luas, dan memelihara suatu mekanisme pengambilan

keputusan yang taat pada azas pertanggung jawaban publik.

Demokratisasi pemerintahan juga berarti transparansi kebijakan.

Artinya untuk setiap kebijakan yang diambil, harus jelas siapa yanag

53

memprakarsai kebijakan itu, apa tujuanya, berapa ongkos yang harus

dipikul, siapa yang harus bertanggung jawab jika kebijakan itu gagal.

Otonomi daerah juga berarti kesempatan membangun struktur

pemerintahan yang sesuai dengan kebutuhan daerah, membangun sistem

dan pola karir politik dan administrasi yang kompetitif, serta

mengembangkan sistem manajeman pemerintahaan yang efektif.

Di bidang ekonomi, otonomi daerah di suatu pihak harus menjamin

lancarnya pelaksanaan kebijakan ekonomi daerah, dan di lain pihak

terbukanya peluang bagi pemerintah daerah mengembangkan kebijakan

regional dan lokal untuk mengoptimalkan pendayagunaan potensi

ekonomi di daerahnya. Dalam konteks ini, otonomi daerah akan untuk

menawarkan fasilitas investasi, memudahkan proses perizinan usaha, dan

membangun berbagai infrastruktur yang menunjang perputaran ekonomi

di daerahnya.

Di bidang sosial budaya, otonomi daerah harusa dikelola dengan

sebaik mungkin demi menciptakan dan memelihara harmoni sosial, pada

saatnya memelihara nilai-nilai lokal yang dipandang bersifat kondusif

terhadap kemampuan masyarakat merespon dinamika kehidupan di

sekitarnya. (Syaukani, Affan G, Ryass R, 2003:174).

4. Hubungan Otonomi Daerah dengan Pembangunan Kesehatan

Keinginan untuk menciptakan suatu sistem pemerintahan yang

berdasarkan prinsip-prinsip demokrasi, keadilan, dan partisipasi

masyarakat, efisien dan efektif menuntut diselenggarakanya praktek

54

otonomi daerah dan desentralisasi. Pemerintah merespon dengan

mengeluarkan Undang-Undang No. 22 tahun 1999 tentang Pemerintahan

Daerah dan Undang-Undang No. 25 tahun 1999 tentang Perimbangan

Keuangan Pemerintah Pusat dan Daerah. Kedua undang-undang tersebut

membawa implikasi pada perubahan berbagai sektor dalam sistem sosial

masyarakat kita, antara lain sektor kesehatan.

Krisis ekonomi yang terjadi sejak tahun 1997 telah menyadarkan

kepada kita semua bahwa pembangunan kesehatan bukanlah sekedar

urusan teknis belaka. Arti penting krisis tersebut adalah timbulnya

implikasi negatif yaitu berupa turunnya derajat pemenuhan kebutuhan

dasar secara drastis yang dialami oleh masyarakat. Jika hal ini dibiarkan

begitu saja dan tidak ditangani secara serius maka akan tercipta suatu

kondisi yang disebut sebagai the lost generation.

Berangkat dari fenomena tersebut maka sudah seharusnya menjadi

kewajiban kita semua tidak hanya para dokter dan tenaga medis lainnya

untuk peduli terhadap pembangunan kesehatan. Wacana pembangunan

kesehatan bertolak dari paradigma yang dijadikan landasan untuk

mengatur dan mengendalikan pembangunan kesehatan. Salah satu

paradigma yang popular adalah healt for all, atau kesehatan untuk semua.

Artinya adalah pembangunan sebagai jasa publik harus bisa diakses oleh

seluruh lapisan masyarakat, tidak hanya lapisan masyarakat menengah ke

atas.

55

Konsekuensi logis dari prakik healt for all sejalan dengan prinsip-

prinsip yang mendasari pelaksanaan otonomi daerah yaitu keadilan,

demokrasi, partisipasi, efisiensi dan efektifitas. Oleh karena itu, praktik

penyelenggaraan otonomi luas dan desentralisasi merupakan langkah

konkrit untuk mewujudkan pembangunan kesehatan masyarakat.

Desentralisasi kesehatan juga menjadikan sektor kesehatan sebagai

urusan pemerintah daerah yang harus dipertanggung jawabkan kepada

masyarakat (public accountability). Dengan demikian pembangunan

kesehatan adalah salah satu ukuran dalam menilai kinerja pemerintah

daerah terhadap masyarakat. (Mardiasmo, 2002:74).

Desentralisasi di sektor kesehatan menimbulkan perubahan-

perubahan dalam sistem kesehatan nasional. Bentuk desentralisasi di

sektor kesehatan meliputi :

a. Struktur otoritas kesehatan

Kejelasan struktur otoritas kesehatan. Perlu adanya kejelasan

wewenang dan yang bertanaggung jawab mengurusi masalah

kesehatan apakah propinsi atau kabupaten, apakah kepala dinas

kesehatan atau kepala departemen kesehatan. Dengan

dikeluarkannya UU No. 22 tahun 1999 tentang pemerintah Daerah

hal tersebut sudah jelas.

b. Jaringan dan fungsi-fungsi penting

Jaringan dan fungsi-fungsi penting. Berdasarkan PP No. 45

tahun 1992 terdapat perbedaan fungsi yang jelas berkenaan dengan

56

fungsi pemerintah propinsi dan kabupaten. Pemerintah pusat

menyerahkan wewenang kepada pemerintah propinsi untuk urusan-

urusan sebagai berikut :

1. Kepentingan yang melibatkan lebih dari satu kabupaten.

2. Pengaruhnya kecil terhadap pembangunan dan pertumbuhan

daerah.

3. penerapannya akan lebih efisien dan efektif jika dikerjakan oleh

pemerintah propinsi.

Karena tidak semua urusan pemerintah pusat dapat diberikan

kepada pemerintah daerah, maka pengelolaan urusan-urusan

pemerintah pusat di daerah dipegang oleh kantor wilayah. Dalam

bidang urusan-urusan tersebut dalah petunjuk teknis dan pengawasan

yang meliputi perencanaan pembangunan kesehatan, standarisasi

perijinan, pengendalian dan evaluasi. Petunjuk teknis dan

pengawasan terhadap puskesmas dan rumah sakit daerah, akademi

kesehatan dan keperawatan diserahkan kepada pemerintah daerah

kabupaten/kota.

c. Tanggung jawab dan wewenang yang didelegasikan

Tanggung jawab dan wewenang yang didelegasikan.

Berdasarkan PP No. 7 tahun 1987 urusan-urusan kesehatan dan

fasilitas yang dilaksanakan dan dimiliki pemerintah daerah menjadi

tanggung jawabnya sendiri. Pasal 3 menyatakan bahwa, pemerintah

daerah diberi hak untuk menyediakan pelayanan kesehatan dasar

57

termasuk pelayanan kesehatan utama. Berdasarkan pasal 4 urusan-

urusan yang diserahkan kepada pemerintah daerah adalah sebagai

berikut, antara lain ; kesehatan ibu dan anak termasuk keluarga

berencana, perbaikan gizi, sanitasi dan higienis, kesehatan

lingkungan, pengawasan dan pencegahan penyakit, kesehatan

sekolah, perawatan kesehatan umum, kesehatan mulut dan gigi,

laboratorium sederhana, penelitian terhadap penyakit,

pengembangan peran serta masyarakat, pemeliharaan kesehatan,

penyembuhan dan pengobatan, keperawatan, kesehatan utama,

penyediaan obat-obatan dan pelayanan kesehatan.

Sehubungan dengan hal di atas, pemerintah daerah juga

diberi wewenang untuk mengatur masalah pegawai kesehatan,

pendidikan, pelatihan pegawai kesehatan, pengawasan tarif

pelayanan kesehatan, dan pemberian ijin sementara kepada sektor

swasta untuk bergerak dalam sektor kesehatan. Sedangkan tanggung

jawab dan wewenang yang didelegasikan kepada pemerintah

propinsi adalah sebagai berikut, antara lain ; perencanaan urusan-

urusan kesehatan pemerintah daerah dalam bidang kesehatan

mempertimbangkan seluruh sumber dana dan dilaksanakan secara

integral dengan melibatkan rumah sakit dan unit-unit teknis

pelaksanaan kesehatan pemerintah daerah, pengawasan dan

monitoring pelaksanaan urusan-urusan kesehatan kesehatan secara

integral yang dijalankan oleh rumah sakit dan unit pelaksana teknis

58

lainnya, perijinan, standarisasi tarif pelayanan, pendirian dan

pemeliharaan kesehatan, pelaksanaan kerjasama dalam bidang

kesehatan sesuai dengan arahan Menteri Kesehatan. (Mardiasmo,

2002:77).

Tanggung jawab dan wewenang yang diberikan kepada

pemerintah daerah kabupaten pada dasarnya serupa tetapi berbeda

dalam jangkauan daerah administrasi yaitu sebatas wilayah

kabupaten atau kota. Peranan pemerintah dalam pembangunan

kesehatan pada dasarnya bertanggung jawab kepada perbaikan

kesehatan masyarakat, dengan tugas-tugas sebagai berikut :

1. Menyediakan pelayanan kesehatan yang dapat di distribusikan

kepada masyarakat.

2. Mengatur, mengawasi, dan mengendalikan pelaksanaan

kesehatan.

3. Mengembangkan partisipasi masyarakat dalam

menyelenggarakan dan membiayai usaha-usaha kesehatan tanpa

melupakan fungsi sosial.

4. Pengaturan aset-aset pemerintah yang berhubungan dengan

tugas-tugas rutin administrasi pemerintah dan usaha-usaha

pembangunan di sektor kesehatan.

5. Pengawasan pelaksanaan tugas-tugas rutin administrasi

pemerintahan dan usaha-usaha pembangunan di sektor

kesehatan yang berada di bawah kebijakan umum yang

59

digariskan presiden dan peraturan-peraturan yang berlaku.

(Mardiasmo, 2002:78).

d. Akuntabilitas

Ada beberapa jenis pengawasan yang menjamin akuntabilitas

administrasi pemerintah secara rutin dan usaha-usaha pembangunan,

antara lain sebagai berikut :

1. Pengawasan integral

Pengawasan integral adalah pengawasan yang

dijalankan oleh pengawas terhadap bawahannya dalam unit

kerjanya. Pencapaian tujuan organisasi dan pelaksanaanya atau

gambaran tentang organisasinya adalah tanggung jawab

pemimpin organisasi. Demikian juga masalah-masalah yang

dihadapi organisasi atau kualitas sumber daya manusia organisasi.

Setiap pimpinan lembaga pemerintah atau unit kerja struktural

dan fungsional seperti project team, komitmen, dan kelompok

kerja memiliki tanggung jawab seperti di atas, sehingga jika

mereka melakukan tindakan akan selalu mempertimbangkan good

performance.

2. Pengawasan fungsional

Pengawasan fungsional adalah pengawasan yang

dilaksanakan oleh sebuah lembaga yang kewajiban utamanya

adalah mengawasi seperti Unit Pengawas Internal, Inspektorat

Propinsi, Inspektorat Kabupaten/Kota, Inspektorat Jendral

60

Pembangunan (Irjenbang), Badan Pengawas Keuangan dan

Pembangunan (BPKP), Badan Pemeriksa Keuangan (BPK).

3. Pengawasan legislatif

Pengawasan legislatif adalah pengawasan yang

dijalankan oleh DPR dan DPRD. Berdasarkan UUD 1945, DPR

memiliki kewajiban untuk menjalankan pengawasan terhadap

pemerintah.

4. Pengawasan masyarakat

Pengawasan masyarakat adalah pengawasan yang

dilakukan oleh masyarakat seperti media massa, LSM, Ormas,

dan lain-lain. Pengawasan masyarakat harus dikembangkan

dengan alasan-alasan sebagai berikut :

i. Pemerintah Republik Indonesia berdasarkan atas prinsip-

prinsip demokrasi, dimana kekuasaan berada di tangan raakyat.

Pegawai-pegawai pemerintah tidak hanya berfungsi sebagai

aparat negara tetapi juga pelayan masyarakat.

ii. Keberhasilan menciptakan good governance dan clean

government tergantung dari partisipasi masyarakat untuk

mengawasi negara.

iii.Pembangunan adalah dari, oleh dan untuk masyarakat. Oleh

karena itu masyarakat memiliki kewajiban untuk mengawasi

agar praktek pembangunan sesuai dengan aspirasi dan

kepentingan masyarakat.

61

5. Pengawasan hukum

Pengawasan hukum adalah pengawasan yang dilakukan

oleh Mahkamah Agung (MA). Mahkamah Agung memiliki

wewenang dan kewajiban untuk menjalankan pengawasan atas

pemerintah dalam bidang perundang-undangan. (Mardiasmo,

2002:79).

Pelaksanaan desentralisasi kesehatan yang bentuknya

telah diuraikan dimuka adalah adanya perubahan-perubahan

penting dalam sistem kesehatan nasional. Perubahan itu secara

garis besar terdiri atas dua hal sebagai berikut :

a. Perubahan dalam sistem dan proses organisasional.

b. Keadilan, efisien dan kualitas pelayanan.

Perubahan dalam sistem dan proses organisasional

meliputi :

a) Pembangunan kebijakan kesehatan (healt policy

development).

b) Kebutuhan penghitungan dan informasi (needs assessment

and information).

c) Perencanaan dan alokasi sumber daya (planning and resource

allocation).

d) Pembiayaan dan manajemen keuangan (financing and

financial management).

e) Perencanaan dan manajemen sumber daya manusia (human

resource planning and management).

f) Koordinasi antar sektoral (intersectoral coordination).

g) Partisipasi masyarakat (public participation).

62

Kebijakan desentralisasi mengakibatkan proses

pembuatan kebijakan kesehatan di distribusikan sesuai dengan

wewenang yang di pegang oleh setiap unit. Pemerintah pusat

adalah Menteri Kesehatan yang membuat kebijakan nasional

berupa : Undang-Undang, Peraturan Pemerintah, Surat Keputusan

(SK) bersama, SK Menteri dan petunjuk-petunjuk teknis eselon

satu, sedangkan di daerah hanya Kanwil Depkes yang berada di

tingkat propinsi. Pemerintah daerah membuat kebijakan

operasional yang berhubungan dengan unit-unit kesehatan

tersebut, kebijakan ini dijalankan oleh Rumah Sakit Daerah,

Puskesmas, dan lain-lain.

Desentralisasi kesehatan bagi pemerintah daerah

memerlukan mekanisme penghitungan kebutuhan kesehatan

beserta segala informasi kebutuhan kesehatan, hal ini diperlukan

untuk membuat perencanaan pelayanan kesehatan di daerah agar

efisien dan efektif. Desentralisasi kesehatan menuntut agar

perencanaan dan alokasi sumber daya tidak hanya menjadi

tanggung jawab pemerintah daerah saja tetapi melalui suatu

proses dialog yang sejajar atau horizontal communication yang

terdiri atas Bappeda, Dinas Kesehatan, LSM, perguruan tinggi,

Ormas, dan lain-lain. Dampaknya adalah bahwa alokasi sumber

daya di usahakan untuk tidak merugikan kepentingan masyarakat

banyak. (Mardiasmo, 2002:81).

63

Desentralisasi kesehatan menuntut perbaikan sistem

pembiayaan dan manajemen keuangan daerah. Masalah

pembiayaan selalu menjadi hambatan utama dalam mewujudkan

otonomi daerah termasuk sektor kesehatan. Permasalahan kedua

adalah pemerintah daerah kabupaten pada umumnya memiliki

Pendapatan Asli Daerah (PAD) yang rendah, oleh karena itu

pemerintah daerah kabupaten/kota perlu melakukan usaha-usaha

sebagai berikut : meninjau Perda yang berhubungan dengan tarif

yang tidak sesuai lagi, memperbaiki fasilitas-fasilitas pelayanan

umum agar menarik masyarakat untuk menggunakannya,

meningkatkan kegiatan komunikasi dan pendidikan (seperti,

pendidikan kesehatan untuk masyarakat), dan memperbaiki

pengawasan atas manajemen keuangan daerah.

Desentalisasi kesehatan berdampak juga pada

manajemen dan perencanaan sumber daya manusia daerah yaitu

daerah memiliki wewenang dan kekuasaan untuk menentukan

jumlah pegawai tetap kesehatan, jumlah pegawai tidak tetap

(PTT). Desentralisasi kesehatan akan memacu kerjasama dan

koordinasi antar sektor meskipun dalam tingkat yang berbeda-

beda untuk setiap daerah. Bentuk dari koordinasi dan kerjasama

berupa pembentukan kelompok dan pembuatan SK (Surat

Keputusan) Bersama.

64

Dampak desentralisasi yang selanjutnya adalah

partisipasi masyarakat. Pada level teknis dapat berupa kader-

kader kesehatan dan pelayanan kesehatan yang tergabung dalam

Pos Pelayanan Terpadu (Posyandu). Pada level makro adalah

keterlibatan LSM (Lembaga Swadaya Masyarakat) baik dalam

bidang pelaksanaan maupun proses pembuatan kebijakan. Peran

masyarakat yang lain adalah sektor swasta dalam bentuk

penyediaan obat-obatan, bahan-bahan kimia, perlengkapan

kantor, percetakan, konstruksi, pemeliharaan, dan lain-lain.

(Mardiasmo, 2002:82).

Keadilan, efisien dan kualitas pelayanan kesehatan

sebagai akibat desentralisasi kesehatan ditentukan oleh faktor-

faktor sebagai berikut :

1. Sumber daya keuangan sektor publik.

2. Pola alokasi sumber daya secara keseluruhan (nasional).

3. Distribusi sumber daya manusia.

4. Pemanfaatan pelayanan.

5. Jangkauan dan ketersediaan pelayanan.

6. Perubahan dalam sistem-sistem pendukung.

7. Ketersediaan obat-obatan dasar.

65

D. PEMBANGUNAN KESEHATAN

1. Definisi Hukum Kesehatan

Dalam era reformasi saat ini, hukum memegang peran penting

dalam berbagai segi kehidupan bermasyarakat dan bernegara. Dalam

rangka mewujudkan derajat kesehatan yang optimal bagi setiap orang

yang merupakan bagian integral dari kesejahteraan, diperlukan dukungan

hukum bagi penyelenggaraan berbagai kegiatan di bidang kesehatan.

