SKRIPSI

TINJAUAN KETATANEGARAAN PENERAPAN OTONOMI KHUSUS

PADA PROPINSI NANGGROE ACEH DARUSSALAM

DIAJUKAN DALAM RANGKA MEMENUHI TUGAS AKHIR

UNTUK MENCAPAI GELAR SARJANA HUKUM

PADA FAKULTAS HUKUM UNIVERSITAS INDONESIA

OLEH:

BISARIYADI

NOMOR POKOK MAHASISWA 059800041Y

BIDANG STUDI HUKUM TENTANG HUBUNGAN NEGARA DAN MASYARAKAT

FAKULTAS HUKUM

UNIVERSITAS INDONESIA

DEPOK 2003

DAFTAR ISI Judul ................................................ i Persetujuan Pembimbing ............................... ii Halaman Persembahan .................................. iii Kata Pengantar ....................................... iv Abstrak .............................................. ix Daftar Isi ........................................... x BAB I PENDAHULUAN

A. Latar Belakang .................................. 1 B. Pokok Permasalahan .............................. 10 C. Tujuan .......................................... 11 D. Kerangka Konsepsional ........................... 12 E. Metodologi Penelitian ........................... 15 F. Sistematika Penelitian .......................... 17

BAB II OTONOMI KHUSUS DALAM NEGARA KESATUAN REPUBLIK

INDONESIA

A. PENGERTIAN OTONOMI KHUSUS ....................... 20 1. Pengertian Otonomi Daerah .................. 20 2. Pengertian Otonomi Khusus .................. 24 3. Pengertian Federalisme ..................... 29

B. LANDASAN KONSTITUSIONAL PENERAPAN OTONOMI KHUSUS. 34 1. Konstitusi RIS ............................. 36 2. UUDS 1950 .................................. 37 3. UUD 1945 ................................... 39 4. UUD 1945 Sesudah Amandemen (UUD Negara

Kesatuan Republik Indonesia tahun 1945) .... 44 C. PENERAPAN OTONOMI KHUSUS DALAM NEGARA KESATUAN

REPUBLIK INDONESIA .............................. 49 1. Pemerintahan Soekarno (1945-1966) .......... 49 2. Pemerintahan Soeharto (1966-1998) .......... 60 3. Pemerintahan Habibie (1998-1999) ........... 64 4. Pemerintahan Abdurrahman Wahid (1999-2001).. 67 5. Pemerintahan Megawati (2001-... ) .......... 68

i

BAB III PENERAPAN OTONOMI KHUSUS DI NEGARA-NEGARA KESATUAN DI DUNIA

A. Hong Kong Special Administrative Region (SAR),

REPUBLIK RAKYAT CINA ............................ 71 1. Sejarah Pembentukan Hong Kong SAR .......... 78 2. Kewenangan Khusus Yang Dimiliki Hong Kong

SAR ........................................ 83 3. Peraturan Perundang-undangan di Hong Kong

SAR ........................................ 90 4. Kemandirian Badan Peradilan di Hong Kong SAR 93

B. UNITED KINGDOM .................................. 96 1. Irlandia Utara ............................. 96 2. Skotlandia ................................. 108

BAB IV PEMBERIAN OTONOMI KHUSUS PADA PROVINSI NANGGROE ACEH DARUSSALAM

A. ALASAN DIBERIKANNYA OTONOMI KHUSUS UNTUK ACEH ... 118

1. Alasan Historis ............................ 118 a. Gerakan Aceh Merdeka ................ 133 b. Daerah Operasi Militer (Operasi

Jaring Merah) ....................... 139 c. Pasca DOM ........................... 146

2. Alasan Sosiologis .......................... 151 3. Alasan Yuridis ............................. 154

B. KEWENANGAN KHUSUS YANG DIMILIKI PROVINSI NAGGROE ACEH DARUSSALAM ................................. 161

1. Penyelenggaraan Kehidupan Beragama ......... 164 2. Penyelenggaraan Kehidupan Adat ............. 167 3. Penyelenggaraan Pendidikan ................. 170 4. Peran Ulama Dalam Penetapan Kebijakan Daerah 174 5. Pembagian Keuangan Antara Pusat dan Daerah.. 176

BAB V PROBLEMATIKA DALAM PENERAPAN OTONOMI KHUSUS DI

PROVINSI NANGGROE ACEH DARUSSALAM DENGAN KONSEP NEGARA KESATUAN

A. QANUN ........................................... 179

1. Pengertian Qanun ........................... 179 2. Kedudukan Qanun Dalam Susunan Peraturan

Perundang-undangan Di Indonesia ............ 183 3. Hal-Hal Yang Diatur Didalam Qanun .......... 193

ii

B. PEMBENTUKAN PERADILAN SYARI’AT ISLAM (MAHKAMAH SYAR’IYAH) ...................................... 200

1. Lingkup Peradilan Syari’at Islam (Mahkamah Syar’iyah) ................................. 205

2. Independensi Mahkamah Syar’iyah ............ 217 BAB VI PENUTUP

A. Kesimpulan ...................................... 223 B. Saran ........................................... 229

Daftar Pustaka ....................................... xiii Lampiran-Lampiran : Lampiran I The Basic Law of Hong Kong Special

Administrative Region Lampiran II The Constitution of Northern Ireland Act 1920 Lampiran III The Constitution of Northern Ireland Act 1973 Lampiran III Act of Union Scotland Lampiran IV Keputusan Perdana Menteri nomor I/missi/1959 Lampiran V Qanun Nanggroe Aceh Darussalam nomor 10 tahun

2002 tentang Peradilan Syari’at Islam

iii

ABSTRAK

Bisariyadi, Hukum tentang Hubungan Negara dan Masyarakat, Fakultas Hukum Universitas Indonesia.

Pembagian kekuasaan antara pusat dengan daerah dalam prakteknya dinegara-negara kesatuan didunia sangat bervariasi, ada yang menerapkan sistem sentralistis namun ada pula negara kesatuan yang menerapkan sistem yang menekankan desentralisasi dengan memberikan otonomi kepada daerah. Yang menjadi persoalan yang sebenarnya adalah bagaimana skala pembagian kewenangan antara pemerintah pusat dengan daerah yang lebih mencerminkan keadilan. Dalam praktek pemberian otonomi di beberapa negara kesatuan, bahkan, terdapat beberapa negara yang memberikan kewenangan kepada daerah sangat besar. Republik Rakyat Cina memberikan otonomi yang luas hingga sampai dikenal menerapkan sistem one country two systems. Contoh negara kesatuan lain yang memberikan otonomi yang sangat luas kepada daerah adalah United Kingdom. Pembagian kewenangan antara pusat dan daerah dengan memberikan otonomi yang luas juga diterapkan di Indonesia. Ada dua daerah di Indonesia yang diberikan otonomi yang luas tersebut dengan istilah otonomi khusus yaitu Provinsi Nanggroe Aceh Darussalam dan Provinsi Papua. Pengaturan Keistimewaan atau pemberian otonomi khusus untuk Aceh telah diterbitkan UU nomor 44 tahun 1999 dan UU nomor 18 tahun 2001. Ada dua permasalahan pokok dari sisi hukum tata negara mengenai kebijakan otonomi khusus di provinsi Nanggroe Aceh Darusssalam yaitu mengenai kedudukan qanun dan mengenai pelaksanaan sistem hukum Islam dengan dibentuknya mahkamah syar’iyah. Qanun adalah peraturan perundang-undangan yang disetarakan dengan Peraturan Daerah. Sedangkan Mahkamah Syar’iyah adalah Lembaga Peradilan Syari’at Islam yang menerapkan sistem hukum Islam.

iv

BAB I

PENDAHULUAN

LATAR BELAKANG

Ketika reformasi bergulir di Indonesia tahun 1998,

tuntutan pelaksanaan otonomi daerah menjadi salah satu

agenda reformasi. Agenda reformasi yang oleh mahasiswa

disebut sebagai “6 visi reformasi”1 meminta agar pemerintah

menerapkan sistem otonomi daerah untuk mengakomodir

kepentingan-kepentingan daerah. Dalam rezim Orde Baru kuku-

kuku pemerintah pusat begitu kuat mencengkeram sehingga

daerah hanyalah menjadi sapi perahan bagi kepentingan

pusat. Akibatnya banyak timbul keinginan dari daerah untuk

memisahkan diri dari Negara Kesatuan Republik Indonesia

bahkan ada upaya dari daerah untuk memisahkan diri dalam

1 6 visi reformasi tersebut adalah :

1. pertanggungjawaban orde baru 2. budaya demokrasi yang rasional dan egaliter 3. amandemen UUD 1945 4. cabut dwifungsi ABRI 5. pelaksanaan otonomi daerah 6. tegakkan supremasi hukum lihat http://www16.brinkster.com/jurangmangu/artikel/sikap.htm, tanggal 23 November 2002.

1

pergerakan-pergerakan yang terorganisir seperti Gerakan

Aceh Merdeka (GAM), Gerakan Papua Merdeka, Republik Maluku

Selatan (RMS) dan sebagainya. Upaya menyuarakan keinginan

melalui pergerakan ini menimbulkan konflik di daerah-daerah

tersebut karena pemerintah pusatpun menganggap bahwa

gerakan-gerakan tersebut adalah gerakan separatis yang

harus ditumpas karena berupaya menggerogoti kekuasaan

pemerintah. Hal ini adalah akibat kebijakan sentralisasi

yang diterapkan oleh pemerintahan orde baru.

Sentralisasi yang begitu kuat itu tercipta dengan

diundangkannya UU nomor 5 tahun 1974 tentang Pokok-Pokok

Pemerintahan di Daerah. UU nomor 5 tahun 1974 meninggalkan

prinsip “otonomi riil dan seluas-luasnya” sebagaimana yang

diterapkan pada UU mengenai pemerintahan di daerah sebelum

diterapkannya UU nomor 5 tahun 19742 dan menggantikannya

dengan prinsip “Otonomi yang nyata dan bertanggungjawab”.

Dalam penjelasan UU nomor 5 tahun 1974 dinyatakan alasan

pengubahan prinsip tersebut, bahwa :

2 UU mengenai pemerintahan daerah yang menerapkan otonomi luas

yaitu UU nomor 1 tahun 1945, UU nomor 22 tahun 1948 dan UU nomor 1 tahun 1957. lihat H. Syaukani, Afan Gaffar, Ryaas Rasyid, Otonomi Daerah dalam Negara Kesatuan, (Jakarta: Pustaka Pelajar, 2002), hal. 118

2

“istilah seluas-luasnya tidak lagi dipergunakan

karena berdasarkan pengalaman selama ini istilah

tersebut ternyata dapat menimbulkan kecederungan

pemikiran yang dapat membahayakan keutuhan Negara

Kesatuan dan tidak serasi dengan maksud dan tujuan

pemberian otonomi kepada Daerah sesuai dengan

prinsip-prinsip yang digariskan oleh Garis-garis

Besar haluan Negara.”3

Pengubahan prinsip otonomi riil dan seluas-luasnya

menjadi prinsip otonomi yang nyata dan bertanggungjawab

berdampak besar bagi kebebasan daerah untuk mengatur urusan

rumah tangganya sendiri. Segala hal yang dilakukan oleh

daerah haruslah sesuai dengan jalannya pembangunan yang

dirancang oleh pemerintah pusat. Dalam penjelasan UU nomor

5 tahun 1974 pun secara tegas diungkapkan :

“Jadi pada hakikatnya Otonomi Daerah itu lebih

merupakan kewajiban daripada hak, yaitu kewajiban

daerah untuk ikut melancarkan jalannya pembangunan

3 Indonesia(A), Undang-Undang Tentang Pokok-Pokok Pemerintahan di

Daerah, UU no.5 tahun 1974, LN No. 38 tahun 1974, TLN No. 3037, penjelasan umum.

3

sebagai sarana untuk mencapai kesejahteraan rakyat

yang harus diterima dan dilaksanakan dengan penuh

tanggungjawab.”4

Selain adanya UU nomor 5 tahun 1974 yang mengokohkan

sentralisasi pemerintahan, UU nomor 5 tahun 1979 tentang

Pemerintahan Desa pun memiliki dampak yang besar dalam

memberangus keberagaman yang dimiliki oleh Indonesia

sebagai suatu bangsa. UU nomor 5 tahun 1979 adalah alat

legitimasi untuk upaya penyeragaman dimana diseluruh

Indonesia dipergunakan model pemerintahan Desa seperti di

Jawa. Pola pemikiran seperti ini yang melahirkan konsep

bahwa otonomi bukanlah hak melainkan kewajiban bagi Daerah

terutama diluar Jawa.5

Amanat reformasi tentang penerapan otonomi daerah ini

kemudian diakomodir oleh pemerintah dengan diundangkannya

UU nomor 22 tahun 1999 tentang Pemerintahan Daerah pada

tanggal 7 Mei 1999 menggantikan UU nomor 5 tahun 1974 dan

UU nomor 5 tahun 1979 serta UU nomor 25 tahun 1999 tentang

4 Ibid. 5 H. Syaukani, Afan Gaffar, Ryaas Rasyid, Otonomi Daerah dalam

Negara Kesatuan, (Jakarta: Pustaka Pelajar, 2002), hal. 161.

4

Perimbangan Keuangan antara Pusat dan Daerah pada tanggal

19 Mei 1999 menggantikan UU nomor 32 tahun 1956 tentang

Perimbangan Keuangan antara Negara dan Daerah-daerah yang

Berhak Mengurus Rumah Tangganya Sendiri.

UU nomor 22 tahun 1999 dan UU nomor 25 tahun 1999

bersumber pada pasal 18 UUD 1945 sebelum diamandemen, yang

berbunyi :

“Pembagian Daerah Indonesia atas daerah besar dan

kecil dengan bentuk dan susunan pemerintahannya

ditetapkan dengan Undang-undang, dengan memandang dan

mengingati dasar permusyawaratan dalam sistem

Pemerintah Negara, dan hak-hak asal usul dalam

Daerah-daerah yang bersifat Istimewa.”6

yang menarik adalah bahwa salah satu amanat agenda

reformasi adalah mengamandemen UUD 1945 dan salah satu

pasal yang diamandir oleh MPR adalah pasal 18. Namun

demikian perubahan pasal 18 tidaklah bertentangan dengan

jiwa penerapan otonomi daerah justru perubahan pasal 18 UUD

1945 lebih menguatkan pelaksanaan otonomi daerah itu. Dalam

pasal 18 ayat (2) amandemen ke-2 disebutkan :

6 Indonesia, Undang-Undang Dasar 1945, pasal 18.

5

“Pemerintahan daerah provinsi, daerah kabupaten dan

kota mengatur dan mengurus sendiri urusan

pemerintahan menurut asas otonomi dan tugas

pembantuan.”7

Kemudian ditegaskan pula pada pasal 18 ayat (5) UUD 1945

amandemen ke-2, yang berbunyi :

“Pemerintah daerah menjalankan otonomi seluas-

luasnya, kecuali urusan pemerintahan yang oleh

Undang-Undang ditentukan sebagai urusan Pemerintah

Pusat.”8

Diterbitkannya UU nomor 22 tahun 1999 dan UU nomor 25

tahun 1999 merupakan tonggak untuk mengakui keberagaman

daerah dengan memberikan kewenangan yang luas pada daerah

untuk mengatur urusan rumah tangganya sendiri. Pengakuan

atas keberagaman yang dimiliki masing-masing daerah

diberikan dengan penerapan azas desentralisasi yang

demikian besar yang hanya dikecualikan pada 6 bidang

pemerintahan yaitu bidang politik luar negeri, pertahanan

7 Indonesia, Undang-Undang Dasar Negara Kesatuan Republik

Indonesia tahun 1945, pasal 18 ayat (2). 8 Ibid., pasal 18 ayat (5)

6

keamanan, peradilan, moneter dan fiskal, agama serta

kewenangan bidang lain9 yang menjadi kewenangan pemerintah

pusat.

Namun demikian pemberian kewenangan-kewenangan diluar

dari pasal 7 UU nomor 22 tahun 1999 kepada daerah untuk

mengaturnya dianggap belum cukup, karena terdapat daerah-

daerah tertentu, terutama daerah-daerah konflik, yang

mendapatkan kewenangan yang lebih seperti Aceh dan Papua.

Sehingga untuk daerah-daerah tersebut perlu dibentuk

otonomi khusus yang diatur dengan UU tersendiri. Untuk

Provinsi Papua dikeluarkan UU nomor 21 tahun 2001 tentang

Otonomi Khusus bagi Provinsi Papua dan Provinsi Daerah

Istimewa Aceh dengan UU nomor 44 tahun 1999 dan UU nomor 18

tahun 2001.

Sebenarnya praktek pemberian dan penerapan kebijakan

otonomi khusus dimana suatu daerah diberikan kewenangan

yang lebih khusus, yang lebih luas dibandingkan daerah-

9 Indonesia(B), Undang-Undang Tentang Pemerintahan Daerah, UU

no. 22 tahun 1999, LN No. 60, TLN No. 3839, ps. 7 ayat (1). Yang dimaksud dengan kewenangan bidang lain pada pasal 7 ayat (2) UU nomor 25 tahun 1999 disebutkan yaitu meliputi kebijakan tentang perencanaan nasional dan pengendalian pembangunan nasional secara makro, dana perimbangan keuangan, sistem administrasi negara dan lembaga perekonomian negara, pembinaan dan pemberdayaan sumber daya manusia, pendayagunaan sumbar daya alam serta teknologi tinggi yang strategis, konservasi dan standarisasi nasional.

7

daerah lain bukanlah merupakan praktek penerapan kebijakan

yang baru dalam model pemerintahan Indonesia. Sebelum

dikeluarkannya kebijakan tentang pelaksanaan otonomi khusus

terdapat tiga daerah yang diberikan keistimewaan atau

kekhususan kepada pemerintah daerah untuk mengatur urusan

rumah tangganya. Daerah-daerah yang diberikan “label”

Daerah Istimewa/daerah khusus yaitu Daerah Istimewa

Aceh10

Daerah Istimewa Yogyakarta11 dan Daerah Khusus Ibukota

Jakarta12.

Seperti yang telah diungkapkan diatas Aceh merupakan

salah satu daerah yang sejak dahulu diberikan otonomi

khusus dalam hal penyelenggaraan pemerintahan daerahnya.

Bahkan sejak tahun 1959, ketika pemerintah pusat

mengirimkan satu missi khusus dibawah pimpinan Wakil

10 Pemberian status istimewa bagi provinsi Aceh adalah melalui

Keputusan Perdana Menteri nomor 1/Missi/1959. 11 dibentuk dengan UU nomor 3 tahun 1950 tentang Pembentukan

Propinsi Daerah Istimewa Yogyakarta, ditetapkan di Yogyakarta pada tanggal 3 Maret 1950 oleh Presiden Republik Indonesia (Pemangku Jabatan Sementara Assaat.

12 merupakan pelaksanaan dari UU nomor 11 tahun 1990 tentang

Susunan Pemerintahan Daerah Khusus Ibukota Negara Republik Indonesia Jakarta yang menggantikan UU nomor 2 Pnps tahun 1961 tentang Pemerintahan Daerah Khusus Ibukota Jakarta Raya sebagaimana diubah dengan UU nomor 15 Pnps tahun 1963 yang kemudian diganti dengan UU nomor 1964 tentang Pernyataan Daerah Khusus Ibukota Jakarta Raya tetap Sebagai Ibukota Negara Republik Indonesia dengan Nama Jakarta.

8

Perdana Menteri yang memberikan status Daerah Istimewa

melalui Keputusan Perdana Menteri Republik Indonesia Nomor

1/Missi/1959, yang meliputi agama, peradatan dan

pendidikan.13 Akan tetapi karena adanya kecenderungan

pemusatan kekuasaan, terutama dengan diundangkannya UU

nomor 5 tahun 1974 maka penyelenggaraan keistimewaan Aceh

yang dijamin melalui produk keputusan Perdana Menteri

tersebut tidaklah berjalan sebagaimana mestinya.

Dengan diundangkannya UU nomor 44 tahun 1999 tentang

Penyelenggaraan Keistimewaan Propinsi Daerah Istimewa Aceh

ditambah dengan UU nomor 18 tahun 2001 tentang Otonomi

Khusus bagi Provinsi Daerah Istimewa Aceh sebagai Provinsi

Nanggroe Aceh Darussalam terdapat harapan-harapan bahwa

kebijakan ini akan mengakomodir aspirasi masyarakat Aceh

dan dapat mengatasi konflik yang terjadi di Aceh. Namun

demikian penerapan kebijakan otonomi khusus, dalam sudut

pandang tata negara, menimbulkan beberapa permasalahan

seperti pembentukan mahkamah syar’iyah sebagai sebuah

lembaga yudikatif yang berada didaerah kemudian tentang

ruang lingkup pengaturan Qanun yang merupakan peraturan

13 Indonesia(C), Undang-Undang Tentang Penyelenggaraan

Keistimewaan Propinsi Daerah Istimewa Aceh, UU no. 44 tahun 1999, LN No. 172, TLN No. 3893, penjelasan umum.

9

Daerah. Permasalahan ini adalah bertolak dari pertanyaan

sejauhmana kewenangan yang dapat diberikan kepada daerah

dalam rangka pelaksanaan otonomi dalam sebuah negara

kesatuan? Dalam hal ini para sarjana tak ada yang

memberikan batasan-batasan berupa bidang-bidang

pemerintahan yang harus diatur oleh daerah dan/atau pusat

namun demikian yang perlu digarisbawahi adalah bahwa

hakikat negara kesatuan adalah kedaulatannya tidak terbagi

atau dengan kata lain kekuasaan pemerintah pusat tidak

dibatasi14. Sehingga sebesar apapun bidang-bidang

pemerintahan yang diberikan dalam rangka otonomi daerah

selama daerah tidak memiliki kedaulatan atau tidak terdapat

pengakuan kedaulatan terhadap suatu daerah maka itulah yang

menjadi batasan pemberian otonomi daerah dalam negara

kesatuan.

Berdasarkan hal tersebut permasalahan pemberian dan

penerapan otonomi khusus pada Propinsi Nanggroe Aceh

Darussalam merupakan pokok kajian dalam karya tulis ini

dengan melihatnya dari sudut pandang hukum tata negara.

Oleh sebab itu karya tulis ini diberi judul TINJAUAN

14 Miriam Budiardjo, Dasar-Dasar Ilmu Politik, cet. V, (Jakarta:

PT.Gramedia, Desember 1980), hal.140

10

KETATANEGARAAN PENERAPAN OTONOMI KHUSUS PADA PROPINSI

NANGGROE ACEH DARUSSALAM.

POKOK PERMASALAHAN

1. Apa sajakah kewenangan khusus yang dimiliki provinsi

Nanggroe Aceh Darussalam dalam menerapkan otonomi

khusus berdasarkan UU nomor 44 tahun 1999 tentang

Penyelenggaraan Keistimewaan Propinsi Daerah Istimewa

Aceh dan UU nomor 18 tahun 2001 tentang Otonomi Khusus

bagi Provinsi Daerah Istimewa Aceh sebagai Provinsi

Nanggroe Aceh Darussalam?

2. Bagaimana kedudukan Mahkamah Syar’iyah dalam ruang

lingkup badan peradilan di Indonesia?

3. Bagaimana kedudukan Qanun dalam susunan peraturan

perundang-undangan di Indonesia?

TUJUAN

1. Untuk mengetahui kewenangan-kewenangan khusus yang

dimiliki Provinsi Nanggroe Aceh Darussalam dalam

menerapkan otonomi khusus sesuai dengan UU nomor 44

tahun 1999 tentang Penyelenggaraan Keistimewaan

Propinsi Daerah Istimewa Aceh dan UU nomor 18 tahun

11

2001 tentang Otonomi Khusus bagi Provinsi Daerah

Istimewa Aceh sebagai Provinsi Nanggroe Aceh

Darussalam.

2. Untuk mengetahui kedudukan Mahkamah Syar’iyah dalam

ruang lingkup badan peradilan di Indonesia.

3. Untuk mengetahui kedudukan Qanun dalam susunan

peraturan perundang-undangan di Indonesia.

KERANGKA KONSEPSIONAL

Negara Kesatuan dalam kamus umum pengertian tentang

kesatuan (unitary) yang berkaitan dengan pemerintahan

(government) adalah “characterized by or constituting a

form of government in which power is held by one central

authority.”15

Menurut C.F Strong pengertian Negara Kesatuan adalah

“The essence of a unitary state is that the

souvereignty is undivided, or, in other words, that

the powers of the central government are

unrestricted, for the constitution of a untary

15 http://www.dictionary.com/search?q=unitary didownload pada

tanggal 8 oktober 2002, Source: WordNet ® 1.6, © 1997 Princeton University.

12

state does not admit of any other law making body

than the central one.”16

Sehingga unsur-unsur dalam sebuah negara kesatuan antara

lain meliputi :

“The two essential qualities of a unitary state may therefore be said to be : 1. the supremacy of the central parliament, and 2. the absence of subsidiary souvereign bodies”17

Pengertian ini dibagi lagi menjadi

Desentralisasi adalah penyerahan wewenang pemerintahan oleh

Pemerintah kepeda Daerah Otonom dalam kerangka Negara

Kesatuan Republik Indonesia.18

Dekonsentrasi adalah pelimpahan wewenang dari Pemerintah

kepada Gubernur sebagai wakil Pemerintah dan/atau perangkat

pusat di daerah.19

Tugas pembantuan adalah

16 C.F. Strong, Modern Political Constitutions, 2nd impression

(London: sidgwick & Jackson limited, 1960), hal. 80. 17 Ibid. 18 Indonesia (B), op.cit., pasal 1 huruf e 19 Ibid., pasal 1 huruf f

13

“...penugasan dari dari pemerintah kepada daerah dan

desa dan dari daerah ke desa untuk melaksanakan tugas

tertentu yang disertai pembiayaan, sarana dan

prasarana serta sumber daya manusia dengan kewajiban

melaporkan pelaksanaannya dan mempertanggungjawab-

kannya kepada yang menugaskan.”20

otonomi daerah adalah kewenangan daerah otonom untuk

mengatur dan mengurus kepentingan masyarakat setempat

menurut prakarsa sendiri berdasarkan aspirasi masyarakat

sesuai dengan peraturan perundang-undangan.21

Otonomi khusus

Pengertian mengenai istilah otonomi khusus adalah dalam

konteks penerapannnya di provinsi Nanggroe Aceh Darussalam.

Dan pengertian otonomi khusus tidak secara tegas dituliskan

dalam peraturan perundang-undangan yang mengatur tentang

otonomi di provinsi Nanggroe Aceh Darussalam22, namun dengan

20 Ibid., pasal 1 huruf g 21 Ibid., pasal 1 huruf h 22 Maksudnya adalah UU nomor 44 tahun 1999 dan UU nomor 18 tahun

2001

14

merunut pada pasal 3 ayat (1) UU nomor 18 tahun 2001 jo.

Pasal 1 angka 8 UU nomor 44 tahun 1999 kita dapat

mengetahui bahwa yang dimaksudkan dengan otonomi khusus

adalah penyelenggaraan keistimewaan yang diberikan kepada

provinsi Nanggroe Aceh Darussalam.

Pasal 3 ayat (1) UU nomor 18 tahun 2001 menyebutkan bahwa

“kewenangan Provinsi Nanggroe Aceh Darussalam yang diatur

dalam Undang-Undang ini adalah dalam rangka pelaksanaan

otonomi khusus”.23

Dan penyelenggaraan otonomi khusus yang diatur dalam UU

nomor 18 tahun 2001 adalah dalam rangka pelaksanaan

keistimewaan yang dimiliki propinsi NAD sehingga pada

pasal 1 angka 8 UU nomor 44 tahun 1999 menyebutkan bahwa

pengertian keistimewaan adalah kewenangan khusus untuk

menyelenggarakan kehidupan beragama, adat, pendidikan dan

peran ulama dalam penetapan kebijakan Daerah.24

23 Indonesia(D), Undang-Undang Tentang Otonomi Khusus bagi

Provinsi Daerah Istimewa Aceh sebagai Provinsi Nanggroe Aceh Darussalam, UU no. 18 tahun 2001, LN. No. 114, TLN. No. 4134, pasal 3 ayat (1).

24 Indonesia(C),op.cit., pasal 1 angka 8.

15

METODOLOGI PENELITIAN

Penelitian ini menggunakan penelusuran kepustakaan

atau penelitian secara kualitatif. Dengan menggunakan data

sekunder yang berupa :

Bahan Hukum Primer yaitu bahan-bahan yang memiliki kekuatan

mengikat kepada masyarakat dalam hal ini adalah peraturan

perundang-undangan yang berlaku dan berkaitan dengan

masalah yang diangkat.

Bahan Hukum Sekunder yaitu bahan-bahan yang menjelaskan

bahan hukum primer seperti buku-buku, makalah-makalah koran

dan data-data lain.

Bahan Hukum Tersier, bahan ini didapat dari kamus hukum dan

referensi lainnya yang berfungsi memberikan penjelasan

tambahan dari bahan hukum sekunder.

Pendekatan yang dilakukan untuk menunjukkan jenis

penelitian ini adalah

1. Penelitian deskriptif yaitu penelitian yang berusaha

menggambarkan masalah yang diteliti, dimaksudkan untuk

memberikan data yang seteliti mungkin tentang suatu

gejala, termasuk didalamnya gejala hukum.25

25 Soerjono Soekanto, Pengantar Penelitian Hukum, cet.3, (Jakarta:

Universitas Indonesia, 1986), hal.10.

16

Penelitian ini mencoba menggambarkan mengenai penerapan

kebijakan otonomi khusus di provinsi Aceh dengan

meninjaunya dari peraturan perundang-undangan yang

diterbitkan oleh pemerintah.

2. Penelitian Problem Finding yaitu penelitian yang

berfungsi untuk menggali dan mencari permasalahan yang

ada dalam kehidupan sehari-hari.

Dalam penelitian ini dibahas tentang permasalahan yang

muncul akibat kebijakan penerapan otonomi khusus di

provinsi Nanggroe Aceh Darussalam dalam lingkup

ketatanegaraan terutama berkaitan dengan bentuk negara

Indonesia yang merupakan negara kesatuan.

3. Penelitian berfokuskan masalah yaitu penelitian yang

menitik beratkan pada suatu masalah tertentu. Inti dari

penelitian berfokuskan masalah adalah mengaitkan antara

bidang teori dengan bidang praktis, dimana masalah-

masalah ditentukan atas dasar teoritis. 26

Adapun penelitian ini berupaya mengaitkan konsep tentang

otonomi daerah dengan batasan-batasan yang seharusnya

diberikan dengan praktek pelaksanaan otonomi daerah

26 Ibid., Hal. 11

17

terutama dengan adanya praktek kebijakan otonomi khusus

di provinsi Nanggroe Aceh Darussalam.

SISTEMATIKA PENELITIAN

Adapun sistematika penulisan dari karya tulis ini

dimulai dari Bab I yang merupakan Bab Pendahuluan.

Pembahasan dalam Bab ini meliputi latar belakang, pokok

permasalahan, tujuan penelitian, kerangka konsepsional,

metode penelitian serta sistematika penulisan.

Dalam Bab II dibahas mengenai konsep otonomi dalam

pelaksanaan pemerintahan di Negara Kesatuan Republik

Indonesia. Yang didalamnya akan diperdalam dengan

pembahasan tentang pengertian otonomi daerah dan otonomi

khusus serta landasan konstitusional dan praktek otonomi

khusus yang pernah terjadi dalam sejarah ketatanegaraan

Indonesia.

Dalam Bab III dibahas tentang contoh praktek

pemberian otonomi khusus yang pernah dilakukan oleh negara

lain sebagai bahan perbandingan. Dalam hal ini negara-

negara yang menjadi bahan perbandingan adalah Republik

Rakyat Cina dan United Kingdom (Inggris).

18

Dalam Bab IV dibahas mengenai penerapan otonomi

khusus dalam Negara Kesatuan Republik Indonesia di Provinsi

Nanggroe Aceh Darussalam. Pembahasan dalam Bab ini meliputi

alasan-alasan yang menyebabkan diberikannya otonomi khusus

untuk Provinsi Nanggroe Aceh Darussalam. Kemudian akan

dibahas pula tentang peraturan perundang-undangan yang

berlaku dalam hal pemberian otonomi khusus sebelum

berlakunya UU nomor 44 tahun 1999. Dan terakhir akan

dibahas tentang wewenang-wewenang khusus yang dimiliki oleh

Provinsi Nanggroe Aceh Darussalam berdasarkan UU nomor 44

tahun 1999 dan UU nomor 18 tahun 2001.

Dalam Bab V akan dibahas mengenai problematika

yuridis yang muncul dalam penerapan wewenang khusus

Provinsi Nanggroe Aceh Darussalam dengan konsep Negara

Kesatuan. Problematika yang muncul dan akan dibahas dalam

Bab ini meliputi pembentukan Mahkamah Syar’iyah dan

kedudukan Qanun dalam susunan peraturan perundang-undangan

di Indonesia.

Bab VI adalah Penutup, yang didalamnya berisikan

mengenai kesimpulan dari seluruh uraian dalam penelitian

ini serta saran-saran yang perlu dikemukakan.

19

BAB II

OTONOMI KHUSUS DALAM NEGARA KESATUAN REPUBLIK INDONESIA

A. PENGERTIAN OTONOMI KHUSUS

1. Pengertian Otonomi Daerah

Agar lebih memahami pengertian tentang otonomi khusus

akan dipaparkan terlebih dahulu pengertian dari otonomi

daerah sebagai kerangka dari adanya otonomi khusus.

Dalam negara kesatuan, daerah-daerah yang merupakan

bagian dari wilayah negara kesatuan dapat menyelenggarakan

pemerintahan sendiri dengan batasan kewenangan yang

diberikan oleh pemerintah pusat sebagai penyelenggaraan

asas desentralisasi. Secara umum hal tersebut diatas adalah

inti dari otonomi daerah. Pemberian otonomi daerah pada

negara kesatuan adalah karena selain terdapat kepentingan-

kepentingan utama yang menjadi perhatian umum semua warga

negara, ada pula kepentingan lain yang tak kalah penting

bagi kesejahteraan mereka yang ditentukan oleh keadaan-

keadaan khusus daripada suatu daerah lokal yang disebabkan

20

oleh sifat-sifat geografisnya, oleh kegiatan-kegiatan

ekonomisnya, oleh distribusi khusus daripada rakyat didalam

wilayahnya, oleh proses historis yang memberikan kepadanya

bentuk dan suasana sosial yang tersendiri dan terutama

sekali oleh kenyataan bahwa beberapa kebutuhan manusia

paling baik dapat terpenuhi sebaik-baiknya dalam daerah

lokal dimana ia dapat mewujudkan dirinya secara sadar.27

Otonomi atau autonomy berasal dari bahasa Yunani,

auto yang berarti sendiri dan nomous yang berarti hukum

atau peraturan. Menurut encyclopedia of social science,

bahwa otonomi dalam pengertian orisinal adalah the legal

self sufficiency of social body and its actual

independence.28 Jadi ada 2 ciri hakikat dari otonomi yakni

legal self sufficiency dan actual independence. Dalam

kaitannya dengan politik atau pemerintahan, otonomi daerah

berarti self government atau the condition of living under

one’s own laws sehingga yang disebut otonomi daerah adalah

daerah yang memiliki legal self sufficiency yang bersifat

self government yang diatur dan diurus oleh their own laws.

27 R.M. MacIver, The Modern State, terj. Moertono, Negara Modern, cet.1, (Jakarta: Aksara Baru, 1977), hal. 347. 28 Adam Kuper and Jessica Kuper, Encyclopedia of Social Science, cet.1 (London: London Press, 1994), hal 57.

21

Namun demikian, walaupun otonomi itu sebagai self

government, self sufficiency dan actual independency,

keotonomian tersebut tetap berada pada batas yang tidak

melampaui wewenang pemerintah pusat yang menyerahkan urusan

kepada daerah.29

Sedangkan mengutip pengertian otonomi daerah yang

dikemukakan oleh Logemann, yaitu :

“Kebebasan bergerak yang diberikan kepada daerah otonom berarti memberi kesempatan kepadanya untuk mengurus kepentingan (penduduk); pemerintahan yang demikian itu dinamakan otonomi.”30

Maka pada hakikatnya yang disebut dengan otonomi

daerah adalah :

1. Hak mengurus rumah tangga sendiri bagi suatu daerah

otonom hak tersebut bersumber dari wewenang pangkal dan urusan-urusan Pemerintah (pusat) yang diserahkan kepada daerah.

2. Dalam kebebasan menjalankan hak mengurus dan mengatur rumah tangga sendiri daerah tidak dapat menjalankan hak dan wewenang otonominya itu diluar batas-batas wilayah daerahnya.

3. Daerah tidak boleh mencampuri hak mengatur dan mengurus rumah tangga daerah lain sesuai dengan

29 Sarundajang, S.H., Arus Balik Kekuasaan Pusat ke Daerah, cet.1, (Jakarta: Pustaka Sinar Harapan, 1999), hal 34. 30 Logemann, het staatsrechts der zelfregerende gemeenschappen, dalam Ateng Syafrudin, Pasang Surut Otonomi Daerah, (Jakarta: Bina Aksara, 1985), hal 23

22

wewenang pangkal dan urusan yang diserahkan kepadanya.

4. Otonomi tidak membawahi otonomi daerah lain, hak mengatur dan mengurus rumah tangga sendiri tidak merupakan subordinasi hak mengatur dan mengurus rumah tangga daerah lain.31

Indonesia sebagai sebuah negara kesatuan menerapkan

kebijakan otonomi daerah. Pengertian otonomi daerah dalam

konteks ke-Indonesia-an diatur dalam UU. Dan menurut UU

nomor 22 tahun 1999 sebagai UU terbaru yang mengatur

kebijakan otonomi daerah di Indonesia pengertian otonomi

daerah adalah

“...kewenangan daerah otonom untuk mengatur dan mengurus kepentingan masyarakat setempat menurut prakarsa sendiri berdasarkan aspirasi masyarakat sesuai dengan peraturan perundang-undangan.”32

Dalam pengertian tentang otonomi daerah diatas disebutkan

bahwa otonomi daerah dilaksanakan pada daerah otonom. Yang

disebut dengan daerah otonom adalah kesatuan masyarakat

hukum yang mempunyai daerah batas tertentu berwenang

mengatur dan mengurus kepentingan masyarakat setempat

menurut prakarsa sendiri berdasarkan aspirasi masyarakat

31 Sarundajang, S.H, Op.Cit., hal 34 32 Indonesia(B), pasal 1 huruf h

23

dalam ikatan Negara Kesatuan Republik Indonesia.33 Sifat

otonom yang diberikan kepada daerah tersebut berada di

daerah propinsi, daerah kabupaten dan daerah kota.34

2. Pengertian Otonomi Khusus

Penggunaan istilah otonomi khusus di Indonesia

diperkenalkan melalui penerbitan dua Undang-Undang yaitu UU

nomor 18 tahun 2001 tentang Otonomi Khusus bagi Propinsi

Daerah Istimewa Aceh sebagai Provinsi Nanggroe Aceh

Darussalam dan UU nomor 21 tahun 2001 tentang Otonomi

Khusus bagi Propinsi Papua.

Dalam UU nomor 21 tahun 2001 ditegaskan bahwa yang

dimaksudkan dengan otonomi khusus adalah

“...kewenangan khusus yang diakui dan diberikan kepada provinsi Papua untuk mengatur dan mengurus kepentingan masyarakat setempat menurut prakarsa sendiri berdasarkan aspirasi dan hak-hak dasar masyarakat Papua.”35

Berbeda dengan UU nomor 21 tahun 2001, apa yang dimaksudkan

otonomi khusus dalam UU nomor 18 tahun 2001 tidak

33 Ibid., pasal 1 huruf i 34 Ibid., pasal 2 ayat (1) 35 Indonesia(E), Undang-Undang tentang Otonomi Khusus bagi Propinsi Papua, UU no. 21 tahun 2001, LN. No.135, TLN. No.4151, pasal 1 huruf b

24

secara tegas disebutkan. Yang dimaksud dengan

otonomi khusus dalam UU nomor 18 tahun 2001

diperoleh dalam penjelasan umum UU nomor 18 tahun

2001, yang menyebutkan

“... Undang-Undang ini pada prinsipnya mengatur kewenangan di propinsi Daerah Istimewa Aceh yang merupakan kekhususan dari kewenangan pemerintahan daerah, selain sebagaimana yang diatur dalam Undang-Undang no.22 tahun 1999 tentang pemerintahan Daerah dan Undang-Undang no. 25 tahun 1999 tentang Perimbangan Keuangan antara Pemerintah Pusat dan Daerah.”36

Pengertian otonomi khusus yang dimaksudkan UU nomor

18 tahun 2001 dapat diperoleh intisarinya dengan melihat UU

lain yang berkaitan erat dengan lahirnya UU nomor 18 tahun

2001 yaitu UU nomor 44 tahun 1999. Dengan merunut pada

pasal 3 ayat (1) UU nomor 18 tahun 2001 jo. Pasal 1 angka 8

UU nomor 44 tahun 1999 dapat diketahui bahwa yang

dimaksudkan dengan otonomi khusus adalah penyelenggaraan

keistimewaan yang diberikan kepada provinsi Nanggroe Aceh

Darussalam. Pasal 3 ayat (1) UU nomor 18 tahun 2001

menyebutkan bahwa “kewenangan Provinsi Nanggroe Aceh

36 Indonesia (D), Op.Cit., penjelasan umum

25

Darussalam yang diatur dalam Undang-Undang ini adalah dalam

rangka pelaksanaan otonomi khusus”.37

Dan penyelenggaraan otonomi khusus yang diatur dalam UU

nomor 18 tahun 2001 adalah dalam rangka

pelaksanaan keistimewaan yang dimiliki provinsi

NAD sehingga pada pasal 1 angka 8 UU nomor 44

tahun 1999 menyebutkan bahwa pengertian

keistimewaan adalah kewenangan khusus untuk

menyelenggarakan kehidupan beragama, adat,

pendidikan dan peran ulama dalam penetapan

kebijakan daerah.38

Pada Rancangan Undang-Undang (RUU) pembentukan otonomi

khusus bagi provinsi Aceh baik yang diajukan oleh

Dewan Perwakilan Rakyat (DPR) melalui hak usul

inisiatifnya maupun RUU dari pemerintah terdapat

klausula yang menunjukkan pengertian tentang

otonomi khusus. Dan penting untuk dicatat disini

sebagai bahan perbandingan dan pertimbangan

mengenai apa yang dimaksud otonomi khusus menurut

masing-masing RUU tersebut. RUU atas usul

37 Ibid., pasal 3 ayat (1) 38 Indonesia (C), Op.Cit., pasal 1 angka 8

26

inisiatif DPR yang berjudul RUU tentang Otonomi

Khusus bagi Propinsi Daerah Istimewa Aceh dalam

Bentuk Nanggroe Aceh Darussalam mengemukakan

pengertian otonomi khusus, yaitu :

“Yang dimaksud otonomi khusus dalam bentuk Nanggroe Aceh Darussalam adalah keleluasaan bagi pemerintah Nanggroe Aceh untuk menyelenggarakan semua bidang kewenangan pemerintahan yang telah ditetapkan dalam Undang-Undang ini dan memikul tanggung jawab sebagai konsekuensi adanya hak dan kewajiban tersebut diatas.”39

Sedangkan menurut RUU yang diajukan oleh

pemerintah pengertian otonomi khusus adalah

“...pemberian sebagian kewenangan pemerintahan diluar kewenangan pemerintahan yang diatur dalam Undang-Undang no. 22 tahun 1999 dan Undang-Undang no. 25 tahun 1999 yang meliputi : penyelenggaraan kehidupan beragama, penyelenggaraan kehidupan adat, penyelenggaraan pendidikan dan peran ulama dalam penetapan kebijakan daerah; kewenangan bidang peradilan perdata Islam dan pengelolaan sumber-sumber penerimaan daerah serta kesempatan kepemilikian sebagian saham BUMN yang beroperasi dan berdomisili di Propinsi Nanggroe Aceh Darussalam.”40

39 terdapat dalam penjelasan umum angka 8 RUU tentang Otonomi Khusus bagi Propinsi Daerah Istimewa Aceh dalam Bentuk Nanggroe Aceh Darussalam, atas hak usul inisiatif DPR yang ditandatangani oleh 86 anggota DPR periode 1999-2004. Kutipan ini diambil dari risalah sidang panitia khusus (pansus) pembentukan RUU tentang otonomi khusus bagi propinsi Nanggroe Aceh Darussalam. 40 Terdapat dalam pasal 1 angka 11 RUU tentang Otonomi Khusus Propinsi Daerah Istimewa Aceh, yang diajukan oleh pemerintah. Kutipan ini juga diambil dari risalah sidang panitia khusus (pansus) pembentukan RUU tentang otonomi khusus bagi propinsi Nanggroe Aceh Darussalam.

27

Jadi otonomi khusus sesungguhnya adalah pemberian

kewenangan kepada suatu daerah yang lebih

dibandingkan daerah-daerah lainnya di Indonesia,

dimana kewenangan yang lebih tersebut melampaui

batasan-batasan kewenangan yang telah ditetapkan

pada pasal 7 UU nomor 22 tahun 1999. Seperti

contohnya pada bidang peradilan, pada kedua UU

tersebut menetapkan bahwa baik Papua maupun

Nanggroe Aceh Darussalam diperkenankan untuk

membentuk badan peradilan sendiri, padahal bidang

peradilan adalah salah satu kewenangan atau

urusan pemerintah pusat seperti yang tercantum

pada pasal 7 UU nomor 22 tahun 1999. Untuk

Provinsi Papua badan peradilan tersebut disebut

Pengadilan Adat41 sedangkan untuk Provinsi

Nanggroe Aceh Darussalam badan peradilan tersebut

disebut dengan Mahkamah Syar’iyah.42

41 diatur dalam bab XIV pasal 50 dan pasal 51 UU nomor 21 tahun 2001. 42 pengaturan mengenai mahkamah syar’iyah terdapat pada bab XII (pasal 25 dan pasal 26) UU nomor 18 tahun 2001 dan pembahasan mengenai mahkamah syar’iyah akan dituangkan secara panjang lebar pada bab V mengenai problematika yang muncul dalam penerapan wewenang khusus Propinsi Nanggroe Aceh Darussalam dengan konsep negara kesatuan.

