BAB II

LANDASAN TEORI

2.1. Definisi Puskesmas

Puskesmas merupakan unit pelaksana teknis dinas kesehatan kabupaten /

kota yang bertanggung jawab menyelenggarakan pembangunan kesehatan di suatu

wilayah kerja.

2.2. Azas Puskesmas

Penyelenggaraan upaya kesehatan wajib dan upaya kesehatan

pengembangan harus menerapkan azas penyelenggaraan Puskesmas secara

terpadu. Azas penyelenggaraan Puskesmas tersebut dikembangkan dari ketiga

fungsi dari setiap fungsi Puskesmas dalam menyelenggarakan setiap upaya

Puskesmas, baik upaya kesehatan wajib maupun upaya kesehatan pengembangan.

Azas penyelenggaraan Puskesmas yang dimaksud adalah :

1. Azas Penanggungjawab Wilayah

Azas penyelenggara Puskasmas yang pertama adalah pertanggungjawaban

wilayah. Dalam arti Puskesmas bertanggungjawab meningkatkan derajat

kesehatan masyarakat harus melaksanakan berbagai kegiatan.

2. Azas Pemberdayaan Masyarakat

Azas penyelenggaraan Puskesmas yang kedua adalah pemberdayaan

masyarakat. Dalam arti Puskesmas wajib memberdayakan perorangan, keluarga

dan masyarakat, agar berperan aktif dalam penyelenggaraan setiap upaya

Puskesmas. Untuk ini, berbagai potensi masyarakat perlu dihimpun melalui

pembentukan Badan Penyantun Puskesmas (BPP).

4

3. Azas Keterpaduan

Untuk mengatasi keterbatasan sumberdaya serta diperolehnya hasil yang

optimal, penyelenggaraaan setiap upaya Puskesmas harus diselenggarakan secara

terpadu, jika mungkin sejak dari tahap perencanaan.

4. Azas Rujukan

Sesuai dengan jenis upaya kesehatan yang diselenggarakan oleh

Puskesmas ada dua macam rujukan yang dikenal yakni :

a. Rujukan Upaya Kesehatan Perorangan

b. Rujukan Upaya Kesehatan Masyarakat

2.3. Manajemen Puskesmas

Untuk terselenggaranya berbagai upaya kesehatan perorangan dan upaya

kesehatan masyarakat yang sesuai dengan azas penyelenggaraan Puskesmas perlu

ditunjang oleh manajeman Puskesmas yang baik. Manajemen Puskesmas adalah

rangkaian kegiatan yang bekerja secara sistematik untuk menghasilkan luaran

Puskesmas yang efektif dan efisien. Rangkaian kegiatan sistematis yang

dilaksanakan oleh Puskesmas membentuk fungsi-fungsi manajeman. Ada tiga

fungsi manajemen Puskesmas yang dikenal yakni Perencanaan, Pelaksanaan dan

Pengendalian tersebut harus dilaksanakan secara terkait dan berkesinambungan.

2.3.1. Perencanaan

Perencanaan adalah proses penyusunan rencana tahunan Puskesmas untuk

mengatasi masalah kesehatan di wilayah kerja Puskesmas. Rencana tahunan

Puskesmas dibedakan atas dua macam. Pertama, rencana tahunan upaya kesehatan

wajib. Kedua, rencana tahunan upaya kesehatan pengembangan.

1. Perencanaan Upaya Kesehatan Wajib

Jenis upaya kesehatan wajib adalah sama untuk setiap Puskesmas yakni

Promosi Kesehatan, Kesehatan Lingkungan, Kesehatan Ibu dan Anak termasuk

Keluarga Berencana, Perbaikan Gizi Masyarakat, Pencegahan dan Pemberantasan

5

Penyakit Menular serta Pengobatan. Langkah-langkah perencanaan yang harus

dilakukan Puskesmas adalah :

a. Menyusun usulan kegiatan

b. Mengajukan usulan kegiatan

c. Menyusun rencana pelaksanaan kegiatan

2. Perencanaan Upaya Kesehatan Pengembangan

Jenis upaya kesehatan pengembangan dipilih dari daftar upaya kesehatan

Puskesmas yang telah ada, atau upaya inovasi yang dikembangkan sendiri.