Perubahan konsep pemikiran penyelenggaraan pembangunan

kesehatan tidak dapat dielakkan. Pada awalnya pembangunan kesehatan

bertumpu upaya pengobatan penyakit dan pemulihan kesehatan, bergeser

pada penyelenggaraan upaya kesehatan yang menyeluruh dengan

penekanan pada upaya pencegahan penyakit dan peningkatan kesehatan.

Paradigma ini dikenal dalam kalangan kesehatan sebagai paradigma

kesehatan. Kegiatan-kegiatan tersebut sudah barang tentu memerlukan

perangkat hukum kesehatan yang memadai, dimaksudkan agar adanya

kepastian hukum dan perlindungan yang menyeluruh baik bagi

penyelenggaraan upaya kesehatan penerima pelayanan kesehatan.

Hukum kesehatan dapat didefinisikan sebagai keseluruhan

aktivitas yuridis dan peraturan hukum dibidang pelayanan kesehatan atau

pemeliharaan kesehatan dan beserta studi ilmiahnya dan kaitanya dengan

hukum pidana, hukum perdata, dan hukum administrasi. Secara

sederhana hukum kesehatan dapat diartikan sebagai keseluruhan

66

kumpulan peraturan yang mengataur tentang hal-hal yang berkaitan

dengan kesehatan.

Harmien Hadiati Koeswadji menyatakan pada dasarnya hukum

kesehatan bertumpu pada hak atas pemeliharaan kesehatan sebagai hak

dasar sosial (the right to healt care) yang ditopang oleh dua hak dasar

individual yang terdiri dari : hak atas informasi (the right to information)

dan hak untuk menentukan nasib sendiri (the right of self determination).

Sejalan degan hal tersebut Roscam Abing menentukan hukum kesehatan

dengan hak untuk sehat dengan menyatakan bahwa hak atas

pemeliharaan kesehatan mencakup berbagai aspek yang merefleksikan

pemberian perlindungan dan pemberian fasilitas dalam pelaksanaanya.

(Jurnal Hukum Kesehatan, 2008:2).

Hukum kesehatan menurut Anggaran Dasar Perhimpunan Hukum

Kesehatan Indonesia (PERHUKI) adalah semua ketentuan hukum yang

berhubungan langsung dengan pemeliharaan/pelayanan kesehatan dan

penerapannya. Hukum kesehatan menyangkut hak dan kewajiban baik

dari perorangan dan segenap lapisan masyarakat sebagai penerima

pelayanan kesehatan maupun penyelenggara pelayanan kesehatan.

Hukum kesehatan mencakup mencakup komponen-komponen hukum

bidang kesehatan yang bersinggungan satu dengan lainnya, yaitu hukum

kedokteran atau kedokteran gigi, hukum keperawatan, hukum rumah

sakit, hukum farmasi klinik, hukum kesehatan masyarakat, hukum

kesehatan lingkungan.

67

Dalam rangka peningkatan derajat kesehatan masyarakat perlu

adanya hukum kesehatan yaitu, rangkaian peraturan perundang-undangan

dalam bidang kesehatan yang mengatur pelayanan medik. Sedangkan

yang dimaksud kesehatan adalah suatu keadaaan yang meliputi kesehatan

badan, rohani (mental), serta sosial dan bukan hanya keadaan bebas dari

penyakit, cacat, dan kelemahan. (C. S. T Kansil, 19991:1).

Secara umum dari ruang lingkup hukum kesehatan tersebut, materi

muatan yang dikandung di dalamnya pada dasarnya adalah memberikan

perlindungan kepada individu, masyarakat, dan memfasilitasi

penyelenggaraan upaya kesehatan agar tujuan kesehatan dapat tercapai.

Menurut Jayasuriya, bertolak dari materi muatan yang mengatur masalah

kesehatan menyatakan ada lima fungsi yang mendasar, yaitu pemberian

hak, penyediaan perlindungan, peningkatan kesehatan, pembiayaan

kesehatan, dan penilaian terhadap kuantitas dan kualitas dalam

pemeliharaan kesehatan. (Jurnal Hukum Kesehatan, 2008:2).

2. Tujuan Hukum Kesehatan

Kesehatan sebagai salah satu unsur kesejahteraan umum harus

diwujudkan sesuai dengan cita-cita bangsa melalui pembangunan

nasional yang berkesinambungan berdasarkan Pancasila dan Undang-

Undang Dasar 1945. Pembangunan kesehatan diarahkan untuk

mempertinggi derajat kesehatan yang besar artinya bagi pembangunan

dan sebagai modal bagi pelaksanaan pembangunan nasional. Berdasarkan

Pasal 3 Bab II Undang-Undang Kesehatan No.36 tahun 2009 menyatakan

68

bahwa ”Pembangunan kesehatan bertujuan untuk meningkatkan

kasadaran, kemauan, dan kemampuan hidup sehat bagi setiap orang agar

terwujud derajat kesehatan masyarakat yang setinggi-tingginya, sebagai

investasi bagi pembangunan sumber daya manusia yang produktif secara

sosial dan ekonomis”.

Hukum kesehatan bertujuan untuk menciptakan tatanan masyarakat

yang tertib, menciptakan ketertiban dan keseimbangan di bidang

kesehatan. Terlaksananya semua ketentuan perundang-undanggan

dengan baik dan saling pengertian diantara pelaku profesi dalam setiap

bagian yang mendukung terlaksananya upaya kesehatan, maka akan

tercipta ketertiban dan keseimbangan dalam pemenuhan hak dan

kewajiban masing-masing profesi.

3. Asas-asas Kesehatan

Berdasarkan Pasal 2 Bab II Undang-Undang No. 36 tahun 2009

menyatakan bahwa pembangunan kesehatan di Indonesia

diselenggarakan berasaskan :

a. Perikemanusian yang berdasarkan Ketuhanan Yang Maha Esa.

Azas perikemanusian yang berdasarkan Ketuhanan Yang Maha

Esa berarti bahwa penyelenggaraan kesehatan harus dilandasi atas

perikemanusiaan yang berdasarkan Ketuhanan Yang Maha Esa

dengan tidak membeda-bedakan golongan, agama, dan bangsa.

69

b. Manfaat

Azas manfaaat berarti memberikan manfaat yang sebesar-

besarnya bagi kemanusiaan dan perikehidupan yang sehat bagi setiap

warga negara.

c. Usaha bersama dan kekeluargaan

Azas usaha bersama dan kekeluargaan berarti bahwa

penyelenggaraan kesehatan dilaksanakan melalui kegiatan yang

dilakukan oleh seluruh lapisan masyarakat dan di jiwai oleh semangat

kekeluargaan.

d. Adil dan merata

Azas adil dan merata berarti bahwa penyelenggaraan kesehatan

harus dapat memberikan pelayanan yang adil dan merata kepada

segenap lapisan masyarakat dengan biaya yang terjangkau oleh

masyarakat.

e. Perikehidupan dalam keseimbangan

Azas perikehidupan dalan keseimbangan berarti bahwa

penyelenggaraan kesehatan harus dilaksanakan seimbang antara

kepentingan individu dan masyarakat, antara fisik dan mental, antara

materiil dan spiritual.

f. Serta kepercayaan akan kemampuan dan kekuatan sendiri

Azas kepercayaan pada kemampuan dan kekuatan berarti

bahwa penyelenggaraan kesehatan harus berlandaskan pada

70

kepercayaan akan kemampuan dan kekuatan sendiri dengan

memanfaatkan potensi seluas-luasnya.

E. KESEHATAN IBU DAN ANAK

1. Definisi Kesehatan Ibu dan Anak

Kesehatan adalah keadaan sejahtera dan badan, jiwa, dan sosial yang

memungkinkan setiap orang hidup produktif secara sosial dan ekonomis.

Kesehatan ibu dan anak adalah pelayanan kesehatan ibu dan anak yang

meliputi pelayanan ibu hamil, ibu bersalin, ibu nifas, keluarga berencana,

kesehatan reproduksi, pemeriksaan bayi, anak balita dan anak prasekolah

sehat.

Kesehatan dan keselamatan ibu dan anak merupakan hal yang

penting tidak saja bagi pemenuhan hak asasi mereka, tetapi juga sangat

penting bagi pemecahan masalah ekonomi, sosial, dan pembagunan yang

lebih luas. Hal ini senada dengan Pasal 126 ayat (1) Undang-Undang

Kesehatan No. 36 tahun 2009 yang berbunyi :”Upaya kesehatan ibu harus

ditujukan untuk menjaga kesehatan ibu sehingga mampu melahirkan

generasi yang sehat dan berkualitas serta mengurangi angka kematian ibu”.

Di perjelas lagi dalam Pasal 126 ayat (2) :”Upaya kesehatan ibu

sebagaimana dimaksud pada ayat (1) meliputi upaya promotif, preventif,

kuratif, dan rehabilitatif”.

Upaya peningkatan kesehatan anak diperlukan untuk mengatasi

permasalahan kesehatan yang khas pada masa perkembangan anak sejak

masih dalam kandungan, masa bayi, masa balita, usia prasekolah, dan usia

71

sekolah. Dalam mengatasai permasalahan kesehatan anak dapat dilakukan

upaya antara lain dengan : pencegahan penyakit dengan cara pemberian

pengebalan/imun, upaya peningkatan gizi, dan upaya bimbingan lain. Hal

ini sesuai dengan Pasal 131 ayat (1) Undang-Undang Kesehatan No. 36

tahun 2009 yang menyatakan bahwa :”Upaya pemeliharaan kesehatan bayi

dan anak harus ditunjukkan untuk mempersiapkan generasi yang akan

datang yang sehat, cerdas, dan berkualitas serta untuk menurunkan angka

kematian bayi dan anak”. Lebih lanjut dijelaskan dalam Pasal 132 ayat (3)

yaitu :“Setiap anak berhak memperoleh imunisasi dasar sesuai dengan

ketentuan yang berlaku untuk mencegah terjadinya penyakit yang dapat

dihindari melalui imunisasi”.

Pemeliharaan kesehatan dan perawatan kehamilan merupakan salah

satu faktor yang amat perlu diperhatikan untuk mencegah terjadinya

komplikasi dan kematian ketika persalinan, disamping itu juga untuk

menjaga pertumbuhan dan kesehatan janin. Memahami perilaku perawatan

kehamilan (ante natal care) adalah penting untuk mengetahui dampak

kesehatan bayi dan si ibu sendiri. Hal ini senada dengan Pasal 131 ayat (2)

Undang-Undang Kesehatan tahun 2009 yaitu, “Upaya pemeliharaan

kesehatan anak dilakukan sejak anak masih dalam kandungan, dilahirkan,

dan sampai berusia 18 (delapan belas) tahun”. Ayat (3) “Upaya

pemeliharaan kesehatan bayi dan anak sebagaimana dimaksud pada ayat

(1) dan ayat (2) menjadi tanggung jawab dan kewajiban bersama bagi

orang tua, keluarga, masyarakat, dan Pemerintah, dan pemerintah daerah”.

72

2. Faktor-Faktor Yang Mempengaruhi Peningkatan Kesehatan Ibu dan

Anak

Dalam rangka meningkatkan kesehatan ibu dan anak maka perlu

memperhatikan beberapa faktor berikut ini :

a. Angka Kematian Ibu

Angka kematian ibu adalah jumlah kematian ibu akibat proses

reproduktif per 100.000 kelahiran hidup. Kematian ibu merupakan

kematian perempuan pada saat hamil atau kematian dalam kurun waktu

42 hari sejak terminasi kehamilan tanpa memandang lamanya

kehamilan atau tempat persalinan, yaitu kematian yang disebabkan

karena kehamilannya atau pengelolaannya bukan karena sebab-sebab

lain seperti kecelakaan, terjatuh dan lain-lain. Pada jumlah kematian ibu

dapat diubah menjadi rasio kematian ibu dan dinyatakan per 100.000

kelahiran hidup, dengan membagi angka kematian dengan fertilitas

umum.

Angka kematian ibu (AKI) menurut Survei demografi Kesehatan

Indonesia (SDKI) 1994 masih cukup tinggi, yaitu 390 per 100.000

kelahiran. Penyebab kematian ibu terbesar (58,1%) adalah perdarahan

dan eklampsia, kedua penyebab itu sebenarnya dapat dicegah dengan

pemeriksaan kehamilan (antenatal care/ANCE) yang memadai. Dalam

kaitannya terhadap kesehatan ibu dan anak, dipengaruhi juga oleh hal-

hal nonteknis yang masuk dalam kategori penyebab mendasar. Hal non

teknis ini ditangani oleh sektor terkait di luar sektor kesehatan,

73

sedangkan sektor kesehatan lebih memfokuskan intervensinya untuk

mengatasi penyebab langsung dan tidak langsung dari kematian ibu.

Sebagai realisasi dalam menjalankan fokus intervensinya itu maka

Departeman Kesehatan perlu adanya kebijakan dalam upaya

mempercepat penururnan Angka Kematian Ibu (AKI). Hal ini perlu

mengacu kepada intervensi strategis “Empat Pilar Safe Matherhood”.

(Sarwono Prawirohardjo, 2006:5).

- Pilar pertama ; Program Keluarga Berencana

- Pilar kedua ; Akses terhadap pelayanan antenatal

- Pilar ketiga ; Persalinan yang aman

- Pilar keempat ; Cakupan pelayanan obsteri esensial

Dalam penurunan Angka Kematian Ibu (AKI), keterlibatan sektor

lain disamping kesehatan juga sangat diperlukan. Bebrapa bentuk

keteribatan lintas sektoral dalam upaya penurunan AKI seperti, Gerakan

Sayang Ibu (GSI), kelangsungan hidup, perkembangan dan

perlindungan ibu dan anak, Gerakan Reproduksi Keluarga sehat

(GRKS). Selain ketiga lintas sektor tersebut, masih ada berbagai

kegiatan lain yang dilaksanakan pihak-pihak terkait seperti, organisasi

profesi yaitu : POGI, IBI, Perinsai PKK dan pihak lain sesuai dengan

peran dan fungsinya masing-masing.

Mengukur Angka Kematian Ibu (AKI) sebagai dampak indicator

secara berkala dalam waktu kurang dari 5-10 tahun tidak realistis, pakar

74

dunia menganjurkan pemakaian indikator praksis atau indikator

outcome yaitu :

- Cakupan penanganan kasus obstetri,

- Case fatality rate, kasus obsteri yang ditangani,

- Jumlah kematian absolute,

- Penyebaran fasilitas pelayanan obstetri yang mampu PONEK dan

PONED,

- Presentase bedah besar terhadap seluruh persalinaan di suatu

wilayah.

Penyebab kematian ibu berantai mulai dari penyebab paling

langsung sampai penyebab tidak langsung. Penyebab medis atau

obstetrik merupakan penyebab paling langsung, sedangkan penyebab

ditingkat masyarakat merupakan penyebab tidak langsung atau

determinan. Determinan yang terkait dengan kualitas pelayanan

obstetrik merupakan determinan dekat, sedangkan determinan yang

lebih jauh terkait dengan standar hidup. Dalam hal yang terakhir ini,

kesehatan ibu yang buruk dianggap sebagai produk ketimpangan sosial

di masyarakat.

b. Program Air Susu Ibu (ASI)

Dalam rangka meningkatkan derajat kesehatan anak sebagai

generasi penerus bangsa, bayi dan anak perlu dijamin pertumbuhan dan

perkembangannya dengan berbagai macam program peningkatan

kesehatan bayi/anak. Program tersebut antara lain pemberian Air Susu

75

Ibu (ASI) sejak lahir, bahwa air susu ibu adalah makanan yang paling

baik dan tepat untuk pertumbuhan dan perkembangan yang sehat bagi

bayi dan anak.

Air Susu Ibu (ASI) merupakan makanan atau cairan hidup yang

terdiri dari zat kekebalan dan zat gizi yang sesuai dengan kebutuhan

bayi. Tidak ada satu pun makanan yang dapat menyamai ASI dalam

kandungan gizi dan anti infeksi sehingga ASI merupakan makanan

alamiah terbaik yang sangat tepat untuk mencapai pertumbuhan dan

perkembangan bayi secara optimal. Menyusui adalah cara pemberian

makanan bayi yang normal dan alamiah untuk memberikan gizi yang

optimal, perlindungan imun, dan pemenuhan kebutuhan emosional ibu

dan bayi.

Kasih sayang yang ditunjukkan pada saat seorang ibu menyusui

bayinya tidak akan diperoleh pada pemberian makanan jenis lain

dengan menyusui akan membangun hubungan intim dan hangat antara

ibu dan bayinya, hal ini mempunyai dampak penting bagi

perkembangan psikologis yang sehat dari sang bayi. Menyusui

merupakan suatu anugerah ilahi yang merupakan karunia seorang

perempuan. Tidak di ragukan lagi bahwa menyusui adalah cara

pemberian makan bayi yang paling baik dan utama, menyusui suatu

cara terbaik untuk memenuhi kebutuhan nutrisi bayi. Menyusui

merupakan standar emas untuk pemberian makanan bayi sejak lahir

76

sampai berumur 2 (dua) tahun. Menyusui bayi berarti menberikan awal

kehidupan yang baik kepada seorang anak.

c. Kesehatan reproduksi

Masa remaja merupakan masa pertumbuhan dan perkembangaan

secara fisik dapat dilihat dengan jelas adanya beberapa perubahan pada

tubuh mereka, proses ini diseratai adanya resiko-resiko kesehatan

reproduksi dalam diri mereka yang dapat menimbulkan gangguan karna

masih terbatasnya pengetahuan mereka tentang perihaal yang berkaitan

dengan kesehatan reproduksi.