28

Praktek pemberian otonomi khusus kepada suatu daerah yang

diterapkan sebagai salah satu kebijakan

pemerintah memiliki kesamaan pengertian dan

praktek penerapannya dengan apa yang disebut

devolution di Inggris. Dalam prakteknya Inggris

(United Kingdom) menerapkan devolution pada

Skotlandia, Wales dan Irlandia Utara. Pengertian

devolution itu sendiri adalah

“Devolution is the process by which certain legislative and executive powers are shifted from the British Parliament to representative bodies in Scotland, Wales, and Northern Ireland, which together with England form the United Kingdom. The powers shifted pertain to issues such as education, taxation, and housing policy.”43

3. Pengertian Federalisme

Isu mengenai federalisme di Indonesia begitu mencuat

seiring dengan dikeluarkannya kebijakan mengenai

otonomi daerah, oleh karena itu pada bagian ini

pun akan dibahas mengenai pengertian federalisme

sebagai bahan perbandingan dan memberikan

43 Roger Griffin, professor of modern history at Oxford Brookes University in Oxford, England, dalam Microsoft Encarta Reference Library 2003. Pembahasan mengenai konsep devolution akan dibahas lebih lanjut pada bab III tentang penerapan otonomi khusus pada negara lain dalam hal ini mengambil contoh dari Inggris.

29

batasan-batasan yang jelas antara federalisme dan

otonomi daerah terlebih lagi dengan otonomi

khusus yang memberi kewenangan yang begitu besar

bagi daerah.

Menurut K.C Wheare pengertian asas-asas federal adalah

“... by the federal principle, I mean the method of dividing powers so that the general and regional government are each within a sphere coordinate and independent.”44

Dan definisi lainnya mengenai federalisme yang

diungkapkan oleh Robert K. Carr adalah

“... the division of political power between a central government, with authority over the entire nation, and a series of local governments which individually include only limited portions of a country but which collectively cover the entire area. Each of these two kinds of government must be more or less independent of the other in a true federal system. Neither may be dependent upon the other for its continued possession of power.”45

Menurut C.F Strong karakter khusus yang dimiliki oleh

negara federal adalah adanya pembagian kekuasaan

44 K.C. Wheare, Federal Government, dalam Ismail Sunny, Pergeseran Kekuasaan Eksekutif, cet. VI, (Jakarta: Aksara Baru, 1986), hal 78. 45 Robert K. Carr et.al, American Democracy in Theory and Practice, 3rd edition, (New York: Holt Reinhart and Winston, 1961), hal. 74.

30

antara negara federal dengan negara bagian dengan

memperhatikan lingkup kepentingan, kewenangan dan

kemampuan dari negara federal atau negara bagian

untuk melaksanakan urusan/ kewenangan tersebut.

“Whatever concerns the nation as a whole is placed in the care of the national or federal authority; Whatever concerns the states individually, and is not of vital moment to the common interest, is placed under the control of the government of the states. This division of power, however it may, in the various federations of the modern world, be carried out in the detail, is the essential characteristic of the federal state.”46

Adanya kesamaan mengenai pembagian kewenangan antara negara

federal dengan negara bagian dalam federalisme

dan penyerahan kewenangan antara pemerintah pusat

kepada pemerintah daerah dalam otonomi daerah

mengakibatkan batasan antara keduanya menjadi

sangat tipis. Akan tetapi dalam negara kesatuan

terhadap kekuasaan pemerintah pusat tidak ada

persoalan yang berkenaan dengan pembatasan-

pembatasan oleh daerah otonom. Walaupun kepada

bagian-bagian negara diberikan otonomi yang luas,

46 C.F. Strong, Op.cit., hal 100

31

daerah otonom tadi sama sekali tidak mempunyai

kewenangan apalagi kekuasaan untuk mengurangi

kekuasaan pemerintahan pusat, dapat, bahkan saja

mengatur, akan tetapi juga menentukan

sampai seberapa luaskah wewenang yang diberikan

kepada daerah otonom.47

Dari sisi lain dapat dilihat perbedaan antara keduanya,

yaitu dalam hal kedaulatan yang dimiliki. Yang

dimaksudkan dengan kedaulatan disini adalah

konsep mengenai kekuasaan tertinggi.

Pengertiannya dapat bersifat eksternal, dalam

hubungan antara suatu negara dengan negara lain,

dan dapat pula bersifat internal antara negara

dengan rakyatnya.48 Pengertian kedaulatan yang

bersifat eksternal maupun internal akan

dipergunakan dalam pembahasan otonomi daerah ini.

Dengan alasan bahwa kebijakan mengenai otonomi

daerah berpengaruh dalam hubungan antara negara

47 Sri Soemantri Martosoewignjo, Pengantar Perbandingan antar Hukum Tata Negara, cet.2, (Jakarta: Penerbit Rajawali, 1981), hal 52. 48 Jimly Ashiddiqie, Gagasan Kedaulatan Rakyat dalam Konstitusi dan Pelaksanaannya di Indonesia, cet. I, (Jakarta : PT Ichtiar Baru van Hoeve, 1994), hal.22. Lihat juga C.F Strong, Op.Cit., hal 80-81.

32

dengan rakyatnya sebagai upaya menuju

demokratisasi dalam negara kesatuan yang berarti

bahwa hubungan tersebut menyangkut masalah

kedaulatan dalam sifat internalnya. Sedangkan

berkaitan dengan kedaulatan yang bersifat

eksternal, meskipun hal ini memiliki perspektif

hukum internasional,49 namun dalam pembahasan

otonomi daerah kedaulatan yang bersifat eksternal

pun sangat terkait dengan melihat sejauh mana

daerah dalam negara kesatuan dapat melakukan

hubungan dengan luar negeri, misalnya dalam hal

pinjaman luar negeri.

Perbedaan antara negara kesatuan dengan negara federal

adalah

“Dalam Negara Kesatuan, kita bicara tentang satu negara berdaulat dengan satu konstitusi, sedangkan dalam federasi ataupun konfederasi kita bicara tentang banyak negara, yang membutuhkan konstitusi ataupun 'konstitusi' sendiri-sendiri. Dalam konstitusi negara kesatuan, ditentukan batas-batas wewenang dan kekuasaan pemerintah daerah, sedangkan kekuasaan yang tidak diatur dianggap sebagai kekuasaan milik pusat (residu power). Sebaliknya, dalam konstitusi negara federal, yang diatur adalah batas-batas kewenangan pusat (federal). Sisanya (residu power) dianggap sebagai milik daerah (negara bagian).”50

49 Ibid.

50 Prof. Dr. Jimly Asshiddiqie, S.H, Mempertimbangkan Perubahan

Ke Arah Bentuk Negara Persatuan Republik Indonesia, Disampaikan pada

33

Dalam otonomi daerah, walaupun daerah diberikan

kewenangan untuk mengatur urusan pemerintahan

namun hanya ada satu kedaulatan dalam negara

kesatuan dan kedaulatan tersebut tetap dipegang

oleh pemerintah pusat. Istilahnya dalam negara

kesatuan, tidak ada negara dalam negara.

Sedangkan dalam konsep federalisme, mengambil

intisari dari pengertian federalisme yang

diberikan oleh para sarjana hukum sebagaimana

telah dikutip diatas, bahwa di negara federal

terdapat pembagian kewenangan antara negara

bagian dengan negara federal dengan kedaulatan

tetap dipegang oleh masing-masing daerah. Artinya

baik negara bagian maupun negara federal memiliki

kedaulatannya masing-masing, dan hal ini dijamin

dalam konstitusi negara federal. Seperti yang

diungkapkan oleh C.F Strong mengenai tujuan dari

konstitusi sebuah negara federal, yaitu :

Simposium Hukum 2000 ILUNI-FH, “Masalah Keadilan Sosial dan Disintegrasi Bangsa,” Reog Room, Hotel Indonesia, 4 Maret 2000.

34

“It is obvious, therefore, that a federal constitustion attempts to reconcile the apparently irreconciliable claims of national souvereignty and state souvereignty.”51

B. LANDASAN KONSTITUSIONAL PENERAPAN OTONOMI KHUSUS

Di Indonesia pernah berlaku tiga naskah konstitusi

dengan satu naskah konstitusi yang telah mengalami

perubahan. Konstitusi-konstitusi yang pernah berlaku di

Indonesia yaitu Undang-Undang Dasar tahun 1945 (UUD 1945)52,

Konstitusi Republik Indonesia Serikat tahun 1949

(Konstitusi RIS)53 dan Undang-Undang Dasar Sementara tahun

1950 (UUDS 1950)54 serta terakhir yang saat ini berlaku

adalah UUD 1945 yang telah diamandemen. Berdasarkan ke-

empat Konstitusi yang berlaku dan pernah berlaku di

Indonesia tersebut diadakan klasifikasi untuk melihat

landasan konstitusional kebijakan penerapan otonomi khusus

51 Ibid., hal 99 52 UUD ini pertama kali diundangkan dalam Berita Repoeblik, Tahoen II No. 7, Percetakan Republik Indonesia, tanggal 15 Februari 1946. Bandingkan dengan LN-RI 1959 No. 75 53 Diberlakukan dengan Keputusan Presiden RIS No. 48 tahun 1950, tertanggal 31 Januari 1950. LN tahun 1950 No.3, diumumkan tanggal 6 Februari 1950. 54 Diberlakukan sejak tanggal 15 Agustus 1950 dengan UU No. 7/1950, LN.1950 No.56. TLN No. 37, sampai dikeluarkannya Keputusan Presiden No. 150/1959 mengenai Dekrit Presiden 5 Juli 1959. LN-RI 1959 No.75, yang menetapkan berlakunya kembali UUD 1945. Bandingkan dengan Kementrian Penerangan RI., Kembali ke Undang-Undang Dasar 1945, Penerbitan chusus No. 48; juga Muhammad Yamin, Naskah Persiapan Undang-Undang Dasar 1945, Jilid III, Jakarta: Jajasan Prapantja, 1960, hal 86-87.

35

yang dikeluarkan oleh pemerintah berdasarkan Konstitusi-

Konstitusi tersebut. Urutan pengklasifikasian tidak

berdasarkan urutan waktu berlakunya konstitusi tersebut

namun melihat pada substansi pengaturan yang disebutkan

dalam konstitusi mengenai Otonomi khusus. Serta untuk lebih

mempermudah perbandingan UUD 1945 dan UUD 1945 sesudah

amandemen akan dibahas berurutan.

1. Konstitusi RIS

Sesuai dengan nama konstitusi sebagai Konstitusi Republik Indonesia Serikat maka bentuk negara Indonesia berdasarkan Konstitusi RIS adalah Negara Serikat atau negara Federal. Seperti yang disebutkan secara jelas pada pasal 1 ayat (1) Konstitusi RIS :

“Republik Indonesia Serikat yang merdeka dan berdaulat ialah suatu negara hukum yang demokrasi dan berbentuk federasi.”55

Konsekuensi sebagai sebuah negara federasi adalah bahwa pembagian daerah-daerah di Indonesia adalah sebagai suatu negara bagian yang memiliki kedaulatan. Akan berbeda pengaturannya dalam sebuah negara kesatuan yang menerapkan otonomi daerah sebagai kebijakan pemerintah pusat yang menyerahkan sebagian kewenangannya kepada daerah.

Akan tetapi dalam Konstitusi RIS tetap diatur mengenai pemberian jaminan hak atas kehidupan rakyat sendiri yang berarti adalah hak otonomi dalam lingkungan

pemerintahan di daerah. Dalam pasal 47 lebih lanjut dijabarkan bahwa

“Peraturan-peraturan ketatanegaraan negara-negara haruslah menjamin hak atas kehidupan rakyat sendiri

55 Indonesia, Konstitusi RIS, pasal 1 ayat (1).

36

kepada pelbagai persekutuan rakyat didalam lingkungan daerah mereka itu dan harus pula mengadakan kemungkinan untuk mewujudkan hal itu secara kenegaraan dengan aturan-aturan tentang penyusunan persekutuan itu secara demokrasi dalam daerah-daerah otonomi.”56

Konstitusi RIS hanya berlaku dalam tempo yang sangat singkat yaitu sekitar enam setengah bulan (mulai awal Februari 1950 hingga pertengahan Agustus 1950) sehingga peraturan-peraturan pelaksana yang berlandaskan Konstitusi RIS terutama berkaitan dengan pemerintahan daerah atau lebih khusus lagi mengenai penerapan otonomi khusus tidak ada.

2. UUDS 1950

Landasan konstitusional mengenai pemerintahan daerah

dengan pemberian otonomi kepada daerah dalam UUDS 1950

disebutkan dalam pasal 131 yaitu :

Pasal 131

(1) Pembagian daerah Indonesia atas daerah besar dan daerah kecil yang berhak mengurus rumah tangganya sendiri (otonom), dengan bentuk susunan pemerintahannya ditetapkan dengan Undang-Undang, dengan memandang dan mengingati dasar permusyawaratan dan dasar perwakilan sistem pemerintahan negara.

(2) Kepada daerah-daerah diberikan otonomi seluas-luasnya untuk mengurus rumah tangganya sendiri.

(3) Dengan Undang-Undang dapat diserahkan penyelengaraan tugas-tugas kepada daerah-daerah yang tidak termasuk dalam urusan rumah-tangganya.

Berkaitan dengan penerapan kebijakan otonomi khusus, UUDS 1950 secara gamblang

memberi landasan konstitusional atas kebijakan tersebut dengan menyebut daerah-daerah yang memiliki otonomi khusus dengan daerah

56 Ibid, pasal 47

37

swapraja. Secara lengkap isi UUDS 1950 yang memberi landasan otonomi khusus itu berbunyi

Pasal 13257

(1) Kedudukan daerah-daerah swapraja diatur dengan Undang-Undang dengan ketentuan bahwa dalam bentuk susunan pemerintahannya harus diingat pula ketentuan pasal 131, dasar-dasar permusyawaratan dan perwakilan dalam sistem pemerintahan negara.

(2) Daerah-daerah swapraja yang ada tidak dapat dihapuskan atau diperkecil-bertentangan dengan kehendaknya, kecuali untuk kepentingan umum dan sesudah Undang-Undang yang menyatakan bahwa kepentingan umum menuntut penghapusan atau pengecualian itu, memberi kuasa untuk itu kepada pemerintah.

(3) Perselisihan-perselisihan hukum tentang peraturan-peraturan yang dimaksud dalam ayat (1) dan tentang menjalankannya diadili oleh badan pengadilan yang dimaksud dalam pasal 108.

Peraturan perundang-undangan sebagai pelaksanaan dari

pemberian otonomi khusus oleh UUDS 1950 telah diterbitkan

oleh pemerintah salah satunya adalah UU nomor 24 tahun

1956, pembahasan lebih lanjut mengenai penerapan kebijakan

otonomi daerah berdasarkan UUDS 1950 akan dituangkan dalam

57 Pasal 132 menetapkan 2 garis bagi swapraja yaitu supaya memperkecil jumlahnya yang banyaknya dizaman kolonial sebelum perang dunia adalah lebih dari 300 buah di seluruh Indonesia, dan kedua memajukan demokrasi dalam sistem pemerintahan negaranya. Carnya memperkecil jumlah itu ialah dengan menghapuskan atau memperkecil daerahnya oleh pemerintah menurut kehendak swapraja yang bersangkutan dan untuk kepentingan umum menurut UU. Jalan demokratis ini memberikan kuasa pada pemerintah untuk menghapuskan atau memperkecil daerah swapraja yang memang masih besar jumlahnya itu. Mengatur daerah-daerah swapraja dilakukan dengan UU dan tidak lagi dengan kontrak. Lihat Muhammmad Yamin, Proklamasi dan Konstitusi Republik Indonesia, cet.6 (Jakarta: Ghalia Indonesia, 1982), hal 146.

38

subbab mengenai penerapan otonomi khusus dalam negara

kesatuan Indonesia dibawah pemerintahan Soekarno.

Daerah-daerah Swapraja yang disebutkan oleh pasal 132

UUDS 1950 adalah memiliki kesamaan pengertian atau maksud

dengan apa yang disebut “Zelfbesturende Landschappen” dalam

UUD 1945 yang akan dibahas dibawah ini.

3. UUD 1945

Didalam UUD 1945 tidak disebutkan secara tegas

mengenai dasar untuk penerapan kebijakan otonomi daerah.

UUD 1945 hanya memberikan gambaran yang masih teramat luas

mengenai konsep pemerintahan daerah, yaitu :

“Pembagian Daerah Indonesia atas daerah besar dan kecil dengan bentuk dan susunan pemerintahannya ditetapkan dengan Undang-undang, dengan memandang dan mengingati dasar permusyawaratan dalam sistem Pemerintah Negara, dan hak-hak asal usul dalam Daerah-daerah yang bersifat Istimewa.”58

58 Indonesia, Undang-Undang Dasar 1945, pasal 18. Pada dasarnya pasal 18 UUD 1945

menghendaki adanya areal division of power. Lihat Bhenyamin Hoessein, “Perimbangan Keuangan Antara Negara dan Daerah Otonom dalam Rangka Memperkokoh Integrasi Nasional”, makalah disampaikan pada seminar hukum nasional ke VII diselenggarakan oleh Badan Pembinaan Hukum Nasional, Jakarta, 12-15 Oktober 1999. Mengenai areal division of power, Arthur Maas mengungkapkan bahwa sekurang-kurangnya ada 3 elemen yang menandakan terselenggaranya areal division of power dalam negara kesatuan pertama, terdapatnya pembagian wilayah dalam teritorial nasional. Kedua, dalam setiap wilayah tersebut berlangsung otonomi daerah. Ketiga, penyelenggaraan otonomi daerah dilakukan oleh institusi-institusi politik yang direkrut secara deokratis yang berakar dari wilayah tersebut dan bukan oleh wakil-wakil dari pemerintah pusat. Lihat Arthur Maas, Area and Power: a Theory of Local Government, (Illinois: the Free Press, 1959).

39

Gambaran yang teramat luas mengenai pemerintahan daerah ini

menimbulkan permasalahan berkaitan dengan interpretasi yang

diberikan terhadap pasal tersebut untuk menjabarkan

kebijakan otonomi daerah, serta sejauh mana batasan-batasan

yang harus diberikan dalam memberikan kewenangan kepada

pemerintah daerah. Pada akhirnya interpretasi terhadap

pasal 18 UUD 1945 tersebut diberikan menurut kepentingan

dari pemerintahan yang pada saat itu berkuasa. Sehingga

berdasarkan interpretasi dari masing-masing pemerintahan

yang berkuasa pada saat itu tak ayal muncul perbedaan-

perbedaan yang signifikan dalam pemberian otonomi daerah,

ada pemerintahan yang memberikan otonomi begitu luas namun

ada pula pemerintahan yang memberikan otonomi sebagai

retorika belaka karena pada hakikatnya pemerintahan pada

saat itu adalah sangat sentralistik. Perbedaan ini terlihat

dari peraturan perundang-undangan yang diterbitkan oleh

masing-masing pemerintahan yang sama-sama bersumber pada

pasal 18 UUD 1945. Contoh dan pembahasan mengenai penerapan

kebijakan otonomi daerah di Indonesia akan dijabarkan pada

subbab selanjutnya.

Walaupun pengaturan tentang penyelenggaraan otonomi daerah

tidak disebutkan dengan jelas dalam pasal 18 UUD

40

1945, namun UUD 1945 adalah sebuah konstitusi

yang unik karena memiliki penjelasan sebagai

bagian yang tidak terpisahkan dari UUD tersebut.

Dalam penjelasan pasal 18 UUD 1945 yang diberikan

oleh Prof. Soepomo disebutkan

I. Oleh karena negara Indonesia adalah suatu

“eenheidsstaat” maka Indonesia tak akan mempunyai daerah didalam lingkungannya yang bersifat “staat” juga. Daerah di Indonesia akan dibagi dalam daerah propinsi, dan daerah propinsi akan dibagi pula dalam daerah yang lebih kecil. Di daerah-daerah yang besifat autonom (streek dan locale rechtsgemeenschappen) atau bersifat daerah administratif belaka, semuanya akan ditetapkan dengan Undang-Undang. Di daerah-daerah yang bersifat otonom akan diadakan badan perwakilan daerah oleh karena di daerah pun, pemerintahan akan bersendi atas dasar permusyawaratan.

II. Dalam territoir negara Indonesia terdapat +/- 250 “zelfbesturende landschappen” dan volksgemeenschappen seperti desa di Jawa dan Bali, negeri di Minangkabau, dusun dan marga di Palembang dan sebagainya. Daerah-daerah itu mempunyai susunan asli, dan oleh karenanya dapat dianggap sebagai daerah yang bersifat istimewa. Negara Republik Indonesia menghormati kedudukan daerah-daerah istimewa tersebut dan segala peraturan negara yang mengenai daerah itu akan mengingati hak-hak asal usul daerah tersebut.59

59 Ibid., penjelasan pasal 18

41

Jadi pembahasan mengenai otonomi daerah pada UUD 1945

diatur lebih lanjut pada penjelasan. Lebih khusus lagi

dalam penjelasan pasal 18 UUD 1945 juga menyebutkan dan

mengakui keberadaan dari zelfbesturende landschappen

sebagai suatu daerah Istimewa karena hak-hak asal-usul dari

daerah tersebut. Dalam UUDS 1950 zelfbesturende

landschappen disebut dengan istilah daerah swapraja. Dalam

Sidang Pertama Panitia Persiapan Kemerdekaan Indonesia pada

tanggal 18 Agustus 1945, Prof. Soepomo memberikan

keterangan mengenai kedudukan dan maksud dari

Zelfbesturende Landschappen, yaitu :

“Dan adanya daerah-daerah Istimewa diindahkan dan dihormati, Kooti-Kooti, sultanat-Sultanat tetap ada dan dihormati susunannya yang asli, akan tetapi itu keadaannya sebagai daerah, bukan negar; jangan sampai ada salah faham dalam menghormati adanya daerah “Zelfbesturende Landschappen”, itu bukan negara, sebab hanya ada satu negara. Jadi “Zelfbesturende Landschappen”, hanyalah daerah saja, tetapi daerah istimewa yaitu yang mempunyai sifat istimewa. Jadi daerah-daerah istimewa itu suatu bagian dari Staat Indonesia, tetapi mempunyai sifat istimewa, mempunyai susunan asli.”60

60 Risalah Sidang Badan Penyelidik Usaha-usaha Persiapan Kemerdekaan Indonesia (BPUPKI) dan Panitia Persiapan Kemerdekaan Indonesia (PPKI), cet.II edisi ke-3 (Jakarta: Sekretariat Negara Republik Indonesia, 1995), hal. 424

42

UU nomor 22 tahun 1948 menjelaskan bahwa yang

dimaksud dengan “daerah yang mempunyai hak asal usul dan

dizaman sebelum RI mempunyai pemerintahan sendiri yang

bersifat Istimewa” ialah yang pada zaman pemerintahan

Belanda dinamakan “Zelfbesturende Landschappen.”61

Keistimewaannya terletak pada proses pengangkatan Kepala

Daerah dan Wakilnya yang diangkat oleh Presiden RI dari

keturunan keluarga yang berkuasa didaerah itu dizaman RI

dan yang masih menguasai daerahnya, dengan syarat-syarat

kecakapan, kejujuran dan kesetiaan dan mengingat pula adat

istiadat di daerah itu.62 Bila keistimewaan daerah hanya

dilihat dari proses pengengkatan Kepala daerahnya saja maka

dari dua Daerah Istimewa yang ada (DI Aceh dan DI

Yogyakarta) hanya DI Yogyakarta yang merupakan Daerah

Istimewa yang dimaksud oleh UUD 1945. Daerah Khusus Ibukota

Jakarta, sekalipun memiliki kekhususan jika dibandingkan

dengan daerah lain juga bukan merupakan daerah istimewa

menurut UUD 1945.63 Akan tetapi pemberian status daerah

61 Indonesia (F), Undang-Undang tentang Pemerintahan Daerah, UU nomor 22 tahun 1948, penjelasan pasal 1 62 Ibid., pasal 18 ayat (5)

43

istimewa sesungguhnya adalah bagi daerah yang pada zaman

Hindia Belanda disebut dengan daerah swapraja atau

zelfbesturende landschappen dan sejak dulu Aceh berstatus

daerah swapraja kecuali untuk daerah Aceh Besar dan

Singkel.64

4. UUD 1945 Sesudah Amandemen (UUD Negara Kesatuan Republik

Indonesia tahun 1945)

Tahun 1998 di Indonesia terjadi pergolakan politik, sebagai

ekses dari arus perubahan atau reformasi yang

digulirkan oleh mahasiswa. Salah satu tuntutan

yang menjadi agenda reformasi pada saat itu

adalah perlu diadakannya amandemen terhadap UUD

1945. Selama berlangsungnya proses amandemen UUD

1945,65 pemerintah mengeluarkan UU nomor 22 tahun

1999 dan UU nomor 25 tahun 1999 yang teramat

strategis posisinya dalam menentukan kebijakan

mengenai pemerintahan daerah. Namun

63 Ir. Soejamto, Daerah Istimewa dalam Negara Kesatuan Republik Indonesia, cet. I (Jakarta: PT Bina Aksara, 1988), hal.11 64 Mr. T Muhammad Hasan, Perkembangan Swapraja di Aceh Sampai Perang Dunia II, dalam Prof. Dr. Ismail Sunny, S.H, M.C.L., Bunga Rampai Tentang Aceh, cet. I (Jakarta: Bhratara Karya Aksara, 1980, hal 136 65 UUD 1945 mengalami proses amandemen sebanyak 4 kali dalam masa 4 tahun. Proses amandemen UUD 1945 ini diadakan selama masa sidang tahunan MPR pada tahun 1999, 2000, 2001 dan terakhir tahun 2002.

44

diterbitkannya kedua UU ini masih mengacu pada

pasal 18 UUD 1945, baru kemudian MPR melakukan

amandemen terhadap pasal 18 UUD 1945 pada tahun

2000. Permasalahan yang muncul adalah bahwa kedua

UU tersebut mempengaruhi substansi perubahan

pasal 18 UUD 1945, padahal UUD adalah konstitusi

sebuah negara yang menjadi sumber hukum dinegara

tersebut, namun ternyata pembuatan sumber hukum

tersebut dipengaruhi landasan pemikirannya oleh

hukum yang berada dibawahnya.

Menarik untuk diungkapkan disini kritik Prof. Bhenyamin

Hoessein, mengenai proses amandemen terhadap

pasal 18 UUD 1945 yang dipengaruhi oleh adanya UU

nomor 22 tahun 1999.

“Tanpa sikap yang jelas terhadap judul bab VI dan penjelasan yang dibuat Soepomo, MPR RI telah mengamandemen pasal 18 UUD 1945. Dalam mengamandemen pasal 18 dirinci menjadi pasal 18, 18A dan 18B. Isi pasal 18 dan 18A jelas sangat dipengaruhi oleh UU no. 22 tahun 1999.”66

Diatas itu semua, harus pula dilihat segi

positifnya bahwa adanya perubahan pasal 18 UUD

66 Bhenyamin Hoessein, Prospek Resolusi Kebijakan dan Implementasi Otonomi Daerah dari Sudut Pandang Hukum Tata Negara, makalah dalam Jurnal Ekonomi dan Pembangunan (JEP), IX (2) 2001.

45

1945 makin mengokohkan pengaturan tentang

kebijakan otonomi daerah dibandingkan dengan

pengaturannya pada UUD 1945 sebelum diamandemen

dimana perincian pengaturannya berada pada

penjelasan yang dikemukakan oleh Prof. Soepomo.

Sedangkan penjelasan tersebut tidak memiliki

kekuatan mengikat. Makin mengokohkan pengaturan

kebijakan otonomi daerah juga memiliki makna

bahwa pemberian otonomi daerah tidak dilandasi

oleh suatu klausula yang multiinterpretatif

sehingga hanya dipergunakan oleh pemerintah

sebagai retorika belaka sebagaimana yang terjadi

pada masa orde baru (pemerintahan Soeharto).

Adapun bunyi perubahan pasal 18 UUD 1945 secara lengkap

adalah

Pasal 18

(1) Negara Kesatuan Republik Indonesia dibagi atas daerah-daerah provinsi dan daerah provinsi itu dibagi atas kabupaten dan kota, yang tiap-tiap provinsi, kabupaten dan kota itu mempunyai pemerintahan daerah, yang diatur dengan Undang-Undang.

(2) Pemerintahan daerah provinsi, daerah kabupaten dan kota mengatur dan mengurus sendiri urusan pemerintahan menurut asas otonomi dan tugas pembantuan.

46

(3) Pemerintahan daerah provinsi, daerah kabupaten dan kota memilki Dewa Perwakilan Rakyat Daerah yang anggota-anggotanya dipilih melalui pemilihan umum.

(4) Gubernur, Bupati dan Walikota masing-masing sebagai kepala pemerintahan daerah provinsi, kabupaten dan kota dipilih secara demokratis.

(5) Pemerintah daerah menjalankan otonomi seluas-luasnya, kecuali urusan pemerintahan yang oleh Undang-Undang ditentukan sebagai urusan Pemerintahan Pusat.

(6) Pemerintahan daerah berhak menetapkan peraturan daerah dan peraturan-peraturan lain untuk melaksanakan otonomi dan tugas pembantuan.

(7) Susunan dan tatacara peneyelenggaraan pemerintahan daerah diatur dalam Undang-Undang.

Pasal 18 A

(1) Hubungan wewenang antara pemerintah pusat dan pemerintahan daerah provinsi, kabupaten dan kota, atau antara provinsi dan kabupaten dan kota diatur dengan Undang-Undang dengan memperhatikan kekhususan dan keragaman daerah.

(2) Hubungan keuangan, pelayanan umum, pemanfaatan sumber daya alam dan sumber daya lainnya antara pemerintah pusat dan pemerintah daerah diatur dan dilaksanakan secara adil dan selaras berdasarkan Undang-Undang.

Pasal 18 B

(1) Negara mengakui dan menghormati satuan-satuan pemerintahan daerah yang bersifat khusus atau bersifat istimewa yang diatur dengan Undang-Undang.

(2) Negara mengakui dan menghormati kesatuan-kesatuan masyarakat hukum adat beserta hak-hak tradisionalnya sepanjang masih hidup dan sesuai dengan perkembangan masyarakat dan prinsip Negara Kesatuan Republik Indonesia yang diatur dalam Undang-Undang.67

67 Indonesia, UUD Negara Kesatuan Republik Indonesia tahun 1945, pasal 18, pasal 18A, Pasal 18B

47

Berkaitan dengan pembahasan mengenai dasar hukum

penerapan kebijakan otonomi khusus didaerah pada konstitusi

Indonesia maka perubahan UUD 1945 menjabarkannya lebih

rinci dalam isi pasal 18B. Negara Indonesia mengakui dan

menghormati satuan-satuan pemerintahan di daerah yang

bersifat khusus atau istimewa. Kekhususan atau keistimewaan

daerah tersebut diatur dalam UU, seperti mengenai

pengertian otonomi khusus, urusan-urusan pemerintahan yang

lebih besar pada daerah yang memperoleh otonomi khusus

kemudian mekanisme menjalankan kewenangan khusus yang

dimiliki oleh daerah berotonomi khusus. Pasal 18B kemudian

menjadi dasar hukum untuk mengatur kekhususan atau

keistimewaan di daerah Papua dengan UU nomor 21 tahun 2001

dan di Provinsi NAD dengan UU nomor 18 tahun 2001.

C. PENERAPAN OTONOMI KHUSUS DALAM NEGARA KESATUAN REPUBLIK

INDONESIA

Pemberian otonomi adalah bagian dari kebijakan pemerintah

dalam menjalankan fungsi eksekutif. Oleh sebab

itu pembagian model penerapan otonomi daerah

dibawah ini adalah berdasarkan pemegang

48

pemerintahan tertinggi yang pernah berkuasa di

Indonesia. Dengan demikian juga dapat dilihat

perbedaan interpretasi dari masing-masing

pemegang kekuasaan pemerintahan tersebut dalam

menafsirkan konstitusi yang menjadi landasan

pemberian kebijakan otonomi daerah terutama

terhadap pasal 18 UUD 1945.

1. Pemerintahan Soekarno (1945-1966)68

Masa-masa awal kemerdekaan Indonesia masih dipenuhi dengan

pergolakan dan ketidakstabilan politik, hal ini

berdampak pada bidang ketatanegaraan. Kegiatan-

kegiatan legislasi pada masa-masa ini belum

tertib, baik dari segi

istilah maupun hirarkinya.69 Contohnya

berdasarkan Pengumuman Badan Pekerja Komite

Nasional Pusat70 pada tanggal 11 november 1945

menyebutkan

68 Penggunaan istilah ‘pemerintahan’ Soekarno dengan mengambil periode antara tahun 1945-1966 menemui hambatan yaitu bahwa Soekarno tidak sepenuhnya memegang kekuasaan pemerintahan selama periode tersebut. Hal ini dikarenakan adanya maklumat pemerintah tanggal 14 november 1945 yang mengubah kabinet presidensiil menjadi kabinet parlementer. Walaupun demikian penggunaan istilah pemerintahan Soekarno tetap digunakan mengingat figur Soekarno yang begitu kuat pada masa ini. 69 Jimly Asshidiqie, Gagasan Kedaulatan Rakyat dalam Konstitusi dan Pelaksanaannya di Indonesia., Op.Cit., hal 127.

49

“Seperti diketahui, maka dalam Undang-Undang dasar kita tidak terdapat pasal, baik yang mewajibkan maupun yang melarang para Menteri bertanggung jawab. Pada lain pihak pertanggungan jawab menteri kepada Badan Perwakilan rakyat itu, adalah suatu jalan untuk memperlakukan kedaulatan rakyat.”71

Menindaklanjuti pengumuman Komite Nasional

Indonesia Pusat dikeluarkan Maklumat Pemerintah

pada tanggal 14 November 1945 yang berakibat

kabinet presidensiil dibawah pimpinan Presiden

Soekarno meletakkan jabatan dan diganti oleh

kabinet baru dengan Sutan Syahrir sebagai Perdana

Menteri. Dengan adanya maklumat pemerintah ini

prinsip pertanggungan jawab menteri diakui,

sehingga pusat kekuasaan eksekutif bergeser dari

Presiden kepada Perdana Menteri.72

Sistem pemerintahan Indonesia berubah menjadi sistem

parlementer dengan perdana menteri menjabat

sebagai kepala pemerintahan. Adanya maklumat

tersebut adalah menyimpang dari UUD 1945 sebagai

70 Badan pekerja Komite Nasional Pusat dibentuk berdasarkan maklumat no. X tanggal 16 oktober 1945 yang diterbitkan oleh Wakil Presiden, Maklumat Wakil Presiden No. X, Berita Republik Indonesia, I, 2, hal 10. Lihat juga Ismail Sunny, Op.cit., hal 28-29 71 Pengumuman Badan Pekerja Komite Nasional Pusat No. 5, Berita Republik Indonesia, I, 1 72 Ismail Sunny,Op.cit., hal 30-31

50

kontitusi Indonesia yang berlaku pada saat itu

yang menentukan bahwa presiden memegang kekuasaan

pemerintahan.73 Sistem pemerintahan ini dalam

pelaksanaannya kurang berhasil karena

pemerintahan seorang perdana menteri selalu

mendapat guncangan dan juga terdapat beberapa

kali pengambilalihan kekuasaan oleh

presiden berdasarkan maklumat presiden.74 Dalam

periode 20 tahun (antara tahun 1945-1965)

tercatat telah terjadi 23 kali penggantian

kabinet.75 Disamping itu pada masa 1945 sampai

dengan 1965 telah terjadi 3 kali perubahan naskah

konstitusi Indonesia, UUD 1945 (1945-1949),

Konstitusi RIS (1949-1950), UUDS (1950-1959)

kemudian kembali kepada UUD 1945 berdasarkan

Dekrit Presiden 5 Juli 1959.

73 Indonesia, Undang-Undang Dasar 1945, pasal 4 ayat (1). 74 Praktek pengambilalihan kekuasaan tersebut terjadi 3 kali secara berturut-turut yaitu pada tahun 1946 berdasarkan maklumat Presiden no.1/1946 dan no. 2/1946, tahun 1947 berdasarkan maklumat Presiden no. 6/1947 dan terakhir tahun 1948 berdasarkan maklumat Presiden no. 3/1948. Lihat Jimly Asshiddiqie, Op.Cit.,hal 148. 75 Susan Finch dan Daniel S. Lev, Republic of Indonesia Cabinet, 1945-1965, dalam Jimly Asshiddiqie, Op.Cit., hal 148.

51

Ketidakstabilan situasi politik, Perubahan Konstitusi serta

ketidaktertiban kegiatan legislasi pada masa ini

berpengaruh besar pada penerapan kebijakan

otonomi daerah. Namun pada masa ini terdapat 5

peraturan perundang-undangan yang mengatur

mengenai otonomi daerah yaitu UU nomor 1 tauhn

1945, UU nomor 22 tahun 1948, UU nomor 1 tahun

1957, Penetapan Presiden (penpres) no. 6 tahun

1959 dan UU nomor 18 tahun 1965, dan terdapat

tiga peraturan perundang-undangan yang

melegitimasi pembentukan daerah otonomi khusus di

tiga daerah di Indonesia. Tiga peraturan

perundang-undangan tersebut adalah UU nomor 3

tahun 1950 untuk Daerah Istimewa Yogyakarta,76 UU

nomor 24 tahun 1956 untuk Daerah Istimewa Aceh77

dan Daerah Khusus Ibukota Jakarta Raya melalui

penpres nomor 2 tahun 1961.78

76 Pengaturan untuk mengurus rumahtangganya sendiri juga dijabarkan pada Undang-undang No. 1 tahun 1957.

77 mendapatkan predikat ‘Istimewa’ dan bentuk kewenangan khusus

yang dimilikinya diatur dengan Keputusan Perdana Menteri Republik Indonesia No. I/Missi/1959.

78 Undang-undang No. 10 tahun 1964 menyebut Daerah Khusus Ibukota

Jakarta Raya dengan ‘Jakarta’. Lihat juga footnote no. 12

52

UU nomor 1 tahun 1945 adalah UU pertama tentang

pemerintahan Daerah yang dimiliki Indonesia sejak

proklamasi kemerdekaan. UU nomor 1 tahun 1945

sangat singkat dan sederhana, hanya memuat enam

(6) pasal. UU ini berisi mengenai ketentuan

pembentukan dan fungsi Komite Nasional daerah

(KND). KND menjadi Badan Perwakilan Rakyat

Daerah, yang bersama-sama dengan dan dipimpin

oleh Kepala Daerah menjalankan pekerjaan mengatur

rumah tangga daerah dan/atau menjalankan

pemerintahan sehari-hari didaerahnya.79 Dalam UU

ini telah diakui adanya pemerintahan didaerah

berotonomi khusus sehingga didaerah ini tidak

membutuhkan pembentukan KND. Daerah berotonomi

khusus yang dimaksud dalam UU ini adalah

Yogyakarta dan Surakarta, karena di kedua daerah

ini telah ada pemerintahan yang bersifat

kesultanan namun tidak terlepas dari negara

kesatuan Republik Indonesia. Pemerintahan daerah

yang bersifat kesultanan di Yogyakarta dan

79 pasal 2 dan pasal 3 UU nomor 1 tahun 1945 tentang Kedudukan Komite Nasional Daerah.

53

Surakarta adalah bukti dari adanya otonomi khusus

yang diberikan pemerintah pusat kepada daerah

tersebut. Pasal 1 UU nomor 1 tahun 1945

menentukan

“Komite Nasional Daerah diadakan (kecuali didaerah Surakarta dan Yogyakarta) di Karesidenan, Kota berautonomi, Kabupaten dan lain-lain daerah yang dianggap perlu oleh Menteri Dalam Negeri.”80

Karena sifatnya yang sederhana, yang dibuat hanya

untuk memenuhi kebutuhan sementara UU nomor 1

tahun 1945 belum cukup representatif untuk

mengatur tentang otonomi daerah. Oleh sebab itu

Komite Nasional Pusat (KNP) pada tanggal 10 Juli

1948 menyepakati suatu UU baru tentang pemerintah

Daerah yaitu UU nomor 22 tahun 1948. Konsep

pemerintahan daerah dan pemberian otonomi daerah

pada UU nomor 22 tahun 1948 lebih paripurna

dibandingkan dengan UU nomor 1 tahun 1945. Bahkan

berdasarkan pembagian daerah dari UU ini dapat

dilihat adanya pengakuan pemerintah mengenai

penerapan otonomi khusus. Dalam pasal 1 UU nomor

80 Berita Republik Indonesia, Tahun I no.1 hal 4

54

22 tahun 1948 daerah otonom dikelompokkan menjadi

dua kelompok besar, yaitu :

a. daerah otonom biasa

b. daerah istimewa

Daerah yang diberikan otonomi khusus diberikan

predikat daerah istimewa. Pengertian daerah

istimewa dalam UU tersebut adalah “...daerah yang

mempunyai hak asal usul dizaman sebelum RI

mempunyai pemerintahan yang bersifat istimewa

(zelfbesturende landschappen).”81

Hanya saja, dalam mengimplementasikan kedua UU ini (UU

nomor 1 tahun 1945 dan UU nomor 22 tahun 1948)

mengalami hambatan-hambatan sehingga

pelaksanaannya di daerah masih sangat terbatas.

Hambatan ini timbul akibat situasi dan keadaan

negara yang tidak stabil, terutama ancaman dari

kekuasaan kolonial yang hendak mempertahankan

pemerintahan dibekas wilayah jajahan. Bahkan yang

menarik dari UU nomor 22 tahun 1948, UU ini

melalui 2 kali proses perubahan konstitusi, UUD

81 Indonesia (F), pasal 1 ayat (2)

55

1945 menjadi Konstitusi RIS kemudian konstitusi

RIS digantikan dengan UUDS 1950, dan UU nomor 22

tahun 1948 tetap berlaku selama perubahan

konstitusi tersebut melalui ketentuan peralihan

dari masing-masing konstitusi.82 Sebelum akhirnya

UU nomor 22 tahun 1948 digantikan dengan UU nomor

1 tahun 1957. Pada periode antara UU nomor 22

tahun 1948 dengan UU nomor 1 tahun 1957, terdapat

UU yang lebih khusus mengatur tentang pembentukan

dua propinsi yang diberikan otonomi khusus. UU

nomor 3 tahun 1950 mengatur tentang pembentukan

propinsi Daerah Istimewa Yogyakarta (DIY) dengan

pengaturan kekhususan atau keistimewaan yang

dimiliki DIY diatur melalui UU nomor 1 tahun

1957. Kemudian UU nomor 24 tahun 1956 yang

82 ketentuan peralihan dari masing-masing konstitusi itu menyebutkan : pasal 192 Konstitusi RIS : “Peraturan-peraturan Undang-Undang dan ketentuan-ketentuan tata usaha yang sudah ada pada saat konstitusi ini mulai berlaku, tetap berlaku dengan tidak berubah sebagai peraturan-peraturan dan ketentuan-ketentuan Republik Indonesia Serikat sendiri, selama dan sekedar peraturan-peraturan dan ketentuan-ketentuan itu tidak dicabut, ditambah, atau diubah oleh Undang-Undang dan ketentuan-ketentuan tata usaha atas kuasa konstitusi ini.” Pasal 142 UUDS 1950 : “Peraturan-peraturan Undang-Undang dan ketentuan-ketentuan tata usaha yang sudah ada pada tanggal 17 Agustus 1950, tetap berlaku dengan tidak berubah sebagai peratuaran-peraturan dan ketentuan-ketentuan Republik Indonesia, selama dan sekedar peraturan-peraturan dan ketentuan-ketentuan itu tidak dicabut, ditambah, atau diubah oleh Undang-Undang dan ketentuan-ketentuan tata usaha atas kuasa Undang-Undang Dasar ini.”

56

mengatur tentang pembentukan provinsi Aceh dengan

pengaturan kekhususan atau keistimewaan yang

dimiliki Aceh diatur dengan Keputusan Perdana

Menteri nomor I/missi/1959.

UU nomor 1 tahun 195783 bersumber pada UUDS 1950. Jaminan

yang diberikan UU nomor 1 tahun 1957 tidak

berbeda dengan UU nomor 22 tahun 1948 yaitu dapat

ditemukan pada pembagian daerah. Pasal 2 ayat (1)

UU nomor 1 tahun 1957 menetapkan bahwa wilayah RI

dibagi atas daerah ‘besar’ dan ‘kecil’ yang

berhak mengurus rumah tangganya sendiri. Istilah

‘daerah’ pada UU ini digunakan sebagai istilah

teknis yang berarti satuan organisasi yang berhak

mengurus rumah tangganya sendiri. Daerah dapat

dikelompokkan menjadi dua (2) macam yaitu :

a. Daerah Swatantra, satuan wilayah RI yang dibentuk

menjadi daerah yang berhak mengurus rumah tangganya

sendiri.

83 Indonesia (G), Undang-Undang tentang Pemerintahan Daerah, UU no. 1 tahun 1957, LN no. 6, TLN No. 1143.

57

b. Daerah Istimewa, daerah swapraja yang dimaksud

dalam pasal 132 UUDS yang ditetapkan sebagai daerah

yang berhak mengatur rumah tangganya sendiri.

Adanya UU nomor 1 tahun 1957 ini masih menjamin

adanya otonomi khusus yang diberikan pada daerah-

daerah istimewa, namun UU nomor 1 tahun 1957

tidak berumur lama karena pada tahun 1959 UU ini

dicabut dan digantikan oleh penetapan presiden

(penpres) nomor 6 tahun 1959.

Penpres nomor 6 tahun 195984 lahir dalam nuansa demokrasi

terpimpin, sehingga tercitrakan bahwa penpres ini

adalah alat pemerintah pusat untuk mengawali era

otoritarian dan sentralisasi.85 Diterbitkannya

penpres nomor 6 tahun 1959 juga menjadi salah

satu contoh kekacauan kegiatan legislasi pada

masa ini, sebab adanya ketidakjelasan kedudukan

penetapan presiden namun pada prakteknya penpres

ini memiliki kekuatan untuk mencabut UU. Sejumlah

ide dan gagasan mengenai pemerintahan daerah pada

84 Indonesia (H), Penetapan Presiden tentang Pemerintahan di Daerah, Penpres no. 6 tahun 1959, LN No. 94, TLN No. 1843. 85 H. Syaukani, Afan Gaffar, Ryaas Rasyid, Op.Cit., hal 93-103

58

penpres ini secara keseluruhan memiliki kesamaan

dengan UU yang diterbitkan sesudahnya, yaitu UU

nomor 18 tahun 1965, karena pada dasarnya UU dan

Penpres ini lahir pada era yang sama yaitu pada

saat demokrasi terpimpin.