Langkah-langkah perencanaan upaya kesehatan pengembangan yang dilakukan

oleh Puskesmas mencakup hal-hal sebagai berikut :

a. Identifikasi upaya kesehatan pengembangan

b. Menyusun usulan kegiatan

c. Mengajukan usulan kegiatan

d. Menyusun rencana pelaksanaan kegiatan

2.3.2. Pelaksanaan dan Pengendalian

Pelaksanaan dan Pengendalian adalah proses penyelenggaraan,

pemantauan serta penilaian terhadap penyelenggaraan rencana tahunan

Puskesmas, baik rencana tahunan upaya kesehatan wajib maupun rencana tahunan

upaya kesehatan pengembangan, dalam mengatasi masalah kesehatan di wilayah

kerja Puskesmas.

Langkah-langkah pelaksanaan dan pengendalian adalah sebagai berikut

A. Pengorganisasian

Untuk dapat terlaksananya rencana kegiatan Puskesmas perlu dilakukan

pengorganisasian. Ada dua macam pengorganisasian yang harus dilakukan.

Pertama, pengorganisasian berupa penentuan para penanggungjawab dan para

pelaksana untuk setiap kegiatan serta untuk setiap satuan wilayah kerja dan

6

seluruh wilayah kerja kepada seluruh petugas Puskesmas dengan

mempertimbangkan kemampuan yang dimilikinya. Penetuan para

penanggungjawab ini dilakukan melalui pertemuan penggalangan tim pada awal

tahun kegiatan.

Kedua, pengorganisasian berupa penggalangan kerjasama tim secara lintas

sektoral. Ada dua bentuk penggalangan kerjasama yang dapat dilakukan yaitu

penggalangan kerjasama bentuk dua pihak yakni antara dua sektor terkait,

misalnyaantara puskesmas dengan sektor tenaga kerja pada waktu

menyelenggarakan upaya kesehatan kerja dan penggalangan kerjasama bentuk

banyak pihak yakni antar berbagai sektor terkait, misalnya antara Puskesmas

dengan sektor pendidikan, serta agama, sektor kecamatan pada waktu

menyelenggarakan upaya kesehatan sekolah. Penggalangan kerjasama lintas

sektor ini dapat dilakukan secara langsung yakni antar sektor-sektor terkait dan

secara tidak langsung yakni dengan memanfaatkan pertemuan koordinasi

kecamatan.

B. Penyelenggaraan

Setelah pengorganisasian selesai dilakukan, kegiatan selanjutnya adalah

menyelenggarakan rencana kegiatan Puskesmas, dalam arti para

penanggungjawab dan para pelaksana yang telah ditetapkan pada

pengorganisasian, ditugaskan menyelenggarakan kegiatan Puskesmas sesuai

dengan rencana yang telah ditetapkan. Untuk dapat diselenggarakannya rencana

tersebut perlu dilakukan kegiatan sebagai berikut :

1. Mengkaji ulang rencana pelaksanan yang telah disusun terutama yang

menyangkut jadwal pelaksanaan, target pencapaian, lokasi wilayah kerja dan

rincian tugas para penanggungjawab dan pelaksanaan.

2. Menyusun jadwal kegiatan bulanan untuk tiap petugas sesuai dengan rencana

pelaksanaan yang telah disusun. Beban kegiatan Puskesmas harus terbagi habis

dan merata kepda seluruh petugas.

3. Menyelenggarakan kegiatan sesuai dengan jadwal yang telah ditetapkan.

Kendali mutu dan kendali biaya merupakan 2 hal penting dalam penyelenggaraan

7

Puskesmas. Kendali mutu adalah upaya yang dilaksanakan secara

berkesinambungan, sistematis, obyektif dan terpadu dalam menetapkan masalah

yang menyebabkan masalah mutu pelayanan berdasarkan standar yang telah

ditetapkan, menerapkan dan melaksanakan cara penyelesaian masalah sesuai

dengan kemampuan yang tersedia serta menilai hasil yang dicapai dan menyusun

saran tindak lanjut untuk lebih meningkatkan mutu pelayanan. Sedangkan kendali

biaya adalah upaya yang dilaksanakan secara berkesinambungan, sistematis,

objektif dan terpadu dalam menetapkan kebijakan dan tatacara penyelenggaraan

upaya kesehatan termasuk pembiayaannya, serta memantau pelaksanaannya

sehingga terjangkau oleh masyarakat.