Kebutuhan akan peningkatan pelayanan kesehatan sosial terhadap

remaja menjadi perhatian di seluruh dunia. Hal ini dapat dilihat dari

adanya rekomendasi dari hasil International conference on population

and Development (ICPD) tahun 1994 atau yang lebih dikenal dengan

Konferensi Internasional mengenai Kependudukan dan Pembangunan.

Banyak organisasi di berbagai negara telah menciptakan program agar

lebih dapat memenuhi kebutuhan para remaja di bidang kesehatan

reproduksi.

Gerakan Reproduksi Keluarga Sehat (GRKS) dimulai oleh

BKKBN sebagai tindak lanjut dari Gerakan Ibu Sehat Sejahtera.

Gerakan ini intinya merupakan promosi untuk mendukung terciptanya

keluarga yang sadar akan pentingnya mengupayakan kesehatan

reproduksi. Diantara masalah yang dikemukakan adalah masalah

kematian ibu, karena itu promosi yang dilakukan melalui GRKS juga

77

termasuk promosi untuk kesejahteraan ibu (Sarwono Prawirohardjo,

2002:8).

3. Kebijakan Peningkatan Kesehatan Ibu dan Anak

Kesehatan ibu, bayi baru lahir dan anak masih merupakan masalah

utama di Indonesia. Kondisi ini dapat dilihat bahwa dalam setiap jam dua

ibu meninggal terkait dengan komplikasi kehamilan dan persalinan,

sementara pada bayi baru lahir terdapat sepuluh yang meninggal. Hal yang

sama terjadi pada 18 bayi dan 24 anak balita yang meninggal pada jam

yang sama, ironisnya sebagian besar penyebab kematian ibu, bayi baru

lahir serta anak balita itu sebenarnya dapat dicegah hanya dengan

teknologi sederhana yang tersedia di Puskesmas dan jaringan-jaringan

yang mendukung pelayanan kesehatan masyarakat tersebut. Hanya sedikit

yang memerlukan penanganan dengan biaya mahal dan teknologi tinggi.

Mengingat kira-kira 90% kematian ibu terjadi saat sekitar proses

persalinan dan ada kurang lebih 95% penyebab kematian ibu adalah

komplikasi obsteri yang sering tidak dapat diperkirakan sebelumnya, maka

dari hal tersebut Kebijakan Departemen Kesehatan untuk mempercepat

penurunan AKI adalah dengan mengupayakan agar :

a. Setiap persalinan ditolong atau minimal didampingi oleh bidan.

b. Pelayanan obsteri sedekat mungkin kepada semua ibu hamil.

Program jangka menengah Departemen Kesehatan (2005-2009)

bertujuan untuk menurunkan angka kematian ibu serta angka kematian

bayi. Untuk mencapai tujuan tersebut, Departemen Kesehatan telah

78

menyiapkan empat strategi utama yaitu : (1) Menggerakkan dan

memperdayakan masyarakat untuk hidup sehat, (2) Meningkatkan akses

masyarakat terhadap pelayanan kesehatan yang berkualitas, (3)

Meningkatkan sistem surveilans, monitoring, dan informasi kesehatan, (4)

Meningkatkan pembiayaan kesehatan. (Majalah Info Forum Parlemen,

2006:5).

Di bagian lain masalah mengenai kebijakan dalam rangka untuk

menurunkan jumlah Angka Kematian Ibu (AKI) di atur juga dalam dalam

Undang-Undang Kesehatan, antara lain dalam Pasal 133, 134, dan 135.

Bahwa pemerintah, pemerinyah daerah, dan masyarakat adalah

bertanggung jawab atas penyelenggaraan dalam upaya kesehatan ibu dan

anak, melalui program-program kesehatan ibu dan anak yang telah

dilaksanakan oleh pemerintah pusat dan pemerintah daerah di seluruh

wilayah Indonesia.

Terdapat dua program dalam upaya penurunan angka kematian ibu

dan anak. Pertama, peningkatan jangkauan dan kualitas pelayanan

mencakup peningkatan persalinan oleh tenaga kesehatan, penanganan

kegawatdaruratan obsteri dan neonatal, pencegahan kehamilan yang tidak

di inginkan dan penanggulangan aborsi, penanganan balita sakit dan

pembinaan tumbuh kembang, pemantapan kerjasama lintas sektor serta

peningkatan partisipasi keluarga dan masyarakat. Program ke dua,

peningkatan kapasitas manajemen pengelolaan program yang mencakup

79

peningkatan perencanaan yang berbasis data akurat, peningkatan fasilitas,

supervisi, pemantauan dan evaluasi peningkatan metode penelitian.

Kebijakan kesehatan yang mendasarkan pada data dan bukti dengan

mempertimbangkan norma sosial budaya menghadapi tantangan banyak

faktor. Sementara banyak pihak sepakat pentingnya kebijakan kesehatan

yang mendasarkan pada informasi akurat dari lapangan, diperlukan suatu

mekanisme pengumpulan dan pelaporan data yang lebih baik untuk

pembelajaran kebijakan. Disamping itu, pertimbangan konteks lokal perlu

dijamin mengingat variasi besar profil geografis, sosial dan ekonomi dari

berbagai kabupaten/kota. Kurangnya keterlibatan organisasi masyarakat

sipil dalam proses kebijakan kesehatan perlu di koreksi di semua tingkatan

supaya dihasilkan kebijakan implementasi kebijakan yang lebih sesuai

dengan kebutuhan. (Majalah Info Forum Parlemen, 2006:11).

80

BAB III

METODE PENELITIAN

Penelitian merupakan sarana pokok dalam pengembangan ilmu

pengetahuan maupun teknologi dalam mengungkap kebenaran secara sistematis,

metodologis dan konsisten. Menurut Moch. Nasir, penelitian adalah penyelidikan

yang hati-hati dan kritis dalam mencari fakta dan prinsip-prinsip, suatu

penyidikan amat cerdik untuk menetapkan sesuatu. (Moch. Nasir, 1999:13).

Dalam penelitian ini akan digunakan beberapa metode penelitian, antara

lain :

A. Metode Pendekatan

Dalam rangka membahas masalah yang terdapat dalam skripsi ini

digunakan pendekatan secara yuridis sosiologis, yaitu pendekatan yang

menekankan pada pencarian-pencarian, keajegan-keajegan (empirical

regularistis) karena mengkonstruksikan hukum sebagai refleksi kehidupan

masyarakat itu sendiri. Di dalam praktek konsekuensinya adalah apabila

tahap pengumpulan data sudah dikerjakan yang dikumpulkan bukan hanya

yang disebut hukum tertulis saja, akan tetapi diadakan observasi terhadap

tingka laku yang benar-benar terjadi. (Rony Hanitijo S, 1988:35).

Metode pendekatan kualitatif di sini digunakan untuk meneliti objek

pada kondisi yang alamiah, (sebagai lawannya adalah eksperimen) dimana

peneliti adalah sebagai instrumen kunci. Metode kualitatif juga dimaksudkan

sebagai upaya yang sistematis dalam penelitian hukum, termasuk di dalamnya

kaidah dan teknik, untuk kajian penelitian pada suatu gejala sosial yuridis

81

dalam menemukan kebenaran dan memperoleh pengetahuan. (Rony Hanitijo

S, 1988:40).

Pendekatan kualitatif, data yang disajikan dalam bentuk kata verbal

bukan dalam bentuk angka. Data dalam kata verbal sering muncul dalam kata

yang berbeda dengan maksud yang sama atau sebaliknya. Data kata verbal

yang beragam tersebut pula diolah agar menjadi ringkas dan sistematis.

Olahan tersebut mulai dari menuliskan hasil observasi, wawancara, atau

rekaman, mengedit, mengklarifikasi, mereduksi, dan menyajikan. (Noeng

Muhadjir, 1996:29).

Penelitian yuridis sosiologis dengan pendekatan kualitatif dimaksudkan

untuk menemukan fakta atau realita. Di samping itu juga metode penelitian

kualitatif bertujuan untuk memperoleh gambaran hubungan antara aspek

hukum dan non hukum. Dalam penelitian ini, perhatian peneliti akan terfokus

pada faktor-faktor apa saja yang mempengaruhi pelaksanaan kebijakan

peningkatan kesehatan ibu dan anak di Kabupaten Banyumas.

B. Spesifikasi Penelitian

Spesifikasi yang digunakan dalam penelitian ini adalah penelitian secara

deskriptif, yaitu apa yang dinyatakan oleh informan secara tertulis atau lisan,

dan juga perilakunya yang nyata, yang diteliti dan dipelajari sebagai sesuatu

yang utuh. (Noeng Muhadjir, 1996:45).

Spesifikasi penelitian secara deskriptif bertujuan untuk memperoleh

gambaran seuatu yang realitas yang terjadi di lapangan tentang faktor-faktor

82

pelaksanaan peningkatan kebijakan kesehatan ibu dan anak di Kabupaten

Banyumas.

C. Lokasi Penelitian

Penelitian ini dilakukan dengan mengambil lokasi di daerah Kabupaten

Banyumas. Lokasi tersebut diambil karena pertimbangan sebagai berikut :

1. Untuk dapat memberikan gambaran nyata dalam upaya pemerintah

daerah Banyumas meningkatkan kesehatan ibu dan anak.

2. Mengefisiensikan biaya dan waktu karena peneliti bertempat tinggal di

kota Purwokerto, terkait objek penelitian yang dikaji peneliti.

D. Informan Penelitian

Informan penelitian adalah petugas Dinas Kesehatan Kabupaten

Banyumas Kabid Yankes, Kasi KIA, Kabid Promkes, Programmer Ibu,

Programer Anak, Petugas Puskesmas, Ibu dan Anak, serta pihak-pihak yang

terkait dalam penelitian ini.

E. Metode Pengambilan Informan

Purposive sampling yaitu salah satu strategi pengambilan informan non-

acak yaitu, semua anggota atau objek penelitian tidak mempunyai peluang

yang sama untuk dipilih sebagai informan. Purposive sampling digunakan

dengan tujuan mendapatkan informan yang benar-benar mengetahui dan

memiliki wewenang dalam bidangnya. Dalam purposive sampling, pemilihan

sekelompok subjek atas ciri-ciri atau sifat-sifat tertentu yang dipandang

mempunyai sangkut paut erat dengan ciri-ciri atau sifat-sifat informan yang

83

sudah diketahui sebelumnya. Dalam penelitian ini data dikumpulkan dengan

metode-metode sebagai berikut :

1. Metode angket dengan instrumen kuisioner yang disebarkan kepada

seluruh responden sebagai sample;

2. Metode interview dengan instrumen yang berupa outline interview yang

diajukan kepada responden tertentu, bila mana data tidak diperoleh

dengan angket;

3. Metode dokumenter dengan instrumen yang berupa blanko dokumentasi

yang digunakan untuk mengumpulkan data-data yang bersifat sekunder.

F. Jenis Data dan Sumber Data

Data yang diperlukan untuk dipakai dalam penelitian ini adalah :

1. Data Primer

Data primer adalah data yang dapat memberikan informasi secara

langsung mengenai segala sesuatu yang berkaitan dengan objek

penelitian. Data primer adalah data yang diperoleh langsung dari

informan penelitian.

2. Data Sekunder

Data sekunder adalah data yang lebih dulu dikumpulkan dan

dilaporkan oleh orang diluar peneliti sendiri. Data ini diperlukan untuk

melengkapi data primer. Data sekunder ini terdiri dari :

a. Bahan hukum primer, yaitu bahan hukum yang memiliki suatu

otoritas mutlak dan mengikat. Bahan hukum primer terdiri dari

peraturan dasar, peraturan perundangan, catatan resmi lembar negara

84

penjelasan, putusan hakim dan yurisprudensi. Pada penelitian ini

digunakan bahan hukum yang berkaitan seperti, Undang-Undang

Dasar 1945, Undang-Undang No. 36 tahun 2009 tentang Kesehatan,

Undang-Undang No. 32 tahun 2004 tentang Desentralisasi, Undang-

Undang No. 22 tahun 1999 tentang Pemerintah Daerah.

b. Bahan hukum sekunder, yaitu bahan-bahan hukum yang

memberikan penjelasan terhadap bahan hukum primer, terdiri dari

studi pustaka dan hasil penelitian di bidang ilmu hukum, literatur-

literatur, surat edaran, dan sumber lain yang akan diteliti. Bahan

hukum sekunder digunakan dengan pertimbangan bahwa data primer

tidak dapat menjelaskan realitas secara lengkap sehingga diperlukan

bahan hukum primer dan sekunder untuk melengkapi deskripsi suatu

realitas.

G. Metode Pengumpulan Data

Data primer, yaitu data yang diperoleh secara langsung dari lokasi

penelitian di Dinas Kesehatan Kabupaaten Banyumas, yaitu :

1. Metode Wawancara (interview)

Wawancara adalah percakapan dengan maksud tertentu. Percakapan

itu dilakukan oleh dua pihak yaitu, pewawancara (interviewer) yang

mengajukan pertanyaan dan terwawancara (interviewee) yang

memberikan jawaban atas pertanyaan itu.(Lexy J Moleog, 2008:86).

Dalam penelitian ini peneliti menggunakan wawacara semi

terstruktur yaitu wawancara campuran antara wawancara terstruktur yang

85

untuk mengetahui informasi baku dimana peneliti memiliki panduan

wawancara, dan wawancara tak terstruktur dimana wawancara berjalan

mengalir sesuai topik atau dikatakan wawancara terbuka. Pemilihan

wawancara semi terstruktur ditujukan untuk mendapatkan informasi yang

lengkap selain informasi dari wawancara yang menggunakan panduan.

2. Observasi

Observasi yang digunakan adalah observasi tak terlibat (non

participant observation) berperan atau keterlibatan pasif dalam penelitian

ini dilakukan oleh peniliti ketika peneliti tidak terlibat dalam kegiatan

yang dilakukan oleh para pelaku yang diamati, jadi peneliti hanya

mengamati saja. Observasi dimaksudkan untuk meneliti gejala-gejala,

aktivitas dan hal lain yang dapat mendukung metode wawancara. (Rony

Hanitijo S, 1982:32).

H. Instrumen Penelitian

a. Instrumen penelitian yang utama adalah penelitian karena penelitilah

yang berperan aktif dilapangan yang ditunjang oleh instrumen lainnya

seperti tape recorder, dan alat dokumentasi lainnya. Moleong

menyebutkan bahwa manusia adalah sebagai instrumen penelitian karena

didasarkan pada manusialah yang menentukan semua tahapan penelitian.

(Lexy J Moleong, 2009:163).

b. Metode interview dengan instrumen berupa outline interview yang

diajukan kepada informan tertentu. Kemudian digunakan pula form

pengamatan, kamera, dan catatan lapangan.

86

c. Studi kepustakaan, adalah pengumpulan data dengan memanfaatkan

buku-buku untuk memperoleh data sekunder yang menunjang

kelengkapan penelitian. Dalam studi kepustakaan digunakan instrumen

dokumentasi, kartu perpustakaan, katalog dan lainnya.

I. Metode Pengolahan Data

Reduksi data diartikan sebagai proses pemilihan, pemusatan perhatian

pada penyederhanaan, pengabstrakan, dan transformasi data “kasar” yang

muncul dari catatan tertulis di lapangan, oleh karenanya reduksi data

merupakan suatu bentuk analisis yang menajamkan, menggolongkan,

mengarahkan, membuang yang tidak perlu, atau mengorganisasi data dengan

sedemikian rupa hingga kesimpulan-kesimpulan finalnya dapat ditarik

diverifikasi. Pada tahap reduksi data, data dirangkum, dipilih hal-hal yang

pokok, memfokuskan pada hal-hal yang penting dicaari tema dan polanya.

(Rony Hanitijo S, 1982:16).

Display data merupakan cara analisis lapangan dengan membuat berbagai

macam matriks, grafik, network, dan chart, agar dapat diperoleh gambaran

keseluruhan bagian-bagian tertentu dari data penelitian. Kemudian tahap

berikutnya adalah tahap penarikan kesimpulan yang merupakan konklusi

akhir dari tahapan analisis.

Tahapan pengolahan data kemudian memasuki tahap kategorisasi data.

Kategorisasi data adalah proses mengorganisasikaan dan mengurutkan data

ke dalam pola, kategori, dan satuan uraian dasar sehingga dapat ditemukan

tema atau inti dari suatu data. (Rony Hanitijo S, 2008:97-98).

87

Pada tahap data collection peneliti mengumpulkan semua data baik primer

maupun sekunder dengan teknik pengumpulan data, kemudian data

direduksikan yaitu dipilah dan diabstraksikan sehingga didapatkan suatu

konsep mengenai faktor-faktor yang mempengaruhi kebijakan peningkatan

kesehatan ibu dan anak di Kabupaten Banyumas. Setelah tahap reduksi data

ditampilkan melalui penyajian data yaitu dengan suatu matriks, kemudian

diambil suatu kesimpulan dan dikategirisasikan sehingga dapat ditemukan

tema atau inti dari semua data.

J. Metode Penyajian Data

Hasil penelitian disajikan dalam bentuk teks naratif yang disusun secara

sistematis. Sistematis di sini maksudnya adalah keseluruhan data primer yang

diperoleh akan diuhubungkan data sekunder yang di dapat serta dihubungkan

satu dengan yang lainnya dengan pokok permasalahan yang diteliti sehingga

merupakan satu kesatuan yang utuh. Hasil penelitian disajikan pula dalam

matriks data, data yang diperoleh akan disajikan secara sistematis dan

terperinci sehingga dapat menggambarkan dengan jelas pokok penelitian

secara utuh dan menyeluruh.

K. Metode Analisa Data

Bahan-bahan hukum yang akan dikumpulkan dalam penelitian ini,

kemudian akan dianalisis secara kuantitatif dengan model statistik sederhana

terutama distribusi frekuensi analitis, yang berfungsi untuk menyederhanakan

data penelitian yang besar jumlahnya menjadi informasi yang lebih sederhana

dan lebih mudah untuk dipahami dan model tabel silang analitis. Di samping

88

itu juga digunakan metode analisis kualitatif dengan model komperatif

analisis (analisis perbandingan) yang memungkinkan peneliti untuk menguji

apakah hubungan yang diamati memang betul terjadi karena adanya

hubungan sistematis antara variabel-variabel yang diteliti atau hanya terjadi

secara kebetulan. (Masri Singarimbun, 1995:263).