Dalam hal pemberian otonomi khusus, UU nomor 18 tahun

1965 masih memberikan jaminan adanya kebijakan tersebut. UU

ini mengakui adanya keistimewaan atau kekhususan yang

dimiliki tiap-tiap daerah yang berotonomi khusus. Daerah

Istimewa Yogyakarta, dengan sifat keistimewaannya yang

bersumber pada pasal 18 Undang-undang Dasar dan sebutan

Daerah Istimewa Aceh dengan keistimewaannya yang terletak

dalam suatu kebijaksanaan khusus Pemerintah Pusat terhadap

beberapa bidang urusan pemerintahan, berdasarkan pasal 88

ayat (2), berlaku terus hingga dihapuskan atau diganti

dengan peraturan-peraturan perundangan yang sah. Adapun

yang mengenai Jakarta, Pemerintah telah menetapkan status

"istimewa", bukan saja karena kedudukannya sebagai Ibukota

Negara, akan tetapi juga karena Jakarta merupakan kota

pelabuhan yang penting sekali, lagi pula karena merupakan

suatu kota teladan dan kota internasional yang mengingat

luas dan jumlah penduduknya telah tumbuh kearah suatu kota

59

metropolitis.86 Jaminan pelaksanaan otonomi khusus

disebutkan pada pasal 88 yang menyatakan :

Pasal 88

(1)Pada saat mulai berlakunya Undang-undang ini maka: a."Daerah tingkat I dan Daerah Istimewa

Yogyakarta" yang berhak mengatur dan mengurus rumah-tangganya sendiri berdasarkan Undang-undang No. 1 tahun 1957 serta Daerah Istimewa Aceh berdasarkan Keputusan Perdana Menteri Republik Indonesia No. I/Missi/1959 adalah "Propinsi" termaksud pada pasal 2 ayat (1) sub a Undang-undang ini.

b."Daerah Khusus Ibu Kota Jakarta Raya" yang menurut Undang-undang No. 10 tahun 1964 disebut Jakarta adalah "Kotaraya" termaksud pada pasal 2 Undang-undang ini yang berhak mengatur dan mengurus rumah-tangganya sendiri berdasarkan Penpetapan Presiden No. 2 tahun 1961 dengan mengingat perubahan-perubahan yang timbul karena berlakunya Undang-undang ini.87

Walaupun demikian, seperti yang telah diungkapkan diatas,

bahwa UU ini lahir dalam nuansa otoritarian dan

sentralisasi, sehingga pemerintah pusat tetap ingin

memegang kendali atas adanya otonomi yang diberikan bahkan

pada satu titik akhirnya otonomi tersebut bila keadaan

telah memungkinkan harus dihapuskan.

86 Indonesia (I), Undang-Undang tentang Pokok-Pokok Pemerintahan Daerah, UU no. 18 tahun 1965, LN no. 83, TLN no. 2778, penjelasan pasal 1 dan 2. 87 Ibid, pasal 88

60

“Kecuali keistimewaan yang ada pada ketiga Daerah dimaksud diatas yaitu Daerah Khusus Ibu-Kota Jakarta, Daerah Istimewa Yogyakarta dan Daerah Istimewa Aceh, status atau sifat istimewa bagi Daerah-daerah lain tidak akan diadakan lagi pada saatnya diharapkan bahwa status atau sifat istimewa bagi Yogyakarta dan Aceh akan hapus.”88

2. Pemerintahan Soeharto (1966-1998)

Setelah berhasil mengemban surat perintah 11 Maret

(supersemar) dari Presiden Soekarno, Letnan

Jenderal Soeharto kemudian memangku jabatan

presiden Republik Indonesia. Jabatan presiden ini

dikukuhkan melalui ketetapan MPRS nomor

XLIV/MPRS/1968.89 Soeharto kemudian membangun

pemerintahan yang disebut dengan orde baru. Orde

baru dijalankan atas tujuan untuk menjalankan

Pancasila dan UUD 1945 secara murni dan

konsekuen. Akan tetapi secara substantif tidak

ada perbedaan antara Demokrasi Terpimpin yang

dijalankan Soekarno setelah mengeluarkan Dekrit

Presiden dengan Orde Baru karena elemen

88 Ibid, Penjelasan pasal 1 dan 2 89 Indonesia, Ketetapan Majelis Permusyawaratan Rakyat Sementara tentang Pengangkatan Pengemban Ketetapan MPRS nomor IX/MPRS/1966 sebagai Presiden Republik Indonesia, nomor XLIV/MPRS/1968. dan ketetapan MPRS nomor IX/MPRS/1966 tentang Surat Perintah Presiden/Pangti ABRI/Pemimpin Besar Revolusi/Mandataris MPRS.

61

otoritarianisme yang sangat kuat diantara

keduanya serta model penyelenggaraan negara yang

bersifat personalistik. Langkah-langkah yang

diambil sebagai titik tolak otoritarianisme pada

masa orde baru antara lain seperti pembentukan

sejumlah lembaga represif yaitu Komando Operasi

Pemulihan Keamanan dan Ketertiban (KOPKAMTIB),

Operasi Khusus (Opsus), Badan Koordinasi

Intelegen Negara (BAKIN). Langkah lainnya adalah

dengan depolitisasi masyarakat melalui

pengembangan sistem massa mengambang, pemilihan

umum yang digunakan hanya untuk memperoleh

legitimasi formal, pengkebirian partai politik,

kontrol terhadap kehidupan politik yang sangat

ketat dan dominasi kalangan militer dan

birokrasi.90

Dalam hal pemerintahan daerah, pada masa awal pemerintahan

Soeharto masih menggunakan UU nomor 18 tahun

1965. Namun karena dinilai tidak lagi sesuai

dengan perkembangan zaman dan karena UU nomor 18

90 H. Syaukani, Afan Gaffar, Ryaas Rasyid, Op.Cit., hal 126-142.

62

tahun 1965 penuh dengan jargon-jargon dari

politik masa Demokrasi Terpimpin maka UU nomor 18

tahun 1965 diganti dengan UU nomor 5 tahun 1974.

Dalam konfigurasi otoritarian pada politik orde

baru, penyelenggaraan pemerintahan daerahpun

menjadi sangat tersentralisasi. Azas

dekonsentrasi lebih besar dibanding penerapan

azas desentralisasi. Pemberian otonomi daerah

adalah termasuk dalam kerangka kewajiban daerah

untuk mensukseskan pembangunan nasional.

“Jadi pada hakikatnya Otonomi Daerah itu lebih merupakan kewajiban daripada hak, yaitu kewajiban daerah untuk ikut melancarkan jalannya pembangunan sebagai sarana untuk mencapai kesejahteraan rakyat yang harus diterima dan dilaksanakan dengan penuh tanggungjawab.”91

Kebijakan mengenai otonomi khusus dengan

keberadaan daerah-daerah Istimewa tetap dijamin

dalam UU nomor 5 tahun 1974. Mengenai daerah

Istimewa Yogyakarta diatur bahwa

“Kepala Daerah dan Wakil Kepala Daerah Istimewa Yogyakarta yang sekarang adalah Kepala Daerah dan

91 Indonesia (A), Op.Cit., penjelasan umum

63

Wakil Kepala Daerah menurut Undang-Undang ini dengan sebutan Kepala Daerah Istimewa Yogyakarta dan Wakil Kepala Daerah Istimewa Yogyakarta yang tidak terikat pada ketentuan masa jabatan, syarat dan cara pengangkatan Kepala Daerah dan Wakil Kepala Daerah lainnya.”92

Sedangkan untuk Daerah Istimewa Aceh disebutkan

“Meskipun Undang-Undang nomor 18 tahun 1965 telah dicabut, akan tetapi sebutan “Daerah Istimewa Aceh” masih tetap berlaku, dengan ketentuan bahwa penyelenggaraan pemerintahan di propinsi Daerah Istimewa Aceh tersebut sama dengan penyelenggaraan pemerintahan di Daerah tingkat I lainnya, dengan wewenang mengurus urusan rumah tangganya sesuai dengan Undang-Undang nomor 24 tahun 1956...”93

Kebijakan Orde Baru adalah selalu bernuansakan uniformitas

(penyeragaman), upaya untuk menyatukan daerah-

daerah di Indonesia dalam negara kesatuan adalah

melalui penyeragaman. Walaupun Aceh memiliki

sebutan Daerah Istimewa namun sebutan ini

hanyalah jargon, dalam pelaksanaannya

keistimewaan yang diberikan kepada Aceh dengan

keputusan perdana menteri nomor 1/missi/1959

dalam hal agama, peradatan dan pendidikan tak

pernah direalisir. Terlebih lagi dengan

92 Ibid., pasal 91 huruf b 93 Ibid., penjelasan pasal 93

64

dikeluarkannya UU nomor 5 tahun 1979 tentang

Pemerintahan Desa, upaya penyeragaman itu terasa

kental, seluruh satuan pemerintahan terkecil

dalam setiap daerah disamakan susunannya dengan

desa di Jawa. Padahal upaya penyeragaman yang

dilakukan UU nomor 5 tahun 1979 bertentangan

dengan jiwa pemerintahan daerah seperti yang

dijelaskan dalam penjelasan pasal 18 (II) UUD

1945 bahwa

“Dalam territoir negara Indonesia terdapat +/- 250 “zelfbesturende landschappen” dan volksgemeenschappen seperti desa di Jawa dan Bali, negeri di Minangkabau, dusun dan marga di Palembang dan sebagainya. Daerah-daerah itu mempunyai susunan asli, dan oleh karenanya dapat dianggap sebagai daerah yang bersifat istimewa. Negara Republik Indonesia menghormati kedudukan daerah-daerah istimewa tersebut dan segala peraturan negara yang mengenai daerah itu akan mengingati hak-hak asal usul daerah tersebut.”

3. Pemerintahan Habibie (1998-1999)

Pengunduran diri Soeharto pada tanggal 21 Mei 1998 sebagai

tuntutan arus reformasi secara otomatis

mengangkat Prof. DR. Ing. Bacharuddin Jusuf

Habibie, yang pada saat itu menjabat selaku Wakil

Presiden, menjadi Presiden ketiga Republik

65

Indonesia. Pada masa pemerintahannya, selama

tujuh belas bulan (antara mei 1998 sampai dengan

oktober 1999), pemerintahan Habibie menghasilkan

kurang lebih 60 UU, yang berarti dalam satu bulan

ada 3 atau 4 UU yang diterbitkan. Kebijakan

program ‘pengubahan’ legislasi ini banyak

menimbulkan kontroversi karena UU yang dihasilkan

diragukan substansinya untuk merepresentasikan

kebijakan yang diambil dan dikhawatirkan tidak

dapat diimplementasikan ditingkat bawah. UU nomor

22 tahun 1999 yang menggantikan kedudukan UU

nomor 5 tahun 1974 pun tidak lepas dari sorotan

kontroversi ini. Namun diatas itu semua UU nomor

22 tahun 1999 adalah UU yang lahir dalam era

keterbukaan dan upaya transisi Indonesia menuju

negara demokratis. Berikut ini akan dikutipkan

tabel perbandingan UU mengenai pemerintahan

daerah yang pernah berlaku di Indonesia dalam

suasana zamannya masing-masing dan indikasi

sejauhmana otonomi yang diberikan UU tersebut

bagi pemerintah daerah.

66

Tabel perbandingan94 UU

pemerintahan daerah

Landasan konstitusi

Konfigurasi politik

Hakikat otonomi

UU no. 1 tahun 1945

UUD 1945

Demokrasi

Otonomi luas

UU no. 22 tahun 1948

UUD 1945

Demokrasi

Otonomi luas

UU no. 1 tahun 1957

UUDS 1950

Demokrasi

Otonomi luas

94 diintisarikan dari H. Syaukani, Afan Gaffar, Ryaas Rasyid, Op.Cit., hal 118

67

Penpres no. 6 tahun 1959

UUD 1945

Otoritarian

Otonomi terbatas

UU no. 18 tahun 1965

UUD 1945

Otoritarian

Otonomi terbatas

UU no. 5 tahun 1974

UUD 1945

Otoritarian

Sentralisasi

UU no. 22 tahun 1999

UUD 1945

Demokrasi

Otonomi luas

68

Adapun kebijakan mengenai adanya daerah istimewa yang

diberikan otonomi khusus dalam UU nomor 22 tahun

1999 disebutkan

“Keistimewaan untuk Provinsi daerah Istimewa Aceh dan Provinsi Daerah Istimewa Yogyakarta, sebagaimana dimaksud dalam Undang-Undang nomor 5 tahun 1974, adalah tetap dengan ketentuan bahwa penyelenggaraan pemerintahan Provinsi Istimewa Aceh dan Provinsi Istimewa Yogyakarta didasarkan pada Undang-Undang ini.”95

Pemerintahan Habibie juga memberikan perhatian secara

khusus mengenai pemberian otonomi khusus ini bagi

daerah-daerah istimewa terutama di Aceh. Dalam

salah satu pidatonya Habibie mengungkapkan

“Pemerintah tengah mengembangkan sebuah kerangka penyelesaian masalah Aceh yang adil, komprehensif dan berorientasi ke depan. Adil bagi semua pihak, komprehensif dalam segala aspeknya dan berorientasi ke depan untuk membangun masa depan Aceh yang lebih tenteram dan sejahtera. Yang ingin kita bawa dan wujudkan di masa depan adalah kehormatan, keberdayaan dan kehidupan masyarakat Aceh yang sejati dan yang kita dambakan bersama dan bukan masa depan yang terbelenggu oleh trauma dan persoalan masa lampau yang justru merintangi terbangunnya kehidupan masa depan yang lebih baik.”96

95 Indonesia (B), Op.Cit., pasal 122 96 dikutip dari penjelasan pengusul usul inisiatif Rancangan Undang-Undang tentang Pelaksanaan Keistimewaan Propinsi Istimewa Aceh dalam rapat Paripurna DPR RI, Jakarta, 28 Juli 1999.

69

Berdasarkan hal tersebut diatas bahwa salah satu

cara untuk menyelesaikan konflik berkepanjangan

di Aceh adalah dengan memberikan keistimewaan

kepada propinsi Aceh. Oleh sebab itu

diterbitkanlah UU nomor 44 tahun 1999 tentang

Penyelenggaraan Keistimewaan Propinsi Daerah

Istimewa Aceh.

4. Pemerintahan Abdurrahman Wahid (1999-2001)

Sidang Umum MPR tahun 1999 menolak pertanggung jawaban

Habibie selaku presiden periode tahun 1998-1999,

disebabkan penolakan ini Habibie urung untuk

mencalonkan diri menjadi presiden untuk periode

berikutnya. Pada Sidang Umum MPR tahun 1999

kemudian memilih dan mengangkat Abdurrahman Wahid

(Gus Dur) menjadi presiden untuk periode 1999-

2004. Akan tetapi selama pemerintahan Gus Dur

banyak sekali gejolak yang timbul akibat sikap

kontroversi yang timbul dari Presiden itu sendiri

akibatnya sebelum masa jabatan Gus Dur berakhir,

70

melalui Sidang Istimewa MPR pada tahun 2001, Gus

Dur dicabut mandatnya.97

Pada masa pemerintahan Gus Dur tidak ada kebijakan yang

signifikan membawa perubahan pada pemberian

otonomi daerah ataupun otonomi khusus. Akan

tetapi ada Ketetapan MPR yang memberikan

rekomendasi atau garis-garis besar haluan yang

harus dilakukan pemerintah berkaitan dengan

otonomi daerah. Rekomendasi kebijakan otonomi

daerah dari MPR menyebutkan

“Undang-undang tentang Otonomi Khusus bagi Daerah Istimewa Aceh dan Irian Jaya, sesuai amanat Ketetapan Majelis Permusyawaratan Rakyat Nomor IV/MPR/1999 tentang Garis-garis Besar Haluan Negara Tahun 1999-2004, agar dikeluarkan selambat-lambatnya 1 Mei tahun 2001 dengan memperhatikan aspirasi masyarakat daerah yang bersangkutan.”98

Berdasarkan Ketetapan MPR ini pada masa

pemerintahan Gus Dur di DPR dibentuk panitia

khusus yang merancang UU otonomi khusus dari

masing-masing daerah tersebut. Namun sebelum

97 Indonesia, Ketetapan Majelis Permusyawaratan Rakyat Indonesia tentang Pertanggungjawaban Presiden Republik Indonesia K.H. Abdurrahman Wahid, nomor II/MPR/2001, pasal 2 98 Indonesia, Ketetapan Majelis Permusyawaratan Rakyat Republik Indonesia Tentang Rekomendasi Kebijakan Dalam Penyelenggaraan Otonomi Daerah, nomor IV/MPR/2000

71

panitia khusus tersebut menyelesaikan tugasnya

kursi pemerintahan pun telah berganti.

5. Pemerintahan Megawati (2001-...)

Proses penggantian tampuk pimpinan pemerintahan di

Indonesia tidak pernah berjalan melalui proses yang normal.

Artinya selama empat kali penggantian presiden di Indonesia

tidak pernah ada presiden yang berhenti dalam periode 5

tahun walaupun pertanggungjawabannya diterima presiden.

Begitu juga dengan Megawati, Megawati memegang kekuasaan

pemerintahan disebabkan Gus Dur ditolak pertanggung

jawabannya oleh MPR pada Sidang Istimewa sebelum periode

masa pemerintahannya berakhir.

Dalam masa pemerintahannya, yang melanjutkan masa

pemerintahan Gus dur, Megawati mengeluarkan dua (2) buah

Undang-Undang yang mengatur secara spesifik pemberian

otonomi khusus untuk dua propinsi yaitu Aceh dan Irian

Jaya. Melalui UU nomor 18 tahun 2001 untuk propinsi Aceh

dan UU nomor 21 tahun 2001 untuk propinsi Irian Jaya.

Selain itu adanya kedua UU ini menegaskan perubahan nama

propinsi daerah yang berkaitan. UU nomor 18 tahun 2001

mengubah nama Propinsi Daerah Istimewa Aceh menjadi

Propinsi Nanggroe Aceh Darussalam. Keberadaan UU nomor 21

72

tahun 2001 menguatkan pengubahan nama propinsi Irian Jaya

menjadi propinsi Papua sebagaimana telah diubah dengan

dengan Keputusan DPRD Provinsi Irian Jaya Nomor 7/DPRD/2000

tanggal 16 Agustus 2000 tentang Pengembalian Nama Irian

Jaya Menjadi Papua.

73

BAB III

PENERAPAN OTONOMI KHUSUS DI NEGARA-NEGARA KESATUAN DI DUNIA

Konsep mengenai pemberian dan penerapan otonomi

khusus bukan merupakan hal yang unik karena hanya

diterapkan di Indonesia, terdapat beberapa negara-negara

kesatuan didunia yang juga memberikan dan menerapkan

otonomi khusus pada pemerintahan daerahnya. Otonomi khusus

pada negara-negara kesatuan di dunia diberikan kepada

pemerintah daerah disebabkan oleh alasan yang beragam, ada

yang disebabkan karena daerah tersebut telah lama dibawah

koloni negara lain dengan status pinjaman seperti di Hong

Kong, Republik Rakyat Cina, dan ada pula yang disebabkan

alasan politik untuk meredam konflik seperti di Irlandia

Utara, United Kingdom (UK). Diatas itu semua, secara

keseluruhan alasan diberikannya otonomi khusus yang

diberikan pemerintah pusat kepada pemerintah daerah

dinegara-negara tersebut memiliki persamaan yaitu bahwa

74

daerah yang diberikan otonomi khusus tersebut memiliki

kekhususan atau keistimewaan yang tidak dimiliki oleh

daerah lainnya sehingga memerlukan pengaturan secara khusus

meskipun dalam kerangka negara kesatuan. Oleh sebab itu

pada bab ini secara khusus akan dibahas mengenai praktek

penerapan otonomi khusus di Republik Rakyat Cina dan di

United Kingdom. Pembahasan mengenai penerapan otonomi

khusus di negara lain ini dilihat dari latar belakang

sejarah diberikannya otonomi khusus kepada daerah-daerah

tersebut dan kewenangan-kewenangan yang diberikan kepada

daerah berotonomi khusus tersebut.

A. Hong Kong Special Administrative Region (SAR), REPUBLIK

RAKYAT CINA

Berdasarkan konstitusi Republik Rakyat Cina pasal 3,

bentuk negara Cina adalah negara kesatuan

“The state organs of the People's Republic of China apply the principle of democratic centralism. The National People's Congress and the local people's congresses at different levels are instituted through democratic election. They are responsible to the people and subject to their supervision. All administrative, judicial and procuratorial organs of the state are created by the people's congresses to which they are responsible and under whose supervision they operate. The division of functions and powers between the central and local state organs is guided by the principle of giving full play to the initiative and

75

enthusiasm of the local authorities under the unified leadership of the central authorities.”99

Dalam negara kesatuan Republik Rakyat Cina pembagian

pemerintahan daerah terdiri dari :

1. Pemerintahan daerah yang langsung berada dibawah

pemerintah pusat. Ada beberapa istilah untuk

pemerintahan daerah pada tingkat ini, yaitu :

a. Province (provinsi), terdapat 22 provinsi yang ada

di Cina yaitu Anhui, Fujian, Gansu, Guangdong,

Guizhou, Hainan, Hebei, Heilongjiang, Henan, Hubei,

Hunan, Jiangsu, Jiangxi, Jilin, Liaoning, Qinghai,

Shaanxi, Shandong, Shanxi, Sichuan, Yunnan, and

Zhejiang.

b. Autonomous regions (daerah otonom), yang terdiri

dari Guangxi Zhuang, Inner Mongolia, Ningxia Hui,

Tibet, and Xinjiang Uygur.

c. Municipalities (kota), diantaranya adalah Beijing,

Chongqing, Shanghai, and Tianjin.

d. Special Administrative Regions (daerah administratif

khusus), yaitu Hong Kong dan Macau.

99 Konstitusi Cina tahun 1982, pasal 3, diambil dari Document from the CPSR

Privacy/Information Archive seperti dikutip dalam http://wiretap.area.com/ftp.items/Gov/World/china.con

76

2. Municipalities dan kota-kota besar yang berada dibawah

provinsi dan daerah otonom dapat dibagi atas districts

dan counties.

3. Provinsi dan daerah otonom dibagi atas autonomous

perfectures, counties, autonomous counties dan cities.

4. Counties dan autonomous counties dibagi atas townships,

ethnic townships dan towns.

5. Autonomous perfectures dibagi atas counties, autonomous

counties dan cities.

Sehingga secara hirarkhis pembagian pemerintahan daerah di

Cina dapat diklasifikasikan ke dalam beberapa model, yaitu:

1. model dua tingkat, yaitu :

Municipalities districts

2. model tiga tingkat, yaitu :

Provinsi, daerah otonom, Municipalities counties,

autonomous counties dan cities townships, ethnic

townships dan towns.

3. model empat tingkat, yaitu :

Provinsi, Daerah Otonom, Municipalities cities

yang didalamnya terdapat districts dan autonomous

perfectures counties, autonomous counties dan

cities townships, ethnic townships dan towns.

77

Pada pembagian pemerintahan daerah di Cina dikenal

daerah otonom (autonomous region). Pemberian status daerah

otonom ini disebabkan daerah-daerah tersebut memiliki asal-

usul dan latar belakang budaya yang berbeda yang berasal

dari etnis minoritas yang banyak tinggal di daerah

tersebut. Dengan demikian pemberian status daerah otonom

dimaksudkan agar etnis minoritas (orang asli) yang tinggal

didaerah tersebut adalah yang berhak menduduki jabatan

sebagai kepala daerah dan mayoritas anggota badan

legislatif daerah haruslah orang asli dari daerah tersebut.

Daerah otonom diberikan kewenangan khusus dalam hal

legislasi, kewenangan bidang eksekutif, kewenangan mengatur

keuangan daerah dan kewenangan untuk membentuk kepolisian

daerah.100

Pemberian kewenangan dalam hal legislasi artinya

daerah otonom dapat membentuk peraturan daerah sesuai

dengan aspirasi etnis daerah otonom masing-masing.

Pengaturan dalam peraturan daerah tersebut dapat berbeda

dengan peraturan perundang-undangan yang dikeluarkan oleh

pemerintah pusat. Akan tetapi peraturan daerah tersebut

100 “The System of Self-government of Ethnic Autonomous Areas”,

http://www.china.org.cn/english/26319.htm

78

harus diserahkan kepada Standing Committee of the National

People’s Congress untuk mendapatkan persetujuan sebelum

dinyatakan berlaku. Sehingga masih dapat kemungkinan

terdapat pengawasan yang sangat ketat dari pemerintah pusat

agar pemberian otonomi dalam daerah otonom itu tetap harus

sesuai dengan kebijakan pemerintah pusat.101

Tibet adalah salah satu daerah otonom di Cina sebab

sejak dulu Tibet dikenal sebagai daerah kerajaan yang

menerapkan ajaran Budha yang memiliki susunan organisasi

yang terdiri dari para lama atau bhiksu. Tibet sebagai

daerah otonom berarti orang asli Tibet yang memiliki hak

untuk menjadi kepala daerah, akan tetapi keputusan-

keputusan penting tetap datang dari pemerintah pusat di

Beijing. Hal ini disebabkan walaupun kepala daerah dipegang

oleh orang asli Tibet, posisi-posisi strategis pemerintahan

daerah masih dijabat oleh orang-orang Han.102 Contoh lain

dari daerah otonom di Cina adalah provinsi Xinjiang Uygur.

Uygur adalah sebutan untuk orang-orang Turki yang mayoritas

beragama Islam, dengan memiliki bahasa sendiri yang disebut

101 Ibid. 102 Tibet, Microsoft Encarta Reference Library 2003.

79

dengan Altaic.103 Kekhususan yang dimiliki oleh provinsi

Xinjiang adalah karena mayoritas penduduknya yang merupakan

bangsa Uygur (muslim Turki) sehingga provinsi Xinjiang

Uygur menjadi daerah otonom. Sama dengan yang terjadi pada

provinsi Tibet, walaupun kepala daerah dipegang oleh orang

asli Uygur namun pengambilan keputusan atas kebijakan tetap

datang dari pemerintah pusat. Kenyataan tersebut diatas

juga terjadi pada daerah otonom lainnya di Cina, hingga

Willem van Kemenade pun mensinyalir pemberian otonomi di

Cina sebagai sesuatu yang klise

“The only recognized regions in the Chinese administrative establishment are the autonomous regions (zizhiqu) of national minorities. Here autonomy is not a reflection of federalism but an empty cliché. They nominally ruled by indigenous governors, but above them is a Han Chinese party secretary.”104

Pembagian daerah di Cina pada tingkat pertama lainnya

ada yang disebut dengan Special Administrative Region,

daerah administrasi khusus. Pada daerah otonom khusus ini

pemerintah pusat Cina memberikan kewenangan yang sangat

103 Uygur, Microsoft Encarta Reference Library 2003. 104 Willem van Kemenade, China, Hong Kong, Taiwan, Inc. The Dynamic of A New Empire,

(New York: Alfred A.Knopf, Inc., 1997), hal 258.

80

besar bagi daerah tersebut. Pemberian daerah otonomi khusus

SAR kepada Hong Kong dan Macau ini menimbulkan perdebatan

yang panjang terutama muncul dengan isu federalisme.

Resistensi terhadap isu federalisme dalam di Cina begitu

besar mengingat Cina memiliki ideologi sosialisme dengan

budaya sentralisasi yang begitu kuat

“China tends to view such internationalization, globalization, multilaterlization and

interdependence as encroachments on its sovereignty, which it automatically opposes.

Regionalism and federalism are likewise anathema, being tantamount to warlordism,

national disintegration and weekening central authority. China is the only country of

its size in the world that still has unitary, highly centralized political structure...”105

Namun dalam era Deng Xiaoping, Cina mulai membuka diri

dalam reformasi. Dan dalam era Deng Xiaoping pula dirintis

konsep SAR dalam tubuh negara kesatuan China. Seperti yang

dijamin dalam konstitusi Cina tahun 1982

"The state may establish special administrative regions when necessary. The systems to be instituted in special administrative regions shall be prescribed by law enacted by the National People's Congress in the light of the specific conditions."106

105 Ibid. 106 Konstitusi Cina tahun 1982, pasal 31

81

Disebabkan oleh begitu besarnya kewenangan yang diserahkan

kepada pemerintah daerah SAR ini maka Deng Xiaoping

menyebut formulasi otonomi khusus ini dengan “one country,

two systems”.

1. Sejarah Pembentukan Hong Kong SAR

Sejarah Hong Kong adalah seiring dengan sejarah

masuknya teh ke Inggris. Teh Cina pertama kali masuk ke

Inggris sekitar tahun 1680-an melalui Portugis yang

memiliki pos perdagangan di Macau, Cina bagian tenggara.

Teh Cina yang masuk ke Inggris tersebut dijual disebuah

kantin kecil di London yang bernama Garway’s Coffee House.

Dari tempat ini teh Cina kemudian digemari oleh masyarakat

London sehingga permintaan akan teh meningkat tinggi.

Disebabkan oleh permintaan yang tinggi ini, Inggris

kemudian membuat hubungan dagang secara langsung dengan

Cina, dan tidak lagi mengimpornya dari Portugis. Melalui

perusahaan Inggris, English East India Co., yang

berkedudukan di Kalkuta, India, Inggris mengimpor teh Cina.

Perdagangan tersebut dilakukan dengan barter, teh ditukar

dengan logam mulia (emas, perak atau batangan tembaga)

sebagai alat pembayarannya.

82

Perdagangan ini berjalan dengan baik selama bertahun-tahun, hingga suatu saat permintaan akan teh sangat tinggi dan Inggris tidak mampu lagi membayar dengan logam mulia. Oleh sebab itu alat pembayaran pun mengalami perubahan, Pedagang-pedagang Inggris mulai menukar teh dan barang-barang ekspor lain (sutra dan porselein) selain dengan logam mulia juga ditambah dengan opium. Namun pada tahun 1796 pemerintah Cina (Dinasti Qing) melarang peredaran opium. Larangan dari pemerintah Cina ini tidak efektif karena penyelundupan opium tak dapat diminimalisir, terutama setelah English East India Co. tidak lagi memegang hak monopoli perdagangan di Cina. Pedagang-pedagang Eropa yang masuk ke Cina menyelundupkan opium dalam jumlah yang sangat besar. Terbukti pada tahun 1830-an Cina membelanjakan 34 juta dollar perak Mexico (mexican silver dollar), mata uang internasional yang berlaku saat itu, untuk membeli opium.107

Opium yang beredar dalam jumlah yang banyak ini menyebabkan kaisar Qianlong mengutus Lin Zexu ke Guangzhou (kanton), kota pelabuhan Cina dimana peredaran opium menyebar luas, untuk mengatasi permasalahan ini. Lin Zexu mengambil kebijakan yang keras untuk mengatasi masalah peredaran opium yaitu bahwa setiap pedagang yang tertangkap memperdagangkan atau membawa opium akan dihukum mati. Lin Zexu juga membuang ke laut opium hasil operasinya yang bernilai sekitar 9 juta dollar perak mexico. Kebijakan Lin Zexu ini oleh para pedagang Inggris dianggap merusak hak milik kerajaan dan merusak norma-norma perdagangan bebas. Oleh sebab itu para pedagang Inggris meminta bantuan dari pihak kerajaan untuk melindungi hak-hak berdagang mereka dan dalam upaya mengembalikan norma-norma perdagangan bebas tersebut. Karena alasan inilah kemudian dimulai perang opium I (1839-1842).108 Perang ini menimbulkan kekalahan di pihak Cina, oleh sebab itu Cina terpaksa menandatangani Treaty of Nanking (Nanjing) pada tanggal 29 Agustus 1842. Isi perjanjian ini sangat merugikan Cina karena Cina harus menghilangkan cohong109, membuka 4 buah kota sebagai wilayah perdagangan yaitu Fuzhou, Ningbo, Shanghai dan Xiamen serta Cina harus menyerahkan Hong Kong pada Inggris.110

107 Opium Wars, Microsoft Encarta Reference Library 2003.

108 Immanuel C.Y. Hsu, The Rise of Modern China, cet.5, (New York: Oxford University Press,

1995), hal 184-195. 109 Cohong adalah sekelompok pedagang Cina yang memberikan kompensasi kepada kerajaan

atas hak monopoli yang diberikan padanya. 110 Opium Wars, Op.Cit.

83

Permasalahan Opium setelah perang opium tidak juga teratasi akan tetapi lebih merebak dan meluas lagi di dataran Cina. Kemudian meletus kembali Perang Opium II (1856-1860), yang juga membawa kekalahan bagi Cina. Berkaitan dengan hubungan dengan Inggris, Cina membuat perjanjian kedua, Treaty of Tientsing pada tahun 1861, yang memberikan kewenangan kepada Inggris memperoleh kekuasaan terhadap wilayah Kowloon (Ninehills).111

Akan tetapi perjanjian ketiga yang dibuat dengan Inggrislah yang membuat keadaannya seperti sekarang ini. Adalah Convention of Peking, yang ditandangani pada bulan juli 1898, yang membuat Inggris harus menyerahkan Hong Kong dan Kowloon kepada Cina pada tahun 1997. Berbeda dengan kedua perjanjian sebelumnya, Convention of Peking memuat tanggal berakhirnya perjanjian yang berakibat bahwa kedua daerah yang diserahkan kepada Inggris sebelumnya tidak lebih merupakan daerah yang dipinjamkan Cina kepada Inggris selama 99 tahun. Perjanjian tersebut memuat berakhirnya perjanjian pada tengah malam tanggal 30 Juni 1997.

Berpuluh-puluh tahun berjalan tidak ada seorangpun yang memperhatikan perjanjian ini. Hong Kong pun berkembang menjadi pusat perdagangan dibawah pemerintahan Inggris, hingga Winston Churchill pun menyebut Hong Kong sebagai “the key to lock off the world”. Berbeda dengan Cina yang selama bertahun-tahun bergelut dengan revolusi dan perubahan sosial dibawah bayang-bayang komunisme. Hingga suatu hari, pada awal tahun 1980-an banyak para investor bertanya-tanya mengenai jaminan kepastian hukum setelah tahun 1997. Apakah jaminan kepastian hukum yang akan diterima? Apakah atas dasar hukum Inggris ataukah hukum Cina? Apakah Cina akan mendapatkan haknya atas daerah Hong Kong dan Kowloon sebagaimana tercantum dalam Convention of Peking? Ataukah Inggris akan tetap memerintah didua daerah tersebut sebagaimana dua perjanjian sebelum Convention of Peking?112

Pertanyaan tersebut ditanggapi secara serius oleh pemerintah Inggris, hingga pada September 1982 Margareth Thatcher menemui Deng Xiaoping untuk membicarakan hal tersebut. Hasil dari perundingan tersebut adalah bahwa Inggris tetap harus mentaati perjanjian yang dibuat terakhir bahwa Hongkong dan Kowloon adalah daerah pinjaman yang harus dikembalikan kepada Cina sesuai berakhirnya perjanjian tersebut yaitu pada tengah malam tanggal 30 Juni 1997.

111 Gerald Segal, the Fate of Hong Kong, cet.1, (New York: St. Martin’s Press, 1993), hal 15.

Lihat juga Harold C. Hinton, China dalam George McTurnan Kahin (ed), Major Governments of Asia, cet.1, (New York: Cornell University Press, 1958), hal 16.

112 Ibid.

84

Perundingan ini kemudian membawa kedua negara menandatangani sebuah perjanjian yang berisikan konsep yang mengantarkan Hong Kong menghadapi masa transisi dan kewenangan-kewenangan yang akan dimiliki Hong Kong agar dapat melalui proses peralihan kekuasaan pemerintahan ini secara lancar. Konsep transisional ini dibutuhkan mengingat Inggris dan Cina memiliki ideologi dan sistem hukum yang berbeda. Perjanjian yang ditandatangani pada tanggal 19 Desember 1984 itu disebut dengan Sino-British Joint Agreement. 2. Kewenangan Khusus yang Dimiliki Hong Kong SAR

Sino-British Joint Agreement memuat kewenangan-kewenangan khusus yang akan dimiliki oleh Hong Kong sebagai bagian dari pemerintahan Cina setelah tanggal 1 Juli 1997. Berdasarkan perjanjian ini Hong Kong akan memperoleh otonomi yang seluas-luasnya dalam menjalankan pemerintahan daerah terkecuali untuk bidang urusan luar negeri dan pertahanan. Perjanjian ini juga memuat batas waktu yaitu 50 tahun setelah serah terima Hong Kong ke Cina bahwa pemerintah Cina akan tetap memberikan kewenangan-kewenangan khusus ini kepada Hong Kong, bahwa sistem sosial dan ekonomi Hong Kong tidak akan berubah atau diubah dalam jangka waktu 50 tahun tersebut.113 Perjanjian ini didukung banyak tokoh di Hong Kong, karena itu untuk menjamin kekuatan berlakunya, perjanjian ini dituangkan dalam peraturan perundang-undangan yang dikeluarkan oleh Dewan Legislatif Daerah (Territory’s Legislative Council) Hong Kong pada tanggal 18 Oktober 1984. Sino-British Joint Agreement baru berlaku efektif pada tanggal 27 Mei 1985. Untuk memfasilitasi masa transisi ini dibentuklah Sino-British Joint Liaison Group dan Joint Land Commission.

Yang terpenting dari perjanjian ini adalah upaya pembentukan basic law114 atau mini-constitution yang akan mengatur bentuk hubungan dan pembagian kewenangan antara Cina dan Hong Kong setelah proses serah terima. Oleh karena itu pada tanggal 18 Juni 1985 National People’s Congress membentuk komite penyusunan basic law yang terdiri dari 36 orang dari Cina dan 23 orang dari Hong Kong. Pada bulan April 1990, komite penyusunan basic law menyelesaikan tugasnya dan basic law atau mini-constitution disetujui dan diterbitkan oleh National People’s Congress

113 Ketentuan ini kemudian diadopsi dalam basic law Hong Kong pasal 5 yang berbunyi: “The socialist system and policies shall not be practised in the Hong Kong Special

Administrative Region, and the previous capitalist system and way of life shall remain unchanged for 50 years.” Lihat juga Peter Wesley-Smith, An Introduction to the Hong Kong Legal system, cet.3, (New York: Oxford University Press, 1987), hal 9-10.

114 http://www.info.gov.hk/basic_law/fulltext/index.htm

85

Cina dengan nama the Basic Law of the Hong Kong Special Administrative Region of the People's Republic of China.

Pada intinya basic law memuat pengaturan-pengaturan mengenai kewenangan khusus yang dimiliki oleh Hong Kong sebagai Special Administrative Region seperti yang dijamin dalam perjanjian Sino-British Joint Agreement. Hong Kong memiliki otonomi untuk menjalankan segala bidang pemerintahan dan pemerintah pusat Cina hanya memiliki kewenangan untuk mengatur masalah hubungan luar negeri “The Central People's Government shall be responsible for the foreign affairs relating to the Hong Kong Special Administrative Region...”115 dan pertahanan “The Central People's Government shall be responsible for the defence of the Hong Kong Special Administrative Region...”116. Kewenangan-kewenangan khusus yang dimiliki oleh Hong Kong adalah bahwa pemerintah daerah Hong Kong terdiri dari penduduk lokal, dengan anggota legislatif daerah yang dipilih, bahwa Hong Kong memiliki pengadilan yang mandiri dan Kepala daerah, the chief executive, yang dipilih melalui pemilihan umum dan diangkat oleh pemerintah pusat.

Dalam lampiran perjanjian Sino-British Joint Agreement lebih merinci kewenangan-kewenangan khusus yang akan dimiliki Hong Kong setelah tanggal 30 Juni 1997, bahwa segala hak dan kebebasan penduduk Hong Kong akan tetap dipertahankan, bahwa hak milik dan hak atas tanah akan tetap dijamin, bahwa Hong Kong akan tetap menjadi area pelabuhan bebas dan memiliki daerah kepabeanan tersendiri, bahwa pemerintah pusat tidak akan menarik pajak dari Hong Kong, bahwa pemerintah daerah Hong Kong dapat mengeluarkan surat perjalanan serta kontrol atas keimigrasiannya sendiri. Pemerintah daerah Hong Kong juga memperoleh kewenangan atas penerbangan sipil, perkapalan/pelabuhan, perdagangan dengan negara lain serta pendidikan. Walaupun pemerintah pusat berhak menempatkan pasukan di Hong Kong namun keamanan dan ketertiban tetap adalah tanggung jawab dari pemerintah daerah Hong Kong.

Bahkan otonomi luas yang diberikan ini juga menyangkut masalah mata uang. Sebagaimana dijamin dalam basic law, Dollar Hong Kong tetap dinyatakan berlaku “The Hong Kong dollar, as the legal tender in the Hong Kong Special Administrative Region, shall continue to

115 the Basic Law of the Hong Kong Special Administrative Region of the People's Republic of

China, Pasal 13 116 the Basic Law of the Hong Kong Special Administrative Region of the People's Republic of

China, Pasal 14

86

circulate...”117, dengan penunjukkan satu bank sentral serta tiga bank komersial yang berhak mengeluarkan mata uang tersebut

“...The Hong Kong Monetary Authority performs the functions of a central bank and authorizes three commercial banks—the Bank of China, HSBC (formerly the Hongkong and Shanghai Banking Corporation), and the Standard Chartered Bank—to issue Hong Kong dollars. The terms of the Sino-British Joint Declaration of 1984 allow Hong Kong to continue issuing its own currency until the year 2047.”118

Berikut ini adalah ringkasan pidato dari Presiden Cina Jiang Zemin pada saat upacara serah terima Hong Kong pada malam tanggal 30 Juni 1997, yang berisikan jaminan bahwa Cina akan memberikan otonomi seluas-luasnya kepada Hong Kong dengan berbagai kewenangan khusus yang dimiliki

“...After the return of Hong Kong, the Chinese government will unswervingly implement the basic policies of "one country, two systems," "Hong Kong people administering Hong Kong," and "a high degree of autonomy" and keep the previous socioeconomic system and way of life of Hong Kong unchanged and its laws basically unchanged. After the return of Hong Kong, the central government shall be responsible for the foreign affairs relating to Hong Kong and the defense of Hong Kong. The Hong Kong Special Administrative Region shall be vested, in accordance with the Basic Law, with executive power, legislative power, and independent judicial power, including that of final adjudication. The Hong Kong residents shall enjoy various rights and freedoms according to law. The Hong Kong Special Administrative Region shall gradually develop a democratic system that suits Hong Kong's reality. After the return, Hong Kong will retain its status of a free port, continue to function as an international financial, trade, and shipping center, and maintain its economic and cultural ties with other countries, regions, and relevant international organizations. The legitimate economic interests of all countries and regions in Hong Kong will be protected by law.”119

Hong Kong SAR memiliki otonomi yang luas dalam urusan eksekutif. Hubungan antara

pemerintah pusat dengan pemerintah daerah Hong Kong, dalam arti masalah pertanggungjawaban, adalah bahwa seorang Kepala Daerah

117 the Basic Law of the Hong Kong Special Administrative Region of the People's Republic of

China, Pasal 111 118 Hong Kong, Microsoft Encarta Reference Library 2003 119 Jiang Zemin, Hong Kong Under Chinese Souvereignty, Microsoft Encarta Reference Library

2003.

87

(chief executive) Hong Kong tetap memiliki tanggungjawab kepada pemerintah pusat dalam hal-hal tertentu.

“...The Chief Executive of the Hong Kong Special Administrative Region shall be accountable to the Central People's Government and the Hong Kong Special Administrative Region in accordance with the provisions of this Law.”120

Yang dimaksudkan akuntabilitas Chief Executive dalam hal-hal tertentu yang diatur dalam basic law adalah dalam hal penunjukkan dan pengangkatan pejabat-pejabat (principal officials)

“To nominate and to report to the Central People's Government for appointment the following principal officials: Secretaries and Deputy Secretaries of Departments, Directors of Bureaux, Commissioner Against Corruption, Director of Audit, Commissioner of Police, Director of Immigration and Commissioner of Customs and Excise; and to recommend to the Central People's Government the removal of the above-mentioned officials;”121

3. Peraturan Perundang-undangan di Hong Kong SAR Dalam urusan legislasi, peraturan perundang-undangan yang dibuat oleh National

People’s Congress atau the Standing Committee of the National People’s Congress dinyatakan tidak berlaku di Hong Kong terkecuali bila peraturan perundang-undangan tersebut mengatur mengenai masalah pertahanan dan hubungan luar negeri.122 Pengawasan the Standing Committee of the National People’s Congress (badan legislatif pusat) dalam pembentukan peraturan daerah yang dibuat oleh badan legislatif daerah adalah sebatas penerimaan laporan. Pemberian laporan kepada Standing Committee tersebut tidak mempengaruhi peraturan daerah untuk berlaku secara efektif di Hong Kong. Dasar-dasar penilaian atas peraturan daerah yang dibuat oleh badan Legislatif daerah Hong Kong adalah harus sesuai dengan aturan dalam basic law, bilamana peraturan daerah tersebut berisi mengenai urusan yang merupakan kewenangan pemerintah pusat atau hubungan antara pemerintah pusat dan Special Administrative Region tidak sesuai dengan basic law maka Standing Committee memiliki hak untuk mempertanyakan hal tersebut tapi tidak memiliki hak untuk mengubahnya. Hak untuk mengubah tetap berada pada badan legislatif

120 the Basic Law of the Hong Kong Special Administrative Region of the People's Republic of

China, Pasal 43 121 the Basic Law of the Hong Kong Special Administrative Region of the People's Republic of

China, Pasal 48 ayat (5) 122 “Special Administrative Regions”, http://www.china.org.cn/english/26312.htm

88

daerah dan peraturan daerah yang tidak sesuai dengan basic law tersebut belum berlaku secara efektif.123

Selain membuat peraturan perundang-undangan tugas dari badan legislatif Hong Kong SAR adalah :

1) To examine and evaluate the financial budget; 2) To approve taxation and public expenditure; 3) To hear and debate the report by the chief executive on the work of the

government; 4) To make inquires on the work of the administrative organ; 5) To impeach the chief executive according to legal process if the chief

executive has committed serious violations of law or dereliction of duty; and

6) To agree on the appointment and removal of judges of the court of final appeal and the chief judge of the high court.124

Susunan badan legislatif Hong Kong SAR diatur dalam lampiran II basic law dan

pengaturan susunan badan legislatif ini adalah untuk 3 periode. Periode I badan legislatif hanya akan menjabat selama 2 tahun, sedangkan periode kedua dan ketiga menjabat selama 4 tahun. Metode pemilihan dan susunan badan legislatif setelah periode ketiga (tahun 2007) akan ditentukan kemudian dengan mengamandemen lampiran dari basic law.