C. Penilaian

Kegiatan penilaiaan dilakukan pada akhir tahun anggaran. Kegiatan yang

dilakukan mencakup hal-hal sebagai berikut :

1. Melakukan penilaiaan terhadap penyelenggaraan kegiatan dan hasil yang

dicapai, dibandingkan dengan rencana dan standar pelayanan Sumber data yang

dipergunakan pada penilaian dibedakan atas dua, berbagai sumber data lain yang

terkait, yang dikumpulkan secara khusus pada akhir tahun Kedua, sumber data

sekunder yakni data dari hasil pemantauan bulanan dan triwulan.

2. Menyusun saran peningkatan penyelenggaraan kegiatan sesuai dengan

pencapaian serta masalah dan hambatan yang ditemukan untuk rencana tahun

berikutnya.

2.3.3. Pengawasan dan Pertanggungjawaban

Pengawasan dan pertanggungjawaban adalah proses memperoleh

kepastian atas kesesuaian penyelengaraan dan pencapaian tujuan Puskesmas

terhadap rencana dan peraturan perundang-undangan serta berbagai kewajiban

yang berlaku. Untuk terselenggaranya pengawasan dan pertanggungjawaban

dilakukan kegiatan sebagai berikut :

8

1. Pengawasan

Pengawasan dibedakan atas dua macam yakni pengawasan internal dan

eksternal. Pengawasan internal dilakukan secara melekat oleh atasan langsung.

Pengawasan eksternal dilakukan oleh masyarakat, dinas kesehatan kabupaten/kota

serta berbagai institusi pemerintah terkait. Pengawasan mencakup aspek

adminstratif, keuangan dan teknis pelayanan. Apabila pada pengawasan

ditemukan adanya penyimpangan, baik terhadap rencana, standar, peraturan

perundangudangan maupun berbagai kewajiban yang berlaku, perlu dilakukan

pembinaan sesuai dengan ketentuan yang berlaku.

2. Pertanggungjawaban

Pada setiap akhir tahun anggaran, Kepala Puskesmas harus membuat

laporan pertanggungjawaban tahunan yang mencakup pelaksanaan kegiatan, serta

perolehan dan penggunaan berbagai sumberdaya termasuk keuangan. Laporan

tersebut disampaikan kepada Dinas kesehatan kabupaten/kota serta pihak-pihak

terkait lainnya, termasuk masyarakat melalui Badan Penyantun Puskesmas.

Apabila terjadi penggantian Kepala Puskesmas, maka Kepala Puskesmas yang

lama diwajibkan membuat laporan pertanggungjawaban masa jabatannya.

2.4. Kedudukan Puskesmas

Kedudukan Puskesmas dibedakan menurut keterkaitannya dengan Sistem

Kesehatan Nasional, Sistem Kesehatan Kabupaten/Kota dan Sistem Pemerintah

Daerah :

1. Sistem Kesehatan Nasional

Kedudukan Puskesmas dalam Sistem Kesehatan Nasional adalah sebagai

sarana pelayanan kesehatan strata pertama yang bertanggungjawab

menyelenggaraan upaya kesehatan perorangan dan upaya kesehatan masyarakat di

wilayah kerjanya.

9

2. Sistem Kesehatan Kabupaten/Kota

Kedudukan Puskesmas dalam Sistem Kesehatan Kabupaten/Kota adalah

sebagai Unit Pelaksana Teknis Dinas Kesehatan Kabupaten/Kota yang

bertanggungjawab menyelenggarakan sebagai tugas pembangunan kesehatan

Kabupaten/Kota di wilayah kerjanya.

3. Sistem Pemerintah Daerah

Kedudukan Puskesmas dalam Sistem Pemerintah Daerah adalah sebagai

unit pelaksana teknis dinas kesehatan kabupaten/kota yang merupakan unit

struktural Pemerintah Daerah Kabupaten/Kota bidang kesehatan di tingkat

kecamatan.