Untuk mengetahui faktor-faktor yang mempengaruhi kebijakan

peningkatan kesehatan ibu dan anak di Kabupaten Banyumas digunakan

model interpretasi dan diskusi, dimana data di dialogkan dengan teori-teori

sehingga mengambil keputusan yang menyimpang dapat dihindari.

89

BAB IV

HASIL PENELITIAN DAN PEMBAHASAN

A. Pelaksanaan Kebijakan Peningkatan Kesehatan Ibu dan Anak di

Kabupaten Banyumas

Pembangunan kesehatan adalah sebagai bagian dari pembangunan

nasional, dalam pembangunan kesehatan tujuan yang ingin dicapai adalah

meningkatkan kesehatan masyarakat yang optimal. Pembangunan kesehatan

diarahkan untuk mempertinggi derajat kesehatan yang besar artinya bagi

pembangunan dan pembinaan sumber daya manusia Indonesia dan sebagai

modal bagi pelakasanaan pembangunan nasional yang pada hakikatnya adalah

pembangunan manusia Indonesia seutuhnya dan pembangunan seluruh

masyarakat Indonesia.

Kesehatan merupakan hak asasi manusia dan sebagai salah satu unsur

kesejahteraan umum harus diwujudkan sesuai dengan cita-cita bangsa

Indonesia sebagaimana dimaksud dalam Pembukaan Undang-Undang Dasar

1945 melalui Pembangunan Nasional yang berkesinambungan berdasarkan

Pancasila dan Undang-Undang Dasar 1945. Setiap kegiatan dalam upaya

untuk memelihara dan meningkatkan derajat kesehatan masyarakat yang

setinggi-tingginya dilaksanakan berdasarkan prinsip-prinsip nondiskriminatif,

partisipatif, dan berkelanjutan dalam rangka pembentukan sumber daya

manusia serta peningkatan ketahanan dan daya saing bangsa bagi

pembangunan nasional.

90

Sistem informasi kesehatan merupakan suatu tatanan yang mencakup

komponen masukan (input) yang berupa data tentang kesehatan dan yang

terkait, komponen proses dan komponen keluaran (output). Informasi

kesehatan yang terkait digunakan sebagai bahan dalam proses pengambilan

keputusan. Pengambilan keputusan dalam manajemen kesehatan dilakukan

untuk perumusan kebijakan, perencanaan strategis, manajemen operasional

dan manajemen transaksi.

Data dan informasi kesehatan semakin dibutuhkan masyarakat. Hal ini

menunjukan bahwa masyarakat semakin peduli dengan situasi kesehatan

sebagai hasil pembangunan kesehatan yang telah dilakukan oleh pemerintah

terutama terhadap masalah-masalah kesehatan yang berhubungan dengan

kesehatan mereka, sebab kesehatan menyangkut hajat hidup masyarakat luas

dan semua orang butuh untuk sehat. Kepedulian masyarakat akan informasi

kesehatan memberikan nilai positif bagi peningkatan pembangunan kesehatan,

di samping itu harus bisa menyediakan data dan informasi yang dibutuhkan

masyarakat dengan penyajian yang sistematik, informatif, lengkap dan tepat

waktu.

Berdasarkan rumusan pemikiran di atas, maka pemerintah disini perlu

membangun dan meningkatkan program-program peningkatan kesehatan ibu

dan anak yang merupakan bagian integral dari rencana pembangunan

kesehatan nasional dalam jangka panjang. Kesehatan merupakan suatu

program nasional yang harus segera di wujudkan dan di aplikasikan sebagai

91

program utama dalam rangka mewujudkan peningkatkan derajat kesehatan

masyarakat Indonesia pada umumnya dan masyarakat Banyumas khususnya.

Situasi dan perubahan sistem politik menentukan proses dan

pelaksananan kebijakan, termasuk kebijakan dalam bidang kesehatan.

Sebelum tahun 1997, sistem politik di Indonesia bersifat otoriter di mana

pemerintah mendominasi pengambilan keputusan di semua tingkatan. Di

sektor kesehatan, pemerintah pusat mengendalikan kebijakan, perancangan

dan pelaksanaan program. investasi besar sektor kesehatan dan pendidikan

dilakukan tahun 1970-an sampai akhir tahun 1990-an, tetapi akuntabilitas

rendah dan masyarakat sipil kurang terlibat dalam politik dan proses kebijakan

dalam bidang kesehatan.

Kondisi pemerintah saat ini telah mengalami perubahan dimana

terdapat pergeseran paradigma dalam sistem penyelenggaraan pemerintahan

dari pola sentralisasi menjadi pola desentralisasi yang ditandai dengan

lahirnya Undang-Undang Nomor 22 tahun 1999 sebagaimana telah dirubah

dengan Undang-Undang Nomor 32 tahun 2004 tentang pemerintah Daerah.

Pada Peraturan Pemerintah No. 25/2000 yang formalnya dimulai pada tahun

2001 berimplikasi terhadap desentralisasi wewenang perancangan dan

pelaksanaan program pembangunan, termasuk kesehatan, pendidikan,

pertanian, komunikasi, industri dan perdagangan, kepada pemerintah

kabupaten/ kota.

Desentralisasi menyebabkan perubahan mendasar dalam tatanan

pemerintah. Perubahan yang besar ini mengharuskan adanya perubahan peran

92

dan fungsi birokrasi di semua tingkat administrasi. Namun demikian, Undang-

Undang Nomor 32 Tahun 2004 Tentang Pemerintahan Daerah dan Undang-

Undang Nomor 33 Tahun 2004 Tentang Perimbangan Keuangan Antara

Pemerintah Pusat dan Daerah, masih perlu diikuti pengembangan berbagai

kebijakan dalam bentuk Peraturan Pemerintah maupun Peraturan Menteri

Kesehatan untuk mendukung keberhasilan penerapan disentralisasi. Kebijakan

ini diperlukan dalam rangka mewujudkan pelayanan kesehatan yang

menjamin eksternalitas, akuntabilitas dan efisien urusan kesehatan sesuai

dengan kebutuhan masyarakat setempat.

Berdasarkan hal di atas, maka kebijakan kesehatan untuk tingkat

Kabupaten/Kota di dasarkan pada Keputusan Menteri Kesehatan untuk

sebagian besar pelaksanaan kebijakan-kebijakanya, begitu juga untuk di

Kabupaten Banyumas khususnya dan di Indonesia pada umumnya.

Keputusan-keputusan tersebut antara lain, Kepmenkes Nomor

004/MENKES/SK/X/2003 Tentang Kebijakan dan Strategi Desentralisasi

Bidang Kesehatan, Kepmenkes Nomor 1457/MENKES/SK/X/2003 Tentang

Standar Pelayanan Minimal Bidang Kesehatan di Kabupaten/Kota.

Perubahan yang mendasar sepantasnya melalui proses transisi yang

kompleks. Untuk itu, dibutuhkan upaya khusus untuk mendukung

keberhasilan proses transisi tersebut. Dirasakan adanya kebutuhan mendesak

untuk meningkatkan sinergi antara unit utama dan antar program. Pertukaran

informasi tentang inovasi baru dilaksanakan sehingga dapat di capai kesamaan

pemahaman tentang situasi yang di hadapi. Beberapa pedoman telah

93

ditetapkan antara lain Kepmenkes Nomor 004/MENKES/SK/X/2003 Tentang

Kebijakan dan Strategi Desentralisasi Bidang Kesehatan, Kepmenkes Nomor

1419/MENKES/SK/X/2003 Tentang Pedoman Penatalaksanaan Tenaga

Pendamping Desentralisasi Kesehatan, Kepmenkes Nomor

1457/MENKES/SK/X/2003 Tentang Standar Pelayanan Minimal Bidang

Kesehatan di Kabupaten/Kota, serta Kepmenkes Nomor 1247/SK/VIII/2005

Tentang Rencana Strategis Departemen Kesehatan Tahun 2003-2009.

Lampiran Keputusan Menteri Kesehatan Nomor:

004/MENKES/SK/I/2003 telah ditetapkan tujuan desentralisasi di bidang

kesehatan adalah mewujudkan pembangunan nasional di bidang kesehatan

yang berlandaskan prakarsa dan aspirasi masyarakat dengan cara

memberdayakan, menghimpun, dan mengoptimalkan potensi daerah unruk

kepentingan daerah dan prioritas nasional dalam mencapai Indonesia Sehat

2010. Guna mencapai tujuan tersebut telah ditetapkan beberapa kebijakan

desentralisasi bidang kesehatan, yaitu :

1. Desentralisasi bidang kesehatan dilaksanakan dengan memperhatikan

aspek demokrasi, keadilan, pemerataan, serta potensi dan keanekaragaman

daerah.

2. Pelaksanaan desentralisasi bidang kesehatan didasarkan kepada otonomi

luas, nyata dan bertanggung jawab.

3. Desentralisasi bidang kesehatan yang luas dan utuh diletakkan di

kabupaten dan kota, sedangkan desentralisasi bidang kesehatan di provinsi

bersifat terbatas.

94

4. Pelaksanaan desentralisasi bidang kesehatan harus sesuai dengan

konstitusi negara, sehingga tetap terjamin hubungan yang serasi antara

pusat dan daerah serta antar daerah.

5. Desentralisasi bidang kesehatan harus lebih meningkatkan daerah otonom.

Pemerintah pusat berkewajiban menfasilitasi pelaksanaan pembangunan

kesehatan daerah dengan meningkatkan kemampuan daerah dalam

pengembangan sistem kesehatan dan manajemen daerah.

6. Desentralisasi bidang kesehatan harus lebih meningkatkan peran dan

fungsi badan legislatif daerah, baik dalam hal fungsi legislasi. Fungsi

pengawasan, maupun fungsi anggaran.

7. Sebagai pelengkap desentralisasi bidang kesehatan, dilaksanakan pula

dekonsentrasi bidang kesehatan yang diletakkan di daerah provinsi sebagai

wilayah administrasi.

8. Untuk mendukung desentralisasi bidang kesehatan dimungkinkan pula

dilaksanakan tugas pembantuan di bidang kesehatan, khususnya dalam hal

penanggulangan kejadian luar biasa, bencana, dan masalah-masalah

kegawatdaruratan kesehatan lainnya.

Pencapaian keberhasilan pelaksanaan desentralisasi di bidang

kesehatan, telah dirumuskan pula dalam 5 (lima) tujuan strategis, yaitu :

1. Terbangunnya komitmen antara pemerintah daerah, legislatif, masyarakat

dan stakeholder lainnya guna kesinambungan pembangunan kesehatan;

2. Meningkatnya kapasitas sumberdaya manusia;

95

3. Terlindunginya kesehatan masyarakat, khususnya penduduk miskin,

kelompok rentan dan daerah miskin;

4. Terwujudnya komitmen nasional dan global dalam program kesehatan

daerah;

5. Tertatanya manajemen kesehatan di era desentralisasi.

Keberhasilan pembangunan di daerah khususnya di kabupaten dan

kota sangat ditentukan oleh kualitas dan sumberdaya manusia dan peran aktif

masyarakat sebagai pelaku pembangunan tersebut. Oleh karena itu dalam

pertemuan Nasional Bupati dan Walikota se-Indonesia dalam rangka

Desentralisasi di bidang kesehatan telah disepakati bahwa peningkatan

kualitas sumber daya manusia di daerah merupakan prioritas dalam

pelaksanaan pembangunan di daerah.

Pada tahun 2007, Pemerintah Kabupaten/Dati II Banyumas Dinas

Teknis yang memiliki tugas pokok dan fungsi mengelola hal-hal yang

berkaitan dengan kesehatan dengan nama Dinas Kesehatan Kabupaten /Dati II

Banyumas. Dinas ini berkantor di Jl. Wiryaatmadja No. 4 Purwokerto, seiring

dengan berkembangnya waktu dan pergantian dari Bupati Banyumas yang

baru pada tahun 2008 maka, berdasarkan Perda No. 11 tahun 2008 tentang

Organisasi dan Tata Kerja Dinas Daerah Kabupaten Banyumas pada Bagian

ke tiga pasal 8 menerangkan “Dinas kesehatan mempunyai tugas

melaksanakan teknis operasional pemerintah daerah bidang kesehatan

berdasarkan asas otonomi dan tugas pembantuan”. Berdasarkan pasal tersebut

96

bahwa dalam rangka meningkatkan kualitas pelayanan kesehatan maka perlu

adanya program-program untuk pelaksanaan kegiatan tersebut.

Pelaksanaan dari pada program-program tersebut akan menentukan

arah kebijakan Pemerintah Banyumas terhadap peningkatan kesehatan.

Keberhasilan pengelolaan dan penanganan rencana kebijakan pemerintah

daerah Kabupaten Banyumas diharapkan mampu meningkatkan pembangunan

kesehatan yang mencakup disegala sektor program-program kesehatan

termasuk pelaksanaan peningkatan kesehatan ibu dan anak.

Upaya pelayanan kesehatan dasar merupakan langkah awal yang

sangat penting dalam memberikan pelayanan kesehatan kepada masyarakat

Banyumas. Dengan pemberian pelayanan kesehatan dasar secara cepat dan

tepat, diharapkan sebagian besar masalah-masalah kesehatan ibu dan anak

yang ada dan akan ada dapat diatasi.

Mendasarkan pada hal tersebut di atas, dan di hubungkan dengan

masalah penelitian maka dapat di interprestasikan bahwa, pelaksanaan

kebijakan Pemerintah Daerah dalam pelaksanaan peningkatan kesehatan

masyarakat di Kabupaten Banyumas dapat dikaji dengan parameter-parameter

yang dapat dirumuskan dari ketentuan Undang-Undang, teori maupun

kebijakan/kebijakan atau program-program Pemerintah Daerah Kabupaten

Banyumas, dalam hal ini Dinas Kesehatan yang dapat di fokuskan pada

pelaksanaan kebijakan peningkatan kesehatan ibu dan anak.

97

Berbagai pelaksanaan peningkatan kesehatan ibu dan anak tersebut

yang dilakukan oleh Dinas Kesehatan Kabupaten Banyumas tersebut dapat

dilihat melalui program-programnya antara lain:

1. Kebijakan penurunan angka kematian ibu dan anak;

2. Kebijakan peningkatan pelayanan kesehatan ibu dan anak;

3. Kebijakan peningkatan pemberian ASI eksklusif dan perbaikan gizi (ibu

dan anak).

Dengan adanya kesesuaian antara rencana kebijakan pemerintah

daerah Kabupaten Banyumas melalui Dinkes dalam upaya pembangunan

kesehatan dengan pelaksanaan kebijakannya dilakukan dan dimasukkan ke

dalam program kerja Dinkes sehingga dapat terealisasikan dengan baik.

Bilamana parameter-parameter tersebut dapat diaplikasikan ke dalam

permasalahan penelitian, maka dapat diperoleh kesimpulan, bagaimanakah

pelaksanaan kebijakan pemerintah daerah Kabupaten Banyumas dalam

peningkatan kesehatan ibu dan anak.

Gambaran perkembangan derajat kesehatan masyarakat dapat dilihat

dari kejadian kematian dalam masyarakat. Di samping itu kejadian kematian

juga dapat digunakan sebagai indikator dalam penilaian keberhasilan

pelayanan kesehatan dan program pembanguanan kesehatan lainnya. Angka

kematian pada umumnya dapat dihitung dengan melakukan berbagai survey

dan penelitian.

Telah disadari bahwa untuk menurunkan angka kematian ibu haruslah

memperhatikan baik penyebab langsung, maupun penyebab tidak langsung

98

yang memberi kontribusi terhadap kematian ibu. Hal ini sangat relevan

mengingat kondisi masyarakat dan infrastruktur pelayanan kesehatan yang

masih belum maksimal. Penyebab langsung kematian ibu sering disebut

sebagai TRIAS yaitu; perdarahan, eklamsia, dan infeksi. Sedangkan dengan

istilah ‘tiga terlambat’ dan ‘empat terlalu’. Tiga terlambat adalah:

1. Terlambat mengenal tanda bahaya dan mengambil keputusan;

2. Terlambat mencapai fasilitas kesehatan;

3. Terlambat mendapatkan pertolongan di fasilitas kesehatan.

Adapun empat terlalu adalah:

1. Terlalu tua punya anak.

2. Terlalu muda punya anak.

3. Terlalu banyak melahirkan.

4. Terlalu rapat jarak melahirkan.

Melihat pada penyebab langsung kematian ibu yang sangat terkait

dengan kualitas prosedur klinis, maka jelas dukun tidak dapat diharapkan

untuk menangani masalah perdarahan, eklamsia, dan infeksi. Oleh sebab itu,

saat ini peningkatan persalinan oleh tenaga kesehatan terlatih menjadi sangat

mendesak. Peningkatan akses mutu tenaga kesehatan memerlukan berbagai

pelatihan disamping upaya yang menjamin bahwa mereka bekerja berdasarkan

standar sehingga memenuhi kinerja mutu yang diharapkan dalam program-

program Dinas Kesehatan Kabupaten Banyumas.

Kematian ibu dalam kehamilan dan persalinan dapat terjadi diberbagai

tempat. Dapat terjadi di rumah, dalam perjalanan pencarian pertolongan dan di

99

fasilitas kesehatan (khususnya Rumah Sakit). Oleh sebab itu, upaya penurunan

angka kematian ibu harus dilakukan secara komprehensif, dengan melakukan

peningkatan pada sisi pemberi pelayanan (supply), sisi penerimaan pelayanan

(demand) dan sisi manajemen.