“With regard to the method for forming the Legislative Council of the Hong Kong Special Administrative Region and its procedures for voting on bills and motions after 2007, if there is a need to amend the provisions of this Annex, such amendments must be made with the endorsement of a two-thirds majority of all the members of the Council and the consent of the Chief Executive, and they shall be reported to the Standing Committee of the National People's Congress for the record.”125

Anggota badan Legislatif Hong Kong SAR terdiri dari 60 orang. Metode yang

digunakan untuk memilih anggota badan legislatif adalah

123 the Basic Law of the Hong Kong Special Administrative Region of the People's Republic of

China, Pasal 17 pasal 8 124 “Special Administrative Regions”, Op.Cit. 125 the Basic Law of the Hong Kong Special Administrative Region of the People's Republic of

China, Lampiran II butir III

89

“In the first term, the Legislative Council shall be formed in accordance with the “Decision of the National People's Congress on the Method for the Formation of the First Government and the First Legislative Council of the Hong Kong Special Administrative Region”. The composition of the Legislative Council in the second and third terms shall be as follows : Second term Members returned by functional constituencies 30 Members returned by the Election Committee 6 Members returned by geographical constituencies through direct elections 24 Third term Members returned by functional constituencies 30 Members returned by geographical constituencies through direct elections 30”126

d. Kemandirian Badan Peradilan di Hong Kong SAR English Common Law dinyatakan tetap sebagai sistem hukum yang berlaku di Hong

Kong.

“The laws previously in force in Hong Kong, that is, the common law, rules of equity, ordinances, subordinate legislation and customary law shall be maintained, except for any that contravene this Law, and subject to any amendment by the legislature of the Hong Kong Special Administrative Region.”127

Penerapan sistem hukum yang berbeda dari yang dimiliki Cina menuntut dibentuknya sistem peradilan yang juga berbeda dari sistem peradilan Cina, oleh sebab itu Hong Kong diberikan kewenangan untuk memiliki pengadilan yang mandiri.

126 the Basic Law of the Hong Kong Special Administrative Region of the People's Republic of

China, Lampiran II butir I 127 the Basic Law of the Hong Kong Special Administrative Region of the People's Republic of

China, pasal 8

90

“The National People's Congress authorizes the Hong Kong Special Administrative Region to exercise a high degree of autonomy and enjoy executive, legislative and independent judicial power, including that of final adjudication, in accordance with the provisions of this Law.”128

Yang dimaksud dengan Hong Kong memiliki pengadilan yang mandiri adalah selain berarti bahwa lembaga yudikatif Hong Kong terbebas dari campur tangan lembaga-lembaga lainnya129 juga berarti bahwa Hong Kong memiliki pengadilan yang terpisah dengan sistem pengadilan di Cina, dengan Court of Final Appeal sebagai benteng peradilan terakhir yang berhak mengambil putusan terakhir dan mengikat bukan berada pada Supreme People’s Court.

“The power of final adjudication of the Hong Kong Special Administrative Region shall be vested in the Court of Final Appeal of the Region, which may as required invite judges from other common law jurisdictions to sit on the Court of Final Appeal.”130

Yurisdiksi badan peradilan Hong Kong diatur sebagai berikut

“The courts of the Hong Kong Special Administrative Region shall have jurisdiction over all cases in the Region, except that the restrictions on their jurisdiction imposed by the legal system and principles previously in force in Hong Kong shall be maintained. The courts of the Hong Kong Special Administrative Region shall have no jurisdiction over acts of state such as defence and foreign affairs. The courts of the Region shall obtain a certificate from the Chief Executive on questions of fact concerning acts of state such as defence and foreign affairs whenever such questions arise in the adjudication of cases.

128 the Basic Law of the Hong Kong Special Administrative Region of the People's Republic of

China, Pasal 2 129 the Basic Law of the Hong Kong Special Administrative Region of the People's Republic of

China, Pasal 85 yang berbunyi: ”The courts of the Hong Kong Special Administrative Region shall exercise judicial power independently, free from any interference...”

130 the Basic Law of the Hong Kong Special Administrative Region of the People's Republic of

China, Pasal 82 .

91

This certificate shall be binding on the courts. Before issuing such a certificate, the Chief Executive shall obtain a certifying document from the Central People's Government.”131

Adapun susunan badan peradilan Hong Kong terdiri dari : 1. Grassroots courts: district courts, magistrates courts and special courts;

2. High courts: Court of Appeal and the Court of First Instance;

3. Court of Final Appeal.

Bagan berikut memperlihatkan susunan peradilan di Hong Kong SAR132 B. UNITED KINGDOM (UK)

1. Irlandia Utara

United Kingdom terdiri atas empat kerajaan yaitu

Inggris (England), Wales, Skotlandia dan Irlandia (yang

kemudian hanya mencakup Irlandia Utara). Inggris adalah

131 the Basic Law of the Hong Kong Special Administrative Region of the People's Republic of China, Pasal 19

132 Xiong Xianjue, New Views on China’s Judiciary and Its System, (China: Legal Press, 1998).

seperti dikutip dalam http://www.china.org.cn/english/30744.htm

Court of Final Appeal

Court of first Instance High Court Court of Appeal

District Court

Magistrates Court Specialized Court

Coroner’s Court Juvenile Court Tribunals

Lands Tribunal Small Claims

Labor Tribunal Obscene Article Tribunal

92

kerajaan inti yang menyatukan ketiga kerajaan disekitarnya

menjadi United Kingdom. Penyatuan kerajaan-kerajaan ini

dilakukan melalui perjanjian yang disebut dengan Act of

Union. Kerajaan yang pertama kali menyatu adalah antara

Inggris dengan Wales melalui act of union 1536. Kemudian

antara Inggris dan Wales dengan Skotlandia melalui Act of

Union 1707, perjanjian ini melahirkan nama United Kingdom

of the Great Britain. Act of Union 1800 menyatukan United

Kingdom of the Great Britain dengan Irlandia sehingga nama

penyatuan tersebut menjadi United Kingdom of the Great

Britain and Ireland. Dan karena perkembangan politik yang

terjadi di Irlandia pada sekitar tahun 1920-an yang

mengakibatkan terpecahnya Irlandia yaitu Irlandia (bagian

selatan) yang menjadi negara sendiri dan Irlandia Utara

yang masih bergabung dengan UK, maka nama United Kingdom of

the Great Britain and Ireland berubah menjadi United

Kingdom of the Great Britain and Northern Ireland.

The government of Ireland Act 1920 adalah peraturan

yang memisahkan antara parlemen Irlandia bagian utara

dengan Irlandia bagian selatan. Atas pemisahan ini Irlandia

bagian selatan yang terdiri dari 26 counties mendapat

status daerah dominion sama seperti Canada berdasarkan

93

Anglo-Irish treaty. Pada tahun 1922 Irlandia bagian selatan

ini kemudian menjadi negara merdeka dengan nama Irlandia.

Sedangkan untuk Irlandia bagian utara tetap menyatu dengan

Inggris dan the Government of Ireland Act 1920 menjadi

konstitusi bagi Irlandia Utara. Act ini mengatur mengenai

Parlemen Irlandia Utara yang terdiri dari 52 anggota

Majelis Rendah, 26 orang senat dan seorang Gubernur sebagai

wakil dari Kerajaan, yang dapat mengundang, membatalkan dan

membubarkan parlemen, selain itu seorang Gubernur juga

dapat memberikan atau menangguhkan persetujuan kerajaan

atas suatu peraturan perundang-undangan. Namun demikian

permasalahan ketatanegaraan tetap terjadi antara Irlandia

dengan Irlandia Utara. Pada tahun 1937 Irlandia memiliki

Konstitusi baru yang didalamnya dinyatakan bahwa wilayah

Irlandia terdiri dari seluruh wilayah pulau Irlandia, yang

berarti wilayah Irlandia Utara termasuk didalamnya dengan

menyatakan “pending reintegration of the national

teritorry” dan menyatakan Katolik Romawi sebagai agama

negara.133

133 Northern Ireland, Microsoft Encarta Reference Library 2003

94

Di UK ada tiga jenis pembagian kekuasaan legislatif

yaitu excepted matters, reserved matters dan transferred

matters. Excepted matters adalah urusan-urusan yang menjadi

kompetensi parlemen pusat, karena urusan-urusan ini

dianggap harus berlaku seragam untuk seluruh UK,

diantaranya seperti urusan luar negeri, pertahanan,

naturalisasi kewarganegaraan dan ukuran berat. Yang kedua

adalah reserved matters yaitu kewenangan yang dimiliki oleh

parlemen Irlandia Utara diantara yang menjadi kewenangan

ini adalah dalam masalah jasa pelayanan pos, pendaftaran

sertifikat atau akta, dan Supreme Court of Northern

Ireland. Pembagian kekuasaan legislatif yang ketiga adalah

transferred matters, urusan ini adalah legitimasi atas

kekuasaan legislatif di parlemen Irlandia Utara. Pada pasal

4 ayat (1) Act ini disebutkan bahwa “a power to make laws

for peace, order, and good goverment... of Northern

Ireland” sehingga dengan formulasi demikian maka kekuasaan

legislatif di-transfer ke parlemen Irlandia Utara sebagai

badan legislatif yang merupakan sub ordinasi dari parlemen

pusat.

Semenjak terbentuknya Irlandia Utara tercatat

banyaknya aksi-aksi kekerasan yang timbul akibat adanya

95

perbedaan kepentingan antara yang tetap menginginkan

penyatuan dengan Inggris yang biasa disebut dengan kaum

unionist atau loyalist dengan yang menginginkan bersatu

dengan Irlandia yang telah menjadi negara merdeka, yang

biasa disebut republicans atau nationalist. Pertentangan

antara kedua pihak ini berakar pada pertentangan etnis yang

didasarkan pada agama. Kaum unionist adalah orang yang

menganut agama Protestan yang banyak dianut didataran

Inggris. Sedangkan rata-rata orang asli Irlandia menganut

agama katolik. Bagi kaum unionist masalah kewarganegaraan

dan nasionalisme adalah suatu hal yang menari, seperti

dijelaskan dibawah ini

“For Irish unionist the status of British subjectship was far more than a legal

definition. It contained a deep emotional tie to the notion of a Britishness based upon

a civic nationalism which married the state with national consciousness, viewing the

British people as a community bound together by a common historical experience and

mission, possessing a unique genius for the creation and preservation of constitutional

liberty. In terms of identity there were two evident strands within Irish unionist

concepts of Britishness. The first was a british imperial patritism which placed a

96

greater emphasis on Irishness as a ‘national’ identity and Britishness as an ‘imperial’

identity’.”134

Aksi-aksi kekerasan yang terjadi setelah pemisahan

Irlandia terutama diorganisir oleh Irish Republican Army

(IRA)135 yang menginginkan penyatuan Irlandia. Disatu sisi,

parlemen Irlandia Utara yang didominasi oleh the Unionist

Party juga melakukan tekanan-tekanan mental bagi mereka

yang menginginkan penyatuan Irlandia dengan menyebutnya

sebagai pengkhianatan.136 Pada tahun 1971 pemerintah

Irlandia Utara berupaya untuk mengurangi aksi-aksi

kekerasan yang terjadi dengan cara melakukan penangkapan

dan pemenjaraan tanpa melalui sidang pengadilan terhadap

para “tersangka” yang disebut dengan internment dengan

berdasarkan pada Civil Authorities Special Powers Act

(Northern Ireland) 1922. Akan tetapi dalam pelaksanaan

kebijakan ini justru menambah aksi-aksi kekerasan bukannya

mengurangi. Bahkan pada tahun 1972 adalah tahun puncak

134 Thomas Hennessey, Dividing Ireland, World War I and Partition, cet.1, (London: Routledge,

1998), hal. 5. 135 Robert Kee, The Green Flag, a History of Irish Nationalism, Cet.1, (England: Penguin Books,

1972), hal 693-694

136 Northern Ireland, Op.Cit.

97

terjadinya aksi-aksi kekerasan, tercatat pada bulan Januari

1972 tentara Inggris menembak demonstran yang sedang

mengadakan aksi di Londonderry yang mengakibatkan 13 orang

meninggal. Aksi yang terjadi pada saat itu dikenal dengan

peristiwa Bloody Sunday.137 Sebagai aksi balasan IRA

melakukan aksi pemboman di 20 tempat pada hari yang

bersamaan dibulan Juli, aksi ini disebut dengan peristiwa

Bloody Friday, karena mengakibatkan 9 orang meninggal dan

sekitar 100 orang terluka.138 Untuk mengatasi aksi-aksi

kekerasan yang makin meningkat tersebut maka parlemen

Irlandia Utara dibubarkan dan tanggungjawab pemerintahan

diatur secara langsung dari London (direct rule)

berdasarkan Northern Ireland (Temporary Provision) Act

1972. Sesuai dengan judul dari peraturan tersebut kebijakan

direct rule diharapkan hanya bersifat sementara sampai

Irlandia Utara dapat kembali menemukan formulasi yang tepat

untuk menjalankan kebijakan devolusi. Formulasi itu adalah

dengan pembentukan pemerintahan yang representatif yang

137 Paul Bew and Gordon Gillespie, Northern Ireland, a Chronology of Troubles 1968-1999,

cet.1, (Dublin: Gill & Macmillan ltd., 1999), hal 45. lihat juga Peter Taylor, Brits, The War Against the IRA, cet.1, (London: Bloomsburry publishing, 2001), hal 82-108.

138 Ibid.

98

dapat diterima oleh semua pihak, baik unionist maupun

nationalist. Kerangka formulasi ini ditetapkan melalui

Northern Ireland Assembly Act 1973 dan Northern Ireland

Constitution Act 1973. Pemerintahan yang representatif,

yang dapat diterima oleh semua pihak berarti adanya

pembagian kekuasaan antara unionist dengan nationalist yang

disebut dengan pemrintahan koalisi. Namun pemerintahan ini

berjalan hanya lima bulan karena kaum unionist menganggap

bahwa kesepakatan-kesepakatan yang terjadi selalu

menguntungkan kaum nationalist sehingga banyak terjadi

uunjuk-rasa bahkan mogok kerja yang dilakukan oleh buruh-

buruh pabrik. Sehingga pada bulan Mei 1974 direct rule dari

London kembali diterapkan.

Kebijakan yang dikeluarkan selanjutnya adalah rolling

devolution melalui Northern Ireland Act 1982. Maksud

dibalik kebijakan ini adalah memberi kewenangan kepada

parlemen yang terpilih untuk melakukan fungsi pemeriksaan,

pengawasan dan konsultasi serta membuat rekomendasi kepada

secretary of state mengenai kewenangan-kewenangan apa saja

yang secara bertahap dapat diterapkan di Irlandia Utara.

Pelaksanaan fungsi-fungsi ini diharapkan sebagai upaya

bertahap agar kebijakan devolusi dapat diterapkan secara

99

sepenuhnya di Irlandia Utara.139 Pemerintah UK yakin bahwa

untuk mengatasi masalah politik yang terjadi di Irlandia

Utara adalah dengan membuka kerjasama dengan pemerintah

Irlandia. Oleh karena itu kedua negara kemudian

menghasilkan kesepakatan yang disebut Anglo-Irish Agreement

pada 1985. Isi dari kesepakatan ini memiliki makna ambigu

“The Anglo Irish Agreement was a profoundly ambiguous document. In fact this

reflected the need to reconcile major differences of objective on the Irish and British

side. However it is also reflected the existence of deep divisions on Irish policy on the

British political elite. Ulster Unionist was economically and politically in much

weaker position than it had been in the 1960s or even in the immediate aftermath of

direct rule.”140

Pada inti kesepakatan itu adalah bahwa status

Irlandia Utara harus diserahkan pada rakyat Irlandia Utara,

dan keinginan rakyat Irlandia Utara pada saat itu adalah

tetap bersatu dengan Inggris, namun apabila dikemudian hari

rakyat Irlandia Utara menginginkan penyatuan dengan

139 Brian Thompson, LLB. Mlitt., Constitutional and Administrative Law, 3rd edition, (London:

Blackstone Press Limited, 1993), hal 31 140 Paul Bew, Henry Patterson & Paul Teague, Northern Ireland: Between War and Peace the

Political Future of Northern Ireland, cet.1 (London: Lawrence & Wishart Ltd, 1997), hal 65.

100

Irlandia maka kedua negara harus mendukung pelaksanaan

keinginan rakyat Irlandia Utara tersebut. Kesepakatan kedua

adalah dibentuknya Intergovernmental Conference yang

berarti bahwa pemerintah UK dan Irlandia terlibat dalam

kebijakan di Irlandia Utara. Unionist tidak setuju dengan

kesepakatan ini terutama dalam hal adanya Intergovernmental

Conference karena dengan adanya Intergovernmental

Conference berarti melibatkan pemerintah Irlandia dalam

kebijakan di Irlandia Utara yang berarti pula bahwa

keberadaan Irlandia tersebut akan mengukuhkan kedudukan

nationalist yang merupakan minoritas di Irlandia Utara.

Unionist melakukan berbagai hal untuk mencegah pelaksanaan

kesepakatan yang terjadi antara pemerintah UK dengan

Irlandia anatara lain seperti melakukan pengunduran diri

dari keanggotaannya di Westminster Parliament, membuat

semacam referendum atas penolakan kesepakatan tersebut juga

mencari putusan di pengadilan.141

Meskipun kesepakatan yang dibuat pada tahun 1985

tersebut tidak berhasil, kedua pemerintah tetap melakukan

perundingan-perundingan dan pada bulan Desember 1993 dibuat

141 Brian Thompson, Op.Cit.

101

Joint Declaration. Dalam Joint Declaration ini kedua

pemerintah bersepakat bahwa status Irlandia Utara

diserahkan sepenuhnya pada keinginan rakyat Irlandia Utara,

dan maksud pemerintahan UK di Irlandia Utara adalah bukan

demi kepentingan ekonomi atas pendudukan Inggris tapi

senantiasa untuk menegakkan perdamaian dan stabilitas

kondisi di Irlandia Utara. Pemrintah Irlandia juga mengakui

bahwa adalah kesalahan mencantumkan wilayah Irlandia Utara

sebagai wilayah Irlandia di dalam konstitusinya. Oleh sebab

itu Irlandia juga menghormati keinginan rakyat Irlandia

Utara dan menyerahkan status Irlandia Utara pada rakyat

Irlandia Utara itu sendiri.

Kesepakatan diantara kedua negara itu mengalami

kemajuan-kemajuan dengan membentuk petunjuk pelaksana atas

kesepakatan yang dibuat untuk pemerintahan Irlandia Utara

dengan membuat A New Framework for Agreement. Akan tetapi

di tingkat pemrintahan Irlandia Utara sendiri kesepakatan-

kesepakatan yang dibuat dengan IRA senantiasa mengalami

kegagalan. Seperti kesepakatan gencatan senjata yang dibuat

pada bulan Agustus 1994, yang mengalami kegagalan karena

IRA kembali melancarkan terornya pada tahun 1996. Oleh

sebab itu upaya melakukan gencatan senjata yang diprakarsai

102

oleh mantan senator Amerika Serikat, George Mitchell

diawali oleh sikap apatis. Akan tetapi perundingan itu

berhasil membuat kesepakatan yang disebut dengan Good

Friday Agreement atau Belfast Agreement yang ditandatangani

pada 10 April 1998.142 Kesepakatan tersebut menuntut agar

kelompok-kelompok bersenjata, baik itu dari kelompok

Protestan fundamentalis mauppun IRA, agar mengakhiri aksi-

aksi kekerasan dan menyerahkan senjata-senjatanya.

Kesepakatan ini juga menghasilkan bahwa Irlandia Utara

menetapkan statusnya sebagai bagian dari UK dan agar

Irlandia menghapus ketentuan yang menyatakan Irlandia Utara

sebagai wilayahnya dalam konstitusi Irlandia. Kesepakatan

ini juga berhasil menegaskan agar Irlandia Utara membentuk

parlemen baru yang berfungsi menjalankan segala kewenangan

yang diberikan oleh UK.143 Akan tetapi salah satu butir dari

kesepakatan itu yang hingga saat ini sulit untuk diwujudkan

adalah proses peletakan senjata dari IRA. Atas kekerasan

hati IRA untuk tidak melakukan peletakan dan penyerahan

senjata, proses politik dan tarik menarik kepentingan

142 http://www.ofmdfmni.gov.uk/publications.htm 143 Rick Wiford, Aspects of the Belfast Agreement: Introduction, dalam Rick Wilford (ed),

Aspects of the Belfast Agreement, cet.1, (New York: Oxford Univ. Press, 2001), hal.2

103

antara IRA dan pemerintah Irlandia Utara terus terjadi.

Konflik ini mengakibatkan pemerintahan di Irlandia Utara

tetap berada dalam kondisi yang tidak kondusif. Sama

seperti Skotlandia dan Wales, pada tahun 1998 Irlandia

Utara juga menerima kebijakan devolusi dari pemerintah UK

namun hingga kini pelaksanaan devolusi di Irlandia Utara

belum terlaksana seiring Secretary of State for Northern

Ireland pada tanggal 14 Oktober 2002 mengeluarkan kebijakan

yang menunda jalannya parlemen Irlandia Utara dan pada

tanggal 28 April 2003 parlemen Irlandia Utara dibubarkan.144

2. Skotlandia

Untuk membandingkan pelaksanaan otonomi di Inggris dengan menjadikan Irlandia Utara sebagai bahan perbandingan sedikit kurang memuaskan karena pelaksanaan devolution di Irlandia Utara hingga kini masih ditunda. Disatu sisi Irlandia utara memang memiliki kesamaan dengan Aceh yaitu bahwa kebijakan otonomi tersebut belum terlaksana dengan sempurna karena adanya kondisi yang tidak kondusif disebabkan pemberontakan atau aksi-aksi kekerasan baik di Irlandia Utara maupun di Aceh. Oleh sebab itu untuk melihat pelaksanaan sistem otonomi yang telah berjalan dengan baik harus dilihat daerah lain di United Kingdom yaitu Skotlandia.

Act of Union 1707 pada dasarnya membagi kewenangan-kewenangan antara yang akan dilakukan oleh UK sebagai pemerintah pusat dengan Skotlandia sebagai pelaksana pemerintahan otonomi didaerah. Berdasarkan Act of Union tersebut, Skotlandia juga memiliki kewenangan-kewenangan khusus yaitu kewenangan untuk melaksanakan sistem hukum sendiri, Skotlandia tetap memegang kendali atas gereja Presbyterian serta kewenangan atas pelaksanaan sistem pendidikan, terutama tingkat universitasnya.

144 http://www.ni-assembly.gov.uk/

104

UK adalah sebuah negara kesatuan akan tetapi UK juga

adalah sebuah negara multinasional145 yang terdiri dari tiga

sistem hukum yang berbeda.146 Dalam The Constitution of The

United Kingdom (ICL Documents: 1992) Bab II bagian 5 pasal

46 ayat (1) disebutkan :

“Although Britain is a unitary state, England and Wales, Scotland and Northern

Ireland all have their own legal systems, with considerable differences in law,

organization and practice. However, a large amount of modern legislation applies

throughout Britain. The law is divided into criminal law and civil law; the latter

regulates the conduct of people in ordinary relations with one another. The distinction

between the two is reflected in the procedures used, the courts in which cases may be

heard and the sanctions which may be applied.”

145 Rose menyebut UK sebagai sebuah ‘multinational state’ (Rose R., Understanding the United

Kingdom: the Territorial Dimension in Government, (London: Longman, 1982). Sedangkan Rokkan dan Urwin melihat dengan pandangan berbeda dengan menyebutkan bahwa “United Kingdom is a union state, where considerable regional regional autonomy is preservedthrough the perpetuation of many pre-union rights and institutional infrastuctures (Rokkan S. and Urwin D.,Introduction: Centres and Peripheries in Western Europe in Rokkan S. And Urwin D.(eds), the Politics of Territorial Identity, Studies in European Regionalism, (London: Sage, 1982). Dan Mitchell berpendapat bahwa “ it is a flexible union state which has failed (historically) to incorporate proper democratic accountability within it” (Mitchell J., Strategies for Self Government: the Campaigns for Scottish Parliament, (Edinburgh: Polygon, 1996). Lihat juga Allan Mc Connel, Issues of Governance in Scotland, Wales and Northern Ireland dalam Robert Pyper dan Lynton Robins (eds), United Kingdom Governance, cet.1, (London: Macmillan Press, 2000), hal 249.

146 Brian Thompson, LLB. Mlitt., Op.Cit., hal 24.

105

Yurisdiksi ketiga sistem hukum yang berlaku di UK dibedakan atas batas geografis dari daerah-daerah kerajaan yang bersatu dengan UK. Ketiga sistem hukum yang berlaku tersebutu yaitu England dan Wales menjadi satu yurisdiksi dan memiliki kesamaan sistem hukum, sistem hukum di Skotlandia dan sistem hukum di Irlandia Utara. Sistem hukum England dan Wales terdiri atas kumpulan-kumpulan konvensi yaitu common law dan equity, serta peraturan perundang-

undangan yang dibuat oleh parlemen dan peraturan perundang-undangan European Community.147

Sistem hukum di Skotlandia secara prinsip dan prosedur berbeda dengan sistem hukum di England dan Wales. Perbedaan sistem hukum ini mengakibatkan adanya perbedaan struktur lembaga peradilan. Terkecuali untuk kasus-kasus perkara perdata, upaya hukum yang terakhir adalah hingga pada House of Lords dimana terdiri dari 5 orang Lords of Appeal dan dua diantaranya adalah hakim-hakim dari Skotlandia.

Struktur lembaga peradilan di Skotlandia148 Civil Criminal House of Lords Courts of Session Sherrif Court

Court of Criminal Appeal High Court of Justiciary Sherrif Court

District Court Perbedaan pelaksanaan sistem hukum ini telah dijamin sejak lama ketika

penandatanganan Act of Union. Dalam perjanjian tersebut salah satu kewenangan yang diperoleh Skotlandia adalah bahwa Skotlandia dapat

147 Peraturan perundang-undangan yang dibuat oleh parlemen serta peraturan perundang-

undangan European Community (parlementiary and European Community legislation) berlaku untuk seluruh UK. European Community legislation berlaku karena keanggotaan UK dalam Uni Eropa, pengaturan European Community legislation lebih banyak menyentuh pada permasalahan ekonomi dan sosial. Dalam keadaan tertentu European community legislation memiliki kekuatan mengikat lebih besar dari domestic law yang berlaku di UK. (lihat The British Government: The Legal System, http://www.britannia.com) 148 James G. Kellas, the Scottish Political System, cet.4, (Melbourne: University of Cambridge, 1994), hal

23. The head of Judiciary in Scotland is the Lord President of the Court of Session and not the Lord Advocate, who is the chief Law officer of the crown. This is unlike the position in Englan where the Lord Chancellor fulfils both functions. The Law Society of Scotland recommended to the commision on the contitution that scotland should have the equivalent of the Lord Chancellor’s office.

106

melaksanakan sistem hukumnya sendiri berbeda dengan kerajaan England.

“That the Court of Session, or College of Justice, do, after the Union, and notwithstanding thereof, remain in all time coming within Scotland, as it is now constituted by the laws of that kingdom, and with the same authority and privileges as before the Union, subject, nevertheless, to such regulations, for the better administration of justice, as shall be made by the Parliament of Great Britain ; and that hereafter none shall be named by Her Majesty, or her royal successors, to be ordinary Lords of Session, but such who have served in the College of Justice as advocates, or principal clerks of Session, for the space of five years, or as Writers to the Signet for the space of ten years, with this provision, that no Writer to the Signet be capable to be admitted a Lord of the Session, unless he undergo a private and public trial on the civil law before the Faculty of Advocates, and be found by them qualified for the said office two years before he be name.”149

Perbedaan sistem hukum di Skotlandia menyebabkan perubahan yang direncanakan pemerintah pusat untuk diimplementasikan di seluruh UK membutuhkan peraturan perundang-undangan khusus untuk diberlakukan di Skotlandia. Oleh sebab itu di House of Commons dibentuk Standing Committee khusus untuk Skotlandia yang menjadi jalan masuk bagi rancangan Undang-Undang yang berkaitan dengan Skotlandia.150

Dewasa ini, di UK diterapkan kebijakan devolution bagi Wales dan Skotlandia. Devolution biasanya diartikan bahwa sebuah lembaga yang lebih tinggi memberikan sebagian kewenangannya kepada lembaga yang berada dibawahnya dan memiliki kompetensi untuk menganulir tindakan yang diambil oleh lembaga yang berada dibawahnya itu dalam lingkup kewenangan yang telah diberikan kepada lembaga yang berada dibawahnya itu.151 Devolution juga diartikan sebagai pembentukan dan penguatan local government yang aktivitasnya secara substansial berada diluar pengendalian langsung oleh pemerintah, dilihat dari sistem pemerintahan Indonesia devolution dipandang sebagai padanan dari desentralisasi.152 Terdapat tiga tipe devolution yaitu administratif, eksekutif dan legislatif. Brian Thompson mengungkapkannya :

149 Act of Union 1707, butir XIX.

150 Brian Thompson, Op.Cit., hal 26 151 Ibid., hal 38

107

“Administrative devolution could mean that the central government arranges for the execution or administration of policy to be carried out at a lower (regional) level. At the executive stage new institutions would be created which could devise polices and administer them but this would be done within a framework set by central government. Where legislative devolution is conferred the subordinate legislature has specified subjects transferred to it, which may be dealt with under a framework of its own design and it may legislate in addition to the powers exercised under the execitive devolution model.”

Saat ini kebijakan legislative devolution itu telah diterapkan di Skotlandia.153 Pada bulan Mei 1999 Skotlandia mengadakan pemilu untuk memilih wakil rakyat yang akan ddudk di parlemen. Dan pada tanggal 1 Juli 1999 parlemen skotlandia dibuka pertama kalinya oleh Ratu Inggris, Queen Elizabeth. Atas kebijakan ini terdapat pembagian kewenangan antara UK Parliament dengan parlemen Skotlandia. Kewenangan yang dimiliki oleh pemerintah pusat (reserved matters) terdiri atas

a. the constitution, including the crown, the succession to the crown, the

parliament of UK and the union of Scotland and England; b. Foreign Affairs and the European Union; c. The Civil Service d. Defence e. Fiscal, economic and monetary pollicy, although local taxes funding, local

authority expenditure, for example the council tax and non domestic rates are not reserved;

f. The currency, financial service and financial markets; g. Elections and the franchise for local government elections, otherwise

however, local governmentelections are not reserved; h. Immigration and nationality; i. National security; j. Extradition; k. Competition and export and import control;

152 Bhenyamin Hoessein, Propek Resolusi Kebijakan Implementasi Otonomi Daerah Dari Sudut Pandang Hukum Tata Negara, Jurnal Ekonomi Dan Pembangunan (JEP), IX(2), 2001. Sebagai perbandingan antara praktek devolution di UK dengan Sistem di Canada dan Australia lihat Richard Cornes, Intergovernmental relations in a Devolved United Kingdom: Making Devolution Work, dalam Robert Hazell (ed), Constitutional Futures, a History of the next ten years, cet.1, (New York: Oxford University Press, 1999), hal. 156-177.

153 berdasarkan Scotland Act 1998, Wales menerima administrative dan executive devolution

berdasarkan Wales Act 1998

108

l. Telecommunication and the Post Office; m. The bulk of energy policy; n. Certain essentials of transport policy; o. The bulk of social security policy; p. Employment, industrial relations and health and safety; q. Abortion; and r. Broadcasting. Anything not specifically reserved lies within the legislative competences of the scottish parliament, which will have power to legislate over abroad range of scottish domestic affairs, and in particular over home affairs, the legal system, local government, housing, agriculture, health, social, educational and environmental policy.154

Dalam masalah peraturan perundang-undangan Presiding Officer of the Scottish

Parliament (Ketua parlemen Skotlandia) memiliki tugas untuk memeriksa Rancangan Undang-Undang yang dikeluarkan oleh Parlemen Skotlandia agar tidak ultra vires, atau mengatur mengenai hal-hal yang bukan merupakan kewenangan dari Parlemen Skotlandia.155 Pemerintah Skotlandia sebelum mengeluarkan RUU juga harus memperhatikan agar tidak ultra vires. Sebelum RUU tersebut mendapat pengesahan dari kerajaan ada waktu jeda sehingga pememrintah UK dapat memastikan bahwa RUU tersebut tidak mengatur kewenangan diluar dari kewenangan yang dimiliki Skotlandia. Bila ada permasalahan dalam hal pengesahan RUU maka Judicial Comittee of the Privy Council berwenang untuk memeriksa dan memberi pemecahan atas permasalahan tersebut. Judicial Comittee terdiri dari paling sedikit 5 (lima) orang Law Lords.156

Struktur pemerintahan United Kingdom157

154 Vernon Bogdanor, Devolution in the United Kingdom, cet.1, (New York: Oxford University

Press, 1999), hal 204.

155 Unlike westminster, where the executive dominates the legislative process are few oppotunities for backbenchers to make laws, the scottish parliament features a number of legislative process with the potential to empower back bench MSPs and the parliament’s committees. Lihat Peter Lynch, Scottish Government and Politics: an Introduction, cet.1, (Edinburgh: Edinburgh University, 2001), hal 90.

156 Scotland Act 1998, pasal 31-33 157 F.N. Norman dan N.D.J. Baldwin, Mastering British Politics, cet.4, (London: Macmillan

Press, 1999), hal 412.

109

BAB IV PEMBERIAN OTONOMI KHUSUS PADA PROVINSI NANGGROE ACEH

DARUSSALAM

A. ALASAN DIBERIKANNYA OTONOMI KHUSUS UNTUK PROVINSI

NANGGROE ACEH DARUSSALAM

1. Alasan Historis

Sekitar abad XVI, ketika kaum imperialis kolonialis

barat (Portugis dan Belanda) memulai penjajahannya di

Nusantara, Kerajaan Aceh Darussalam tetap bebas sebagai

sebuah negara yang berdaulat. Sesungguhnya Belanda telah

menguasai beberapa kerajaan lain di Nusantara dan tidak ada

konflik dengan Kerajaan Aceh Darussalam, Belanda tetap

berjanji kepada Inggris untuk tetap menghormati kemerdekaan

Kerajaan Aceh Darussalam yang dituangkan dalam traktat

London 17 Maret 1824. Akan tetapi kemudian Belanda berhasil

meyakinkan Inggris untuk memberikan peluang kepada Belanda

untuk menguasai Aceh melalui traktat Sumatera pada 1

November 1871. Dua tahun kemudian Belanda menyerang Aceh

110

(1873). Peperangan frontal antara Aceh dengan Belanda

memakan banyak korban pada kedua belah pihak. Sejak perang

meletus hingga Perang Dunia II (1939), Belanda telah

kehilangan 6 orang Jenderal beserta ribuan perwira dan

prajurit. Demikian pula di pihak Kerajaan Aceh Darussalam.

Puncaknya adalah ketika Belanda berhasil menawan Sultan

Tuanku Muhammad Daud Syah pada tahun 1904 dan dibuang ke

pulau Jawa. Belanda kemudian melaksanakan pemerintahan

sipil dibawah pimpinan seorang residen dan mengumumkan

secara sepihak bahwa Aceh telah menjadi bagian dari

Nederlands Indie atau Hindia Belanda. Namun demikian perang

gerilya tetap berlangsung dibeberapa tempat dengan dipimpin

oleh para pemuka rakyat lokal.158

Kontribusi Aceh dalam perjuangan merebut kemerdekaan

Indonesia juga terlihat dalam keikutsertaan tokoh-tokoh

dari daerah Aceh untuk duduk sebagai anggota ketika Belanda

membentuk volksraad. Kedua tokoh tersebut adalah Teuku

Muhammad Thayeb Peureulak dan Teuku Nyak Arief, yang

158 Ismail Sofyan, T. Ibrahim Alfian, Aboe Bakar et. al (ed), Perang Kolonial Belanda di Aceh,

cet.2, (Banda Aceh: Pusat Dokumentasi dan Informasi Aceh, 1990), hal 81. Kisah mengenai peperangan Aceh dengan Belanda lihat Tgk A. K. Jacobi, Aceh dalam Mempertahankan Proklamasi Kemerdekaan 1945-1949, cet.1, (Jakarta: PT Gramedia Pustaka Utama, 1998), hal 17-35. Lihat juga Paul van ‘T Veer, Perang Aceh, Kisah Kegagalan Snouck Hurgronje, cet.1, (Jakarta: Grafiti Press, 1985). bandingkan dengan H.C. Zentgraaf, Aceh, terj. Aboe bakar, cet.1, (Jakarta: Penerbit Beuna, 1983).

111

dijuluki dengan Rencong Aceh. Begitu pula ketika Badan

Usaha Persiapan Kemerdekaan Indonesia (BUPKI) yang kemudian

menjadi Panitia Persiapan Kemerdekaan Indonesia (PPKI),

rakyat Aceh diwakili oleh Mr. T. Muhammad Hasan, yang

kemudian setelah Proklamasi Kemerdekaan Indonesia Mr. T.

Muhammad Hasan diangkat menjadi Gubernur Provinsi Sumatera

yang pertama dan berkedudukan di Bukit Tinggi. Dan daerah

Aceh pada kala itu ditetapkan sebagai salah satu

karesidenan dengan Teuku Nyak Arief diangkat sebagai

residen yang pertama.

Komitmen kebangsaan rakyat Aceh terhadap berdirinya

Republik Indonesia sangat kuat. Hal ini ditunjukkan dengan

maklumat yang dikeluarkan oleh empat ulama besar dan

kharismatik di Aceh pada saat itu, yaitu Tgk. Muhammad Daud

Beureueh, Tgk. H. Muhammad Hasan Kreung Kale,159 Tgk. H.

Ahmad Hasballah Inderapuri160 dan Tgk. H. Jafar Siddiq

Lamjabat. Isi maklumat keempat Ulama besar yang dikeluarkan

pada tanggal 15 Oktober 1945 adalah :161

159 Biografi singkat beliau bisa dilihat pada A. Hasjmy, Ulama Aceh, Mujahid Perang

Kemerdekaan dan Pembangun Tamadun Bangsa, cet.1, (Jakarta: Bulan Bintang, 1997), hal 189-200.

160 Ibid., hal 45-60

112

• Bagi kaum muslimin yang berperang untuk mempertahankan

cita-cita kemerdekaan, kalau meninggal dalam perang itu

akan mendapat pahala syahid.

• Menurut keyakinan kami (ulama) bahwa perjuangan yang

sekarang ini (membela kemerdekaan RI) adalah sebagai

sambungan perjuangan dahulu Aceh yang dipimpin oleh para

ulama dan pahlawan bangsa.

• Dan sebab itu, bangunlah wahai bangsaku sekalian,

bersatu padu menyusun langkah, maju kemuka untuk

mengikuti jejak perjuangan nenek kita dahulu. Tunduklah

dengan patuh segala pemerintah pemimpin kita (Soekarno-

Hatta) untuk keselamatan tanah air, agama dan bangsa.

Soekarno, Presiden Republik Indonesia pada masa itu,

dalam beberapa pidatonya menyampaikan betapa besar arti

kontribusi Aceh bagi perjuangan kemerdekaan Indonesia.

Dalam pidatonya didepan Pendopo Residen Aceh pada tanggal

16 Juni 1948, beliau berkata162 :

“hanya jikalau negara Indonesia telah berdiri dengan isinya, jikalau Sang Merah Putih telah berkibar di seluruh kepulauan Indonesia, barulah kita boleh berkata

161 Ibrahim Alfian, Zakaria Ahmad, Muhammad Ibrahim, et. al., Revolusi Kemerdekaan Indonesia di Aceh (1945-1949), seri penrbitan museum negeri Aceh 10, (Banda Aceh: Departemen Pendidikan dan Kebudayaan Proyek Pengembangan Permuseuman, 1982), hal 153-154

162 Amran Zamzami, Jihad Akbar di Medan Area, cet.1, (Jakarta: Bulan Bintang, 1990), hal 323.

113

bahwa Revolusi Nasional kita telah selesai. Saya tahu rakyat Aceh adalah pahlawan. Aceh selalu menjadi contoh perang kemerdekaan seluruh rakyat Indonesia. Seluruh rakyat Indonesia melihat ke Aceh, mencari kekuatan batin dari Aceh, dan Aceh tetap menjadi obor perjuangan rakyat Indonesia.”

Soekarno juga menyebut Aceh sebagai “Daerah Modal”, modal dasar bagi perjuangan bangsa Indonesia. Dalam pidatonya pada Rapat Raksasa 18 Juli 1948 di Bireuen, beliau menyebutkan163 :

“Aku ingin bertemu muka dengan rakyat Aceh yang selalu menjadi kenanganku, rakyat yang tidak mau dijajah Belanda... rakyat yang telah mengadakan perjuangan mati-matian, bertempur, menolak dan menahan imperialisme Belanda masuk ke daerah Aceh, sehingga karenanya Aceh menjadi Daerah Modal Republik Indonesia.”

Ketika menyebutkan daerah modal, persepsi seseorang mungkin

akan menuju pada sumbangan rakyat Aceh berupa dua buah

pesawat DC-10 yang disebut “Seulawah I” dan “Seulawah II”

sebagai cikal bakal Garuda Indonesia Airways.164 Namun

peranan Aceh tidak hanya sebatas itu.

Tatkala Van Mook menjalankan politik devide et impera

didaerah-daerah yang sudah diduduki NICA, banyak daerah-

daerah yang terpengaruh untuk melepaskan diri dari Republik

Indonesia dan menyatakan diri sebagai Negara Bagian atau

163 M. Hasan Basri (peny.), Untuk Apa Kita Merdeka, Amanat dan Kursus Politik bung Karno di

Sumatera dalam Perang Kemerdekaan 1945-1949, cet.1, (Jakarta: KOPKAR PIP, 1995), hal 44. 164 Hasan Saleh, Mengapa Aceh Bergolak, cet.I (Jakarta: Pustaka Utama Grafiti, 1992), hal.115.

Menurut pasal 2 Konstitusi RIS 1949 Negara Republik Indonesia dan daerah-daerah lain yang memisahkan diri adalah negara bagian dari Negara Republik Indonesia Serikat dan bukan merupakan negara yang berdiri sendiri.

114

sebagai satuan negara yang berdiri sendiri.165 Dalam

persetujuan Renville 18 Januari 1948 terdapat 16 negara

yang berstatus negara bagian dan satuan negara yang berdiri

sendiri. Negara-negara bagian tersebut adalah Negara

Indonesia Timur, Negara Pasundan, Negara Jawa Timur, Negara

Madura, Negara Sumatera Timur dan Negara Sumatera Selatan.

Satuan negara yang berdiri sendiri adalah Negara Jawa

Tengah, Negara Bangka, Negara Belitung, Negara Riau, Negara

Kalimantan Barat, Negara Dayak Besar, Negara Banjar, Negara

Kalimantan Timur dan Negara Republik Indonesia. Negara

Republik Indonesia pada saat itu hanya terdiri dari daerah

Yogyakarta dan daerah Aceh, dibawah akting Presiden Mr.

Assa’at.

Komisi Tiga Negara yang ditunjuk PBB telah melakukan

investigasi ke Aceh dengan menelusuri sepanjang jalan darat

mulai dari Kutaraja sampai ke Medan, mengakui bahwa daerah

Aceh secara de Jure dan de Facto merupakan wilayah Republik

Indonesia tetap eksis. Bendera Merah Putih tetap berkibar

diseluruh daerah Aceh. Sehingga dalam Konferensi Meja

Bundar keberadaan wilayah Republik Indonesia menjadi bukti

165 Tgk.A.K. Jacobi, Aceh Daerah Modal, Longmarch ke Medan Area, cet.1, (Jakarta: Yayasan

Seulawah RI-001, 1992), hal 201-204.

115

masih berdirinya Republik, oleh sebab itu Belanda kemudian

mengembalikan kedaulatan RI pada tahun 1949.

Komitmen rakyat Aceh untuk ikut serta mempertahankan

kemerdekaan Indonesia juga dapat dilihat melalui petikan

dialog antara Soekarno dengan Tengku Daud Beureuh ketika

Soekarno berkunjung ke Kutaraja pda tahun 1948, berikut ini

adalah petikan dialog tersebut

Soekarno : “Saya meminta bantuan kakak (Daud Beureuh), agar rakyat Aceh turut

ambil bagian dalam perjuangan bersenjata yang sekarang sedang berkobar antara

Indonesia dan Belanda untuk mempertahankan kemerdekaan yang telah kita

proklamirkan pada tanggal 17 Agustus 1945.”

Daud Beureuh : “Saudara Presiden! Kami rakyat Aceh dengan segala senang hati dapat memenuhi permintaan Presiden, asal saja perang yang akan kami kobarkan itu, berupa perang sabil atau perang fisabiliLlah, perang untuk menegakkan agama Allah, sehingga kalau ada diantara kami yang terbunuh dalam peperangan itu maka berarti mati syahid.”

Soekarno : “Kakak! Memang yang saya maksudkan itu adalah perang yang seperti yang telah dikobarkan oleh pahlawan-pahlawan Aceh yang terkenal seperti tengku Cik Ditiro dan lain-lain, yaitu perang yang tidak kenal mundur, perang yang bersemboyan merdeka atau syahid.”

Daud Beureuh : “Kalau begitu kedua pendapat kita telah bertemu saudara Presiden. Dengan demikian bolehlah saya mohon kepada saudara Presiden, bahwa apabila perang

116

telah usai nanti, kepada rakyat Aceh diberikan kebebasan untuk menjalankan syariat Islam dalam daerahnya.”

Soekarno : “Mengenai hal itu kakak tak usah khawatir, sebab 90% rakyat Indonesia beragama Islam.”

Daud Beureuh : “Maafkan saya saudara Presiden, kalau saya terpaksa mengatakan bahwa hal itu tidak menjadi jaminan bagi kami. Kami menginginkan satu kata ketentuan dari saudara Presiden.”

Soekarno : “Kalau demikian baiklah saya setuju permintaan itu.”

Daud Beureuh : “AlhamduliLlah, atas nama rakyat Aceh saya mengucapkan terima kasih banyak atas kebaikan hati saudara Presiden. Kami mohon (sambil menyodorkan secarik kertas kepada Presiden soekarno), sudi kiranya saudara Presiden menulis sedikit diatas kertas ini.”

Mendengar ucapan Tengku Daud Beureuh itu, langsung Presiden Soekarno

menangis terisak-isak. Air matanya yang mengalir dipipinya membasahi

bajunya.

Dalam keadaan terisak-isak Presiden Soekarno berkata “Kakak, kalau begitu tak ada gunanya aku jadi presiden. Apa gunanya menjadi presiden kalau tidak dipercaya?”

Langsung saja Tengku Daud beureuh menjawab : “bukan kami tidak percaya saudara Presiden, akan tetapi hanya sekedar menjadi tanda yang akan kami perlihatkan kepada rakyat Aceh yanga akn kami ajak berjuang.”

Lantas Presiden Soekarno sambil menyeka air matanya berkata : “Wa Allah billah, kepada daerah Aceh benar-benar nanti dapat melaksanakan syariat Islam. Dan Wa Allah, saya akan pergunakan pengaruh saya agar rakyat Aceh benar-benar nanti dapat melaksanakan syariat Islam didalam daerahnya. Nah, apakah kakak masih ragu-ragu juga?”