4. Antar Sarana Pelayanan Kesehatan Strata Pertama

Di wilayah kerja Puskesmas terdapat berbagai organisasi pelayanan

kesehatan strata pertama yang dikelola oleh lembaga masyarakat dan swasta

kesehatan strata pertama yang dikelola oleh lembaga masyarakat dan swasta

seperti prakterk dokter, praktek dokter gigi, praktek bidan, poliklinik dan balai

kesehatan masyarakat.

Kedudukan Puskesmas di antara berbagai sarana pelayanan kesehatan

strata pertama ini adalah sebagai mitra. Di wilayah kerja Puskesmas terdapat pula

berbagai bentuk upaya kesehatan berbasis dan bersumberdaya masyarakat seperti

Posyandu, Polindes, Pos Obat Desa dan Pos UKK. Kedudukan Puskesmas di

antara berbagai sarana pelayanan kesehatan berbasis dana bersumberdaya

masyarakat adalah sebagai pembina.

2.5. Organisasi

Struktur organisasi Puskesmas tergantung dari kegiatan dan beban tugas

masing-masing Puskesmas. Penyusunan struktur organisasi Puskesmas di satu

Kabupaten/kota dilakukan oleh dinas kesehatan kabupaten/kota, sedangkan

penetapannya dilakukan dengan Peraturan Daerah.

10

Sebagai acuan dapat dipergunakan pola struktur organisasi Puskesmas

sebagai berikut :

a. Kepala Puskesmas.

Kepala Puskesmas adalah penanggungjawab pembangunan kesehatan di

tingkat Kecamatan. Sesuai dengan tanggungjawab tersebut dan besarnya peran

Kepala Puskesmas dalam penyelenggaraan pembangunan kesehatan di tingkat

kecamatan maka jabatan Kepala Puskesmas setingkat dengan eselon III-B.4

Pada keadaan tidak tersedia tenaga yang memenuhi syarat untuk menjabat

jabatan eselon III-B, ditunjuk pejabat sementara yang sesuai dengan kriteria

kepala Puskesmas yakni seorang sajana di bidang kesehatan yang kurikulum

pendidikannya mencakup bidang kesehatan masyarakat, dengan kewenangan yang

setara dengan pejabat tetap.

b. Unit Tata Usaha yang bertanggung jawab membantu Kepala Puskesmas dalam

pengelolaan data dan Informasi, perancanaan dan penilaian, keuangan, umum dan

Kepegawaian.

c. Unit Pelaksana Teknis Fungsional Puskesmas adalah upaya kesehatan

masyarakat, termasuk pembinaan terhadap UKBM dan upaya kesehatan

perorangan

d. Jaringan Pelayanan Puskesmas seperti unit Puskesmas pembantu, unit

Puskesmas keliling dan unit bidang di desa/komunitas.

Kriteria personalia yang mengisi struktur organisasi Puskesmas disesuaikan

dengan tugas dan tanggung jawab masing-masing unit Puskesmas. Khusus untuk

Kepala Puskesmas kriteria tersebut dipersyaratkan harus seorang sarjana di bidang

kesehatan yang kurikulum pendidikannya mencakup kesehatan masyarakat.

11

2.6. Tata Kerja

2.6.1. Koordinasi dengan Kantor Kecamatan

Dalam melaksanakan fungsinya, Puskesmas berkoordinasi dengan kantor

Kecamatan melalui pertemuan berkala yang diselenggarakan di tingkat

kecamatan. Koordinasi tersebut mencakup perencanaan, penggerakan

pelaksanaan, pengawasan dan pengendalian serta penilaian. Dalam hal

pelaksanaan fungsi penggalian sumberdaya masyarakat oleh Puskesmas,

Koordinasi dengan kantor Kecamatan mencakup pula kegiatan fasilitas.

2.6.2. Koordinasi dengan Dinas Kesehatan Kabupaten/Kota

Puskesmas adalah unit pelaksana teknis Dinas kesehatan kabupaten/kota.

Dengan demikian secara teknis dan adminstratif. Puskesmas bertanggungjawab

kepada Dinas kesehatan kabupaten/kota. Sebaliknya Dinas kesehatan

kabupaten/kota bertanggungjawab membina serta memberikan bantuan

adminstratif dan teknis kepada Puskesmas.