Pelaksanaan kebijakan peningkatan kesehatan ibu dan anak ini dapat

dilihat dari kebijakan penurunan angka kematian ibu dan anak, yang menitik

beratkan pada perencanaan, realisasi, hasil dan makna kebijakan yang

dilakukan. Hal ini dapat di lihat dari wawancara dan observasi informan

sebagaimana di sajikan dalam matriks di bawah ini ;

Matriks 1. Kebijakan penurunan angka kematian ibu dan anak.

KodeInforman

Rencana Kebijakan

Pemda/Dinkes

Realisasi Kebijakan

Hasil Kebijakan Makna Kebijakan

01/KABID02/KASI03/PROG IBU04/PROG ANAK05/

…”Perencanaan persalinan dan pecegahan komplikasi pada ibu hamil…”

…”Memberikan layanan ANC dengan T7, semua persalinan dengan TK, komplikasi harus tertangani, persediaan P3K di gunakan dengan benar, keikutsertaan suami dan keluarga dalam pemeriksaan ibu hamil sampai persalinan dalam pengawasan dan perlidungannya…”

…”Komplikasi dalam persalinan ataupun kehamilan teratasi sehingga bahaya kematian pun batal terjadi, ibu hamil tidak merasa takut dengan segala resiko yang mungkin terjadi karena ada yang melindungi, agar tidak terjadi kehamilan yang tidak diinginkan…”

…”Kebijakan terkait dengan angka kematian ibu terlaksana dan berjalan sesuai dengan program yang direncanakan oleh Pemda Banyumas/Dinkes meskipun hasilnya belum maksimal karena kurang transformasi pengetahuan tentang kehamilan sehat, banyaknya penyakit degeneratif…”

03/PROG IBU

…”Menurunkan angka tempat bersalin di rumah bagi ibu hamil..”

…”Dampak yang terjadi pada persalinan di rumah, perbandingan antara keuntungan dan kerugian persalinan di rumah dengan di

…”Ibu bersalin/keluarga paham dengan: efisien waktu, kelengkapan alat, kebersihan tempat, aman dari keramaian lingkungan sekitar, ibu bersalin/keluarga bisa

…”Kebijakan terkait dengan penurunan tempat bersalin di rumah dapat terlaksana dengan baik, kesadaran dari ibu hamil/keluarga terhadap manfaat

100

sarana kesehatan, promosikan kegiatan sayang ibu sudah diberlakukan di tempat layanan tenaga kesehatan pemerintah ataupun swasta..”

mempertimbangkan yang terbaik, ibu bersalin nyaman karena memiliki hak penuh sesuai dengan keinginannya…”

dan hasil dari bersalin di sarana kesehatan dengan bantuan tenaga medis…”

…”Pemeriksaan kesehatan ibu hamil…”

…”Pemeriksaan kehamilan secara rutin, rencanakan melahirkan dengan pertolongan bidan atau dokter di fasilitas kesehatan…”

…”Ibu hamil/keluarga dapat mengetahui kondisi kesehatan ibu dan bayi sebelum proses kelahiran, penanganan yang dilakukan pihak yang profesional mampu memberikan rasa nyaman pada ibu hamil/keluarga…”

...”Semua proses kebijakan dapat di laksanakan dan di harapkan dapat memberikan hasil yang memuaskan terhadap kesadaran dan pengetahuan ibu hamil/keluarga untuk lebih memperhatikan kondisi kesehatan…”

04/PROG ANAK

…”Pelayanan kesehatan bagi bayi baru lahir…”

…”Cegah infeksi kuman pada bayi begitu bayi lahir, jaga kebersihan selama persalinan, pemberian vitamin dan imunisasi pada bayi, pemberian ASI eksklusif…”

…”Harapan bayi berlangsung hidup terjamin dan terjaga, bayi baru lahir mendapatkan pelayanan kesehatan dari bidan/perawat/dokter, ASI mencegah perdarahan pada ibu nifas…”

…”Tujuan itu memberikan hasil dan makna terhadap keberhasilan program penurunan kematian bayi yang telah direncanakan Pemda Banyumas/Dinkes…”

…”Pemberian vitamin dan imunisasi pada bayi…”

…”Berikan vitamin K1 untuk mencegah perdarahan pada bayi, pencegahan infeksi kuman pada bayi dengan salep anti biotik untuk matanya, imunisasi hepatitis B sebelum bayi berumur 24 jam…”

…”ASI mencegah perdarahan pada ibu nifas, ASI bermanfaat, sehat, praktis, tidak butuh biaya serta menjalin kasih sayang ibu dan anak, imunisasi mencegah anak dari penyakit dan cacat…”

…”Semua proses pelaksanaan kebijakan tersebut dapat mencegah dan mengurangi angka kematian pada bayi/anak…”

Sumber : Data Primer yang diolah

Berdasarkan pada matriks di atas dapat dijelaskan bahwa, pelaksanaan

kebijakan yang telah dijalankan oleh Dinas Kesehatan Kabupaten Banyumas

101

dalam upaya peningkatan kesehatan ibu dan anak melalui perencanaan

penurunan angka kematian ibu dan anak berkaitan dengan perencanaan yang

dilakukan, realisasi kebijakan, hasil nyata yang sudah terwujud atas kebijakan

dan makna kebijakan yang terkandung dalam proses pelaksanaan penurunan

angka kematian ibu dan anak dapat dilaksanakan sesuai dengan program-

program dan arah kebijakan yang diharapkan.

Kebijakan yang telah direncanakan dan selanjutnya untuk dilaksanakan

memiliki suatu upaya dan tujuan untuk mencegah serta mengurangi perilaku

dan pengetahuan masyarakat mengenai terbatasnya kesadaran warga

masyarakat dalam pelaksanaan program-program penurunan kematian ibu dan

anak di Banyumas.

Mencermati hal di atas, berlaku suatu teori yang dikemukakan oleh

Carl I Frederich “mengemukakan bahwa kebijakan publik adalah serangkaian

tindakan yang diusulkan seseorang, kelompok, atau pemerintah dalam suatu

lingkungan tertentu, dengan ancaman dan peluang yang ada, di mana

kebijakan yang diusulkan tersebut ditujukan untuk memanfaatkan potensi

sekaligus mengatasi hambatan yang ada dalam rangka mencapai tujuan

tertentu. (D. Riant Nugroho, 2003:4).

Hasil penelitian dalam matriks, di kaitkan dengan teori di atas dapat di

interprestasikan bahwa perencanaan kebijakan pemerintah daerah dalam

peningkatan kesehatan ibu dan anak melalui Dinas Kesehatan Kabupaten

Banyumas dalam upaya untuk melakukan perencanaan, realisasi, hasil dan

makna yang diberikan terhadap penurunan angka kematian ibu dan anak di

102

Banyumas dengan kesesuaian program yang dijalankan, pengawasan yang

dilakukan, dana yang disediakan, pencegahan dari ibu/keluarga maka tujuan

dari kebijakan dapat dilaksanakan dengan baik.

Kenyataan tersebut di atas didukung oleh hasil penelitian yang

dikumpulkan melalui wawancara dengan beberapa pegawai kesehatan

Kabupaten Banyumas yang pada garis besarnya menyatakan bahwa:

1. “...perencanaan dari kebijakan pemerintah daerah terhadap penurunan

angka kematian ibu dan anak telah sesuai dengan program yang diusulkan

oleh pihak Dinas Kesehatan dengan sebelumnya telah melihat/melakukan

survey di lapangan yang strategis terhadap situasi dan kondisi yang ada

pada warga masyarakat Banyumas dengan dukungan dari semua pihak

terkait.

2. “…pelaksanaan kebijakan dalam rangka penurunan angka kematian ibu

dan anak sangat bermanfaat dan berhasil guna dalam ikut mensukseskan

program pembangunan kesehatan.

3. “…penurunan angka kematian ibu dan anak merupakan program penting

untuk segera direalisasikan pelaksanaanya dan sangatlah tepat dilakukan

dengan didukung adanya kebijakan kesehatan dari Pemerintah Daerah

Kabupaten Banyumas.

4. “…lebih meningkatkan pengetahuan dan kesadaran masyarakat tentang

peningkatan kesehatan ibu dan anak, melalui program-program yang ada

dan yang telah dilaksanakan.

103

Upaya pelayanan kesehatan dasar merupakan langkah awal yang

sangat penting dalam memberikan pelayanan kesehatan kepada masyarakat.

Dengan pemberian pelayanan kesehatan dasar secara cepat dan tepat,

diharapkan sebagian besar masalah kesehatan masyarakat sudah dapat diatasi.

Berbagai pelayanan kesehatan dasar yang dilaksanakan dalam upaya

peningkatan kesehatan ibu dan anak yang dilaksanakan oleh fasilitas

pelayanan kesehatan dapat di lihat dalam rencana kebijakan Dinkes.

Pelaksanaan kebijakan ini secara rinci dapat disajikan dalam matriks di

bawah ini :

Matriks 2. Kebijakan peningkatan pelayanan kesehatan ibu dan anak di

Kabupaten Banyumas.

KodeInforman

Rencana Kebijakan

Pemda/Dinkes

Realisasi Kebijakan

Hasil Kebijakan

Makna Kebijakan

01/KABID YANKES02/KASI KIA03/PROG IBU04/PROG ANAK05/KABID PROMKES

…”Peningkatan pelayanan kesehatan ibu dan anak melalui pelayanan K-4.

…”Ibu hamil lebih intensive mendapat pelayanan K-4, standar pelayanan minimal untuk cakupan kunjungan ibu hamil...”

…”Kegiatan-kegiatan dalam rangka pelayanan K-4 ibu hamil sudah dilaksanakan melalui Puskesmas- Puskesmas…”

…”Kebijakan peningkatan pelayanan K-4 ibu hamil sudah mulai terlaksana namun begitu hasilnya masih belum memenuhi standar pelayanan minimal yang di harapkan…”

02/KASI KIA …”Pertolongan ibu hamil dan bayi oleh tenaga kesehatan (Nakes)…”

…”Penurunan komplikasi dan pertolongan dini pada ibu maternal dan bayi baru lahir oleh tenaga kesehatan yang profasional…”

…”Pengembangan Pondok Bersalin Desa(Polindes) menjadi Poliklinik Kesehatan Desa (PKD) di desa-desa, sosialisasi persalinan sehat dan aman…”

…”Target standar pelayanan minimal untuk pertolongan persalinan oleh nakes Kabupaten Banyumas sudah memenuhi standar pelayanan.

104

02/KASI KIA03/PROG IBU04/PROG ANAK

…”Kebijakan pelayanan Keluarga Berencana…”

…”Mengatur jumlah kelahiran atau menjarangkan kelahiran, suami/istri lebih diprioritaskan.

…”Terjadi kenaikan Pasangan Usia Subur (PUS), peningkatan program peserta KB baru…”

…”Secara keseluruhan program peserta KB baru dan peserta KB aktif sedikit mengalami penurunan…”

01/KABID YANKES02/KASI KIA05/KABID PROMKES

…”Peningkatan pelayanan kesehatan Puskesmas, Rumah Sakit sebagai rujukan…”

…”Jumlah kunjungan baru pasien, target kunjungan rawat jalan dan rawat inap…”

…”Peningkatan jumlah kunjungan baru pada Puskesmas, peningkatan kunjungan rawat jalan, pemanfaatan rawat inap…”

…”Kebijakan pelayanan kesehatan Puskesmas dan Rumah Sakit dalam penggunaan fasilitas kesehatan telah memenuhi target…”

01/KABID YANKES05/KABID PROMKES

…”Kebijakan pencegahan dan pemberantasan penyakit menular…”

…”Pencegahan dan pemberantasan polio, pencegahan dan pemberantasan TB Paru, pencegahan dan pemberantasan penyakit ISPA…”

..”Standar pelayanan minimal kasus Acute Flacid Paralysis (AFP), tingkat kesadaran masyarakat TB paru dalam kepatuhan berobat, penegakan diagnosa pneumonia balita.

…”Kebijakan pencegahan dan pemberantasan penyakit menular telah dilaksanakan dengan hasil Standar Pelayanan sudah memenuhi target.

Dari matriks di atas dapat diungkapkan bahwa pelaksanaan kebijakan

peningkatan pelayanan kesehatan ibu dan anak di Kabupaten Banyumas di

laksanakan melalui berbagai rencana kebijakan, antara lain : peningkatan

pelayanan ibu hamil, pertolongan ibu hamil dengan Nakes dan peningkatan

pelayanan kesehatan Puskesmas, Rumah Sakit sebagai rujukan.Untuk

terlaksananya rencana-rencana program tersebut, maka perlu diadakannya

kegiatan-kegiatan nyata pada masyarakat dengan di dukung dan ditunjang dari

pemberlakuan kebijakan yang telah disahkan, dana/biaya anggaran yang

tersedia/telah digunakan, maksud dan tujuan diselenggarakan pelayanan

peningkatan kesehatan tersebut.

105

Peningkatan pelayanan kesehatan ini mempunyai tujuan untuk

memberikan pelayanan, pemahaman dan arti penting pelayanan kesehatan

bagi ibu dan anak. Oleh karena itulah rencana kebijakan yang dilakukan di

dalamnya di rasa sangatlah penting dan berguna untuk segera dilaksanakan

secara cepat, tepat dan menyeluruh sesuai dengan perencanaan yang telah

ditetapkan untuk memberikan hasil yang dapat dinikmati seluruh warga

masyarakat.

Hasil data yang dituangkan dalam matriks di atas untuk kemudian

dianalisa dengan Standar Pelayanan Minimal di Kabupaten Banyumas tentang

peningkatan pelayanan kesehatan ibu dan anak, maka dapat ditafsirkan bahwa

pelaksanaan kebijakan peningkatan pelayanan kesehatan ibu dan anak

sangatlah tepat dan sesuai, serta telah memenuhi target pelayanan secara

menyeluruh dari pelaksanaan perencanaan kebijakan tersebut.

Kenyataan ini didukung oleh data penelitian hasil wawancara dengan

petugas pelayanan kesehatan ibu dan anak, yang antara lain menyatakan :

1. “…pelayanan kesehatan ibu dan anak melalui pelayanan K-4 telah

dilaksanakan sesuai rencana melalui kegiatan-kegiatan yang di berikan

pada warga meskipun pemahaman dan kesadaran dari warga di rasa belum

menunjukan hasil yang maksimal namun pelaksanaanya telah memberikan

perubahan-perubahan perilaku dan kesadaran warga dalam upaya

peningkatan kesehatan ibu dan anak”

2. ”…proses yang dilaksanakan dalam peningkatan pelayanan kesehatan

melalui tenaga kesehatan (Nakes) dalam upaya peningkatan kesehatan ibu

106

dan anak oleh Pemda/Dinkes Banyumas menunjukkan peningkatan serta

respon yang positif dari warga masyarakat ini terbukti dengan

terpenuhinya standar pelayanan minimal”

3. ”…peningkatan Pasangan Usia Subur (PUS) di Kabupaten Banyumas

ditanggapi dengan peningkatan pelayanan kesehatan dengan pelaksanaan

program peserta KB baru dan peserta KB aktif di seluruh wilayah

Banyumas”

4. ”…untuk pelaksanaan pencegahan dan pemberantasan penyakit menular

Pemda/Dinkes telah melakukan dan memberikan pengobatan dan

penyuluhan di seluruh wilayah kecamatan melalui tenaga-tenaga medis

dokter, perawat dan bidan yang ada di Puskesmas”.

Pembangunan kesehatan diarahkan untuk mempertinggi derajat

kesehatan yang besar artinya bagi pembangunan dan pembinaan sumber daya

manusia Indonesia dan sebagai modal bagi pelaksanaan pembangunan

nasional yang pada hakikatnya adalah pembangunan manusia seutuhnya dan

pembangunan manusia seluruhnya.

Bahwa dalam rangka meningkatkan derajat kesehatan anak sebagai

generasi penerus bangsa, bayi dan anak perlu dijamin pertumbuhan dan

perkembangannya dengan cara memberi Air Susu Ibu sejak lahir. Pembahasan

“kesehatan anak” diselenggarakan untuk mewujudkan pertumbuhan dan

perkembangan anak, “anak” dalam hal ini dibatasi yaitu bayi dari usia baru

lahir sampai berusia 12 (dua belas) bulan.

107

Mendasarkan pada hal di atas, Pasal 128 ayat (1) Undang-Undang

Nomor 36 tahun 2009 tentang Kesehatan menyatakan bahwa, “Setiap bayi

berhak mendapat air susu ibu eksklusif sejak dilahirkan selama 6 (enam)

bulan, kecuali atas indikasi medis”. Ayat (2) “Selama pemberian air susu ibu,

pihak keluarga, pemerintah, pemerintah daerah, dan masyarakat harus

mendukung ibu bayi secara penuh dengan penyediaan waktu dan fasilitas

khusus”.

Air Susu Ibu (ASI) adalah makanan atau cairan hidup yang terdiri dari

zat kekebalan dan zat gizi yang sesuai dengan kebutuhan bayi. Tidak ada satu

pun makanan yang dapat menyamai ASI dalam kandungan gizi, enzim, faktor

pertumbuhan, hormon, zat imunologik dan anti infeksi sehingga ASI makanan

alamiah terbaik yang sangat tepat untuk mencapai pertumbuhan dan

perkembangan bayi yang optimal, berdasarkan berbagai keunggulan ASI

tersebut, menyusui merupakan standar emas untuk pemberian makanan bayi

sejak lahir sampai berumur 2 (dua) tahun.

Undang-Undang Nomor 23 tahun 2002 tentang Perlindungan Anak

menyatakan bahwa setiap anak berhak dapat hidup, tumbuh kembang, dan

berpartisipasi secara wajar sesuai dengan harkat dan martabat kemanusiaan

serta mendapat perlindungan dari kekerasan dan diskriminasi. Dalam

Konvensi Hak-Hak Anak tahun 1990 antara lain menegaskan bahwa tumbuh

kembang secara optimal merupakan salah satu hak anak, memperoleh

pelayanan kesehatan dan jaminan kesehatan sesuai kebutuhan fisik, mental,

spiritual dan sosial.