117

Dijawab oleh Tengku Daud Beureuh : “Saya tidak ragu lagi saudara Presiden. Sekali lagi atas nama rakyat Aceh saya mengucapkan banyak terima kasih kebaikan hati saudara Presiden.”:

Menurut pengakuan Tengku Muhammad Daud Beureuh, karena

keibaannya melihat Presiden Soekarno menangis

terisak-isak, beliau tidak sampai hati lagi

meminta jaminan hitam diatas putih atas janji-

janji Presiden Soekarno itu.166

Bukti sejarah lain mengenai komitmen perjuangan

rakyat Aceh untuk menjadi bagian bangsa Indonesia adalah

ketika Belanda membujuk para Pemimpin Aceh pada bulan Maret

1949 agar Aceh bersama Dr. Tengku Mansur (Sultan Deli)

untuk mengambil bagian mendirikan negara bagian seperti

negara bagian Sumatera Timur ditolak secara tegas oleh

Tengku Daud Beureuh yang ketika itu menjadi Gubernur

Militer Aceh, Langkat dan Tanah Karo. Bahkan pasukan Badan

Keamanan rakyat dan pasukan relawan Aceh seperti Mujahidin,

Pesindo, dikirim ke Medan area di Sumatera Timur untuk

menghadang pasukan Belanda memasuki Aceh lewat jalan darat.

166 Amran Zamzami, Op.Cit., hal 342-344. bandingkan dengan Semua Menjadi saksi: Mereka

Biadab, Majalah Islam Sabili, no.5 th.VII 25 Agustus 1999/Jumadil awal 1999 dalam Tgk Lamkaruna Putra, Perjalanan Panjang Aceh Menuju Islam Kaffah, cet.I, (Jakarta: Titian Ilmu Insani, 2001), hal 27.

118

Dengan demikian jelaslah bahwa Aceh sebagai modal

perjuangan bangsa Indonesia mempertahankan kedaulatannya.

Aceh telah memberikan andilnya yang cukup besar dalam

sejarah kemerdekaan Indonesia.

Akan tetapi walaupun demikian besarnya pengorbanan

yang diberikan oleh rakyat Aceh, timbal balik atas segala

pengorbanan yang diberikan oleh rakyat Aceh itu tak kunjung

diberikan oleh pemerintah pusat atau Soekarno. Timbal balik

berupa penerapan syari’at Islam di Aceh tak juga

dilaksanakan bahkan pada tahun 1948 status Aceh sebagai

provinsi diturunkan menjadi daerah karesidenan. Hal ini

menimbulkan ketidakpercayaan rakyat Aceh terhadap

pemerintah pusat. Pada bulan April 1953, bertempat di

Istana Maimun Al Rasyid, Medan, berlangsung Kongres Alim

Ulama yang dihadiri kurang lebih 540 ulama. Kongres ini

diadakan guna membicarakan seputar nasib umat Islam

Indonesia yang baru lepas dari belenggu penjajahan Belanda

ysng ketika itu kekuasaan sedang dipegang oleh Soekarno-

Hatta. Para ulama merasakan kegelisahan karena mereka

melihat kurang terakomodasinya peran Islam dalam

memepertahankan kemerdekaan. Kongres ini mengangkat Teungku

Muhammad Daud Beureueh sebagai ketuanya dan keputusan

119

penting yang dihasilkan dari kongres ini adalah mengajukan

kepada pemerintah RI, Soekarno, untuk tidak perlu

mengadakan pemilihan umum sebab umat Islam Indonesia secara

mayoritas sudah menang. Hendaknya pemerintah RI tinggal

mengganti dan melaksanakannya menjadi negara Islam dan

melaksanakan hukum Islam. Secara aklamasi para peserta

kongres telah bersumpah bersama-sama bila pemerintah RI

tidak bersedia mengumumkan RI ini sebagai negara Islam

berarti para ulama bersiap sedia mengangkat senjata.

Keputusan ini ditandatangani oleh semua peserta kongres

bahkan ada yang menandatangani dengan cap jari darah

sebagai tanda bahwa mereka telah bulat dan sepakat untuk

memberlakukan hukum Islam di Indonesia. Selanjutnya hasil

dari kongres itu membentuk tim delegasi yang akan

mengantarkan resolusi dan keputusan Muktamar Medan ini

kepada Soekarno baik lisan maupun tulisan. Setelah

mendengarkan laporan yang disampaikan oleh tim delegasi

itu, Soekarno dapat memahami dan memaklumi seraya meminta

kembali kepada para delegasi untuk kembali seraya

mengatakan, “Saya akan mengutus utusan resmi untuk

menjumpai Kakanda Teungku Muhammad Daud Beureueh.”

120

Dua minggu kemudian, diutuslah Muhammad Hatta bersama

rombongan menjumpai Teungku Muhammad Daud Beureueh di Aceh.

Muhammad Hatta secara diplomatis menyampaikan kepada

Teungku Muhammad Daud Beureueh apa yang dihasilkan dari

kongres Ulama di Medan telah dipahami oleh Soekarno dan

memohon kepada kakanda untuk menunda dulu maksudnya, karena

menunggu hasil pemilu nanti. Mendengar ucapan Hatta itu,

Teungku Muhammad Daud Beureueh menjawab, “Bung Hatta, kami

para ulama pantang menjilat kembali air ludah yang telah

kami keluarkan, bila keinginan dari hasil kongres di Medan

ditolak oleh pemerintah RI, kami telah siap untuk angkat

senjata berjihad fi sabilillah. Bung Hatta, silahkan malam

ini juga tinggalkan Kutaraja, karena saya tidak dapat

menjamin keselamatan saudara.” Pada malam itu juga,

Muhammad Hatta beserta rombongan berangkat meninggalkan

Kutaraja tanpa hasil.167

Pada tanggal 21 September 1953, Teungku Muhammad Daud

Beureueh memproklamasikan Darul Islam Aceh dan bergabung

167 Harian Republika, Sabtu 25 September 1999

121

dengan Darul Islam NII, Jawa barat dibawah pimpinan

Kartosuwiryo.168

Proklamasi yang diucapkan oleh Teungku Daud Beureueh

berbunyi :

Bismillahirahmanirrahim

PROKLAMASI

Berdasarkan pernyataan berdirinya Negara Republik Islam Indonesia

Pada tanggal 12 Syawal 1308/7 Agustus 1949, Oleh Imam S.M. Kartosoewiryo

Atas nama Umat Islam Bangsa Indonesia, Maka dengan ini kami nyatakan, DAERAH ATJEH DAN SEKITARNYA, Menjadi bahagian daripada NEGARA ISLAM INDONESIA.

Allahu akbar! Allahu Akbar! Allahu akbar!

Atjeh Darussalam,

13 Muharram 1372/21 September 1953 Atas nama

Umat Islam daerah Atjeh dan sekitarnya

t.t.d

(Teungkoe Muhammad Daud Beureueh)169

168 C. van Dijk, Darul Islam, Sebuah Pemberontakan, cet.III (Jakarta: Pustaka Utama Grafiti,

1993), hal 255. lihat juga Al Chaidar, Pengantar Pemikiran Politik Negara Islam Indonesia SM Kartosoewirjo, cet.1, (Jakarta: Darul Falah, 2000), hal 175-200.

169 Al Chaidar, Gerakan Aceh Merdeka, Jihad Rakyat Aceh Mewujudkan Negara Islam, cet.I

(Jakarta: Madani Press, 1999), hal 121

122

Perkembangan situasi Aceh setelah proklamasi yang

diserukan oleh Daud Beureueh makin hangat. Pada tanggal 23

September 1955 berlangsung Kongres Batee Kreung yang

dihadiri pemimpin-pemimpin rakyat Aceh. Hasil Kongres

Rakyat ini membawa perubahan yang signifikan yaitu Daerah

Aceh yang tadinya menjadi bahagian dari Negara Islam

Indonesia menjadi negara Bagian Aceh, Negara Islam

Indonesia (NBA/NII).170 NBA/NII sering mengadakan kerjasama-

kerjasama dengan gerakan lain, salah satunya adalah dengan

PRRI/Permesta. Pada akhir tahun 1959, sesuai dengan

kesepakatan yang tercapai dalam pertemuan di Genewa pada

bulan Desember 1958 antara pemimpin-pemimpin PRRI/Permesta

dimana hadir Hasan Ali, Perdana menteri NBA/NII dan hasan

Muhammad Tiro maka diputuskanlah untuk mendirikan suatu

negara yang berbentuk federal yang dinamakan Republik

Persatuan Indonesia (RPI) guna mendapatkan dukungan lebih

banyak dari daerah-daerah. Dalam struktur RPI sebagai

Presidennya adalah Syafruddin Prawiranegara dan sebagai

wakilnya adalah Teungku Muhammad Daud Beureueh.171 Akan

tetapi RPI sangat singkat umurnya karena adanya perpecahan

170 Ibid., hal 130 171 Ibid., hal 132

123

dalam tubuh RPI dan banyak pemimpin-pemimpin RPI yang

menyerahkan diri kepada pemerintah Republik Indonesia.

Tanggal 25 Agustus 1961 secara resmi Syafruddin

Prawiranegara menyerah di Padang Sidempuan. Walaupun banyak

pemimpin-pemimpin RPI yang menyerahkan diri, Teungku

Muhammad Daud Beureueh tetap bertahan dengan keyakinannya.

Dengan kekuatan senjata dan pasukan yang terbatas

dicetuskan berdirinya Republik Islam Aceh (RIA) pada

tanggal 15 Agustus 1961. Dalam struktur kelembagaannya,

Republik Islam Aceh telah berpisah dengan kekuatan-kekuatan

pergerakan lain di Indonesia termasuk Darul Islam di Jawa

Barat. Pada tahun 1962, ketika mendapat tawaran dari

Nasution melalui Panglima/Penguasa Perang kodam I Iskandar

Muda, Kolonel Muhammad Jasin, mengadakan perundingan dengan

Teungku Muhammad Daud Beureueh untuk menyelesaikan konflik

di Aceh.172 Dalam perundingan itu pemerintah akan memberikan

hak penuh untuk melaksanakan hukum syari’at Islam, melalui

Surat Keputusan Penguasa Perang No. 061/3/1962 KPTS/Peperda

tentang Kebijaksanaan Penyelenggaraan Unsur-Unsur Syari’at

Islam bagi Pemeluk-pemeluknya di Daerah Istimewa Aceh.

172 Ibid., hal 135

124

Setelah melakukan perundingan dengan ulama lainnya Teungku

Muhammad Daud Beureueh menerima tawaran pemerintah

tersebut. Akan tetapi tawaran itu hanya sebagai alat untuk

melumpuhkan kekuatan perjuangan RIA, karena tidak ada

implementasi dari surat keputusan tersebut untuk

melaksanakan syariat Islam di Aceh.

a. Gerakan Aceh Merdeka Setelah dua kali merasa ditipu oleh Soekarno dalam

janji-janjinya untuk melaksanakan syari’at Islam di Aceh

tak juga dilaksanakan, Teungku Muhammad Daud Beureuh

menaruh harapan besar atas bargantinya pemerintahan menjadi

Orde Baru. Namun Orde Baru ‘setali tiga uang’ dengan Orde

Lama. Label ‘Daerah Istimewa’ bagi daerah Aceh telah

dikebiri oleh pemerintah Orde Baru, rakyat Aceh tak bisa

berbuat apa-apa ketika daerahnya di eksploitasi demi

kepentingan pusat. Perubahan kesejahteraan untuk rakyat

Aceh tidak berubah walaupun ditemukan ladang gas di Arun,

Aceh Utara, sekitar tahun 1970. Dalam waktu yang singkat

daerah sekitar penemuan sumber gas alam tersebut telah

berubah menjadi medan pembangunan besar-besaran. Miliaran

dollar dikucurkan untuk mendanai proyek raksasa itu. Bahkan

empat tahun kemudian berdiri pabrik pencairan gas alam

125

(LNG), kemudian disusul dengan berdirinya berbagai industri

besar lain seperti PT Pupuk Iskandar Muda, PT AAF, PT Kraft

Aceh dan sejumlah industri hilir lainnya. Tidak adanya

perubahan yang signifikan bagi rakyat Aceh membangkitkan

pemikiran untuk mengadakan oposisi kembali dengan negara

RI. Dengan pengaruh dari Teungku Muhammad Daud Beureueh

yang didukung oleh berbagai intelektual dari golongan ulama

lainnya seperti teungkku Ilyas Leube, Teungku Hasbi

Geudong, Dr. Muchtar Yahya Hasbi, Teungku Fauzi Hasbi

Geudong, Teungku Yusuf Hasan, Teungku Jamil Syamsudin, Ayah

Sabi, Uzir Jaelani, Teungku Muhammad Yunus Kembang Tanjung,

Teungku Zainal Abidin dan lainnya.173

Untuk lebih mempercepat jalannya jihad rakyat Aceh,

kemudian disusunlah rencana-rencana perlawanan dan

memperkokoh basis perjuangan. Teungku Muhammad Daud

Beureueh mengutus delegasi agar menemui Hasan Muhammad Tiro

(Hasan di Tiro) diluar negeri menanyakan senjata guna

menunjang keberhasilan perjuangan rakyat Aceh.174 Beberapa

kali Teungku Muhammad Daud Beureuh mengirim utusan namun

173 Ibid., hal 141 174 Hasan Muhammad Tiro berada diluar negeri karena ditugaskan untuk melobi dunia

Internasional dan suplai persenjataan.

126

senjata-senjata itu tak pernah dikirim oleh Hasan Muhammad

Tiro. Diantara utusan itu adalah:

Pertama, pada tahun 1972, Teungku H. Zainal Abidin

(kakak Hasan Muhammad Tiro) diutus oleh Teungku Muhammad

Daud Beureuh untuk menemuinya di Amerika. Namun setelah

ditunggu-tunggu selama dua tahun rencana kedatangan senjata

itu tidak pernah ada. Kedua, pada tahun 1974, Teungku Daud

Beureueh mengutus kembali Teungku Hasbi Geudong untuk

menjumpai Hasan Muhammad Tiro di Singapura dan di Malaysia.

Namun suplai persenjataan itu juga tak kunjung datang.

Ketiga, pada tahun 1975, Teungku Daud Beureueh

memerintahkan kepada Dr. Muchtar untuk menjumpai kembali

Hasan Muhammad Tiro menanyakan perihal senjata, maka

bertemulah mereka di Bangkok, Thailand. Kemudian Hasan Tiro

membawa Dr. Muchtar kepangkalan Subic (Filipina) sambil

berkata,” Dengan senjata inilah kita akan memerdekakan Aceh

dari RI.” Selanjutnya Dr. Muchtar segera pulang ke Aceh dan

langsung melaporkan perihal pertemuannya kepada Teungku

Muhammad Daud Beureueh seraya berkata, “ Abu, senjata telah

saya lihat dengan mata kepala saya sendiri dan cukup

banyak.” Namun sebagian besar pengikut Teungku Muhammad

127

Daud Beureueh tidak percaya lagi dengan cerita Hasan

Muhammad Tiro tersebut berdasarkan pengalaman yang dulu.175

Setelah Hasan Muhammad Tiro pulang ke Aceh, telah

terjadi banyak perubahan konsep dalam perjuangan rakyat

Aceh yang dibawa oleh Hasan Muhammad Tiro dimana Hasan

Muhammad Tiro mengusulkan berbagai ide yang bertentangan

dengan Islam dan norma-norma adat istiadat Aceh secara

umum.176 Namun kemudian kejanggalan-kejanggalan pemikiran

Hasan Tiro pada akhirnya didamaikan oleh Teungku Muhammad

Daud Beureueh sambil berkata, “serahkan saja masalah ini

kepadanya karena dialah yang banyak pengalaman diluar

negeri.”177 Mendengar kata-kata Teungku Muhammad Daud

Beureueh mereka yang tidak setuju dengan Hasan Muhammad

Tiro tidak dapat berbuat apa-apa. Maka dengan berbagai

catatan diproklamasikan Gerakan Aceh Merdeka pada tanggal

20 Mei 1977.178

175 Ibid., hal 142 bandingkan dengan Abu Jihad, Pemikiran-pemikiran Politik Hasan Tiro dalam

Gerakan Aceh Merdeka, cet.I (Jakarta:Titian Ilmu Insani, 2000) hal 16-19. 176 perbedaan pandangan itu menimbulkan perselisihan antara lain mengenai tanggal proklamasi

GAM, tentang bait proklamasi GAM, wilayah kekuasaan, bentuk negara Aceh, bendera negara, bahasa persatuan kemudian tentang pijakan sejarah. Lihat Ibid., hal 143-149.

177 Ibid. 178 Berbeda dengan tanggal Proklamasi Gerakan Aceh Merdeka sebagaimana yang diungkapkan

oleh Hasan Tiro yaitu pada 4 Desember 1976, dengan dasar untuk memperingati kematian kakeknya.

128

Pendeklarasian GAM merupakan sebuah pernyataan telah

lahirnya sebuah gerakan pemebebasan yang ingin membebaskan

rakyat Aceh dari belenggu penjajahan Republik Indonesia.

Tetapi sayangnya pernyataan perlawanan untuk mengakhiri

penjajahan “kaphe Indonesia Jawa”179 ini kemudian oleh Hasan

Muhammad Tiro sendiri perjuangan ini diputar arah haluannya

menjadi ASNLF (Atjeh Sumatra National Liberation Front).

Awal tahun 1979 ketika aparat keamanan sedang gencar-

gencarnya menyerang GAM, Hasan Muhammad Tiro meminta izin

kepada Dr. Muchtar untuk pergi keluar negeri untuk

menjemput senjata dan mengadakan hubungan luar negeri

mencari dukungan dan berjanji akan kembali dalam tempo 3

bulan. Akan tetapi hingga kini setelah lebih dari 20 tahun

lamanya Hasan Muhammad Tiro tak juga kembali ke Aceh.

Jadi sesungguhnya Gerakan Aceh Merdeka yang ada saat

ini sangat berbeda dengan apa yang telah dirumuskan dan

diinginkan oleh para ulama yang banyak diwakili oleh

pemikiran-pemikiran dari Teungku Muhammad Daud Beureueh,

melainkan pemikiran-pemikiran dari Hasan Muhammad Tiro.

Prof. Jim Siegel seorang pengamat Aceh dari Cornell

Akan tetapi menurut Teungku Fauzi Hasbi Geudong sesungguhnya pada tnggal itu Hasan Tiro belum datang ke Aceh. Lihat Ibid., hal 149

179 Kaphe bahasa Aceh untuk kafir

129

University mengungkapkan perbedaan gerakan Hasan Muhammad

Tiro dengan Teungku Muhammad Daud Beureueh. Hasan Muhammad

Tiro selalu menganggap Aceh dalam waktu abad ke-19 dan dia

selalu berpikir peranan pahlawan Teungku Chik Di Tiro dalam

sejarah Aceh. Dalam gagasan Hasan Muhammad Tiro, Aceh tidak

seperti Banda Aceh hari ini. Teungku Muhammad Daud Beureueh

sangat berbeda, pemikiran Teungku Muhammad Daud Beureueh

tentang Aceh lebih mulia sebab yang paling penting bagi

Teungku Muhammad Daud Beureueh adalah membuat Aceh lebih

modern. Teungku Muhammad Daud Beureueh selalu berpikir

tentang apa yang akan terjadi di Aceh, sedangkan Hasan

Muhamamd Tiro hanya berpikir tentang sejarah Aceh.180

b. Daerah Operasi Militer (Operasi Jaring Merah)

Semenjak diproklamasikan tahun 1977, Gerakan Aceh

Merdeka kerap mengadakan aksi-aksi perlawanan baik dari

dalam negeri maupun dari luar negeri melalui lobi-lobi

Hasan Muhammad Tiro untuk memperoleh perhatian dunia

Internasional. Bahkan dalam bidang Militer GAM mengirim

puluhan orang untuk dilatih di Lybia.181 Aksi-aksi

180 wawancara tabloid asasi dengan Prof. Jim Siegel sebagaimana dikutip dalam Fikar W. Eda

dan S. Satya Darma ed., Aceh Menggugat, cet.I, (Jakarta: Pustaka Sinar Harapan, 1999), hal. 270.

130

perlawanan GAM yang dilakukan di Aceh menggusarkan pikiran

Gubernur Aceh pada saat itu, Ibrahim Hasan. Sebagai

pimpinan daerah Ibrahim Hasan kemudian melakukan konsultasi

dengan Komandan Korem 011 Lilawangsa, Kol. Sofyan Effendi,

Pangdam I Bukit Barisan Mayjen Joko Pramono. Disamping itu

ia juga melakukan konsultasi dengan pimpinan Orsospol dan

tokoh-tokoh masyarakat seperti H. Ali Hasjmy dan Hasan Ali

di Banda Aceh dan H.M Nur Nikmat di Medan. Kesimpulan yang

diambil Ibrahim Hasan dari pertemuan itu adalah bahwa

jumlah personil ABRI organik cukup terbatas untuk

menghadapi aksi-aksi GAM yang dilakukan bergerilya.182

Bertolak dari konsultasi tersebut Ibrahim Hasan menemui

Menteri Dalam Negeri, Rudini, Panglima ABRI Jenderal Tri

Sutrisno dan juga Presiden Soeharto untuk memaparkan

situasi keamanan di Aceh dan sekaligus memohon agar dikirim

personil militer tambahan ke daerah itu. Bagi Pemerintah

Pusat permintaan seperti itu pastilah mendapat tanggapan

yang positif mengingat keberadaan proyek-proyek vital yang

terdapat di Aceh. Hal tersebut terlihat jelas dalam ucapan

Presiden Soeharto ”jika negara terancam, ABRI wajib

181 Dr. M. Isa Sulaiman, Aceh Merdeka Ideologi, Kepemimpinan dan Gerakan, cet. I, (Jakarta: pustaka al Kautsar,2000) hal. 54-63.

182 Serambi Indonesia, 7 Agustus 1998 lihat juga Harian Republika, 12 Agustus 1998

131

perang.” Oleh Karena itu sejak sejak awal Juli 1990

Presiden Soeharto memrintahkan tambahan pengiriman pasukan

elit sebanyak 5000 orang yang terdiri dari Kopassus (2

Batalyon), Siliwangi dan Brimob untuk menumpas GAM.183 Upaya

penumpasan GAM ini diberi sandi Operasi Jaring Merah.

Jenderal Tri Sutrisno pada tanggal 3 Juni 1990 datang

ke Lhokseumawe untuk melaksanakan shalat Idul Adha di

lapangan Gua Hiraq. Kesempatan ini digunakan agar

masyarakat dan ulama memberikan dukungan politis atas

Operasi Jaring Merah yang akan digelar.184 Disamping itu

Presiden Soeharto mengutus pula menteri Koperasi/Kabulog,

Bustanil Arifin melakukan kunjungan lapangan untuk

menenteramkan penduduk yang sedang mengalami teror.

Didampingi oleh Gubernur Ibrahim Hasan dan Ketua MUI Ali

Hasjmy mengadakan pertemuan dengan rakyat dikecamatan-

kecamatan yang dilanda aksi kerusuhan dengan memberikan

sumbangan Rp. 25 Juta untuk setiap kecamatan yang mengalami

kerusuhan.185 Mayjen H.R Pramono yang menggantikan Mayjen

183 Serambi Indonesia, 5 Juli 1990 184 Ibid., 5 Juli 1990 185 Fachri Ali et al, Beras, Koperasi dan Politik Orde Baru. Bustanil Arifin 70 tahun, (Jakarta:

Sinar Harapan, 1996), hal 211-213.

132

Joko Pramono sebagai Pangdam I Bukit Barisan juga melakukan

upaya-upaya agar Operasi Jaring Merah mendapat dukungan

politis maupun ideologis. Ia melakukan pertemuan dengan

para ulama Aceh seperti Ali Hasjmy, Teungku Usman Ali Kuta

Kreung. Organisasi massa dan partai politik yang terdapat

di Aceh pun memberikan dukungan politis kepada Pemerintah

untuk melaksanakan operasi pemulihan keamanan tersebut.

Dukungan itu disampaikan oleh 34 organisasi masyarakat pada

tanggal 30 Juni 1990 dan Golkar pada tanggal 7 Juli 1990.

Dalam propagandanya pemerintah berhasrat menggiring para

aktivis GAM sebagai tindakan kriminal belaka yang meliputi

perampokan, pembunuhan dan tindakan lain yang bertujuan

menakut-nakuti dan mengganggu ketenteraman penduduk dan

menyebutkan bahwa GAM tidak berlatarbelakang politik.186

Label GPK (Gerakan Pengacau Keamanan) semenjak saat itu

menjadi sebutan resmi terhadap pelawanan yang dilakukan

oleh GAM.

Dalam iklim seperti itu Mayjen Pramono selaku

panglima Operasi menggelar Operasi Jaring Merah yang

bertujuan menumpas perlawanan GAM dalam batas waktu 6

186 Serambi Indonesia, 23 Juni 1990

133

bulan. Dengan dukungan ribuan personil militer non organik

Mayjen Pramono pun melancarkan Operasi Jaring Merah.

Disamping itu warga desa daerah operasi dilibatkan dalam

pengamanan swakarsa di daerah masing-masing melalui

pembentukan Laskar Rakyat atau Unit Ksatria Penegak

Pancasila.187 Startegi yang digunakan adalah dengan

melakukan tindakan keras untuk membuat masyarakat shock dan

sekaligus membuat gerilyawan terisolir. Modus operandinya

antara lain lewat pembunuhan kilat, penangkapan atau

pembeunuhan sewenang-wenang, penyiksaan kejam tanpa

perikemanusiaan, perusakan harta/barang milik orang lain

dan juga pelecehan seksual. Sasaran Operasi tidak hanya

terbatas pada anggota GAM tetapi mencakup pula kerabat atau

rekan pejuang GAM yang pernah memberi bantuan dalam Gerakan

itu.188

Namun apapun tindakan yang dilakukan ternyata bahwa

batas waktu enam bulan untuk menuntaskan perlawanan GAM

tidak dapat dipenuhi. Ketidakberhasilan itu sebagian

disebabkan penguasaan daerah yang kurang baik, karena

187 Dr. M. Isa Sulaiman, Op. Cit., hal 80 188 Ibid., hal 81, lihat juga Amnesty Internasional Indonesia “Shock Theraphy” sebagai

Pemulihan Ketertiban di Aceh 1989-1993.

134

aktivis GAM itu umumnya bergerak dikampung halamannya. Juga

masih terdapat sejumlah desa yang terisolir yang sukar

dijangkau kendaraan. Dialin pihak hubungan keluarga atau

pertemanan dan rasa takut terhadap ancaman dari pihak

gerombolan merupakan faktor penting sehingga aktivis GAM

bisa lolos dari operasi militer.189 Menyadari hal demikian

masa pemberlakuan Operasi Jaring Merah yang seharusnya

berakhir 31 Desember 1990 diperpanjang lagi.

Operasi Jaring Merah II berlangsung cukup efektif

dengan bakti ABRI AMD (ABRI Masuk Desa). Operasi tempur

atau intelijen dan teritorial yang dilakukan oleh ABRI

membuat posisi GAM terpojok. Dengan demikian sejak akhir

1991 kekuatan GAM merosot tajam hingga tinggal beberapa

puluh orang yang terpencar di pedalaman. Akan tetapi

setelah Operasi Jaring Merah II berakhir, alat keamanan

negara tetap saja melanjutkan Operasi tersebut dari tahun

ke tahun hanya saja jumlah personil militer non organik

berkurang dibandingkan dengan periode 1990/1991.190

189 Ibid., 18 Agustus 1991 190 Dr. M Isa Sulaiman, Op. Cit., hal 82

135

Konsep ideal suatu operasi keamanan seringkali

menimbulkan penyimpangan pada prakteknya dilapangan karena

terdapat aparaturnya yang indisipliner. Tindakan kasar

bahkan pembunuhan sewenang-wenang sering dilakukan anggota

ABRI. Pemasungan demokrasi dan pembungkaman pers yang

berlaku pada masa orde baru mengakibatkan perilaku kasar

atau brutal para anggota ABRI dalam menumpas aktivis GAM

yang berlangsung terus dari tahun ke tahun.191

Lengsernya Soeharto dari kursi kepresidenan tanggal

21 Mei 1998 membawa dampak pada dibukanya kembali kebebasan

pers, kebebasan mengeluarkan pendapat dan berserikat yang

terpasung selama orde baru. Perubahan paradigma politik

tersebut berimbas pada kondisi perpolitikan lokal terutama

menyangkut Operasi Jaring Merah yang sebelumnya terbungkus

rapi. Pembeberan aksi kekerasan bahkan telah dianggap

191 Ibid., hal 85

Operasi Jaring Merah juga mengakibatkan banyak “orang hilang” , menurut data YLBHI dan Kontras pada pertengahan juli 1998 telah hilang di kabupaten Pidie 163 orang, Aceh Utara 60 orang, Aceh Timur 13 orang. Menurut Forum HAM Aceh setidaknya ada 3000 orang tidak diketahui keberadaannya secara jelas. Lihat Nur Alamsyah dan Hendra, Operasi Jaring Merah dalam Tulus Widjanarko dan Asep S. Sambadja (peny.), Aceh Merdeka Dalam Perdebatan, cet.1, (Jakarta: PT Citra Putra Bangsa, 1999, hal 94.

136

sebagai bentuk pelanggaran Hak Asasi Manusia yang dilakukan

anggota ABRI selama pemberlakuan DOM menjadi headline

dimedia cetak maupun elektronik. Bahkan DPR RI pun

membentuk Tim Pencari Fakta (TPF) untuk mengusut masalah

yang terjadi di Aceh. TPF ini dibentuk pada tanggal 16 Juli

1998 dan diketuai oleh Letjen Hari Sabarno, Wakil Ketua DPR

pada saat itu. Keluhan, laporan dan tekanan dari masyarakat

direspon oleh Presiden Habibie sehingga pada hari Jum’at

tanggal 7 Agustus 1998 ia mengutus Panglima ABRI Jenderal

Wiranto agar shalat Jum’at di Masjid Baiturrahman dan

menyatakan bahwa terhitung pada saat itu pula Status Daerah

Operasi Militer dicabut. Dengan demikian berakhirlah babak

Operasi Jaring Merah yang berlangsung selama kurang lebih

sembilan tahun di Aceh.

c. Pasca DOM Setelah dihapuskannya status DOM, tuntutan untuk

penegakan HAM dan hukum terhadap pelaku kekerasan selama

DOM menjadi suara yang sangat dominan di Aceh bahkan

menjadi isu nasional. Akan tetapi karena kekakuan

pemerintah dan aparat penegak hukum dalam merespon tuntutan

tersebut, masyarakat Aceh semakin merasa bahwa pemerintah

sama sekali tidak serius untuk mengembalikan harkat dan

137

martabat mereka yang terinjak-injak selama diberlakukannya

DOM. Kekakuan pemerintah terlihat dengan tidak adanya

tindak lanjut dari laporan-laporan kekerasan yang telah

sedemikian banyak dilaporkan untuk menyeret pelakunya ke

meja hijau. Bahkan pasca DOM aksi-aksi kekerasan tak juga

berhenti, seperti peristiwa yang terjadi di gedung KNPI,

Lhokseumawe yang terjadi pada tanggal 9 Januari 1999,192

tragedi Idi Cut, Kecamatan Nurussalam, Aceh Timur tanggal 3

Februari 1999,193 kejadian di Simpang KKA Kreung Geukeuh

atau desa Paloh Lada, Aceh Utara tanggal 3 Mei 1999 dan

pembunuhan terhadap Teungku Bantaqiah dan santri-santrinya.

Pada saat kondisi masyarakat Aceh demikian

dimanfaatkan oleh GAM untuk melakukan konsolidasi dan

memperluas pengaruhnya dimasyarakat. Salah satu media yang

digunakan adalah penyelenggaraan “ceramah GAM” di desa-desa

yang berlangsung pada malam hari antara pukul 20.00 hingga

01.00 dini hari.194 Ceramah GAM ini juga dimanfaatkan untuk

mensosialisasikan isu mengenai referendum. Wacana tentang

192 Serambi Indonesia, 10 dan 11 Januari 1999 193 Ibid., 4,5,6 Februari 1999 194 Dr. M. Isa Sulaiman, Op.Cit., hal 117

138

referendum awalnya dimotori oleh mahasiswa sebagai

alternatif pemecahan masalah yang terjadi di Aceh.195 Akan

tetapi diantara keduanya terdapat perbedaan dasar atau niat

dalam menyampaikan isu referendum tersebut. Jika tuntutan

GAM merujuk pada perspektif historis, maka tuntutan

mahasiswa pada awalnya didasari oleh keyakinan bahwa

ketidakadilan yang telah berlangsung lama bisa berubah atas

dasar pilihan rakyat sendiri.

Aksi kekerasan yang terjadi di Aceh tak juga reda dan

untuk melakukan tindakan pengamanan pemilu pemerintah

mengirim satuan PPRM (Polisi Penindak Rusuh Masa). Akan

tetapi pengiriman PPRM ini tak juga meredakan kondisi yang

ada di Aceh bahkan aksi-aksi perlawanan makin meningkat.196

Isu referendum pun makin keras disuarakan sampai kemudian

pemerintah menawarkan alternatif pemecahan lainnya dengan

pemberian otonomi luas dengan dikeluarkannya UU nomor 44

tahun 1999. Pendekatan yang dilakukan pemerintah kepada GAM

juga diperlunak dengan membuka dialog. Pada tanggal 16

Maret 2000, Dr. Hasan, Dubes RI dan wakil tetap RI di PBB

195 M. Khoidin Menyikapi Tuntutan Referendum Masyarakat di Aceh dalam Musni Umar (ed),

Aceh Win-Win Solution, cet.1, (Jakarta: Forum Kampus Kuning, 2002), hal 102. 196 Dr. M. Isa Sulaiman, Op.Cit., hal 126-130

139

melakukan perundingan dengan Dr. Zaini Abdullah. Kedua

belah pihak berhasil merumuskan nota kesepakatan bersama

jeda kemanusiaan untuk Aceh (Joint Understanding on

Humanitarian Pause for Aceh) yang ditandatangani pada

tanggal 12 Mei 2000 tetapi implementasinya dimulai pada

tanggal 1 Juni 2000. Kemudian pemerintah juga mengeluarkan

INPRES No. 4 Tahun 2001 tentang Langkah-Langkah

Komprehensif Dalam Rangka Penyelesaian Masalah Aceh sebagai

acuan untuk memperbaiki kondisi yang ada di Aceh. Setelah

berlangsung selama beberapa bulan jeda kemanusiaan ini

mengalami kemunduran karena kemudian terjadi kembali aksi-

aksi kekerasan.

Pemerintah kemudian mengeluarkan UU nomor 18 tahun

2001 yang lebih merinci kewenangan-kewenangan yang

diperoleh Aceh sebagai daerah yang memiliki status otonomi

khusus. UU nomor 18 tahun 2001 lebih rinci mengatur

kewenangan yang dimiliki Aceh bahkan mengubah nama Daerah

Istimewa Aceh dengan Nanggroe Aceh Darussalam. UU nomor 18

tahun 2001 juga menjadi modalitas bagi pemerintah RI untuk

mengadakan diplomasi dengan GAM seperti yang disebutkan

dalam INPRES No. 1 Tahun 2002 tentang Peningkatan Langkah

Komprehensif Dalam Rangka Percepatan Penyelesaian Masalah

140

Aceh. UU nomor 18 tahun 2001 menjadi syarat yang diajukan

oleh pemerintah RI untuk melakukan upaya kompromi dengan

GAM yang menginginkan kemerdekaan untuk Aceh. Hingga pada

tanggal 10 Mei 2002 Pemerintah RI dengan GAM telah mencapai

kesepakatan dengan difasilitasi oleh Henry Dunant Center

(HDC) di Genewa, Swiss untuk menghentikan permusuhan dan

seluruh aksi kekerasan dengan ditandatanganinya Penghentian

Permusuhan Kerangka Perjanjian Antara Pemerintah Indonesia

Dan Gerakan Aceh Merdeka (Cessation of Hostilities

Framework Agreement between Government of the Republic of

Indonesia and the Free Acheh Movement). Ditandatanganinya

kesepakatan ini adalah berdasarkan pada penerimaan UU nomor

18 tahun 2001 sebagai titik awal menuju suatu dialog

demokratis yang menyeluruh, melibatkan seluruh unsur

masyarakat Aceh yang akan difasilitasi oleh HDC di Aceh.

Akan tetapi upaya dialog dan hasil kesepakatan yang telah

dicapai di Swiss tersebut kembali gagal karena pada tanggal

18 Mei 2003 presiden RI, Megawati Soekarnoputri

mengeluarkan Keputusan Presiden Nomor 28 Tahun 2003 Tentang

Pernyataan Keadaan Bahaya Dengan Tingkatan Keadaan

Darurat Militer Di Provinsi Nanggroe Aceh Darussalam, yang

berlaku selama 6 bulan setelah Keppres ini berlaku efektif

141

yaitu tanggal 19 Mei 2003. Dasar dikeluarkannya keppres ini

adalah bahwa rangkaian upaya damai yang dilakukan

pemerintah, baik melalui penetapan otonomi khusus untuk

Provinsi Nanggroe Aceh Darussalam, pendekatan terpadu dalam

rencana pembangunan yang komprehensif, maupun dialog bahkan

yang dilakukan di luar negeri sekalipun, ternyata tidak

menghentikan niat dan tindakan Gerakan Aceh Merdeka (GAM)

untuk memisahkan diri dari Negara Kesatuan Republik

Indonesia dan menyatakan kemerdekaaannya. Dan dalam kondisi

seperti itu, dan semakin meningkatnya tindak kekerasan

bersenjata yang kian mengarah pada tindakan terorisme yang

dilakukan Gerakan Aceh Merdeka (GAM), tidak hanya merusak

ketertiban dan ketentraman masyarakat, mengganggu

kelancaran roda pemerintahan, dan menghambat pelaksanaan

berbagai program pembangunan, tetapi semakin memperluas dan

memperberat penderitaan masyarakat Aceh dan masyarakat di

Provinsi Nanggroe Aceh Darussalam pada umumnya.

2. Alasan Sosiologis

Secara sosiologis rakyat Aceh asli mayoritas menganut

agam Islam dan Islam telah mendarah daging dan menjadi

pedoman dalam menjalankan setiap kehidupan sehari-hari

142

mereka, bukan hanya dalam masalah ritual keagamaan saja

namun juga dalam pergaulan hidup bertetangga, hingga dalam

mencari rezeki.197 Dalam masyarakat Aceh ada adagium yang

telah menyatu menjadi kepribadian Aceh turun temurun, yaitu

sebuah ungkapan yang dinamakan Hadih Maja, yaitu :

Adat bak Po Teumeureuhom Hukom bak Syiah Kuala Qanun bak Putroe Phang Reusam bak Laksamana

Adat bagi rakyat Aceh adalah ketentuan hukum yang

berkaitan dengan kehidupan kemasyarakatan dan

ketatanegaraan duniawiyah yang berada ditangan eksekutif

(Raja). Dalam hal ini Raja atau Sultan dipandang sebagai

Khadam Adat.

197 lihat Snouck Hurgronje, Aceh di Mata Kolonialis jilid I, terj. Oleh A.W.S. Sullivan, cet.1,

(Jakarta: Yayasan Soko Guru, 1985). Snouck Hurgronje walaupun banyak mengutip bahwa kehidupan rakyat Aceh senantiasa diwarnai oleh Islam akan tetapi dasar penelitian Snouck Hurgronje adalah mencoba menelaah pada sisi kemanusiaan dan kehidupan masyarakat, sehingga ada sekularisasi antara agama dengan kehidupan masyarakat. Snouck Hurgronje memperkenalkan teori receptie (hukum adat yang menetukan ada tidaknya hukum Islam). Teori ini membantah teori receptio in complexu (penerimaan hukum Islam sebagai norma yang berlaku dimasyarakat) yang dikemukakan oleh van den Berg. Teori receptie banyak ditentang oleh sarjana-sarjana Islam Indonesia (Prof. Hazairin menyebutnya teori iblis), oleh sebab itu dikemukakanlah teori receptie exit atau receptio a contrario yaitu hukum adat baru berlaku apabila tidak bertentangan dengan hukum Islam dan wacana materiilnya terbatas pada hukum-hukum yang diatur dalam perundang-undangan. Lihat Ahmad Rafiq, Pembaharuan Hukum Islam di Indonesia, cet.1, (Yogyakarta: Gama Media, 2001), hal 55-74. lihat juga Sayuti Thalib, Receptio a Contrario, (Jakarta: Bina Akasara, 1982), hal 47-52.

143

Hukom adalah ketentuan hubungan manusia dengan Khaliq

dan hubungan sesama insan yang sifatnya lebih ukhrawi dan

bersumber dari ajaran agama, otoritasnya terletak pada

kepakaran Ulama, sehingga ada saat dalam sejarah panjang

Aceh itu kedudukan Ulama tertinggi itu disebut sebagai

Mufti (pemberi fatwa). Salah satu diantara Mufti itu adalah

Tgk. Syekh Abdurrauf As Sangkili yang bergelar Tgk. Syiah

Kuala.

Qanun, lengkapnya adalah Qanun el Asyii adalah adat

istiadat dan adat budaya kaum wanita dalam berbagai upacara

kemasyarakatan, yang ditentukan untuk diikuti dan

diindahkan. Qanun ini tempo dulu diberikan otoritas pada

permaisuri yang melambangkan kedudukan kaum wanita cukup

tinggi dan terhormat dalam masyarakat Aceh.

Reusam adalah tatakrama dalam palaksanaan adat

istiadat dan budaya ditujukan untuk kaum pria, sehingga

setiap upacara termasuk upacara perkawinan menjadi lebih

menarik, mengesankan dan cemerlang.

Secara sosiologis, keempat faktor ini turun temurun

telah diwariskan pada setiap strata sosial masyarakat Aceh.

Sampai kini masih kita temui ungkapan yang menyatakan

“Hukom deungan Adat lagee zat deungon sifeuet” (Hukum dan

144

Adat seperti zat dengan sifat, tidak dapat dipisahkan satu

sama lain). Atau dengan kata lain ungkapan tersebut berarti

adat dengan syara’ (hukum Islam) itu tetap menyatu.

3. Alasan Yuridis

Peraturan perundang-undangan yang diterbitkan

pemerintah menjadi salah satu faktor pemberian otonomi

khusus untuk provinsi Nanggroe Aceh Darussalam karena

terkesan terdapat “tarik-ulur” kebijakan yang diberikan

pemerintah untuk daerah Aceh. Berawal dari Undang-Undang

nomor 10 tahun 1948 yang membagi wilayah Sumatera menjadi

tiga provinsi yaitu Sumatera Utara, Sumatera Tengah dan

Sumatera Selatan. Aceh pada saat ini adalah sebuah

karesidenan dibawah provinsi Sumatera Utara. Kemudian pada

tahun 1949 Aceh mendapatkan status sebagai provinsi melalui

Peraturan Perdana Menteri Pengganti Peraturan Pemerintah

nomor 8/Des/WKPM/49 tentang Pembagian Sumatera Utara

menjadi dua Provinsi, tertanggal 17 Desember 1949. Namun

demikian tidak lama setelah itu pada tahun berikutnya

pemerintah mengubah status Aceh kembali menjadi daerah

karesidenan melalui Peraturan Pemerintah Pengganti Undang-

Undang (perpu) nomor 5 tahun 1950 tentang Pembentukan

145

Provinsi Sumatera Utara. Dalam pasal 1 perpu nomor 5 tahun

1950 disebutkan

“Daerah yang meliputi Daerah Karesidenan Atjeh, Sumatera Utara dan Tapanuli ditetapkan menjadi Sumatera Utara.”

Perpu nomor 5 tahun 1950 ditetapkan di Yogyakarta tanggal

14 Agustus 1950 oleh Presiden Republik Indonesia Pemangku

Jabatan Sementara, Mr. Assa’at.

Kebijakan ini menimbulkan ketidakpuasan dikalangan

pemimpin dan rakyat Aceh, yang pada akhirnya menimbulkan

gejolak perlawanan pada tahun 1953 yaitu dengan proklamasi

Darul Islam Aceh dan bergabung dengan Darul Islam NII, Jawa

barat dibawah pimpinan Kartosuwiryo. Perlawanan Rakyat Aceh

yang dipimpin langsung oleh Teungku Muhammad Daud Beureueh

berlangsung hingga tahun 1962. Proses penyelesaian

perlawanan rakyat Aceh ini dimulai ketika A.H Nasution

mengutus Muhammad Nur El Ibrahimi untuk membujuk Teungku

Daud Beureueh. Nur El Ibrahimi menyarankan agar Daud

Beureueh memberhentikan perlawanan yang dipimpinnya. Daud

Beureueh menjawab dengan tegas tidak akan memberhentikan

perlawanannya sebelum pemerintah menyetujui untuk

melaksanakan tegaknya syariat Islam secara kaffah di bumi

146

Aceh.. Nur El Ibrahimi mengatakan bahwa beliau akan

menyampaikan pesan Teungku Daud Beureueh kepada A.H

Nasution.

Setelah Nur El Ibrahimi kembali ke Banda Aceh, beliau

melapor kepada Panglima/penguasa Perang Daerah Istimewa

Aceh, Kol. Moh. Jasin yang menjawab dengan tegas, “bila itu

yang diinginkan oleh Abu (Teungku Daud Beureueh), saya

sebagai Penguasa Perang di daerah ini, saya akan

pertaruhkan pangkat ini (sambil menepuk bahu) demi tegaknya

syari’at Allah di bumi Aceh ini.” Maka keluarlah Surat

Keputusan Penguasa Perang nomor 061/3/1962 KPTS/Peperda198

tanggal 7 April 1962 sebagai tindak lanjut dari konsekuensi

atas janjinya. Ini berarti pemerintah secara resmi telah

menyatakan berlakunya syari’at Islam di Aceh.199

Sebelumnya terdapat peraturan perundang-undangan yang

mengubah status Aceh yang semula daerah Karesidenan menjadi

198 Isi peraturan tersebut:

1. terlaksananya secara tertib dan seksama unsur-unsur syari’at agam Islam bagi pemeluk-pemeluknya di DI Aceh, dengan mengindahkan peraturan perundangan Negara.

2. Penertiban pelaksanaan arti dan maksud ayat pertama diatas diserahkan sepenuhnya kepada pemerintah DI Aceh.

Lihat Taufik Abdullah, Islam dan Masyarakat, Pantulan Sejarah Indonesia, cet.1, (Jakarta: LP3ES, 1987), hal. 185.

199 Tabloid Abadi, No.31/Tahun I. 22-28 Juli 1999, 8-14 Rabi’ul Tsani 1420. seperti dikutip

dalam Tgk. Lamkaruna Putra, Perjalanan Panjang Aceh Menuju Islam Kaffah, cet.I, (Jakarta: Titian Ilmu Insani, 2001), hal 8.