2.6.3.Koordinasi dengan Jaringan Pelayanan Kesehatan Strata

Pertama

Sebagai mitra pelayanan kesehatan strata pertama yang dikelola oleh

lembaga masyarakat dan swasta, Puskesmas menjalin kerjasama termasuk

penyelenggaraan rujukan dan memantau kegiatan yang diselenggarakan.

Sedangkan sebagai pembina upaya kesehatan bersumberdaya masyarakat.

Puskesmas melaksanakan bimbingan teknis, pemberdayaan dan rujukan sesuai

kebutuhan.

2.6.4. Koordinasi dengan Jaringan Pelayanan Kesehatan Rujukan

Dalam menyelenggarakan upaya kesehatan perorangan dan upaya

kesehatan masyarakat, Puskesmas menjalin kerjasama yang erat dengan berbagai

palayanan kesehatan rujukan. Untuk upaya kesehatan perorangan, jalinan

kerjasama tersebut diselenggarakan dengam berbagai sarana pelayanan kesehatan

perorangan seperti rumah sakit (Kabupaten/kota), dan berbagai balai kesehatan

12

masyarakat (Balai Pengobatan Penyakit Paru-paru, Balai Kesehatan Olahraga

Masyarakat, Balai Kesehatan Kerja Masyarakat, Balai Kesehatan Indra

Masyarakat). Sedangkan untuk upaya kesehatan masyarakat, jalinan kerjasama

diselenggarakan dengan berbagai sarana pelayanan kesehatan masyarakat rujukan,

seperti Dinas kesehatan kabupaten/kota, Balai Teknik Kesehatan Lingkungan,

Balai Laboratorium Kesehatan serta berbagai balai kesehatan masyarakat.

Kerjasama tersebut diselenggarakan melalui penerapan konsep rujukan yang

menyeluruh dalam koordinasi Dinas Kesehatan kabupaten/kota.

2.6.5. Koordinasi dengan Lintas Sektor

Tanggungjawab Puskemas sebagai unit pelaksana teknis adalah

menyelenggarakan sebagai tugas pembangunan kesehatan yang disebabkan oleh

Dinas kesehatan kabupaten/kota. Untuk hasil yang optimal, penyelenggaraan

pembangunan kesehatan tersebut harus dapat dikoordinasikan dengan berbagai

lintas sektor terkait yang ada di tingkat kecamatan. Diharapkan di satu pihak,

penyelenggaraan pembangunan kesehatan di kecamatan tersebut mendapat

dukungan dari berbagai sektor terkait, sedangkan di pihak lain pembangunan yang

diselenggarakan oleh sektor lain di tingkat kecamatan berdampak positif terhadap

kesehatan.

2.6.6. Koordinasi dengan Masyarakat

Sebagai penanggungjawab penyelenggaraan pembangunan kesehatan di

wilayah kerjanya, Puskesmas memerlukan dukungan aktif dari masyarakat

sebagai objek dan subjek pembangunan. Dukungan aktif tersebut diwujudkan

melalui pembentukan Badan Penyantun Puskesmas (BPP), yang menghimpun

berbagai potensi masyarakat, seperti: tokoh masyarakat tokoh agama, LSM,

organisasi kemasyarakatan, serta dunia usaha, BPP tersebut berperan sebagai

mitra Puskesmas dalam menyelenggarakan pembangunan kesehatan.

13

2.6.7. Badan Penyantun Puskesmas (BPP)

Adalah suatu organisasi yang menghimpun tokoh-tokoh masyarakat peduli

kesehatan yang berperan sebagai kerja Puskesmas dalam menyelenggarakan

upaya pembangunan kesehatan di wilayah kerja Puskesmas. Fungsinya antara lain

adalah melayani pemenuhi kebutuhan penyelenggaran pembangunan kesehatan

oleh Puskesmas (to serve), memperjuangkan kepentingan kesehatan dan

keberhasilan pembangunan kesehatan oleh Puskesmas (to advocate) dan

melaksanakan tinjauan kritis dan memberikan masukan tentang kinerja

Puskesmas.