108

Berdasarkan analisa perkembangan situasi perilaku pemberian ASI di

Indonesia umumnya dan secara khusus di Kabupaten Banyumas ternyata

masih perlu ditingkatkan, hal ini dapat di lihat dari penelitian lembaga yang

berwenang melakukan penelitian seperti Survei Demografi dan Kesehatan

Indonesia (SDKI) dan BKKBN. Langkah pemerintah untuk mendukung

kebijakan program tersebut di tetapkan melalui Pasal 129 ayat (1) Undang-

Undang Nomor 36 tahun 2009 tentang Kesehatan yang berbunyi sebagai

berikut : “Pemerintah bertanggung jawab menetapkan kebijakan dalam rangka

menjamin hak bayi untuk mendapatkan air susu ibu secara eksklusif”.

Menindaklanjuti hal di atas, pengaturan tentang ASI eksklusif juga

terdapat dalam Keputusan Menteri Kesehatan Republik Indonesia Nomor

450/MENKES/SK/IV/2004 tentang Pemberian Air Susu ibu (ASI) secara

eksklusif pada bayi di Indonesia. Maksud dan tujuan pengaturan waktu dalam

memberikan ASI yaitu agar bayi dapat mencapai pertumbuhan dan

perkembangan yang optimal melalui pemberian ASI sebagai makanan yang

terbaik dan yang mengandung gizi yang sesuai.

Dalam pelaksanaan kebijakan di atas, diperlukan sekali peranan

pemerintah daerah dalam hal ini pemerintah daerah Kabupaten Banyumas

untuk dapat mewujudkan tujuan kebijakan tersebut. Pelaksanaan kebijakan

pemberian ASI secara eksklusif dan perbaikan gizi ibu dan anak di Kabupaten

Banyumas dilakukan melalui program-program kesehatan ibu dan bayi yang

dilaksanakan melalui tenaga medis, Puskesmas dan Posyandu-posyandu yang

terdapat hampir di seluruh kecamatan/desa di wilayah Kabupaten Banyumas.

109

Berdasarkan pada penelitian yang dilakukan, pelaksanaan kebijakan

pemberian ASI eksklusif dan perbaikan gizi ibu dan anak yang berada di

seluruh wilayah Banyumas ini dapat berjalan dengan lancar dan baik

sebagaimana data yang dituangkan dalam matriks di bawah ini :

Matriks 3. Kebijakan Peningkatan Pemberian ASI eksklusif dan perbaikan

gizi (ibu dan anak) di Kabupaten Banyumas.

Kode Informan

Rencana Kebijakan

Pemda/Dinkes

Realisasi Kebijakan

Hasil Kebijakan

Makna Kebijakan

01/KABID YANKES02/KASI KIA03/PROG IBU04/PROG ANAK05/KABID PROMKES

…”Kebijakan pemberian ASI sebagai makanan untuk bayi…”

…”Menetapkan pemberian ASI secara eksklusif bagi bayi sejak bayi lahir sampai dengan bayi berumur 6 bulan dianjurakan untuk dilanjutkan sampai anak berusia 2 tahun…”

…”Menjelaskan kepada semua ibu hamil tentang manfaat menyusui sejak bayi lahir, bahwa air susu ibu adalah makanan yang paling baik dan tepat untuk pertumbuhan dan perkembangan yang sehat bagi bayi dan anak…”

…”Kebijakan ini mengupayakan terbentuknya kelompok pendukung ASI (KP-ASI)…”

02/KASI KIA03/PROG IBU04/PROG ANAK

…”Perencanaan program pengganti air susu ibu…”

…”Pengganti air susu ibu adalah produk makanan yang dipasarkan dan dinyatakan sebagai makanan untuk bayi, makanan pendamping air susu ibu (MP-ASI) adalah makanan atau minuman yang mengandung zat gizi…”

…”Pelaksanaan kegiatan makanan pendamping air susu ibu (MP-ASI) dari umur 6-23 bulan…”

…”Kebijakan ini dimaksudkan agar pemahaman dan pengetahuan ibu hamil dan menyusui tentang MP-ASI meningkat…”

03/PROG IBU04/PROG ANAK05/KABID PROMKES

…”Peningkatan peran tenaga kesehatan dalam pemberian ASI…”

…”Peningkatan promosi pemberian ASI eksklusif oleh dokter, bidan, perawat dan tenaga kesehatan lainnya yang berada di Rumah Sakit, Puskesmas dan Posyandu…”

…”Melakukan advokasi dan sosialisasi secara luas akan manfaat dan pentingnya ASI, penyediaan anggaran pelaksanaan kegiatan ASI eksklusif melalui APBD, mengadakan pelatihan dan pendidikan formal

…”Kebijakan ini dimaksudkan agar dapat meningkatkan dan mampu memberikan hasil yang yang lebih baik dalam upaya peningkatan pemberian ASI eksklusif…”

110

di bidang advokasi, sosialisasi, dan promosi kesehatan…”

02/KASI KIA03/PROG IBU04/PROG ANAK

…”perbaikan gizi ibu dan anak…”

…”peningkatan pelayanan pemberian gizi pada anak dan ibu hamil.

…”pemantauan pemberian gizi pada anak da ibu hamil, pelayanan gizi denga pemberian kapsul vitamin A, pemberian tablet besi (Fe) guna mengurangi dampak buruk kekurangan (Fe).

…”Kebijakan ini bertujuan untuk meningkatkan gizi pada ibu dan anak, meminimalisasi kekurangan vitamin A dan (Fe)…”

Sumber : Data Primer yang diolah

Berdasarkan pada matriks di atas, dapat dijelaskan bahwa pelaksanaan

kebijakan pemberian ASI eksklusif dan perbaikan gizi pada ibu dan anak di

wilayah kabupaten Banyumas masih perlu diupayakan lebih giat lagi melalui

kegiatan-kegiatan promosi dan penyuluhan oleh semua pihak yang

berkompeten. Kegiatan tersebut telah dilaksanakan oleh tenaga-tenaga

kesehatan yang ada di seluruh wilayah kabupaten Banyumas melalui Rumah

Sakit, Puskesmas dan Posyandu.

Fakta tersebut di atas di dukung oleh hasil wawancara kepada beberapa

tenaga kesehatan di Kabupaten Banyumas yang antara lain :

1. ”…rencana kebijakan yang dilakukan dalam upaya pemberian ASI

eksklusif diwujudkan dalam berbagai kegiatan. Melakukan penyuluhan

kepada ibu hamil dan ibu menyusui, melakukan pelatihan dan ketrampilan

pada tenaga kesehatan”

2. ”…pelaksanaan kebijakan pemberian makanan pengganti ASI terus di

tingkatkan dengan kegiatan-kegiatan promosi mengenai produk yang di

pasarkan harus memenuhi kebutuhan zat gizi sebagai pengganti air susu

111

ibu baik sebagian atau selurunya, hal ini harus lebih ditekankan oleh

tenaga kesehatan kepada ibu hamil atau menyusui”

3. ”…masih terbatasnya pengetahuan ibu tentang kandungan gizi ASI, belum

ada pendidikan dan pelatihan tentang ASI eksklusif 6 bulan di daerah,

kerjasama lintas program belum terbina”.

4. “…perbaikan gizi bagi ibu dan anak dengan memberikan kapsul vitamin A

dan pemberian tablet Besi (Fe) telah dilaksanakan, di lakukan pula upaya-

upaya peningkatan kesadaran tentang arti penting perbaikan gizi bagi ibu

dan anak di seluruh wilayah Kabupaten Banyumas.

Upaya perbaikan gizi masyarakat sebagai upaya dalam peningkatan

kesehatan ibu dan anak ditujukan untuk meningkatkan mutu gizi ibu dan anak

serta masyarakat pada umumnya. Dalam kaitanya dengan peningkatan

kesehatan ibu dan anak, pemberian gizi dilakukan agar dapat memantau

pertumbuhan gizi anak/balita dan ibu hamil di wilayah Kabupaten Banyumas.

Dari kenyataan di atas dapat ditarik kesimpulan sementara bahwa

pelaksanaan kebijakan pemerintah daerah Kabupaten Banyumas dalam upaya

peningkatan kesehatan ibu dan anak melalui kebijakan-kebijakan yang telah

direncanakan adalah tepat dan sesuai dengan peraturan perundang-undangan

yang berlaku. Dengan demikian kebijakan peningkatan kesehatan ibu dan

anak sebagaimana telah dipaparkan dalam matriks-matriks di muka

merupakan tugas dan wewenang Dinas Kesehatan yang secara yuridis formal

menjadi kewajiban hukum yang harus dijalankan sebagai dinas yang

menangani dan mengurusi semua kegiatan bidang kesehatan. Oleh karena itu

112

pelaksanaan peningkatan kesehatan ibu dan anak sangat perlu diperhatikan

karena pada dasarnya merupakan suatu kewajiban dari kebijakan yang telah

direncanakan dan ditetapkan pemerintah daerah, dalam hal ini Dinas

Kesehatan Kabupaten Banyumas sebagai salah satu wujud dari pengembangan

pembangunan kesehatan dengan harapan menjadi lebih baik.

B. Faktor-Faktor Yang Mempengaruhi Pelaksanaan Kebijakan Peningkatan

Kesehatan Ibu dan Anak di Kabupaten Banyumas

Sebagaimana telah dijelaskan di atas, bahwa pelaksanaan kebijakan

pemerintah daerah dalam peningkatan kesehatan ibu dan anak melalui Dinas

Kesehatan Kabupaten Banyumas, merupakan pengembangan pembangunan

kesehatan di daerah untuk menuju perubahan-perubahan peningkatan

kesehatan ibu dan anak di Kabupaten Banyumas tentunya tidak terlepas dari

faktor-faktor yang mempengaruhi dari pelaksanaan kebijakan-kebijakan

tersebut agar terwujud dengan baik dan pemanfaatannya dapat langsung

dirasakan oleh masyarakat Banyumas. Rencana pelaksanaan kebijakan sebagai

upaya peningkatan kesehatan ibu dan anak yang ingin di capai dapat dilihat

dengan adanya kebijakan-kebijakan yang mempengaruhi dalam

pelaksanaannya, antara lain :

113

Matriks 1. Faktor-faktor yang mempengaruhi pelaksanaan kebijakan

peningkatan kesehatan ibu dan anak di Kabupaten Banyumas.

KodeInforman

Jenis Kebijakan Faktor-faktor yang memepengaruhi

01/KABID02/KASI03/PROG IBU04/PROG ANAK05/KABID PROMKES

1. kebijakan penurunan angka kematian ibu dan anak.

…”terdapat beberapa faktor yang mempengaruhi dalam proses pelaksanaan kebijakan mengenai penurunan angka kematian ibu dan anak, seperti:

1. adanya kesesuai dengan kebijakan/program yang telah ditetapkan;

2. target yang akan di capai;

3. dukungan dan peran aktif warga;

4. anggaran yang disediakan kurang mencukupi;

5. faktor pendidikan dan ekonomi;

6. tingkat morbiditas yang masih tinggi;

02/KASI KIA03/PROG IBU04/PROG ANAK

2. kebijakan peningkaatan pelayanan kesehatan ibu dan anak.

…”terdapat beberapa faktor yang mempengaruhi dalam proses pelaksanaan kebijakan mengenai upaya peningkatan pelayanan kesehatan ibu dan anak, seperti :

1. telah sesuai dengan kebijakan/program yang telah di tetapkan;

2. untuk meningkatkan derajat kesehatan ibu dan anak;

3. belum maksimalnya pemanfaatan sarana dan tenaga kesehatan;

4. anggaran yang disediakan kurang cukup memenuhi.

01/KABID YANKES02/KASI KIA03/PROG IBU04/PROG ANAK05/KABID PROMKES

3. kebijakan peningkatan pemberian ASI eksklusif dan perbaikan gizi ibu dan anak.

…”terdapat beberapa faktor yang mempengaruhi proses pelaksanaan kebijakan mengenai peningkatan pemberian ASI eksklusif, seperti :

1. peningkatan promosi ASI eksklusif;

2. terbatasnya alokasi dana dari APBD dan

114

APBN;3. kerjasama lintas

program belum terbina;

4. belum adanya peraturan daerah Kabupaten Banyumas yang secara khusus mengatur tentang program serta pelaksanaan pemberian ASI eksklusif.

…”terdapat beberapa faktor yang mempengaruhi proses pelaksanaan kebijakan mengenai peningkatan perbaikan gizi bagi ibu dan anak, seperti :

1. telah sesuai dengan kebijakan/program yang ditetapkan;

2. target yang akan di capai;

3. peningkatan promosi pemberian gizi bagi anak dan ibu;

4. masih rendahnya kesadaran keluarga dan ibu hamil.

Sumber : Data Primer yang diolah

Berdasarkan pada matriks di atas dapat dijelaskan, bahwa dalam

pelaksanaan kebijakan peningkatan kesehatan ibu dan anak harus diselaraskan

dengan kebijakan/program yang telah ditetapkan. Dalam hal ini Pemerintah

Daerah Banyumas mempunyai peranan yang besar dalam pelaksanaan

kebijakan-kebijakan tersebut, khususnya melalui Dinas Kesehatan sehingga

pelaksanaan tersebut dapat dilakukan secara menyeluruh di wilayah

Kabupaten Banyumas.

Mencermati hal diatas, maka dapat diketahui bahwa terdapat faktor-

faktor positif yang mempengaruhi pelaksanaan kebijakan peningkatan

kesehatan ibu dan anak yang diselenggarakan oleh pemerintah daerah

115

Kabupaten Banyumas melalui Dinas Kesehatan dilaksanakan untuk lebih

meningkatkan derajat kesehatan ibu dan anak. Melalui program-program yang

direncanakan dan dilaksanakan oleh seluruh tingkat pelayanan kesehatan yang

ada di Kabupaten Banyumas. Faktor tersebut meliputi : kebijakan penurunan

angka kematian ibu dan anak, kebijakan peningkatan pelayanan kesehatan ibu

dan anak, kebijakan peningkatan pemberian Air Susu Ibu (ASI) eksklusif dan

perbaikan gizi ibu dan anak.

Pelaksanaan kebijakan penurunan angka kematian ibu dan anak telah

dilaksanakan sesuai dengan program/kebijakan yang ditetapkan. Hal ini dapat

di lihat dari kesesuaian kebijakan/program yang ditetapkan, kejelasan dan

ketepatan target yang akan di capai, dan adanya dukungan serta peran aktif

masyarakat. Di harapkan pelaksanaan kebijakan tersebut dapat memberikan

manfaat dan dampak positif bagi peningkatan kesehatan masyarakat

Kabupaten Banyumas.

Kebijakan peningkatan pelayanan kesehatan ibu dan anak telah

dilaksanakan sesuai dengan kebijakan/program yang telah ditetapkan.

Pelaksanaan kebijakan tersebut bertujuan untuk meningkatkan derajat

kesehatan ibu dan anak di seluruh wilayah Kabupaten Banyumas.

Pelaksanaan kebijakan pemberian Air Susu Ibu (ASI) eksklusif dan

perbaikan gizi anak yang diselenggarakan oleh pemerintah daerah Kabupaten

Banyumas. Kebijakan pemberian ASI eksklusif ditingkatkan melalui promosi

yang dilakukan oleh Dinkes, peningkatan tersebut dilaksanakan melalui

penyuluhan-penyuluhan yang diberikan oleh tenaga pelayan kesehatan yang

116

ada di Rumah Sakit, Puskesmas, dan Posyandu. Kebijakan perbaikan gizi anak

telah dilaksanakan sesuai dengan kebijakan/program yang telah ditetapkan,

kejelasan dan ketepatan target yang akan dicapai, dan peningkatan promosi

pemberian gizi bagi ibu dan anak di seluruh wilayah Kabupaten Banyumas.

Terlepas dari faktor-faktor positif sebagaimana disebutkan di atas,

terdapat pula faktor-faktor negatif yang mempengaruhi kebijakan pelaksanaan

tersebut dalam upaya peningkatan kesehatan ibu dan anak di Kabupaten

Banyumas.

Faktor-faktor tersebut dapat di lihat dari beberapa hal diantaranya

faktor pendidikan dan ekonomi masyarakat di Kabupaten Banyumas.

Berdasarkan data dari BKCKB di informasikan bahwa tingkat pendidikan

paling banyak adalah tamat SD ada sekitar (38,78%), kemudian tidak tamat

SD (15,46%), masih tingginya jumlah penduduk yang belum/tidak bekerja

yaitu (25, 46%) merupakan faktor yang mempengaruhi untuk dapat

menghambat suksesnya pelaksanaan kebijakan peningkatan kesehatan ibu dan

anak di Kabupaten Banyumas. (Prifil Kesehatan Kab. Banyumas, 2008:6).

Tingkat morbiditas yang ada di Kabupaten Banyumas juga ikut

mempengaruhi pelaksanaan kebijakan ini. Kasus penyakit malaria klinis

mengalami kenaikan 729 kasus, jumlah kasus demam berdarah dengue juga

terjadi peningkatan. Hal ini dapat dijadikan indikasi masih lemahnya tingkat

kesadaran masyarakat Banyumas terhadap kesehatan, diharapkan peran aktif

dari masyarakat untuk ikut serta meningkatkan kesehatan guna mencegah

suatu wabah penyakit muncul di lingkunganya. Jika peran masyarakat ini

117

tidak berjalan ini akan berpengaruh terhadap kebijakan yang telah

direncanakan. Tidak setiap kegiatan atau usaha yang bertujuan supaya warga

menaati hukum, menghasilkan kepatuhan tersebut. Ada kemungkinan bahwa

kegiatan atau usaha tersebut malahan menghasilkan sikap tindak yang

bertentangan dengan tujuannya. Misalnya, kalau ketaatan terhadap hukum

dilakukan dengan hanya mengetengahkan sanksi-sanksi negatif yang

berwujud hukuman apabila hukum dilanggar, maka mungkin warga

masyarakat malahan hanya taat pada saat ada petugas saja. (Soerjono

Soekanto, 1983:49).