147

kembali ke provinsi atau Daerah Tingkat I dengan UU nomor

24 tahun 1956 yang diterbitkan pada tanggal 7 Desember

1956. Pasal 1 ayat (1) UU nomor 24 tahun 1956 menyebutkan :

Daerah Atjeh jang melingkupi Kabupaten-Kabupaten 1. Atjeh

Besar, 2. Pidie, 3. Atjeh Utara, 4. Atjeh Timur,

5. Atjeh Tengah, 6. Atjeh Barat, 7. Atjeh Selatan

dan Kota Besar Kutaradja dipisahkan dari

lingkungan daerah otonom Propinsi Sumatera Utara

dimaksud dalam lingkungan daerah otonom Propinsi

Sumatera Utara dimaksud dalam Peraturan

Pemerintah Pengganti Undang-Undang No. 5 tahun

1950 dan dibentuk mendjadi daerah jang berhak

mengatur dan mengurus rumah-tangganya sendiri,

tingkatan ke-I dengan nama „Propinsi Atjeh”.200

Selain itu pada tahun 1959 pemerintah mengirim Wakil perdana Menteri

Mr. Hardi untuk meredam konflik yang terjadi di Aceh,

pengiriman utusan ini biasa disebut dengan misi Hardi.

Pengiriman utusan pemerintah ini menghasilkan Keputusan

Perdana Menteri Republik Indonesia No. I/Missi/1959 tentang

200 Indonesia, Undang-Undang tentang Pembentukan Propinsi Aceh, UU nomor 24 tahun 1956,

pasal 1 ayat (1).

148

Pemberian Status Daerah Istimewa kepada Provinsi Aceh

dengan sebutan Daerah Istimewa Aceh. Keistimewaan diberikan

dalam 3 bidang yaitu agama, pendidikan dan peradatan. Pasal

1 keputusan Perdana Menteri tersebut menyebutkan

“Dengan swatantra tingkat ke I Aceh dapat disebut “Daerah

Istimewa Aceh” dengan catatan, bahwa kepada

daerah itu tetap berlaku ketentuan-ketentuan

mengenai daerah swatantra tingkat ke I seperti

termuat dalam Undang-undang No. 1 tahun 1957

tentang Pokok-pokok Pemerintahan daerah, begitu

pula lain-lain peraturan perundang-undangan yang

berlaku untuk daerah swatantra tingkat ke I

mengenai otonomi yang seluas-luasnya, terutama

dalam lapangan keagamaan, peradatan dan

pendidikan.”

Dengan adanya keputusan perdana menteri ini ditambah dengan keputusan

Penguasa Perang nomor 061/3/1962 KPTS/Peperda tentang

Kebijaksanaan Penyelenggaraan Unsur-Unsur Syari’at Islam

bagi Pemeluk-Pemeluknya di Daerah Istimewa Aceh di Aceh

telah ada legalisasi untuk melaksanakan syari’at Islam

149

namun dalam praktek dan perwujudannya masih menemukan batu

sandungan dari kebijakan yang bersifat sentralistis dari

Pemerintah Pusat. Contohnya seperti sebuah Rancangan

Peraturan Daerah (RAPERDA) yang tidak disahkan oleh

Pemerintah Pusat yaitu Rancangan peraturan Daerah tentang

Pelaksanaan Syari’at Islam di Daerah Istimewa Aceh.

Rancangan ini dibuat pada tahun 1966 dan diajukan kepada

Pemerintah Pusat ketika Menteri Dalam Negeri dijabat oleh

Basuki Rahmat. Tetapi sebelum rancangan ini disahkan Basuki

Rahmat meninggal dunia dan digantikan oleh Amir Mahmud.

Beliau menolak mensahkan rancangan peraturan daerah ini

dengan alasan yang tidak jelas. Penolakan ini tidak

diberikan secara resmi dan tertulis tetapi hanya secara

lisan dalam sebuah acara makan malam di kediaman Amir

Mahmud, dari Aceh hadir Gubernur Aceh dan Ketua serta Wakil

Ketua DPRGR Aceh. Konon alasan yang dikemukakan adalah

masalah-masalah yang diatur dalam rancangan peraturan

daerah tersebut merupakan masalah yang belum

diotonomikan.201 Sedangkan peraturan pelaksanaan dari

keputusan Hardi juga tidak pernah ada dan dibuat oleh

201 Al Chaidar, Op.Cit., hal 265

150

pemerintah sehingga bagi pemerintah Aceh tidak mempunyai

pegangan dalam pelaksanaannya. Selain itu juga masih perlu

dipertanyakan letak keputusan peraturan perdana menteri

dalam tata susunan peraturan perundang-undangan Indonesia

pada saat itu.

Lebih dari 40 tahun (1959-1999) Aceh menyandang

sebutan Daerah Istimewa tanpa ada makna kecuali hanyalah

sebutan saja. UU pemerintahan daerah yang diterbitkan oleh

pemerintah yang diterbitkan setelah tahun 1959 (UU nomor 18

tahun 1965 dan UU nomor 5 tahun 1974) memberangus

keistimewaan yang dimiliki Aceh karena menganut prinsip

penyeragaman dan cenderung sentralistis. Tahun 1999

diterbitkan UU nomor 44 tahun 1999 tentang Penyelenggaraan

Keistimewaan Provinsi Daerah Istimewa Aceh agar rakyat Aceh

memiliki pedoman dan dasar hukum untuk melaksanakan

keistimewaan Aceh. Namun kondisi daerah Aceh mengalami

perubahan yang sangat cepat, terdengar kembali tuntutan

merdeka dan referendum yang dapat mempengaruhi sikap dan

aksi rakyat Aceh yang dapat mempengaruhi terganggunya

keamanan. Majelis Permusyawaratan Rakyat melihat kondisi

yang terjadi di Aceh, walaupun telah dikeluarkan UU nomor

44 tahun 1999 oleh sebab itu MPR mengamanahkan pemberian

151

otonomi khusus dalam Ketetapan MPR nomor IV/MPR/1999

tentang Garis-Garis Besar Haluan Negara pada Bab IV arah

Kebijakan Pembangunan Daerah secara khusus disebutkan :

“Mempertahankan integrasi bangsa dalam wadah Negara

Kesatuan Republik Indonesia dengan menghargai

kesetaraan dan keragaman kehidupan sosial budaya

masyarakat Aceh melalui penetapan Daerah Istimewa

Aceh sebagai daerah otonomi khusus yang diatur

dengan Undang-Undang.”

Kemudian dalam Ketetapan MPR nomor IV/MPR/2000 tentang Rekomendasi

Kebijakan dalam Penyelenggaraan Otonomi Daerah makin

ditegaskan bahwa :

“Undang-Undang tentang Otonomi Khusus bagi Daerah Istimewa

Aceh dan Irian Jaya, sesuai dengan Ketetapan

Majelis Permusyawaratan Rakyat Nomor IV/MPR/1999

tentang Garis-garis Besar Haluan Negara tahun

1999-2004, agar dikeluarkan selambat-lambatnya 1

Mei tahun 2001 dengan memperhatikan aspirasi

masyarakat daerah yang bersangkutan.”

152

Atas dasar kedua Ketetapan MPR diatas dikeluarkanlah

UU nomor 18 tahun 2001 tentang Otonomi Khusus bagi Provinsi

Daerah Istimewa Aceh sebagai Provinsi Nanggroe Aceh

Darussalam. Hingga saat ini implementasi dari UU nomor 18

tahun 2001 mengalami hambatan mengingat makin meningkatnya

perlawanan yang dilakukan oleh Gerakan Aceh Merdeka Hasan

Muhammad Tiro.

B. KEWENANGAN KHUSUS YANG DIMILIKI PROVINSI NANGGROE ACEH

DARUSSALAM

Undang-Undang yang mengatur pemberian kewenangan

khusus untuk Aceh adalah UU nomor 44 tahun 1999 dan UU

nomor 18 tahun 2001. Dalam UU nomor 44 tahun 1999 pemberian

kewenangan khusus yang diberikan diungkapkan secara garis

besar dengan harapan bahwa permasalahan teknis diatur dalam

peraturan pelaksana (terutama dengan peraturan daerah).

Pengaturan secara luas kewenangan khusus yang diberikan

kepada Aceh melalui UU nomor 44 tahun 1999 adalah untuk

memberikan landasan hukum yang lebih jelas, mengingat

kewenangan khusus yang diberikan untuk Aceh hanya diberikan

melalui keputusan Perdana Menteri Republik Indonesia nomor

153

I/missi/1959 tentang Pemberian Status Daerah Istimewa Aceh.

Sebelum tahun 1966, Indonesia belum memiliki peraturan yang

mengatur mengenai hirarki peraturan perundang-undangan

sehingga secara formal sulit untuk mengetahui kedudukan

dari Keputusan Perdana Menteri yang menjadi landasan hukum

bagi pemberian status Daerah Istimewa Aceh ini. Selain itu

dalam prakteknya Keputusan Perdana Menteri ini tidak

terimplementasi di lapangan terutama terganjal dengan

kebijakan sentralistis Orde Baru dengan UU pemerintahan

daerahnya baik itu UU nomor 18 tahun 1965 maupun UU nomor 5

tahun 1974. Diterbitkannya UU nomor 44 tahun 1999 adalah

untuk kembali menegaskan dan memberi kedudukan yang lebih

jelas dalam pemberian kewenangan khusus yang diberikan

untuk Aceh dibandingkan dengan Keputusan Perdana Menteri

nomor I/missi/1959. Penegasan ini terlihat dengan

pengaturan yang dicantumkan dalam kedua peraturan

perundang-undangan tersebut adalah sama yaitu kewenangan

khusus yang diberikan untuk Aceh dalam rangka menjalankan

keistimewaannya adalah kewenangan dalam bidang agama,

pendidikan dan adat. UU nomor 44 tahun 1999 menambahkan

bahwa kewenangan khusus untuk Aceh diatur juga kewenangan

mengikutsertakan ulama dalam pemerintahan.

154

Sedangkan UU nomor 18 tahun 2001 mengatur kewenangan

khusus untuk Aceh secara lebih rinci, bila dibandingkan

dengan pengaturan dalam UU nomor 44 tahun 1999. Pengaturan

keistimewaan atau kewenangan yang lebih rinci tersebut

seperti pengubahan nama provinsi Daerah Istimewa Aceh

menjadi provinsi Nanggroe Aceh Darussalam, pengaturan

mengenai lambang daerah,202 pengaturan mengenai perangkat-perangkat

daerah. Pengaturan mengenai perangkat-perangkat daerah yang

ditetapkan dalam UU nomor 18 tahun 2001 meliputi antara

lain pemilihan gubernur dan wakil gubernur yang dipilih

langsung oleh rakyat Aceh, syarat-syarat Gubernur dan Wakil

Gubernur,203 tata cara pemilihan,204 dan lain sebagainya.

Pengaturan rinci tentang pelaksanaan otonomi khusus di Aceh

juga menyangkut pembagian keuangan antara pusat dengan

daerah.205

202 Indonesia (D), Op.Cit., pasal 8

lambang daerah ini bukan merupakan simbol kedaulatan dan tidak diperlakukan sebagai bendera kedaulatan provinsi NAD, pengaturan mengenai lambang daerah hanya mencerminkan keistimewaan dan kekhususan provinsi NAD.

203 Ibid., pasal 12 204 Ibid., pasal 13-14

ketentuan mengenai pemilihan ini juga berlaku bagi pemilihan bupati/wakil bupati dan/atau pemilihan walikota/wakil walikota (pasal 15)

205 Ibid., pasal 4-7

155

Bila dibandingkan dengan pemberian kewenangan dalam

rangka otonomi daerah dengan daerah-daerah lain di

Indonesia melalui UU nomor 22 tahun 1999, maka terdapat

perbedaan dalam titik berat pemberian otonomi dimana

otonomi khusus untuk Aceh berada pada tingkat provinsi.

Selain itu merujuk pada pasal 7 UU nomor 22 tahun 1999,

maka berbeda dengan daerah lain yang diberikan otonomi

daerah, dalam rangka otonomi khusus untuk Aceh menyisakan 3

kewenangan yang menjadi kewenangan pusat yaitu bidang

pertahanan, moneter/fiskal dan hubungan luar negeri.

1. penyelenggaraan kehidupan beragama

Pemberian kewenangan ini diwujudkan dalam bentuk

pelaksanaan syariat Islam bagi pemeluk agama Islam dalam

bermasyarakat seperti misalnya penggunaan jilbab bagi

muslimah.206 Penyelenggaraan kehidupan beragama tidak

berarti memarjinalkan penyelenggaraan kehidupan beragama

bagi agama lain karena pelaksanaan kewenangan ini tetap

dalam kerangka menjaga toleransi kehidupan beragama agama

selain Islam. Karena Islam sendiri merupakan agama yang

206 sebelumnya pelaksanaan penggunaan pakaian muslimah hanya sebatas penganjuran oleh

Majelis Ulama Indonesia Daerah Istimewa Aceh melalui Keputusan Rapat Kerja Komisi “B” (Fatwa/Hukum) Majelis Ulama Indonesia Daerah Istimewa Aceh Nomor 01/1/1990 tentang Kewajiban berbusana Islami. Kemudian peraturan penggunaan busana Islami ini diatur dalam Peraturan Daerah Daerah Istimewa Aceh nomor 5 tahun 2000 tentang Penyelenggaraan Syari’at Islam.

156

penuh toleransi dengan menghormati kehidupan beragama agama

lain. Toleransi ini diperintahkan oleh Allah SWT melalui

firmannya “untukmu agamamu, untukku agamaku”.207

Dalam rangka penyelenggaraan kehidupan beragama ini,

diperkenankan untuk membentuk lembaga-lembaga agama diluar

dari perangkat daerah. Yang dimaksud oleh lembaga agama ini

antara lain seperti meunasah atau Badan Amil Zakat.

Meunasah atau mushalla (langgar atau surau) merupakan

lembaga yang lekat dalam kehidupan keseharian masyarakat

Aceh, karena setiap malam masyarakat Aceh terutama laki-

laki menggunakan meunasah sebagai tempat berkumpul

menjalankan shalat berjamaah dan ditempat ini pula biasanya

anak-anak kecil diajarkan mengaji atau membaca Al Qur’an.

Begitu pentingnya peranan meunasah Pemerintah daerah telah

mengeluarkan Instruksi Gubernur D.I Aceh nomor

05/INSTR/2000 tentang Pembudayaan Kemakmuran Mesjid dan

Meunasah Dalam Provinsi Daerah Istimewa Aceh.

Dalam rangka penyelenggaraan kehidupan beragama juga

telah dikeluarkan peraturan daerah nomor 5 tahun 2000

tentang Penyelenggaraan Syari’at Islam. Prinsip dasar yang

207 Qs. Al Kafirun ayat 6

157

tertuang dalam Perda Syariat Islam adalah bahwa setiap

individu dan lembaga yang berdomisili di Daerah Istimewa

Aceh berkewajiban menjunjung tinggi pelaksanaan syariat

Islam, yaitu mencakup aspek aqidah, ibadah, mu’amalah,

akhlak, pendidikan dan dakwah Islamiyah/amar ma’ruf nahi

munkar, baitul maal, kemasyarakatan, syiar Islam, pembelaan

Islam, qadha, jinayat, munakahat dan mawaris. Dalam hal ini

pelaksanaan dari peraturan daerah ini misalnya telah

dikeluarkan Instruksi Gubernur Provinsi Nanggroe Aceh

Darussalam nomor : 05/INSTR/2002 Tentang Tata Pergaulan/

Khalwat Antara Pria Dan Wanita Dalam Provinsi Nanggroe Aceh

Darussalam, kemudian Gubernur Provinsi Nanggroe Aceh

Darussalam juga mengeluarkan Surat Edaran Gubernur Nomor :

536/20976 Tentang Larangan Minuman Beralkohol (khamar).

2. Penyelenggaraan Kehidupan Adat

UU nomor 44 tahun 1999 mengatur mengenai kebijakan

penyelanggaraan kehidupan adat pada pasal 6 dan pasal 7.

Sebagai Peraturan pelaksana dari pengaturan penyelenggaraan

kehidupan adat dikeluarkan Peraturan Daerah Daerah Istimewa

Aceh nomor 7 tahun 2000 tentang Penyelenggaraan Kehidupan

Adat. Dalam rangka penyelengaraan kehidupan adat ini Aceh

158

berhak untuk membentuk lembaga-lembaga Adat. Yang disebut

lembaga adat adalah

“suatu organisasi kemasyarakatan adat yang dibentuk oleh

suatu masyarakat hukum adat tertentu mempunyai

wilayah tertentu dan harta kekayaan sendiri serta

berhak dan berwenang untuk mengatur dan mengurus

serta menyelesaikan hal-hal yang berkaitan dengan

adat Aceh.” 208

Lembaga-lembaga adat yang ada di Aceh antara lain seperti Imum

Meunasah, Geuchik, Tuha Peuet, Tuha Lapan, Imum Meunasah,

Keujruen Blang, Panglima Laot, Peutua Seneubok, Haria

Peukan dan Syahbanda.209

UU nomor 18 tahun 2001 juga memperkenalkan lembaga

adat Wali Nanggroe dan Tuha Nanggroe yang merupakan simbol

bagi pelestarian penyelenggaraan adat, budaya dan pemersatu

masyarakat yang berada di tingkat provinsi. Lembaga ini

208 Aceh, Peraturan Daerah Daerah Istimewa Aceh tentang Penyelenggaraan Kehidupan Adat,

Peraturan Daerah nomor 7 tahun 2000, Lembaran daerah nomor 32, pasal 1 angka 5 209 Ibid., pasal 2 ayat (2)

pengertian dari masing-masing istilah tersebut dapat dilihat pada pasal 1 Peraturan Daerah nomor 7 tahun 2000 tentang Penyelenggaraan Kehidupan Adat.

159

tidak termasuk dalam lembaga politik dan pemerintahan

provinsi NAD.210

Lembaga-lembaga adat ini mengadopsi lembaga-lembaga

adat yang telah ada di Aceh semenjak Kerajaan Aceh Raya

Darussalam, sebagaimana termaktub dalam Qanun Al Asyi.

Berikut ini adalah susunan kerajaan Aceh Raya Darussalam

yang ditulis dalam Qanun Al Asyi dalam hubungannya dengan

lembaga-lembaga adat yang ada di Aceh:211

1. KERAJAAN, yang nama lengkapnya Kerajaan Aceh Darussalam,

dengan Ibukota Negara: Banda Aceh Darussalam, yang

kadang-kadang disebut Bandar Darussalam dan Darul

Makmur. Kerajaan dipimpin seorang Raja yang bergelar

Sultan Imam Malikul Adil, dan dibantu oleh seorang Qadhi

kerajaan Qadhi Malikul Adil.

2. SAGOE, yaitu federasi dari beberapa Nanggroe, yang

dipimpin oleh seorang Penglima, hanya ada di Aceh Rayek,

banyaknya tiga sagoe, sehingga disebut juga Aceh Lhei

Sagoe, yaitu :

210 Indonesia(D), Op.Cit., pasal 10 211 Ali Hasjmy dkk (eds), 50 tahun Aceh Membangun, (Banda Aceh: Majelis Ulama Indonesia

Daerah Istimewa Aceh bekerjasama dengan Pemerintah Daerah Istimewa Aceh, 1995), hal 3-8

160

a. Sagoe Teungoh Lheiplooh, yang terdiri dari 25 Mukim,

yang dipimpin seorang Panglima Sagoe, yang bergelar

Qadhi Malikul Alam Sri Setia, dan dibantu oleh

seorang Qadhi Sagoe yang bergelar Qadhi Rabbul Jalil.

b. Sagoe Duaplooh Nam, yang terdiri dari 26 Mukim, yang

dipimpin seorang Penglima Sagoe yang bergelar Sri

Imam Muda dan dibantu seorang Qadhi Sagoe yang

bergelar Qadhi Rabbul Jalil.

c. Sagoe Duaplooh Dua, yang terdiri dari 22 Mukim, yang

dipimpin oleh seorang Panglima Sagoe, yang bergelar

Panglima Polem Sri Muda Perkasa, dan dibantu seorang

Qadhi Sagoe yang bergelar Qadhi Rabbul Jalil.

3. NANGGROE, yang disebut juga daerah Uleebalang terdiri

dari tiga Mukim hingga sembilan Mukim, dipimpin oleh

seorang Uleebalang dan dibantu oleh seorang qadhi

Nanggroe. Nanggroe merupakan daerah otonom dalam batas-

batas tertentu.

4. MUKIM, yaitu federasi dari beberapa gampong, paling

kurang delapan gampong. Mukim dipimpin oleh seorang Imum

Mukim dan seorang Qadhi Mukim serta dibantu oleh

beberapa wakil. Dalam tiap-tiap Mukim didirikan sebuah

Masjid Jum’at.

161

5. GAMPONG, yang disebut juga Meunasah, dipimpin oleh

seorang Keuchik (Geuchik) dan seorang Imam Rawatib

dengan dibantu oleh seorang staf yang bernama Tuha Peut.

Pemerintahan Gampong ini mendapat hak otonomi yang luas.

3. Penyelenggaraan Pendidikan

Keistimewaan yang dimiliki Aceh dalam rangka

penyelenggaraan pendidikan diatur dalam pasal 8 UU nomor 44

tahun 1999. Pendidikan memiliki peranan yang penting dalam

kehidupan manusia karena dengan pendidikan seseorang dapat

meningkatkan status sosialnya dalam stratifikasi

masyarakat. Islam pun menekankan pentingnya pendidikan

dalam ajarannya. Ayat pertama Al Qur’an yang diturunkan

Allah SWT memerintahkan untuk membaca.212 Kemudian banyak

hadits-hadits RasuluLlah SAW yang juga menekankan

pentingnya pendidikan.213

Pemerintah Daerah Daerah Istimewa Aceh pun telah

mengeluarkan peraturan daerah yang berisi pelaksanaan dari

keistimewaan penyelenggaraan pendidikan yaitu Peraturan

Daerah Daerah Istimewa Aceh nomor 6 tahun 2000 tentang

212 Qs. Al ‘Alaq ayat 1

“Bacalah, dengan nama Tuhanmu yang Menciptakanmu” 213 salah satunya adalah :

“Menuntut ilmu wajib hukumnya bagi tiap muslim dan muslimah”

162

Penyelenggaraan Pendidikan. Atas dasar peraturan daerah ini

fungsi dan tujuan dari pendidikan yang diselenggarakan

adalah untuk memantapkan iman kepada Allah SWT, ilmu dan

amal saleh serta membina akhlak, mengembangkan peserta

didik dalam upaya meningkatkan mutu kehidupan yang

bermartabat sesuai dengan tuntunan ajaran Islam.214 Sejak

dahulu penanaman nilai-nilai adat dan nilai-nilai Islam

telah menjadi dasar pada sistem pendidkan di Aceh misalnya

dengan dikeluarkannya Instruksi Gubernur Daerah Istimewa

Aceh Nomor : 02/INSTR/1990 Tentang Kewajiban Harus Dapat

Membaca Al-Qur’an Dan Pemahaman Adat Istiadat Daerah Bagi

Murid Sekolah Dasar. Perbedaan pelaksanaan sistem pendidkan

di Aceh adalah bahwa di Aceh ditambahkan materi muatan

lokal yaitu materi pelajaran yang berkaitan dengan agama,

adat dan budaya Islami. Pengubahan istilah lembaga

pendidikan pun mengalami perubahan seperti madrasah

(menggantikan istilah sekolah), kemudian dayah

(menggantikan istilah pesantren). Istilah tersebut

nampaknya mengacu pada zaman Kerajaan Aceh Raya Darussalam.

Ketika itu lembaga-lembaga pendidikan pun telah

214 Aceh, Peraturan Daerah Daerah Istimewa Aceh, Perda nomor 6 tahun 2000 tentang

Penyelenggaraan Pendidikan, pasal 3 dan pasal 4

163

dikembangkan dimana terdapat pula jenjang-jenjang

pendidikan yaitu :215

1. Meunasah (Madrasah), Meunasah dibangun di setiap

kampung dan berfungsi sebagai Sekolah Dasar dimana

diadakan menulis dan membaca huruf Arab, ilmu agama,

Fiqh, Bahasa Jawi, Sejarah Islam dan cara bercerita.

Disamping sebagai sekolah Meunasah juga digunakan

sebagai tempat musyawarahdan pusat kegiatan

masyarakatdi desa dan sebagai penginapan gratis bagi

musafir lelaki dewasa.

2. Rangkang, merupakan pendidikan tingkat lanjutan dari

meunasah dimana diadakan disetiap mukim, tenaga

pengajar tetapnya disebut Teungku Leube. Lembaga

pendidikan ini dapat disamakan dengan tingkat SMP

sekarang.

3. Dayah (Zawyah), berada ditiap wilayah Uleebalang yang

pada umumnya berpusat di Masjid Lembaga pendidikan

ini dapat disejajarkan dengan tingkat SMU yang ada

sekarang.

215 Drs. Abdurrahman Kaoy, Banda Aceh sebagai Pusat Da’wah Islamiyyah dalam Kota Banda

Aceh Hampir 1000 Tahun, (Banda Aceh: Pemerintah Daerah Tingkat II Banda Aceh, 1998), hal 162

164

4. Dayah Tgk. Syik, lembaga pendidikan ini dapat

disamakan dengan peruruan tinggi dimana diajarkan

pengetahuan agama Islam secara luas dan mendalam.

Kondisi dunia pendidikan di Aceh saat ini sangat

tertinggal. Alasan keadaan Aceh yang tidak stabil adalah

yang menjadi penyebab rendahnya kualitas pendidikan di

Aceh. Secara nasional, peringkat kualitas pendidikan di

Aceh pernah berada pada tingkat 25 dari seluruh provinsi

yang ada di Indonesia.216 Padahal bidang pendidikan adalah

bagian dari Hak Asasi Manusia (HAM) yang dijamin

keberadaannya dalam hukum internasional maupun hukum

nasional.217

4. Peran Ulama Dalam Penetapan Kebijakan Daerah

Keistimewaan keempat yang diatur dalam UU nomor 44

tahun 1999 adalah memberikan posisi pada para ulama sebagai

penasihat dalam jalannya pemerintahan. Keistimewaan ini

penting artinya karena dalam Islam posisi ulama adalah

sejajar dengan umara’ (pemimpin pemerintahan) sebagai

216 Hancurnya pendidikan di Aceh, Kompas, 8 Desember 2001 217 Satya Arinanto, Hak Asasi Manusia Dalam Transisi Politik di Indonesia, cet.I (Jakarta: Pusat

Studi Hukum Tata Negara, 2003), hal. 304

165

penyeimbang jalannya pemerintahan agar senantiasa sesuai

dengan syari’at Islam.218 Ajaran atau sistem keseimbangan

antara Ulama dan Umara’ sebenarnya sudah sejak lama

diterapkan di Aceh dengan melihat pada sejarah Kerajaan

Aceh Raya Darussalam kemudian dalam masa penjajahan Belanda

maupun perebutan kemerdekaan Republik Aceh perjuangan

rakyat Aceh dipimpin oleh tokoh Ulama antara lain seperti

Teungku H. Hasan Kreung Kale, Teungku H. Ahmad Hasballah

Indrapuri, Teungku H. Jafar Siddiq Lam Jabat, Teungku Daud

Beuereuh, Teungku Chik Kuta Karang dan Teungku Chik

Ditiro.219 Akan tetapi dalam masa Orde baru posisi Ulama

lama kelamaan dipinggirkan, Ulama tidak lebih hanya menjadi

pemimpin formal dalam hal ritual keagamaan saja dan tidak

memiliki kekuatan dalam mengoreksi pemimpin. Kondisi ini

memunculkan satire atau sindiran dalam bahasa Aceh yang

mengatakan, “Ulama jameun pijuet-pijuet seubab geu kaleut

218 Al Maududi menyatakan mengenai keistimewaan kedudukan ulama dalam pemerintahan,

bahwa hanya orang yang dianggap ulama yang berhak duduk sebagai anggota lembaga legislatif. Karena syarat yang diajukan Al Maududi untuk menjadi anggota lembaga legislatif adalah beragama Islam, dewasa, laki-laki saleh dan terlatih untuk menafsirkan dan menerapkan syari’ah serta menyusun UU yang sejalan dengan AlQur’an dan Sunnah. Lihat Abul A’la Al Maududi, the Islamic Law and Constitution, (Lahore: Islamic Publisher, 1975), hal 207. bandingkan dengan Drs. Muhammad Iqbal, Fiqh Siyasah Kontekstualitas Doktrin Politik Islam, cet.1, (Jakarta: Gaya Media Pratama, 2001), hal 176-177.

219 Ibrahim Alfian, Perang di Jalan Allah, Perang Aceh 1873-1912, cet.1, (Jakarta: Pustaka

Sinar Harapan, 1987), hal 151-173.

166

bak buleun puasa, Ulama jinoe teumbon-teumbon gadoeh eik

treeun bak istana.”220

Sebagai tindak lanjut UU No. 44/1999 tentang

Keistimewaan Aceh dalam meningkatkan peran ulama dalam

penetapan kebijakan daerah, Pemda dan DPRD Aceh telah

mensahkan yaitu Perda Nomor 3 tahun 2000 tentang

Pembentukan Organisasi dan Tata Kerja Majelis

Permusyawaratan Ulama. Peran strategis ulama

diimplimentasikan melalui MPU (Majelis Permusyawaratan

Ulama) yang dibentuk sampai ke tingkat kabupaten dan kota.

MPU bersifat independen, bukan dari unsur DPRD maupun

Pemerintah Daerah. 221 Selama ini rakyat Aceh menuding bahwa

ulama yang bergabung dalam MUI adalah ulamanya pemerintah,

maka dengan kehadiran MPU nantinya maka anggapan itu sama

sekali tak beralasan lagi. Karena kelembagaan yang di

bentuk ini benar-benar independen dan tidak berada di bawah

koordinasi Pemda dan DPRD. MPU mempunyai fungsi dalam

220 artinya Ulama dulu kurus-kurus, sibuk berdzikir dalam goa seperti bulan puasa; Ulama

sekarang buncit-buncit, naik turun pendopo raja. Lihat Al Chaidar, Gerakan Aceh Merdeka, Op.Cit, hal 139

221 Aceh, Peraturan Daerah tentang Pembentukan Organisasi dan Tata Kerja Majelis Permusyawaratan Ulama Daerah Istimewa Aceh, Peraturan daerah nomor 3 tahun 2000, Lembaran Daerah nomor 23

167

menetapkan fatwa, memberikan pertimbangan terhadap

kebijakan Daerah baik diminta atau tidak.222

5. Pembagian Keuangan Antara Pusat dan Daerah

Salah satu isu yang penting lainnya dalam rangka

palaksanaan otonomi khusus Aceh lainnya adalah masalah

pembagian keuangan antara pusat dengan daerah. Dalam UU

nomor 44 tahun 1999 tidak dijabarkan secara spesifik

pembagian keuangan ini, namun dalam UU nomor 18 tahun 2001

pembagian keuangan ini dijabarkan secara lebih rinci.223

Pembagian keuangan ini berbeda perumusannya dengan yang

diatur dalam UU nomor 25 tahun 1999. Perbedaan itu terletak

pada penerimaan yang berasal dari sumber zakat224 dan

tambahan penerimaan dari bahagian pendapatan yang berasal

dari sumber daya alam untuk pertambangan minyak dan

pertambangan gas alam.225

Perbedaan pembagian keuangan antara provinsi Aceh

dengan provinsi yang lain adalah suatu yang wajar mengingat

sejak dulu Aceh telah memberikan kontribusi yang besar bagi

222 Ibid., pasal 5 223 Indonesia(D), Op.Cit., pasal 4-7 224 Ibid., pasal 4 ayat (2) huruf c 225 Ibid., pasal 4 ayat (4) dan (5)

168

devisa negara namun kesejahteraan rakyat Aceh tidak juga

meningkat. Diawal dekade 70-an perekonomian Aceh mengalami

perubahan yang besar semenjak ditemukannya ladang gas alam

dikabupaten Aceh Utara. Sebelum itu, Aceh juga menghasilkan

minyak dari 450 sumur minyak di Aceh Timur yang digali oleh

Canadian Assamera Oil Company dari tahun 1961 hingga

1991.Dengan penemuan gas alam cair di Kabupaten Aceh Utara

itu dimulailah pembangunan kilang secara joint venture

antara Pertamina, Mobil Oil Indonesia dan Jilco Jepang.

Menjelang 1977, sebuah kilang gas alam cair telah berdiri

dengan label PT Aron NGL dan pada tahun itu ppula kilang

itu mulai memproduksi gas alam untuk ekspor ke Jepang,

Korea dan Taiwan. Atas dasar suksesnya pembangunan PT Aron

NGL tersebut maka tahapan dimulainya pembangunan Zona

Industri Lhok Seumawe (ZILS) pun terwujud. Pentingnya

sumber daya alam Aceh bagi Indonesia tidak bisa dipandang

ringan, menjelang tahun 1980, Aceh telah menyumbang 30%

dari ekspor migas negara. Dalam waktu singkat, kilang LNG

diikuti oleh pendirian pabrik pupuk Asean Aceh Fertilizer

(AAF) dan PT Pupuk Iskandar Muda (PIM). Kedua kilang ini

merupakan industri intensi energi yang memanfaatkan LNG

yang menghasilkan pupuk sebagai produk ekspor untuk

169

menambah devisa negara. Pada tahun 1991, hampir 90% output

kilang pupuk AAF dan PT PIM disediakan untuk ekspor.

Seluruh pendapatan dari pabrik-pabrik tersebut adalah

menjadi penerimaan negara, penerimaan Pertamina dan

kontraktor asing, pendapatan tersebut tidak pernah mengalir

secara langnsung kepada Aceh sebagai daerah penghasil

kecuali dalam bentuk subsidi pemerintah pusat kepada

pemerintah daerah yang prinsip pengucurannya sama dengan

provinsi lain di Indonesia.226 Sehingga wajar bila rakyat

Aceh tidak menikmati tingkat kesejahteraan yang tinggi

walaupun industri-industri besar dibangun di Aceh.

226 usul insiatif DPR untuk RUU tentang Otonomi Khusus Bagi Propinsi Daerah Istimewa Aceh

dalam Bentuk Nanggroe Aceh Darussalam.

170

BAB V

PROBLEMATIKA DALAM PENERAPAN OTONOMI KHUSUS DI PROVINSI

NANGGROE ACEH DARUSSALAM DENGAN KONSEP NEGARA KESATUAN

A. QANUN

1. Pengertian Qanun

Istilah qanun diambil dari bahasa Arab yang secara

letterlijk berarti Undang-Undang.227 Untuk memahami istilah

qanun terlebih dahulu harus dipahami pengertian tentang

hukum Islam. Yang disebut dengan hukum Islam sendiri adalah

sebuah hasil daya nalar fuqaha yang dideduksi dari sumber

yang otentik, kemudian dikembangkan secara berkelanjutan

dalam rentang waktu yang panjang. Hukum Islam

disosialisasikan dan memberikan makna islami terhadap

pranata sosial yang tersedia atau bahkan menjadi cikal

227 Dalam bahasa Arab, qanun, kata kerjanya qanna yang artinya membuat hukum (to make law, to lagislate), kemudian qanun dapat berarti hukum (law), peraturan (rule, regulation), Undang-Undang, (statute, code). The Encyclopaedia of Islam, (new ed.), IV: 558. Lihat juga Qadri Azizy, Eklektisisme Hukum Nasional, cet.1, (Yogyakarta: Gama Media, 2002), hal 57-48.

171

bakal pranata sosial yang baru.228 Pada saat hukum Islam

ini berinteraksi dengan penguasa atau pemerintah maka hukum

Islam diwujudkan di dalam pembentukan peraturan perundang-

undangan. Sehingga Qanun merupakan transformasi hukum Islam

ke dalam peraturan perundang-undangan (takhrij al-ahkam fi

al- nash al-qanun) hasil dari interaksi antara kelompok

elite Islam (Ulama, cendikiawan Muslim) dengan elite

penguasa (pemerintah).229 Peraturan perundang-undangan

(qanun) dibentuk oleh lembaga legislatif berikut ini

pemikiran Abul a’la al Maududi mengenai lembaga legislatif

dan batasan peraturan perundang-undangan dalam Islam

Lembaga legislatif haruslah bekerja berdasarkan masyarakat. Namun kekuasaan-kekuasaannya dalam membuat UU harus dibatasi dengan batasan-batasan yang telah disebutkan dalam Al Qur’an (Qs. 39:2-3, 45:18, 33:36). Perkara-perkara yang oleh Allah dan rasul-Nya telah ditetapkan hukum-

228 Cik Hasan Bisri, Peradilan Islam dalam Tatanan Masyarakat Indonesia, cet. Kedua

(Bandung: PT Remaja Rosdakarya, 2000), hal 4. Terdapat berbagai pandangan tentang syariah, hukum Islam dan fikih. Ia merupakan bahan pembicaraan bahkan perdebatan yang selalu muncul dan berkembang. Dalam pandangan Asaf A.A fyzee syari’ah dapat diartikan kedalam bahasa Inggris sebagai Canon Law of Islam, keseluruhan perintah Allah. Perintah itu dinamakan hukm. Sedangkan fikih atau hukum Islam adalah pengetahuan tentang hak-hak dan kewajiban-kewajiban seseorang sebagaimana diketahui dalam Al Qur’an dan Sunnah atau yang disimpulkan dari keduanya atau tentang apa yang telah disepakati oleh kaum cerdik pandai. Pandangan lain dikemukakan oleh ‘Abd al-‘Ati yang menyatakan bahwa konsep hukum Islam mempunyai fungsi ganda yaitu fungsi syari’ah dan fungsi fikih. Syari’ah merupakan fungsi kelembagaan yang diperintahkan Allah untuk dipatuhi sepenuhnya, atau saripati petunjuk Allah untuk perseorangan dalam mengatur hubungannya dengan Allah, sesamam muslim dan dengan semua makhluk didunia ini. Sedangkan fikih merupakan produk daya pikir manusia yang dengan daya intelektualnya mencoba menafsirkan penerapan prinsip-prinsip syariah secara sistematis.

229 Ibid., hal 20.

172

hukumnya yang jelas atau telah ditetapkan batasan-batasan dan prinsip-prinsip dasarnya, maka badan legislatif dibolehkan membuat penafsiran-penafsiran, perincian-perincian atau mengajukan saran-saran untuk membuat kaidah-kaidah, peraturan-peraturan sampingan dan ikatan-ikatan khusus dalam melaksanakan dan menjalankannya. Tapi badan ini tidak diperbolehkan melakukan suatu penolakan atau pergantian. Adapun perkara-perkara yang oleh pemegang kekuasaan tertinggi (yakni Allah) belum ditetapkan hukumnya yang pasti atau belum diletakkan dasar-dasar atau batasan-batasannya maka badan legislatif ini diperbolehkan membuat UU yang sesuai dengan ruh Islam serta prinsip-prinsipnya yang umum, sebab tidak ada ketentuan dari Sang Pembuat Syari’at mengenai perkara-perkara itu, menunjukkan bahwa Dia telah menyerahkannya kepada kebijaksanaan kaum mukminin yang benar.230

Dalam konteks sejarah istilah qanun diadopsi dari

istilah Qanun Al Asyi yang merupakan Undang-Undang Dasar

Kerajaan Islam Aceh Raya Darussalam. Qanun Al Asyi disebut

juga Adat Meukuta Alam yang mana menurut ahli sejarah

adalah peraturan yang amat sempurna menurut ukuran zamannya

sehingga digunakan sebagai pedoman oleh Kerajaan-Kerajaan

Islam lainnya di Asia Tenggara.231

Hal-hal yang diatur dalam Qanun Al Asyi terdiri dari

(1) Dasar dan rukun negara serta sistem pemerintahan, (2)

Sumber hukum dan jenis-jenis hukum yang berlaku dalam

kerajaan, (3) Pemerintah pusat dan pembagian wilayah-

wilayah negara, (4) Lembaga-lembaga negara dalam tingkat

230 Abul A’la al Maududi, Khilafah dan Kerajaan, Evaluasi Kritis atas Sejarah Pemerintahan

Islam, terj. oleh Muhammad Al Baqir, cet.1, (Bandung: Mizan, 1994), hal 74. 231 Al Chaidar, Gerakan Aceh Merdeka, Op.cit., hal 33

173

pusat serta tugas dan wewenang, (5) Nama-nama dan gelar

jabatan bagi pejabat tinggi negara ditingkat pusat, (6)

Syarat-syarat menjadi sultan, menteri, qadhi dan pejabat

tinggi lainnya, (7) Hak-hak warga negara dan hubungannya

dengan negara, (8) Susunan pemerintah daerah dan tugas-

tugas para pejabat daerah, (9) Organisasi angkatan perang

dan gelar pejabat tinggi militer serta pejabat tingkat

menengah dan bawahan, (10) peraturan dasar mengenai

perdagangan dalam dan luar negeri, (11) Negara dalam

keadaan perang, (12) Syarat-syarat keadilan pemerintah dan

ketaatan rakyat, dan (13) pengecualian dimana Qanun Al Asyi

menetapkan beberapa garis pokok mengenai cara bagaimana

seharusnya sultan dan pejabat tinggi negara menjalankan

pemerintah pusat, sekalipun apabila bekerja diluar garis

Undang-undang dan bertindak tegas.232

Dalam UU nomor 18 tahun 2001 batasan mengenai yang

disebut Qanun adalah “Peraturan Daerah sebagai pelaksanaan

Undang-Undang di wilayah Provinsi Nanggroe Aceh Darussalam

dalam rangka penyelenggaraan otonomi khusus.”233 Jadi Qanun

adalah istilah yang digunakan untuk menyebut Peraturan

232 Ibid.,hal 37 233 Indonesia (D), Op.Cit., pasal 1 huruf g

174

Daerah yang dikeluarkan oleh Pemerintah Daerah dan DPRD

provinsi Nanggroe Aceh Darussalam. Dan dengan berlakunya UU

nomor 18 tahun 2001 seluruh Peraturan Daerah Nanggroe Aceh

Darussalam disebut dengan Qanun sebagaimana disebutkan

dalam pasal 30 “Semua Peraturan Daerah yang ada dinyatakan

sebagai Qanun Provinsi Nanggroe Aceh Darussalam sesuai

dengan yang dimaksud dalam Undang-Undang ini.”

2. Kedudukan Qanun Dalam Susunan Peraturan Perundang-undangan di Indonesia

Dalam pasal 1 huruf g UU nomor 18 tahun 2000 disebutkan bahwa qanun adalah istilah yang digunakan di popinsi NAD untuk menyebut Peraturan Daerah. Jadi kedudukan qanun adalah sama dengan kedudukan peraturan daerah dalam tata urutan perundang-undangan yang berlaku di Indonesia berdasarkan Ketetapan MPR nomor III/MPR/2000 tentang Sumber Hukum dan Tata Urutan Peraturan Perundang-undangan. Dalam Pasal 2 Ketetapan MPR No.III/MPR/2000 disebutkan adanya tata urutan yang mencakup UUD, Ketetapan MPR, Undang-Undang, Perpu, Peraturan Pemerintah, Keputusan Presiden, dan Peraturan Daerah. Yang termasuk pengertian Peraturan Daerah itu sendiri untuk daerah provinsi adalah peraturan yang dibuat oleh DPRD bersama Gubernur, sedangkan untuk daerah kabupaten/kota dibuat oleh DPRD setempat bersama Bupati/Walikota. Bahkan, termasuk dalam pengertian Peraturan Daerah itu adalah Peraturan Desa atau yang setingkat yang dapat dibuat oleh badan perwakilan desa atau yang setingkat menurut tata cara pembuatan peraturan desa atau yang setingkat yang diatur dalam Peraturan Daerah Kabupaten/Kota yang bersangkutan.234

Pada tahun 1951 Kementrian Dalam Negeri RI membuat pengertian peraturan daerah yang tertuang dalam pedoman tanggal 25 oktober 1951 No. Des 26/46/2 sebagai berikut :

234 Indonesia, Ketetapan Majelis Permusyawaratan Rakyat nomor III/MPR/2000 tentang

Sumber Hukum dan Tata Urutan Peraturan Perundang-undangan, pasal 3 ayat (7).

175

a. “Peraturan” adalah suatu keputusan yang dimaksudkan berlaku lama dan

merupakan pokok kaidah (norma buat segala hal yang dapat dimaksudkan dalam

norma itu).

b. “Peraturan daerah” adalah pada umumnya peraturan termaksud dalam huruf a, yang

ditetapkan oleh DPRD dan berlaku (mengikat) umum (algemeen bindende regels),

baik yang memuat ancaman pidana maupun tidak.

Masyarakat Transparansi Indonesia menerjemahkan peraturan daerah sebagai berikut : 1. Perda sebagai salah satu bentuk/jenis peraturan perundang-undangan yang

merupakan sub sistem peraturan perundang-undangan (hukum) nasional. Artinya suatu perda tak lepas dari asas dan sistem hukum nasional.

2. Perda sebagai produk hukum daerah dibentuk dan ditetapkan oleh pejabat yang berwenang didaerah, dalam hal ini oleh Pemda dan DPRD.

3. Muatan berisi tingkah laku yang bersifat mengatur (regulerend), tidak bersifat sekali jalan.

4. Perda hanya berlaku untuk daerah tertentu diwilayah Republik Indonesia namun perda tersebut baik secara asas hukum maupun hirarki tunduk pada asas-asas hukum yang berlaku di Indonesia.235

Dalam pasal 69 UU nomor 22 tahun 1999 disebutkan bahwa Kepala Daerah atas

persetujuan DPRD menetapkan peraturan daerah dalam rangka penyelenggaraan otonomi daerah dan penjabaran lebih lanjut dari peraturan perundang-undangan yang lebih tinggi. Dalam hal ini Peraturan Daerah adalah delegated legislation,236 peraturan untuk melaksanakan aturan hukum diatasnya. Dan dalam hal ini qanun menjadi berbeda dengan Peraturan Daerah daerah lain di Indonesia. Berdasarkan prinsip ‘lex superiore derogat lex infiriore’ maka secara hirarkis peraturan perundang-undangan yang tingkatannya di bawah tidak boleh bertentangan dengan peraturan yang tingkatannya lebih tinggi. Mengingat bahwa banyak sekali bidang-bidang yang menjadi kewenangan pemerintah daerah provinsi Nanggroe Asceh Darussalam maka

235 Masyarakat Transparansi Indonesia, Penyusunan Peraturan Daerah yang Partisipatif, cet.1,

(Jakarta: MTI bekerjasama dengan DPRD Ambon, 2003), hal 93. 236 Delegated legislation is law made by some person or body to whom parliament has delegated

its general law making power. Lihat Gary Slapper dan David Kelly, English Legal System, Q and A series, cet.5, (London: Cavendish Publishing Ltd, 2003), hal 19.