2.7. Upaya

Untuk tercapainya visi pembangunan kesehatan melalui Puskesmas yakni

terwujudnya Kecamatan Sehat Menuju Indonesia Sehat, Puskesmas

bertanggungjawab menyelenggarakan uapay kesehatan perorangan dan upaya

kesehatan masyarakat, yang keduanya jika ditinjau dari sistem kesehatan nasional

merupakan pelayanan kesehatan tingkat pertama. Upaya kesehatan tersebut

dikelompokkan menjadi dua yakni :

2.7.1. Upaya Kesehatan Wajib

Upaya kesehatan wajib Puskesmas adalah upaya yang ditetapkan

berdasarkan komitmen nasional, regional dan global serta yang mempunyai daya

ungkit tinggi untuk peningkatan derajat kesehatan masyarakat. Upaya kesehatan

wajib tersebut adalah upaya promosi kesehatan, upaya kesehatan, upaya kesehatan

ibu dan anak serta keluarga berencana, upaya perbaikan gizi masyarakat, upaya

pencegahan dan pemberantasan penyakit menular dan upaya pengobatan.

2.7.2. Upaya Kesehatan Pengembangan

Upaya kesehatan pengembangan Puskesmas adalah upaya yang ditetapkan

berdasarkan permasalahan kesehatan yang ditemukan di masyarakat serta yang

disesuaikan dengan kemampuan Puskesmas. Upaya kesehatan pengembangan

dipilih dari daftar upaya kesehatan pokok Puskesmas yang telah ada yakni upaya

14

kesehatan sekolah, upaya kesehatan olahraga, upaya perawatan kesehatan

masyarakat, upaya kesehatan kerja, upaya kesehatan gigi dan mulut, upaya

kesehatan jiwa, upaya kesehatan mata, upaya kesehatan usia lanjut, upaya

pembinaan pengobatan tradisional.

Upaya laboratorium medis dan laboratorium kesehatan masyarakat serta

upaya pencatatan pelaporan tidak termasuk pilihan karena ketiga upaya ini

merupakan pelayanan penunjang dari setiap upaya wajib dan upaya

pengembangan Puskesmas.

Perawatan kesehatan masyarakat merupakan pelayanan penunjang baik

upaya kesehatan wajib maupun kesehatan pengembangan. Apabila perawatan

kesehatan masyarakat menjadi permasalahan spesifik di daerah tersebut maka

dapat dijadikan sebagai salah satu upaya kesehatan pengembangan.

Pengembangan dan pelaksanaan upaya inovasi dalam rangka mempercepat

tercapainya visi Puskesmas. Pemilihan upaya kesehatan pengembangan ini

dilakukan oleh Puskesmas bersama dinas kesehatan kabupaten/kota dengan

mempertimbangkan masukan dari BPP yang dilakukan apabila upaya kesehatan

wajib Puskesmas telah terlaksana secara optimal dalam arti target cakupan serta

peningkatan mutu pelayanan telah tercapai. Apabila Puskesmas belum mampu

menyelenggarakan upaya kesehatan pengembangan padahal telah menjadi

kebutuhan masyarakat, maka Dinas kesehatan kabupaten/kota bertanggungjawab

dan wajib menyelenggarakannya. Untuk itu dinas kesehatan kabupaten/kota perlu

dilengkapi dengan berbagai unit fungsional lainnya.

Dalam keadaan tertentu, masyarakat membutuhkan pula pelayanan rawat

inap. Untuk ini di Puskesmas dapat dikembangkan pelayanan rawat inap tersebut,

yang dalam pelaksanaannya harus memperhatikan berbagai persyaratan tenaga,

sarana dan prasarana sesuai dengan standar yang telah ditetapkan.

Apabila ada kemampuan, di Puskesmas dapat dikembangkan pelayanan

medik spesialistik tersebut, baik dalam bentuk rawat jalan maupun rawat inap.

Keberadaan pelayanan medik spesialistik di Puskesmas hanya dalam rangka

mendekatkan pelayanan rujukan kepada masyarakat yang membutuhkan. Status

dokter dan atau tenaga spesialis yang bekerja di Puskesmas yang diatur oleh dinas

kesehatan kabupaten/kota setempat.

15

Perlu diingat meskipun Puskesmas menyelenggarakan pelayanan medik

spesialistik dan memiliki tenaga spesialis, kedudukan dan fungsi Puskesmas tetap

sebagai sarana pelayanan kesehatan tingkat pertama yang bertanggung jawab

menyelenggarakan pelayanan kesehatan perorangan dan pelayanan kesehatan

masyarakat di wilayah kerjanya.

16