Minimnya anggaran untuk alokasi peningkatan kesehatan ibu dan anak

juga merupakan salah satu faktor negatif atau kurang mendukung, telah

ditentukan bahwa alokasi anggaran untuk pelayanan kesehatan untuk daerah

provinsi, kabupaten/kota minimal 10% dari anggaran pendapatan dan belanja

daerah di luar gaji. Pada beberapa kebijakan lain terdapat juga faktor yang

mempengaruhi pelaksanaan kebijakan tersebut, yakni belum adanya peraturan

daerah yang secara detail mengatur tentang pelaksanaan pemberian Air Susu

Ibu (ASI) secara eksklusif pada bayi. Peraturan yang ada masih mendasarkan

pada Pasal 129 ayat (1) Undang-Undang Nomor 36 tahun 2009 tentang

Kesehatan dan Keputusan Menteri Kesehatan Nomor

450/MENKES/SK/IV/2004.

Peran atau peraturan-peraturan yang penting yang harus dibuat

pemerintah untuk kepentingan tersebut adalah Pelaksanaan Kebijakan dalam

peningkatan kesehatan ibu dan anak. Selain itu, pemerintah juga bertanggung

118

jawab atas peningkatan sumber daya manusia masyarakat Banyumas. Oleh

karena itu, perencanaan dan pelaksanaan suatu kebijakan dalam peningkatan

kesehatan ibu dan anak untuk dapat diterapkan yang sesuai dengan peraturan

pemerintah dan undang-undang yang berlaku mutlak dilaksanakan oleh

pemerintah. Didalam pembangunan kesehatan harus merupakan pembangunan

yang berencana secara menyeluruh, sehingga dapat diperoleh hasil yang

optimal bagi masyarakat, baik dari segi ekonomi, sosial dan kultural.

Pelaksanaan suatu pembangunan dan pengembangan kesehatan harus

melalui tahap dasar yaitu sebuah perencanaan. Perencanaan tersebut harus

mengintegrasikan pembangunan kesehatan ke dalam suatu program

pembangunan ekonomi, fisik, dan sosial dari suatu negara. Di samping itu,

rencana tersebut harus mampu memberikan kerangka kerja kebijakan

pemerintah, untuk mendorong dan mengendalikan pembangunan dan

pengembangan kesehatan. Peranan pemerintah dalam mengembangkan

kesehatan dalam garis besarnya adalah menyediakan infrastruktur tidak hanya

dalam bentuk fisik, memperluas berbagai fasilitas, kegiatan koordinasi antara

aparatur pemerintah dengan berbagai pihak, pengaturan, dan promosinya.

Suatu kenyataan yang tidak dapat di pungkiri bahwa diseluruh wilayah

Indonesia berupaya untuk meningkatkan derajat kesehatan ibu dan anak, maka

yang perlu diperhatikan juga adalah sarana transportasi, keadaan infrastruktur

dan sarana-sarana kesehatan.

Kenyataan yang ada di lapangan daerah Banyumas dalam peningkatan

kesehatan ibu dan anak memang sangat perlu mendapat perhatian khusus dan

pelaksanaan secepat mungkin oleh pemerintah daerah Banyumas guna

119

mengoptimalkan peningkatan kesehatan ibu dan anak. Kebijakan kesehatan

yang mendasarkan pada data dan bukti dengan mempertimbangkan norma

sosial budaya menghadapi tantangan banyak faktor. Sementara banyak pihak

sepakat pentingnya kebijakan kesehatan yang mendasarkan pada informasi

akurat dari lapangan, diperlukan suatu mekanisme pengumpulan dan

pelaporan data yang lebih untuk ‘pembelajaran kebijakan’. Di samping itu,

pertimbangan konteks lokal perlu dijamin mengingat variasi besar profil

geografis, sosial, dan ekonomi di Kabupaten Banyumas. Masih minimnya

keterlibatan organisasi masyarakat sipil dalam proses kebijakan kesehatan

perlu dikoreksi di semua tingkat supaya dihasilkan kebijakan dan

implementasi kebijakan yang lebih sesuai dengan kebutuhan masyarakat.

Beberapa hal yang cenderung mempengaruhi pelaksanaan kebijakan

pemerintah daerah dalam peningkatan kesehatan ibu dan anak, antara lain :

1. Sumber daya kesehatan di Kabupaten Banyumas;

2. Penyelenggaraan pembiayaan kesehatan untuk Gakin dan masyarakat

rentan di Kabupaten Banyumas.

Sumber daya di bidang kesehatan adalah segala bentuk dana, tenaga,

perbekalan kesehatan, sediaan farmasi dan alat kesehatan serta fasilitas

pelayanan kesehatan dan teknologi yang dimanfaatkan untuk

menyelenggarakan upaya kesehatan yang dilakukan oleh pemerintah,

pemerintah daerah, dan/atau masyarakat.

Fasilitas pelayanan kesehatan adalah suatu alat dan/atau tempat yang

digunakan untuk menyelenggarakan upaya pelayanan kesehatan, baik

promotif, preventif, kuratif, maupun rehabilitatif yang dilakukan oleh

120

pemerintah, pemerintah daerah, dan/atau masyarakat. Jumlah sarana

pelayanan kesehatan berupa Rumah Sakit dan Puskesmas di Kabupaten

Banyumas sampai dengan 2009 kurang lebih telah ada sebanyak 54 buah.

Jumlah sarana kesehatan yang meliputi Rumah Sakit, Puskesmas, dan

Pelayanan Kesehatan (Rumah Bersalin) sebanyak 80 buah, semuanya

mempunyai kemampuan pelayanan gawat darurat. Sedangkan jumlah

Puskesmas yang ada di Kabupaten Banyumas sebanyak 39, yang terdiri dari

14 Puskesmas Perawatan dan 25 Puskesmas Non Perawatan. Memperhatikan

jumlah pertumbuhan penduduk yang mengalami peningkatan sebesar 0.07%

serta kepadatan penduduk sebesar 1.193 jiwa/km persegi maka bisa

dimungkinkan untuk pengembangan jumlah sarana kesehatan di Kabupaten

Banyumas untuk lebih meningkatkan derajat kesehatan masyarakat

Banyumas.

Tenaga kesehatan adalah setiap orang yang mengabdikan diri dalam

bidang kesehatan serta memiliki pengetahuan dan/atau keterampilan melalui

pendidikan di bidang kesehatan yang untuk jenis tertentu memerlukan

kewenangan untuk melakukan upaya kesehatan. Data terakhir tenaga medis

baik yang ada di Puskesmas, Rumah Sakit maupun yang ada di institusi lain

sebanyak 303 orang, rasio tenaga medis terhadap penduduk sebesar 1,93 per

10.000 penduduk jumlah ini di nilai masih kurang untuk peningkatan

kesehatan di Kabupaten Banyumas. Adapun jumlah tenaga medis yang ada di

Puskesmas sebanyak 90 orang atau sebesar 0,57 per 10.000 penduduk.

Jumlah tenaga perawat dan bidan yang ada di Puskesmas, RS maupun

yang ada di institusi yang lain sebanyak 1.346 orang, rasio tenaga perawat dan

121

bidan terhadap penduduk sebesar 8.56 per 10.000 penduduk. Adapun jumlah

tenaga perawat dan bidan yang ada di Puskesmas sebanyak 529 orang atau

sebesar 3.41 per 10.000 penduduk. (Profil Kesehatan Kab. Banyumas,

2008:34)

Jumlah tenaga farmasi yang ada di Puskesmas, RS maupun yang ada di

institusi lain sebanyak 94 orang, rasio tenaga farmasi terhadap penduduk

sebesar 0,6 per 10.000 penduduk. Adapun jumlah tenaga farmasi yang ada di

Puskesmas sebanyak 7 orang, atau sebesar 0,04 per 10.000 penduduk. Jumlah

tenaga gizi di Puskesmas, RS maupun di institusi lain ada sebanyak 38 orang,

untuk rasio tenaga gizi terhadap penduduk sebesar 0,24 per 10.000. adapun

jumlah tenaga gizi yang ada di Puskesmas sebanyak 19 orang atau sebesar

0,09 per 10.000, jumlah ini tentunya masih kurang sangat dibutuhkan

penambahan tenaga gizi terutama untuk yang di Puskesmas-Puskesmas.

Sehingga diharapkan mampu memberikan dan meningkatkan kesadaran

tentang arti penting manfaat pemenuhan. gizi bagi peningkatan kesehatan.

(Profil Kesehatan Kab. Banyumas, 2008: 34-35).

Tenaga teknis medis di Puskesmas, RS maupun di institusi yang lain

sebanyak 126 orang. Jumlah tenaga medis yang ada di Puskesmas sebanyak 6

orang, atau sebesar 0,04 per 10.000 penduduk, jumlah yang terlalu sedikit untuk

upaya peningkatan kesehatan. Untuk tenaga sanitasi yang ada 61 orang dengan,

sedangkan untuk tenaga kesehatan masyarakat ada sebanyak 49 orang, rasio

tenaga Kesmas terhadap penduduk sebesar 0,31 per 10.000 penduduk. Sedangkan

tenaga Kesmas yang ada di Puskesmas sebanyak 16 orang atau sebesar 0,1 per

10.000 penduduk. (Profil Kesehatan Kab. Banyumas, 2008:36).

122

Sehubungan dengan hal di atas, berdasarkan data hasil penelitian yang

dilakukan, faktor yang cenderung mempengaruhi kebijakan peningkatan

kesehatan ibu dan anak di daerah Banyumas dengan memperhatikan sarana,

prasarana dan tenaga kesehatan yang ada di Kabupaten Banyumas dituangkan

ke dalam bentuk matriks di bawah ini :

Matriks. 2. Faktor-faktor yang mempengaruhi kebijakan peningkatan

kesehatan ibu dan anak di lihat dari sarana, prasarana dan tenaga

kesehatan yang ada di Kabupaten Banyumas.

KodeInforman

Jenis Kebijakan Jumlah sumber daya kesehatan

01/KABID YANKES05/KABID PROMKES

1.Kebijakan penyebaran sarana pelayanan kesehatan di Rumah Sakit dan Puskesmas di Kabupaten Banyumas.

jumlah sarana pelayanan kesehatan yang ada di Banyumas sebagai berikut: Rumah Sakit Umum ada 11 buah, Rumah Sakit Jiwa 0 buah, Rumah Sakit Khusus 4 buah, Puskesmas 39 buah.

01/KABID YANKES 2. Kebijakan penyebaran tenaga medis menurut unit kerja di Kabupaten Banyumas

jumlah tenaga medis yang tersebar di kabupaten Banyumas sebagai berikut : Puskesmas 90 orang, Rumah Sakit 197 orang, Dinas Kesehatan dan Sarana Kesehatan lain 11 orang.

3. Kebijakan penyebaran tenaga perawat dan bidan menurut unit kerjanya di Kabupaten Banyumas.

Penyebaran tenaga kesehatan perawat dan bidan, sebagai berikut :Puskesmas 576 orang, Rumah Sakit 767 orang, Dinas Kesehatan dan Sarana Kesehatan lain 3 orang.

4. Kebijakan penyebaran tenaga farmasi menurut unit kerjanya di Kabupaten Banyumas.

Penyebaran tenaga kesehatan farmasi, sebagai berikut :Puskesmas 7 orang, Rumah Sakit 81 orang, Dinas Kesehatan 2 orang, dan Sarana Kesehatan lain 4 orang.

Sumber : Data Primer yang diolah

Berdasarkan matriks di atas dapat dijelaskan bahwa, faktor-faktor yang

cenderung mempengaruhi pelaksanaan kebijakan peningkatan kesehatan ibu

123

dan anak dalam sumber daya kesehatan yang ada di Kabupaten Banyumas

adalah masih terbatasnya sarana dan tenaga pelayanan kesehatan serta belum

dapat terlaksananya penyebaran tenaga pelayanan kesehatan secara

menyeluruh menjangkau seluruh daerah-daerah pelosok wilayah Kabupaten

Banyumas.

Kepastian dan kecepatan penanganan permasalahan senantiasa

tergantung pada masukan sumber daya yang diberikan di dalam program-

program pelaksanaan peningkatan kesehatan ibu dan anak. Tanpa adanya

sarana atau fasilitas tertentu, maka tidak mungkin penegakan hukum akan

berlangsung secara lancar. Sarana atau fasilitas tersebut antara lain, mencakup

tenaga manusia yang berpendidikan dan terampil, organisasi yang baik,

peralatan yang memadai, keuangan yang cukup, dan seterusnya. Kalau hal-hal

itu tidak terpenuhi, maka mustahil penegakan hukum mencapai tujuannya.

(Soerjono Soekanto, 1983:37).

Akses kesehatan dan kualitas pelayanan kesehatan masih di rasa belum

maksimal. Belum ada suatu mekanisme efektif yang menjamin akses terhadap

pelayanan kesehatan yang berkualitas bagi masyarakat. Kinerja sektor

kesehatan diperlemah oleh rendahnya kompetensi dan ketimpangan distribusi

tenaga kesehatan. Di samping itu, masih terdapat tenaga kesehatan pemerintah

yang bekerja tidak resmi di sektor swasta karena alasan pendapatan.

Sistem informasi kesehatan terutama informasi puskesmas melemah,

sejalan dengan berlangsungnya desentralisasi. Sekarang ini, kurang dari 30%

puskesmas yang melaporkan secara teratur data pelayanan ke tingkat

124

administrasi yang lebih tinggi. Kepincangan sistem informasi puskesmas ini

membuat survei menjadi sumber utama data untuk perencanaan kebijakan,

manajemen dan evaluasi program kesehatan. Data survei ini mempunyai arti

penting, tetapi belum mampu menggambarkan secara utuh dan menyeluruh

situasi pelayanan kesehatan.

Pemahaman sempit tentang arti penting ‘kesehatan’ membuat fokus

pelayanan lebih kuratif dibanding preventif dengan investasi besar pada rumah

sakit dan puskesmas. Anggaran kesehatan yang masih rendah sebagai satu

elemen kronis penyebab lemahnya sistem pelayanan kesehatan ibu dan anak.

Sejauh ini sumber swasta menempati 75 sampai 80 % pembiayaan kesehatan.

Dari sumber swasta ini, sekitar 72% dari kantong masyarakat, situasi ini

membuat pelayanan kesehatan menjadi mahal terlebih bagi masyarakat

miskin.

Proses dan implementasi kebijakan kesehatan yang memihak

kebutuhan masyarakat masih menghadapi banyak tantangan. Proses kebijakan

kesehatan belum mendasarkan pada ‘data’ atau ‘bukti’ dan belum melibatkan

masyarakat sipil dan aktor kunci lain. Di samping itu, budaya pendekatan

‘proyek’ , kelemahan sistem kesehatan, dan diskoneksi kebijakan pusat-daerah

membuat implementasi kebijakan perbaikan pelayanan kesehatan semakin

tidak mudah.

Penggunaan data dalam proses kebijakan kesehatan masih tantangan.

Penggunaan data bagi para pengambilan kebijakan kesehatan belum sebagai

suatu budaya. Akibatnya, perencanaan kesehatan sering kurang mendasarkan

125

pada kebutuhan prioritas, dan manajemen program kesehatan kurang

didukung dengan monitoring dan evaluasi yang ditunjang dengan data yang

memadai. Kurangnya penggunaan data boleh jadi karena data yang tersedia

kurang akurat, sebaliknya kurangnya penggunaan data menyebabkan

rendahnya motivasi dan upaya memperbaiki pengumpulan dan pelaporan data

kesehatan.

Pelaksanaan yang terjadi sampai saat ini derajat kesehatan masyarakat

masih rendah khususnya masyarakat miskin, hal ini dapat digambarkan bahwa

angka kematian ibu dan angka kematian bayi bagi masyarakat miskin tiga kali

lebih tinggi dari masyarakat tidak miskin. Salah satu penyebabnya adalah

karena mahalnya biaya kesehatan sehingga akses ke pelayanan kesehatan

umumnya masih rendah. Derajat kesehatan masyarakat miskin berdasarkan

indikator Angka Kematian Bayi (AKB) dan Angka Kematian Ibu (AKI) di

Indonesia, masih cukup tinggi yaitu AKB sebesar 35 persen per 1000

kelahiran hidup (Susenas, 2003) dan AKI sebesar 307 per 100.000 kelahiran

hidup (SDKI 2002-2003). (Jurnal Hukum Kesehatan, 2009:1).

Kesehatan ibu, bayi baru lahir dan anak masih menjadi masalah utama

di Indonesia. Keadaan menunjukkan bahwa setiap jam, 2 ibu meninggal

terkait dengan komplikasi kehamilan dan persalinan, sementara pada bayi baru

lahir 10 yang meninggal. Hal yang sama terjadi pada 18 bayi dan 24 anak

balita yang meninggal pada jam yang sama. Ironisnya, sebagian besar (80%)

penyebab kematian ibu, bayi baru lahir serta anak balita itu dapat dicegah

dengan teknologi sederhana yang tersedia di Puskesmas dan jaringannya.

126

Hanya sedikit yang memerlukan penanganan dengan biaya mahal dan

teknologi tinggi.( Majalah Info Forum, 2006:5).

Dalam jangka menengah, Departemen Kesehatan bertujuan untuk

menurunkan angka kematian ibu (AKI) dari 307/100.000 kelahiran hidup

menjadi 226/100.000 kelahiran hidup melalui kebijakan Making Pregnancy

Safer (MPS), serta menurunkan angka kematian bayi (AKB) dari 35/1000

kelahiran hidup menjadi 26/1000 kelahiran hidup, serta meningkatkan kualitas

hidup tumbuh kembang anak.

Departemen Kesehatan menyiapkan empat strategi utama untuk

mencapai tujuan tersebut, yaitu; (1) Menggerakkan dan memperdayakan

masyarakat untuk hidup sehat, (2) meningkatkan akses masyarakat terhadap

pelayanan kesehatan yang berkualitas, (3) meningkatkan sistem surveilans,

monitoring dan informasi kesehatan serta (4) meningkatkan pembiayaan

kesehatan. Pemerintah Daerah yang mempunyai kemampuan keuangan, maka

masyarakat miskin di luar kuota Jamkesmas pelayananya ditanggung oleh

Pemerintah Daerah yang penyelenggaraanya dilaksanakan secara berbeda-

beda.