176

implikasinya tentu akan banyak peraturan daerah yang akan bertentangan dengan kebijakan nasional pemerintah pusat yang dituangkan dalam peraturan perundang-undangan. Contohnya qanun nomor 10 tahun 2002 tentang Peradilan Syari’at Islam yang dikeluarkan oleh pemerintah provinsi NAD dalam rangka peraturan pelaksanaan UU nomor 18 tahun 2001 maka Perda ini akan mengenyampingkan kebijakan nasional pemerintah pusat tentang sistem peradilan nasional yang diatur dalam UU nomor 14 tahun 1970 sebagimana telah diubah dengan UU nomor 35 tahun 1999. Pengenyampingan ini misalnya dalam hal dibentuknya qanun yang berisi hukum materiil dan hukum formil dalam menjalankan Peradilan Syari’at Islam. Maka pengenyampingan ini bertentangan dengan prinsip hukum ‘lex superiore derogat lex inferiore’. Akan tetapi, dalam hukum juga berlaku prinsip ‘lex specialis derogat lex generalis’ yang berarti bahwa peraturan yang khusus dapat mengesampingkan berlakunya suatu peraturan yang bersifat umum. Dan prinsip hukum ini diatur dalam penjelasan UU nomor 18 tahun 2000

Qanun Provinsi Nanggroe Aceh Darussalam adalah Peraturan Daerah Provinsi Nangroe Aceh Darussalam, yang dapat mengenyampingkan peraturan perundang-undangan yang lain dengan mengikuti asas lex specialis derogaat lex generalis dan Mahkamah Agung berwenang melakukan uji materiil terhadap Qanun.

Selain dasar penjelasan dari UU nomor 18 tahun 2001 bahwa qanun dapat

mengenyampingkan peraturan perundang-undangan lain, pada pasal 3 ayat (7) Ketetapan MPR nomor III/MPR/2000 ditegaskan bahwa Peraturan Daerah merupakan peraturan untuk melaksanakan aturan hukum di atasnya, dan menampung kondisi khusus dari daerah yang bersangkutan. Sehingga meskipun sudah ada peraturan yang tingkatannya lebih tinggi mengatur suatu hal, tetapi jikalau misalnya kondisi khusus Aceh menghendaki ketentuan yang khusus dan berbeda, maka kekhususan itu dapat ditampung pengaturannya dalam bentuk Peraturan Daerah.237

Prinsip lex specialis derogat lex generalis berlaku karena UU nomor 44 tahun 1999 dan UU nomor 18 tahun 2001 memberikan kewenangan khusus bagi Provinsi NAD untuk melaksanakan keistimewaannya yang menyisakan tiga kewenangan saja yang hanya diatur oleh pemerintah pusat di NAD yaitu

237 Prof. Dr. Jimly Asshiddiqie, SH., Hukum Islam Dan Reformasi Hukum Nasional,

Disampaikan dalam Seminar Penelitian Hukum tentang Eksistensi Hukum Islam Dalam Reformasi Sistem Nasional, diselenggarakan oleh BPHN Departemen Kehakiman dan Hak Asasi Manusia, di Jakarta, 27 September 2000.

177

pertahanan keamanan, moneter dan fiskal serta hubungan luar negeri. Kedua UU tersebut bersifat khusus mengenyampingkan UU lainnya yang dibuat oleh pemerintah pusat yang berkaitan dengan kewenangan khusus yang dimiliki NAD sehingga UU yang dibuat pemerintah pusat itu tidak berlaku di NAD.

Nuansa keinginan untuk pelaksanaan syari’at Islam begitu kental terasa sehingga dari sisi teknik penulisan peraturan perundang-undangan, qanun memiliki keistimewaan. Keistimewaan ini untuk mencirikan keinginan untuk mewarnai segala sisi kehidupan dengan nuansa Islami. Keistimewaan qanun dari sisi teknik penulisan peraturan perundang-undangan adalah dalam pembukaan dicantumkan kalimat “BismiLlahirrahmanirrahim” sebelum “Dengan Rahmat Allah Yang Maha Kuasa”. Keistimewaan lainnya adalah pencantuman Al Qur’an dan Hadits sebagai dasar hukum yang dicantumkan dalam unsur “mengingat” dalam setiap qanun. Namun sayangnya, pencantuman Al Qur’an dan Hadits sebagai dasar hukum qanun tidak secara rinci menyebutkan surat dan ayat Al Qur’an maupun riwayat dari hadits yang berkaitan dengan ketentuan yang akan diatur dalam qanun, sehingga terkesan seolah-olah pencantuman Al qur’an dan hadits sebagai alat legitimasi saja untuk menambah nuansa Islam dalam ketentuan qanun tersebut. Keputusan Presiden nomor 44 tahun 1999 tentang Teknik Penyusunan Peraturan Perundang-undangan dan Bentuk Rancangan Undang-Undang, Rancangan Peraturan Pemerintah dan Rancangan Keputusan Presiden menyatakan bahwa teknik penyusunan peraturan perundang-undangan dibawah Keputusan Presiden mutatis mutandis dengan bentuk rancangan Keputusan Presiden tersebut.238 Pencantuman kalimat “BismiLlahirrahmanirrahim” serta penggunaan Al Qur’an dan Hadits dalam qanun adalah sesuatu yang tidak diatur dalam Keppres nomor 44 tahun 1999 tersebut. Namun hal ini bukan berarti pencantuman hal-hal itu membawa konsekuensi bahwa qanun dapat dibatalkan karena telah menyimpang. Karena sesuai dengan pasal 114 ayat (1) UU nomor 22 tahun 1999 bahwa pertimbangan pembatalan suatu perda didasarkan pada dua hal yaitu bertentangan dengan kepentingan umum dan bertentangan dengan peraturan perundang-undangan yang lebih tinggi atau peraturan perundang-undangan lainnya. Sepertinya adalah suatu hal yang terlalu berlebihan bilamana pembedaan teknik penulisan qanun ini menjadi hal yang menyebabkan qanun itu dibatalkan. Walaupun demikian idealnya adalah bahwa teknik penulisan qanun ini perlu diatur dalam qanun

238 Indonesia, Keputusan Presiden tentang Teknik Penyusunan Peraturan Perundang-undangan

dan Bentuk Rancangan Undang-Undang, Rancangan Peraturan Pemerintah dan Rancangan Keputusan Presiden, Keppres nomor 44 tahun 1999, Lembaran Lepas 1999, pasal 6.

178

tersendiri mengingat dalam hal teknik penulisan qanun yang berbeda dengan peraturan daerah di daerah lain di Indonesia. Seperti pemerintah provinsi DKI Jakarta yang mengeluarkan Keputusan Gubernur nomor 75 tahun 2000 tentang Teknik Penyusunan dan Bentuk Rancangan Peraturan Perundang-undangan Daerah.

Sebagai salah satu bentuk peraturan perundang-undangan, Qanun juga merupakan objek yang dapat dilakukan judicial review oleh Mahkamah Agung. Dalam rangka otonomi daerah terutama dengan diberikannya otonomi khusus untuk Aceh, penguatan arus bawah dalam pengambilan keputusan tidak boleh dikekang sebagaimana terjadi pada zaman orde baru. Semangat yang terkandung dalam kebijakan otonomi khusus untuk provinsi NAD di satu segi mendorong tumbuhnya kemandirian dan keprakarsaan dari bawah, sehingga Pemerintah Daerah ataupun DPRD tidak perlu menunggu arahan dan aturan dari atas. Tetapi di pihak lain, perlu pula pengaturan agar terjadi keselarasan dalam pelaksanaan sistem hukum di Indonesia. Oleh sebab itu MA memiliki kewenangan untuk melakukan judicial review untuk menjamin keselarasan sistem hukum tersebut. Dalam melakukan judicial review, Prof. Jimly Asshiddiqie menyarankan beberapa hal untuk menjamin kehati-hatian pelaksanaannya, dalam rangka tidak mematikan aspirasi dari daerah juga dilain pihak tidak menimbulkan pertentangan hukum, yaitu239 :

(a) prinsip ‘lex superiore derogat lex infiriore’ mengharuskan norma hukum yang

di bawah tidak bertentangan dengan norma hukum yang di atas. Akan tetapi,

dalam pelaksanaannya, prinsip tersebut diimbangi oleh prinsip lain, yaitu ‘lex

specialis derogat lex generalis’ bahwa norma hukum yang khusus, baik

materinya maupun wilayah berlakunya ataupun waktu berlakunya, dapat saja

mengatur yang berbeda dari norma hukum yang bersifat umum tanpa mengubah

status keberlakuan norma hukum yang bersifat umum tersebut.

(b) dalam hukum dibedakan antara istilah pertentangan norma (contra legem)

dengan ketidaksesuaian norma (praepria). Peraturan Daerah mutlak tidak boleh

239 Prof. Jimly Asshiddiqie, Tata Urut Perundang-Undangan dan Problema Peraturan Daerah,

disampaikan dalam rangka Lokakarya Anggota DPRD se-Indonesia, diselenggarakan di Jakarta, oleh LP3HET, Jum’at 22 Oktober 2000.

179

mengatur norma yang berlawanan atau bertentangan dengan norma yang diatur

dalam peraturan yang lebih tinggi. Akan tetapi, jika materi yang diatur bukan

berlawanan tetapi hanya tidak sesuai dengan apa yang diatur dalam peraturan

yang lebih tinggi, maka hal itu masih dapat diterima secara hukum.

(c) dalam hal ditemukan adanya perbedaan pengaturan antara satu peraturan dengan

peraturan yang lain, maka penafsirannya disarankan dikaitkan dengan elemen

teleologis dari materi peraturan itu, yaitu menyangkut tujuannya

(doelmatigheid). Jika tujuannya sama, maka perbedaan dalam teknis

pelaksanaannya, sepanjang tidak mengganggu proses pencapaian tujuan

langsungnya, maka keduanya masih dapat diterima sebagai dokumen hukum

menurut pengertian ketidaksesuaian seperti pada butir (b) tersebut di atas.

3. Hal-Hal yang Diatur Dalam Qanun

Pasal 31 UU nomor 18 tahun 2001 mengatur bahwa ketentuan pelaksanaan yang menyangkut kewenangan pemerintah pusat ditetapkan dengan Peraturan Pemerintah sedangkan yang menyangkut kewenangan Pemerintah Provinsi Nanggroe Aceh Darussalam ditetapkan dengan Qanun. Posisi qanun adalah sebagai peraturan pelaksana yang menjabarkan peraturan perundang-undangan yang lebih tinggi yang mengatur mengenai pemberian otonomi khusus Aceh yaitu UU nomor 18 tahun 2001 dan UU nomor 44 tahun 1999. Sehingga seharusnya dalam konsideran “mengingat” sebagai dasar hukum qanun tidak perlu menyebutkan UU atau peraturan perundang-undangan dibawah UU yang mengatur mengenai hal-hal yang akan diatur dalam qanun, karena pengaturan dalam qanun itu pasti berbeda dengan pengaturan kebijakan nasional yang akan berlaku didaerah lainnya di Indonesia. Misalnya dalam Perda nomor 6 tahun 2000 tentang Penyelenggaraan Pendidikan seharusnya tidak perlu mencantumkan UU nomor 2 tahun 1989 tentang Sistem Pendidikan Nasional dan peraturan perundang-undangan lain yang terkait karena Perda Penyelenggaraan Pendidikan di Aceh pengaturannya berbeda dengan Sistem Pendidikan Nasional berkaitan dengan keistimewaan atau otonomi khusus yang telah diberikannya. Pengaturan

180

penyelenggaraan pendidikan yang berbeda dalam peraturan daerah (qanun) sedangkan perda tersebut mencantumkan UU nomor 2 tahun 1989 sebagai dasar hukumnya adalah sesuatu yang paradox dan hal ini tentu akan bertentangan dengan prinsip ‘lex superiore derogat lex inferiore’, mengingat kedudukan perda yang berada dibawah UU. Yang harus dilakukan adalah menegaskan dalam ketentuan peralihan perda penyelenggaraan pendidikan tersebut bahwa UU nomor 2 tahun 1989 dan peraturan perundang-undangan lain yang mengatur masalah pendidikan dinyatakan masih tetap berlaku bilamana perda tentang penyelenggaraan pendidikan tersebut belum mengaturnya. Hal ini dimaksudkan agar tidak terjadi kekosongan hukum dan ketidakpastian hukum. Contoh lain misalnya pembentukan hukum materiil yang mengatur masalah jinayat (pidana Islam) dalam dasar “mengingat” qanun tersebut tidak perlu mencantumkan Wetboek van Straafrecht (KUHP) karena perda hukum materiil jinayat itu pasti akan bertentangan dengan KUHP.

Sesuai dengan yang disebutkan dalam pasal 31 ayat (2) UU nomor 18 tahun 2001 bahwa qanun adalah ketentuan pelaksanaan dari UU nomor 18 tahun 2001 maka hal-hal berikut adalah hal-hal yang harus diatur dalam Qanun karena menyangkut kewenangan Pemerintah Provinsi Nanggroe Aceh Darussalam dalam UU nomor 18 tahun 2001 :

a. Ketentuan mengenai susunan, kedudukan, penjenjangan dan penyebutan

pemerintahan dalam Provinsi NAD (pasal 2 ayat (5) UU nomor 18 tahun 2001).

b. Ketentuan mengenai pembagian penerimaan bagi Provinsi NAD dari hasil

sumber daya alam untuk pertambangan minyak dan gas alam (pasal 4 ayat (6)

UU nomor 18 tahun 2001).

c. Ketentuan mengenai pelaksanaan penerimaan bantuan dari luar negeri dan

pinjaman dari dalam dan/atau luar negeri (pasal 5 ayat (5) UU nomor 18 tahun

2001).

d. Ketentuan mengenai tata cara penyertaan modal Pemerintah Provinsi NAD

pada BUMN yang beroperasi di wilayah NAD (pasal 6 ayat (2) UU nomor 18

tahun 2001).

181

e. Ketentuan mengenai tata cara penyusunan dan pelaksanaan, perubahan dan

perhitungannya serta pertanggungjawaban dan pengawasan APBD provinsi

NAD (pasal 7 ayat (3) UU nomor 18 tahun 2001)

f. Ketentuan mengenai lambang daerah (pasal 8 ayat (3) Uu nomor 18 tahun

2001)

g. Ketentuan mengenai pelaksanaan kekuasaan legislatif Provinsi NAD (pasal 9

ayat (8) UU nomor 18 tahun 2001).

h. Ketentuan mengenai Wali Nanggroe dan Tuha Nanggroe (pasal 10 ayat (3) UU

nomor 18 tahun 2001)

i. Ketentuan mengenai pemilihan Gubernur dan Wakil Gubernur Provinsi NAD

(pasal 14 ayat (6) UU nomor 18 tahun 2001).

j. Ketentuan mengenai pelaksanaan pemilihan Bupati/Wakil Bupati dan

Walikota/Wakil Walikota Provinsi NAD (pasal 15 ayat (3) UU nomor 18 tahun

2001).

k. Ketentuan mengenai hak-hak pemilih (pasal 19 UU nomor 18 tahun 2001).

l. Ketentuan mengenai pemberhentian Gubernur/Wakil Gubernur, Bupati/Wakil

Bupati dan Walikota/Wakil Walikota serta anggota DPRD Provinsi dan

Kabupaten/Kota (pasal 20 ayat (3) UU nomor 18 tahun 2001).

m. Ketentuan mengenai tugas fungsional kepolisian (pasal 21 ayat (4) UU nomor

18 tahun 2001).

n. Ketentuan mengenai Mahkamah Syar’iyah (pasal 25 ayat (2) UU nomor 18

tahun 2001).

182

Disamping kewenangan delegasi yang diberikan UU nomor 18 tahun 2001 kepada qanun untuk mengaturnya. Dalam rangka otonomi khusus, UU yang sebelumnya mengatur tentang pemberian keistimewaan yaitu UU nomor 44 tahun 1999 juga mendelegasikan kewenangan untuk diatur dalam peraturan daerah yang kemudian disebut dengan qanun.240 Kewenangan yang diberikan dalam rangka keistimewaan atau otonomi khusus yang disebutkan dalam UU nomor 44 tahun 1999 bersifat global atau disebutkan secara garis besar sehingga dimungkinkan kewenangan tersebut melahirkan banyak ketentuan pelaksana (peraturan daerah/Qanun). Beberapa kewenangan dari UU nomor 44 tahun 1999 yang didelegasikan kepada qanun itu adalah

a. kewenangan penyelenggaraan kehidupan beragama yang kemudian diatur

lebih lanjut dengan Peraturan Daerah nomor 5 tahun 2000 tentang

Penyelenggaraan Syariat Islam.

b. Kewenangan penyelenggaraan kehidupan adat yang kemudian diatur dengan

Peraturan Daerah nomor 7 tahun 2000 tentang Penyelenggaraan Kehidupan

Adat.

c. Kewenangan penyelenggaraan pendidikan yang kemudian diatur dengan

Peraturan Daerah nomor 6 tahun 2000 tentang Penyelenggaraan Pendidikan.

d. Kewenangan yang memberikan peran ulama dalam rangka turut serta

mengambil kebijakan daerah yang kemudian diatur dengan Peraturan

Daerah nomor 3 tahun 2000 tentang Pembentukan Organisasi dan Tata

Kerja Majelis Permusyawaratan Ulama.

Penafsiran pemberian kewenangan tentang penyelenggaraan kehidupan beragama dapat melahirkan banyak perda/qanun, tidak hanya perda

240 Indonesia (D), Op.Cit., pasal 30

“Semua Peraturan Daerah yang ada dinyatakan sebagai Qanun Provinsi Nanggroe Aceh Darussalam sesuai dengan yang dimaksud dalam undang-undang ini”

183

nomor 5 tahun 2000 seperti yang disebutkan diatas. Karena penyelenggaraan kehidupan beragama berarti pelaksanaaan syari’at Islam yang berarti pula pengaturannya harus meliputi seluruh bidang kehidupan manusia karena Islam adalah ajaran yang melingkupi seluruh kehidupan manusia. Oleh sebab itu pembentukan Peraturan Daerah yang berisi materi hukum syari’at Islam sudah dapat segera dilakukan di Aceh. Dan idealnya, Peraturan Daerah itu tidak lagi mengatur hukum syari’at Islam dalam judul besarnya melainkan sudah mengatur hal-hal yang rinci dan spesifik. Misalnya ada qanun berkenaan dengan sistem perbankan syari’at, ada qanun tentang Hakam dan Arbitrase Mu’amalat, ada qanun tentang Tirajoh, ada qanun tentang Waqf, ada qanun tentang Wisata Ziarah, ada qanun tentang Sandang Pangan, dan sebagainya. Semuanya memuat substansi tentang hukum syari’at Islam itu secara konkrit.

B. PEMBENTUKAN PERADILAN SYARI’AT ISLAM (MAHKAMAH

SYAR’IYAH)

UU nomor 18 tahun 2001 memberi batasan bahwa yang dimaksud Mahkamah Syar’iyah adalah lembaga peradilan yang bebas dari pengaruh pihak manapun dalam wilayah provinsi Nanggroe Aceh Darussalam yang berlaku untuk pemeluk agama Islam. Lembaga peradilan Islam241 di Aceh itu sendiri telah ada sejak dahulu ketika berdiri Kerajaan Aceh. Pada zaman kerajaan Aceh pengadilan hanya ada satu dan bertingkat-tingkat, yaitu242 :

a. Hukom-Peujroh, yaitu pengadilan damai ditiap-tiap kampung (gampong);

b. Mahkamah Mukim, yaitu pengadilan tingkat rendah yang bertugas mengadili

segala perkara.

241 Pada zaman rasuluLlah bidang peradilan pun telah diinstitusikan secara informal, lihat Dede

Rosyada, Hukum Islam dan Pranata Sosial (Dirosah Islamiyyah III), cet.5, (Jakarta: PT Raja Grafindo Persada, 1999), hal 166-168, lihat juga Muhammad Salam Madkur, Peradilan dalam Islam, (Surabaya: Bina Ilmu, 1979), hal 38-50. Hal tersebut karena dalam agama Islam keberadaan Peradilan adalah merupakan cinditio sine qua non supaya manusia mampu menegakkan keadilan. Prof Tahir Azhary, Posisi Peradilan Agama dalam Undang-Undang nomor 35 tahun 1999 Perspektif Hukum Masa Depan, makalah disampaikan pada seminar nasional 10 tahun UU nomor 7 tahun 1989 tentang Peradilan Agama di kampus FHUI tanggal 2 Desember 1999.

242 Ali Hasjmy, Kebudayaan Aceh Dalam Sejarah, cet. I (Jakarta: Penerbit Beuna: 1983), hal

96-97.

184

c. Mahkamah Uleebalang yaitu pengadilan menengah atau

pengadilan negari, yang tidak bisa atau tidak dapat

diselesaikan oleh Mahkamah Mukim, atau yang bersengketa

tidak menerimanya.

d. Mahkamah Panglima Sagoe, yaitu pengadilan tinggi yang

bertugas mengadili perkara-perkara banding dari

Mahkamah Uleebalang.

e. Mahkamah Agung yaitu pengadilan tertinggi dalam

kerajaan, yang bertugas mengadili perkara-perkara

banding dari mahkamah-mahkamah bawahan, serta mengadili

perkara-perkara besar yang ditentukan dengan dekrit

Sulthan.

Pada zaman Hindia belanda, yaitu sejak Belanda masuk ke

Aceh pengadilan sudah beraneka ragam. Ada Meunasapat, ada

Landraad, dan sebagainya sedang Pengadilan Agama (Lembaga

peradilan Islam) tinggal merupakan sebagian dari bermacam-

macam pengadilan itu. Sesuai dengan status Aceh (kecuali

Aceh Besar dan Singkel) seluruhnya adalah zelfbestuurende

Landschappen yang tidak diperintah langsung oleh Belanda.

Pengadilan Agama ini juga tidak diatur oleh Belanda dalam

suatu ordonansi sebagai mana yang berlaku di Jawa melainkn

hanya diserahkan pada Zelfbestuurder yang membawahi bebrapa

185

Uleebalang.243 Kelanjutan Pengadilan Agama ini pada zaman

penjajahan Jepang disebut dengan Syukyo Hoin ditetapkan

dalam Aceh Syu Rei no. 12 tanggal 15 Februari 1944.

Pada saat kemerekaan Indonesia, di Aceh diupayakan

untuk mengatur kembali pemerintahan sesuai dengan

kebutuhan, salah satu programnya adalah penyusunan kembali

jawatan agama beserta pengadilan agama atau Mahkamah

Syar’iyah yang sebelumnya tugas-tugasnya dipegang oleh

Syukyo Hoin.244 Pengadilan Agama/Mahkamah Syar’iyah di Aceh

selain merupakan kelanjutan dari Aceh Syu Syukyo Hoin juga

didasarkan pada :

a. Kawat Gubernur Sumatera Utara tanggal 13-1-1947 no. 189

b. Kawat Wakil Kepala Jawatan Agama Propinsi sumatera

tanggal 22-2 1947 no. 226/3/Djaps.

Kemudian karena desakan masyarakat yang kuat akan kebutuhan

pengadilan agama/Mahkamah syar’iyah serta diperlukan dasar

hukum yang kuat maka dibentuklah PP nomor 29 tahun 1947

243 Drs. H. Ismuha, Pengadilan Agama Mahkamah Syariah di Aceh, Dahulu, Sekarang dan

Nanti. Dalam Prof. Dr. Ismail Sunny, Bunga Rampai tentang Aceh, (Jakarta: Penebit Bharata Karya Aksara, 1980), hal. 233

244 Hal ini disebabkan karena bila pemerintah mengutik-utik pengadilan yang ada di daerah

(pengadilan agama maupun adat) niscaya akan berarti merusak kekuasaan para pemimpin lokal dan sangat boleh jadi akan melibatkan pula pola konflik sosial yang ada dimasing-masing wilayah etnis. Lihat Daniel S. Lev, Hukum dan Politik di Indonesia, Kesinambungan dan Perubahan, cet.1, (Jakarta: LP3ES, 1990), hal 255-258.

186

tentang Pembentukan Pengadilan Agama/Mahkamah Syar’iyah di

Provinsi Aceh. Akan tetapi dua bulan sesudahnya dikeluarkan

PP nomor 45 tahun 1947 yang mencabut PP nomor 29 tahun 1957

dengan pemikiran bahwa PP nomor 29 tahun 1957 dapat

dijadikan dasar pembentukan pengadilan-pengadilan

Agama/Mahkamah Syar’iyah yang dimaksud bagi daerah-daerah

diluar Jawa-Madura. Dengan demikian hanya ada satu

peraturan Pengadilan Agama/Mahkamah Syar’iyah untuk luar

Jawa dan Madura. Keanekaragaman peraturan yang mengatur

pengadilan agama mengakibatkan beragam pula susunan

kekuasaan dan hukum acara Peradilan Agama di Indonesia.245

Berdasarkan UU nomor 14 tahun 1970 tentang Ketentuan-

Ketentuan Pokok Kekuasaan Kehakiman, Pengadilan

Agama/Mahkamah Syar’iyah dimasukkan sebagai bagian dari

lingkungan Pengadilan Agama. Untuk mengakhiri keragaman

pengaturan peradilan agama dan terciptanya kesatuan hukum

maka dikeluarkan UU nomor 7 tahun 1989 tentang Peradilan

245 Keanekaragaman dasar hukum pengadilan agama di Indonesia yaitu:

a. untuk Jawa dan Madura berlaku Peraturan tentang Peradilan Agama di Jawa dan Madura (Staatsblad 1882 nomor 152 dan Staatsblad 1937 nomor 116 dan nomor 610).

b. Untuk Kalimantan selatan dan kalimantan timur berlaku Peraturan tentang Kerapatan Qadi dan Kerapatan Qadi Besar untuk sebagian residensi Kalimantan Selatan dan timur (Staatsblad 1937nomor 638 dan 639).

c. Untuk luar Jawa dan Madura berlaku Peraturan tentang Pembentukan Pengadilan Agama/Mahkamah Syar’iyah di luar Jawa dan Madura (Lembaran Negara tahun 1957 nomor 99)

187

Agama yang menyeragamkan istilah pengadilan Agama tanpa

lagi menyebut istilah Mahkamah Syar’iyah.246

Dengan ditetapkannya otonomi khusus di Aceh melalui

UU nomor 18 tahun 2001 dimulailah babak baru peradilan

agama yang berlaku di provinsi NAD dengan nama Mahkamah

Syar’iyah. Pembentukan Mahkamah Syar’iyah ini telah

dikuatkan melalui Keputusan Presiden nomor 11 tahun 2003

tentang Pembentukan Mahkamah Syar’iyah dan mulai berlaku

pada tahun baru hijriyah 1 Muharram 1942 atau bertepatan

dengan tanggal 4 maret 2003. Persiapan pembentukan Mahkamah

Syar’iyah ini telah diantisipasi sebelumnya dengan

penerbitan qanun nomor 10 tahun 2002 tentang Peradilan

Syari’at Islam. Perlu diperhatikan atas penggunaan istilah

Peradilan Syariat Islam dengan Mahkamah Syar’iyah.

Peradilan Syari’at Islam adalah lingkungan badan peradilan

yang didalamnya terdiri dari Mahkamah Syar’iyah untuk

tingkat pertama, Mahkamah Syar’iyah Provinsi untuk tingkat

banding. Jadi dapat dianalogikan bahwa Peradilan Syari’at

246 Mengenai sejarah peradilan agama di Indonesia lihat Abdul Halim, Peradilan Agama dalam

Politik Hukum di Indonesia, cet.1, (Jakarta: PT Raja Grafindo Persada, 2000), hal 27-68.

188

Islam sama dengan Peradilan Umum sedangkan Mahkamah

Syar’iyah adalah Pengadilan Negerinya.247

1. Lingkup Peradilan Syari’at Islam (Mahkamah Syar’iyah)

UU nomor 18 tahun 2001 pasal 25 ayat (3) mengatur

bahwa mahkamah syar’iyah hanya diberlakukan bagi pemeluk

agama Islam. Mahkamah Syar’iyah adalah lembaga peradilan

syari’at Islam dan karena syari’at Islam dalam tatanan

hukumnya mencakup seluruh aspek hukum baik hukum privat

maupun hukum publik maka kewenangan mahkamah syar’iyah

adalah mengadili perkara sebagaimana yang disebutkan dalam

pasal 49 qanun nomor 10 tahun 2002 yang terdiri atas :

a. al ahwal al syakhsiyah248

Yang dimaksud dengan kewenangan dalam bidang al–

Ahwal al-Syakhshiyah meliputi hal-hal yang diatur

247 Sebagai perbandingan di Arab Saudi, Al Qur’an merupakan UUD negara dan syari’ah

sebagai hukum dasar yang dilaksanakan oleh mahkamah-mahkamah syari’ah dengan ulama sebagai hakim-hakim dan penasehat hukumnya. Di Maroko, syari’at Islam tidak disebut-sebut dalam UUD dan baik hukum perdata maupun hukum pidana di Maroko tidak murni berdasarkan syari’at Islam bahkan lebih banyak diwarnai oleh sistem hukum barat. Hukum Islam dalam mazhab Maliki berlaku bagi umat Islam hanya dalam bidang-bidang tertentu yaitu perkawinan, pembagian warisan dan perwakafan. Di Jordania sama halnya dengan di Maroko Hukum Islam berlaku hanya dalam bidang-bidang yang terbatas yaitu perkawinan, pembagian warisan dan perwakafan. Lihat Munawir Sadzali, Islam dan Tata Negara, Ajaran, Sejarah dan Pemikiran, cet.5, (Jakarta: UI Press, 1993), hal 221-237.

248 Abdul Wahab al Khalaf memberi definisi al ahwal al syakhsiyah adalah hukum yang

berkaitan dengan urusan keluarga dan pembentukannya yang bertujuan mengatur hubungan suami istri dan keluarga satu dengan yang lainnya. Lihat Ahmad Rafiq, Hukum Islam di Indonesia, cet.1, (Jakarta: PT Raja Grafindo Persada, 1995), hal 10. lihat juga Sayuti Thalib, Hukum Kekeluargaan Indonesia, cet.5, (Jakarta: UI Press, 1986). Lihat juga Syaikh Hasan Ayub, Fikih Keluarga, cet.1, (Jakarta: Pustaka Al Kautsar, 2001).

189

dalam Pasal 49 Undang-undang Nomor 7 Tahun 1989 tentang

Peradilan Agama beserta penjelasan dari pasal

tersebut yaitu perkawinan, kewarisan, wasiat (kecuali

waqaf, hibah, dan sadaqah, karena bidang ini diatur

dalam kelompok mu’amalah).

b. mu’amalah249

Yang dimaksud dengan kewenangan dalam bidang muamalat

meliputi hukum kebendaan dan perikatan seperti

o Jual beli,hutang piutang

o Qinadh (Pemodalan)

o Musaqah, muzarrah, mukhabarah (bagi hasil pertanian)

o Wakilah (kuasa), Syirkah (perkongsian)

o Ariyah (pinjam meminjam), hajru (penyitaan harta),

syufah (hak Langgeh), rahnun (Gadai)

o Ihyaul mawat (pembukaan lahan), ma’din (tambang),

luqathah (barang temuan)

o Perbankan, ijarah (sewa menyewa), takaful

o Perburuhan

o Harta rampasan

o Waqaf, hibah, shadaqah, dan hadiah.

249 Abdurrahman I.Doi, Penjelasan Lengkap Hukum-Hukum Allah (Syar’iyah), cet.1, (Jakarta:

PT Raja Grafindo Persada, 2002), hal 441-514

190

c. Jinayah250

Yang dimaksud dengan kewenangan dalam bidang

Jinayat adalah sebagai berikut:

a. Hudud yang meliputi:

− Zina

− Menuduh berzina (Qadhaf)

− Mencuri

− Merampok

− Minuman keras dan Napza

− Murtad

− Pemberontakan (Bughaat)

b. Qishash/diat yang meliputi:

− Pembunuhan

− Penganiayaan

250 Abdul Wahab al Khalaf menyebutnya dengan al ahkam al jinaiyah yaitu hukum yang

mengatur tentang bentuk kejahatan atau pelanggaran dan bentuk ketentuan sanksi hukumnya. Tujuannya untuk memelihara kehidupan manusia, harta, kehormatan, hak serta membatasi hubungan pelaku perbuatan pidana dan masyarakat. Lihat Ibid., hal 11, macam-macam jinayah lihat Dede Rosyada, Op.Cit., hal 85-94. lihat juga A. Djazuli, Fiqh Jinayah: Upaya Menanggulangi Kejahatan dalam Islam, (Jakarta: Rajawali Press, 1996), hal 121-155. lihat juga Muhammad Amin Suma et al, Pidana Islam di Indonesia Peluang Prospek dan Tantangan, cet.1, (Jakarta: Pustaka Firdaus, 2001). Untuk fiqh jinayah dalam mazhab Syafi’i lihat Jaih Mubarak, Modifikasi Hukum Islam, cet.1, (Jakarta: PT Raja Grafindo Persada, 2002), hal 285-295.

191

c. Ta’zir yaitu hukuman yang dijatuhkan kepada

orang yang melakukan pelanggaran syariat selain

hudud dan Qishash/diat seperti:

− Judi

− Khalwat

− Meninggalkan shalat fardhu dan puasa Ramadhan

Pada dasarnya Peradilan Syariat Islam adalah pengembangan

dari pengadilan agama maka agar tidak terjadi dualisme

dalam pelaksanaan Peradilan Syari,at Islam yang dapat

menimbulkan kerawanan sosial dan ketidakpastian hukum, maka

lembaga Peradilan Agama beserta perangkatnya (sarana dan

prasarananya) yang telah ada di Provinsi Nanggroe Aceh

Darussalam dialihkan menjadi lembaga Peradilan Syari’at

Islam. Sehingga untuk memenuhi pelaksanaan mahkamah

syar’iyah hakim-hakim Pengadilan Agama diangkat menjadi

hakim mahkamah syar’iyah.251 Akan tetapi Pengadilan Agama

yang dahulu, hanya menangani masalah hukum perdata saja dan

masalah hukum perdata yang diperiksa dan diadili oleh

pengadilan agama pun hanya sebagian dari kewenangan yang

berhak diperiksa dan diadili oleh mahkamah syar’iyah yaitu

251 Bagir Manan Lantik 20 Hakim Mahkamah Syariah NAD, http://www.lin .go.id, tanggal 5

maret 2003

192

masalah perkawinan, kewarisan, wasiat, waqaf, hibah, dan

sadaqah. Jadi masih ada banyak bidang hukum perdata yang

menjadi kewenangan mahkamah syar’iyah yang belum diatur

ketentuannya secara materiil maupun formil. Bidang hukum

perdata yang menjadi kewenangan mahkamah syar’iyah namun

belum ada ketentuan hukum materiil maupun hukum formilnya

adalah yang termasuk dalam bidang muamalat yang meliputi

hukum kebendaan dan perikatan seperti Jual beli, hutang

piutang, Qinadh (Pemodalan), Musaqah, muzarrah, mukhabarah

(bagi hasil pertanian), Wakilah (kuasa), Syirkah

(perkongsian), Ariyah pinjam meminjam. hajru (penyitaan

harta), syufah (hak Langgeh), rahnun (Gadai), Ihyaul mawat

(pembukaan lahan), ma’din (tambang), luqathah (barang

temuan), Perbankan, ijarah (sewa menyewa), takaful,

Perburuhan dan Harta rampasan. Qanun nomor 10 tahun 2002

ini memang hanya mengatur secara garis besar bidang-

bidang hukum Syari’at Islam yang menjadi kekuasaan

Peradilan Syari’at Islam, sedangkan rumusannya secara

lengkap dan rinci akan diatur dalam Qanun tersendiri

yang menetapkan hukum materiil dan hukum formilnya. Karena

mahkamah syar’iyah telah terbentuk dan belum ada ketentuan

yang mengaturnya maka agar tidak terjadi kevakuman selama

193

Qanun tentang hukum materi dan hukum formil belum

diundangkan, maka Peradilan Syari’at Islam dapat segera

dilaksanakan dengan berpedoman kepada peraturan perundang-

undangan yang sudah ada dan masih berlaku serta tidak

bertentangan dengan Syari’at Islam. Peran hakim dalam hal

ini harus ditingkatkan untuk dapat menggali hukum

Syari’at Islam dan sumber-sumbernya yang resmi.252

Salah satu kewenangan mahkamah syar’iyah adalah

mengadili masalah jinayat (pidana islam), kewenangan bidang

inilah yang akan banyak menimbulkan perdebatan. Persoalan

pertama adalah karena terdapat kecenderungan pemikiran

bahwa pada umumnya hukum publik bersifat imperatif

sedangkan hukum perdata bersifat fakultatif. Alasannya

adalah karena biasanya hukum publik mengatur hubungan

antara pribadi dengan penguasa dan mengatur kepentingan

umum.253 Pembedaan ini membawa implikasi pada kemungkinan

adanya sengketa wewenang (kompetensi absolut) antara

252 Nanggroe Aceh Darussalam, Qanun tentang Peradilan Syari’at Islam, Qanun nomor 10 tahun

2002 lembaran daerah nomor 53 seri E nomor 15, tambahan lembaran daerah nomor 4 253 L.J. Van Apeldoorn, Inleiding tot de studie van het Nederlansche Recht, dalam Prof. DR.

Soerjono Soekanto, S.H.,M.A. dan Prof. Purnadi Purbacaraka,S.H., Aneka Cara Pembedaan Hukum, cet.III (Bandung: PT Citra Aditya Bakti, 1994), hal. 24 beliau juga mencatat bahwa ada pula aturan-aturan dalam hukum perdata yang mempunyai sifat imperatif sehingga pembedaan hukum imperatuf dengan hukum fakultatif tidaklah selalu sejalan dengan pembedaan antara hukum publik dengan hukum perdata.

194

mahkamah syar’iyah dengan pengadilan umum dalam memeriksa

dan mengadili perkara pidana. Dalam prakteknya dahulu

pengadilan agama mengadili bidang tertentu dalam hukum

perdata saja dan hal itu bersifat fakultatif dimana

diberikan kebebasan kepada para pencari keadilan untuk

memilih badan peradilan yang akan mengadili perkaranya

apakah melalui pengadilan agama atau pengadilan umum.

Sedangkan dalam hukum pidana, subjek hukum tidak dapat

memilih badan peradilan yang akan mengadilinya padahal

mahkamah syar’iyah dan pengadilan umum memiliki kewenangan

yang sama dalam mengadili perkara pidana misalnya

pembunuhan. Mahkamah syar’iyah dalam penjelasan pasal 49

qanun nomor 10 tahun 2002 menetapkan bahwa pembunuhan

adalah termasuk dalam jinayat dan KUHP juga mencantumkan

pembunuhan adalah perkara pidana yang biasa diadili pada

pengadilan umum yang ada di Indonesia. Menjawab

permasalahan ini maka yang harus dilihat adalah pelaku

pidana tersebut apakah beragama Islam atau bukan. Karena

berdasarkan pasal 25 ayat (3) UU nomor 18 tahun 2001

kewenangan mahkamah syar’iyah berlaku bagi pemeluk agama

Islam. Dalam konteks kompetensi absolut dari pengadilan

195

agama254 mengenai pihak yang berperkara juga merupakan orang

yang memeluk agama Islam, dengan disebutkan sebagai

“pencari keadilan yang beragama Islam” (pasal 2 UU nomor 7

tahun 1989 dan menurut Surat Edaran MA nomor 2 tahun 1990).

Terhadap hal ini Muhammad Daud Ali menyampaikan kritikannya

“Pertama, kata “pencari keadilan beragama Islam” tersebut membuka kemungkinan bahwa yang berperkara diberi hak untuk memilih hukum yang mengatur/menyelesaikan perkara mereka, ini sejalan dengan pemikiran modern yang dilandasi pemikiran sekuler. Oleh karena itu penyelesaian secara agama adalah bersifat ijbari, kewajiban agama yang harus dilaksanakan oleh pemeluknya, sekaligus merupakan manifestasi keimanan dan bukti ketaqwaan pada Tuhan Yang Maha Esa. Kedua, kedua peraturan tersebut menganut prinsip persamaan semua sistem hukum yang berlaku di Indonesia. Ini berarti bahwa teori resepsi ciptaan ilmuwan yang didukung oleh kekuasaan kolonial Belanda dulu yang oleh Prof. Hazairin disebut sebagai teori iblis karena mengajak umat Islam Indonesia tidak mematuhi Al Qur’an dan Sunnah Rasul-Nya serta mendudukkan hukum Islam lebih rendah dari hukum adat sudah semakin dalam terbenam ke dalam tanah.”255

254 Kompetensi absolut peradilan agama memiliki 2 ukuran yaitu asas personalitas (pencari

keadilan yang beragama Islam) dan bidang hukum perdata tertentu (bab III UU nomor 7 tahun 1989). Busthanul Arifin, Pelembagaan Hukum Islam di Indonesia, Akar Sejarah, Hambatan dan Prospeknya, cet.1, (Jakarta: Gema Insani Press, 1996), hal 92-102.

255 Muhammad Daud Ali, Kompetensi Absolut Peradilan Agama dan Prediksi Penerapan

Hukum Islam Bidang Muamalah di Lingkungan Peradilan Agama Memasuki Tahun 2000 dalam Muhammad Daud Ali, Hukum Islam dan Peradilan Agama, cet.1, (Jakarta: PT Raja Grafindo Persada, 1997), hal 336-339.

196

Selain itu, adalah menjadi wewenang Mahkamah Agung untuk

memutuskan bilamana terjadinya sengketa wewenang antar

lingkungan badan peradilan tersebut.256

Permasalahan kedua adalah penjabaran hukum materiil

dan hukum formil yang menjadi kewenangan mahkamah syar’iyah

diatur dalam qanun.257 Seperti yang telah disebutkan

sebelumnya kedudukan qanun adalah sebagai peraturan

perundang-undangan yang setingkat dengan peraturan daerah.

Permasalahan ini terutama adalah pada masalah jenis pidana

atau bentuk sanksi yang akan diatur dalam qanun, karena

qanun akan mengatur suatu bentuk sanksi atau model

kompensasi atas perbuatan pidana yang dilakukan oleh pelaku

pidan yang tidak diatur dalam KUHP seperti hukuman cambuk,

hukuman ta’zir ataupun qisas/diyat. Penggunaan bentuk

sanksi hukuman cambuk ini terlihat kecenderungannya seperti

yang diungkapkan dalam penjelasan pasal 19 ayat (1) qanun

nomor 10 tahun 2002 bahwa “Yang dimaksud dengan”kejahatan

jinayat” ialah kejahatan yang telah dijatuhi hukuman

penjara sekurang-kurangnya 4 (empat) bulan atau hukuman

256 Indonesia(D), Op.Cit., Pasal 27

257 mengenai panduan penyusunan Hukum Acara Islam lihat Hasbi Ash shiddieqy, Peradilan

dan Hukum Acara Islam, cet.1, (Yogyakarta: PT Al Maarif, 1964)

197

cambuk sekurang-kurangnya 2 (dua) kali atau hukuman denda

sekurang-kurangnya Rp. 1.000.000,- (satu juta rupiah).”

Menjawab permasalahan ini dalam pasal 72 UU nomor 22 tahun

1999 disebutkan bahwa Peraturan daerah dapat memuat ancaman

kurungan pidana paling lama enam bulan atau denda sebanyak-

banyaknya Rp 5.000.000,- dengan atau tidak merampas barang

tertentu untuk daerah, kecuali ditentukan lain dalam

peraturan perundang-undangan. Kalimat kecuali ditentukan

lain oleh peraturan perundang-undangan tersebut menjadi

dasar legalitas pelaksanaan bentuk sanksi yang berbeda

dengan yang diatur dalam ketentuan UU nomor 22 tahun 1999

mengenai batasan bentuk sanksi yang boleh diberikan dalam

peraturan daerah. Hal ini mengingat Aceh yang memiliki

kewenangan dalam hal pelaksanaan syari’at Islam dan salah

satu bagian kecil dari pelaksanaan syari’at Islam itu

adalah adanya hukuman cambuk. Mengenai hukuman ta’zir,

Ta’zir dapat dianalogikan dengan pelanggaran dalam KUHP.258

Yang disebut ta’zir adalah

Tazir crimes are acts which are punished because the offender disobeys God's law and word. Tazir crimes can be punished if they harm the societal interest.

258 sedangkan hudud disamakan dengan kejahatan

198

Sharia Law places an emphasis on the societal or public interest. The assumption of the punishment is that a greater "evil " will be prevented in the future if you punish this offender now.259

Ta’zir adalah pelanggaran yang tidak tercantum secara

tegas dan jelas dalam Al Qur’an sehingga bentuk hukumannya

dapat beraneka ragam tergantung pada tempat dan waktu

sehingga hal ini memberikan keleluasaan bagi para hakim

untu untuk menentukan bentuk hukuman yang akan dijatuhkan.

Biasanya bentuk hukuman yang dijatuhkan antara lain seperti

counseling, fines, public or private censure, family and

clan pressure and support, seizure of property, confinement

in the home or place of detention atau flogging.260 Jadi

bilamana hakim menentukan hukuman bagi pelaku yang

melakukan ta’zir di Aceh seperti judi, khalwat,

meninggalkan shalat atau puasa ramadhan hakim juga memiliki

kebebasan untuk memberikan bentuk hukuman yang dapat

dijatuhkan meskipun dalam koridor yang telah ditetapkan

dalam pasal 71 ayat (2) untuk pelanggaran ta’zir tidak ada

masalah.

259 Mohammed Salam Madkoar, Human Rights from an Islamic Worldview An outline of

Hudud, Ta'zir & Qisas, http://www.muhajabah.com/docstorage/hudud.htm

260 Ibid.

199

Pelaku pidana yang melanggar hukum hudud tentu harus

dijatuhkan hukuman yang lebih tinggi dari pidana ta’zir.

Oleh sebab itu qanun mengatur rumusan deliknya sedangkan

bentuk hukuman yang dijatuhkan mengacu pada KUHP dengan

demikian qanun tidak melanggar batasan pemberian hukuman

untuk perda seperti yang diatur dalam pasal 71 ayat (2) UU

nomor 22 tahun 1999. Contohnya adalah untuk tindak pidana

permusuhan dan penodaan agama Islam yang diatur dalam qanun

nomor 11 tahun 2002 tentang Pelaksanaan Syari’at Islam

Bidang Aqidah, Ibadah dan Syi’ar Islam, dalam pasal 16 ayat

(2) disebutkan

“Barang siapa yang mempengaruhi, membujuk atau mengancam seseorang muslim, sehingga ia keluar dari agama Islam (murtad), merupakan tindak pidana permusuhan dan penodaan agama Islam, diancam hukuman penjara selama-lamanya 5 tahun sebagai diatur dalam pasal 156a Kitab Undang-Undang Hukum Pidana.”

Dalam pasal 156a KUHP disebutkan

“Dipidana dengan pidana penjara selama-lamanya 5 tahun, barang siapa dengan sengaja di muka umum mengeluarkan perasaan atau melakukan perbuatan : a. yang ada pada pokoknya bersifat permusuhan

penyelahgunaan atau penodaan terhadap suatu agama yang dianut di Indonesia.

b. Dengan maksud agar orang tidak menganut agama apapun yang bersendikan Ketuhanan Yang Maha Esa.”

200

Dengan konstruksi demikian maka qanun yang mengatur tentang

tindak pidana permusuhan dan penodaan agama Islam tersebut

tidak bertentangan dengan pembatasan sanksi yang dapat

diatur pada peraturan daerah.

2. Independensi Mahkamah Syar’iyah

Mahkamah syar’iyah adalah lembaga peradilan yang

menjalankan sistem hukum Islam, dalam kerangka ini banyak

yang mempertanyakan mengenai keberadaan dan kedudukannya

dalam sistem hukum nasional. Dalam konteks otonomi daerah

berdasarkan konsep kekuasaan asal yang diatur dalam Pasal 7

ayat (1) UU No.22 Tahun 1999 tentang Pemerintahan Daerah,

kekuasaan peradilan termasuk urusan yang ditentukan sebagai

kewenangan pemerintahan pusat. Masalahnya, apakah yang

dimaksudkan dengan peradilan itu mencakup pula pengertian

substansi hukum yang dijadikan pegangan dalam proses

peradilan. Jika kekuasaan peradilan dipahami dalam

pengertian institusi peradilan yang terstruktur mulai dari

Pengadilan tingkat Pertama sampai ke tingkat Mahkamah

Agung, maka pembinaan administrasinya dan pengelolaan

sistem peradilannya tentu tidak dapat didesentralisasikan.

Karena kekuasaan peradilan itu, sesuai ketentuan UUD 1945,

berpuncak pada Mahkamah Agung yang mandiri. Bahkan,

201

berdasarkan ketentuan UU No.35/1999, baik urusan acara

peradilan maupun administrasi peradilan, dikembangkan

menjadi satu atap di bawah Mahkamah Agung. Akan tetapi,

dalam hubungannya dengan materi hukum dan budaya hukum

sebagai dua komponen penting dalam sistem peradilan

nasional dan sistem hukum nasional secara keseluruhan,

tidak ada ketentuan yang menegaskan keharusan untuk

diseragamkan di seluruh wilayah hukum Republik Indonesia.261

Dalam Pasal 18 ayat (5) Perubahan Kedua UUD 1945

dinyatakan: “Pemerintahan daerah menjalankan otonomi

seluas-luasnya, kecuali urusan pemerintahan yang oleh

undang-undang ditentukan sebagai urusan Pemerintah Pusat.

Dalam ayat (6) pasal tersebut dinyatakan pula:

“Pemerintahan daerah berhak menetapkan peraturan daerah dan

peraturan-peraturan lain untuk melaksanakan otonomi dan

tugas perbantuan”. Bahkan dalam Pasal 18B ayat (1)

dinyatakan pula: “Negara mengakui dan menghormati satuan-

satuan pemerintahan daerah yang bersifat khusus atau

bersifat istimewa yang diatur dengan undang-undang”. Dalam

ayat (2) dinyatakan: “Negara mengakui dan menghormati

261 Prof. Dr. Jimly Asshiddiqie, SH., Op.Cit., Hukum Islam Dan Reformasi Hukum Nasional.

202

kesatuan-kesatuan masyarakat hukum adat beserta hak-hak

tradisionalnya sepanjang masih hidup dan sesuai dengan

perkembangan masyarakat dan prinsip Negara Kesatuan

Republik Indonesia, yang diatur dalam undang-undang”.

Artinya, UUD 1945 mengakui dan menghormati pluralisme

hukum dalam masyarakat. Meskipun sistem peradilan nasional

bersifat terstruktur dalam kerangka sistem nasional, materi

hukum yang dijadikan pegangan oleh para hakim dapat

dikembangkan secara beragam. Bahkan secara historis, sistem

hukum nasional Indonesia seperti dikenal sejak lama memang

bersumber dari berbagai sub sistem hukum, yaitu sistem

barat, sistem hukum adat, dan sistem hukum Islam, ditambah

dengan praktek-praktek yang dipengaruhi oleh berbagai

perkembangan hukum nasional sejak kemerdekaan dan

perkembangan-perkembangan yang diakibatkan oleh pengaruh

pergaulan bangsa Indonesia dengan tradisi hukum dari dunia

internasional.262

Permasalahan lain yang pokok dalam membahas kekuasaan

yudikatif dalam konteks hukum tata negara adalah

permasalahan kemandirian dari lembaga peradilan tersebut.

262 Ibid.

203

Lembaga peradilan harus bebas dari campur tangan bidang

lain terutama eksekutif. Dari tingkat pusat kemandirian

lembaga peradilan ini telah diakomodir dengan UU nomor 35

tahun 1999 tentang Perubahan Atas Undang-Undang Nomor 14

Tahun 1970 Tentang Ketentuan-Ketentuan Pokok Kekuasaan

Kehakiman dimana disebutkan bahwa masalah organisasi,

administrasi dan finansial berada dibawah Mahkamah Agung

yang biasa dikenal dengan pengaturan “satu atap”. Hal ini

juga berimbas pada pengaturan kemandirian Peradilan syariat

Islam. Dalam pasal 25 ayat (1) UU nomor 18 tahun 2001 dan

pasal 2 ayat (2) menjamin bahwa Peradilan syariat Islam

bebas dari pengaruh manapun. Akan tetapi karena pelaksanaan

dari UU nomor 35 tahun 1999 belum berjalan secara

efektif,263 maka pengaturan mengenai organisasi,

administrasi dan keuangan dari Peradilan Syari’at Islam

masih ditangani oleh Departemen dan/atau Gubernur provinsi

263 Indonesia, Undang-Undang tentang Perubahan Atas Undang-Undang

Nomor 14 Tahun 1970 Tentang Ketentuan-Ketentuan Pokok Kekuasaan Kehakiman, UU nomor 35 tahun 1999, LN nomor 147, pasal I penyisipan Pasal 11A (1) Pengalihan organisasi, adminstrasi, dan finansial sebagaimana

dimaksud dalam Pasal 11 ayat (1) dilaksanakan secara bertahap, paling lama 5 (lima) tahun sejak Undang-undang ini mulai berlaku.

(2) Pengalihan organisasi, adminstrasi, dan finansial bagi Peradilan Agama waktunya tidak ditentukan sebagaimana dimaksud dalam ayat (1)

204

NAD.264 Pengaturan mengenai sistem satu atap pun masih

menunggu UU nomor 35 tahun 1999 berlaku efektif terlebih

lagi adanya jangka waktu yang tidak dibatasi untuk

pelaksanaan sistem satu atap pada pengadilan agama.

Pengadilan tingkat kasasi untuk Peradilan Syari’at

Islam adalah tetap pada Mahkamah Agung namun karena lingkup

kewenangan dan perkara yang ditangani oleh Peradilan

Syari’at Islam berbeda dengan lingkup kewenangan peradilan

lain (Peradilan Umum, Peradilan Tata Usaha Negara,

Peradilan Militer maupun Peradilan Agama) maka perlu

dibentuk kamar khusus yang menangani kasasi untuk mahkamah

syar’iyah. Kamar khusus ini juga harus terdiri dari hakim-

hakim yang berkompeten dalam hal menangani perkara-perkara

yang termasuk dalam kewenangan mahkamah syar’iyah.

Pembentukan kamar khusus di mahkamah agung ini diupayakan

terbentuk dalam jangka waktu 5 tahun dan diupayakan agar

berkedudukan di Ibukota provinsi NAD

Meskipun berdasarkan ketentuan dalam pasal 3 Undang-undang Nomor 14 Tahun 1985, Mahkamah Agung berkedudukan di lbukota Negara Republik Indonesia, masih memungkinkan untuk diusahakan agar Mahkamah Agung membuka Kamar Khusus yang di tempatkan di Ibukota Provinsi Nanggroe

264 Nanggroe Aceh Darussalam, Op.Cit., pasal 5 ayat (2)

205

Aceh Darussalam yang akan menangani perkara-perkara kasasi atas putusan pengadilan tingkat banding di Nanggroe Aceh Darussalam. Pemerintah Daerah dan DPRD Nanggroe Aceh Danussalam sesuai dengan fungsi dan kewenangannya masing-masing berusaha agar maksud tersebut terwujud, dan diharapkan sudah membuahkan hasil sebelum batas waktu 5 (lima) tahun berakhir.265

265 Ibid., penjelasan pasal 57

206

BAB VI PENUTUP

A. KESIMPULAN Semenjak tahun 1999, Indonesia memberikan otonomi bagi daerah untuk menjalankan

pemerintahannya dengan dikeluarkannya UU nomor 22 tahun 1999 dan UU nomor 25 tahun 1999. Akan tetapi selain otonomi daerah bagi beberapa daerah di Indonesia juga diberikan status daerah yang menjalankan otonomi khusus. Provinsi Daerah Istimewa Aceh yang kemudian berubah namanya menjadi Provinsi Nanggroe Aceh Darussalam berdasarkan UU nomor 44 tahun 1999 dan UU nomor 18 tahun 2001 mendapatkan status daerah yang menjalankan otonomi khusus. Selain Aceh, provinsi Papua juga diberikan otonomi khusus berdasarkan UU nomor 21 tahun 2001. Kebijakan otonomi khusus ini sebenarnya bukanlah hal yang baru di Indonesia, pemberian otonomi khusus kepada provinsi tertentu telah ada pengaturannya di Indonesia sejak dahulu. Pemberian otonomi khusus kepada provinsi biasanya kepada provinsi tersebut digunakan istilah Daerah Istimewa atau Daerah Khusus. Dengan demikian ada tiga provinsi yang diberikan otonomi khusus yaitu Daerah Istimewa Aceh, Daerah Istimewa Yogyakarta dan Daerah Khusus Ibukota Jakarta. Akan tetapi pemberian otonomi khusus dimasa lampau tidak lebih hanyalah sebuah labelisasi keistimewaan atau kekhususan daerah tersebut. Dalam prakteknya sentralisasi kekuasaan sangatlah kuat, sentralisasi ini diwujudkan dengan implementasi UU yang mengatur mengenai pemerintahan daerah yaitu UU nomor 5 tahun 1974 dan UU nomor 5 tahun 1979. Kini dengan adanya perubahan UUD 1945 diharapkan dasar hukum pelaksanaan otonomi khusus menjadi sangat kuat. Pasal 18B ayat (1) UUD 1945 menyebutkan

“Negara mengakui dan menghormati satuan-satuan pemerintahan daerah yang bersifat khusus atau bersifat istimewa yang diatur dengan Undang-Undang.”

207

Pengaturan Keistimewaan atau pemberian otonomi khusus untuk Aceh telah diterbitkan UU nomor 44 tahun 1999 dan UU nomor 18 tahun 2001. Dalam praktek sesungguhnya pelaksanaan otonomi khusus di Provinsi NAD ini adalah sesuatu yang baru sehingga

wajar dalam penerapannya masih timbul banyak masalah dan dilema untuk melakukan penyesuaian-penyesuaian dengan sistem nasional. Selain itu terdapat pula pandangan yang skeptis yang mengatakan bahwa sesungguhnya pemberian otonomi khusus bagi Aceh hanyalah upaya untuk meredam konflik yang terjadi di NAD sehingga nuansa

politis pemberian otonomi khusus ini lebih kental dibandingkan upaya untuk penerapan kebijakan otonomi khusus sesuai dengan UU nomor 44 tahun 1999 dan UU nomor 18

tahun 2001 dilapangan. Pembagian kekuasaan antara pusat dengan daerah dalam prakteknya dinegara-negara

kesatuan didunia sangat bervariasi, ada yang menerapkan sistem sentralistis namun ada pula negara kesatuan yang menerapkan sistem yang menekankan desentralisasi dengan memberikan otonomi kepada daerah. Yang menjadi persoalan yang sebenarnya adalah bagaimana skala pembagian kewenangan antara pemerintah pusat dengan daerah yang lebih mencerminkan keadilan.

Tidak ada pembatasan secara khusus pada pembagian bidang-bidang yang harus dimiliki oleh pusat maupun daerah dalam rangka pemberian otonomi bagi daerah pada negara kesatuan. Yang menjadi batasan yang utama dalam pemberian otonomi daerah adalah bahwa kedaulatan hanya ada satu dan kedaulatan itu dipagang oleh pemerintah pusat. Walaupun demikian melihat praktek pembagian kewenangan dalam pelaksanaan otonomi daerah di beberapa negara, umumnya pemerintah pusat tetap memegang dua kewenangan yaitu kewenangan dibidang hubungan dengan luar negeri dan bidang pertahanan keamanan.

Dalam praktek pemberian otonomi di beberapa negara kesatuan, bahkan, terdapat beberapa negara yang memberikan kewenangan kepada daerah sangat besar. Republik Rakyat Cina sebagai salah satu negara kesatuan yang terbesar didunia memberikan otonomi yang luas kepada beberapa daerahnya yaitu Hong Kong dan Macau. Hingga kedua daerah tersebut diberikan label sebagai Special Administrative Region (SAR). Pemberian otonomi yang sangat luas pada kedua daerah di Cina tersebut bahkan sampai pada perbedaan pelaksanaan sistem ekonomi dan hukum. Di daerah Cina yang lain berlaku sistem sosialis sedangkan di Hong Kong dan Macau berlaku sistem liberal. Atas perbedaan sistem ini maka Cina dikenal menerapkan sistem one country two systems.

Contoh negara kesatuan lain yang memberikan otonomi yang sangat luas kepada daerah adalah United Kingdom. United Kingdom terdiri atas Inggris, Wales, Irlandia Utara dan Skotlandia. Keempat bagian dari United Kingdom memiliki kewenangan yang sangat besar, Skotlandia dan Irlandia Utara memiliki sistem hukum yang berbeda dengan Inggris. Kemudian

208

perkembangan yang paling baru adalah mengenai kebijakan devolusi bagi daerah-daerah tersebut, kini skotlandia dan wales memiliki parlemen sendiri karena sebelumnya kegiatan parlemen masih terpusat di Inggris pada Westminster Parliament. Walaupun Parlemen Irlandia Utara juga diberikan kebijakan devolusi namun pelaksanaannya masih tertunda hingga saat ini mengingat kondisi keamanan yang terjadi di Irlandia Utara masih belum kondusif.

Terlepas dari pandangan tersebut, ada dua permasalahan pokok dari sisi hukum tata

negara mengenai kebijakan otonomi khusus di NAD yaitu mengenai kedudukan qanun dan mengenai pelaksanaan sistem hukum Islam dengan dibentuknya mahkamah

syar’iyah.

Kedua, Qanun adalah peraturan perundang-undangan yang disetarakan dengan Peraturan Daerah. Akan tetapi sesungguhnya fungsi qanun adalah sebagai ketentuan pelaksana dari kebijakan otonomi khusus yang menyangkut kewenangan pemerintah daerah provinsi NAD. Jadi pada hakikatnya qanun berbeda dengan Peraturan Daerah

lainnya karena bila qanun disamakan dengan Peraturan Daerah lainnya maka ketentuan-ketentuan yang diatur dengan qanun akan banyak berbenturan dengan peraturan

perundang-undangan lain. Contohnya adalah pengaturan mengenai hukum pidana Islam materiil dan formil yang akan dituangkan didalan qanun, tentu ketentuan ini akan

banyak bertentangan dengan peraturan perundang-undangan lain yang berlaku sebagai bagian dari sistem hukum nasional. Oleh karena itu dibutuhkan konstruksi hukum yang lebih tepat lagi mengenai kedudukan qanun, tidak hanya cukup dengan menggunakan

prinsip lex specialis derogat lex generalis. Permasalahan kedua yaitu mengenai pelaksanaan sistem hukum Islam dengan

dibentuknya mahkamah syar’iyah. Timbulnya dualisme sistem hukum di NAD menjadi problema dan kekhawatiran utama dalam pembentukan mahkamah syar’iyah ini. Sebab kewenangan mahkamah syar’iyah tidak hanya dalam bidang perdata islam saja tetapi

juga berhak memeriksa dan mengadili perkara pidana Islam (jinayat) yang sedikit banyak akan berbenturan dengan kewenangan dari peradilan umum. Perlu ditekankan bahwa kewenangan mahkamah syar’iyah hanay berlaku bagi pemeluk agama Islam.

Dengan adanya pengeturan ini diharapkan meminimalisir adanya sengketa wewenang antara mahkamah syar’iyah dengan peradilan umum. Dan bilamana terjadi sengketa

wewenang antara kedua lingkungan badan peradilan tersebut maka Mahkamah Agung berwenang untuk memutuskan badan peradilan mana yang berhak memeriksa dan

mengadili perkara tersebut. Pelaksanaan otonomi khusus di NAD adalah sebuah prototype model

pelaksanaan syari’at Islam di Indonesia. Pelaksanaan otonomi khusus ini juga menjadi semacam test case pelaksanaan syari’at islam. Karena sebagai negara yang memiliki

penduduk mayoritas beragama Islam adalah wajar bilamana negara yang berpenduduk mayoritas Islam untuk mengembangkan suatu sistem yang banyak dianut oleh warga negaranya. Selama ini sistem Islam terpinggirkan dan tidak pernah menjadi salah satu

209

alternatif pilihan untuk memecahkan persoalan bangsa. Dengan adanya otonomi khusus dengan pelaksanaan syari’at Islam di NAD maka sistem Islam dapat dikembangkan dan

dapat membuktikan diri bahwa Islam adalah sebuah agama begitupula sebuah sistem kehidupan yang dapat menjadi jawaban atas permasalahan yang dihadapi manusia, sebagaimana fungsinya sebagai rahmatan lil’alamin, anugerah bagi seluruh alam.

B. SARAN

Dari pembahasan mengenai pemberian otonomi khusus di Provinsi NAD, berikut ini beberapa saran yang dapat dikemukakan sebagai jawaban atas permasalahan yang dihadapi dalam pelaksanaan otonomi khusus di NAD :

Pertama, untuk memberikan dasar hukum yang lebih tegas maka

perlu dilakukan revisi atas UU nomor 18 tahun 2001. Revisi

ini dilakukan berkaitan dengan pengertian otonomi khusus

yang tidak secara jelas disebutkan dalam UU nomor 18 tahun

2001. Revisi ini juga dilakukan agar UU nomor 18 tahun 2001

memuat segala hal yang menjadi kewenangan Pemerintah

Provinsi NAD. Walaupun di Indonesia tidak mengenal adanya

“UU payung” namun UU nomor 18 tahun 2001 diharapkan dapat

menjadi semacam “UU payung” yang mengatur segala hal yang

menjadi kewenangan pemerintah provinsi NAD. Dengan demikian

maka qanun sebagai ketentuan pelaksana UU nomor 18 tahun

2001 tidak perlu lagi mengacu pada peraturan perundang-

undangan lain sebagai dasar “mengingat” dalam qanun.

Sehingga konstruksi asas hukum lex specialis derogat lex

generalis lebih tepat karena UU nomor 18 tahun 2001 sebagai

hukum yang lebih khusus yang berlaku untuk provinsi NAD

210

mengenyampingkan segala peraturan perundang-undangan yang

berlaku secara nasional. Dengan tidak dicantumkannya dasar

hukum dari peraturan perundang-undangan lain dalam qanun

memang ada kekhawatiran akan terjadi kekosongan hukum oleh

sebab itu untuk mengatasi hal ini maka dalam ketentuan

peralihan di qanun disebutkan “bahwa selama ketentuan dalam

qanun belum mengaturnya maka ketentuan yang belum diatur

tersebut mengacu pada peraturan perundang-undangan yang

berlaku nasional.”

Kedua, mengenai kedudukan qanun. Perlu diadakan revisi

mengenai pengertian qanun dalam UU nomor 18 tahun 2001.

pengertian qanun dalam UU nomor 18 tahun 2001 berdampak

pada penyetaraan qanun dengan perda. Padahal pada

hakikatnya qanun berbeda dengan perda. Qanun merupakan

penjabaran langsung dari UU 18 tahun 2001 yang mengatur

tentang kewenangan pemerintah provinsi NAD. Dengan demikian

maka materi yang diatur dalam qanun pastilah harus mengatur

lebih luas dibandingkan pengaturan dalam perda untuk daerah

lainnya. Contohnya adalah qanun yang akan mengatur hukum

pidana islam (jinayat) materiil dan formil. Penyetaraan

qanun dengan peraturan daerah tentu akan membatasi

211

ketentuan yang harus diaturnya karena bertentangan dengan

peraturan perundang-undangan lainnya.

Ketiga, masih mengenai qanun, yaitu perlu dibentuk qanun

yang mengatur mengenai teknik dan tata cara penyusunan

qanun. Hal ini dimaksudkan agar qanun tidak lagi bertentang

dengan peraturan perundang-undangan lain. Dalam teknik dan

tata cara penyusunan qanun diatur antara lain mengenai:

a. pencantuman kalimat “Bismillahirrahmanirrahim” dalam

pembukaan qanun.

b. Dalam dasar mengingat dicantumkan Al Qur’an dan Hadits

sebagai dasar hukum, akan tetapi perlu ditambahkan

dengan menyebutkan surat dan ayat berapa untuk Al

Qur’an dan Hadits yang diriwayatkan oleh siapa, agar

pengaturannya lebih rinci dan tidak terkesan

pencantuman Al Qur’an dan Hadits semata-mata untuk

legitimasi qanun tersebut.

c. Dalam dasar mengingat hanya mencantumkan UU nomor 44

tahun 1999 dan UU nomor 18 tahun 2001 sebagai

“payungnya” serta qanun yang terkait. Hal ini

dimaksudkan agar qanun tidak banyak bertentangan dengan

peraturan perundang-undangan lainnya.

212

d. Agar tidak terjadi kekosongan hukum maka dalam

ketentuan peralihan disebutkan bahwa selama ketentuan

dalam qanun belum mengaturnya maka ketentuan yang belum

diatur tersebut mengacu pada peraturan perundang-

undangan yang berlaku nasional.

Keempat, untuk menghindari ketidakpastian hukum dalam

pelaksanaan mahkamah syar’iyah perlu dilakukan kajian

secara mendalam dan secepatnya mengenai hukum materil dan

hukum formil hukum pidana Islam dan hukum perdata Islam

dalam bidang mu’amalah yang belum diatur. Dan untuk

menjamin kemandirian pengadilan yang bebas dari pengaruh

manapun, penyelesaian proses sistem “satu atap” perlu

dilakukan secepatnya.

213

DAFTAR PUSTAKA

I. PERATURAN PERUNDANG-UNDANGAN

Indonesia, Konstitusi RIS. _________, UUD Sementara Republik Indonesia. _________, Undang-Undang Dasar 1945. _________, Undang-Undang Dasar Negara Kesatuan Republik

Indonesia tahun 1945. _________, Ketetapan Majelis Permusyawaratan Rakyat

Sementara tentang Pengangkatan Pengemban Ketetapan MPRS nomor IX/MPRS/1966 sebagai Presiden Republik Indonesia, nomor XLIV/MPRS/1968.

_________, Ketetapan Majelis Permusyawaratan Rakyat

Sementara tentang Surat Perintah Presiden/Pangti ABRI/Pemimpin Besar Revolusi/Mandataris MPRS, nomor IX/MPRS/1966.

_________, Ketetapan Majelis Permusyawaratan Rakyat tentang

Sumber Hukum dan Tata Urutan Peraturan Perundang-undangan, nomor III/MPR/2000.

_________, Ketetapan Majelis Permusyawaratan Rakyat

Republik Indonesia Tentang Rekomendasi Kebijakan Dalam Penyelenggaraan Otonomi Daerah, nomor IV/MPR/2000.

_________, Ketetapan Majelis Permusyawaratan Rakyat

Indonesia tentang Pertanggungjawaban Presiden Republik Indonesia K.H. Abdurrahman Wahid, nomor II/MPR/2001.

_________, Undang-Undang Tentang Pokok-Pokok Pemerintahan

di Daerah, UU no.5 tahun 1974, LN No. 38 tahun 1974, TLN No. 3037.

214

_________, Undang-Undang Tentang Pemerintahan Daerah, UU no. 22 tahun 1999, LN No. 60, TLN No. 3839.

_________, Undang-Undang tentang Pembentukan Propinsi

Daerah Istimewa Yogyakarta, UU nomor 3 tahun 1950, ditetapkan di Yogyakarta pada tanggal 3 Maret 1950.

_________, Undang-Undang Tentang Penyelenggaraan

Keistimewaan Propinsi Daerah Istimewa Aceh, UU no. 44 tahun 1999, LN No. 172, TLN No. 3893.

_________, Undang-Undang Tentang Otonomi Khusus bagi

Provinsi Daerah Istimewa Aceh sebagai Provinsi Nanggroe Aceh Darussalam, UU no. 18 tahun 2001, LN. No. 114, TLN. No. 4134.

_________, Undang-Undang tentang Otonomi Khusus bagi

Propinsi Papua, UU no. 21 tahun 2001, LN. No.135, TLN. No.4151.

_________, Undang-Undang tentang Pemerintahan Daerah, UU

nomor 22 tahun 1948. _________, Undang-Undang tentang Pemerintahan Daerah, UU

no. 1 tahun 1957, LN no. 6, TLN No. 1143. _________, Undang-Undang tentang Pokok-Pokok Pemerintahan

Daerah, UU no. 18 tahun 1965, LN no. 83, TLN no. 2778.

_________, Undang-Undang tentang Perubahan Atas Undang-

Undang Nomor 14 Tahun 1970 Tentang Ketentuan-Ketentuan Pokok Kekuasaan Kehakiman, UU nomor 35 tahun 1999, LN nomor 147.

_________, Penetapan Presiden tentang Pemerintahan di

Daerah, Penpres no. 6 tahun 1959, LN No. 94, TLN No. 1843.

Aceh, Peraturan Daerah Daerah Istimewa Aceh tentang Penyelenggaraan Kehidupan

Adat, Peraturan Daerah nomor 7 tahun 2000, Lembaran daerah nomor 32.

215

_________, Peraturan Daerah Daerah Istimewa Aceh, tentang Penyelenggaraan Pendidikan, Peraturan Daerah nomor 6 tahun 2000.

_________, Peraturan Daerah Daerah Istimewa Aceh tentang

Pembentukan Organisasi dan Tata Kerja Majelis Permusyawaratan Ulama Daerah Istimewa Aceh, Peraturan daerah nomor 3 tahun 2000, Lembaran Daerah nomor 23.

_________, Qanun Nanggroe Aceh Darussalam tentang Peradilan

Syari’at Islam, Qanun nomor 10 tahun 2002, lembaran daerah nomor 53 seri E nomor 15, tambahan lembaran daerah nomor 4.

Republik Rakyat Cina, the Basic Law of the Hong Kong

Special Administrative Region of the People's Republic of China.

II. BUKU Abdullah, Taufik, Islam dan Masyarakat, Pantulan Sejarah

Indonesia, cet.1, Jakarta: LP3ES, 1987. Abu Jihad, Pemikiran-pemikiran Politik Hasan Tiro dalam Gerakan Aceh Merdeka,

cet.I, Jakarta: Titian Ilmu Insani, 2000. Al Chaidar, Gerakan Aceh Merdeka, Jihad Rakyat Aceh Mewujudkan Negara Islam,

cet.I, Jakarta: Madani Press, 1999. _________, Aceh Bersimbah Darah, cet.1, Jakarta: Penerbit Al Kautsar, 1998. _________, Pengantar Pemikiran Politik Negara Islam Indonesia SM Kartosoewirjo,

cet.1, Jakarta: Darul Falah, 2000. Al Maududi, Abul A’la, the Islamic Law and Constitution, Lahore: Islamic Publisher,

1975. _________, Khilafah dan Kerajaan, Evaluasi Kritis atas Sejarah Pemerintahan Islam,

terj. oleh Muhammad Al Baqir, cet.1, Bandung: Mizan, 1994. Alfian, Ibrahim, Perang di Jalan Allah, Perang Aceh 1873-1912, cet.1, Jakarta: Pustaka

Sinar Harapan, 1987.

216

Alfian, Ibrahim, et. al., Revolusi Kemerdekaan Indonesia di Aceh (1945-1949), seri penrbitan museum negeri Aceh 10, Banda Aceh: Departemen Pendidikan dan Kebudayaan Proyek Pengembangan Permuseuman, 1982.

Ali, Muhammad Daud, Hukum Islam dan Peradilan Agama, cet.1,

Jakarta: PT Raja Grafindo Persada, 1997. Ali, Fachri, et al, Beras, Koperasi dan Politik Orde Baru. Bustanil Arifin 70

tahun,Jakarta: Sinar Harapan, 1996 Ash Shiddieqy, Hasbi, Peradilan dan Hukum Acara Islam, cet.1, Yogyakarta: PT Al

Maarif, 1964. Ashiddiqie, Jimly, Gagasan Kedaulatan Rakyat dalam

Konstitusi dan Pelaksanaannya di Indonesia, cet. I, Jakarta : PT Ichtiar Baru van Hoeve, 1994.

_________, Pembaharuan Hukum Pidana Indonesia: Studi tentang Bentuk-Bentuk

Pidana dalam Tradisi Hukum Fiqh dan Relevansinya Bagi Usha Pembaharuan KUHP Nasional, edisi ke-2, Bandung : Penerbit Angkasa, 1996.

Asrun, A.M. dan Nurtjahyo, Hendra (ed), 70 Tahun Prof Dr. Harun Al Rasid, Integritas,

Konsistensi Seorang Sarjana Hukum, cet.1, Jakarta: Pusat Studi Hukum Tata Negara FHUI, 2000.

Arifin, Busthanul, Pelembagaan Hukum Islam di Indonesia,

Akar Sejarah, Hambatan dan Prospeknya, cet.1, Jakarta: Gema Insani Press, 1996.

Arinanto, Satya, Hak Asasi Manusia Dalam Transisi Politik

di Indonesia, cet.I, Jakarta: Pusat Studi Hukum Tata Negara, 2003.

Ayub, Syaikh Hasan, Fikih Keluarga, cet.1, Jakarta: Pustaka

Al Kautsar, 2001. Azhary, Muhammad Tahir, Negara Hukum Suatu Studi tentang Prinsip-Prinsipnya

Dilihat dari Segi Hukum Islam, Implementasinya pada Periode Negara Madinah dan Masa Kini, cet.1, Jakarta: Bulan Bintang, 1992.

Azizy, Qadri, Eklektisisme Hukum Nasional, cet.1,

Yogyakarta: Gama Media, 2002.

217

Basri, M. Hasan (peny.), Untuk Apa Kita Merdeka, Amanat dan Kursus Politik bung Karno di Sumatera dalam Perang Kemerdekaan 1945-1949, cet.1, Jakarta:KOPKARPIP, 1995

Bew, Paul, dan Gillespie, Gordon, Northern Ireland, a

Chronology of Troubles 1968-1999, cet.1, Dublin: Gill & Macmillan ltd., 1999.

Bew, Paul, Patterson, Henry & Teague, Paul, Northern

Ireland: Between War and Peace the Political Future of Northern Ireland, cet.1, London: Lawrence & Wishart Ltd, 1997.

Bisri, Cik Hasan, Peradilan Islam dalam Tatanan Masyarakat

Indonesia, cet.2, Bandung: PT Remaja Rosdakarya, 2000 Bogdanor, Vernon, Devolution in the United Kingdom, cet.1,

New York: Oxford University Press, 1999. Budiardjo, Miriam, Dasar-Dasar Ilmu Politik, cet. V, Jakarta: PT.Gramedia, Desember

1980. Carr, Robert K., et.al, American Democracy in Theory and

Practice, 3rd edition, New York: Holt Reinhart and Winston, 1961.

Djazuli, A., Fiqh Jinayah: Upaya Menanggulangi Kejahatan dalam Islam, Jakarta:

Rajawali Press, 1996. Doi, Abdurrahman I., Penjelasan Lengkap Hukum-Hukum Allah (Syar’iyah), cet.1,

Jakarta: PT Raja Grafindo Persada, 2002. Eda, Fikar W. dan Darma, S. Satya (ed), Aceh Menggugat,

cet.I, Jakarta: Pustaka Sinar Harapan, 1999. Halim, Abdul, Peradilan Agama dalam Politik Hukum di Indonesia, cet.1, Jakarta: PT

Raja Grafindo Persada, 2000. Hasjmy, Ali, Ulama Aceh, Mujahid Perang Kemerdekaan dan Pembangun Tamadun

Bangsa, cet.1, Jakarta: Bulan Bintang, 1997. _________, Kebudayaan Aceh Dalam Sejarah, cet. I, Jakarta: Penerbit Beuna: 1983.

218

Hasjmy, Ali et al (eds), 50 tahun Aceh Membangun, Banda Aceh: Majelis Ulama Indonesia Daerah Istimewa Aceh bekerjasama dengan Pemerintah Daerah Istimewa Aceh, 1995.

Hazell, Robert (ed), Constitutional Futures, a History of

the next ten years, cet.1, New York: Oxford University Press, 1999.

Hennessey, Thomas, Dividing Ireland, World War I and Partition, cet.1, London:

Routledge, 1998. Hsu, Immanuel C.Y., The Rise of Modern China, cet.5, New

York: Oxford University Press, 1995. Hurgronje, Snouck, Aceh di Mata Kolonialis jilid I, terj.

Oleh A.W.S. Sullivan, cet.1, Jakarta: Yayasan Soko Guru, 1985.

Iqbal, Muhammad, Fiqh Siyasah Kontekstualitas Doktrin

Politik Islam, cet.1, Jakarta: Gaya Media Pratama, 2001.

Jacobi, Tgk A. K., Aceh dalam Mempertahankan Proklamasi

Kemerdekaan 1945-1949, cet.1, Jakarta: PT Gramedia Pustaka Utama, 1998.

_________, Aceh Daerah Modal, Longmarch ke Medan Area,

cet.1, Jakarta: Yayasan Seulawah RI-001, 1992. Kaoy, Abdurrahman, Banda Aceh sebagai Pusat Da’wah Islamiyyah dalam Kota Banda

Aceh Hampir 1000 Tahun, Banda Aceh: Pemerintah Daerah Tingkat II Banda Aceh, 1998.

Kahin, George McTurnan (ed), Major Governments of Asia, cet.1, New York: Cornell

University Press, 1958. _________, Nasionalisme dan Revolusi di Indonesia, cet.2, Yogyakarta: Pustaka Sinar

harapan dan UNS Press, 1995. Kee, Robert, The Green Flag, a History of Irish

Nationalism, Cet.1, England: Penguin Books, 1972. Kellas, James G., the Scottish Political System, cet.4, Melbourne: University of

Cambridge, 1994.

219

Kusnardi, Moh., dan Ibrahim, Harmaily, Pengantar Hukum Tata

Negara Indonesia, cet.7, Jakarta: Pusat Studi Hukum Tata Negara FHUI, 1988.

Lev, Daniel S., Hukum dan Politik di Indonesia,

Kesinambungan dan Perubahan, cet.1, Jakarta: LP3ES, 1990.

Lynch, Peter, Scottish Government and Politics: an

Introduction, cet.1, Edinburgh: Edinburgh University, 2001.

Maas, Arthur, Area and Power: a Theory of Local Government,

Illinois: the Free Press, 1959. MacIver, R.M., The Modern State, terj. Moertono, Negara

Modern, cet.1, Jakarta: Aksara Baru, 1977. Madkur, Muhammad Salam, Peradilan dalam Islam, Surabaya:

Bina Ilmu, 1979. Martosoewignjo, Sri Soemantri, Pengantar Perbandingan antar

Hukum Tata Negara, cet.2, Jakarta: Penerbit Rajawali, 1981.

Masyarakat Transparansi Indonesia, Penyusunan Peraturan

Daerah yang Partisipatif, cet.1, Jakarta: MTI bekerjasama dengan DPRD Ambon, 2003.

Mitchell J., Strategies for Self Government: the Campaigns for Scottish Parliament, Edinburgh: Polygon, 1996.

Mubarak, Jaih, Modifikasi Hukum Islam, cet.1, Jakarta: PT

Raja Grafindo Persada, 2002. Norman, F.N. dan Baldwin, N.D.J., Mastering British Politics, cet.4, London:

Macmillan Press, 1999. Pemerintah Daerah Istimewa Atjeh, Atjeh dan Trikora, cet.1,

Banda Aceh: Pantjatjita, 1963. Putra, Tgk. Lamkaruna, Perjalanan Panjang Aceh Menuju Islam Kaffah, cet.I, Jakarta:

Titian Ilmu Insani, 2001.

220

Pyper, Robert dan Robins, Lynton (ed), United Kingdom Governance, cet.1, London:

Macmillan Press, 2000. Rafiq, Ahmad, Hukum Islam di Indonesia, cet.1, Jakarta: PT Raja Grafindo Persada,

1995. _________, Pembaharuan Hukum Islam di Indonesia, cet.1, Yogyakarta: Gama Media,

2001. Risalah Sidang Badan Penyelidik Usaha-usaha Persiapan

Kemerdekaan Indonesia (BPUPKI) dan Panitia Persiapan Kemerdekaan Indonesia (PPKI), cet.II edisi ke-3, Jakarta: Sekretariat Negara Republik Indonesia, 1995.

Rokkan S. And Urwin D.(eds), the Politics of Territorial

Identity, Studies in European Regionalism, London: Sage, 1982.

Rose R., Understanding the United Kingdom: the Territorial

Dimension in Government, London: Longman, 1982. Rosyada, Dede, Hukum Islam dan Pranata Sosial (Dirasah

Islamiyyah III), cet.5, Jakarta: PT Raja Grafindo Persada, 1999.

Sadzali, Munawir, Islam dan Tata Negara, Ajaran, Sejarah

dan Pemikiran, cet.5, Jakarta: UI Press, 1993. Saleh, Hasan. Mengapa Aceh Bergolak, cet.I, Jakarta: Pustaka Utama Grafiti, 1992. Sarundajang, Arus Balik Kekuasaan Pusat ke Daerah, cet.1, Jakarta: Pustaka Sinar

Harapan, 1999. Segal, Gerald, the Fate of Hong Kong, cet.1, New York: St. Martin’s Press, 1993. Slapper, Gary dan Kelly, David, English Legal System, Q and A series, cet.5, London:

Cavendish Publishing Ltd, 2003. Soeprapto, Maria Farida Indriati, Ilmu Perundang-undangan

Dasar-Dasar dan Pembentukannya, cet.5, Jakarta: Kanisius, 1998.

221

Soejamto, Daerah Istimewa dalam Negara Kesatuan Republik Indonesia, cet. I, Jakarta: PT Bina Aksara, 1988.

Soekanto, Soerjono, Pengantar Penelitian Hukum, cet.3,

Jakarta: Universitas Indonesia, 1986. Soekanto, Soerjono dan Purbacaraka, Purnadi, Aneka Cara

Pembedaan Hukum, cet.III, Bandung: PT Citra Aditya Bakti, 1994.

Sofyan, Ismail, et. al (ed), Perang Kolonial Belanda di

Aceh, cet.2, Banda Aceh: Pusat Dokumentasi dan Informasi Aceh, 1990.

Strong, C.F., Modern Political Constitutions, 2nd

impression, London: sidgwick & Jackson ltd, 1960. Sulaiman, Isa, Aceh Merdeka Ideologi, Kepemimpinan dan Gerakan, cet. I, Jakarta:

pustaka al Kautsar, 2000. Suma, Muhammad Amin, et al, Pidana Islam di Indonesia

Peluang Prospek dan Tantangan, cet.1, Jakarta: Pustaka Firdaus, 2001.

Sunny, Ismail, Pergeseran Kekuasaan Eksekutif, cet. VI, Jakarta: Aksara Baru, 1986. _________, Bunga Rampai tentang Aceh, Jakarta: Penebit

Bharata Karya Aksara, 1980. Syafrudin, Ateng, Pasang Surut Otonomi Daerah, Jakarta:

Bina Aksara, 1985. Syamsuddin, Nazaruddin, Revolusi di Serambi Mekah,

Perjuangan Kemerdekaan dan Pertarungan Politik di Aceh 1945-1949, cet.1, Jakarta: UI Press, 1999.

_________, Pemberontakan Kaum Republik Kasus Darul Islam

Aceh, cet.1, Jakarta: PT Pustaka Utama Grafiti, 1990. Syaukani, Gaffar, Afan dan Rasyid, Ryaas, Otonomi Daerah

dalam Negara Kesatuan, Jakarta: Pustaka Pelajar, 2002.

222

Taylor, Peter, Brits, The War Against the IRA, cet.1, London: Bloomsburry publishing, 2001.

Thalib, Sayuti, Hukum Kekeluargaan Indonesia, cet.5,

Jakarta: UI Press, 1986. _________, Receptio a Contrario, Jakarta: Bina Akasara,

1982. Thompson, Brian, Constitutional and Administrative Law, 3rd

edition, London: Blackstone Press Limited, 1993. Tim Penulis IAIN Syarif Hidayatullah, Ensiklopedi Islam

Indonesia, cet.1, Jakarta: Djambatan, 1992. Umar, Musni (ed), Aceh Win-Win Solution, cet.1, Jakarta:

Forum Kampus Kuning, 2002. Usman, Rani A., Sejarah Peradaban Aceh : Suatu Analisis

Interaksionis, Integrasi, Konflik, cet. I Jakarta: Yayasan Obor, 2003.

van Dijk, C., Darul Islam, Sebuah Pemberontakan, cet.III

Jakarta: Pustaka Utama Grafiti, 1993. van Kemenade, Willem, China, Hong Kong, Taiwan, Inc. The

Dynamic of A New Empire, New York: Alfred A.Knopf, Inc., 1997.

van ‘T Veer, Paul, Perang Aceh, Kisah Kegagalan Snouck

Hurgronje, cet.1, Jakarta: Grafiti Press, 1985. van Vollenhoven, C., Penenmuan Hukum Adat, cet.2, Jakarta:

Penerbit Djambatan, 1987. Wahjono, Padmo, Ilmu Negara, cet.2, Jakarta: Indo Hill Co.,

1999. Wesley-Smith, Peter, An Introduction to the Hong Kong Legal

system, cet.3, New York: Oxford University Press, 1987.

223

Widjanarko, Tulus dan Sambadja, Asep S. (peny.), Aceh Merdeka Dalam Perdebatan, cet.1, Jakarta: PT Citra Putra Bangsa, 1999.

Wilford, Rick (ed), Aspects of the Belfast Agreement,

cet.1, New York: Oxford Univ. Press, 2001. Yamin, Muhammmad, Proklamasi dan Konstitusi Republik

Indonesia, cet.6, Jakarta: Ghalia Indonesia, 1982 Zamzami, Amran, Jihad Akbar di Medan Area, cet.1, Jakarta: Bulan Bintang, 1990. Zentgraaf, H.C., Aceh, terj. Aboe bakar, cet.1, Jakarta: Penerbit Beuna, 1983.

III. ARTIKEL DAN MAKALAH

Asshiddiqie, Jimly, Mempertimbangkan Perubahan Ke Arah

Bentuk Negara Persatuan Republik Indonesia, Disampaikan pada Simposium Hukum 2000 ILUNI-FH, “Masalah Keadilan Sosial dan Disintegrasi Bangsa,” Reog Room, Hotel Indonesia, 4 Maret 2000.

_________, Hukum Islam Dan Reformasi Hukum Nasional, Disampaikan dalam

Seminar Penelitian Hukum tentang Eksistensi Hukum Islam Dalam Reformasi Sistem Nasional, diselenggarakan oleh BPHN Departemen Kehakiman dan Hak Asasi Manusia, di Jakarta, 27 September 2000.

_________, Tata Urut Perundang-Undangan dan Problema Peraturan Daerah,

disampaikan dalam rangka Lokakarya Anggota DPRD se-Indonesia, diselenggarakan di Jakarta, oleh LP3HET, Jum’at 22 Oktober 2000.

Azhary, Tahir, Posisi Peradilan Agama dalam Undang-Undang

nomor 35 tahun 1999 Perspektif Hukum Masa Depan, makalah disampaikan pada seminar nasional 10 tahun UU nomor 7 tahun 1989 tentang Peradilan Agama di kampus FHUI tanggal 2 Desember 1999.

Hoessein, Bhenyamin, Prospek Resolusi Kebijakan dan

Implementasi Otonomi Daerah dari Sudut Pandang Hukum Tata Negara, makalah dalam Jurnal Ekonomi dan Pembangunan (JEP), IX (2) 2001.

224

_________, “Perimbangan Keuangan Antara Negara dan Daerah Otonom dalam Rangka Memperkokoh Integrasi Nasional”, makalah disampaikan pada seminar hukum nasional ke VII diselenggarakan oleh Badan Pembinaan Hukum Nasional, Jakarta, 12-15 Oktober 1999.

Madkoar, Mohammed Salam, Human Rights from an Islamic Worldview An outline of

Hudud, Ta'zir & Qisas, http://www.muhajabah.com/docstorage/hudud.htm “Bagir Manan Lantik 20 Hakim Mahkamah Syariah NAD”, http://www.lin .go.id,

tanggal 5 maret 2003 “Hancurnya pendidikan di Aceh”, Kompas, 8 Desember 2001 “Special Administrative Regions”,

http://www.china.org.cn/english/26312.htm “The System of Self-government of Ethnic Autonomous Areas”,

http://www.china.org.cn/english/26319.htm The British Government: The Legal System,

http://www.britannia.com Xiong Xianjue, New Views on China’s Judiciary and Its

System, (China: Legal Press, 1998). http://www.china.org.cn/english/30744.htm

Jiang Zemin, Hong Kong Under Chinese Souvereignty,

Microsoft Encarta Reference Library 2003. Hong Kong, Microsoft Encarta Reference Library 2003 Northern Ireland, Microsoft Encarta Reference Library 2003 Opium Wars, Microsoft Encarta Reference Library 2003. Tibet, Microsoft Encarta Reference Library 2003. Uygur, Microsoft Encarta Reference Library 2003. IV. INTERNET http://www.theceli.com/

225

http://www.lin.go.id/ http://www.info.gov.hk/basic_law/fulltext/index.htm http://www.ofmdfmni.gov.uk/publications.htm http://www.ni-assembly.gov.uk/ http://cain.ulst.ac.uk/index.html http://www.nio.gov.uk/ http://www.scotland-legislation.hmso.gov.uk/

226