Banyak faktor yang menyebabkan ketimpangan di dalam pelayanan

kesehatan terutama yang terkait dengan biaya pelayanan kesehatan,

ketimpangan tersebut di antaranya diakibatkan perubahan pola penyakit,

perkembangan teknologi kesehatan dan kedokteran, pola pembiayaan

kesehatan berbasis pembayaran swadana (out of pocket). Biaya kesehatan

127

yang mahal dengan pola pembiayaan kesehatan berbasis pembayaran semakin

mempersulit masyarakat untuk melakukan akses ke pelayanan kesehatan.

Selama ini dari aspek pengaturan masalah kesehatan baru di atur dalam

tataran undang-undang dan peraturan yang ada di bawahnya, tetapi semenjak

amandeman UUD 1945 perubahan ke dua dalam pasal 28H Undang-Undang

Dasar Negara Republik Indonesia, yang menyatakan bahwa setiap orang

berhak hidup sejahtera lahir dan batin, bertempat tinggal, dan mendapatkan

lingkungan hidup yang baik dan sehat serta berhak memperoleh pelayanan

kesehatan. Dalam amandemen UUD 1945 perubahan ketiga Pasal 34 ayat (3)

dinyatakan bahwa negara bertanggung jawab atas penyediaan fasilitas

pelayanan kesehatan dan fasilitas umum yang layak.

Mencermati hal di atas, berdasarkan Pasal 170 Ayat (1) Undang-

Undang Nomor 36 tahun 2009 tentang Kesehatan yang berbunyi sebagai

berikut : “Pembiayaan kesehatan bertujuan untuk penyediaan pembiayaan

kesehatan yang berkesinambungan dengan jumlah yang mencukupi, teralokasi

secara adil, dan termanfaatkan secara berhasil guna dan berdaya guna untuk

menjamin terselenggaranya pembangunan kesehatan agar meningkatkan

derajat kesehatan masyarakat setinggi-tingginya”. Ayat (3) berbunyi “Sumber

pembiayaan kesehatan berasal dari pemerintah, pemerintah daerah,

masyarakat, swasta, dan sumber lain”.

Departemen kesehatan menetapkan kebijakan untuk lebih

memfokuskan perhatian pelayanan kesehatan terhadap masyarakat miskin dan

masyarakat tidak mampu. Dasar pemikirannya adalah selain memenuhi

128

kewajiban pemerintah, tetapi juga berdasarkan kajian dan pengalaman bahwa

akan terjadi percepatan perbaikan indikator kesehatan apabila lebih

memperhatikan dan fokus pada pelayanan kesehatan masyarakat miskin dan

tidak mampu. Saat ini pemerintah sedang memantapkan penjaminan kesehatan

bagi masyarakat miskin melalui Jamkesmas sebagai bagian dari

pengembangan jaminan secara menyeluruh. Melalui Jaminan Kesehatan

Masyarakat (Jamkesmas) diharapkan dapat meningkatkan umur harapan hidup

masyarakat Banyumas, menurunkan angka kematian ibu melahirkan,

menurunkan angka kematian bayi dan balita serta penurunan angka kelahiran,

disamping itu dapat terlayaninya kasus-kasus kesehatan masyarakat Banyumas

pada umumnya.

Pemerintah Daerah yang mempunyai kemampuan keuangan, maka

masyarakat miskin di luar kuota Jamkesmas pelayanan kesehatannya

ditanggung oleh Pemerintah Daerah yang penyelenggaraanya berbeda-beda.

Sesuai Undang-Undang Nomor 32 tahun 2004 tentang Pemerintahan Daerah

dalam Pasal 22H dinyatakan bahwa daerah mempunyai kewajiban

mengembangkan sistem jaminan sosial. Dengan demikian maka Pemerintah

Daerah di wajibkan mengembangkan sistem jaminan sosial yang di dalamnya

termasuk jaminan kesehatan. Pada bagian lain tentang pelayanan sistem

jaminan sosial tercantum pada Peraturan Pemerintah Nomor 38 tahun 2007

tentang Pembagian Urusan Pemerintahan Antara Pemerintah Daerah Provinsi

dan Pemerintah Daerah Kabupaten Kota, dalam lampiran Peraturan

Pemerintah tersebut pada huruf B tentang pembagian urusan pemerintahan

129

Bidang Kesehatan dalam sub bidang pembiayaan kesehatan Pemerintah

Daerah Provinsi mempunyai kewenangan melakukan 1) Pengelolaan

penyelenggaraan, bimbingan, pengendalian jaminan pemeliharaan kesehatan

skala provinsi, 2) Bimbingan pengendalian penyelenggaraan jaminan

kesehatan nasional (tugas pembantuan). Sementara Pemerintah Daerah

Kabupaten/Kota mempunyai kewenangan melakukan 1)

Pengelolaan/Penyelenggaraan Jaminan Pemeliharan Kesehatan sesuai dengan

kondisi lokal, 2) Menyelenggarakan Jaminan Kesehatan Nasional (tugas

pembantuan).

Terdapat beberapa kendala-kendala dalam pelaksanaan Jamkesmas,

kendala utama dalam pengorganisasian adalah masih kurang optimal peran

fungsi tim pengelola dan tim koordinasi provinsi/kabupaten/kota. Sosialisasi,

advokasi, monitoring, evaluasi dan pelaporan dalam keuangan serta serta

kinerja pelayanan kesehatan masih belum berjalan sebagaimana seharusnya.

Karena itu diperlukan komitmen dari Dinas Kesehatan sebagai penanggung

jawab pengelolaan Jamkesmas di Kabupaten Banyumas. Pemerintah daerah

Kabupaten Banyumas kurang komitmen dalam pendanaan Jaminan Kesehatan

masyarakat di luar kuota, sedangkan yang sudah mempunyai pendanaan

pengelolaan belum seluruhnya mengikuti mekanisme JAMKESMAS, hal ini

menyebabkan menjadi kurang harmonisnya pelaksanaan Jamkesmas yang

dibiayai oleh APBN dan pengelolaan yang dibiayai oleh APBD. Adanya

indikasi pemerintah daerah memasukkan dana belanja bantuan sosial ini ke

dalam PAD, hal ini akan menggangu pelayanan kesehatan bagi orang miskin.

130

Seharusnya dana belanja bantuan sosial sepenuhnya diperuntukan bagi

pelayanan kesehatan peserta sebelum menjadi pendapatan Rumah Sakit.

Besaran anggaran untuk kesehatan sebagaimana terdapat dalam

Undang-Undang Nomor 36 tahun 2009 tentang kesehatan pada pasal 171 ayat

(1) di tentukan sebagai berikut “Besar anggaran kesehatan Pemerintah

dialokasikan minimal sebesar 5% (lima persen) dari anggaran pendapatan dan

belanja negara di luar gaji”, ayat (2) “Besar anggaran kesehatan pemerintah

daerah provinsi, kabupaten/kota dialokasikan minimal 10% (sepuluh persen)

dari anggaran pendapatan dan belanja daerah di luar gaji”. Pada ayat (3)

dinyatakan “Besaran anggaran kesehatan sebagaimana dimaksudkan pada ayat

(1) dan ayat (2) diprioritaskan untuk kepentingan pelayanan publik yang

besarannya sekurang-kurangnya 2/3 (dua pertiga) dari anggaran kesehatan

dalam anggaran pendapatan dan belanja negara dan anggaran pendapatan dan

belanja daerah”.

Penyelenggaraan pembiayaan untuk keluarga miskin dan masyarakat

rentan di Kabupaten Banyumas dilaksanakan melalui program Jamkesmas,

dan dana sehat. Jumlah masyarakat miskin sebesar 658.945 jiwa, yang

mendapat pelayanan kesehatan (meliputi rawat inap dan rawat jalan) sebanyak

251.372 (41,77%). Dibandingkan dengan standar pelayanan minimal angka

tersebut masih di bawah target yaitu 100%, yang berarti belum semua

keluarga miskin tercakup dalam pelayanan kesehatan Gakin dan masyarakat

rentan. Akan tetapi hal tersebut bisa juga terjadi karena masyarakat miskin

131

tidak memanfaatkan hak-nya untuk berobat dan mengakses layanana

kesehatan yang telah ada.

Sebagai dasar hukum pemungutan retribusi pelayanan kesehatan pada

Unit Pelaksana Teknis Dinas Kesehatan Kabupaten Banyumas telah di bentuk

Peraturan Daerah Kabupaten Banyumas Nomor 3 Tahun 2006 tentang

Retribusi Pelayanan Kesehatan Pada Unit Pelaksana Teknis Dinas Kesehatan

Kabupaten Banyumas, pada Pasal 64 ayat 1 yang berbunyi: pengelolaan

penerimaan sebagaimana dimaksud dalam pembagianya sebagai berikut :

a. 80% untuk operasional, pengadaan obat, bahan habis pakai dan

peningkatan pelayanan Puskesmas.

b. 20% untuk Jasa pelayanan.

Berdasarkan Pasal 2 ayat (2) Peraturan Bupati Banyumas Nomor 47

tahun 2006 tentang Petunjuk Pelaksanaan Peraturan Daerah Kabupaten

Banyumas Nomor 3 tahun 2006 tentang Retribusi Pelayanan Kesehatan pada

Unit Teknis Dinas Kesehatan Kabupaten Banyumas. Pemungutan retribusi

pelayanan kesehatan pada Unit pelaksana Teknis Dinas Kabupaten Banyumas

sesuai tarif dalam Peraturan Daerah Kabupaten Banyumas Nomor 3 Tahun

2006 diberlakukan secara bertahap.

Sebagai tindak lanjut dari Peraturan Bupati Banyumas Nomor 2 Tahun

2009 tanggal 09 Januari 2009 Tentang Perubahan Atas Peraturan Bupati

Banyumas Nomor 47 Tahun 2006 Tentang Petunjuk Pelaksanaan Peraturan

Daerah Kabupaten Banyumas Nomor 3 Tahun 2006 Tentang Retribusi

Pelayanan Kesehatan Pada Unit Pelaksana Teknis Dinas Keseahatan

Kabupaten Banyumas, sesuai dengan Peraturan Daerah Nomor 3 Tahun 2006

132

Tentang Retribusi Pelayanan Kesehatan Pada Unit Pelaksana Teknis Dinas

Kesehatan Kabupaten Banyumas pasal 34 ayat 1, terhitung mulai tanggal 12

Januari 2009 besarnya retribusi pelayanan di Puskesmas sebesar Rp. 5000

( lima ribu rupiah ) untuk tiap kali kunjungan. Tarif retribusi pelayanan

kesehatan tersebut masih di rasa berat bagi sebagian masyarakat miskin dan

masyarakat rentan yang ada di Kabupaten Banyumas. Kebijakan tersebut

berpengaruh secara langsung terhadap upaya peningkatan kesehatan ibu dan

anak di Kabupaten Banyumas.

133

BAB V

PENUTUP

A. KESIMPULAN

Berdasarkan hasil penelitian dan pembahasan yang telah dikemukakan

di atas, maka dapat diambil kesimpulan sebagai berikut :

a. Pelaksanaan kebijakan peningkatan kesehatan ibu dan anak di

Kabupaten Banyumas, antara lain :

1) Kebijakan penurunan angka kematian ibu dan anak.

2) Kebijakan peningkatan pelayanan kesehatan ibu dan anak.

3) Kebijakan peningkatan pemberian Air Susu Ibu eksklusif dan

peningkatan gizi ibu dan anak.

b. Faktor-faktor yang mempengaruhi pelaksanaan kebijakan peningkatan

kesehatan ibu dan anak di Kabupaten Banyumas dibagi dalam dua

faktor, yaitu faktor positif dan faktor negatif :

Faktor positif :

- Pelaksanaan kebijakan peningkatan kesehatan ibu dan anak telah

dilaksanakan sesuai dengan kebijakan/program, pelaksanaan

kebijakan yang di tetapkan untuk meningkatkan derajat kesehatan ibu

dan anak, peningkatan promosi pemberian ASI secara eksklusif

melalui berbagai program, peningkatan perbaikan gizi bagi ibu dan

anak melalui pemberian kapsul vitamin A dan tablet besi (Fe).

Faktor negatif :

- Masih rendahnya sumber daya manusia dan minimnya tingkat

kesejahteraan, minimnya anggaran yang ditetapkan, tingginya tingkat

morbiditas, belum adanya beberapa Perda/Perbup yang secara khusus

dan mendetail mengatur tentang kebijakan peningkatan pemberian

ASI secara eksklusif di Kabupaten Banyumas.

134

B. SARAN

a. Pemerintah Daerah Kabupaten Banyumas melalui Dinas Kesehatan

dalam merencanakan dan melaksanakan kebijakan peningkatan

kesehatan ibu dan anak melalui program-program kerja yang telah

ditetapkan harus dapat dilaksanakan secara tepat, cepat, dan

menyeluruh. Pelayanan kesehatan harus dapat di akses dan

dinikmati dengan mudah oleh seluruh warga masyarakat Gakin dan

masyarakat rentan. Dalam rangka meningkatkan pelayanan

kesehatan diperlukan Perda/Perbup yang komprehensif dan

mendetail tentang pelaksanaan kebijakan peningkatan kesehatan

ibu dan anak di Kabupaten Banyumas.

b. Dinas Kesehatan Kabupaten Banyumas agar lebih meningkatkan

mutu pelayananan kesehatan warga. Upaya promotif, preventif,

kuratif dan rehabilitatif harus dilaksanakan secara terpadu,

menyeluruh, dan berkesinambungan dalam upaya peningkatan

kesehatan ibu dan anak.

135

DAFTAR PUSTAKA

A. BUKU LITERATUR

Ishaq, 2007, Dasar-dasar ilmu hukum, Sinar Grafika Jakarta.

Kansil C.S,T, 1986, Pengantar Ilmu Hukum dan Tata Hukum Indonesia, Balai Pustaka, Jakarta.

Mardiasmo, 2002, Otonomi dan Manajemen Keuangan Daerah, Penerbit Andi, Yogyakarta.

Mertokusumo, Sudikno, 1996, Penemuan Hukum, Liberty, Yogyakarta.

Moleong, J Lexy, 2008, Metodologi Penelitian Kualitatif, PT. Remaja Rosdakarya, Bandung.

Noeng, Muhadjir, 1996, Metodologi Penelitian Kualitati, PT Bayu Indra Grafika, Yogyakarta

Nugroho, D. Riant, 2003, Kebijakan Publik : Formulasi, Implementasi, dan Evaluasi, Elex Media Komputindo, Jakarta.

Prawirohardjo, Sarwono, 2002, Pelayanan Kesehatan Maternal dan Neonatal, JNPKKR-POGI, Jakarta.

Rahadjo, Satjipto, 1980, Hukum Masyarakat dan Pembangunan, Penerbit Alumni, Bandung.

__________. 1986, Ilmu Hukum, Penerbit Alumni, Bandung

Soekanto, Soerjono, 1983, Faktor-Faktor Yang Mempengaruhi Penegakan Hukum, PT Rajagrafindo Persada, Jakarta.

__________. 1984, Pengantar Penelitian Hukum. UI Press, Jakarta.

Soemitro, Ronny Hanitijo, 1982, Metodologi Penelitian Hukum. PT. Grafindo Persada, Jakarta.

Sujamto, 1991, Cakrawala Otonomi Daerah. Sinar Grafika, Jakarta.

Syaukani, Affan, 2003, Otonomi Daeerah Dalam Negara Kesatuan, Pustaka Unit Penerbit dan Percetakan AMP YKPN, Yogyakarta.

136

Thoha, Miftah, 1984, Ilmu Administrasi Negara, PT. Raja Grafindo Persada, Jakarta.

Wahab, Solichin Abdul., 1997, Analisis Kebijakan Dari Formulasi Ke Implementasi Kebijaksanaan Negara, PT. Bumi Aksara. Jakarta.

Winarna, S, 2002, Otonomi Daerah Reformasi, Unit Penerbit Percetakan (UPP) AMP YKPN, Yogyakarta.

B. PERATURAN PERUNDANG-UNDANGAN

Undang-undang Dasar 1945

Undang-undang No. 1 tahun 1974 tentang Perkawinan

Undang-undang No. 22 tahun 1999 tentang Pemerintah Daerah

Undang-undang No. 25 tahun 1999 tentang Perimbangan Keuangan Pemerintah Pusat dan Daerah

Undang-undang No. 32 tahun 2004 tentang Desentralisasi

Undang-undang No. 36 Tahun 2009 tentang Kesehatan

KEPMENKES No.504/MENKES/SK/X/2003 Tentang Kebijakan Strategi Desentralisasi Bidang Kesehatan.

KEPMENKES No. 450/MENKES/SK/IV/2004 Tentang Pemberian ASI Secara Eksklusif.

PERDA No. 3 tahun 2006 Tentang Retribusi Pelayanan Kesehatan Pada Unit Pelaksana Teknis Dinas Kesehatan Kab. Banyumas

PERBUP No. 2 tahun 2009 tentang Petunjuk Pelaksanaan Peraturan Daerah.

C. SUMBER LAIN

Majalah Info Forum Parlemen, 2006.

Jurnal Hukum Kesehatan, 2009.

137

KESEHATAN IBU DAN ANAK

(STUDI TENTANG FAKTOR-FAKTOR YANG MEMPENGARUHI

KEBIJAKAN PENINGKATAN KESEHATAN IBU DAN ANAK DI

KABUPATEN BANYUMAS)

SKRIPSI

Oleh :

BUDI SANTOSO

E1E004067

KEMENTERIAN PENDIDIKAN NASIONAL

UNIVERSITAS JENDERAL SOEDIRMAN

FAKULTAS HUKUM

PURWOKERTO

138

2010